COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Plan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador»

ÍNDICE

Introducción

1. Acciones que debe aplicar la Comisión

1.1. Mejorar la calidad de las propuestas legislativas

1.2. Seguimiento de la adopción y aplicación de los actos legislativos

1.3. Coordinación general y aplicación

2. Acciones propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo

2.1. Hacer un uso más apropiado de los instrumentos

2.2. Simplificar y reducir la legislación comunitaria

2.3. Velar por la calidad de la legislación adoptada

3. Acciones que afectan a los Estados miembros

4. Desarrollar una cultura legislativa común en la Unión

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Plan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador»

Introducción

El objetivo de la presente Comunicación de la Comisión es presentar al Consejo Europeo un Plan de acción «en favor de una estrategia para una actuación más coordinada orientada a simplificar el marco regulador», de conformidad con el mandato otorgado por el Consejo Europeo de Lisboa y confirmado en Estocolmo, Laeken y Barcelona [1].

[1] Conclusiones de los Consejos Europeos de Lisboa (23 y 24 de marzo de 2000), Estocolmo (23 y 24 de marzo de 2001), Laeken (8 y 9 de diciembre de 2001) y Barcelona (15 y 16 de marzo de 2002).

Con la mejora y la simplificación del marco regulador se pretende, teniendo siempre presente el interés de los ciudadanos, una legislación comunitaria mejor adaptada a los problemas planteados, al reto de la ampliación y a las realidades técnicas y locales. Una redacción menos compleja facilitaría su aplicación por parte de los Estados miembros y los agentes interesados, así como su legibilidad y accesibilidad por parte de los ciudadanos. Combinada con esfuerzos para mejorar los procedimientos legislativos y las prácticas institucionales, una acción de esta naturaleza debe permitir a empresas y administraciones ahorrar tiempo y reducir costes. El objetivo final consiste en preservar una elevado nivel de seguridad jurídica en una Unión que se encuentra a las puertas de una nueva ampliación, potenciar el dinamismo de los agentes económicos y sociales y contribuir así a reforzar la credibilidad de la Comunidad ante sus ciudadanos. No se trata de desregular ni de restringir la capacidad de acción de la Comunidad.

Hace ya más de un año que la Comisión puso en marcha un proceso de consulta con las otras instituciones y los Estados miembros, responsables junto con ella de la calidad de la legislación comunitaria. En este marco, ha presentado una serie de documentos con vistas a recabar su opinión:

* un primer informe provisional, presentado al Consejo Europeo de Estocolmo de marzo de 2001, en el que se hacía balance de la situación y se exponían vías de reflexión [2];

[2] COM(2001) 130 final.

* el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, adoptado en julio de 2001, que incluye una sección consagrada a la mejora de la calidad de la regulación. Este documento se sometió a un amplio proceso de consulta, que concluyó el 31 de marzo de 2002 [3];

[3] COM(2001) 428 final.

* una comunicación de carácter político, presentada al Consejo Europeo de Laeken, con el propósito de consultar al Consejo, el Parlamento Europeo y los Estados miembros sobre los principales aspectos del presente Plan de acción [4].

[4] COM(2001) 726 final.

En respuesta a estos documentos, la Comisión recibió una serie de contribuciones que han sido importantes valor a la hora de redactar el presente Plan de acción:

* los comentarios recibidos en el marco de la consulta abierta por el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, que ponen de manifiesto un amplio apoyo a las propuestas del Libro Blanco relativas a la calidad de la regulación;

* las Resoluciones sobre estas cuestiones adoptadas por el Parlamento Europeo [5] y el Consejo de Ministros [6], así como los dictámenes del Comité Económico y Social [7] y el Comité de las Regiones [8];

[5] Resolución del Parlamento Europeo, de 29 de noviembre de 2001, sobre el Libro Blanco de la Comisión «La gobernanza europea», y proyecto de resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunicación titulada «Simplificar y mejorar el marco regulador» (COM(2001) 726), basado en el informe Medina Ortega.

[6] Resolución del Consejo «Mercado interior, consumidores y turismo» de 21 de mayo de 2002.

[7] Dictamen del Comité Económico y Social de 21 de marzo de 2002.

[8] Dictamen de 4 de enero de 2001 sobre «Las nuevas formas de gobernanza - Europa: un marco para la iniciativa de los ciudadanos», y Dictamen de 4 de abril de 2002 sobre el tema «La Gobernanza Europea - Un Libro Blanco».

* los comentarios de varios Estados miembros [9];

[9] Contribuciones de Alemania, Dinamarca, Francia, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido acerca del Libro Blanco sobre la gobernanza europea. Contribución del Reino Unido sobre la Comunicación de la Comisión de 5 de diciembre de 2001 (COM(2001) 726).

* y el informe final del Grupo consultivo de alto nivel (el denominado «grupo Mandelkern»), creado por los Ministros de Administraciones Públicas en noviembre de 2000 [10], que la Comisión ha estudiado detenidamente y la mayoría de cuyas recomendaciones corresponden a las medidas propuestas en el presente Plan de acción.

[10] Informe final del Grupo consultivo de alto nivel, presidido por el Sr. Mandelkern, presentado el 13 de noviembre de 2001.

Una vez concluido este proceso de consulta, la Comisión considera que la estrategia en favor de una mejor calidad de la regulación debería centrarse en las tres fases principales del ciclo legislativo: la preparación y presentación de la propuesta legislativa por la Comisión, el debate de la propuesta en el Parlamento Europeo y el Consejo, y la aplicación del instrumento regulador por parte de los Estados miembros.

La Comisión, que ha elaborado un Plan de acción para simplificar y mejorar, sin modificar el Tratado, la calidad del marco regulador, desea ahora someterlo a debate con las otras instituciones, especialmente con vistas a la conclusión de un acuerdo interinstitucional.

A fin de estructurar y facilitar el futuro debate interinstitucional, el Plan de acción, al tiempo que destaca la pertinencia de las tres fases del ciclo legislativo, hace hincapié en las responsabilidades --individuales o conjuntas-- de las partes interesadas: Comisión, Parlamento Europeo, Consejo y Estados miembros. La presente Comunicación establece, pues, una distinción entre:

* las acciones que son responsabilidad de la Comisión;

* las acciones propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo en su calidad de legislador comunitario;

* las acciones destinadas a garantizar la transposición y aplicación efectivas de la legislación por los Estados miembros;

* las acciones encaminadas a promover una cultura legislativa común en la Unión.

En este marco, y a la luz de los comentarios y dictámenes recibidos, el Plan de acción propuesto define una serie de acciones concretas que deberán ser emprendidas, individual o colectivamente, por la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo y los Estados miembros.

La Comisión, por su parte, tiene intención de cumplir y poner en práctica los compromisos por ella asumidos, tal y como anunció en los tres documentos antes mencionados. En este sentido, y a fin de mejorar la calidad y la transparencia de sus trabajos, la Comisión adopta, junto con el presente Plan de acción, dos Comunicaciones específicas que aclaran dos de las principales acciones en las que interviene: por una parte, el establecimiento de normas mínimas de consulta y, por otra, la definición de un método integrado de análisis de impacto para sus principales iniciativas políticas y legislativas. La Comisión quiere así dejar clara su voluntad de mejorar la calidad de la regulación, hacer más transparentes sus métodos de trabajo y dar ejemplos de buenas prácticas. La aplicación de estas acciones se hará utilizando recursos existentes, que permanecerán inalterados.

La Comisión desea destacar que para llevar a buen término esta estrategia, tal y como se plasma en el presente Plan de acción, se precisa un compromiso político firme por parte de las otras instituciones y de los Estados miembros en favor tanto de su definición como de su aplicación. A este respecto, reitera su deseo de que se entable un diálogo interinstitucional permanente para debatir con el Parlamento Europeo y el Consejo las acciones contenidas en el presente Plan de acción que entren dentro de su competencia legislativa y de la de los Estados miembros. Como ya anunció [11], la Comisión sigue estando convencida de la necesidad de un acuerdo interinstitucional sobre estas cuestiones.

[11] COM(2001) 726 final, p. 10.

El presente Plan de acción ha de considerarse asimismo en el contexto de los trabajos de la Convención europea sobre el futuro de la Unión, en la medida en que el mandato de esta última integra elementos importantes para la calidad de la regulación [12]. La Comisión se reserva, pues, el derecho a formular comentarios adicionales sobre aspectos tales como la «distinción entre medidas legislativas y ejecutivas» --la denominada «comitología»-- y la elección de los instrumentos.

[12] Anexo 1 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Laeken.

1. Acciones que debe adoptar la Comisión

De conformidad con los Tratados, la Comisión detenta prácticamente el monopolio de la iniciativa legislativa en aquellos ámbitos que son de competencia comunitaria. Debe, pues, justificar la pertinencia de las propuestas legislativas y garantizar un elevado nivel de calidad de las mismas, de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad [13]. Además, la Comisión ha de velar por la correcta aplicación de la legislación por parte de los Estados miembros.

[13] Punto 9 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anexo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Consciente de estas responsabilidades, y a fin de mejorar la calidad, la pertinencia y el seguimiento de sus propuestas, la Comisión se compromete a adoptar inmediatamente las acciones que a continuación se exponen.

1.1. Mejorar la calidad de las propuestas legislativas

En el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, la Comisión asumió una serie de compromisos en favor de la mejora de la calidad y la transparencia de las numerosas consultas que lleva a cabo. A este respecto, recuerda que va a publicar este año la lista de órganos e instancias de consulta de la sociedad civil y que tiene la intención de aplicar los protocolos suscritos con el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones. Además, publicará próximamente directrices de cara a la obtención y la utilización de opiniones de expertos en aras de la responsabilidad, el pluralismo y la integridad.

Junto con el presente Plan de acción, la Comisión adopta una Comunicación en la que se proponen normas mínimas de consulta [14]. Esta Comunicación, sometida asimismo a consulta, debería permitir adoptar estas normas mínimas antes de finales de 2002. La Comisión precisa que el refuerzo de la consulta previa a sus propuestas legislativas no afecta en modo alguno a los compromisos asumidos ante el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones con vistas a la obtención, cuando proceda, de dictámenes previos al ejercicio de su derecho de iniciativa, ni al papel específico desempeñado por los interlocutores sociales [15].

[14] COM(2002) 277 final.

[15] De conformidad con lo dispuesto en los artículos 138 y 139 del Tratado CE.

Acción: definir normas mínimas de consulta

Definir antes de finales de 2002, en colaboración con las partes interesadas, y sobre la base de la Comunicación de la Comisión, normas mínimas de consulta.

El propósito de este marco es sistematizar y hacer más transparentes las consultas de la Comisión y, más en concreto:

- contribuir a mejorar la participación de las partes interesadas y de la sociedad civil en los procesos de consulta;

- hacer las consultas más transparentes por lo que respecta a la forma en que se llevan a cabo y a la utilización de sus resultados por la Comisión;

- garantizar que todos los servicios de la Comisión adoptan un enfoque coherente en estos procesos.

Entre estas normas, la Comisión prevé un plazo mínimo, en principio de seis semanas, para las consultas. Además, para facilitar la participación en las mismas, creará un punto único de acceso en el que figurará la lista de consultas en curso.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: a partir de 2003.

Además de las prácticas que se vienen desarrollando desde hace varios años en el marco de la OCDE y en algunos Estados miembros, y a fin de responder a las invitaciones de los Consejos Europeos de Gotemburgo y Laeken, la Comisión ha definido un método de análisis de impacto, que expone en una Comunicación específica adoptada junto con el presente Plan de acción [16]. Con este instrumento, que integra todas las prácticas existentes en su seno [17], la Comisión se propone a la vez garantizar y justificar la pertinencia de sus propuestas legislativas.

[16] COM(2002) 276 final.

[17] En los últimos años, la Comisión ha puesto a punto una serie de instrumentos o métodos específicos de análisis de impacto: evaluación del impacto sobre las empresas, evaluación del impacto sobre la regulación, evaluación del impacto sobre el desarrollo sostenible y evaluación ex ante, a fin de tener en cuenta los objetivos del Tratado, tales como el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente, la igualdad de oportunidades o la salud.

Acción: analizar el impacto de las principales iniciativas legislativas y políticas

Antes de finales de 2002, la Comisión aplicará un instrumento de análisis de impacto integrado y proporcionado a sus iniciativas legislativas y políticas, que cubrirá las dimensiones del análisis de impacto sobre la regulación y sobre el desarrollo sostenible (económico, social y medioambiental) e integrará los instrumentos y métodos existentes. Este análisis será de gran ayuda a la hora de decidir si se debe actuar a escala comunitaria, en el pleno respeto del Tratado y del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

* Este instrumento permitirá asimismo elegir el instrumento o la combinación de instrumentos --de carácter legislativo o no legislativo-- más idóneos entre una amplia gama de opciones (reglamento, directiva, recomendación, corregulación, autorregulación, acuerdos voluntarios sectoriales, método abierto de coordinación, intervenciones financieras, campaña de información).

* En principio, todas las propuestas legislativas y todas las demás propuestas políticas importantes que deban adoptarse, es decir, que estén previstas en el programa de trabajo de la Comisión, se someterán al procedimiento de análisis de impacto. Sin embargo, sólo las propuestas importantes serán objeto de un análisis de impacto exhaustivo.

* Partiendo de un análisis de impacto preliminar en la fase de la Estrategia Política Anual, un año antes de la adopción de las iniciativas, la Comisión determinará cuáles son las propuestas que deberán ser objeto de un análisis de impacto más detallado. Las direcciones generales deberán haber completado el análisis de impacto a más tardar en la fase de la consulta interservicios. En aquellos casos en los que las propuestas requieran un análisis detallado, las direcciones generales iniciarán el proceso por iniciativa propia incluso antes de que la propuesta se incluya en la Estrategia Política Anual.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: gradual, a partir de finales de 2002, con vista a su plena aplicación en 2004/2005.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad impone a la Comisión la obligación de precisar, en la exposición de motivos de sus propuestas legislativas, la pertinencia de las mismas en relación con el principio de subsidiariedad y de explicar sus implicaciones financieras [18]. A fin de garantizar la correcta comprensión de sus propuestas legislativas y en aras de la coherencia de las acciones definidas anteriormente, la Comisión propone dar un paso más, reforzando el contenido de la exposición de motivos de las propuestas.

[18] Segundo guión del punto 9 del referido Protocolo.

Acción: reforzar la exposición de motivos de las propuestas legislativas

En la exposición de motivos de sus propuestas legislativas, la Comisión precisará los cinco elementos siguientes, posiblemente utilizando un modelo normalizado: consultas llevadas a cabo y resultados obtenidos, análisis de impacto efectuados, justificación de la elección del instrumento propuesto --en particular en relación con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad--, e implicaciones financieras de la propuesta.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: progresiva, a partir de 2003.

Por último, la calidad de la legislación debe mantenerse igualmente durante la fase de aplicación. La necesidad de adaptar la legislación a la evolución de los problemas planteados --sobre todo por lo que respecta a los Estados miembros y a las partes que intervienen en su aplicación-- constituye un reto importante que debe ser abordado desde la fase de preparación de las propuestas. Este ejercicio debería permitir igualmente simplificar la legislación (véase la parte 2).

Acción: introducir en los actos legislativos una cláusula de reexamen

Sin perjuicio de su derecho de iniciativa, la Comisión se compromete a introducir, cuando lo juzgue oportuno, una cláusula de reexamen, o incluso de revisión, en sus propuestas legislativas, en particular en aquellas sujetas a una rápida evolución tecnológica, a fin de garantizar la actualización y adaptación regulares de la legislación. Atendiendo, especialmente, a la información facilitada por los Estados miembros y las partes interesadas, la Comisión redactará un informe y propondrá, en su caso, adaptar la legislación en cuestión. Esta acción debería basarse en una cooperación eficaz con las administraciones nacionales (véase la parte 4), en particular de cara a la evaluación a posteriori de la aplicación de la legislación en los Estados miembros. Siempre que sea necesario, la Comisión procurará definir medidas para simplificar la sustancia de los actos legislativos a raíz de este reexamen. Al proponer una cláusula de reexamen, la Comisión tratará de preservar la seguridad jurídica de los agentes interesados.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: inmediata.

1.2. Seguimiento de la adopción y aplicación de los actos legislativos

La adopción de los actos legislativos es esencialmente competencia del legislador comunitario. La Comisión, por su parte, debería desempeñar un papel más decisivo en este proceso:

* animando de forma más decidida al Parlamento Europeo y al Consejo para que, en su caso, lleguen rápidamente a un acuerdo, de ser posible durante la primera lectura en aquellos casos en que se aplica el procedimiento de codecisión; para ello, la Comisión deberá participar más sistemáticamente en las primeras etapas de las negociaciones, basándose en las consultas y análisis de impacto que habrá llevado a cabo previamente a fin de suscitar el apoyo de las distintas posiciones a sus propuestas;

* insistiendo, en el Consejo, en que aplique el voto por mayoría cualificada, siempre que se prevea esta posibilidad, en lugar de buscar el consenso a cualquier precio, práctica esta que, demasiado a menudo, no hace sino alargar el procedimiento y da pie a complicados compromisos.

A fin de velar por la calidad y pertinencia del trabajo legislativo, la Comisión emprenderá igualmente la siguiente acción:

Acción: hacer un mayor uso de la posibilidad de retirar propuestas legislativas

Respetando siempre las normas y prácticas interinstitucionales existentes, la Comisión hará un mayor uso de la posibilidad de retirar propuestas legislativas cuando concurran las dos circunstancias siguientes:

- cuando el Consejo y el Parlamento Europeo no han debatido una propuesta pendiente durante varios años y ésta no reviste ya carácter de actualidad, tal y como viene haciendo regularmente la Comisión a fin de simplificar y aligerar el trabajo legislativo [19];

[19] En los últimos años, la Comisión ha retirado numerosas propuestas: treinta y cuatro en 1997, cincuenta y ocho en 1999 y ciento ocho en 2001.

- cuando las enmiendas del Parlamento Europeo o del Consejo desvirtúan la propuesta, introducen un nivel de complejidad incompatible con los objetivos y las disposiciones del Tratado o son contradictorias con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Naturalmente, la aplicación de estas medidas dependerá de la valoración política de la Comisión. En efecto, la adopción de actos legislativos, sobre todo los más importantes, requiere a veces un largo proceso de negociación y complejas enmiendas de transacción.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: inmediata.

La Comisión vela asimismo por la correcta aplicación de los actos comunitarios e incoa procedimientos en caso de que se detecten infracciones. A este respecto, se congratula por la cooperación establecida sobre estas cuestiones con el Parlamento Europeo, a través de su Comisión de Peticiones, y con el Defensor del Pueblo Europeo.

Acción: seguimiento de las infracciones

Conforme a los compromisos asumidos, la Comisión ha codificado ya las medidas administrativas en vigor en materia de tratamiento de las denuncias [20]. Se trata de un primer paso importante que debería ampliarse a nivel de las infracciones.

[20] COM(2002) 141 final de 20 de marzo de 2002.

En este contexto, la Comisión definirá próximamente los criterios para establecer prioridades en la instrucción de posibles incumplimientos del Derecho comunitario, sobre la base de los elementos ya propuestos en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea y sin que ello menoscabe su poder de valoración (la realidad y la calidad de la transposición de las directivas; la compatibilidad entre el Derecho nacional y los principios fundamentales del Derecho comunitario; la gravedad de los efectos sobre el interés comunitario; problemas recurrentes a la hora de aplicar un determinado instrumento legislativo en un Estado miembro y problemas relativos a la financiación comunitaria).

Por otra parte, la Comisión reforzará aún más su control de la transposición, en particular estableciendo un cuadro periódico de transposición de la legislación comunitaria y tomando medidas contra las posibles infracciones.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: 2002.

1.3. Coordinación general y aplicación

A fin de garantizar una mayor coherencia de sus propuestas legislativas y aplicar las acciones aquí descritas, la Comisión creará una red interna «Legislar mejor», que permitirá integrar y coordinar los trabajos de las redes y grupos existentes, en consonancia con la voluntad de la Comisión de simplificar sus métodos de trabajo.

Acción: creación de una red interna en la Comisión

La Comisión creará una red interna «Legislar mejor» que reunirá a todas las direcciones generales con competencias reguladoras y estará coordinada por la Secretaría General [21].

[21] La Comisión ya dispone, a través de su Secretaría General y de sus consultas internas, de instrumentos importantes para garantizar la coordinación de estas políticas. Los compromisos asumidos en el presente Plan de acción, así como la creciente necesidad de calidad de la normativa, requieren y justifican la creación de dicha red de coordinación legislativa.

La principal misión de esta red, que tendrá una estructura ligera, será coordinar y completar los instrumentos y recintos existentes, y ofrecer una visión de conjunto de la aplicación y el seguimiento del presente Plan de acción. Más en concreto, su mandato se centrará en:

- supervisar la aplicación del presente Plan de acción y asistir a la misma, en particular por lo que respecta al cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, así como de los compromisos en materia de metodología asumidos por la Comisión en el mismo;

- determinar y prevenir problemas que podrían plantearse en relación con la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y de las acciones previstas en el presente Plan de acción; en su caso, la red someterá, a través de la Secretaría General, a los directores generales, o incluso al Órgano colegiado, cualquier cuestión que requiera un arbitraje político;

- coordinar los preparativos de cara a la evaluación anual de la calidad de la regulación y a la elaboración de los informes nacionales (véase la parte 4);

- velar por la coherencia de la posición de la Comisión en la red interinstitucional y en las relaciones con los Estados miembros (véase la parte 4).

Responsable: Comisión.

Aplicación: inmediata.

2. Acciones propuestas al Parlamento Europeo y al Consejo

La mejora y la simplificación del marco regulador son también, en gran medida, responsabilidad del poder legislativo de la Comunidad, es decir el Parlamento Europeo y el Consejo, que ejercen sus prerrogativas principalmente durante el proceso de debate y, posteriormente, en el proceso de aprobación propiamente dicho.

La Comisión considera que la calidad de la regulación no podrá mejorarse sin un compromiso firme del legislador. En este sentido, llama la atención sobre la necesidad de debatir esta cuestión en un marco interinstitucional que permita, si las demás instituciones también lo desean, concluir un acuerdo interinstitucional. Dicho acuerdo debería celebrarse, de ser posible, antes de finales de 2002, habida cuenta del calendario de aplicación de las acciones que a continuación se exponen.

A este respecto, y sin perjuicio de su derecho de iniciativa, la Comisión propone a las instituciones las siguientes acciones.

2.1. Hacer un uso más apropiado de los instrumentos

La Comisión se ha comprometido a explicar cómo elige y utiliza los instrumentos que tiene a su disposición para legislar [22]. Esta cuestión está incluida en el mandato de la Convención europea y podría dar lugar a modificaciones del Tratado a raíz de la próxima Conferencia Intergubernamental [23]. En estas circunstancias, la Comisión considera que el presente Plan de acción no es el medio adecuado para presentar una propuesta al respecto y se reserva el derecho a exponer su posición en el marco de la Convención.

[22] COM(2001) 428, «Libro Blanco sobre la gobernanza europea», y COM(2001) 726, «Simplificar y mejorar el marco regulador».

[23] Véase supra.

La Comisión, sin embargo, desea aprovechar la ocasión para recordar que los reglamentos y las directivas deben utilizarse respetando plenamente el espíritu y la letra de los Tratados: el reglamento sólo debe utilizarse para aquellas acciones que exijan una aplicación uniforme en los Estados miembros, mientras que la Directiva debe volver a ser, en los demás casos, un instrumento en el que se definan el marco jurídico y los objetivos que deben alcanzarse.

Destaca además que puede hacerse un uso apropiado de otros instrumentos alternativos a la legislación, sin que ello suponga menoscabo alguno de las disposiciones del Tratado ni de las prerrogativas del legislador. Existe en efecto una serie de herramientas que, en condiciones claramente definidas, pueden utilizarse para alcanzar los objetivos del Tratado, simplificando al mismo tiempo el trabajo legislativo y la propia legislación (corregulación, autorregulación, acuerdos voluntarios sectoriales, método abierto de coordinación, intervenciones financieras, campaña de información).

La autorregulación incluye numerosas prácticas --normas comunes, códigos de conducta o acuerdos voluntarios-- definidas voluntariamente por agentes económicos y sociales, ONG o grupos organizados para regular y organizar sus actividades. Al contrario que la corregulación, la autorregulación no implica necesariamente un acto legislativo (véase más abajo).

Cabe la posibilidad de que la Comisión estime preferible no presentar una propuesta legislativa cuando existen ya prácticas de este tipo que permiten alcanzar los objetivos fijados en el Tratado. Puede sugerir asimismo, por ejemplo por medio de una recomendación, que las partes interesadas recurran a la autorregulación para evitar la adopción de un instrumento normativo, sin descartar por ello la posibilidad de legislar si la solución autorreguladora resulta insuficiente o ineficaz.

Los acuerdos voluntarios representan una de las modalidades de la autorregulación. Pueden concluirse igualmente sobre la base de un acto legislativo, es decir, de manera más vinculante y formal, permitiendo a las partes interesadas aplicar un acto legislativo concreto en el marco de un mecanismo de corregulación.

La Comisión seguirá informando al legislador sobre la elección de los instrumentos que propugna en el marco del Programa de trabajo anual o de los procedimientos de diálogo con el legislador ya existentes.

Por último, consciente del carácter cada vez más detallado de la legislación comunitaria, lo que dificulta a veces su comprensión y aplicación, la Comisión se compromete a no sobrecargar sus propuestas legislativas, de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad [24].

[24] Punto 6 del referido Protocolo.

Acción: limitar las directivas a los aspectos esenciales de la legislación

La Comisión tiene intención de volver a la definición original de «directiva» que figura en el Tratado. En este sentido, velará por que las directivas se limiten, en la medida de lo posible, al marco general, incluidos los objetivos, plazos y aspectos esenciales de la legislación. Corresponderá al legislador pronunciarse sobre estos elementos esenciales, que corresponden a una decisión política, dejando los aspectos técnicos o de detalle a medidas de ejecución.

Esta limitación, destinada entre otras cosas a simplificar la legislación, no supone menoscabo alguno de las prerrogativas legislativas del Parlamento Europeo y del Consejo; antes bien, les permitirá concentrar sus debates en los aspectos fundamentales de la legislación. La Comisión considera que esta acción debe ir acompañada de una reflexión entre las instituciones sobre la delegación de las competencias de ejecución. La Comisión podría presentar propuestas complementarias a este respecto [25].

[25] COM(2002) 275 final.

Responsabilidad: instituciones.

Aplicación: 2002.

Como se pone de manifiesto en los debates en el Parlamento Europeo, la corregulación es una de las cuestiones más delicadas no sólo para los agentes y las organizaciones que representan a los distintos sectores de actividad, sino también para las instituciones. Esta fórmula permite, en el marco de un acto legislativo, encomendar la consecución de los objetivos definidos por el legislador a medidas diseñadas por las partes reconocidas con intereses en el ámbito en cuestión. Con vistas a la simplificación de la legislación, la Comisión está convencida de que la utilización de esta herramienta --enmarcada por criterios definidos de común acuerdo-- puede ser de utilidad para garantizar la adaptación de la legislación a los problemas y sectores contemplados, para reducir la carga de trabajo legislativo concentrándose en los aspectos esenciales de la cuestión y para aprovechar la experiencia de las partes, en particular los agentes y los interlocutores sociales. A este respecto, la Comisión destaca que los artículos 138 y 139 del Tratado prevén formas específicas de corregulación, que no se ven afectadas por el presente Plan de acción.

Acción: posibilidad de recurrir en determinadas condiciones a un mecanismo de corregulación

La Comisión propondrá al legislador hacer un mayor uso de la corregulación con arreglo a los siguientes criterios:

* la corregulación ha de basarse en un acto legislativo; por consiguiente, todas las propuestas sobre el tema en cuestión deberán someterse al legislador; sin perjuicio de su derecho de iniciativa, la Comisión informará previamente al legislador, en el marco de su Programa de trabajo anual o de los procedimientos de diálogo existentes, de su intención de recurrir a este mecanismo de corregulación, lo que permitirá al legislador pronunciarse, caso por caso, sobre la oportunidad de su utilización;

* el mecanismo de corregulación sólo se empleará, en el marco de un acto legislativo, en la medida en que aporte un verdadero valor añadido al servicio del interés general; su utilización puede resultar pertinente cuando se precisen medidas flexibles o urgentes, siempre y cuando estas medidas no requieran una aplicación uniforme en la Comunidad y no afecten a las condiciones de la competencia

* en este marco regulador, el legislador establece los aspectos esenciales de la legislación: los objetivos que deben alcanzarse, los plazos y los mecanismos de puesta en vigor, los métodos de control de la aplicación y las posibles sanciones, a fin de garantizar la seguridad jurídica;

* el legislador determina en qué medida la definición y ejecución de las medidas de aplicación pueden delegarse en las partes interesadas en función de su reconocida experiencia en la materia; estas disposiciones, en forma por ejemplo de acuerdos sectoriales, deben ser compatibles con el Derecho europeo de la competencia;

* en caso de que la utilización de este mecanismo no dé los resultados esperados, la Comisión podrá presentar al legislador una propuesta legislativa tradicional;

* el principio de transparencia de la legislación se aplica al mecanismo de corregulación; los ciudadanos deben tener acceso al acto y a las disposiciones de aplicación; los acuerdos sectoriales y las modalidades de aplicación deben hacerse públicos con arreglo a modalidades aún por definir;

* las partes interesadas deben ser consideradas representativas, organizadas y responsables por la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo.

Responsabilidad: instituciones (incluso cuando la Comisión propone un acto legislativo en el que se prevé la posibilidad de recurrir al mecanismo de corregulación, la propuesta ha de ser adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo).

Aplicación: 2002.

2.2. Simplificar y reducir la legislación comunitaria

El acervo comunitario, que representa más de 80 000 páginas, se aplica a los operadores y a los ciudadanos. Existen varios métodos para reducir y simplificar su volumen (consolidación, codificación, refundición y simplificación) [26]. La Comisión ha emprendido una serie de iniciativas sectoriales para simplificar la sustancia de los textos. Sin embargo, a pesar de los progresos registrados, estas iniciativas (por ejemplo el programa SLIM) siguen siendo limitadas y sus resultados no siempre están a la altura de los esfuerzos desplegados por la Comisión. Además, acaba de ponerse en marcha un vasto programa de codificación que debería permitir reducir el volumen del acervo comunitario, simplificar la lectura y la aplicación de la legislación y dar resultados tangibles [27].

[26] La consolidación consiste en reagrupar en un único texto las disposiciones en vigor de una regulación determinada, que se encuentran dispersas en el primer acto jurídico y en sus sucesivas modificaciones. La codificación consiste en la adopción de un nuevo acto jurídico que, sin cambiar su sustancia, integra un instrumento anterior y sus sucesivas modificaciones en un texto único. El nuevo acto jurídico sustituye y deroga el anterior. El 20 de diciembre de 1994 se concluyó un acuerdo interinstitucional sobre la codificación. La refundición supone la adopción de un acto jurídico único que introduce las modificaciones sustanciales requeridas, las codifica con las disposiciones del acto anterior que permanecen inalteradas y deroga este último. El acuerdo interinstitucional, celebrado el 17 de abril de 2002, para hacer un uso más estructurado de la técnica de refundición de actos jurídicos [SEC(2001) 1364] facilitará la aplicación de este método. Por último, la simplificación es un ejercicio que procura simplificar, habida cuenta de la experiencia adquirida, la sustancia de una regulación y adaptarla a las necesidades de los usuarios. Los actos sujetos a codificación, refundición o simplificación deben someterse al legislador para su adopción, dado que se modifican su estructura o su sustancia.

[27] COM(2001) 645 final.

No cabe duda de que es necesario seguir avanzando por esta vía, definiendo, junto al programa de codificación, un programa de simplificación de la legislación. La combinación de estas dos acciones, junto con la aplicación del acuerdo interinstitucional sobre la refundición, debería permitir fijar un objetivo ambicioso de simplificación y reducción del volumen del acervo comunitario.

A este respecto, el apoyo político del Parlamento Europeo y el Consejo es una condición sine qua non. La Comisión, por tanto, propone la siguiente acción:

Acción: simplificar el acervo comunitario y reducir su volumen

La Comisión considera necesario, con el apoyo del Consejo y el Parlamento Europeo, alcanzar el siguiente doble objetivo: simplificar el acervo y reducir su volumen [28]. Para ello, son necesarios los siguientes pasos:

[28] COM (2001) 726 final. El objetivo fijado por la Comisión se cifra en una reducción de al menos un 25 % del número de páginas o de actos antes de enero de 2005, término del mandato de la presente Comisión.

- las instituciones deben definir conjuntamente un programa de simplificación de la sustancia de la legislación comunitaria; la Comisión determinará cuáles son los sectores que podrían ser afectados por este ejercicio e informarán de ello al legislador; el Parlamento Europeo y el Consejo, a los cuales corresponde, en su calidad de legislador, adoptar en última instancia las propuestas de actos simplificados, deberán, por su parte, modificar sus métodos de trabajo, estableciendo, por ejemplo, estructuras ad hoc encargadas específicamente de la simplificación legislativa [29]; la Comisión considera indispensable concluir un acuerdo interinstitucional sobre la simplificación, en particular por lo que respecta a los aspectos procedimentales que permiten al legislador agilizar el examen de las propuestas de actos simplificados; dicho acuerdo debería poder concluirse antes de finales de 2002;

[29] La experiencia del programa SLIM ha puesto de manifiesto la necesidad de adaptar las estructuras, ya que a menudo resulta difícil para aquellos que han contribuido a la adopción de un acto legislativo proceder a su simplificación. Parece necesaria, pues, la existencia de estructuras específicas. Además la aprobación de propuestas de actos simplificados requiere a menudo varias lecturas, o incluso un procedimiento de conciliación. La Comisión estima que el legislador debería tratar de agilizar sus procedimientos para la tramitación de estas propuestas.

- apoyar el programa de codificación, puesto en marcha por la Comisión en noviembre de 2001 [30], en particular acordando procedimientos de aprobación rápida, en la primera lectura, de las propuestas de actos codificados presentadas por la Comisión; ésta, por su parte, trabajará desde la primeras fases del procedimiento, en concertación con el Parlamento Europeo y el Consejo, con vistas a la conclusión de dicho acuerdo.

[30] COM(2001) 645 final.

Responsabilidad: instituciones.

Vencimiento: enero de 2005; se elaborará un informe intermedio a finales de 2003.

2.3. Velar por la calidad de la legislación adoptada

En los últimos años las instituciones han concluido una serie de acuerdos en virtud de los cuales se comprometen a velar por la calidad de la legislación [31]. La Comisión considera indispensable que estos principios sean llevados a la práctica.

[31] Véanse el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; y la Declaración final y el Acuerdo interinstitucional sobre la calidad de la redacción de la legislación comunitaria de 1999, DO C 73 de 17.3.1999.

A raíz de sus deliberaciones, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptan enmiendas que a veces introducen cambios sustanciales a la propuesta inicial de la Comisión. Sin poner en entredicho la legitimidad democrática de este procedimiento, la Comisión desea destacar que algunas enmiendas adoptadas, debido a su compleja redacción o a su carácter demasiado o no suficientemente preciso, pueden alterar la calidad del propio acto y, por tanto, tener efectos negativos sobre su aplicación, para los operadores, los ciudadanos, los legisladores nacionales y las administraciones.

La Comisión insiste en la necesidad de mantener elevados niveles de calidad y coherencia a lo largo de todo el proceso legislativo. Sin sobrecargar excesivamente el proceso decisorio, sería sin duda conveniente, por ejemplo en el caso de acuerdos de «último minuto», prever un plazo para que los juristas lingüistas pudieran releer las propuestas antes de su adopción. Los legisladores podrían así corregir la redacción sin poner en entredicho la sustancia del compromiso político.

Más en concreto, la Comisión propone lo siguiente:

Acción: evaluar el impacto de las enmiendas sustanciales del Parlamento Europeo y del Consejo

Al igual que hará con sus propuestas la Comisión, y tal y como sugiere el informe del grupo Mandelkern, convendría adoptar medidas interinstitucionales o concluir un acuerdo interinstitucional para garantizar una evaluación o un análisis de impacto de las modificaciones sustanciales de las propuestas de la Comisión introducidas en primera lectura por el Parlamento Europeo y el Consejo [32].

[32] Habida cuenta de los plazos aplicables a los procedimientos legislativos después de la primera lectura, resulta difícil establecer un análisis de impacto pertinente después de esta fase. Estos análisis de las propuestas legislativas deberían llevarse a cabo después de los procedimientos de consulta y codecisión.

Aunque pudiera parecer que un análisis complementario de estas características supondría en algunos casos demorar el procedimiento, su pertinencia está justificada por la necesidad de garantizar que la medida finalmente adoptada está bien fundada, es proporcionada y no entraña costes excesivos para las partes interesadas.

Responsabilidad: el Parlamento Europeo y el Consejo establecerán estos análisis y serán responsables de sus enmiendas. La Comisión llevará a cabo el análisis de impacto inicial de la propuesta legislativa y seguirá emitiendo un dictamen sobre las enmiendas del Parlamento Europeo, conforme a lo dispuesto en el Tratado.

Aplicación: progresiva. a partir de 2003.

3. Acciones que afectan a los Estados miembros

Los Estados miembros, tanto a escala de sus gobiernos como de sus parlamentos, tienen también una responsabilidad política importante de cara a la mejora y la simplificación del marco regulador. Además de sus actividades dentro del Consejo, son responsables de aplicar, y a veces de transponer previamente, la legislación comunitaria a escala nacional. Es asimismo necesario que la legislación comunitaria se aplique de forma más efectiva. La transposición y la aplicación práctica deben pues ocupar su justo espacio en la estrategia de mejora y simplificación del marco regulador.

No obstante, corresponde a la Comisión controlar la correcta transposición de la legislación comunitaria y garantizar, en estrecha colaboración con los Estados miembros, su eficacia, así como coordinar y apoyar su aplicación práctica.

Este doble nivel de responsabilidad a lo largo de la fase de aplicación de la legislación requiere una distribución más sistemática de los papeles entre los distintos agentes y una serie de medidas de coordinación:

* respetando plenamente la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa, los Estados miembros deben procurar transponer fielmente y en los plazos previstos los actos comunitarios a sus propios ordenamientos jurídicos, de conformidad con las conclusiones de los Consejos Europeos de Estocolmo y Barcelona [33]; de ello depende el buen funcionamiento de la Comunidad, la seguridad y coherencia del marco regulador para los agentes implicados y la credibilidad de la Unión Europea ante sus ciudadanos;

[33] Conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona de los días 15 y 16 de marzo de 2002: «Aunque se han realizado progresos, el objetivo intermedio de transposición a la legislación nacional del 98,5 % de la comunitaria establecido en Estocolmo sólo ha sido alcanzado por siete Estados miembros. Hay que redoblar los esfuerzos. El Consejo Europeo solicita a los Estados miembros que realicen más esfuerzos para alcanzar ese objetivo y que se logre, para el Consejo Europeo de primavera de 2003, el objetivo de transposición del 100 % para aquellas directivas cuya aplicación lleve una demora de más de dos años.»

* los Estados miembros deben asimismo racionalizar sus procedimientos internos poniendo a punto mecanismos que permitan la intervención de sus administraciones (centrales, regionales y locales) encargadas de la transposición y la aplicación de las directivas desde las primeras etapas del proceso legislativo;

* en términos generales, redundaría en su propio interés que los Estados miembros designaran a un corresponsal responsable de la coordinación de la transposición y aplicación de los actos comunitarios.

Además de estas recomendaciones, la Comisión propone a los Estados miembros aplicar las siguientes acciones:

Acción: transmisión de las notificaciones nacionales

Los Estados miembros notificarán las medidas de transposición por vía electrónica, usando para ello un modelo de formulario propuesto por el grupo informático del Consejo. En consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, los Estados miembros deberán elaborar asimismo, en interés propio y de la Comunidad, su propio cuadro de concordancia al notificar las medidas nacionales de transposición.

Responsabilidad: Estados miembros y Comisión.

Aplicación: progresiva, a partir de 2003.

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Acción: consultas y análisis de impacto en los Estados miembros

- A fin de mejorar la calidad de las medidas nacionales de transposición, los Estados miembros deben definir normas de consulta y evaluación de impacto para cualquier disposición suplementaria que se añada a los actos legislativos. Este aspecto reviste particular importancia en aquellos casos en los que los Estados miembros sobrecargan el acto de transposición de las directivas (véase la parte 1). Este ejercicio no debería modificar el contenido del acto aprobado a escala comunitaria ni retrasar su transposición por parte de los Estados miembros. Los resultados de esta acción deberían comunicarse a la Comisión, junto con la notificación de las medidas nacionales de transposición, a fin de permitir una respuesta a escala comunitaria. Los Estados miembros deberán garantizar asimismo el acceso de los ciudadanos a estos resultados.

- A raíz de las recomendaciones del grupo Mandelkern, la Comisión considera que los Estados miembros deberían someter también a análisis de impacto los proyectos de normas nacionales que notifican a la Comisión [34].

[34] Conforme a la Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, DO L 204 de 21.7.1998 (Directiva modificada por la Directiva 98/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de julio de 1998, DO L 217 de 5.8.1998).

- Por analogía con las obligaciones que le incumben en el ejercicio de su derecho de iniciativa en virtud del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la Comisión considera que los Estados miembros también deberían llevar a cabo consultas y análisis de impacto cuando ejercen su derecho de iniciativa y presentan propuestas legislativas en el marco del título VI del Tratado de la Unión Europea y el título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Responsabilidad: Estados miembros.

Aplicación: progresiva, a partir de 2003.

4. Desarrollar una cultura legislativa común en la Unión

Las medidas específicas propuestas en el presente Plan de acción deben sustentarse en un trabajo de coordinación, de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa.

Se trata en primer lugar de descompartimentar el ciclo legislativo y de permitir un mejor seguimiento del mismo desde la elaboración de propuesta por la Comisión hasta su adopción por el legislador y, posteriormente, su transposición y aplicación por los Estados miembros. Esta exigencia debe redundar igualmente en beneficio de los ciudadanos.

En este contexto, la Comisión se propone aplicar las siguientes acciones:

Acción: crear una red legislativa entre las instituciones y los Estados miembros

La Comisión propone que se cree una red legislativa a dos niveles: por una parte, entre las instituciones comunitarias y, por otra, entre la Comunidad, representada por la Comisión, y los Estados miembros.

Así pues, la Comisión, el Parlamento Europeo y el Consejo, corresponsables de la calidad de la legislación a escala comunitaria, deberían crear, tomando como base el grupo para la cooperación interinstitucional existente, un mecanismo permanente a fin de aplicar el presente Plan de acción y garantizar la calidad de la legislación. El mandato de esta red debería definirse en el futuro acuerdo interinstitucional.

Al mismo tiempo, y con el fin de facilitar la comunicación entre los niveles comunitario y nacional, convendría mejorar la coordinación y el intercambio de información entre la Comisión y las administraciones nacionales, por medio de corresponsales de «transposición y aplicación», a fin de facilitar el control de la transposición de la legislación comunitaria, garantizar una evaluación permanente de la aplicación concreta de las directivas y reglamentos, permitir una mejor respuesta de los Estados miembros, e intercambiar ejemplos de buenas prácticas, tales como análisis de impacto legislativo y normas de consulta. A este respecto, la Comisión y los Estados miembros deberían establecer las bases para una cooperación destinada a reunir las normas y prácticas vigentes y a desarrollar un enfoque común por lo que respecta al control y la aplicación práctica de la legislación comunitaria.

Responsabilidad: instituciones comunitarias y Estados miembros.

Aplicación: 2003.

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Acción: evaluación anual de la calidad de la regulación

La Comisión incluirá, en el informe anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad [35], una evaluación de la aplicación del presente Plan de acción, una vez que las instituciones y los Estados miembros hayan puesto en práctica los principios y acciones acordados. Para ello, se basará, en particular, en su red interna y en las conclusiones de los debates entablados en la red interinstitucional.

[35] Punto 9 del referido Protocolo.

Siguiendo la misma filosofía, y a fin de favorecer una convergencia positiva y el intercambio de ejemplos de buenas prácticas, la Comisión redactará cada año informes nacionales sobre diferentes grupos de países.

Responsabilidad: Comisión.

Aplicación: 2003.

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Acción: acceso público a la legislación

La Comisión, junto con las demás instituciones comunitarias, mejorará la accesibilidad y la transparencia de la legislación comunitaria, en preparación o ya adoptada, ampliando el acceso del público a Eur-Lex [36]. Este sitio internet, que funciona como portal único, debería permitir a los ciudadanos acceder fácilmente a los documentos durante todo el proceso decisorio comunitaria. Podrían estudiarse asimismo otras posibilidades, por ejemplo foros en Internet. Los info-centros y los puntos de contacto y redes tradicionales que facilitan información comunitaria deberían asimismo participar de forma más decidida en esta iniciativa.

[36] http://www.europa.eu.int/eur-lex/es/index.html

Responsabilidad: instituciones.

Aplicación: 2003.