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13.7.2018

Journal officiel de l'Union européenne

C 247/1

Avis du Comité européen des régions — Examen à mi-parcours de la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration

(2018/C 247/01)

Rapporteur:

Dimitrios KALOGEROPOULOS (Grèce, PPE), politiquement responsable devant le conseil municipal de Palaio Faliro

Document de référence:

Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration

COM(2017) 558 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Observations préliminaires

souligne que les mouvements migratoires, pour différentes raisons, font partie intégrante de l’histoire de l’humanité, et notamment de l’histoire européenne; constate que du fait de l’instabilité qui existe dans certains pays situés en dehors de l’Union européenne, les villes et les régions d’Europe subissent actuellement une pression due à un nombre élevé de migrants. Le continent européen, et plus particulièrement les régions qui se situent sur ses franges méridionale et orientale, de même que, l’an dernier, la Méditerranée occidentale et les côtes de l’Espagne, y compris sa façade de l’Atlantique sud, ont été pendant longtemps des zones d’émigration mais elles sont devenues ces dernières années une importante porte d’entrée de migrants et de réfugiés originaires de pays situés en dehors de l’Union européenne.

Ces dernières années, le nombre de ces migrants et réfugiés qui tentent de gagner des États membres de l’Union européenne (UE), principalement au départ de pays d’Afrique et d’Asie, ainsi que du Proche-Orient, a augmenté de manière considérable. Le nombre de migrants et de réfugiés accueillis en Europe depuis 2015 est le plus important depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Des facteurs tels que la crise persistante en Syrie, l’émergence de foyers de turbulence dans différentes régions d’Afrique et d’Asie, ou encore la quête de meilleures conditions de vie en Europe qui anime de nombreux habitants de ces deux continents, ont contribué de manière décisive à intensifier le phénomène, qui touche principalement les pays d’arrivée que sont les États membres de l’Union européenne riverains de la Méditerranée, tout particulièrement la Grèce et l’Italie.

Afin de répondre à ce défi sans précédent de la manière la plus efficace possible, la Commission européenne a annoncé, en mai 2015, la publication de son «Agenda européen en matière de migration» (1). La priorité immédiate consistait, face aux drames humanitaires en Méditerranée, à sauver des vies en mer et, par conséquent, à développer une action européenne dans les domaines suivants: a) améliorer les opérations de recherche et de sauvetage, b) mettre l’accent sur la lutte contre les réseaux criminels de passeurs, c) relocaliser des réfugiés à l’intérieur des frontières de l’Union européenne, d) réinstaller des personnes déplacées vers leurs lieux d’origine, e) travailler en partenariat avec les pays tiers pour remédier en amont aux problèmes liés à la migration et f) fournir de l’aide aux États membres de l’Union européenne situés en première ligne en ce qui concerne les arrivées de migrants et de réfugiés. L’agenda européen en matière de migration a en outre défini quatre piliers fondamentaux pour l’adoption d’une politique globale de l’Union européenne en matière de migrations: a) réduire les incitations à la migration irrégulière, b) sauver des vies et assurer la sécurité des frontières extérieures de l’Union européenne, c) établir les conditions préalables à la mise en œuvre cohérente du régime d’asile européen commun, et d) élaborer une nouvelle politique de migration légale.

L’expérience historique a montré qu’en l’absence de voies de migrations légales, les migrants sont contraints de rechercher des itinéraires plus dangereux pour rejoindre les pays de destination. Ils sont ainsi incités à recourir à des filières de passeurs, au péril de leur vie et de leur intégrité physique. Parmi eux, les femmes se retrouvent dans une situation encore plus vulnérable;

Observations particulières

part du constat liminaire que même si l’agenda européen en matière de migration est une question qui relève au premier chef de la compétence des gouvernements nationaux des États, les collectivités locales et régionales (CLR) assument une mission d’importance dans ce domaine précis;

note que les collectivités locales et régionales jouent un rôle important face à l’accroissement des besoins pour l’accueil des réfugiés et des migrants. Il en est ainsi notamment parce que ces collectivités constituent les instances qui ont à accueillir ces personnes, qu’elles doivent assister et héberger, aux besoins desquelles elles ont à pourvoir dans le respect de la dignité humaine, bien souvent pour des périodes indéterminées, et qu’il leur est nécessaire, dans bien des cas, d’aider à s’intégrer. Cette situation affecte en particulier les zones qui se trouvent aux frontières extérieures de l’Union européenne, comme les îles grecques de l’Égée situées près des côtes turques et certaines régions insulaires de l’Italie, de même que les côtes andalouses et notamment les provinces de Cadix, Grenade et Almeria, les territoires de Ceuta et Melilla et les îles Canaries, qui constituent des points de première arrivée des migrants sur le territoire de l’Union;

à la lumière de ces considérations, soutient que les collectivités locales et régionales doivent être associées à toutes les phases de la conception et de la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration, à savoir, entre autres, l’établissement des priorités, l’évaluation des résultats et le suivi des effets que la politique nationale en la matière produit pour les collectivités locales et territoriales, la démarche devant s’assurer, en toute transparence, de la participation de tous les niveaux de gouvernance, à commencer par celui des municipalités et des collectivités locales;

se félicite des efforts consentis par l’Union européenne pour soutenir la mise en place de structures politiques et administratives pérennes pour les questions de migration et d’asile, et estime qu’elles devront inclure le soutien au développement institutionnel à l’échelon régional et local, en fournissant aux collectivités territoriales une aide financière, une assistance technique et une formation qui soient efficaces, afin que l’aide humanitaire et les ressources financières actuelles et futures soient utilisées de manière optimale, surtout lors du premier accueil; à cet égard, il est nécessaire que les régions les plus touchées par les flux migratoires, ou qui comptent une proportion importante de migrants, aient un accès direct aux fonds de l’Union européenne pour l’intégration;

rappelle que lui-même et les collectivités infranationales représentées en son sein déploient de nombreux efforts et investissent, en conséquence, des ressources considérables pour répondre sur le terrain aux problèmes de nature humanitaire qui sont liés à l’afflux de réfugiés et de migrants. Dans ce contexte, le Comité a déjà démontré qu’il était un partenaire précieux pour les autres acteurs concernés, y compris la Commission européenne, dans la mise en œuvre de l’agenda européen en matière de migration;

Priorités

10.

tient pour évident, d’une part, que la complexité du problème exige une collaboration étroite entre les États membres de l’Union européenne et, d’autre part, que toute action entreprise par l’Union et les pays qui la constituent doit toujours être soumise au principe suprême du respect et de la protection de la légalité internationale et des droits de l’homme;

11.

considère qu’il est absolument indispensable que l’Union européenne poursuive ses efforts visant à consolider et renforcer le cadre européen commun en matière de migration et d’asile, ainsi que son action de prévention pour contribuer à faire face à l’immigration clandestine et aider à promouvoir la stabilité et le respect des droits fondamentaux dans son voisinage. L’Union européenne doit être en mesure de fournir une assistance aux États membres qui supportent les charges les plus lourdes face aux flux de migrants et de réfugiés, en fondant son action politique sur le principe fondamental de solidarité; à cet égard, le bassin méditerranéen requiert un effort important, de même que les territoires espagnols situés en dehors de la péninsule ibérique, tels que Ceuta et Melilla;

12.

souligne qu’il est nécessaire d’intensifier l’action préventive en matière d’immigration clandestine, afin que l’aide puisse être concentrée sur les personnes qui ont réellement besoin de bénéficier d’une protection; se dit également très préoccupé de la traite esclavagiste qui s’est développée dans certains États africains, du fait des filières et activités illégales de passage des frontières en fraude et qui se nourrit tout particulièrement de la traite des femmes et des filles victimes d’exploitation sexuelle;

13.

estime que l’Union européenne, en tant que premier donateur mondial, devrait déployer des efforts pour garantir que la politique migratoire et la coopération internationale au développement soient des politiques publiques coordonnées; dans le même temps, estime dangereuse la tendance de certains organismes internationaux, comme le comité d’aide au développement de l’OCDE, à permettre que les frais supportés par les pays développés pour répondre aux réfugiés soient considérés comme de l’aide publique au développement;

14.

souligne le rôle central de la coopération internationale au développement en tant que politique publique qui vise à promouvoir une amélioration des conditions de vie dans les pays tiers, cherche à éliminer les inégalités et, dans son volet d’action humanitaire, veut influer sur les situations qui sont à l’origine de la migration forcée;

15.

est d’avis que, dans les circonstances actuelles, il convient d’agir dans six domaines, à savoir: a) la réaction immédiate et l’octroi d’une assistance sur-le-champ lorsque des États membres se trouvent dans une situation d’urgence en raison de l’augmentation des flux de réfugiés et de migrants, b) la réduction des incitations à poursuivre la migration irrégulière, c) la gestion des frontières extérieures de l’Union européenne, d) la politique d’asile, e) la gestion de la migration régulière et l’intégration sociale des migrants et f) la coopération avec les pays d’origine;

Réponse aux situations d’urgence

16.

se félicite des mesures qui ont été prises jusqu’à présent par l’Union européenne pour répondre aux situations de crise qui, ces dernières années, ont découlé de la hausse des flux de migrants et de réfugiés. Ces actions comprennent entre autres:

—	les opérations conjointes Triton et Poséidon, respectivement en Méditerranée centrale et orientale,

—	la fourniture d’une aide financière d’urgence aux États membres qui font face aux difficultés les plus importantes et doivent renforcer les services de base fournis par les régions à l’intention de ces populations dans les domaines sanitaire, social et juridique;

—	la création et la gestion de centres d’accueil et d’identification («hotspots») en Grèce et en Italie, auxquels il convient d’ajouter les points d’arrivée en Andalousie;

—

l’accord conclu entre l’Union européenne et la Turquie, qui a eu pour effet de réduire drastiquement les flux incontrôlés de migrants qui, depuis ce pays, rejoignent la Grèce, bien qu’il ne faille pas le prendre comme modèle pour faire face aux problèmes migratoires et qu’il soulève certaines préoccupations en ce qui concerne sa compatibilité avec les normes internationales en matière de droits de l’homme et son caractère durable dans le cadre d’une politique globale de l’Union européenne en réaction à la crise;

—	la fourniture d’une aide aux garde-côtes libyens, qui a contribué à réduire les flux vers l’Italie, dans le cadre de l’opération EUNAVFOR Med Sophia,

—	l’augmentation de la dotation du Fonds européen «Asile, migration et intégration», grâce à laquelle il a pu apporter une aide accrue aux États membres; ces fonds doivent parvenir aux régions;

17.

reconnaît que l’Union européenne doit prendre des initiatives encore plus résolues, afin:

—

de renforcer l’assistance fournie aux pays situés en première ligne pour l’accueil des réfugiés et des migrants, en mettant particulièrement l’accent sur les collectivités territoriales des régions qui, en raison de leur situation géographique, reçoivent le plus grand nombre d’arrivants, comme les îles grecques de l’Égée et l’Italie, ainsi que les côtes méridionales de l’Espagne et ses îles,

—	de décongestionner les zones qui reçoivent la plus grande quantité de réfugiés et de migrants, en tenant notamment compte de facteurs tels que les spécificités induites par l’insularité,

—

de mettre fidèlement en œuvre l’accord conclu entre l’Union européenne et la Turquie, y compris les dispositions pour le retour de personnes dans ce pays, en respectant pleinement les normes du droit humanitaire et international, tout en garantissant l’accès à de véritables procédures d’asile aux personnes qui y ont droit,

—	de fournir l’aide nécessaire aux groupes qui souffrent le plus durement des déplacements, en particulier aux mineurs non accompagnés;

18.

relève le rôle positif joué par certaines organisations non gouvernementales (ONG), pour ce qui est de faire face aux problèmes les plus aigus des réfugiés et des migrants, notamment en matière d’hébergement, d’alimentation et de soins de santé, en particulier dans les régions qui en accueillent les flux les plus importants; souligne toutefois qu’il est nécessaire de mieux coordonner l’action des ONG, en collaboration étroite avec les collectivités locales et régionales, afin que leur contribution soit plus rationnelle et efficace et qu’elle s’avère mieux adaptée aux besoins et aux conditions sur place mais aussi afin qu’elle soit soumise à la transparence et à la responsabilité sociale, comme il est indispensable; considère qu’en collaboration avec les ONG ou les administrations publiques, le rôle du service volontaire européen pourrait être crucial dans l’accueil des réfugiés et des migrants;

19.

souligne l’importance de l’aide humanitaire internationale fournie par l’Union européenne et ses États membres à des pays tiers dont la situation d’urgence est en lien étroit avec l’augmentation des flux migratoires;

Décourager la migration irrégulière

20.

estime absolument indispensable que l’Union européenne poursuive les efforts qu’elle a entrepris en coopération avec des pays tiers pour lutter contre les réseaux d’immigration clandestine, notamment dans les pays d’origine et de transit de migrants en situation irrégulière;

21.

insiste sur la nécessité de doter l’opération EUNAVFOR Med Sophia d’une base juridique solide, afin de renforcer son efficacité et d’améliorer sa capacité à casser le modèle économique des passeurs et des trafiquants d’êtres humains; invite par exemple les institutions de l’Union européenne à coopérer avec les garde-côtes libyens afin d’empêcher que les canots pneumatiques et bateaux qui ont appareillé illégalement atteignent l’Union européenne; relève que les activités de patrouille, y compris le soutien aux actions de recherche et de sauvetage, se sont progressivement déplacées des eaux situées à proximité du territoire italien vers celles plus proches de la Libye; constate que l’une des conséquences directes de cette évolution a été un changement du modèle économique des passeurs, qui embarquent les migrants et les réfugiés en situation irrégulière sur des canots pneumatiques bon marché, qui sont tout à fait impropres à la navigation en mer, et n’ont aucune chance de jamais atteindre les côtes italiennes, en supputant qu’ils seront récupérés dans les eaux territoriales libyennes ou à proximité;

22.

se félicite de la création du Centre européen pour la lutte contre le trafic de migrants, qui a posé, à ses yeux, un jalon particulièrement fructueux;

23.

invite la Commission européenne à prendre d’autres initiatives afin de mettre en place un plan d’action cohérent, avec la participation de tous les États membres et organismes compétents de l’Union européenne, ainsi que des autres organisations concernées par le problème, de manière à lutter plus efficacement contre les filières de passeurs;

24.

tient pour capital d’améliorer l’efficacité du cadre de l’Union européenne pour le retour des personnes non autorisées à rester sur son territoire, afin qu’il soit possible d’augmenter le nombre de ces retours, dans le respect des règles européennes et internationales;

Gestion des frontières

25.

se félicite de l’avancée extrêmement importante que représente la création de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, qui pose un jalon décisif pour une surveillance plus efficace des frontières extérieures de l’Union européenne. La mise en service de cette agence ouvre la possibilité de coordonner plus fructueusement l’action des États membres de l’Union européenne et garantit une réponse rapide et efficace lorsqu’une action urgente est nécessaire à ses frontières extérieures;

26.

reconnaît que l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes élargit encore la marge de manœuvre pour mener des actions positives s’agissant, par exemple: a) de fournir une assistance technique et opérationnelle en vue de soutenir les opérations de recherche et de sauvetage de personnes en détresse en mer lors des opérations de surveillance des frontières, b) d’organiser, de coordonner et de mener des opérations et des interventions en matière de retour, c) de promouvoir la coopération opérationnelle entre les États membres et les pays tiers en matière de gestion des frontières extérieures de l’Union européenne; souligne qu’il est urgent de réduire le nombre de traversées et d’empêcher que les canots pneumatiques et bateaux qui ont appareillé illégalement atteignent l’Europe;

27.

encourage la Commission, en ce qui concerne la création et le fonctionnement de centres d’accueil et d’identification aux frontières extérieures de tous les États membres de l’Union européenne, à développer un ensemble d’orientations qui, notamment, assureront le plein respect des droits fondamentaux européens et internationaux et établiront un cadre concret pour leur gestion. À cette fin, il conviendra d’exploiter l’expérience qui a été engrangée en matière de création et de fonctionnement de tels centres en Grèce et en Italie, notamment dans les collectivités locales et régionales concernées, et dont il ressort, entre autres, qu’il est nécessaire d’envisager de traiter spécifiquement les réfugiés, d’une part, et les migrants, de l’autre;

Politique commune d’asile

28.

considère qu’il s’impose d’adapter le régime d’asile européen commun aux besoins actuels, qui sont urgents, et que, dans ce contexte, il est absolument nécessaire de revoir le dispositif du système de Dublin, lequel définit les critères et les mécanismes pour la détermination de l’État membre de l’Union européenne qui est responsable de l’examen d’une demande d’asile; dans ce contexte, invite les États membres à progresser dans leur proposition de réforme de la législation européenne en la matière qui, bien que probablement pas suffisante, va néanmoins dans la bonne direction;

29.

souligne que le système en vigueur aboutit à répartir les réfugiés et les migrants de manière inégale entre les États membres, les pressions les plus fortes s’exerçant sur les pays qui, du fait de leur position géographique, reçoivent l’écrasante majorité des arrivées, à savoir principalement la Grèce et l’Italie. La situation actuelle contribue à susciter, en particulier au niveau local, des tensions et une frustration dans la société des pays qui doivent assumer un nombre disproportionné d’arrivées de réfugiés et de migrants irréguliers, et elle enclenche par conséquent des mouvements de migrations secondaires au sein de l’Union européenne. Pour apporter une réponse plus efficace au problème, il est indispensable d’envisager, avec la participation des collectivités locales et régionales les plus touchées, la possibilité à long terme que la responsabilité du traitement des demandes d’asile soit transférée du niveau national à celui de l’Union européenne. Par ailleurs, le Comité appelle les États membres de l’Union européenne à accélérer les procédures régissant l’examen de ces demandes, sans pour autant porter atteinte à la sécurité juridique;

30.

accueille favorablement, car il l’estime constructif, le plan qui vise à ce que les réfugiés soient répartis de manière proportionnée entre l’ensemble des États membres de l’Union européenne, tout en reconnaissant qu’il n’a pas fonctionné d’une manière totalement efficace, malgré les progrès réalisés;

31.

fait observer que l’application du principe de solidarité entre les États membres constitue un préalable obligé à une gestion rationnelle du grand nombre de demandeurs d’asile;

32.

souligne qu’il convient de veiller avec une attention particulière à protéger les femmes, en particulier celles qui sont mères ou sont enceintes, ainsi que les enfants, spécialement ceux qui ne sont pas accompagnés, car ils constituent, parmi les réfugiés, les catégories les plus vulnérables; dans les États où elles disposent des pouvoirs administratifs en matière de prise en charge des mineurs non accompagnés, les régions devraient bénéficier d’une aide financière pour s’occuper de ces mineurs immigrés;

Migration légale et intégration

33.

insiste sur la nécessité de créer des voies de migration sûres vers l’Union européenne pour les personnes qui émigrent légalement ou peuvent prétendre, sur la base du droit international, à un régime particulier de protection internationale, tel que les visas humanitaires, le regroupement familial élargi ou les programmes de parrainage privé. À cette fin, il est indispensable tant de consolider que d’étendre les formes de coopération qui existent déjà avec des pays tiers, qu’il s’agisse des pays d’origine des personnes déplacées ou de ceux par lesquels elles transitent pour rejoindre l’Union européenne. La création de centres d’accueil et d’identification sur le territoire de pays tiers constitue une étape importante dans cette direction et, en conséquence, il convient que l’Union européenne prenne toutes les initiatives qui s’imposent pour parvenir à des accords en ce sens avec ces États, tout en garantissant que soient pleinement respectés le droit de l’Union européenne et les normes internationales en matière de droits de l’homme. Simultanément, il conviendra d’élaborer un cadre cohérent de directives et de règles pour garantir que soient réunies toutes les conditions préalables indispensables au bon fonctionnement de ces centres;

34.

considère qu’il est prioritaire que les ressortissants de pays tiers, immigrants en situation régulière et réfugiés, soient intégrés dans la société des États membres de l’Union européenne de manière accélérée et plus complète. Cette intégration doit s’opérer à plusieurs niveaux et de manière cohérente. Toutefois, il convient de tenir compte, d’une part, des particularités locales des pays d’accueil et, d’autre part, des spécificités et de la diversité, ethnique, linguistique, religieuse ou autre encore, des ressortissants de pays tiers. L’approche adoptée doit ainsi s’adapter aux conditions particulières prévalant dans chaque situation;

35.

relève que les politiques d’intégration ne pourront être couronnées de succès que si elles reposent sur les principes de la démocratie, du respect des droits de l’homme, de l’égalité entre les femmes et les hommes, de la tolérance, de la liberté d’expression et de l’état de droit, qui constituent les pierres angulaires des valeurs européennes;

36.

considère qu’il est essentiel de faire de la société civile et le secteur privé, au niveau local et régional, des parties prenantes de l’ensemble du parcours conduisant à l’intégration des immigrés, sans perdre de vue qu’obtenir un travail décent est une condition sine qua non pour la réussite de tout projet d’intégration; à cet égard, attire l’attention de la Commission sur les bonnes pratiques qui existent au niveau international et dont le succès repose précisément sur une participation, dès le départ, de la population d’accueil;

37.

juge que les collectivités locales et régionales ont un rôle capital à jouer dans l’élaboration de «feuilles de route» visant la pleine intégration des migrants et des réfugiés; à cet égard, appelle la Commission à prendre en compte les bonnes pratiques et les expériences pilotes qui ont été approuvées par des organismes internationaux comme le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés et sont déjà mises en œuvre par des collectivités locales et régionales européennes;

Le rôle des collectivités territoriales et du Comité européen des régions

38.

insiste sur le rôle particulier que les collectivités locales et régionales peuvent et doivent jouer dans tous les domaines susmentionnés. Ce sont en effet elles qui, sur le terrain, s’occupent de toutes les questions en rapport avec les flux de migrants et de réfugiés et il est primordial, par conséquent, qu’elles soient dotées des ressources financières nécessaires pour relever ces défis; cet impératif requiert de disposer d’un budget européen qui soit en rapport avec l’augmentation des besoins et qui soit réparti entre les différentes collectivités en fonction de leurs activités réelles, dès lors que l’Union européenne devient responsable en matière de protection de ses frontières extérieures et de migration. Un engagement fort des administrations et organes infranationaux contribuerait à élaborer une gouvernance qui serait en mesure de concevoir et mettre en œuvre des politiques cohérentes et coordonnées entre les différents niveaux. À cet égard, les collectivités locales et régionales devraient assumer une partie de la gestion du Fonds «Asile, migration et intégration»;

39.

souligne, enfin, le rôle qui est le sien, comme organe institutionnel privilégié pour relayer la voix des collectivités locales et régionales au niveau de l’Union européenne, et instance capable de favoriser concrètement le dialogue avec les pays d’origine ou de transit des réfugiés et des migrants, par l’intermédiaire d’institutions comme l’Assemblée régionale et locale euro-méditerranéenne (ARLEM) et la Conférence des collectivités régionales et locales pour le Partenariat oriental (CORLEAP).

Bruxelles, le 22 mars 2018.

Le président du Comité européen des régions

Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) COM(2015) 240 final.