C_2018262FI.01004701.xml

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheesta ”Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus kansainvälisen linja-autoliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 1073/2009 muuttamisesta”

(COM(2017) 647 final – 2017/0288 (COD))

(2018/C 262/08)

Esittelijä:

Raymond HENCKS

Lausuntopyyntö	Euroopan parlamentti, 29.11.2017 neuvosto, 22.11.2017
Oikeusperusta	Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 91 artiklan 1 kohta

Komitean työvaliokunnan päätös	17.10.2017

Vastaava erityisjaosto	”liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta”
Hyväksyminen erityisjaostossa	5.4.2018
Hyväksyminen täysistunnossa	19.4.2018
Täysistunnon nro	534
Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä)	200/0/4

1. Päätelmät ja suositukset

1.1

ETSK kannattaa komission tavoitetta parantaa kansalaisten liikkuvuutta linja-autolla tehtävillä pidemmillä matkoilla ja lisätä kestävyysajattelun mukaisten liikennemuotojen käyttöä. Ehdotuksen on tarkoitus johtaa palveluihin, jotka vastaavat paremmin kansalaisten ja etenkin näistä pienituloisimpien tarpeita.

1.2

Ehdotusta kansainvälisen linja-autoliikenteen markkinoille pääsyä koskevien yhteisten sääntöjen soveltamisalan laajentamisesta kattamaan kaikki muun kuin jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan toisen lukuun harjoittama säännöllinen, myös kansallinen, liikenne pidetään kuitenkin eräissä jäsenvaltioissa ongelmallisena.

1.3

Niiden uusien sääntöjen soveltaminen kaupunki- ja esikaupunkiliikenteeseen, jotka koskevat pääsyä säännöllisen linja-autoliikenteen kansainvälisille ja kansallisille markkinoille matkoilla, joiden pituus linnuntietä on alle 100 tai 120 kilometriä, saattaa kyseisten maiden mukaan aiheuttaa vakavaa haittaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen julkisen palvelun tehtävän ja velvoitteiden suorittamiselle.

1.4

Ehdotetussa asetuksessa ei oteta huomioon jäsenvaltioiden välillä vallitsevia merkittäviä eroja niiden linja-autoliikenteen palvelujen järjestämisessä sekä hinnoittelussa etenkin, kun kyseessä ovat kaupunki- ja esikaupunkiliikenteen palvelut, joita tarjotaan usein ilmaiseksi tai alennetuin hinnoin joko kaikille tai tietyille matkustajaryhmille ja jotka vastaavat erityistä ja erilaista sääntelyä vaativiin sosiaalisiin ja ekologisiin tarpeisiin ja rajoituksiin. On kuitenkin myös jäsenvaltioita, joissa julkisen liikenteen markkinoille pääsyä koskeva sääntely on vähäisempää.

1.5

Kun kyseessä on kansainvälisen ja kansallisen liikenteen (mukaan lukien kaupunki- ja esikaupunkiliikenne) harjoittaminen matkoilla, joiden pituus linnuntietä on alle 100 kilometriä, ehdotuksen mukaan markkinoille pääsyyn tarvittava lupa voidaan evätä vain, jos ehdotettu palvelu vaarantaisi julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen taloudellisen tasapainon. Ehdotettu säännös voi eräissä tapauksissa olla vaikeasti sovitettavissa yhteen sellaisen yleishyödyllisen palvelun kanssa, jonka tulee olla kaikille kohtuuhintainen ja laadultaan asianmukainen. Markkinat pystyvät tarjoamaan vain kulujen perusteella määritellyt hinnat tasapuolista kilpailua koskevaa lainsäädäntöä noudattaen. On kuitenkin myös jäsenvaltioita, joissa on täysin tai osittain sääntelystä vapautetut markkinat ja joissa on saatu kohtuullisen hyviä tuloksia. Tällaisissa tapauksissa ehdotus saattaisi merkitä askelta taaksepäin.

1.6

ETSK pohtii, onko ehdotettu asetus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) toissijaisuusperiaatetta koskevan 5 artiklan 3 kohdan mukainen, sillä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) pöytäkirja N:o 26 antaa kansallisille, alueellisille ja paikallisille viranomaisille laajan harkintavallan tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevat palvelut, jotta voidaan varmistaa korkea laadun ja turvallisuuden taso sekä kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu ja yleisen saatavuuden ja käyttäjien oikeuksien edistäminen. Koska eräissä jäsenvaltioissa kansalliset kaukoliikennepalvelut on kuitenkin jo vapautettu yli 100 kilometrin matkoilla, pyrkimystä vapaaseen pääsyyn linja-autoliikenteen markkinoille ei voida sinällään asettaa kyseenalaiseksi.

1.7

ETSK painottaa, että jos toissijaisuusperiaatetta pyritään noudattamaan tällä tavoin, jäsenvaltioille tulee jättää perussopimuksessa niille myönnetty laaja harkintavalta järjestää yleistä taloudellista etua koskevat palvelunsa väestön tarpeiden mukaan. Tämä tarkoittaa luonnollisesti sitä, että myös jäsenvaltiot, joissa linja-autoliikenteen markkinat on vapautettu sääntelystä, voivat jatkaa entiseen tapaan ja että komission tavoitetta kyseisten palvelujen sisämarkkinoista ei pystytä saavuttamaan.

1.8

ETSK korostaa lisäksi, että uusien linja-autoreittien avaaminen saattaa vaarantaa kestäväpohjaisempien liikennemuotojen julkiset palvelut. ETSK pitää siksi järkevänä, että viranomaisilla on mahdollisuus taata, että palvelujen, erityisesti rautatieliikenteen palvelujen tarjonnassa käytetään tehokkaita vähähiilisiä ajoneuvoja, jotka eivät lisää päästöjä. ETSK kehottaakin komissiota kytkemään yhteen maantieliikenteen markkinoiden vapauttamisen ja aiheuttamisperiaatteen entistä selkeämmän soveltamisen kaikissa liikennemuodoissa.

2. Johdanto

2.1

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 4 artiklan 2 kohdan g alakohdan mukaan unionilla on jäsenvaltioiden kanssa jaettu toimivalta liikenteen alalla. Saman sopimuksen 91 artiklassa määrätään muun muassa, että unioni

a)	antaa ”yhteiset säännöt, joita sovelletaan kansainväliseen liikenteeseen jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta”

b)	vahvistaa ”edellytykset, joilla muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat saavat harjoittaa liikennettä siellä [– –]”.

”2.	Toteutettaessa [näitä] toimenpiteitä otetaan huomioon tapaukset, joissa toimenpiteiden soveltaminen voi joillakin alueilla vaikuttaa vakavasti elintasoon ja työllisyyteen sekä kuljetuskaluston käyttöön.”

2.2

Muuttaessaan kansainvälisen linja-autoliikenteen markkinoille pääsyä koskevaa asetusta (EY) N:o 1073/2009 komissiolla on tarkoitus omien sanojensa mukaan ”parantaa kansalaisten liikkuvuutta pidemmillä matkoilla ja lisätä kestävien liikennemuotojen käyttöä.” Ehdotuksen on tarkoitus johtaa palveluihin, jotka vastaavat paremmin kansalaisten ja etenkin pienituloisten tarpeita.

2.3

Kaikissa unionin kielissä ei erotella kahta erilaista linja-autotyyppiä (toisin kuin esim. englannissa bus ja coach). Välimatka on usein yksi pääkriteereistä kaukoliikenteen sääntelyssä. Esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa se on vähintään 50 mailia ja Ranskassa ja Ruotsissa vähintään 100 kilometriä.

2.4

Eräissä jäsenvaltioissa kaukoliikenteen markkinat on jo vapautettu ainakin osittain. Esimerkiksi Saksassa markkinoiden vapauttamisella on kaksi ehtoa: yhteyksien tulee olla vähintään 50 kilometriä pitkiä, eivätkä ne saa kilpailla rautateiden kanssa. Ranskassa nk. Macron-lain nojalla liikenteenharjoittajat voivat tarjota säännöllisiä liikennepalveluja yli 100 kilometrin matkoilla.

3. Voimassa olevat unionin säännöt

3.1

Lokakuun 21. päivänä 2009 annettua asetusta (EY) N:o 1073/2009 sovelletaan, kun kyseessä on yli yhdeksän henkilön kuljettaminen linja-autolla säännöllisessä kansainvälisessä henkilöliikenteessä sekä tietyin ehdoin ja tilapäisesti muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien pääsy harjoittamaan kansallista maanteiden matkustajaliikennettä jäsenvaltiossa.

3.2

Jäsenvaltioista kolmansiin maihin suuntautuvaan liikenteeseen sovelletaan suurelta osin jäsenvaltioiden ja asianomaisten kolmansien maiden kahdenvälisiä sopimuksia. Unionin sääntöjä sovelletaan kuitenkin niiden jäsenvaltioiden alueella, joiden kautta liikennöidään.

3.3

Yhteisiä sääntöjä ei sovelleta kaupunki- ja esikaupunkiliikenteen linja-autopalveluihin. Muun kuin jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoittama kabotaasiliikenne sallitaan lukuun ottamatta palveluita, joiden tarkoituksena on kaupunkikeskuksen tai taajaman tarpeiden täyttäminen taikka kaupunkikeskuksen tai taajaman ja sitä ympäröivien alueiden välisten liikennetarpeiden täyttäminen. Kabotaasiliikennettä ei saa harjoittaa erillään kansainvälisestä liikenteestä.

3.4

Palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvaa työntekijöiden lähettämistä koskevia säännöksiä sovelletaan sen sijaan kabotaasiliikennettä harjoittaviin linja-autoyhtiöihin.

3.5

Jäsenvaltioiden on ilmoitettava Euroopan komissiolle joka vuosi niiden liikenteenharjoittajien lukumäärä, joilla edellisen vuoden joulukuun 31. päivänä oli yhteisön liikennelupa, sekä kyseisenä päivänä liikenteessä olleiden ajoneuvojen lukumäärää vastaava oikeaksi todistettujen jäljennösten lukumäärä. Joulukuun 31. päivä 2016 unionissa oli 34 390 maanteiden henkilöliikenteen lupaa ja 300 155 linja-autoa, joista noin 46 000:ta käytettiin pääasiassa pitkän matkan matkustajaliikenteessä.

4. Komission ehdottamat uudet toimenpiteet

4.1

Soveltamisala on hyvin laaja, ja se kattaa koko unionin alueella kaikki säännöllisen (kansainvälisen ja kansallisen) linja-autoliikenteen toiminnot, jotka toteutetaan muun kuin jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan säännöllisen liikenteen puitteissa.

4.2

Nykyisen säädöksen määritelmää kabotaasiliikenteelle – sillä tarkoitetaan ”maanteiden kansallista henkilöliikennettä, jota liikenteenharjoittaja harjoittaa toisen lukuun ja tilapäisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa” – muutetaan siten, että siitä poistetaan maininta tilapäisyydestä. Näin kabotaasiliikenteestä tulee osa säännöllistä liikennettä.

4.3

Säännöllisen kabotaasiliikenteen harjoittaminen edellyttää vastaisuudessa yhteisön liikennelupaa. Tilapäinen kabotaasiliikenne sallitaan vain, jos siitä on tehty sopimus kuljetuksen järjestäjän ja liikenteenharjoittajan välillä.

4.4

Säännöllisen liikenteen harjoittamisessa uudessa asetuksessa erotetaan toistaan kansainvälisen ja kansallisen henkilöliikenteelle matkat, joiden pituus linnuntietä on alle 100 kilometriä, ja ne, joiden pituus linnuntietä on vähintään 100 kilometriä.

4.5

Kansainvälisen säännöllisen henkilöliikenteen ja kansallisen säännöllisen liikenteen harjoittamiseen matkoilla, joiden pituus linnuntietä on vähintään 100 kilometriä, pääsy markkinoille on täysin vapautettu.

4.6

Markkinoille pääsyä koskeva lupa, joka tarvitaan säännöllisen kansainvälisen ja kansallisen liikenteen (mukaan lukien kaupunki- ja esikaupunkiliikenne) harjoittamiseen matkoilla, joiden pituus linnuntietä on alle 100 kilometriä, voidaan evätä sillä perusteella, että ehdotettu palvelu vaarantaisi julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen taloudellisen tasapainon. Alle 100 kilometrin etäisyyttä voidaan kasvattaa 120 kilometriin, jos aloitettava säännöllinen liikenne palvelee lähtöpaikkaa ja määräpaikkaa, joilla jo liikennöidään useamman kuin yhden julkisen palveluhankintasopimuksen nojalla.

4.7

Pikavuoroliikenne eli liikenne, jolla huolehditaan henkilöliikenteestä määrätyin väliajoin määrätyllä reitillä ilman välipysähdyspaikkoja, määritetään vastedes säännölliseksi liikenteeksi samoin kuin liikennöinti, jossa matkustajia otetaan kyytiin ja jätetään kyydistä ennalta vahvistetuissa pysähdyspaikoissa.

4.8

Maanteiden henkilöliikenteen alalle luodaan riippumaton sääntelyelin, jonka tehtävänä on

—

tehdä taloudellisia analyyseja sen määrittämiseksi, vaarantaisiko uusi liikennepalvelu julkisen palveluhankintasopimuksen taloudellisen tasapainon. Sääntelyelimen päätelmät sitovat lupaviranomaisia, joilla on toimivalta kansainvälisille ja kansallisille markkinoille pääsyä koskevissa asioissa. Sääntelyelimen päätökset voidaan saattaa tuomioistuimen tutkittaviksi.

—	kerätä ja antaa terminaaleihin pääsyä koskevia tietoja.

—	tehdä päätöksiä terminaalien pitäjien päätöksistä tehdyistä valituksista.

4.9

Tekniset mukautukset, jotka koskevat yhteisön liikennelupia, markkinoille pääsyä koskevia lupia ja muita lupia, tehdään komission delegoiduilla säädöksillä.

4.10

Liikenteenharjoittajilla on pääsy linja-autojen käyttämille pysäköintipaikoille (terminaaleihin) tasapuolisin, syrjimättömin ja läpinäkyvin ehdoin.

5. Yleistä

5.1

Lausunnossa tarkastelun kohteena olevan ehdotetun asetuksen soveltamisalan laajentaminen kattamaan kaikki muun kuin jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan toisen lukuun harjoittama säännöllinen liikenne edellyttää, että liikenteenharjoittaja voi harjoittaa kansallista säännöllistä liikennettä samoin ehdoin kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat ja että kabotaasi katsotaan säännölliseksi liikenteeksi silloin kun se on jatkuvaa ja pysyvää. Lausunnossa tarkasteltavaa asetusta sovelletaan näin ollen kaikkiin säännöllisen kansainvälisen ja kansallisen linja-autoliikenteen toimintoihin.

5.2

Kansainvälisen ja kansallisen liikenteelle matkoilla, joiden pituus linnuntietä on vähintään 100 kilometriä, markkinat siis vapautetaan kokonaan eikä mahdollisia julkisia palveluhankintasopimuksia voida enää ottaa huomioon markkinoille pääsyn epäämiseksi.

5.3

Pääsy säännöllisen linja-autoliikenteen kansainvälisille ja kansallisille markkinoille matkoilla, joiden pituus linnuntietä on alle 100 tai 120 kilometriä, voidaan evätä, jos liikenne vaarantaa palveluhankintasopimuksen taloudellisen tasapainon ja jos riippumaton sääntelyelin, joka tekee asiaa koskevan taloudellisen analyysin, antaa siihen luvan.

5.4

Nykyisin voimassa olevasta asetuksesta poiketen komission uudessa ehdotuksessa ei enää suljeta nimenomaisesti pois kaupunki- ja esikaupunkiliikennettä, joihin sovelletaan näin ollen vastaisuudessa uutta säännöstöä.

5.5

Lisäksi viranomaiset, joilla on toimivalta päättää markkinoille pääsystä, eivät voi hylätä lupahakemusta vain siitä syystä, että liikenteenharjoittaja tarjoaa alempia hintoja kuin muut liikenteenharjoittajat. On kuitenkin olemassa näyttöä siitä, että yksityisellä sektorilla on liikenteenharjoittajia, joilla ei ole julkisen palvelun velvoitetta ja joiden hinnat (esim. euro pitkältä matkalta) ovat selvästi polkumyyntiä. Kyseisen säännöksen yleinen muotoilu ilman mitään rajoituksia saatetaan nähdä avoimena valtakirjana epäreiluun kilpailuun.

5.6

5.7

ETSK pohtii, onko ehdotettu asetus Euroopan unionista tehdyssä sopimuksessa olevan toissijaisuusperiaatetta koskevan 5 artiklan 3 kohdan mukainen, eikä pidä (toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta annetussa pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 5 artiklassa tarkoitetussa) selvityksessä esitettyjä perusteluja täysin vakuuttavina. Koska eräissä jäsenvaltioissa kansalliset kaukoliikennepalvelut on kuitenkin jo vapautettu yli 100 kilometrin matkoilla, pyrkimystä vapaaseen pääsyyn linja-autoliikenteen markkinoille ei voida sinällään asettaa kyseenalaiseksi.

5.8

Henkilöliikenne on kuitenkin myös perussopimuksen mukainen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvä palvelu, joka on siten EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan alainen: sen mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan mainitun sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä, siltä osin kuin näiden sääntöjen soveltaminen ei estä oikeudellisesti tai tosiasiallisesti yrityksiä hoitamasta niille uskottuja tehtäviä.

5.9

Artiklassa korostetaan tehtävien täyttämisen ensisijaisuutta, eikä tämä ole riippuvaista taloudelliseen tasapainoon perustuvasta menettelystä.

5.10

Yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen yhteisiin arvoihin, jotka mainitaan pöytäkirjassa N:o 26 (EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 14 artiklassa tarkoitetuista) yleistä etua koskevista palveluista, kuuluvat muun muassa seuraavat: kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten keskeinen asema ja laaja harkintavalta tarjota, tilata ja järjestää yleistä taloudellista etua koskevia palveluja, korkea laadun ja turvallisuuden taso sekä kohtuuhintaisuus, yhdenvertainen kohtelu ja yleisen saatavuuden ja käyttäjien oikeuksien edistäminen.

5.11

Taloudellinen tasapaino ei kuulu näin ollen arvoihin, jotka yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen on välttämättä täytettävä. Taloudellinen tasapaino saattaa myös olla eräissä tapauksissa vaikeasti sovitettavissa yhteen sellaisen palvelun kanssa, jonka tulee olla kohtuuhintainen kaikille. Markkinat pystyvät tarjoamaan vain kulujen perusteella määritellyt hinnat, eikä näin voida varmistaa palvelun saatavuutta kaikille kohtuulliseen hintaan. On kuitenkin myös otettava huomioon, että eräissä jäsenvaltioissa markkinat on vapautettu täysin tai osittain sääntelystä kohtuullisen hyvin tuloksin. Tällaisissa tapauksissa ehdotus saattaisi merkitä askelta taaksepäin.

5.12

Lausunnon aiheena olevalla asetuksella perustettava sääntelyelin pystyisi siten vain arvioimaan, täyttyvätkö EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan ja pöytäkirjan N:o 26 ehdot, mikä (ilmeisen arviointivirheen toteaminen) on tähän asti kuulunut komissiolle, ellei asiaa ole viety Euroopan unionin tuomioistuimeen.

5.13

Toisin kuin komission uusi ehdotus, nykyisen asetuksen (EY) N:o 1073/2009 8 artiklan 4 kohdan d alakohta (jota komissio ehdottaa poistettavaksi) on perussopimuksen mukainen, sillä siinä säädetään seuraavaa: ”jäsenvaltio katsoo yksityiskohtaisen selvityksen perusteella, että kyseinen liikenne aiheuttaisi vakavaa haittaa sellaisen vertailukelpoisen liikenteen, joka kuuluu yhden tai useamman, yhteisön oikeuden mukaisen julkisen palvelun tarjoamista koskevan sopimuksen soveltamisalaan, kannattavuudelle kyseisillä suorilla osuuksilla”.

5.14

ETSK katsookin, ettei ole aiheellista muuttaa edellä mainittua 8 artiklan säännöstä, vaan antaa jäsenvaltioille toissijaisuusperiaatteen mukaisesti niille perussopimuksen nojalla kuuluva laaja harkintavalta järjestää yleistä taloudellista etua koskevat palvelut tarpeidensa mukaan, ellei komissio havaitse ilmeistä virhettä.

5.15

ETSK korostaa, että uusien linja-autoreittien avaaminen saattaa vaarantaa kestäväpohjaisempien liikennemuotojen, erityisesti rautatieliikenteen, julkiset palvelut. Ei siis tule kysymykseen, että samalla osuudella luovutaan rautatieliikenteestä puhtaasti taloudellisista syistä.

5.16

ETSK muistuttaa tässä yhteydessä, että yhtenäisen eurooppalaisen rautatiealueen sääntelyn tavoitteena on luoda eurooppalainen rautatiealue, joka voi kilpailla kestävällä tavalla muiden liikennemuotojen kanssa.

5.17

On kuitenkin todettava, että rautatieliikenteen ja maantieliikenteen välinen kilpailu on edelleenkin varsin epäreilua siitä syystä, että rautatieliikenteenharjoittajien maksamat maksut ja käyttökustannukset ovat noin kolme kertaa suuremmat kuin linja-autoliikenteenharjoittajille aiheutuvat kustannukset. Toistaiseksi komission ilmoitus toimenpiteistä ”liikenteen ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin koordinoidulla ja tasapainoisella tavalla kaikissa liikennemuodoissa siten, että maksut heijastelevat koko yhteiskunnalle aiheutuneiden ulkoisten kustannusten tasoa”, on jäänyt ilman mainittavaa jatkoa.

5.18

ETSK kehottaakin komissiota kytkemään yhteen maantieliikenteen markkinoiden vapauttamisen ja aiheuttamisperiaatteen entistä selkeämmän soveltamisen kaikissa liikennemuodoissa.

Bryssel 19. huhtikuuta 2018.

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean puheenjohtaja

Luca JAHIER