C_2019062EL.01015501.xml

Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέματα την «Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών — Ενίσχυση της προστασίας των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης»

[COM(2018) 214 final]

και την «Πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης»

[COM(2018) 218 final]

(2019/C 62/26)

Εισηγήτρια:

η κ. Franca SALIS-MADINIER

Αίτηση γνωμοδότησης	Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, 28.5.2017 Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 29.5.2018 Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 18.6.2018
Νομική βάση	Άρθρο 43 παρ. 2 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Αρμόδιο τμήμα	Απασχόληση, κοινωνικές υποθέσεις, δικαιώματα του πολίτη
Υιοθετήθηκε από το τμήμα	26.9.2018
Υιοθετήθηκε από την ολομέλεια	18.10.2018
Σύνοδος ολομέλειας αριθ.	538
Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας (υπέρ/κατά/αποχές)	158/77/15

1. Συμπεράσματα και συστάσεις

1.1.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, εκτός από την προστασία των καταγγελτών αυτή καθαυτήν, αποτελεί σημαντικό εργαλείο που συνδράμει τις επιχειρήσεις να αντιμετωπίζουν αποτελεσματικότερα οποιαδήποτε παράνομη και αντιδεοντολογική ενέργεια.

1.2.

Η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει το γεγονός ότι ορισμένες επιχειρήσεις έχουν θεσπίσει διαδικασίες οι οποίες αποσκοπούν στην προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, καθώς και το ότι 10 από τα 28 κράτη μέλη εφαρμόζουν ήδη συναφή πλαίσια, τα οποία καλύπτουν την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

1.3.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας πρέπει να εξεταστεί βάσει της αξιολόγησης της εφαρμογής της οδηγίας και να είναι το ευρύτερο δυνατό για την προστασία του δημοσίου συμφέροντος.

1.4.

Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να επανεξετάσει τη νομική βάση της οδηγίας ώστε να συμπεριλαμβάνονται και τα δικαιώματα των εργαζομένων σε σχέση με το άρθρο 153 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ).

1.5.

Οι πρώην υπάλληλοι, οι συνδικαλιστικές οργανώσεις των εργαζομένων και τα νομικά πρόσωπα που ορίζονται στο άρθρο 3 είναι σε θέση να υποβάλλουν καταγγελίες με την ίδια προστασία και να αναγράφονται σαφώς στο άρθρο 2 της παρούσας οδηγίας.

1.6.

Η ΕΟΚΕ προτείνει (άρθρο 13) μια διαδικασία καταγγελίας σε δύο επίπεδα που θα επιτρέπει στο μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος την πρόσβαση κατ' αρχήν, σύμφωνα με την επιλογή του, σε εσωτερική οδό ή αρμόδιες αρχές, και εν συνεχεία, εφόσον χρειαστεί, στην κοινωνία πολιτών/στα μέσα ενημέρωσης), για λόγους δικαιοσύνης και για την ασφάλεια δικαίου.

1.7.

Η ΕΟΚΕ συνιστά οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος να μπορούν να απευθύνονται στις συνδικαλιστικές οργανώσεις σε οποιοδήποτε στάδιο της καταγγελίας δυσλειτουργιών και οι οργανώσεις αυτές να έχουν τη δυνατότητα να τους εκπροσωπούν και να τους παρέχουν συμβουλές και στήριξη.

1.8.

Η οδηγία θα πρέπει να οδηγεί με μεγαλύτερη σαφήνεια σε διαπραγμάτευση του εσωτερικού διαύλου καταγγελιών, ως θέματος κοινωνικού διαλόγου, με τις συνδικαλιστικές οργανώσεις των εργαζομένων, σύμφωνα με τη σύσταση του Συμβουλίου της Ευρώπης του 2014 και την έκθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του 2017.

1.9.

Η ΕΟΚΕ συνιστά, σε περίπτωση γνωστοποίησης της ταυτότητάς του, ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος, ο οποίος προέβη σε καταγγελία υπό την κάλυψη της ανωνυμίας, να απολαύει της προστασίας που παρέχει η οδηγία.

1.10.

Η ΕΟΚΕ συνιστά στο άρθρο 15 παράγραφος 5 μια τροποποίηση όσον αφορά την έννοια του «εκ πρώτης όψεως» για το βάρος της απόδειξης. Αρκεί ο μάρτυρας να «υποβάλει πραγματικά στοιχεία ότι προέβη σε καταγγελία».

1.11.

Η ΕΟΚΕ συνιστά στο άρθρο 15 παράγραφος 6 η αποκατάσταση της ζημίας να μην παραπέμπεται στο εθνικό δίκαιο (μεταβλητή), αλλά η οδηγία να προβλέπει πλήρη αποκατάσταση της ζημίας, χωρίς ανώτατο όριο, όπως στη νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου.

1.12.

Η ΕΟΚΕ ζητεί τη διαγραφή της παραγράφου 2 του άρθρου 17 ως περιττής (οι κυρώσεις για δυσφήμιση ή συκοφαντική καταγγελία προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία).

1.13.

Η ΕΟΚΕ καλεί την Επιτροπή να προσθέσει σαφή ρήτρα μη υποβάθμισης του άρθρου 19 ώστε να διασφαλίζεται ότι η εφαρμογή της οδηγίας δεν θα επιτρέπει σε καμία περίπτωση την αποδυνάμωση των χορηγηθέντων προηγουμένως στην οδηγία δικαιωμάτων των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, τόσο στα κράτη μέλη όσο και στους τομείς για τους οποίους ισχύει, όταν τα υφιστάμενα δικαιώματα είναι ευνοϊκότερα.

1.14.

Η ΕΟΚΕ συνιστά να καταστεί υποχρεωτική η δημοσίευση των περιοδικών εκθέσεων των δημοσίων φορέων και των κρατών μελών.

1.15.

Η ΕΟΚΕ προτρέπει την Επιτροπή να συμπεριλάβει στην οδηγία εκστρατείες ευαισθητοποίησης σε ευρωπαϊκό και εθνικό επίπεδο, απευθυνόμενες ιδίως στους νέους, προκειμένου να αναπτυχθεί η έννοια των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος.

2. Ιστορικό

2.1.

Παράνομες δραστηριότητες και περιστατικά κατάχρησης δικαίου μπορεί να συμβούν σε οποιονδήποτε οργανισμό, ιδιωτικό ή δημόσιο. Μπορεί να έχουν ποικίλες μορφές, όπως δωροδοκία ή απάτη, αθέμιτη πρακτική, φοροδιαφυγή ή αμέλεια και, εάν δεν αντιμετωπιστούν, μπορούν να βλάψουν σοβαρά το δημόσιο συμφέρον και την ευημερία των πολιτών σε ένα ή περισσότερα κράτη μέλη της ΕΕ.

2.2.

Η δυνατότητα πρόβλεψης, αποκατάστασης ή τερματισμού μιας κατάστασης κινδύνου είναι επωφελής για τις επιχειρήσεις, τους πολίτες, τους εργαζόμενους (νεκροί ή τραυματίες, προσφυγή στη δικαιοσύνη, οικονομική ζημία, κίνδυνος προσβολής της υπόληψης). Η καταγγελία δυσλειτουργιών, την οποία προτίθεται να προστατεύσει η Επιτροπή με την παρούσα οδηγία, είναι μια καταγγελία που γίνεται στο όνομα του γενικού συμφέροντος, προς όφελος της κοινωνίας στο σύνολό της.

2.3.

Όσοι εργάζονται σε κάποιον οργανισμό ή βρίσκονται σε σχέση με οργανισμό στο πλαίσιο της επαγγελματικής τους δραστηριότητας είναι συχνά οι πρώτοι που ενημερώνονται για τυχόν αξιόποινες πράξεις. Όσοι καταγγέλλουν (εντός του οικείου οργανισμού ή σε εξωτερική αρχή) ή αποκαλύπτουν τέτοιου είδους πράξεις -οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος- μπορούν συνεπώς να διαδραματίσουν σημαντικό ρόλο στην εξάλειψή τους. Ωστόσο, είναι πολλοί εκείνοι που απέχουν. Σύμφωνα με διεθνείς μελέτες, οι κύριοι λόγοι για τη σιωπή είναι ο φόβος των αντιποίνων, ο φόβος ότι η καταγγελία θα αποβεί μάταιη και η άγνοια του προσώπου στο οποίο θα πρέπει κανείς να απευθυνθεί. Ποσοστό 85 % των ατόμων που απάντησαν στη δημόσια διαβούλευση του 2017, η οποία διενεργήθηκε από την Επιτροπή, θεωρούν ότι οι εργαζόμενοι πολύ σπάνια ή σπάνια αναφέρουν ανησυχίες σχετικά με απειλή ή ζημία για το δημόσιο συμφέρον υπό τον φόβο νομικών ή οικονομικών συνεπειών, αλλά και λόγω αρνητικής εικόνας για τους μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος. Σε ορισμένες χώρες, εξακολουθεί να υφίσταται η σύγχυση μεταξύ μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος, προδότη και καταδότη. Όμως η καταγγελία δυσλειτουργιών είναι πράξη θάρρους, σε αντίθεση με την κατάδοση που είναι πράξη δειλίας.

2.4.

Για τους λόγους αυτούς, είναι σημαντικό να διασφαλιστεί η αποτελεσματική προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Υπάρχουν ήδη πράξεις σε διεθνές επίπεδο, καθώς και στα διάφορα κράτη μέλη. Το Συμβούλιο της Ευρώπης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της ΕΕ, καθώς και οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και συνδικάτα έχουν ήδη ζητήσει τη θέσπιση νομοθεσίας σε επίπεδο ΕΕ για την προστασία των μαρτύρων που ενεργούν προς το δημόσιο συμφέρον. Ορισμένες ευρωπαϊκές επιχειρήσεις έχουν καθιερώσει διαδικασίες οι οποίες αποσκοπούν στην προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Η πρόταση της Επιτροπής απορρέει από τη διαπίστωση ότι, επί του παρόντος, η προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος στην ΕΕ είναι ανεπαρκής, κατακερματισμένη μεταξύ των κρατών μελών και άνιση από τον ένα τομέα στον άλλο.

2.5.

Ως εκ τούτου, η Επιτροπή υποβάλλει πρόταση οδηγίας με την οποία εισάγεται η προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος σε συγκεκριμένους τομείς, συνοδευόμενη από ανακοίνωση η οποία ορίζει το πλαίσιο πολιτικής σε επίπεδο ΕΕ, περιλαμβανομένων μέτρων για τη στήριξη των εθνικών αρχών.

2.6.

Η πρόταση αυτή αποσκοπεί στη θέσπιση ενός συνόλου κοινών ελάχιστων προτύπων που παρέχουν προστασία από αντίποινα σε βάρος των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος οι οποίοι αναφέρουν παραβάσεις του δικαίου της ΕΕ σχετικά με α) τις δημόσιες συμβάσεις, β) τις χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, γ) τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και τη χρηματοδότηση της τρομοκρατίας, δ) την ασφάλεια των προϊόντων, ε) την ασφάλεια των μεταφορών, στ) την προστασία του περιβάλλοντος, ζ) την πυρηνική ασφάλεια, η) την ασφάλεια των τροφίμων και των ζωοτροφών, θ) την υγεία και την καλή μεταχείριση των ζώων, ι) τη δημόσια υγεία, ια) την προστασία των καταναλωτών, ιβ) τον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής και των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα και την ασφάλεια των συστημάτων δικτύου και πληροφοριών.

2.7.

Το ίδιο ισχύει και για τις παραβάσεις των κανόνων ανταγωνισμού της ΕΕ, τις παραβάσεις και την κατάχρηση των κανονισμών που ισχύουν για τη φορολογία των επιχειρήσεων, καθώς και για τις ζημίες στα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ.

2.8.

Σύμφωνα με την πρόταση, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι οι επιχειρήσεις με τουλάχιστον 50 υπαλλήλους (ή ο ετήσιος κύκλος εργασιών των οποίων υπερβαίνει τα 10 εκατ. ευρώ) και οι δημόσιοι φορείς θα θεσπίσουν εσωτερικούς διαύλους και διαδικασίες καταγγελιών για την παραλαβή και την παρακολούθησή τους. Θα πρέπει επίσης να διασφαλίζουν ότι οι αρμόδιες αρχές διαθέτουν εξωτερικούς διαύλους καταγγελίας. Οι δίαυλοι αυτοί πρέπει να εγγυώνται το απόρρητο των ταυτοτήτων και των πληροφοριών. Οι μικρές και πολύ μικρές επιχειρήσεις απαλλάσσονται από την υποχρέωση εσωτερικού διαύλου (εκτός του χρηματοπιστωτικού τομέα ή ευαίσθητων κλάδων).

2.9.

Η πρόταση απαγορεύει τα αντίποινα, άμεσα ή έμμεσα, εις βάρος των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος και ορίζει τα μέτρα που θα πρέπει να λάβουν τα κράτη μέλη για να διασφαλίσουν την προστασία τους.

2.10.

Τέλος, προβλέπει κατάλληλες, αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές κυρώσεις οι οποίες είναι απαραίτητες προκειμένου να αποθαρρύνονται: α) η παρακώλυση της υποβολής καταγγελιών, τα αντίποινα, οι κακόβουλες αγωγές σε βάρος καταγγελλόντων και οι παραβάσεις της υποχρέωσης τήρησης του εμπιστευτικού χαρακτήρα της ταυτότητάς τους, και, β) η κακόβουλη και καταχρηστική υποβολή καταγγελιών.

3. Γενικές παρατηρήσεις

3.1.

Μέχρι σήμερα, μόνο 10 από τα 28 κράτη μέλη της ΕΕ έχουν ήδη υιοθετήσει πλήρη νομοθεσία σχετικά με την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Στην Ευρώπη, ο κατακερματισμός και τα κενά στην προστασία αυτή είναι επιβλαβή για το δημόσιο συμφέρον και ενδέχεται να παρεμποδίσουν τις καταγγελίες. Στην περίπτωση διασυνοριακών εγκλημάτων ή όσων διαπράττονται σε πολυεθνικές, ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος δεν τυγχάνει ίσης προστασίας, ανάλογα με τη νομοθεσία και τη νομολογία του κράτους που ισχύει για την περίπτωσή του.

3.2.

Η ΕΟΚΕ εκφράζει την ικανοποίησή της για τον στόχο που τίθεται και αφορά την ενθάρρυνσης της υπεύθυνης και εθελοντικής υποβολής καταγγελίας για την προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος.

3.3.

Το 2016 (1), η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης εξακολουθούσε να αποτελεί πρόκληση και δεσμεύτηκε για «αυξημένη έμφαση στην επιβολή του με γνώμονα την εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος». Επιδιωκόμενος στόχος είναι μια νομοθεσία που να προλαμβάνει και όχι να αντιδρά και η οποία να αποτελεί «συστημικό μέρος της επιβολής του δικαίου της ΕΕ».

3.4.

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι η πρόταση οδηγίας είναι συναφής προς το προηγούμενο ευρωπαϊκό σώμα νομοθεσίας (Συμβούλιο της Ευρώπης, Κοινοβούλιο, Επιτροπή) όσον αφορά τα πρότυπα και τους σκοπούς, και ιδίως προς τη σύσταση CM/Rec(2014)7 του Συμβουλίου της Ευρώπης της 30ής Απριλίου 2014 και συνάδει σε μεγάλο βαθμό με τα διεθνή πρότυπα. Η πρόταση είναι επίσης συμπληρωματική προς τις υφιστάμενες τομεακές διατάξεις της ΕΕ (χρηματοπιστωτικές υπηρεσίες, μεταφορές, περιβάλλον) και προς τις πολιτικές της Ένωσης (καταπολέμηση της διαφθοράς, βιώσιμη χρηματοδότηση, δικαιότερη φορολόγηση).

3.5.

Σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, το καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής περιορίστηκε στις παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης (παράνομες δραστηριότητες και κατάχρηση δικαίου) και σε συγκεκριμένους τομείς όπου:

1)	υπάρχει ανάγκη ενίσχυσης της επιβολής του νόμου·

2)	η σχεδόν ανυπαρξία καταγγελιών δυσλειτουργιών από μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος αποτελεί καθοριστικό παράγοντα·

3)	οι παραβάσεις ενδέχεται να βλάπτουν σοβαρά το δημόσιο συμφέρον.

3.6.

Ωστόσο, η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι πρέπει να αποσαφηνιστεί η σχέση μεταξύ της νομοθεσίας της ΕΕ και του εθνικού δικαίου, η οποία μπορεί να αποτελέσει πηγή διαφορών και δυσκολιών στην εφαρμογή των αρχών που κατοχυρώνονται στην οδηγία.

3.7.

Η ΕΟΚΕ τονίζει τη θετική πτυχή της οδηγίας, η οποία ενθαρρύνει τα κράτη να θέσουν σε εφαρμογή ένα «ολοκληρωμένο και συνεκτικό» (συνολικό) εθνικό δίκαιο βάσει των αρχών της σύστασης του Συμβουλίου της Ευρώπης και της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Παράλληλα, θα ήταν σημαντικό να διασφαλιστεί η ομαλή λειτουργία καθιερωμένων πλαισίων στα κράτη μέλη, εφόσον αυτά σέβονται τις αρχές της οδηγίας.

3.8.

Κατά τον ίδιο τρόπο, η αναφορά στην υιοθέτηση ευνοϊκότερων διατάξεων από τα κράτη μέλη είναι θετική. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι είναι απαραίτητο να προστεθεί ρήτρα μη υποβάθμισης, διότι η παρούσα οδηγία δεν θα πρέπει να καταργεί ή να υπονομεύει τις ευνοϊκότερες εθνικές διατάξεις.

3.9.

Τέλος, η ΕΟΚΕ συνιστά την αξιολόγηση της οδηγίας υπό το πρίσμα των αποδεικτικών στοιχείων που μπορεί να διατεθούν στο μέλλον και βάσει της αξιολόγησης της εφαρμογής της οδηγίας. Θεωρεί σκόπιμη τη μνεία ενδεχόμενης μελλοντικής επέκτασης του καθ’ ύλην πεδίου εφαρμογής της οδηγίας, υπό το φως της αξιολόγησής της.

3.10.

Η ΕΟΚΕ εμμένει στη σημασία της εφαρμογής αυτής της οδηγίας στα κράτη μέλη για την καλύτερη λειτουργία της δημοκρατίας απέναντι στις σημερινές ή μελλοντικές προκλήσεις, την ενίσχυση του κράτους δικαίου, των ελευθεριών και της ακεραιότητας της δημόσιας σφαίρας, γνωρίζοντας ότι η ελευθερία έκφρασης της αλήθειας (ή παρρησία) αποτελούσε ανέκαθεν βασικό πυλώνα της δημοκρατίας.

3.11.

Η ΕΟΚΕ τάσσεται υπέρ της δημιουργίας ενός Ευρωπαϊκού Οργανισμού Επαγρύπνησης ή ενός Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή που θα είναι υπεύθυνος για τον συντονισμό των εθνικών αρχών προειδοποίησης και την παρακολούθηση των γραμμών ειδοποίησης.

4. Ειδικές παρατηρήσεις

4.1.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί απαράδεκτο το ότι δεν κατέστη δυνατό να λάβει χώρα διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους σχετικά με την πρόταση οδηγίας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 154 της ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή δεν πρέπει να επαναλάβει αυτήν την πρακτική.

4.2.

Η ΕΟΚΕ συνιστά να καλύπτεται και ο κοινωνικός τομέας από την οδηγία με την προσθήκη του άρθρου 153 της ΣΛΕΕ στις 16 νομικές παραπομπές της οδηγίας. Η ΕΟΚΕ τονίζει ότι στο άρθρο 1 (καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής) σχετικά με τις παραβάσεις του δικαίου που μπορεί να καταγγείλει ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος, παραλείπεται η προστασία των εργαζομένων. Οι διακρίσεις, η παρενόχληση, η βία στον χώρο εργασίας και άλλα θέματα δεν περιλαμβάνονται στην πρόταση. Συνιστά συνεπώς την ενσωμάτωση αυτών των ζητημάτων στην οδηγία.

5. Προσωπικό πεδίο εφαρμογής

5.1.

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει το ευρύτατο προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας: κάθε εργαζόμενος του δημόσιου ή ιδιωτικού τομέα ο οποίος απέκτησε πληροφορίες στο εργασιακό πλαίσιο. Η έννοια του εργαζομένου είναι ευρεία: κάθε εξαρτώμενος εργαζόμενος κατά την έννοια του άρθρου 45 της ΣΛΕΕ και ανεξάρτητος κατά την έννοια του άρθρου 49 της ΣΛΕΕ, αλλά και κάθε εθελοντής και άμισθος ασκούμενος, σύμβουλος, προμηθευτής, υπεργολάβος, μέτοχος ή μέλος του διοικητικού συμβουλίου. Η οδηγία πρέπει να συμβάλλει στη μείωση του κινδύνου που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις όσον αφορά τη ζημία στη φήμη τους.

5.2.

5.3.

Η ΕΟΚΕ επισημαίνει ότι οι υπάλληλοι της ΕΕ πρέπει να απολαύουν προστασίας ίσης με αυτήν που παρέχεται στους εργαζομένους στα κράτη μέλη.

6. Διαδικασίες αναφοράς πληροφοριών

6.1.

Όσον αφορά τη θέσπιση εσωτερικών διαύλων καταγγελιών, η ΕΟΚΕ συνιστά οι εργαζόμενοι και οι συνδικαλιστικοί εκπρόσωποί τους να συμμετέχουν ενεργά στον σχεδιασμό και την εφαρμογή τους.

6.2.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η αρχή της διαβαθμισμένης καταγγελίας (εσωτερικά, στις αρμόδιες αρχές, δημόσια) ανταποκρίνεται στην αρχή της υπεύθυνης υποβολής καταγγελιών. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος πρέπει να έχει ίση επιλογή πρόσβασης στην εσωτερική οδό ή στις αρμόδιες αρχές και, ως εκ τούτου, συνιστά διαδικασία σε δύο, και όχι σε τρία, επίπεδα, για λόγους δικαιοσύνης και για την ασφάλεια δικαίου. Αφενός, διεθνείς μελέτες, ακόμη και σε χώρες που απαλλάσσονται από την υποχρέωση του εσωτερικού διαύλου (Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία), δείχνουν ότι ο εργαζόμενος προσφεύγει καταρχάς στην εσωτερική οδό λόγω αφοσίωσης. Δεν υπάρχει συνεπώς κίνδυνος μαζικής καταστρατήγησης της εσωτερικής οδού. Επιπλέον, σε περίπτωση υποχρέωσης εσωτερικού διαύλου, είναι δύσκολο να προβλεφθούν όλες οι απαραίτητες παρεκκλίσεις. Αφετέρου, εθνικές νομοθεσίες προβλέπουν την άμεση προσφυγή στις αρχές (π.χ. για εγκλήματα ή αδικήματα). Τέλος, η υποχρέωση αυτή ισχύει μόνο για τους υπαλλήλους, με τους άλλους εργαζόμενους να εξαιρούνται. Αποτέλεσμα αυτού είναι η παραβίαση της αρχής της ισότητας και νομική αβεβαιότητα.

6.3.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι, στον χώρο εργασίας, ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος πρέπει να μπορεί να απευθύνεται και να εκπροσωπείται από τους συνδικαλιστικούς του εκπροσώπους σε κάθε στάδιο της διαδικασίας καταγγελίας. Οι οργανώσεις αυτές, κοντά στους εργαζομένους, μπορούν να διαδραματίσουν ουσιαστικό ρόλο ως προς την παροχή συμβουλών και προστασίας.

6.4.

Η ΕΟΚΕ συνιστά οι εγγυήσεις παρακολούθησης που ισχύουν για τις εξωτερικές καταγγελίες να εφαρμόζονται και στις εσωτερικές καταγγελίες: αποδεικτικό παραλαβής της καταγγελίας, ανατροφοδότηση σχετικά με τον χειρισμό της καταγγελίας.

6.5.

Μελέτες καταδεικνύουν ότι οι πλέον ευάλωτοι, ή όσοι κατέχουν αρχεία που μπορεί να θέσουν σε κίνδυνο τη ζωή ή την οικογένειά τους, αναγκάζονται να παραμείνουν ανώνυμοι. Εάν αποκαλυφθεί η ταυτότητα μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος ο οποίος προέβη σε καταγγελία υπό την κάλυψη της ανωνυμίας, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι πρέπει να απολαύει της προστασίας που παρέχει η οδηγία. Τέλος, το γεγονός ότι ένας φάκελος φθάνει ανώνυμα δεν πρέπει να αποτελεί δικαιολογία για να μην εξεταστεί η καταγγελία.

7. Προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος: το βάρος της απόδειξης και η αποκατάσταση της ζημίας

7.1.

Σύμφωνα με την πρόταση οδηγίας, ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος που υφίσταται αντίποινα πρέπει να αποδείξει εκ πρώτης όψεως ότι τα αντίποινα αυτά είναι συνέπεια της καταγγελίας (διπλή δοκιμή) ώστε να επωφεληθεί από το βάρος της απόδειξης. Σύμφωνα ωστόσο με την αρχή αντιστροφής του βάρους απόδειξης (βλ. οδηγία για τη διακριτική μεταχείριση), εναπόκειται στον εργοδότη να αποδείξει ότι τα μέτρα αντιποίνων δεν αποτελούν συνέπεια της καταγγελίας.

7.2.

Η οδηγία πρέπει να προσδιορίζει τα μέτρα αποκατάστασης για τα αντίποινα (άρθρο 15 παράγραφος 6) και να μην τα παραπέμπει στο εθνικό νομικό πλαίσιο, το οποίο έχει διαπιστωθεί ότι διαφέρει ανάλογα με τη χώρα ή είναι ανύπαρκτο. Για να προστατευθούν αποτελεσματικά οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος από οιαδήποτε μορφή άμεσων ή έμμεσων κυρώσεων, είναι απαραίτητο η οδηγία να προβλέπει την υποχρέωση πλήρους αποκατάστασης της ζημίας, χωρίς ανώτατο όριο (συμπεριλαμβανομένων των ετών συνταξιοδότησης που χάθηκαν σε περίπτωση απόλυσης), κατά το πρότυπο της «Public Interest Disclosure Act» του 1998.

8. Κυρώσεις

8.1.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι σκοπός της οδηγίας είναι να διευκολυνθεί και να προστατευθεί η διαδικασία καταγγελίας. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να καταργηθεί το άρθρο 17 παράγραφος 2 που δημιουργεί σύγχυση μεταξύ της υπεύθυνης καταγγελίας και της δυσφήμισης ή της συκοφαντικής καταγγελίας, αδικημάτων τα οποία έχουν ήδη ενσωματωθεί στην εθνική νομοθεσία.

9. Ευνοϊκότερη ρήτρα και ρήτρα μη υποβάθμισης

9.1.

Η ΕΟΚΕ επικροτεί τη δυνατότητα που προβλέπεται από την οδηγία βάσει της οποίας τα κράτη μέλη μπορούν να υιοθετούν ευνοϊκότερη νομοθεσία όσον αφορά τα δικαιώματα των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Ωστόσο, πρέπει να προστεθεί σαφής ρήτρα μη υποβάθμισης ώστε να διατηρούνται οι ευνοϊκότεροι κανόνες και διατάξεις που ισχύουν σε ορισμένα κράτη.

10. Υποβολή έκθεσης, αξιολόγηση και επανεξέταση

10.1.

Θα πρέπει να καταστεί υποχρεωτικός ο απολογισμός της εφαρμογής της οδηγίας μέσω της δημοσίευσης ετήσιων εκθέσεων (ανωνυμοποιημένα δεδομένα και στατιστικά στοιχεία) των δημόσιων φορέων και των κρατών μελών ώστε να παρασχεθούν στοιχεία για την έκθεση της Επιτροπής που προβλέπεται για το 2027 και να ενημερωθούν οι πολίτες.

Βρυξέλλες, 18 Οκτωβρίου 2018.

Ο Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής

Luca JAHIER

(1) ΕΕ C 18 της 19.1.2017, σ. 10.

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Οι ακόλουθες τροπολογίες, οι οποίες έλαβαν τουλάχιστον το ένα τέταρτο των εκπεφρασμένων ψήφων, απορρίφθηκαν κατά τη διάρκεια των συζητήσεων:

Σημείο 3.11

Να προστεθεί νέο σημείο:

3.11.

Η ΕΟΚΕ συνιστά να αντιμετωπιστεί πιο ολοκληρωμένα το ζήτημα της πρόληψης κινδύνων για δημόσιες και ιδιωτικές εταιρίες όσον αφορά την αθέμιτη χρήση ή την παράνομη αποκάλυψη ευαίσθητων πληροφοριών. Η φήμη των επιχειρήσεων και των οργανισμών πρέπει να προστατεύεται δεόντως σε περίπτωση κακόβουλων ενεργειών.

Αιτιολογία

Η φήμη κάθε οργανισμού είναι καθοριστικής σημασίας για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη, μεταξύ των οποίων και οι εργαζόμενοι.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	84
Κατά	130
Αποχές	15

Σημείο 4.1

Να διαγραφεί:

4.1.

Αιτιολογία

Δεδομένου ότι η πρόταση δεν βασίζεται στο άρθρο 153 της ΣΛΕΕ, η διαβούλευση με του κοινωνικούς εταίρους δεν είναι απαραίτητη.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	79
Κατά	133
Αποχές	18

Σημείο 4.2

Να τροποποιηθεί ως εξής:

4.2.

Η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι η νομική βάση της οδηγίας είναι αρκετά ευρεία ώστε να εξασφαλίζεται η δέουσα προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος. Ωστόσο, για λόγους ασφαλείας δικαίου ζητεί διευκρινίσεις σχετικά με το νομικό πεδίο εφαρμογής όσον αφορά τα δικαιώματα των εργαζομένων. συνιστά να καλύπτεται και ο κοινωνικός τομέας από την οδηγία με την προσθήκη του άρθρου 153 της ΣΛΕΕ στις 16 νομικές παραπομπές της οδηγίας. Η ΕΟΚΕ τονίζει ότι στο άρθρο 1 (καθ’ ύλην πεδίο εφαρμογής) σχετικά με τις παραβάσεις του δικαίου που μπορεί να καταγγείλει ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος, παραλείπεται η προστασία των εργαζομένων. Οι διακρίσεις, η παρενόχληση, η βία στον χώρο εργασίας και άλλα θέματα δεν περιλαμβάνονται στην πρόταση. Συνιστά συνεπώς την ενσωμάτωση αυτών των ζητημάτων στην οδηγία.

Αιτιολογία

Δεδομένου ότι υπάρχουν αποκλίνουσες απόψεις σε ό,τι αφορά τη νομική βάση της οδηγίας, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή θα πρέπει να αποσαφηνίσει το ζήτημα όσον αφορά τα δικαιώματα των εργαζομένων (άρθρο 153 της ΣΛΕΕ).

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	82
Κατά	139
Αποχές	14

Σημείο 6.2

Να τροποποιηθεί ως εξής:

6.2.

Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι η αρχή της διαβαθμισμένης καταγγελίας (εσωτερικά, στις αρμόδιες αρχές, δημόσια) ανταποκρίνεται στην αρχή της υπεύθυνης υποβολής καταγγελιών, κυρίως σε ό,τι αφορά τον εντοπισμό και την παύση των παραβιάσεων γρήγορα και αποτελεσματικά στην πηγή, συμβάλλοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στον μετριασμό των εσωτερικών και των εξωτερικών κινδύνων. Ωστόσο, η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος πρέπει να έχει ίση επιλογή πρόσβασης στην εσωτερική οδό ή στις αρμόδιες αρχές και, ως εκ τούτου, συνιστά διαδικασία σε δύο, και όχι σε τρία, επίπεδα, για λόγους δικαιοσύνης και για την ασφάλεια δικαίου. Αφενός, διεθνείς μελέτες, ακόμη και σε χώρες που απαλλάσσονται από την υποχρέωση του εσωτερικού διαύλου (Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία), δείχνουν ότι ο εργαζόμενος προσφεύγει καταρχάς στην εσωτερική οδό λόγω αφοσίωσης. Δεν υπάρχει συνεπώς κίνδυνος μαζικής καταστρατήγησης της εσωτερικής οδού. Επιπλέον, σε περίπτωση υποχρέωσης εσωτερικού διαύλου, είναι δύσκολο να προβλεφθούν όλες οι απαραίτητες παρεκκλίσεις. Αφετέρου, εθνικές νομοθεσίες προβλέπουν την άμεση προσφυγή στις αρχές (π.χ. για εγκλήματα ή αδικήματα). Τέλος, η υποχρέωση αυτή ισχύει μόνο για τους υπαλλήλους, με τους άλλους εργαζόμενους να εξαιρούνται. Αποτέλεσμα αυτού είναι η παραβίαση της αρχής της ισότητας και νομική αβεβαιότητα.

Αιτιολογία

Είναι σημαντικό να παρέχεται στην εταιρεία η δυνατότητα να επιλύει το ζήτημα σε εσωτερικό επίπεδο, προτού ο μάρτυρας δημοσίου συμφέροντος το δημοσιοποιήσει. Μέσω της διαδικασίας καταγγελίας σε δύο στάδια διευκολύνεται ο εντοπισμός και η παύση των παραβιάσεων γρήγορα και αποτελεσματικά στην πηγή.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	78
Κατά	145
Αποχές	11

Σημείο 7.2

Να τροποποιηθεί ως εξής:

7.2.

Η οδηγία πρέπει να προσδιορίζει τα μέτρα αποκατάστασης για τα αντίποινα (άρθρο 15 παράγραφος 6) και να μην τα παραπέμπει στο εθνικό νομικό πλαίσιο, το οποίο έχει διαπιστωθεί ότι διαφέρει ανάλογα με τη χώρα ή είναι ανύπαρκτο. Για να προστατευθούν αποτελεσματικά οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος από οιαδήποτε μορφή άμεσων ή έμμεσων κυρώσεων, η εφαρμογή της οδηγίας πρέπει να παρακολουθείται και να αξιολογείται προσεκτικά ως προς την αποτελεσματικότητα των εθνικών πλαισίων. είναι απαραίτητο η οδηγία να προβλέπει την υποχρέωση πλήρους αποκατάστασης της ζημίας, χωρίς ανώτατο όριο (συμπεριλαμβανομένων των ετών συνταξιοδότησης που χάθηκαν σε περίπτωση απόλυσης), κατά το πρότυπο της «Public Interest Disclosure Act» του 1998.

Αιτιολογία

Είναι σημαντικό τα συστήματα κυρώσεων και αποζημιώσεων που βασίζονται σε εθνικά πλαίσια να εκπληρώνουν τους βασικούς στόχους της οδηγίας όσον αφορά την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, με σεβασμό στις αρχές των εθνικών νομικών συστημάτων. Αυτό αποτελεί ένα από τα κύρια ζητήματα που πρέπει να παρακολουθείται κατά την εφαρμογή της οδηγίας.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	82
Κατά	144
Αποχές	10

Σημείο 8.1

Να τροποποιηθεί ως εξής:

8.1.

Η ΕΟΚΕ πιστεύει ότι σκοπός της οδηγίας είναι να διευκολυνθεί και να προστατευθεί η διαδικασία καταγγελίας. Ως εκ τούτου, θα πρέπει να διασαφηνιστεί καταργηθεί το άρθρο 17 παράγραφος 2 που μπορεί να δημιουργεί ήσει σύγχυση μεταξύ της υπεύθυνης καταγγελίας και της δυσφήμισης ή της συκοφαντικής καταγγελίας, αδικημάτων τα οποία έχουν ήδη ενσωματωθεί στην εθνική νομοθεσία.

Αιτιολογία

Ενώ υπάρχει ανάγκη να αντιμετωπιστούν οι συνέπειες ανακριβών, παραπλανητικών και αδικαιολόγητων γνωστοποιήσεων παρέχοντας αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές κυρώσεις, το εύρος των εν λόγω κυρώσεων στα κράτη μέλη θα πρέπει να αποσαφηνιστεί επακριβώς.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	87
Κατά	147
Αποχές	6

Σημείο 1.4

Να τροποποιηθεί ως εξής:

1.4.

Η ΕΟΚΕ αναγνωρίζει ότι η καλεί την Επιτροπή να επανεξετάσει τη νομική βάση της οδηγίας είναι αρκετά ευρεία ώστε να εξασφαλίζει τη δέουσα προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος ώστε να συμπεριλαμβάνονται και τα δικαιώματα των εργαζομένων σε σχέση με το άρθρο 153 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Ωστόσο, για λόγους ασφαλείας δικαίου ζητεί διευκρινίσεις σχετικά με το νομικό πεδίο εφαρμογής όσον αφορά τα δικαιώματα των εργαζομένων.

Αιτιολογία

Μέσω των άρθρων που καθορίζονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ως νομική βάση διασφαλίζεται πλήρως η ενίσχυση της επιβολής του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης με τη θέσπιση νέων διατάξεων σχετικά με την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, ούτως ώστε να ενισχυθεί η ορθή λειτουργία της ενιαίας αγοράς και η ορθή εφαρμογή των πολιτικών της ΕΕ, ενώ παράλληλα διασφαλίζονται συνεπή υψηλά πρότυπα για την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος σε τομεακές πράξης της ΕΕ στις οποίες ήδη προβλέπονται σχετικοί κανόνες. Ωστόσο, για την αποφυγή σύγχυσης σχετικά με τη νομική βάση που αφορά τα δικαιώματα των εργαζομένων απαιτούνται ορισμένες διευκρινίσεις.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	84
Κατά	133
Αποχές	6

Σημείο 1.4

Να προστεθεί νέο σημείο μετά το υφιστάμενο σημείο 1.4:

Η ΕΟΚΕ είναι πεπεισμένη ότι ένα νομικό πλαίσιο για την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος πρέπει να διαμορφωθεί κατά τρόπον που να επιτρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των πληροφοριών που ενδείκνυνται προς δημοσίευση αποκλειστικά εντός της επιχείρησης και των πληροφοριών που δύνανται να γνωστοποιηθούν στις αρχές ή ακόμη και στο ευρύ κοινό. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό όταν πρόκειται για εμπορικά απόρρητα.

Αιτιολογία

Στην πρόταση πρέπει να καθίσταται σαφές ότι οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος πρέπει πάντα να υποβάλλουν πληροφορίες σχετικά με εμπορικά απόρρητα εντός της εταιρείας, δεδομένου ότι η γνωστοποίηση αυτών στο κοινό επιφέρει μη αναστρέψιμη ζημία στην εταιρεία.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	89
Κατά	149
Αποχές	7

Σημείο 1.6

Να τροποποιηθεί ως εξής:

1.6.

Η ΕΟΚΕ προτείνει (άρθρο 13) μια διαδικασία καταγγελίας σε δύο επίπεδα που θα επιτρέπει στο μάρτυρα δημοσίου συμφέροντος την πρόσβαση κατ' αρχήν, σύμφωνα με την επιλογή του, σε εσωτερική οδό, κυρίως για ό,τι αφορά τον εντοπισμό και την παύση των παραβιάσεων γρήγορα και αποτελεσματικά στην πηγή, ή αρμόδιες αρχές, και εν συνεχεία, εφόσον χρειαστεί, στις αρμόδιες δημόσιες αρχές και, εάν κριθεί αναγκαίο, στην κοινωνία πολιτών/στα μέσα ενημέρωσης, για λόγους δικαιοσύνης και για την ασφάλεια δικαίου.

Αιτιολογία

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	89
Κατά	144
Αποχές	8

Σημείο 1.10

Να διαγραφεί:

1.10.

Αιτιολογία

Η εν λόγω σύσταση δεν στηρίζεται στο κείμενο του σχεδίου γνωμοδότησης (σημείο 7.1). Μολονότι θα μπορούσε να αμφισβητηθεί, στο κείμενο γίνεται αναφορά με ουδέτερο τρόπο στην αρχή της αντιστροφής του βάρους της απόδειξης.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	93
Κατά	148
Αποχές	7

Σημείο 1.11

Να τροποποιηθεί ως εξής:

1.11.

Για να προστατευθούν αποτελεσματικά οι μάρτυρες δημοσίου συμφέροντος από οιαδήποτε μορφή άμεσων ή έμμεσων κυρώσεων, η εφαρμογή της οδηγίας πρέπει να παρακολουθείται και να αξιολογείται προσεκτικά ως προς την αποτελεσματικότητα των εθνικών πλαισίων. Η ΕΟΚΕ συνιστά στο άρθρο 15 παράγραφος 6 η αποκατάσταση της ζημίας να μην παραπέμπεται στο εθνικό δίκαιο (μεταβλητή), αλλά η οδηγία να προβλέπει πλήρη αποκατάσταση της ζημίας, χωρίς ανώτατο όριο, όπως στη νομοθεσία του Ηνωμένου Βασιλείου.

Αιτιολογία

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	95
Κατά	143
Αποχές	9

Σημείο 1.12

Να τροποποιηθεί ως εξής:

1.12.

Η ΕΟΚΕ ζητεί την αποσαφήνιση διαγραφή της παραγράφου 2 του άρθρου 17, δεδομένου ότι θα μπορούσε να συμβάλει στη δημιουργία σύγχυσης μεταξύ της υπεύθυνης καταγγελίας ως περιττής (οι κυρώσεις για και της δυσφήμισης ή της συκοφαντικής καταγγελίας προβλέπονται από την εθνική νομοθεσία).

Αιτιολογία

Βλ. σημείο 8.1.

Αποτέλεσμα της ψηφοφορίας

Υπέρ	96
Κατά	147
Αποχές	7