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13.7.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 247/54

Avis du Comité européen des régions relatif à la modification du PARS et à de nouveaux instruments budgétaires pour la zone euro

(2018/C 247/09)

Rapporteure générale:

Olga Zrihen (BE/PSE), membre du Parlement wallon

Documents de référence:

Communication — De nouveaux instruments budgétaires pour une zone euro stable dans le cadre de l’Union

COM(2017) 822 final

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2017/825 afin d’augmenter l’enveloppe financière du programme d’appui à la réforme structurelle et d’adapter son objectif général

COM(2017) 825 final

Pour information:

Communication sur les prochaines étapes visant à compléter l’Union économique et monétaire européenne: une feuille de route

COM(2017) 821 final

I. RECOMMANDATIONS D’AMENDEMENT

Amendement 1

Considérant 1

Texte proposé par la Commission

Amendement du CdR

Le programme d’appui à la réforme structurelle (le «programme») a été établi dans le but de renforcer la capacité des États membres à élaborer et à mettre en œuvre des réformes administratives et structurelles propices à la croissance, notamment grâce à une assistance destinée à garantir l’utilisation efficace et effective des Fonds de l’Union. L’appui au titre du programme est fourni par la Commission, à la demande d’un État membre, et peut couvrir un large éventail de domaines d’action. Le développement d’économies résilientes s’appuyant sur des structures économiques et sociales solides, qui permettent aux États membres d’absorber les chocs de manière efficiente et de s’en remettre rapidement, contribue à la cohésion économique et sociale. La mise en œuvre de réformes institutionnelles, de réformes administratives et de réformes structurelles propices à la croissance est un outil approprié pour réaliser un tel développement.

Le programme d’appui à la réforme structurelle (le «programme») a été établi dans le but de renforcer la capacité des États membres à élaborer et à mettre en œuvre des réformes administratives et structurelles propices à la croissance qui sont pertinentes pour la mise en œuvre des objectifs du traité sur l’Union européenne et concernent directement les compétences de l’Union , notamment grâce à une assistance destinée à garantir l’utilisation efficace et effective des Fonds de l’Union. L’appui au titre du programme est fourni par la Commission, à la demande d’un État membre. Le développement d’économies résilientes s’appuyant sur des structures économiques et sociales solides, qui permettent aux États membres d’absorber les chocs de manière efficiente et de s’en remettre rapidement, devrait contribue r à la cohésion économique, sociale et territoriale . L’appropriation, au niveau du terrain, des réformes structurelles qui présentent un intérêt pour l’Union européenne, notamment par l’intermédiaire des collectivités territoriales et des partenaires sociaux, est une condition essentielle pour la réussite du programme.

Amendement 2

Considérant 3

Texte proposé par la Commission

Amendement du CdR

Le renforcement de la cohésion économique et sociale au moyen d’une intensification des réformes structurelles est crucial pour une participation réussie à l’Union économique et monétaire. Il est particulièrement important pour les États membres dont la monnaie n’est pas l’euro, dans leur préparation à l’adhésion à la zone euro.

Le renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale par la mise en œuvre de réformes structurelles présentant un intérêt pour l’Union européenne est crucial pour une participation réussie et une convergence accrue au sein de l’Union économique et monétaire. Il est particulièrement important pour les États membres dont la monnaie n’est pas l’euro, dans leur préparation à l’adhésion à la zone euro.

Amendement 3

Considérant 5

Texte proposé par la Commission	Amendement du CdR
Il est également nécessaire de préciser que les actions et les activités relevant du programme peuvent servir à soutenir les réformes qui sont de nature à aider les États membres souhaitant adopter l’euro à se préparer à leur participation à la zone euro.

Justification

Redondant par rapport au considérant 3

Amendement 4

Considérant 6

Texte proposé par la Commission

Amendement du CdR

Afin de répondre aux demandes croissantes d’appui de la part des États membres, et compte tenu de la nécessité de soutenir la mise en œuvre de réformes structurelles dans les États membres dont la monnaie n’est pas l’euro, il convient de porter la dotation financière allouée au programme à un niveau suffisant pour permettre à l’Union de fournir un appui répondant aux besoins des États membres demandeurs.

Afin de répondre aux demandes croissantes d’appui de la part des États membres, et compte tenu de la nécessité de soutenir, dans les États membres dont la monnaie n’est pas l’euro, la mise en œuvre de réformes structurelles présentant un intérêt pour l’Union européenne , il convient de porter à un niveau suffisant la dotation financière allouée au programme , en recourant à l’instrument de flexibilité prévu à l’article 11 du règlement fixant le cadre financier pluriannuel actuel, afin de permettre à l’Union de fournir un appui répondant aux besoins des États membres demandeurs.

Amendement 5

Article 1er

Texte proposé par la Commission	Amendement du CdR
«Article 4	«Article 4
Objectif général	Objectif général
Le programme a pour objectif général de contribuer aux réformes institutionnelles, aux réformes administratives et aux réformes structurelles propices à la croissance des États membres en apportant un appui aux autorités nationales pour la mise en œuvre de mesures qui visent à réformer et à consolider les institutions, la gouvernance, l’administration publique et les secteurs économique et social en réaction à des difficultés économiques et sociales, en vue de renforcer la cohésion, la compétitivité, la productivité, la croissance durable, la création d’emplois et l’investissement, ce qui préparera également à la participation à la zone euro, en particulier dans le contexte de processus de gouvernance économique, et notamment au moyen d’une assistance à l’utilisation efficace, effective et transparente des Fonds de l’Union.»;	Le programme a pour objectif général de contribuer aux réformes institutionnelles, aux réformes administratives et aux réformes structurelles propices à la croissance des États membres , qui constituent une valeur ajoutée européenne dans des domaines d’action relevant de compétences partagées entre l’Union européenne et les États membres et qui ne font pas déjà l’objet de programmes d’assistance technique, en apportant un appui aux autorités publiques des États membres pour la mise en œuvre de mesures qui visent à réformer et à consolider les institutions, la gouvernance, l’administration publique et les secteurs économique et social en réaction à des difficultés économiques et sociales, en vue de renforcer la cohésion, la compétitivité, la productivité, la croissance durable, la création d’emplois et l’investissement, ce qui préparera également à la participation à la zone euro, en particulier dans le contexte de processus de gouvernance économique, et notamment au moyen d’une assistance à l’utilisation efficace, effective et transparente des Fonds de l’Union.»;

Amendement 6

Nouvel article 1(1)a

Texte proposé par la Commission

Amendement du CdR

Article 5.2.

Les objectifs spécifiques énoncés au paragraphe 1 se rapportent à des domaines d’action ayant trait à la cohésion, à la compétitivité, à la productivité, à l’innovation, à une croissance intelligente, durable et inclusive, à l’emploi et à l’investissement, notamment à l’un ou plusieurs des domaines suivants:

a)	la gestion des finances et des actifs publics, le processus budgétaire, la gestion de la dette et l’administration des recettes;

la réforme institutionnelle et un fonctionnement de l’administration publique efficace et axé sur la notion de service , y compris, le cas échéant, par une simplification des règles, le respect de l’état de droit, la réforme des systèmes judiciaires et le renforcement de la lutte contre la fraude, la corruption et le blanchiment de capitaux;

l’environnement des entreprises (y compris des PME), la réindustrialisation, le développement du secteur privé, l’investissement, la participation publique dans les entreprises, les processus de privatisation, le commerce et les investissements directs étrangers, la concurrence et la passation des marchés publics, le développement sectoriel durable et le soutien à l’innovation et la transition numérique;

l’éducation et la formation; les politiques du marché du travail, y compris le dialogue social, pour la création d’emplois; la lutte contre la pauvreté; la promotion de l’inclusion sociale; les systèmes de sécurité sociale et de protection sociale; les systèmes de santé publique et de soins de santé; ainsi que les politiques en matière de cohésion, d’asile, de migration et de gestion des frontières;

e)	les politiques en faveur de la mise en œuvre des actions pour le climat, de la promotion de l’efficacité énergétique et de la réalisation de la diversification énergétique, ainsi que le secteur agricole, la pêche et le développement durable des zones rurales;

les politiques relatives au secteur financier, notamment la promotion de l’éducation financière, la stabilité financière, l’accès au financement et le financement de l’économie réelle, la production, la fourniture et le contrôle de la qualité des données et des statistiques, et les politiques de lutte contre la fraude fiscale.

II. RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Sur la modification du règlement relatif au PARS 2018-2020

approuve le principe de ce programme de soutien qui vise à fournir, sur une base volontaire et à la demande, de l’assistance technique à des réformes structurelles dans les États membres. Le Comité estime cependant que ces réformes structurelles susceptibles de bénéficier de l’aide de l’Union européenne ne devraient concerner que les domaines stratégiques pertinents pour la mise en œuvre des objectifs du traité et directement liés aux compétences de l’Union européenne. Le CdR rejette toute proposition de financer des réformes structurelles dans les États membres non spécifiées qui n’ont pas été soumises à une évaluation préalable de la valeur ajoutée européenne et qui ne concernent pas directement les compétences de l’Union européenne prévues par le traité. Dans ce contexte, le CdR renvoie à sa résolution du 1er février 2018, dans laquelle il rejette la proposition de la Commission européenne du 6 décembre 2017 (1) modifiant le règlement (UE) no 1303/2013 portant dispositions communes;

rejoint la Commission sur le fait que l’amélioration de la capacité administrative des niveaux de gouvernement national, régional et local des États membres demandeurs doit être l’un des objectifs centraux de ce programme de soutien; souligne l’importance d’une gouvernance à plusieurs niveaux et d’une approche territorialisée lorsqu’il s’agit de déterminer et de mettre en œuvre les réformes;

appelle de ses vœux la création d’un ensemble unique de lignes directrices couvrant l’intégralité des outils d’amélioration des structures administratives financés par l’Union européenne et permettant de coordonner efficacement les programmes d’assistance technique existants à l’échelon de l’Union européenne et des États membres qui en bénéficient, comme le demande également la Cour des comptes européenne;

regrette que la Commission n’ait pas fourni de données quantitatives et qualitatives attestant de l’efficacité du programme; souligne qu’en tant que programme d’appui technique, le PARS devrait devenir permanent après 2020, à condition que les résultats obtenus pour la période 2017-2020 soient évalués positivement;

souligne qu’eu égard à la répartition des compétences et des responsabilités en vigueur dans chaque État membre, et au fait que les recommandations par pays sont souvent adressées aux autorités locales et régionales, le programme doit être accessible aux collectivités territoriales;

se réjouit de constater que la Commission propose d’augmenter le budget du programme PARS modifié, en recourant à l’instrument de flexibilité prévu à l’article 11 du règlement fixant le cadre financier pluriannuel actuel;

Appropriation et financement des réformes structurelles présentant un intérêt pour l’Union européenne

insiste sur l’existence, dans les États membres, de nombreux obstacles à la planification et la mise en œuvre adéquates des réformes structurelles présentant un intérêt pour l’Union européenne, tels qu’un manque d’appropriation, la complexité politique et institutionnelle des réformes, les éventuels effets négatifs sur certains groupes sociaux et certains territoires, une faible marge de manœuvre budgétaire qui ne permet pas de supporter le coût des réformes, des capacités administratives et institutionnelles insuffisantes, ainsi que l’absence de coordination entre les différents niveaux de pouvoir. De manière générale, l’appropriation à l’échelon national de la mise en œuvre des recommandations par pays est encore jugée insuffisante, ce qui s’explique en partie par le fait que les collectivités locales et régionales ne participent pas pleinement au processus en tant que partenaires;

souligne que les centres de connaissance, qui proposent aux autorités locales et régionales une assistance technique gratuite lorsqu’il s’agit d’interpréter les règles et d’utiliser les fonds européens, jouent un rôle majeur pour garantir la mise en œuvre effective des règles et l’absorption des fonds; invite les États membres qui ne disposent pas de tels centres de connaissance à en envisager la création et ce, afin de faciliter l’utilisation effective du nouvel instrument budgétaire;

précise que si certaines recommandations par pays sont imposées par le pacte de stabilité et de croissance et les procédures concernant les déséquilibres macroéconomiques, d’autres présentent un intérêt politique mais ne sont pas juridiquement contraignantes; relève que ni la menace de sanctions prévues dans le pacte ou les procédures susmentionnées, ni la visibilité politique n’ont conduit à une mise en œuvre satisfaisante des recommandations par pays ni une appropriation accrue des réformes; appelle de ses vœux une approche plus ascendante qui se traduirait par la participation des autorités locales et régionales, dans l’objectif de contribuer à développer leur sentiment d’appropriation;

10.

note que si la coordination des politiques économiques au sein de l’Union européenne revêt une importance indéniable, il reste à vérifier si les incitations et engagements financiers envisagés pour certaines réformes menées dans les États membres disposent effectivement d’une base juridique correspondante dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne; s’interroge par ailleurs sur le projet visant à engager des ressources financières substantielles dans un instrument qui fournit un appui sur une base purement volontaire et repose sur un système opaque de sélection et de validation des demandes, ce qui poserait problème en termes de priorisation thématique, de planification budgétaire et de juste équilibre territorial;

11.

souligne également que, compte tenu de la répartition actuelle des compétences, de nombreuses réformes structurelles présentant un intérêt pour l’Union européenne ont une incidence sur des domaines de compétences qui relèvent des autorités nationales et infranationales. Par conséquent, afin d’éviter des violations des principes de subsidiarité et de proportionnalité, les États membres doivent associer les autorités régionales et locales en tant que partenaires permanents à la conception et à la mise en œuvre des réformes structurelles;

12.

déplore dès lors que la proposition de la Commission prévoit que la volonté de réforme et les incitations financières doivent faire l’objet d’un accord bilatéral entre la Commission et les gouvernements nationaux et qu’elles seront mises en œuvre dans le cadre du semestre européen, sans prévoir une association formelle du niveau régional ou local en fonction de la répartition interne des compétences dans l’État membre. En effet, le risque est réel que l’approche proposée aboutisse à une remise en cause de cette répartition des compétences et à une violation des principes de subsidiarité ou d’autonomie locale ou régionale tels que définis dans les chartes correspondantes du Conseil de l’Europe. À titre d’illustration, le document de réflexion sur l’approfondissement de l’UEM, publié par la Commission en mai 2017, fait référence, entre autres, aux propositions visant à convenir de normes contraignantes afin de mesurer la qualité des dépenses publiques. La surveillance de ces normes au moyen de tableaux de bord existants sera intégrée dans le semestre européen. Lier l’accès aux fonds de l’Union européenne au respect d’un certain nombre de ces normes reviendrait pour l’Union européenne à imposer son approche et son orientation politique dans des domaines au sein desquels elle dispose de compétences partagées avec les niveaux de pouvoir inférieurs — ce qui constituerait une violation du principe de subsidiarité;

13.

regrette également que les critères d’évaluation du respect des engagements pris par rapport à la réforme et que le paiement des tranches soient définis et gérés exclusivement par la Commission, sans l’intervention des autorités des États membres; constate que la proposition manque de transparence concernant les critères d’évaluation, lesquels ne peuvent être déduits des recommandations par pays, qui en règle générale ne sont pas assorties d’objectifs, d’objectifs intermédiaires ni de dispositions relatives à un suivi systématique; estime enfin que les incitations financières de l’Union européenne ne doivent pas donner l’impression d’une volonté de contournement des processus démocratiques au niveau européen ou national ou de chantage financier;

14.

déplore que la Commission ne fournisse aucune base ni indication sur la manière de quantifier les incitations financières proposées, tout en reconnaissant que la quantification des coûts à court terme des réformes est susceptible de varier considérablement selon qu’elle comprenne exclusivement les coûts administratifs (conception, mise en œuvre et renforcement des capacités) ou qu’elle intègre également les coûts sociaux;

15.

souligne que les engagements pris en matière de réformes doivent reposer sur une évaluation réaliste de la capacité institutionnelle et administrative des organismes publics concernés, et devraient prévoir des stratégies appropriées d’amélioration des structures administratives. Les conditions inégales qui existent entre les États membres et les régions de l’Union européenne en matière de structures administratives, tel qu’il ressort également de l’étude du CdR qui analyse les recommandations par pays d’un point de vue territorial, devront être prises en considération;

16.

note que d’autres politiques communautaires contribuent à promouvoir des réformes structurelles. C’est le cas des Fonds ESI, par le biais de conditions ex ante, dans la mesure où elles concernent la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne, l’amélioration des structures administratives et, par l’intermédiaire de la concentration thématique, la mise en œuvre des réformes relevant de la Stratégie Europe 2020; met par conséquent en exergue l’absolue nécessité de prévoir un cadre politique qui prendra la relève au terme de la stratégie Europe 2020, afin de maintenir la concentration thématique au cours de la prochaine période de programmation; souligne que ce nouveau cadre doit se fonder sur une nouvelle vision territoriale qui actualiserait le schéma de développement de l’espace communautaire de 1999 (2);

17.

insiste également sur le fait que tout nouveau lien entre les réformes structurelles présentant un intérêt pour l’Union européenne et la politique de cohésion rend d’autant plus important le processus de démocratisation du semestre européen à l’échelon européen et son renforcement par un code de conduite établissant des normes pour la participation des autorités locales et régionales afin d’améliorer l’efficacité et l’appropriation du processus (3); souligne que les principes de subsidiarité, de proportionnalité, de partenariat et de gouvernance à multiniveaux devraient constituer la base commune de la politique de cohésion et des autres politiques de l’Union européenne qui soutiennent les réformes structurelles;

18.

réitère sa demande visant à ce que les nouveaux outils budgétaires de l’UEM soient financés sans évincer les investissements privés ni les autres dispositifs de financement public tels que les financements de la politique de cohésion de l’Union européenne;

19.

estime que la proposition d’incitations financières aux fins de réformes structurelles, telle que présentée dans la communication, ne constitue pas une base suffisante pour élaborer les propositions législatives nécessaires; déplore que la Commission n’ait entrepris aucune évaluation d’impact ni consultation des parties prenantes avant de publier son document;

20.

regrette que la proposition d’introduire la phase pilote de l’outil d’aide à la mise en place de réformes en 2018-2020, ainsi que les modifications apportées en conséquence au règlement PARS et au RDC, ne soient pas cohérentes avec la publication de la nouvelle proposition de CFP annoncée en mai 2018;

21.

propose dès lors que les principes suivants soient pris en compte lors de l’élaboration d’un instrument de soutien financier visant à soutenir les réformes structurelles:

—

l’appui budgétaire aux réformes structurelles visant à promouvoir la cohésion économique, sociale et territoriale et relevant de la politique de cohésion devrait être fondé sur les futurs programmes au titre des Fonds ESI, tout en respectant les principes de subsidiarité, de partenariat et de gouvernance à multiniveaux, plutôt que sur la mise en place d’un programme de financement distinct,

—	la part de la politique de cohésion dans le prochain CFP doit rester inchangée afin d’en garantir l’efficacité, et il convient d’éviter d’écrémer les ressources des Fonds ESI aux fins de financer des réformes structurelles,

—	le soutien financier de l’Union européenne aux réformes structurelles qui ne relèvent pas de la politique de cohésion devrait passer par l’octroi de prêts plutôt que de subventions,

—

il convient de revoir le mode d’élaboration et de décision en matière de réformes structurelles en incluant les autorités locales et régionales dans le semestre européen. Cela permettrait d’ajouter une «dimension territoriale» au semestre européen, faciliterait la prise en compte de la diversité territoriale au sein de l’Europe, garantirait la pleine participation des collectivités locales et régionales aux programmes nationaux de réforme et contribuerait au respect de la répartition des compétences au sein de l’Union européenne,

—	toute proposition de financement par l’Union européenne de réformes structurelles doit inclure une analyse d’impact ex ante et une consultation des parties prenantes, ainsi que des dispositions prévoyant une évaluation à mi-parcours.

Instruments budgétaires pour les États membres qui souhaitent adhérer à la zone euro et pour l’union bancaire

22.

constate que des structures économiques résilientes et un degré élevé de convergence durable constituent des conditions préalables à l’entrée dans la zone euro; se félicite de la proposition de créer un mécanisme de soutien à la convergence destiné aux États membres s’engageant dans ce projet; prie la Commission de clarifier les rôles respectifs du mécanisme de soutien à la convergence, du PARS, des Fonds ESI et du Fonds de cohésion;

23.

répète qu’il est favorable à l’achèvement de l’union bancaire; prend acte du fait que les États membres ne se sont pas encore accordés sur un mécanisme de soutien budgétaire applicable si le Fonds de résolution unique devait s’avérer insuffisant; accueille favorablement la proposition de la Commission visant à instaurer une ligne de crédit ou des garanties dans le cadre du futur Fonds monétaire européen;

Un mécanisme de stabilisation destiné à protéger les investissements des chocs asymétriques majeurs

24.

répète que la mise en place d’un instrument de l’Union européenne pour faire face aux chocs asymétriques permettrait d’atténuer les différences entre les cycles économiques dans les États membres de la zone euro, qui sont liées à des facteurs structurels; soutient la Commission quant aux critères qui doivent être remplis par la fonction de stabilisation;

25.

réaffirme que, pour être efficace, une aide ne doit pas faire double emploi avec les instruments existants, tels que les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) et le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), mais plutôt les compléter;

26.

souscrit à la position de la Commission selon laquelle la capacité budgétaire doit être suffisamment importante pour être efficace; rappelle toutefois qu’il est opposé à ce que la capacité budgétaire de la zone euro fasse l’objet d’une rubrique du budget de l’Union européenne tant que le plafond des ressources propres reste fixé à 1,23 % du RNB de l’Union européenne et ce, afin d’éviter un effet d’éviction mécanique («crowding out») sur le financement des Fonds ESI et d’autres politiques de l’Union;

27.

insiste sur le fait qu’une fonction de stabilisation permettant de protéger les niveaux d’investissement public des chocs asymétriques pendant les périodes difficiles est extrêmement importante pour les collectivités locales et régionales; est d’avis que le mécanisme européen de protection des investissements proposé pourrait constituer un premier pas vers cette fonction de stabilisation;

28.

insiste sur l’importance de la fonction de stabilisation de la politique de cohésion qui, associée à des éléments d’assouplissement, tels que l’accroissement des taux de cofinancement de l’Union européenne et la modulation du préfinancement, a joué un rôle majeur lors de la crise financière en préservant les investissements publics dans les régions confrontées à des chocs économiques asymétriques;

29.

relève que le mécanisme européen de protection des investissements proposé consisterait au départ en l’octroi de prêts, une proportion limitée de subventions et un mécanisme d’assurance fondé sur les contributions volontaires d’États membres; fait valoir que l’usage du mécanisme risque de s’avérer limité dans les États membres qui disposent d’une faible marge de manœuvre budgétaire, lesquels pourraient éprouver des difficultés à emprunter en période de crise;

30.

invite la Commission à développer les mécanismes de stabilisation fondés sur les subventions ou l’assurance, tels qu’un «fonds pour les mauvais jours»;

31.

attend avec intérêt les plateformes d’investissement nationales annoncées, au sein desquelles les collectivités locales et régionales joueront un rôle, en tirant parti de leur expérience avec les Fonds ESI et l’EFSI.

Bruxelles, le 22 mars 2018.

Le président du Comité européen des régions

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) COM(2017) 826 final.

(2) CdR 4285/2015

(3) CdR 5386/2016