I. Marco jurídico

II. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

III. Sobre el recurso

A. Sobre la primera imputación, basada en que no se han designado zonas especiales de conservación

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Justicia

B. Sobre la segunda imputación, basada en que no se han determinado objetivos de conservación

1. Alegaciones de las partes

2. Apreciación del Tribunal de Justicia

C. Sobre la tercera imputación, basada en el incumplimiento de la obligación de fijar las medidas de conservación necesarias

1. Alegaciones de las partes

a) Lugares que, según la Comisión, no han sido objeto de ninguna medida de conservación o que han sido objeto de medidas de conservación parciales

b) Lugares que, según la Comisión, han sido objeto de medidas de conservación que no se fundamentan en los objetivos de conservación

c) Práctica continuada y sistemática consistente en fijar medidas de conservación que no son suficientemente precisas ni permiten hacer frente a todas las principales presiones y amenazas

2. Apreciación del Tribunal de Justicia

a) Observaciones preliminares

b) Lugares que no son objeto de ninguna medida de conservación o que son objeto de medidas de conservación incompletas

c) Lugares que son objeto de medidas de conservación que no se fundamentan en los objetivos de conservación

d) Práctica continuada y sistemática consistente en fijar medidas de conservación que no son suficientemente precisas ni permiten hacer frente a todas las principales presiones y amenazas

Costas

1

Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17/UE del Consejo, de 13 de mayo de 2013 (DO 2013, L 158, p. 193) (en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»):

2

Con arreglo a los considerandos tercero y octavo de la Directiva sobre los hábitats:

«Considerando que, dado que su objetivo principal es favorecer el mantenimiento de la biodiversidad al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales, la presente Directiva contribuirá a alcanzar el objetivo general de un desarrollo duradero; que el mantenimiento de esta biodiversidad podrá en determinados casos requerir el mantenimiento, e incluso el estímulo, de actividades humanas;

[…]

Considerando que conviene aplicar, en cada zona designada, las medidas necesarias habida cuenta de los objetivos de conservación establecidos».

3

El artículo 1, letra l), de esta Directiva dispone:

«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

[…]

4

A tenor del artículo 2, apartado 2, de la citada Directiva:

«Las medidas que se adopten en virtud de la presente Directiva tendrán como finalidad el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés comunitario».

5

El artículo 3, apartados 1 y 2, de la misma Directiva establece:

«1.   Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.

La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección [especial] designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE [del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 1979, L 103, p. 1)].

2.   Cada Estado miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1. Con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro designará lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1.»

6

El artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats dispone:

«1.   Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares. Para las especies animales que requieran un territorio extenso, los mencionados lugares corresponderán a los lugares concretos, dentro de la zona de distribución natural de esas especies, que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y reproducción. Para las especies acuáticas que requieran territorios extensos, solo se propondrán lugares de estas características en caso de que exista una zona claramente delimitada que albergue los elementos físicos y biológicos esenciales para su vida y reproducción. Los Estados miembros propondrán, llegado el caso, la adaptación de dicha lista con arreglo a los resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.

La lista se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar. Dicha información incluirá un mapa del lugar, su denominación, su ubicación, su extensión, así como los datos resultantes de la aplicación de los criterios que se especifican en el Anexo III (etapa 1) y se proporcionará de acuerdo con un formulario que elaborará la Comisión con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 21.

2.   Tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III (etapa 2) y en el marco de cada una de las nueve regiones biogeográficas que se mencionan en el inciso iii) de la letra c) del artículo 1 y del conjunto del territorio a que se refiere el apartado 1 del artículo 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias.

Aquellos [Estados miembros] en los que los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios y una o varias especies prioritarias representen más del 5 % del territorio nacional podrán solicitar, con el acuerdo de la Comisión, que los criterios enumerados en el Anexo III (etapa 2) se apliquen de un modo más flexible con vistas a la selección del conjunto de los lugares de importancia comunitaria de su territorio.

La lista de lugares seleccionados como lugares de importancia comunitaria, en la que se harán constar los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitats naturales prioritarios o una o varias especies prioritarias, será aprobada por la Comisión mediante el procedimiento mencionado en el artículo 21.

3.   La lista que se menciona en el apartado 2 se elaborará en un plazo de seis años a partir de la notificación de la presente Directiva.

4.   Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares [para] el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.

5.   Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»

7

A tenor del artículo 6 de esta Directiva:

«1.   Con respecto a las zonas especiales de conservación, los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares.

2.   Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3.   Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes solo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4.   Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. […]

[…]»

8

Mediante la Decisión 2004/813, la Comisión adoptó una lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica, de los cuales 413 se ubican en el territorio de Irlanda. El plazo de seis años para la designación de estos lugares como zonas especiales de conservación, previsto en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, expiró el 7 de diciembre de 2010. Esta lista fue actualizada mediante las Decisiones 2008/23 y 2009/96, que fusionan, por lo que respecta a Irlanda, 2 lugares y añaden 11 a la lista, con lo que se eleva a 423 el número total de lugares situados en el territorio de dicho Estado miembro.

9

Mediante escrito de 23 de abril de 2013, la Comisión solicitó a Irlanda que la informara sobre las medidas adoptadas para adecuarse a lo dispuesto en los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y, en particular, sobre los avances en la designación como zonas especiales de conservación de los lugares de importancia comunitaria de que se trata, así como sobre los preparativos de los objetivos y de las medidas de conservación.

10

Habida cuenta de la respuesta de Irlanda, de 11 de septiembre de 2013, la Comisión consideró que este Estado miembro había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de las disposiciones antes citadas y le remitió, el 27 de febrero de 2015, un escrito de requerimiento.

11

Tras examinar la respuesta dada por Irlanda mediante escrito de 5 de mayo de 2015 y las actualizaciones presentadas por dicho Estado miembro, la Comisión emitió, el 29 de abril de 2016, un dictamen motivado, con arreglo al artículo 258 TFUE, párrafo primero, en el que imputaba a dicho Estado miembro el incumplimiento de:

12

En su respuesta de 27 de junio de 2016, Irlanda puso de relieve, por lo que respecta a las obligaciones que derivan del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, la complejidad del proceso de designación de los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación. Por eso, dicho Estado miembro tenía previsto completar la designación de las zonas especiales de conservación en 2017. No obstante, estimaba que la ley irlandesa ya protegía los lugares de que se trata en su condición de «lugares candidatos a ser designados zonas especiales de conservación» (en lo sucesivo, «lugares candidatos»).

13

Mediante escrito de 9 de noviembre de 2018, recibido el mismo día por Irlanda, la Comisión dirigió a este Estado miembro un dictamen motivado adicional. Instaba a las autoridades irlandesas a atenerse a dicho dictamen en un plazo de dos meses desde su recepción. Consideraba ahora que los incumplimientos de este Estado miembro afectaban a:

14

Mediante escrito de 11 de enero de 2019, Irlanda indicó que tenía previsto designar los restantes lugares como zonas especiales de conservación y determinar los objetivos de conservación para ellos a más tardar a finales de 2020 y que tales lugares ya se protegían en su condición de lugares candidatos. Indicaba además un programa de ejecución de las medidas de conservación.

15

Mediante correos electrónicos de 26 de abril, 2 de mayo, 11 de octubre y 12 de diciembre de 2019, así como de 14 de enero y 14 de abril de 2020, Irlanda informó a la Comisión de los avances en los procedimientos relativos a la designación de los lugares de importancia comunitaria de que se trata como zonas especiales de conservación y a la determinación de los objetivos de conservación.

16

Al estimar que, por tanto, Irlanda no había adoptado las medidas exigidas para cumplir las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 4, apartado 4, y 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, la Comisión interpuso el presente recurso el 16 de julio de 2021.

17

Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 6 de diciembre de 2021, se admitió la intervención de la República Federal de Alemania en apoyo de Irlanda.

18

En apoyo de su recurso, la Comisión formula tres imputaciones, las dos primeras basadas en la infracción del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats y la tercera, en la infracción del artículo 6, apartado 1, de esta Directiva. Aduce, en primer lugar, que 217 de los lugares de importancia comunitaria de que se trata no fueron designados zonas especiales de conservación, en segundo lugar, que no se determinaron objetivos de conservación para 140 de los lugares de importancia comunitaria de que se trata y, en tercer lugar, que no se fijó ninguna medida de conservación suficiente para los lugares de importancia comunitaria de que se trata.

19

Irlanda solicita la desestimación del recurso por incumplimiento. No obstante, la República Federal de Alemania, que ha intervenido en su apoyo, solo se posiciona en cuanto a la tercera imputación.

20

Mediante su primera imputación, la Comisión reprocha a Irlanda haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber designado 217 de los lugares de importancia comunitaria de que se trata zonas especiales de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años desde las fechas de adopción de las Decisiones 2004/813 y 2009/96.

21

Dicha institución considera que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, concretamente las sentencias de 27 de febrero de 2003, Comisión/Bélgica (C‑415/01, EU:C:2003:118), apartados 22 y 23, y de 14 de octubre de 2010Comisión/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602), apartado 64, relativa a las zonas de protección especial previstas en la Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO 2010, L 20, p. 7), en su versión modificada por la Directiva 2013/17 (en lo sucesivo, «Directiva sobre las aves»), es aplicable al caso de autos, habida cuenta de los objetivos de conservación perseguidos por las Directivas sobre los hábitats y sobre las aves. Así pues, en aplicación de esta jurisprudencia, la delimitación de dichas zonas y las especies protegidas deben ser publicadas para gozar de una indiscutible fuerza imperativa, a fin de se cumpla el requisito de seguridad jurídica.

22

Como se desprende de la nota de la Comisión sobre la declaración de zonas especiales de conservación, de 14 de mayo de 2012, deben indicarse claramente el nombre y la ubicación del lugar, de los tipos de hábitats y de las especies que han motivado la designación de la zona especial de conservación, al igual que los límites de dicha zona, el propósito de la designación y las disposiciones de protección aplicables a tal zona.

23

La Comisión afirma que Irlanda la informó de que esa designación se efectuaría mediante actos reglamentarios. Sin oponerse a ese método de designación, subraya, no obstante, que, al término del plazo fijado en el dictamen motivado adicional, desde el cual debía apreciarse el incumplimiento, dicho método solo contemplaba 206 de los lugares de importancia comunitaria de que se trata. En efecto, según la Comisión, Irlanda reconoció haber designado solo 212 lugares, de los cuales 6 —concretamente Hempton’s Turbot Bank SAC, Porcupine Bank Canyon SAC, South‑East Rockall Bank, Codling Fault Zone SAC, Blackwater Bank SAC y West Connacht Coast SAC— no forman parte de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata. El día en que se presentó la demanda, 154 lugares seguían aún pendientes de designación.

24

La Comisión añade que el hecho de proteger los lugares desde que figuren en la lista de lugares de importancia comunitaria no invalida la obligación de designarlos zonas especiales de conservación con arreglo al artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

25

En su escrito de contestación, Irlanda recuerda que el objetivo general perseguido en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats es imponer a los Estados miembros una serie de obligaciones dirigidas a mantener o a restablecer, en un estado de conservación favorable, los hábitats naturales y las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés para la Unión Europea, para alcanzar el objetivo más general de esta Directiva, que es garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente [sentencias de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża),C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 106, y de 7 de noviembre de 2018, Holohan y otros, C‑461/17, EU:C:2018:883, apartado 30 y jurisprudencia citada].

26

Dicho Estado miembro sostiene, en primer lugar, que las medidas a las que se refiere la Comisión recordadas en el apartado 22 de la presente sentencia fueron adoptadas para todos los lugares de importancia comunitaria de que se trata mediante la protección que brinda el Derecho irlandés a todos los «lugares europeos», concepto de Derecho irlandés que también incluye los lugares candidatos y, por ello, los lugares de importancia comunitaria. Por tanto, el objetivo consistente en alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente y en contribuir a la constitución de la red Natura 2000 se ha cumplido para todos los lugares de importancia comunitaria de que se trata.

27

Así, un lugar candidato goza de la misma protección que las zonas especiales de conservación.

28

Sostiene, a modo de ejemplo, que las partes cuarta y quinta del European Communities (Birds and Natural Habitats) Regulations 2011 (Reglamento de 2011 por el que se transponen las Directivas sobre las aves y sobre los hábitats de las Comunidades Europeas; en lo sucesivo, «Reglamento de Transposición») imponen al ministro de Vivienda, Administración Local y Patrimonio (en lo sucesivo, «ministro competente») determinadas obligaciones en cuanto a las actividades, planes o proyectos que puedan afectar a lugares europeos. Así pues, protegen por igual los lugares, con independencia de que hayan sido designados formalmente zonas especiales de conservación.

29

A este respecto, según Irlanda, el artículo 28 del Reglamento de Transposición obliga al ministro competente, cuando considere que una actividad puede afectar significativamente a un lugar europeo, a prohibir, en principio, tal actividad. A tal efecto, dicho Reglamento incluye una lista de las actividades sometidas a autorización. Además, las autoridades públicas deben tener en cuenta la lista de las actividades sometidas a autorización cuando examinan las solicitudes de autorización con arreglo a cualquier legislación o cuando proponen la adopción de sus propios planes o proyectos.

30

Irlanda precisa que, por otro lado, la quinta parte de este Reglamento establece un procedimiento mediante el cual una autoridad pública efectúa, en su caso, la adecuada evaluación de un plan o proyecto que desea iniciar o para el que ha recibido una solicitud de autorización.

31

Con arreglo al artículo 11 de dicho Reglamento, la identificación de un lugar como lugar candidato a ser designado lugar de importancia comunitaria ha de poder consultarse en el ministerio competente, en Internet, y debe ser comunicada a los organismos especificados, a los propietarios de tierras y a toda la población. La información disponible de este modo incluye, en particular, un mapa que defina el límite del lugar, su denominación, su ubicación y su extensión, así como el motivo que subyace a la identificación del lugar como lugar candidato a ser designado lugar de importancia comunitaria.

32

En segundo lugar, Irlanda subraya, sin perjuicio de lo anterior, la complejidad del procedimiento de designación formal de los lugares de importancia comunitaria de que se trata como zonas especiales de conservación, procedimiento que en la mayoría de los casos conlleva la obligación de informar a los propietarios afectados y de permitirles formular objeciones a tal designación, lo que es fundamental para garantizarles protección jurídica. Así, la designación formal de los lugares de que se trata habría conllevado la necesidad de dialogar con 18516 propietarios y de tramitar los 674 recursos interpuestos por dichos propietarios.

33

Además, de los lugares pendientes de designación, veinte son turberas altas en las que la finalización del procedimiento de designación depende de un acuerdo con la Comisión en relación con la resolución de la gestión global de la red de esas turberas altas, que es objeto de un diálogo en profundidad con dicha institución.

34

En su escrito de réplica, la Comisión niega que el proceso de designación de esas veinte turberas altas dependa del resultado de las conversaciones sobre cómo deben ser gestionadas y señala que, por lo que respecta a la eventual complejidad del proceso de designación formal en Derecho irlandés, por ejemplo la necesidad de tramitar los recursos de los propietarios de los terrenos, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros no pueden esgrimir disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar la inobservancia de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión [sentencia de 12 de noviembre de 2019, Comisión/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien),C‑261/18, EU:C:2019:955, apartado 89 y jurisprudencia citada].

35

La citada institución considera que del contexto del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats resulta que existe la obligación de concluir el proceso previsto en dicho artículo mediante la designación de los lugares como zonas especiales de conservación. La interpretación contraria formulada por Irlanda privaría de todo efecto útil al apartado 4 de dicho artículo.

36

Añade, por otro lado, que la obligación de proteger los lugares antes de que sean designados zonas especiales de conservación está prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats.

37

Por otra parte, sostiene que la protección brindada a los lugares candidatos en virtud del Derecho irlandés es inferior a la que se ha de brindar a las zonas especiales de conservación, que son las únicas a las que afecta la obligación de fijar medidas de conservación con arreglo al artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva.

38

Tal protección tampoco responde a la exigencia de claridad y de seguridad jurídica. En efecto, la lista de lugares candidatos puede evolucionar en función de las objeciones formuladas por los interesados.

39

En su escrito de dúplica, Irlanda subraya que, de la nota de la Comisión, mencionada en el apartado 22 de la presente sentencia, se desprende que el procedimiento de designación de las zonas especiales de conservación se rige por el Derecho interno de los Estados miembros. En virtud de su margen de apreciación, optó por designar las zonas especiales de conservación confiriéndoles, como lugares europeos, toda la protección requerida.

40

Según este Estado miembro, la afirmación sobre la posible evolución del perímetro de los lugares antes de ser formalmente designados carece de fundamento. Por otro lado, la designación de las zonas especiales de conservación no otorga carácter definitivo a sus fronteras, que pueden ser modificadas después de ser designadas en caso de error científico.

41

Irlanda considera que la interpretación que propone no priva de efecto útil al artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats. En efecto, dicho Estado miembro estima que el Derecho irlandés cumple con las obligaciones derivadas de ese apartado y garantiza, por tanto, la protección de los lugares afectados al obligar a que se aplique el principio de cautela y a que se lleven a cabo las evaluaciones contempladas en el artículo 6, apartado 3, de dicha Directiva.

42

La protección que brinda la normativa irlandesa a los lugares candidatos va más allá de la que deriva del artículo 4, apartado 5, de la Directiva sobre los hábitats, dado que esa normativa prevé la publicación de los detalles y de la extensión del lugar de que se trate, de los intereses admisibles y de la lista de actividades que precisan de autorización previa para ser ejecutadas.

43

Irlanda indica haber concluido la designación formal de 339 de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata el día en que se presentó el escrito de dúplica.

44

Con carácter preliminar, procede recordar que el artículo 3, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a contribuir a la constitución de la red Natura 2000 en función de la representación que tengan en sus respectivos territorios los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de dicha Directiva y de los hábitats de especies que figuran en el anexo II de dicha Directiva y a designar, con tal fin y de conformidad con el artículo 4 de esa Directiva, al término del procedimiento en ella previsto, lugares y zonas especiales de conservación.

45

El procedimiento de designación de los lugares como zonas especiales de conservación, en los términos establecidos en el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats, se desarrolla en cuatro etapas. Según su apartado 1, cada Estado miembro propone una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares y esta lista se remite a la Comisión (primera etapa). De conformidad con su apartado 2, la Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redacta un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros (segunda etapa). Partiendo de dicho proyecto de lista, la Comisión aprueba la lista de lugares seleccionados (tercera etapa). Con arreglo a su apartado 4, una vez elegido un lugar de importancia comunitaria, el Estado miembro de que se trate le da la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural o de una especie y para la coherencia de Natura 2000 (cuarta etapa) (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 2019, CFE, C‑43/18, EU:C:2019:483, apartado 37).

46

Irlanda no niega que, el día en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado adicional, los 217 lugares de que se trata no habían sido designados formalmente zonas especiales de conservación. No obstante, alega que la protección que brinda a los lugares candidatos es análoga a la que se brinda a las zonas especiales de conservación, de modo que se cumplen los objetivos de la Directiva sobre los hábitats.

47

A este respecto, procede recordar que, en un recurso por incumplimiento contra la República Portuguesa, este Estado miembro había formulado, como motivo de defensa, la alegación de que las medidas y programas nacionales de conservación existentes, que vinculan jurídicamente a la Administración Pública, se aplicaban a los lugares de importancia comunitaria de que se trataba a partir del día en que se comunicaba a la Comisión la lista elaborada por la República Portuguesa con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 31].

48

En respuesta a esta alegación, por una parte, el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones de una directiva deben ejecutarse con indiscutible fuerza imperativa, con la especificidad, precisión y claridad necesarias para cumplir la exigencia de seguridad jurídica [sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 35].

49

Por otra parte, el Tribunal de Justicia consideró que la República Portuguesa, al sostener que no habían concluido los procedimientos de designación de los lugares de importancia comunitaria de que se trataba como zonas especiales de conservación desde un punto de vista formal, no negaba que, cuando expiró el plazo fijado en el dictamen motivado, no había designado aún esos lugares como zonas especiales de conservación [sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 37].

50

Un razonamiento de este tipo también es aplicable al motivo de defensa formulado por Irlanda según el cual la protección que otorga la normativa irlandesa a los lugares de importancia comunitaria y a los lugares candidatos basta para cumplir las obligaciones que se derivan del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

51

En el caso de autos, procede señalar que la normativa nacional invocada por Irlanda, en apoyo a su respuesta a la primera imputación del recurso de la Comisión —normativa que, según dicho Estado miembro, otorga suficiente protección a los lugares de importancia comunitaria de que se trata si no son designados zonas especiales de conservación—, no es adecuada para cumplir la obligación específica, establecida en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, de designar formalmente los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación.

52

En efecto, tal obligación constituye una etapa necesaria del régimen de la protección de los hábitats y de las especies establecida esa Directiva.

53

A tal obligación se añaden la de determinar los objetivos de conservación, de conformidad con el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, y la de fijar las medidas de conservación, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia, C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 50).

54

Esta última obligación de los Estados miembros de adoptar las medidas de conservación necesarias para proteger las zonas especiales de conservación, establecida en el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, es distinta de la obligación formal de dichos Estados, prevista en el artículo 4, apartado 4, de dicha Directiva, de designar los lugares de importancia comunitaria como zonas especiales de conservación, conforme a la jurisprudencia mencionada en el apartado 45 de la presente sentencia.

55

Por lo que respecta a la complejidad del procedimiento de designación formal puesta de relieve por Irlanda, que resulta, en particular, de la interposición por los propietarios de los lugares afectados de recursos jurídicos contra esa designación, es preciso recordar que los Estados miembros no pueden esgrimir disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar la inobservancia de las obligaciones derivadas del Derecho de la Unión [sentencia de 12 de noviembre de 2019, Comisión/Irlanda (Parque eólico de Derrybrien),C‑261/18, EU:C:2019:955, apartado 89 y jurisprudencia citada].

56

En estas circunstancias, procede declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber designado como zonas especiales de conservación, lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, 217 de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata.

57

En consecuencia, se ha de estimar la primera imputación.

58

Mediante su segunda imputación, la Comisión reprocha a Irlanda haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber determinado objetivos detallados de conservación para 140 de los lugares de importancia comunitaria de que se trata.

59

Dicha institución deduce la obligación de determinar objetivos detallados de conservación para cada lugar en el plazo máximo de seis años del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, tal como fue interpretado por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartados 46 a 52.

60

El día en que expiró el plazo señalado en el dictamen motivado adicional, Irlanda incumplía esta obligación con respecto a 140 de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata.

61

En su escrito de contestación, Irlanda reconoce no haber concluido el procedimiento de identificación y de publicación de los objetivos de conservación específicos para los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata.

62

Este Estado miembro indica haber realizado esfuerzos considerables para identificar y publicar los objetivos de conservación específicos. Sin embargo, la pandemia de COVID-19 retrasó la finalización de los trabajos. Sostiene que, en la fecha de su escrito de contestación, 371 lugares disponían de objetivos de conservación. En la fecha de su escrito de dúplica, se habían determinado los objetivos de conservación para todos los lugares.

63

Habida cuenta de los progresos realizados, concluye que no se ha vulnerado sustancialmente el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

64

Por lo que respecta a los términos del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, procede señalar que, si bien el tenor de esta disposición no menciona expresamente la obligación de determinar los objetivos de conservación, esta disposición exige que las autoridades competentes del Estado miembro afectado, cuando designen la zona especial de conservación, fijen las prioridades en función de la importancia de los lugares para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat. Pues bien, fijar esas prioridades implica que ya se hayan determinado los objetivos de conservación citados (sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia, C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 46).

65

Así pues, teniendo también en cuenta el contexto y la finalidad del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats, el Tribunal de Justicia ha considerado que, aunque de esta disposición se desprende que la designación de las zonas especiales de conservación y la determinación de las prioridades en materia de conservación deben realizarse lo antes posible y, en cualquier caso, como máximo en un plazo de seis años a partir del momento en que se haya elegido un lugar de importancia comunitaria en el procedimiento previsto en el apartado 2 de dicho artículo, dicho plazo se aplica también al establecimiento de los objetivos de conservación, dado que estos objetivos son necesarios para fijar aquellas prioridades y, por tanto, habrán de preceder a su fijación (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia, C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartados 47 a 53).

66

Se ha de añadir que solo unos objetivos específicos y precisos pueden ser calificados de «objetivos de conservación» en el sentido de la Directiva sobre los hábitats (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia, C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 59).

67

En el caso de autos, los plazos de seis años concedidos a Irlanda para designar los lugares cuya lista figura en las Decisiones 2004/813 y 2009/96 expiraron el 7 de diciembre de 2007 y el 12 de diciembre de 2014, respectivamente.

68

Irlanda reconoce que, cuando expiró el plazo previsto en el dictamen motivado adicional, esto es, el 9 de enero de 2019, no había determinado en el ordenamiento jurídico nacional los objetivos específicos de conservación relativos a los 140 lugares de importancia comunitaria respecto a los cuales la Comisión formula la segunda imputación.

69

En estas circunstancias, procede declarar que Irlanda ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats al no haber definido objetivos de conservación específicos y detallados para cada lugar para 140 de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata.

70

En consecuencia, hay que estimar la segunda imputación.

71

En su demanda, la Comisión reprocha a Irlanda haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats al no haber adoptado las medidas de conservación necesarias. En primer lugar, no se adoptó ninguna medida de conservación en relación con 230 lugares. En segundo lugar, las medidas de conservación adoptadas en otros 149 lugares solo son parciales. Además, las medidas de los 44 lugares objeto de medidas de conservación completas no son válidas, ya que fueron adoptadas con anterioridad a la determinación de los objetivos de conservación. Por último, se imputa a Irlanda haber adoptado una práctica general consistente en fijar medidas de conservación insuficientemente precisas.

72

La Comisión considera que las medidas de conservación precisas deberían haberse adoptado en el plazo de seis años establecido en el artículo 4, apartado 4, de esta Directiva, aplicable a la designación de zonas especiales de conservación. Sostiene que, según las sentencias de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación) (C‑290/18, EU:C:2019:669), apartado 52, y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartado 76, las medidas de conservación, en el sentido del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, deben fijarse y ejecutarse en el contexto de estas zonas especiales de conservación y, por tanto, en el plazo de su designación.

73

La Comisión estima que del tenor del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats se desprende con claridad que el Estado miembro afectado debe adoptar medidas de conservación para todas las zonas especiales de conservación de su territorio.

74

Pues bien, por una parte, afirma que Irlanda no le comunicó ninguna medida de conservación en cuanto a 230 lugares de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata.

75

Por otra parte, por lo que respecta a los 193 lugares restantes, sometidos a medidas de conservación, la Comisión sostiene, basándose en las sentencias de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación) (C‑290/18, EU:C:2019:669), apartado 55, y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartado 86, que las medidas de conservación deben fijarse en función de cada especie y tipo de hábitat presente en los respectivos lugares de que se trata. Pues bien, Irlanda solo adoptó medidas de conservación para parte de las especies o de los tipos de hábitats protegidos en 149 lugares.

76

La Comisión expone que llegó a esta cifra comparando el número de elementos admisibles de los lugares, indicado por Irlanda en los formularios normalizados de datos pertinentes, y el número de esos elementos para los que Irlanda indicaba haber fijado medidas de conservación.

77

Las medidas indicadas por Irlanda en su respuesta al dictamen motivado de la Comisión no bastan para reducir el número de lugares objeto de medidas de conservación parciales. En efecto, según la Comisión, la mayoría de estas medidas aún están siendo elaboradas y, más concretamente, se hallan en la fase preparatoria. Además, Irlanda no ha facilitado información alguna que permita concluir que las citadas medidas completan el conjunto de medidas de conservación y abarcan, por tanto, todos los elementos de los lugares afectados que presentan interés.

78

En su escrito de contestación, Irlanda expone que ha ejecutado medidas de conservación globales y detalladas por medio de diez programas nacionales. Dichos programas se elaboran por tipos de hábitats y por especies y no por lugar. Sin embargo, la ejecución de dichos programas se realiza específicamente para cada lugar. Sostiene que estos datos demuestran no solo que este Estado miembro respeta el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, sino que también tiene voluntad de cumplir en mayor medida las exigencias de esa disposición de una manera pragmática, garantizando una adecuada protección de las especies y de los hábitats afectados.

79

Más aún, ese Estado miembro indica haber adoptado medidas de conservación completas para 79 lugares que figuran en el anexo del escrito de contestación y presenta las medidas adoptadas para una muestra de 6 lugares con carácter ilustrativo. Añade que se han adoptado medidas de conservación, al menos parciales, en numerosos lugares.

80

Irlanda indica que el Reglamento de Transposición contiene medidas de conservación por cuanto exige autorización previa para el ejercicio de actividades, con lo que pretende evitar que el lugar en cuestión sufra daños. Así pues, todos los lugares de que se trata son objeto de medidas de conservación.

81

Irlanda reconoce que puede ser defectuoso el modo en que se transmitió la información a la Comisión. Habida cuenta de que no existe un sistema centralizado de gestión de los datos a efectos de recoger las intervenciones y las medidas de gestión de los lugares de que se trata, le es difícil transferir con exhaustividad los resultados, basándose en pruebas, del nivel local de gestión de los lugares al nivel nacional. Se contempla una plataforma centralizada de datos.

82

La Comisión señala que los diez programas nacionales mencionados por Irlanda y la lista de 79 lugares supuestamente objeto de medidas de conservación completas hacen referencia únicamente, en total, a 137 lugares. Con ello, Irlanda admite que hay al menos 286 lugares carentes de medidas de conservación.

83

Por lo que respecta a esos 79 lugares y a los demás lugares contemplados en los diez programas nacionales invocados por Irlanda al referirse al contenido de los documentos que acompañan a su escrito de contestación, la Comisión afirma que dicho Estado miembro no indica, en su escrito de contestación, en qué parte de los anexos se habla del carácter supuestamente «exhaustivo y completo» de las medidas de conservación relativas a esos 79 lugares ni remite a los diez programas, que supuestamente resumió en uno de esos anexos, para rebatir, en particular, el carácter incompleto de las medidas de conservación. Así pues, de conformidad con el artículo 124, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, no procede tener en cuenta la información que figura en esos anexos.

84

Además, cuatro de estos diez programas fueron adoptados con posterioridad a la expiración del plazo señalado en el dictamen motivado adicional. Del anexo al escrito de contestación también resulta que algunos de esos programas solo cubren parcialmente los elementos admisibles de los lugares.

85

En su escrito de dúplica, Irlanda sostiene que la interpretación del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats propuesta por la Comisión, según la cual esta disposición exige que se demuestre que se han ejecutado medidas de conservación en todos los lugares y que tales medidas funcionan, no se puede llevar a cabo e ignora el contexto real. Esta interpretación no halla fundamento ni en la Directiva ni en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

86

Sostiene que, por su naturaleza, las medidas de conservación precisan de ajustes, de modo que la identificación de medidas adicionales o diferentes no basta para demostrar un incumplimiento por su parte. Es suficiente con que vigile constantemente las medidas de conservación ejecutadas en toda la red Natura 2000, a efectos de asegurarse de que se tienen en cuenta las amenazas y presiones que se hayan identificado con respecto a los distintos lugares. Esta interpretación se ve corroborada por los artículos 11 y 17 de la Directiva sobre los hábitats, que establecen la evaluación de las medidas de conservación y, en caso necesario, el ajuste de su ejecución para garantizar su eficacia.

87

El hecho de que los programas de conservación no vayan expresamente ligados a las fronteras de los lugares no pone en entredicho la eficacia de tales medidas. Por el contrario, la adopción de programas globales, y no de medidas individuales para cada lugar, tiene consecuencias globales en la protección de las especies y de los hábitats y refleja la necesaria coordinación de las acciones para dar respuesta a la complejidad del objetivo de conservación.

88

Como anexo a su escrito de dúplica, Irlanda presenta las medidas de conservación adoptadas en cuanto a 6 lugares adicionales, que figuran en la lista de 79 lugares, y 21 lugares relativos al murciélago Rhinolophus hipposideros, así como elementos adicionales referidos a los pocos lugares que había seleccionado a modo de ejemplo en su escrito de contestación.

89

En su escrito de formalización de la intervención, la República Federal de Alemania se opone a la interpretación según la cual las medidas de conservación deben tener por objeto todas las especies o tipos de hábitat presentes en los lugares de que se trate.

90

Afirma que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se refiere a la obligación de adoptar medidas de conservación específicas o individuales para cada especie o tipo de hábitat, sino fijadas en función de las exigencias ecológicas de cada especie y tipo de hábitat [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 55].

91

Además, precisa que, en la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Comisión/Francia (C‑374/98, EU:C:2000:670), apartado 20, relativa a la Directiva sobre las aves, pero aplicable a la Directiva sobre los hábitats, el Tribunal de Justicia desestimó el motivo alegado contra la República Francesa, según el cual las medidas de conservación especial eran insuficientes al no haber disposiciones específicas para cada especie de aves silvestres presente en la zona afectada, debido a que las disposiciones nacionales controvertidas, en la medida en que preveían la prohibición de actividades potencialmente perjudiciales para la integridad de los biotopos de que se trataba, beneficiaban a toda la avifauna presente en las zonas amparadas por dicha normativa.

92

A juicio de la República Federal de Alemania, según el contexto, bien bastan prohibiciones generales para prevenir los principales riesgos o amenazas para el lugar, bien son necesarias medidas diferenciadas. Por tanto, es excesivamente formalista exigir sistemáticamente medidas específicas para cada zona.

93

En su escrito de contestación al escrito de formalización de la intervención de la República Federal de Alemania, la Comisión se defiende de todo formalismo.

94

Dicha institución coincide con la República Federal de Alemania en que una medida de conservación puede tener como objetivo varios elementos si estos presentan exigencias ecológicas similares. No obstante, cada hábitat y cada especie presentes en el lugar deben beneficiarse de unas medidas de conservación necesarias basadas en objetivos de conservación específicos. No ocurre así en el caso de autos, puesto que Irlanda solo comunicó medidas para un subgrupo de los elementos pertinentes.

95

En su demanda, la Comisión reprocha a Irlanda haber adoptado medidas de conservación cuando aún no se habían establecido los objetivos de conservación con respecto a los 44 lugares de que se trata sometidos a medidas de conservación completas.

96

Según esa institución, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular de la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartados 46 a 52, resulta que las medidas de conservación deben tener como fundamento los objetivos de conservación.

97

Dicha institución deduce de ello la obligación legal de fundamentar las medidas de conservación en objetivos de conservación específicos para cada lugar claramente definidos, que incluyan un componente material (los objetivos y las medidas deben estar correlacionados) y un componente secuencial (los objetivos no deben suceder a las medidas). Confirma este enfoque la interpretación sistemática del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con su apartado 3, el cual establece que la evaluación de los proyectos que puedan afectar a zonas especiales de conservación debe tener en cuenta los objetivos de conservación.

98

En su escrito de contestación, Irlanda rebate la interpretación de la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (C‑849/19, EU:C:2020:1047), propuesta por la Comisión, que considera demasiado literal y que no tiene en cuenta el espíritu y el tenor del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. En el asunto que dio lugar a dicha sentencia, no se había determinado ningún objetivo de conservación. Es preciso distinguir ese supuesto del caso de autos, en el que los objetivos de conservación se determinaron después de que se fijaran las medidas de conservación.

99

En su escrito de réplica, la Comisión añade que, a la vista del objeto y de la finalidad de la Directiva sobre los hábitats, hay que reconocer que los objetivos de conservación deben preceder a las medidas de conservación. En efecto, los objetivos de conservación definen los parámetros que permiten evaluar si las medidas de conservación alcanzan tales objetivos. Si los objetivos de conservación se establecieran después de las medidas de conservación, se correría el riesgo de que tales objetivos no hiciesen sino reflejar las medidas de conservación previamente definidas.

100

En su escrito de dúplica, Irlanda subraya que la interpretación de la Comisión lleva a excluir las medidas de conservación ejecutadas por los Estados miembros a efectos de la Directiva sobre los hábitats por el hecho de que son anteriores a la publicación de los objetivos de conservación.

101

Pues bien, en su opinión, las medidas de conservación de que se trata tienen como fundamento una evaluación adaptada de las amenazas y presiones.

102

En su escrito de formalización de la intervención, la República Federal de Alemania también estima que los incumplimientos no pueden resultar del simple hecho de que el establecimiento de los objetivos de conservación no haya precedido a la fijación de las medidas de conservación. El elemento decisivo con respecto al cual debe apreciarse la existencia de incumplimiento es la eficacia de las medidas de conservación, con independencia de cuándo se adopten.

103

Otra interpretación obligaría a volver a adoptar, de manera meramente formal, medidas de conservación, aun cuando las medidas adoptadas fueran eficaces y respondieran plenamente a los criterios materiales del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. La imposición de este requisito formal sería contraria a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular de la sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255), apartado 213, según la cual el elemento principal consiste en que se ejecuten de manera efectiva las medidas de conservación necesarias.

104

La República Federal de Alemania ve además una contradicción en el razonamiento de la Comisión. Por una parte, esta institución estima que los objetivos de conservación deben establecerse una vez que un lugar es designado lugar de importancia comunitaria. Por otra parte, admite que se aplique al establecimiento de tales objetivos el plazo de seis años previsto en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

105

En su respuesta al escrito de formalización de la intervención de la República Federal de Alemania, la Comisión alega que el supuesto en el que las medidas de conservación, adoptadas con anterioridad al establecimiento de los objetivos de conservación, responden a esos objetivos es pura casualidad. Por el contrario, existe el riesgo de que los objetivos de conservación ex post no cumplan su función de determinar la potencial contribución de un lugar a la Red Natura 2000 sencillamente porque reflejen la ambición de las medidas de conservación existentes, que no tenían como fundamento objetivos de conservación ni estaban centradas, por tanto, en el objetivo general perseguido por la Directiva sobre los hábitats, concretamente el mantenimiento y el restablecimiento de un estado de conservación favorable. Este problema se vería agravado cuando, como en el caso de autos, las medidas fueran sistemáticamente anteriores al establecimiento de los objetivos.

106

Por otro lado, dicha institución niega cualquier contradicción en su interpretación. El orden impuesto por la Directiva sobre los hábitats responde al tenor de los artículos 4 y 6 de dicha Directiva.

107

En su demanda, la Comisión alega que las medidas de conservación deben ser claras y precisas. No bastan medidas genéricas, orientativas o que precisen medidas de concreción para su ejecución efectiva (sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia,C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartados 77 y 78 y jurisprudencia citada).

108

Además, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats también establece un requisito cualitativo, concretamente que tales medidas deben permitir responder a todas las principales presiones o amenazas.

109

En el caso de autos, según la Comisión, las medidas de conservación adoptadas por Irlanda no son, sistemática y continuadamente, lo suficientemente precisas y detalladas para responder a todas las principales presiones y amenazas.

110

La Comisión afirma que, en virtud del artículo 258 TFUE, puede instar la declaración de que no se han respetado las disposiciones de una directiva por haber adoptado las autoridades de un Estado miembro una práctica general contraria a estas disposiciones, eventualmente ejemplificada por situaciones específicas (sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda,C‑494/01, EU:C:2005:250, apartado 27).

111

Así pues, dicha institución sostiene, sobre la base de la evaluación cualitativa de un amplio conjunto de lugares irlandeses sometido a medidas de conservación existentes, que las medidas de conservación adoptadas en los lugares irlandeses eran sistemática y continuadamente insuficientes porque no eran lo bastante precisas y detalladas o no bastaban para responder a todas las principales presiones y amenazas.

112

La Comisión ilustra esta deficiencia sistemática mediante una evaluación detallada centrada en dos importantes tipos de hábitats prioritarios que figuran en un amplio conjunto de lugares irlandeses, concretamente, por una parte, las lagunas costeras y las turberas de cobertura y, por otra parte, una especie especialmente amenazada, la náyade perlífera de agua dulce.

113

Sostiene que estos ejemplos son representativos y, por consiguiente, reveladores de una infracción general y continuada por parte de Irlanda del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. Versan sobre numerosos lugares, elegidos, en particular, por el estado de conservación —desfavorable o malo— que tienen, según se pone de manifiesto en los informes de Irlanda, elaborados en virtud del artículo 17 de dicha Directiva, y por la importancia de los hábitats y de las especies de que se trata, concretamente, porque Irlanda alberga gran parte de las turberas de cobertura y de las náyades perlíferas de agua dulce. Por último, la distribución geográfica de los lugares examinados es representativa de la configuración geográfica de la red de lugares de importancia comunitaria y de las zonas especiales de protección en Irlanda.

114

Así, la Comisión expone, en primer lugar, el ejemplo de las lagunas costeras, para las que se comunicaron, en particular, las medidas de conservación de «atarquinamiento» e «inmersión» y las medidas de «gestión de los niveles de agua». Estima que estas medidas no son lo bastante específicas en términos cuantitativos y de indicación de los actores responsables o de las actividades que se han de ejecutar ni responden, en concreto, a la presión relativa a la contaminación de las aguas.

115

A juicio de la Comisión, la amplia gama de presiones sobre este tipo de hábitat y la insuficiencia de dichas medidas se ven confirmadas por el informe elaborado por Irlanda en 2019 en virtud de la Directiva sobre los hábitats, según el cual el estado de las lagunas es malo y se deteriora.

116

A continuación, la Comisión aborda el ejemplo de las turberas de cobertura. Estima que las medidas de conservación de los lugares de que se trata son demasiado genéricas. En este contexto, dicha institución cita elementos como la «recogida mecánica de turba», la «extracción de turba», la «quema», la «deforestación», el «pastoreo», la «gestión forestal general», la «gestión de los niveles de agua», «otras consecuencias relacionadas con las actividades turísticas y de ocio», la «caza», la «retirada de maleza», la «retirada/control de las especies vegetales» y la «colocación de cercas».

117

La Comisión añade que del informe de Irlanda correspondiente a 2013 en virtud de la Directiva sobre los hábitats se desprende que las citadas medidas se centran en la amenaza que representa el sobrepastoreo, pero no responden suficientemente a las demás presiones y amenazas principales que pesan sobre las turberas de cobertura, como, según se desprende del informe de Irlanda relativo a 2019, los parques eólicos y demás infraestructuras, la extracción de turba, la erosión, la quema, la reforestación, las actividades agrícolas que conllevan depositar nitrógeno o el drenaje. Estos informes indican que el estado de dichas turberas es malo y se deteriora.

118

Por último, la Comisión aborda el ejemplo de los lugares de protección de la náyade perlífera de agua dulce y estima que las medidas de conservación de estos lugares se refieren, muy genéricamente, a los «vertidos», a la «eliminación de residuos domésticos», a la «contaminación del agua» o al «riego», sin establecer medidas de conservación que vayan acompañadas de términos cuantitativos, actores responsables o calendarios.

119

Además, considera que estas medidas no responden a las presiones, enumeradas por Irlanda, derivadas de «la contaminación difusa de las aguas superficiales debida a las actividades agrícolas y forestales», de la «captación de aguas superficiales para el abastecimiento público de agua», de «incendios» o de «plantación forestal en terrenos descubiertos».

120

En opinión de la Comisión, las medidas del proyecto KerryLIFE, al que Irlanda se remite en su respuesta al dictamen motivado adicional de la Comisión, son insuficientes, en particular, porque no remedian las presiones ejercidas por la silvicultura en los lugares de que se trata. Irlanda también hace referencia al proyecto Asociación Europea para la Innovación relativo a 7 lugares de protección de la náyade perlífera de agua dulce, pero no facilita información sobre cómo responden las medidas asociadas a las principales presiones y amenazas a las que se enfrenta en dichos lugares la especie en cuestión.

121

La Comisión precisa que el informe elaborado por Irlanda correspondiente a 2019 en virtud de la Directiva sobre los hábitats confirma las presiones ejercidas sobre dichos lugares y demuestra la insuficiencia de las medidas de conservación de tales lugares, puesto que en él se valora el estado global de estos últimos como malo y «en proceso de deterioro».

122

En su escrito de contestación, Irlanda expone, con carácter ilustrativo, que se elaboraron planes de restablecimiento y de drenaje específicos para cada lugar en toda la red de turberas altas de Irlanda designadas zonas especiales de conservación —de las cuales 53 son lugares de que se trata— y que en la actualidad se ejecutan medidas de conservación en toda esta red. Las medidas de conservación expuestas en cada plan están concebidas para alcanzar, para cada zona especial de conservación, los fines previstos por el objetivo de conservación específico del lugar en lo relativo al hábitat «turberas altas activas» que figura en el anexo I de la Directiva sobre los hábitats. Estos planes se ejecutan en la actualidad con arreglo a distintas partes del programa de conservación de las turberas altas.

123

En su escrito de réplica, la Comisión sostiene que las explicaciones sumarias que figuran en el escrito de contestación y en los anexos de este no demuestran que las medidas adoptadas sean lo suficientemente precisas y detalladas para los tres tipos de hábitats y las especies objeto de la presente imputación. Irlanda no ha precisado «quién hace qué, dónde ni cuándo» y si las medidas adoptadas bastan para hacer frente a todas las presiones y amenazas básicas.

124

Además, según la Comisión, entre los 6 lugares a los que se refiere el apartado 79 de la presente sentencia, que forman parte de los 79 lugares para los que Irlanda afirma haber adoptado medidas de conservación completas, el lugar Carrownagappul Bog SAC es uno de los lugares de turberas altas para los que todavía solo existen planes de restablecimiento en fase de proyecto y el lugar Slieve Bloom Mountains se refiere a una turbera de cobertura, que precisa de restablecimiento activo y para la que no se ha elaborado aún ningún plan de restablecimiento.

125

La Comisión añade que, por otra parte, la falta de medidas de conservación dirigidas a hacer frente a los problemas que plantea la silvicultura en la cuenca de captación de los lugares que albergan náyades perlíferas de agua dulce queda corroborada por el último análisis científico sobre la especie y su conservación. En él se critica el proyecto KerryLIFE en la medida en que no permitió restablecer zonas que habían sido drenadas para la silvicultura.

126

En su escrito de dúplica, Irlanda pone de relieve su trabajo de mejora de las medidas de conservación. Este Estado miembro considera que el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no exige que las medidas de conservación respondan necesariamente a todas las amenazas y presiones que pesan sobre un lugar en un determinado momento.

127

En su escrito de formalización de la intervención, la República Federal de Alemania cuestiona el grado de exhaustividad y precisión exigido por la Comisión y se opone a que se tengan en cuenta los informes elaborados por Irlanda sobre la base del artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats para acreditar ese incumplimiento.

128

Añade, en cuanto a la exhaustividad de las medidas, que a veces es posible —mediante la mera prohibición general de que se cometan actos perjudiciales— prevenir todos los principales riesgos y amenazas. Exigir con carácter general que se adopten siempre medidas específicas y propias de cada zona para todas las amenazas o para todas las especies o hábitats naturales es puro formalismo.

129

Por lo que se refiere al grado de precisión, dicho Estado miembro considera que no debe deducirse de la exigencia de medidas de conservación claras y precisas que estas deben incluir siempre objetivos cuantitativos, plazos de actuación o concretar «quién hace qué, dónde y cuándo».

130

En su opinión, de la sentencia de 10 de mayo de 2007, Comisión/Austria (C‑508/04, EU:C:2007:274), apartado 76, resulta, en efecto, que la Directiva sobre los hábitats impone la adopción de medidas de conservación necesarias y limita las eventuales facultades reglamentarias o decisorias de las autoridades nacionales a los medios que deben emplearse y a las opciones técnicas que deban realizarse en el marco de dichas medidas. Además, en la sentencia de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria (C‑535/07, EU:C:2010:602), apartado 60, relativa a la Directiva sobre las aves, el Tribunal de Justicia declaró que esta Directiva obliga al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios de ejecución de dicha Directiva.

131

En cuanto al uso que se ha hecho de los informes elaborados por Irlanda sobre la base del artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, la República Federal de Alemania subraya que estos informes no se refieren específicamente a la situación de los lugares de que se trata, sino a la situación en todo el territorio afectado. Por consiguiente, no cabe extraer de ello una conclusión acerca de la efectividad de las medidas adoptadas en los lugares de que se trata.

132

Además, en su opinión, la evolución observada en esos informes podría deberse al hecho de que se trata de poblaciones y ecosistemas naturales con una fluctuación a veces elevada —debida a la naturaleza— o una dinámica propia, dinámica que, además, puede verse reforzada, superpuesta u obstaculizada por distintas influencias antropógenicas, que no siempre son compensables con medidas específicas de las zonas protegidas.

133

En su escrito de contestación al escrito de formalización de la intervención de la República Federal de Alemania, la Comisión afirma que ciertamente es posible que una medida de conservación tenga como objetivo varios elementos si estos tienen exigencias ecológicas similares. Sin embargo, el problema de muchos lugares irlandeses era que, con respecto a numerosos lugares, Irlanda solo había comunicado medidas para un subgrupo de elementos pertinentes.

134

Además, la Comisión expone que el margen de apreciación que se deja a los Estados miembros en los medios de ejecución de las medidas de conservación es limitado. En primer lugar, del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats se desprende que las medidas de conservación deben responder a las principales presiones o amenazas que puedan afectar a los tipos de hábitats y a las especies existentes en el lugar. En segundo lugar, las medidas de conservación deben ser claras y precisas. Por último, el Tribunal de Justicia ha declarado que las medidas de conservación no son suficientes si tienen carácter genérico y orientativo o si precisan de medidas de concreción para su ejecución efectiva [sentencias de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 55, y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia,C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 82]. Por tanto, no se deja a la libre apreciación de los Estados miembros la calidad de las medidas de conservación, incluida la precisión de estas.

135

Por otro lado, según la Comisión, el informe elaborado sobre la base del artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats indica que el estado de conservación relativo a los tipos de hábitats «lagunas costeras» y «turberas de cobertura», así como a una especie especialmente amenazada, la náyade perlífera de agua dulce, registran una tendencia «al deterioro» en la red Natura 2000. Por tanto, se refiere expresamente a la situación en las zonas Natura 2000.

136

Con carácter liminar, procede recordar que el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats somete a los Estados miembros a una serie de obligaciones y establece procedimientos específicos dirigidos a garantizar, como se desprende del artículo 2, apartado 2, de esta Directiva, el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y de las especies silvestres de la fauna y de la flora de interés de la Unión para alcanzar el objetivo más general de la misma Directiva, que es garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente en lo que atañe a los lugares protegidos por ella (sentencia de 7 de noviembre de 2018, Holohan y otros, C‑461/17, EU:C:2018:883, apartado 30 y jurisprudencia citada).

137

Más concretamente, con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, los Estados miembros deben fijar, con respecto a cada zona especial de conservación, las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de esta Directiva y de las especies que figuran en el anexo II de dicha Directiva que estén presentes en el lugar de que se trate [sentencia de 17 de abril de 2018, Comisión/Polonia (Bosque de Białowieża),C‑441/17, EU:C:2018:255, apartado 207].

138

Las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats, incluida la obligación de adoptar las medidas de conservación necesarias prevista en el apartado 1 de dicho artículo, deben aplicarse de manera efectiva, a través de medidas completas, claras y precisas [sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 53 y jurisprudencia citada].

139

En el caso de autos, procede señalar que, como se ha declarado en el apartado 56 de la presente sentencia, Irlanda no ha designado como zonas especiales de conservación, lo antes posible y como máximo en un plazo máximo de seis años, 217 de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata. Pues bien, con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, las medidas de conservación necesarias deben fijarse y ejecutarse en el contexto de esas zonas especiales de conservación [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 52].

140

El hecho de que Irlanda haya incumplido la obligación derivada del artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats de designar como zonas especiales de conservación los lugares de importancia comunitaria de que se trata no la exime, por lo que respecta a esos mismos lugares, de la obligación de fijar las medidas de conservación necesarias, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, de la citada Directiva, ni excluye que pueda declararse un incumplimiento en caso de que no se satisfaga esta última obligación [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartados 52 a 54].

141

Precisado lo anterior, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia relativa a la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado. Dicha institución debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia del incumplimiento, sin poder basarse en presunciones [sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Suecia (Instalaciones de tratamiento de aguas residuales),C‑22/20, EU:C:2021:669, apartado 143 y jurisprudencia citada].

142

No obstante, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a facilitar a la Comisión el cumplimiento de su misión, que consiste, en particular, según el artículo 17 TUE, apartado 1, en velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado FUE, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud del mismo. En particular, es preciso tener en cuenta el hecho de que, por lo que se refiere a la comprobación de la correcta aplicación en la práctica de las disposiciones nacionales destinadas a garantizar la ejecución efectiva de una directiva, la Comisión, que no dispone de facultades propias de investigación en la materia, depende en gran medida de los datos proporcionados por los eventuales denunciantes, así como por el Estado miembro afectado [sentencia de 2 de septiembre de 2021, Comisión/Suecia (Instalaciones de tratamiento de aguas residuales),C‑22/20, EU:C:2021:669, apartado 144 y jurisprudencia citada].

143

De lo anterior se deduce, en particular, que cuando la Comisión ha aportado suficientes datos que ponen de relieve determinados hechos, incumbe al Estado miembro rebatir de manera fundada y pormenorizada los datos presentados (sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda,C‑494/01, EU:C:2005:250, apartado 44).

144

En el caso de autos, la Comisión ha alegado que Irlanda no le comunicó ninguna medida de conservación en cuanto a 230 lugares de los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata. Además, afirma, en virtud de la comparación a la que se refiere el apartado 71 de la presente sentencia, que de los 193 de los lugares restantes, para los que existen medidas de conservación, 149 lugares no son objeto de medidas completas, que abarquen todas las especies y tipos de hábitat presentes de forma significativa.

145

En respuesta a esta alegación, por una parte, Irlanda sostiene que las medidas de conservación se ejecutan por medio de diez programas nacionales elaborados en función de los tipos de hábitats y de especies, así como mediante el Reglamento de Transposición, que prevé la autorización previa para el ejercicio de actividades que puedan tener consecuencias significativas o nefastas o deteriorar un lugar de importancia comunitaria.

146

Por otra parte, dicho Estado miembro indica haber adoptado medidas de conservación completas para 79 de los lugares de importancia comunitaria de que se trata.

147

A este respecto, en primer lugar, por lo que respecta al citado Reglamento de Transposición, procede recordar que el artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats divide las medidas en tres categorías, a saber, medidas de conservación, medidas preventivas y medidas compensatorias, contempladas en sus apartados 1, 2 y 4, respectivamente (sentencia de 21 de julio de 2016, Orleans y otros, C‑387/15 y C‑388/15, EU:C:2016:583, apartado 33).

148

Los apartados 2 y 3 del artículo 6 de la Directiva sobre los hábitats establecen, respectivamente, la obligación de evitar el deterioro de los lugares y la adecuada evaluación de los planes y proyectos que puedan afectar de forma apreciable a los lugares. Así pues, el objetivo de estos dos apartados consiste en proteger los lugares de deterioros.

149

Para dar cumplimiento al artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats, puede ser necesario adoptar tanto medidas destinadas a evitar daños y perturbaciones externos causados por el hombre como medidas cuyo objeto sea detener los procesos naturales que puedan alterar el estado de conservación de las especies y de los hábitats naturales en las zonas especiales de conservación (sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido,C‑6/04, EU:C:2005:626, apartado 34).

150

Las medidas de conservación contempladas en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no pueden limitarse, con mayor motivo, en principio, a las medidas destinadas a evitar daños y perturbaciones externos causados por el hombre y deben incluir, si fuera necesario, medidas proactivas positivas para el mantenimiento o el restablecimiento en un estado de conservación del lugar.

151

En estas circunstancias, procede declarar que el Reglamento de Transposición, que se limita a establecer la autorización previa para el ejercicio de actividades que puedan tener consecuencias significativas o nefastas o deteriorar un lugar de importancia comunitaria, no basta para cumplir las obligaciones del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats.

152

Por lo que respecta, en segundo lugar, a los diez programas nacionales elaborados por Irlanda en función de los tipos de hábitats y de especies y a la lista de 79 lugares respecto de los cuales este Estado miembro afirma haber adoptado medidas de conservación completas, es preciso señalar, en primer término, que la información presentada al Tribunal de Justicia por dicho Estado miembro no basta para refutar la alegación de la Comisión de que no existen medidas de conservación para los 230 lugares objeto de la presente imputación.

153

En segundo término, la información presentada al Tribunal de Justicia por Irlanda no permite demostrar que las medidas adoptadas por este Estado miembro incluyan sistemáticamente, para el conjunto de 193 lugares mencionados en el apartado 144 de la presente sentencia y más allá de los 44 lugares para los que la Comisión lo acepta, medidas de conservación fijadas en función de las exigencias ecológicas de cada especie y de cada tipo de hábitat presentes en dichos lugares. Pues bien, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats exige que las medidas de conservación se fijen en función de las exigencias ecológicas de cada especie y tipo de hábitat presentes en cada uno de los lugares de importancia comunitaria de que se trate [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Portugal (Designación y protección de las zonas especiales de conservación), C‑290/18, EU:C:2019:669, apartado 55].

154

Por consiguiente, procede declarar que dicho Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, por una parte, al no haber adoptado las medidas de conservación para 230 de los 423 lugares de que se trata y, por otra parte, al no haber adoptado las medidas de conservación completas para 149 de los 193 lugares restantes.

155

Como se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros están obligados a fijar las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas y la identificación de estas presupone la determinación de los objetivos de conservación (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia,C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 49).

156

El Tribunal de Justicia ha declarado que la determinación de los objetivos de conservación es un requisito previo necesario para la fijación de las prioridades y las medidas de conservación (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia,C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 50).

157

De ello resulta que la determinación de los objetivos de conservación constituye una etapa obligatoria y necesaria entre la designación de las zonas especiales de conservación y la ejecución de medidas de conservación (sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia,C‑849/19, EU:C:2020:1047, apartado 52).

158

Es cierto, como se desprende de los apartados 64 a 70 de la presente sentencia y de la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Grecia (C‑849/19, EU:C:2020:1047), apartados 42 a 61, que el hecho de que un Estado miembro no adopte objetivos de conservación específicos y precisos ha de ser considerado constitutivo de un incumplimiento de las obligaciones que le incumben, de conformidad el artículo 4, apartado 4, de la Directiva sobre los hábitats.

159

Dicho esto, como ha señalado en esencia la Abogada General en los puntos 85 a 88 de sus conclusiones, el artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva no exige que las medidas de conservación se adopten forzosamente tras la adopción de los objetivos de conservación.

160

No es menos cierto que es preciso, también en el supuesto de que dichos objetivos se definan con posterioridad a la adopción de las medidas de conservación, que tales medidas respondan a dichos objetivos.

161

Pues bien, en el presente asunto, por lo que respecta a los 44 lugares que la Comisión considera que han sido objeto de medidas de conservación completa, dicha institución no ha demostrado que las medidas de conservación concretas, adoptadas por Irlanda, no se correspondieran con objetivos de conservación definidos con posterioridad a la adopción de tales medidas.

162

En estas circunstancias, procede declarar que el mero hecho de haber adoptado medidas de conservación para los lugares de importancia comunitaria de que se trata antes de haber definido los objetivos de conservación no constituye una infracción del artículo 6, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, de modo que la Comisión no ha acreditado, respecto a los 44 lugares de que se trata, que las medidas de conservación adoptadas no respondieran a las exigencias de dicha disposición.

163

Es preciso recordar que la Directiva sobre los hábitats impone la adopción de medidas de conservación necesarias, lo que excluye cualquier margen de apreciación a este respecto por parte de los Estados miembros y limita las eventuales facultades reglamentarias o decisorias de las autoridades nacionales a los medios que deben emplearse y a las opciones técnicas que deban realizarse en el marco de dichas medidas (sentencia de 10 de mayo de 2007, Comisión/Austria,C‑508/04, EU:C:2007:274, apartado 76).

164

En el caso de autos, la Comisión presenta, con carácter ilustrativo, tres ejemplos que abarcan, según ella, un amplio conjunto de lugares y que se refieren a dos tipos de hábitats prioritarios, esto es, las lagunas costeras y las turberas de cobertura, y a una especie prioritaria, concretamente la náyade perlífera de agua dulce, para demostrar que las medidas de conservación adoptadas y aplicadas en Irlanda son, sistemática y continuadamente, de una calidad deficiente porque no son lo suficientemente precisas y detalladas o no bastan para responder a todas las principales presiones y amenazas.

165

A este respecto, es preciso recordar que, sin perjuicio de la obligación de acreditar los hechos que incumbe a la Comisión al recaer sobre ella la carga de la prueba, nada impide a priori que esta institución intente obtener en paralelo la declaración del incumplimiento de disposiciones de la Directiva por la actitud de las autoridades de un Estado miembro en situaciones concretas, identificadas de manera específica, y del incumplimiento de estas mismas disposiciones por la práctica general, contraria a estas, adoptada por las referidas autoridades, eventualmente ejemplificada por las situaciones específicas mencionadas (sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda,C‑494/01, EU:C:2005:250, apartado 27).

166

Cuando la Comisión ha aportado suficientes pruebas que ponen de relieve que las autoridades de un Estado miembro han llevado a cabo, de forma repetida y continuada, una práctica que es contraria a las disposiciones de una Directiva, incumbe al Estado miembro rebatir de manera fundada y pormenorizada los datos presentados y las consecuencias que de ellos se derivan (sentencia de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda,C‑494/01, EU:C:2005:250, apartado 47).

167

Al mismo tiempo, habida cuenta de la obligación que le incumbe de probar el incumplimiento alegado, la Comisión no puede eximirse, con el pretexto de reprochar al Estado miembro afectado un incumplimiento general y persistente de las obligaciones que este tiene en virtud del Derecho de la Unión, de cumplir esa obligación de aportar la prueba del incumplimiento reprochado sobre la base de datos concretos que concurren en la infracción de las disposiciones específicas que invoca ni basarse en meras presunciones o causalidades esquemáticas [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de septiembre de 2019, Comisión/Italia (Bacteria Xylella fastidiosa),C‑443/18, EU:C:2019:676, apartado 80].

168

Son objeto del presente recurso 423 lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica atlántica.

169

Dicha región se caracteriza por el gran número de lugares objeto de la imputación formulada por la Comisión y, como se desprende de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, por la gran diversidad de las especies y hábitats presentes en dichos lugares.

170

En ese caso, habida cuenta de la jurisprudencia mencionada en el apartado 167 de la presente sentencia, incumbe a la Comisión demostrar, como ha señalado en esencia la Abogada General en el punto 106 de sus conclusiones, que los ejemplos de las especies y hábitats presentados por dicha institución en apoyo de la imputación para que se declare el incumplimiento general y persistente de las obligaciones derivadas de la Directiva sobre los hábitats son representativos de todos los lugares de importancia comunitaria de que se trata.

171

Pues bien, en el presente asunto, la Comisión no ha cumplido la carga de la prueba a la que se refiere el apartado anterior.

172

Es cierto que, en su demanda, la Comisión sostuvo que, cuando expiró el plazo señalado en el dictamen motivado adicional, consideró, sobre la base de una evaluación cualitativa del amplio conjunto de lugares irlandeses sometido a medidas de conservación existentes, que las medidas de conservación adoptadas eran sistemática y continuadamente deficientes porque no eran lo suficientemente precisas y detalladas o no bastaban para responder a todas las principales presiones y amenazas.

173

Sin embargo, ni en la demanda ni en su escrito de réplica la Comisión ha demostrado de modo suficiente en Derecho, mediante alegaciones y datos suficientemente precisos, claros y detallados, que los ejemplos que presenta con carácter ilustrativo, concretamente, en el caso de autos, las lagunas costeras, las turberas de cobertura y la náyade perlífera de agua dulce, sean representativos de todos los lugares de importancia comunitaria de que se trata.

174

En particular, por lo que respecta a la afirmación de la Comisión de que la distribución geográfica de los lugares examinados representa la configuración geográfica de la red de lugares de importancia comunitaria y de zonas especiales de conservación en Irlanda, es preciso señalar que la Comisión se remite a este respecto a los anexos A.21 y A.22 de su demanda, que incluyen mapas de Irlanda. Pues bien, el examen de esos mapas no permite en sí mismo, sin interpretación por parte de la Comisión de los datos contenidos en ellos, formulada en la demanda de manera precisa, detallada y exhaustiva, extraer una conclusión acerca de en qué medida cabe considerar representativos de todos los lugares de importancia comunitaria de que se trata los tres ejemplos mencionados en el apartado anterior.

175

En estas circunstancias, no puede prosperar la alegación de la Comisión de que las medidas de conservación adoptadas por Irlanda eran genérica, sistemática y continuadamente deficientes porque no eran lo suficientemente precisas y detalladas o porque no bastaban para responder a todas las principales presiones y amenazas.

176

En consecuencia, la tercera imputación solo está fundada por cuanto Irlanda no ha adoptado las medidas de conservación necesarias que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales contemplados en el anexo I y de las especies contempladas en el anexo II de la Directiva sobre los hábitats para los 423 lugares de importancia comunitaria de que se trata.

177

Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que:

178

Desestimar el recurso en todo lo demás.

179

A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas de Irlanda y esta ha visto desestimados la mayoría de sus motivos, procede condenarla en costas.

180

De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, según el cual los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas, la República Federal de Alemania cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide: