9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/1

1.

Den 12. oktober 2011 vedtog Kommissionen følgende forslag (i det følgende benævnt »forslagene«) om den fælles landbrugspolitik (i det følgende benævnt »FLP«) efter 2013, som blev sendt til den tilsynsførende med henblik på høring samme dag:

2.

Den tilsynsførende bifalder, at han bliver formelt hørt af Kommissionen, og at de foreslåede præambler til forordningen om direkte betalinger, fusionsmarkedsordningsforordningen, forordningen om udvikling af landdistrikterne og den horisontale forordning indeholder en henvisning til denne udtalelse.

3.

Forslagene sigter mod at skabe en ramme for (1) bæredygtig fødevareproduktion, (2) bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag og (3) en afbalanceret territorial udvikling. Med henblik herpå fastlægger de flere ordninger om støtte til landbrugere og andre foranstaltninger til fremme af udviklingen af landbruget og landdistrikterne.

4.

I forbindelse med disse programmer behandles personoplysninger — hovedsagelig vedrørende støttemodtagere, men også tredjeparter — på forskellige stadier (behandling af støtteansøgninger, sikring af gennemsigtigheden af betalinger, kontrol og bekæmpelse af svig osv.). Selv om det meste af behandlingen udføres af medlemsstaterne og på deres ansvar, kan Kommissionen få adgang til de fleste af disse oplysninger. Støttemodtagere og i nogle tilfælde tredjeparter skal — f.eks. med henblik på bedragerirelevant kontrol — give oplysninger til de udpegede kompetente myndigheder.

5.

Relevansen af databeskyttelse i forbindelse med FLP er blevet understreget af Domstolen i dens Schecke-dom, som ophæver EU-lovgivningen om offentliggørelse af navne på modtagere af landbrugsstøtte (10). Den tilsynsførende er klar over, at databeskyttelsesaspekter i dette tilfælde ikke er i fokus i forslagene. Hvis forslagene vedrører behandling af personoplysninger, skal der dog fremsættes relevante bemærkninger.

6.

Målet med denne udtalelse er ikke at analysere alle forslagene, men at komme med input og vejledning til udformning af behandlingen af personoplysninger, som er nødvendig for at forvalte FLP på en måde, der respekterer den grundlæggende ret til privatlivets fred og databeskyttelse og samtidig sikrer en effektiv forvaltning af støtte, forebyggelse og bekæmpelse af svig og gennemsigtige og ansvarlige udgifter.

7.

Denne udtalelse er derfor opdelt i to dele, nemlig en første mere generel del, der omfatter en analyse og anbefalinger, som er relevante for de fleste af forslagene. Det drejer sig hovedsagelig om bemærkninger om Kommissionens delegerede beføjelser og gennemførelsesbeføjelser. I den anden del drøftes derefter specifikke bestemmelser i flere af forslagene (11), og der gives anbefalinger til håndtering af de heri identificerede spørgsmål.

8.

Som nævnt foretages størstedelen af behandlingerne af medlemsstaterne. Kommissionen kan dog i mange tilfælde få adgang til personoplysninger. Den tilsynsførende bifalder derfor, at præamblerne til de relevante forslag indeholder henvisninger til anvendeligheden af direktiv 95/46/EF og forordning (EF) nr. 45/2001 (12).

9.

Det kan generelt konstateres, at mange centrale spørgsmål omkring databeskyttelse ikke er indeholdt i de foreliggende forslag, men vil blive reguleret af delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Det gælder f.eks. foranstaltninger, der skal træffes, til kontrol af støtte, oprettelse af it-systemer, overførsler af oplysninger til tredjelande og kontrol på stedet (13).

10.

Artikel 290 i TEUF fastlægger betingelserne for Kommissionens udøvelse af delegerede beføjelser. Den kan få beføjelse til at »udbygge[…] eller ændre[…] visse ikke-væsentlige bestemmelser i den lovgivningsmæssige retsakt.«»Delegationens formål, indhold, omfang og varighed« skal også defineres eksplicit. For så vidt angår gennemførelsesbeføjelser, kan disse i henhold til artikel 291 i TEUF tildeles Kommissionen, når »ensartede betingelser for gennemførelse af Unionens juridisk bindende retsakter er nødvendige«. Det skal sikres, at medlemsstaterne foretager passende kontrol.

11.

Den tilsynsførende mener, at de centrale aspekter ved behandlingen i henhold til forslagene og de nødvendige databeskyttelsesmekanismer ikke kan anses som »ikke-væsentlige bestemmelser«. Derfor skal følgende som minimum reguleres i de centrale lovtekster for at øge retssikkerheden (14):

12.

Når dette er angivet i de centrale lovtekster, kan delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter anvendes til en mere detaljeret gennemførelse af disse specifikke beskyttelsesforanstaltninger. Den tilsynsførende forventer at blive hørt vedrørende de gennemførelsesretsakter og delegerede retsakter, som vedrører spørgsmål med relevans for databeskyttelse.

13.

I nogle tilfælde kan oplysninger vedrørende (mistanke om) krænkelser blive behandlet (f.eks. i forbindelse med svig). Eftersom den gældende lovgivning om databeskyttelse omfatter særlig beskyttelse af disse oplysninger (17), kan der være brug for, at de kompetente nationale databeskyttelsesmyndigheder eller den tilsynsførende foretager en forudgående kontrol (18).

14.

Endelig skal der planlægges sikkerhedsforanstaltninger, særlig hvad angår elektroniske databaser og systemer. Der skal også tages hensyn til principperne om ansvarlighed og privatlivsbeskyttelse som standard.

15.

Artikel 157 i fusionsmarkedsforordningen giver Kommissionen beføjelser til at fastlægge gennemførelsesretsakter om kommunikationskrav til forskellige formål (såsom sikring af gennemskuelighed på markedet, kontrol af FLP-foranstaltninger eller gennemførelse af internationale aftaler) (19), idet den »tage[r] højde for behovet for data og samspillet mellem mulige datakilder« (20). Den tilsynsførende anbefaler, at det i denne bestemmelse angives, hvilke datakilder der skal anvendes til hvilke specifikke formål. I den sammenhæng vil den tilsynsførende gerne gøre opmærksom på risikoen for, at sammenkoblingen mellem databaser kan være i modstrid med princippet om formålsbegrænsning (21), i henhold til hvilket personoplysninger ikke må behandles yderligere på en måde, der ikke er i overensstemmelse med det oprindelige formål med dataindsamlingen (22).

16.

Artikel 74 og 77 i forordningen om udvikling af landdistrikterne fastlægger et nyt overvågnings- og evalueringssystem, som skal »udarbejdes […] i samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaterne« med henblik på overvågning og evaluering, herunder et elektronisk informationssystem. Systemet medfører behandling af oplysninger om »støttemodtagerens og projektets væsentlige karakteristika«, som støttemodtagerne selv har givet (artikel 78). For så vidt som disse »vigtige oplysninger« omfatter personoplysninger, bør det angives i bestemmelsen. Endvidere bør de kategorier af oplysninger, der skal behandles, fastlægges, og den tilsynsførende bør blive hørt vedrørende gennemførelsesretsakterne i henhold til artikel 74.

17.

Endvidere omhandler artikel 92 i samme forslag, at der oprettes et nyt informationssystem af »Kommissionen […] i samarbejde med medlemsstaterne« med henblik på sikker udveksling af »data af fælles interesse«. Definitionen af de kategorier af oplysninger, der skal udveksles, er for bred, og den bør indsnævres, hvis der skal overføres personoplysninger ved hjælp af dette system. Derudover bør sammenhængen mellem artikel 77 og artikel 92 også præciseres, da det ikke står klart, om de har samme formål og anvendelsesområde.

18.

Ifølge betragtning 40 i den horisontale forordning bør medlemsstaterne have et integreret administrations- og kontrolsystem (23) for visse betalinger og bør »have tilladelse til også at benytte det integrerede system for andre af Unionens støtteordninger« for at »gøre Unionens støtte mere effektiv og overvåge den«. Denne bestemmelse bør præciseres, især hvis den ikke blot vedrører udnyttelse af synergivirkningerne i forhold til infrastruktur, men også anvendelse af de heri lagrede oplysninger med henblik på overvågning af andre støtteordninger.

19.

Ifølge artikel 73, stk. 1, litra c), i den horisontale forordning skal ansøgninger om støtte ud over oplysninger om parceller og betalingsrettigheder også indeholde »alle andre oplysninger, som er forudset i nærværende forordning eller kræves med henblik på gennemførelsen af den relevante sektorlovgivning for landbruget eller af den berørte medlemsstat.« (24) Hvis det forventes, at disse oplysninger indeholder personoplysninger, bør de nødvendige kategorier af oplysninger angives.

20.

Ved den horisontale forordning oprettes der en række organer til praktisk gennemførelse af FLP, og de tildeles opgaver (artikel 7-15). For Kommissionen fastsættes følgende beføjelser:

21.

Den første af de opgaver, der er nævnt i foregående afsnit, involverer behandling af personoplysninger, mens der i forbindelse med den anden opgave ikke umiddelbart er behov for behandling af personoplysninger: Der kan også foretages en generel evaluering af foranstaltningerne på baggrund af aggregerede eller anonymiserede oplysninger. Medmindre Kommissionen giver en passende begrundelse for, at der er behov for at behandle personoplysninger i denne sammenhæng, bør det præciseres, at der ikke skal leveres personoplysninger til Kommissionen med henblik på en generel evaluering af foranstaltningerne.

22.

I artikel 49-52 og 61-63 i den horisontale forordning fastsættes der regler for kontroller på stedet (27). Ifølge forslaget foretages disse primært af de kompetente myndigheder i medlemsstaterne, særlig når det drejer sig om husundersøgelser eller formelle afhøringer af personer, men Kommissionen har adgang til de således opnåede oplysninger. Her bør lovgiveren angive, at Kommissionen kun har adgang til disse oplysninger, hvis det er nødvendigt med henblik på kontrol. De kategorier af personoplysninger, som Kommissionen skal have adgang til, bør også angives.

23.

Med henblik på overvågning af støtten oprettes der ved den horisontale forordning et administrations- og kontrolsystem (28) (artikel 68-78) bestående af en række databaser:

24.

Den elektroniske database omfatter én database pr. medlemsstat (og eventuelt decentrale databaser i medlemsstaterne). Heri registreres de oplysninger for hver enkelt modtager, der fremgår af støtteansøgninger og betalingsanmodninger. Da det muligvis ikke er alle de oplysninger, der indsamles via støtteansøgninger, som er nødvendige med henblik på kontrol, skal der tages hensyn til mulighederne for at minimere behandlingen af personoplysninger i denne sammenhæng.

25.

Adgangen til administrations- og kontrolsystemet er ikke eksplicit reguleret. Tilsvarende det, der er anført vedrørende kontroller på stedet, anbefaler den tilsynsførende lovgiveren at fastlægge klart afgrænsede regler for adgangen til dette system.

26.

Hvad angår kontroller, giver den horisontale forordning mulighed for kontrol af forretningspapirer, også fra tredjeparter (artikel 79-88) (29). Disse dokumenter kan indeholde personoplysninger om tredjeparter. De betingelser, der gælder for tredjeparters forpligtelse til at fremlægge deres forretningspapirer, bør angives i instrumentet (30).

27.

Ifølge artikel 87 i samme forslag har Kommissionens tjenestemænd adgang til alle dokumenter, der er »udarbejdet med henblik på eller som følge af kontrol«»i overensstemmelse med gældende national lovgivning«. Dette gælder både tilfælde, hvor de kan deltage i kontrollen (stk. 2), og tilfælde, hvor visse handlinger er forbeholdt embedsmænd udpeget i henhold til lovgivningen i den medlemsstat, hvor kontrollen foretages (stk. 4). I begge tilfælde bør det sikres, at Kommissionens tjenestemænd kun har adgang til disse oplysninger, hvis det er nødvendigt (dvs. med henblik på kontrol), også i tilfælde, hvor den nationale lovgivning eventuelt giver mulighed for adgang med henblik på andre formål. Den tilsynsførende opfordrer lovgiveren til at indføje præciseringer heraf i teksten.

28.

Ifølge artikel 102 i den horisontale forordning sender medlemsstaterne visse kategorier af oplysninger, erklæringer og dokumenter til Kommissionen. Dette omfatter også »en oversigt over resultatet af de foreliggende revisioner og kontroller udført« (artikel 102, stk. 1, litra c), pkt. v)). I dette tilfælde bør det enten angives, at der ikke medtages personoplysninger i disse oversigter, eller også, hvis det er nødvendigt med personoplysninger, bør formålet med at sende dem angives.

29.

Ifølge artikel 70, stk. 1, i den horisontale forordning skal den elektroniske database muliggøre, at der »via medlemsstatens kompetente myndighed« kan foretages søgninger på oplysningerne fra 2000 og frem, og den skal muliggøre »direkte og umiddelbar søgning« på oplysninger for »mindst« de foregående fem på hinanden følgende kalenderår (31).

30.

Systemet til identifikation og registrering af betalingsrettigheder muliggør »verifikation af rettigheder og krydskontrol med støtteansøgningerne og systemet til identifikation af landbrugsparceller«. I henhold til artikel 72, stk. 2, i den horisontale forordning skal oplysningerne være tilgængelige i en periode på »mindst« fire år (32).

31.

Hvad angår disse to systemer, gør den tilsynsførende opmærksom på artikel 6, stk. 1, litra e), i direktiv 95/46/EF og artikel 4, stk. 1, litra e), i forordning (EF) nr. 45/2001, hvori det fastslås, at oplysninger skal opbevares på en sådan måde, at det ikke er muligt at identificere de registrerede i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil personoplysningerne indsamles. Dette indebærer, at der skal fastlægges maksimale og ikke blot minimale lagringsperioder.

32.

Ifølge artikel 157, stk. 1, andet afsnit, i fusionsmarkedsforordningen kan oplysninger videregives til tredjelande og internationale organisationer. Den tilsynsførende vil gerne gøre opmærksom på, at videregivelsen af personoplysninger til lande, som ikke yder tilstrækkelig beskyttelse, kun kan retfærdiggøres fra sag til sag, hvis en af undtagelserne i artikel 26 i direktiv 95/46/EF eller artikel 9, stk. 6, i forordning (EF) nr. 45/2001 finder anvendelse (hvis videregivelsen f.eks. er nødvendig eller følger af lov eller bestemmelser fastsat med hjemmel i lov for at beskytte en vigtig samfundsinteresse).

33.

I så fald bør det specifikke formål med videregivelsen (f.eks. i forbindelse med gennemførelse af internationale aftaler) angives (33). De relevante internationale aftaler bør indeholde specifikke beskyttelsesforanstaltninger, for så vidt angår beskyttelsen af privatlivets fred og personoplysninger og registreredes udøvelse af disse rettigheder. Hvis Kommissionen skal videregive oplysninger, bør videregivelsen desuden kræve en tilladelse fra den tilsynsførende (34).

34.

Ifølge betragtning 70 i den horisontale forordning og begrundelserne i alle forslagene er nye regler om offentliggørelse af oplysninger om støttemodtagere under udarbejdelse under hensyntagen »til de indsigelser, som er rejst af Domstolen« i Schecke  (35)-sagen.

35.

Den tilsynsførende vil gerne gøre opmærksom på, at reglerne om offentliggørelse af oplysninger vedrørende støttemodtagere bør være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Som bekræftet af Domstolen (36), skal der foretages en rimelig afvejning mellem støttemodtagernes ret til privatliv og beskyttelse af deres personoplysninger i almindelighed og EU's interesse i at sikre åbenhed og forsvarlig forvaltning af offentlige midler.

36.

Dette er også relevant i forhold til artikel 157, stk. 1, andet afsnit, i fusionsmarkedsforordningen, hvoraf det fremgår, at oplysninger kan »offentliggøres under hensyntagen til reglerne om beskyttelse af personoplysninger og virksomhedernes legitime interesse i, at deres forretningshemmeligheder […] ikke røbes«. Artikel 157, stk. 2, litra d), og artikel 157, stk. 3, litra c), bemyndiger Kommissionen til at vedtage delegerede retsakter om »vilkår for og metoder til offentliggørelse af oplysninger« og gennemførelsesretsakter om ordninger for tilrådighedsstillelse af oplysninger og dokumenter til offentligheden.

37.

Den tilsynsførende bifalder, at der ved offentliggørelsen af oplysninger og dokumenter skal tages hensyn til reglerne om beskyttelse af personoplysninger. Væsentlige elementer såsom formålet med offentliggørelsen og kategorierne af de oplysninger, der skal offentliggøres, bør dog angives i forslagene snarere end ved gennemførelsesretsakter eller delegerede retsakter.

38.

Registreredes rettigheder bør angives, særlig retten til oplysninger og retten til adgang. Dette er især relevant i forhold til artikel 81 i den horisontale forordning, hvoraf det fremgår, at forretningspapirer fra støttemodtagere, men også leverandører, kunder, transportvirksomheder og andre tredjeparter kan kontrolleres. Støttemodtagere er muligvis klar over, at deres oplysninger bliver behandlet, men tredjeparter skal også informeres fyldestgørende om, at deres oplysninger kan blive anvendt til kontrolformål (f.eks. ved at der gives en meddelelse om beskyttelse af privatlivets fred på tidspunktet for indsamling, og ved at der gives oplysninger på alle relevante websteder og i alle relevante dokumenter). Der bør henvises til forpligtelsen til at underrette registrerede, herunder tredjeparter, i forslagene.

39.

Der bør planlægges sikkerhedsforanstaltninger, særlig hvad angår elektroniske databaser og systemer. Der bør tages hensyn til principperne om ansvarlighed og privatlivsbeskyttelse som standard. En liste over de sikkerhedsforanstaltninger, der skal vedtages med hensyn til disse elektroniske databaser og systemer, kan som minimum indføres ved delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Dette er så meget desto vigtigere, fordi de personoplysninger, der behandles i forbindelse med kontroller, kan omfatte oplysninger om mistanke om overtrædelser.

40.

Den tilsynsførende bifalder kravene i artikel 103 i den horisontale forordning med hensyn til fortrolighed og tavshedspligt i forbindelse med kontrol i henhold til artikel 79-88 i samme forordning.

41.

Den tilsynsførende mener, at de centrale aspekter ved behandlingen i henhold til forslagene og de nødvendige databeskyttelsesmekanismer bør reguleres i de centrale lovtekster snarere end i delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter for at øge retssikkerheden:

42.

Disse elementer kan uddybes nærmere i delegerede retsakter eller gennemførelsesretsakter. Den tilsynsførende forventer at blive hørt i denne sammenhæng.

43.

Derudover bør der planlægges sikkerhedsforanstaltninger, som minimum ved gennemførelsesretsakter eller delegerede retsakter, særlig hvad angår elektroniske databaser og systemer. Der bør også tages hensyn til principperne om ansvarlighed og privatlivsbeskyttelse som standard.

44.

Endelig kan der, i betragtning af at der i nogle tilfælde eventuelt behandles oplysninger vedrørende (mistanke om) overtrædelser (f.eks. i forbindelse med svig), være behov for, at de kompetente nationale databeskyttelsesmyndigheder eller den tilsynsførende foretager en forudgående kontrol.

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/10

1.

Den 18. maj 2011 vedtog Kommission en lovpakke om beskyttelse af ofrene for kriminalitet. Lovpakken indeholder et forslag til direktiv om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse (»forslaget til direktiv«) og et forslag til forordning om gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i civilretlige spørgsmål (»forslaget til forordning«) (3). Begge forslag ledsages af en meddelelse fra Kommissionen om styrkelse af ofrenes rettigheder i EU (4).

2.

Den tilsynsførende er ikke blevet hørt som krævet i artikel 28, stk. 2, i forordning (EF) nr. 45/2001, til trods for at lovgivningsinitiativet var opført på den tilsynsførendes liste over prioriteringer for lovforslag, som skal forelægges til høring (5). Denne udtalelse er derfor baseret på samme forordnings artikel 41, stk. 2. Den tilsynsførende anbefaler, at der henvises til denne udtalelse i de vedtagne instrumenters præambel.

3.

Den tilsynsførende bifalder de politiske målsætninger i lovpakken, der på linje med Stockholmprogrammet og den tilhørende handlingsplan har til formål at styrke rettighederne hos ofre for kriminalitet og sikre, at deres behov for beskyttelse, støtte og adgang til domstolsprøvelse opfyldes (6).

4.

Forslaget til direktiv skal erstatte Rådets rammeafgørelse 2001/220/RIA om ofres stilling i forbindelse med straffesager (7) og fastsætter fælles minimumsregler for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse. Forslaget til direktiv har især til formål at sikre, at ofre behandles med respekt, at der tages hensyn til sårbare ofres særlige behov, at ofre modtager den rette støtte og information, og at de kan deltage i retssagen (8).

5.

Forslaget til forordning skal sikre, at ofre, som er omfattet af en beskyttelsesforanstaltning i en civil sag i en af medlemsstaterne, ydes samme beskyttelse, hvis de flytter til en anden medlemsstat, uden at skulle igennem en ny procedure (9). Denne foranstaltning er et supplement til forslaget til direktiv om den europæiske beskyttelsesordre (»EPO-initiativet«), der omhandler gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i strafferetlige spørgsmål. EPO-initiativet, som den tilsynsførende afgav en udtalelse om i oktober 2010 (10), drøftes for øjeblikket i Europa-Parlamentet og i Rådet.

6.

Beskyttelsen af privatlivets fred og personoplysninger spiller en central rolle på området for frihed, sikkerhed og retfærdighed som fastlagt i Stockholmprogrammet og især i forbindelse med det retlige samarbejde i straffesager. I oktober 2010 afgav den tilsynsførende en udtalelse om EPO-initiativet, hvori han fremhævede behovet for en ensartet databeskyttelsesordning med hensyn til initiativer inden for det retlige samarbejde i straffesager (11). Ved den lejlighed understregede den tilsynsførende, at behandlingen af data i forbindelse med det retlige samarbejde i straffesager er kendetegnet ved dataenes særlig følsomme karakter og ved den indvirkning, behandlingen kan have på de registrerede (12). Det er derfor nødvendigt at tage behørigt hensyn til de databeskyttelsesaspekter, der er forbundet med initiativerne på dette område, og at indføre passende regler og sikkerhedsforanstaltninger, hvor det er nødvendigt.

7.

Ifølge den tilsynsførende udgør respekten for privatlivets fred og beskyttelse af personoplysninger et væsentligt element i den beskyttelse af ofre, som de foreslåede instrumenter har til formål at sikre. I denne udtalelse vil der derfor blive fokuseret på de aspekter i forslagene, som vedrører privatlivets fred, og der vil blive fremlagt idéer til, hvordan beskyttelsen af ofre kan forbedres.

8.

Forskellige bestemmelser i forslaget til direktiv vedrører direkte eller indirekte privatlivets fred og databeskyttelse (13). Generelt bifalder den tilsynsførende disse bestemmelser, da de sigter mod at beskytte ofres privatliv. Ikke desto mindre mener han, at standarderne for beskyttelse i nogle tilfælde kunne styrkes og tydeliggøres, samtidig med at de bevares som minimumsstandarder.

9.

Den tilsynsførendes bemærkninger vil primært fokusere på følgende aspekter: (1) artikel 23 i forslaget til direktiv om ret til beskyttelse af privatlivet og forholdet til medierne, (2) ofres ret til oplysninger og adgang til deres egne personoplysninger og (3) beskyttelse af fortroligheden i kommunikationen mellem ofre og hjælpetjenester. Disse aspekter drøftes i afsnittene nedenfor.

10.

Den vigtigste bestemmelse i forslaget til direktiv vedrørende privatlivets fred, er artikel 23, »Ret til beskyttelse af privatlivet«. I artikel 23, stk. 1, hedder det, at »Medlemsstaterne sikrer, at retslige myndigheder under retssagen kan træffe egnede foranstaltninger til at beskytte ofres og disse familiemedlemmers privatliv og fotografiske billeder«. Den tilsynsførende har forskellige bemærkninger til denne bestemmelse.

11.

For det første dækker artikel 23, stk. 1, ikke den fulde ret til beskyttelse af privatlivets fred for ofre for kriminalitet. Bestemmelsens anvendelsesområde er meget mere begrænset, da det kun vedrører »retslige myndigheders« beføjelse til at træffe beskyttelsesforanstaltninger »under retssagen«. Beskyttelsen af privatlivets fred skal imidlertid ikke kun sikres »under retssagen«, men også under efterforskningen og de forberedende retsmøder. Mere generelt skal beskyttelsen af privatlivets fred om nødvendigt sikres fra den første kontakt med de kompetente myndigheder og også efter retssagens afslutning.

12.

I den forbindelse er det værd at bemærke, at adskillige internationale instrumenter er noget mere ambitiøse end artikel 23, stk. 1. Eksempelvis hedder det i Europarådets henstilling Rec(2006) 8 om bistand til ofrene for kriminalitet, at »medlemsstaterne skal træffe passende foranstaltninger for i videst muligt omfang at undgå at krænke ofres privat- og familieliv og for at beskytte ofrenes personoplysninger, navnlig under efterforskningen og retsforfølgningen« (understregning tilføjet) (14). Andre instrumenter indeholder lignende bestemmelser (15).

13.

I lyset af ovenstående anbefaler den tilsynsførende, at der i starten af artikel 23 indsættes et afsnit, hvoraf det i mere generelle vendinger fremgår, at medlemsstaterne så vidt muligt skal sikre beskyttelse af ofres privat- og familieliv samt beskyttelse af deres personoplysninger fra den første kontakt med de officielle myndigheder og også efter retssagens afslutning. Endvidere bør den nuværende artikel 23, stk. 1, ændres, således at de retslige myndigheder også får mulighed for at træffe beskyttelsesforanstaltninger »under politiefterforskningen«.

14.

For det andet indeholder artikel 23, stk. 1, ingen indikation af indholdet af de konkrete foranstaltninger, der kan træffes af de retslige myndigheder for at beskytte offerets ret til privatlivets fred. Den tilsynsførende forstår hensigten om at skabe størst mulig fleksibilitet for medlemsstaterne på dette område. En større grad af præcision kunne dog være nyttig. Især kunne forslaget indeholde en liste over de minimumsforanstaltninger, som retslige myndigheder i henhold til national lovgivning kan træffe for at beskytte offerets privatliv (16). Listen kunne f.eks. omfatte følgende kategorier af foranstaltninger:

15.

For det tredje indeholder artikel 23 ikke nogen bestemmelse, der sikrer fortroligheden af de oplysninger, som de offentlige myndigheder har adgang til. I denne henseende indeholder Europarådets henstilling Rec(2006) 8, der er nævnt ovenfor, igen en række nyttige eksempler. Af henstillingens punkt 11 fremgår det, at medlemsstaterne bør kræve, at alle agenturer, der er i kontakt med ofre, fastlægger klare standarder, i henhold til hvilke de kun må videregive oplysninger, der er modtaget fra, eller som vedrører et offer, til tredjepart, på betingelse af at offeret har givet udtrykkeligt samtykke hertil, eller at der foreligger et lovkrav om eller en godkendelse til at gøre dette. Den tilsynsførende opfordrer lovgiveren til at medtage en lignende bestemmelse i forslaget til direktiv.

16.

I andet afsnit af artikel 23 hedder det, at »Medlemsstaterne tilskynder medierne til at træffe selvregulerende foranstaltninger for at beskytte ofrenes privatliv, personlige integritet og personoplysninger«. Også her anlægges der i forslaget en minimalistisk tilgang, idet der udelukkende tales om selvregulerende instrumenter.

17.

Den tilsynsførende forstår baggrunden for at indtage en forsigtig holdning til dette emne og er grundlæggende enig i Kommissionens tilgang. Forholdet mellem medierne og privatlivets fred er yderst vanskelig og kompleks. Det er også et område, hvor forskellige traditioner og kulturelle forskelle mellem medlemsstaterne kan spille en vigtig rolle inden for rammerne af EU's charter om grundlæggende rettigheder og den europæiske menneskerettighedskonvention. Denne tilgang synes også at være i overensstemmelse med den nuværende databeskyttelsesramme (artikel 9 i direktiv 95/46/EF), der giver medlemsstaterne et forholdsvist stort råderum med hensyn til behandling af personoplysninger, der finder sted i journalistisk øjemed eller med henblik på kunstnerisk eller litterær virksomhed (17).

18.

For så vidt angår selvregulering, er den tilsynsførende overbevist om, at dette instrument kan komme til at spille en central rolle med hensyn til at forene privatlivets fred og ytringsfriheden. Endvidere afspejler artikel 23, stk. 2, den tilgang, der anlægges i henstilling Rec(2006) 8, hvoraf det fremgår, at medlemsstaterne skal opfordre medierne til at vedtage og overholde selvregulerende foranstaltninger med henblik på at beskytte ofres privatliv og personoplysninger (18). Selvregulerende instrumenter kan også kombineres med nationale rammebestemmelser, men disse skal være i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis for artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention (19).

19.

Den tilsynsførende bemærker, at der i artikel 3 i forslaget til direktiv, som vedrører retten til at modtage oplysninger fra den første kontakt med en kompetent myndighed, ikke nævnes noget om oplysninger vedrørende databeskyttelse. Med henblik på at sikre tilstrækkelig beskyttelse af ofres personoplysninger, bør ofrene på hensigtsmæssige tidspunkter modtage alle de oplysninger, der er nødvendige, for at de fuldt ud kan forstå, hvordan deres personoplysninger behandles.

20.

Den tilsynsførende anbefaler derfor at indføje en ekstra bestemmelse i artikel 3, der fastsætter, at ofre skal underrettes om behandling af deres personoplysninger på et senere tidspunkt i overensstemmelse med artikel 10 i direktiv 95/46/EC. Derudover kan lovgiveren overveje at medtage regler om ofres adgang til deres personoplysninger, samtidig med at der tages hensyn til de legitime interesser, der er forbundet med politiefterforskning og retsforfølgning.

21.

I forslaget til direktiv anerkendes ofres ret til bistand fra det øjeblik, hvor forbrydelsen finder sted, under hele retssagen og efter retssagen, afhængig af offerets behov (20). Visse grupper af ofre, heriblandt ofre for seksuel vold, forbrydelser mod en særlig persongruppe, såsom kønsbaseret vold og forbrydelser begrundet i racehad, og terrorofre, har ofte behov for en specialiseret hjælpetjeneste (21), der bl.a. kan yde psykologisk bistand. I disse situationer skal fortroligheden af kommunikationen mellem offeret og de fagfolk, der yder bistand, sikres. Hvis dette ikke sker, kan det betyde, at offeret ikke føler, at han eller hun kan tale frit med sin rådgiver. Derfor bifalder den tilsynsførende kravet i artikel 7 om, at hjælpetjenester skal være »fortrolige«. Omfanget og konsekvenserne af en sådan fortrolighed skal imidlertid præciseres.

22.

Især angives der ikke i forslaget til direktiv, om kommunikationen mellem offer og støtteperson betragtes som »privilegeret«, dvs. at den ikke gengives under retssagen eller kun gengives i begrænset omfang. Dette er normalt tilfældet, hvis støttepersonen er en sundhedsmedarbejder, der er underlagt tavshedspligt. Der kan dog også være tilfælde, hvor bistanden ikke ydes af sådanne fagpersoner. I disse situationer er det tvivlsomt, hvorvidt offeret er beskyttet mod videregivelse af oplysninger.

23.

Den tilsynsførende anbefaler derfor, at det præciseres, at ofre for disse særlige forbrydelser har ret til at nægte videregivelse af fortrolig kommunikation med en støtteperson under en retssag eller administrativ procedure, og at en sådan kommunikation kun må videregives til tredjepart med hans eller hendes samtykke. Dette bør normalt også være tilfældet i straffesager med forbehold af legitime og velbegrundede interesser i efterforskningen eller retsforfølgningen (dvs. retslige myndigheders indsamling af uundværlige beviser).

24.

Som nævnt ovenfor supplerer forslaget til forordning EPO-initiativet om gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i strafferetlige spørgsmål. Eftersom forslaget til forordning til vedrører retsligt samarbejde i civilsager med grænseoverskridende virkninger (22), falder dets anvendelsesområde inden for rammerne af den tidligere første søjle og derfor også inden for rammerne af direktiv 95/46/EF (23). Dette var ikke tilfældet for EPO-initiativet.

25.

Den tilsynsførende anbefaler derfor, at der som minimum indføjes en henvisning til direktiv 95/46/EF i betragtningerne til forslaget, hvoraf det fremgår, at personoplysninger, der behandles i henhold til forordningen, skal beskyttes i overensstemmelse med de nationale love til gennemførelse af direktiv 95/46/EF.

26.

I henhold til artikel 5 i forslaget til forordning skal en part, der ønsker at gøre en beskyttelsesforanstaltning gældende i en anden medlemsstat, forelægge en attest for de kompetente myndigheder. Attesten udstedes på den standardformular, der er vedlagt som bilag til forslaget til forordning. Bilaget indeholder personoplysninger om både den beskyttede person og den person, der forårsager fare, såsom deres identitet og opholdssted samt en beskrivelse af beskyttelsesforanstaltningen. Den tilsynsførende anerkender, at de personoplysninger, der i henhold til bilaget medtages på attesten, i princippet er tilstrækkelige, relevante og ikke omfatter mere, end der er nødvendigt i forhold til de formål, hvortil oplysningerne er indsamlet.

27.

Det fremgår imidlertid ikke klart af forslaget, hvilke personoplysninger om den beskyttede person der videregives til den person, som forårsager fare, især i medfør af artikel 13 (24). I den forbindelse mener den tilsynsførende, at den person, der forårsager fare, kun bør modtage de personoplysninger, der er strengt nødvendige for gennemførelse af foranstaltningen. Derudover bør det så vidt muligt sikres, at den beskyttede persons adresse eller andre kontaktoplysninger ikke videregives (25). En sådan begrænsning bør fremgå af teksten i artikel 13.

28.

Den tilsynsførende bifalder de politiske målsætninger i de to forslag og er som udgangspunkt enig i Kommissionens tilgang. Ikke desto mindre mener han, at beskyttelsen af ofres privatliv og personoplysninger i forslaget til direktiv kunne styrkes og præciseres på en række områder.

29.

For så vidt angår forslaget til direktiv om ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse, råder den tilsynsførende lovgiveren til følgende:

30.

For så vidt angår forslaget til forordning om gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i civilretlige spørgsmål, råder den tilsynsførende lovgiveren til følgende:

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/16

1.

Den 28. november 2011 vedtog Kommissionen et forslag til Rådets afgørelse om undertegnelse af en aftale mellem Amerikas Forenede Stater og Den Europæiske Union om anvendelse og overførsel af passagerlisteoplysninger (PNR) til United States Department of Homeland Security (3) (i det følgende benævnt »aftalen«).

2.

Den 9. november 2011 blev den tilsynsførende hørt uformelt om udkastet til forslag efter en hurtig procedure. Den 11. november 2011 fremsatte han en række bemærkninger. Formålet med denne udtalelse er at supplere disse bemærkninger på baggrund af det foreliggende forslag og gøre hans holdninger offentligt tilgængelige. Denne udtalelse er desuden baseret på en række tidligere indgreb fra den tilsynsførende og Artikel 29-Gruppen i forbindelse med PNR.

3.

Aftalen har til formål at skabe et solidt retsgrundlag for overførslen af PNR-oplysninger fra EU til USA. Overførslen er for øjeblikket baseret på aftalen fra 2007 (4), fordi Parlamentet har besluttet at udskyde sin afstemning, indtil der er fundet en løsning på dets databeskyttelsesmæssige bekymringer. Parlamentet henviste i sin beslutning af 5. maj 2010 (5) navnlig til følgende krav:

4.

Denne aftale skal betragtes på baggrund af den globale tilgang til PNR, som omfatter forhandlinger med andre tredjelande (dvs. Australien (8) og Canada (9)), og et forslag til en PNR-ordning på EU-plan (10). Den henhører også under de igangværende forhandlinger om en aftale mellem EU og USA om udveksling af personoplysninger i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde (11). I en bredere sammenhæng er aftalen blevet bekræftet få uger før den forventede vedtagelse af forslagene om revision af de generelle rammer for databeskyttelse (12).

5.

Den tilsynsførende bifalder den globale tilgang, som sigter mod at skabe en sammenhængende retlig ramme for PNR-aftaler i overensstemmelse med EU's retlige krav. Han beklager imidlertid, at det på grund af tidspunktet ikke er praktisk muligt at sikre ensartethed mellem disse aftaler og de nye EU-regler om databeskyttelse. Han vil også gerne gøre opmærksom på, at den generelle aftale mellem EU og USA om dataudveksling skal gælde for PNR-aftalen mellem EU og USA.

6.

I henhold til EU's charter om grundlæggende rettigheder skal enhver begrænsning af grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder være nødvendige, rimelige og reguleret ved lov. Som den tilsynsførende (13) og Artikel 29-Gruppen (14) gentagne gange har slået fast, er nødvendigheden og rimeligheden af PNR-ordningerne og af masseoverførslerne af PNR-oplysninger til tredjelande indtil videre ikke blevet påvist. Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Agenturet for Grundlæggende Rettigheder er også enige i dette (15). De specifikke bemærkninger nedenfor berøres ikke af denne indledende og grundlæggende bemærkning.

7.

Selv om denne aftale indeholder nogle forbedringer sammenlignet med aftalen fra 2007 og indeholder tilstrækkelige sikkerhedsforanstaltninger med hensyn til datasikkerhed og kontrol, lader det til, at der hverken er taget højde for nogen af de primære bekymringer, som der er givet udtryk for i ovennævnte udtalelser, eller for Europa-Parlamentets betingelser for samtykke (16).

8.

I artikel 4, stk. 1, fastsættes det, at De Forenede Stater behandler PNR-oplysninger med henblik på at forebygge, afsløre, efterforske og retsforfølge a) terrorhandlinger og hermed forbundet kriminalitet og b) forbrydelser, for hvilke der kan idømmes frihedsstraf på tre år eller derover, og som er af grænseoverskridende karakter. Nogle af disse begreber defineres yderligere.

9.

Selv om disse definitioner er mere præcise end i aftalen fra 2007, er der stadig nogle upræcise begreber og undtagelser, som kan tilsidesætte formålsbegrænsningen og underminere retssikkerheden. Især gør følgende sig gældende:

10.

Bilag I til aftalen indeholder 19 typer af oplysninger, som vil blive sendt til USA. De fleste af disse omfatter også forskellige kategorier af oplysninger og er identiske med de dataområder i aftalen fra 2007, som den tilsynsførende og Artikel 29-Gruppen anså for uforholdsmæssige (18).

11.

Dette gælder navnlig for området »Generelle bemærkninger, herunder OSI- (19), SSI- (20) og SSR- (21) oplysninger«, som kan indeholde oplysninger om religiøse overbevisninger (f.eks. madønsker) eller om helbred (f.eks. anmodning om en kørestol). Disse følsomme oplysninger bør udtrykkeligt holdes uden for listen.

12.

I forbindelse med vurderingen af listens proportionalitet bør der ligeledes tages hensyn til, at disse kategorier på grund af avanceret overførsel (artikel 15, stk. 3, i aftalen) ikke blot refererer til faktiske passagerer, men også til de personer, som i sidste ende ikke gennemfører flyvningen (f.eks. på grund af aflysninger).

13.

Derudover kan forekomsten af åbne dataområder underminere retssikkerheden. Kategorier såsom »alle disponible kontaktoplysninger«, »fuldstændige bagageoplysninger« og »generelle bemærkninger« bør defineres bedre.

14.

Derfor skal listen indsnævres. I overensstemmelse med Artikel 29-Gruppens udtalelse (22) mener vi, at dataene bør begrænses til følgende oplysninger: PNR-registrets lokaliseringskode, reservationsdato, planlagt(e) rejsedato(er), passagernavn, andre navne i PNR, hele rejseruten, identifikatorer for gratis billetter, enkeltbilletter, billetoplysninger, ATFQ-oplysninger (Automatic Ticket Fare Quote), billetnummer, billettens udstedelsesdato, oplysninger om passagerer, der tidligere ikke har tjekket ind (no show), antal bagage, bagageseddelnumre, oplysninger om passagerer, der tidligere har tjekket ind i sidste øjeblik uden reservation (go show), antal bagage i hvert segment, frivillig/ufrivillig opgradering og tidligere ændringer af PNR-oplysninger med hensyn til ovennævnte elementer.

15.

Ifølge artikel 6 i aftalen filtrerer og »maskerer« DHS automatisk følsomme oplysninger. Følsomme oplysninger lagres dog i mindst 30 dage og kan anvendes i særlige tilfælde (artikel 6, stk. 4). Den tilsynsførende vil gerne understrege, at disse oplysninger, selv efter at de er blevet »maskeret«, stadig er »følsomme« og vedrører identificerbare fysiske personer.

16.

Som den tilsynsførende allerede har anført, bør DHS ikke behandle følsomme oplysninger vedrørende EU-borgere, heller ikke selv om oplysningerne er »maskeret« ved modtagelsen. Den tilsynsførende anbefaler, at det angives i teksten til aftalen, at luftfartsselskaber ikke bør overføre følsomme oplysninger til DHS.

17.

Ifølge artikel 8 lagres PNR-oplysningerne i op til fem år i en aktiv database, hvorefter de overføres til en inaktiv database og lagres i op til 10 år. Denne maksimale lagringsperiode på 15 år er tydeligvis uforholdsmæssig, uanset om oplysningerne lagres i »aktive« eller »inaktive« databaser, hvilket den tilsynsførende og Artikel 29-Gruppen allerede har fremhævet.

18.

Ifølge artikel 8, stk. 1, »anonymiseres og maskeres« oplysningerne seks måneder efter, at DHS har modtaget dem. Både »maskerede« oplysninger og oplysninger lagret i en »inaktiv database« er dog personoplysninger, så længe de ikke er anonymiseret. Oplysningerne bør derfor anonymiseres (uigenkaldeligt) eller slettes umiddelbart efter analysen eller efter højst seks måneder.

19.

Den tilsynsførende hilser artikel 15, stk. 1, velkommen, hvori det er fastsat, at oplysninger overføres ved at anvende »push-metoden«. Ifølge artikel 15, stk. 5, skal luftfartsselskaber dog »give adgang« til PNR-oplysninger i særlige tilfælde. Med henblik på definitivt at udelukke anvendelsen af »pull-systemet« og på baggrund af de bekymringer, som Artikel 29-Gruppen endnu en gang har givet udtryk for (23), anbefaler vi på det kraftigste, at aftalen udtrykkeligt udelukker muligheden for, at embedsmænd fra USA kan opnå særskilt adgang til oplysningerne via et »pull-system«.

20.

Antallet og regelmæssigheden af overførsler fra luftfartsselskaber til DHS bør fastlægges i aftalen. For at styrke retssikkerheden bør betingelserne for tilladelse til yderligere overførsler også præciseres.

21.

Den tilsynsførende bifalder artikel 5 i aftalen vedrørende datasikkerhed og -integritet og især forpligtelsen til at underrette de berørte personer om brud på privatlivets fred. Følgende elementer i en sådan meddelelse om brud på datasikkerheden bør dog præciseres:

22.

Den tilsynsførende støtter forpligtelsen til at registrere eller dokumentere enhver adgang til PNR-oplysninger samt behandlingen heraf, da det vil gøre det muligt at kontrollere, om DHS har gjort passende brug af PNR-oplysningerne, og om der har været uautoriseret adgang til systemet.

23.

Den tilsynsførende bifalder, at overholdelsen af sikkerhedsforanstaltningerne vedrørende privatlivets fred i aftalen skal være underlagt uafhængig revision og tilsyn ved databeskyttelsesansvarlige i ministerier som f.eks. den øverste databeskyttelsesansvarlige (Chief Privacy Officer) under DHS, som anført i artikel 14, stk. 1. For at sikre effektiv udøvelse af registreredes rettigheder bør den tilsynsførende og de nationale databeskyttelsesmyndigheder dog arbejde sammen med DHS om procedurerne og betingelserne for udøvelsen af disse rettigheder (24). Den tilsynsførende ville bifalde en henvisning til dette samarbejde i aftalen.

24.

Den tilsynsførende støtter i høj grad retten til oprejsning »uanset nationalitet, oprindelsesland eller bopælssted«, som fastlagt i artikel 14, stk. 1, andet afsnit. Han beklager imidlertid, at det af artikel 21 udtrykkeligt fremgår, at aftalen »ikke i henhold til amerikansk lovgivning [giver] nogen rettigheder eller fordele til […] personer«. Selv hvis der gives ret til »retlig prøvelse« i USA i medfør af aftalen, kan denne ret ikke sidestilles med retten til effektiv domstolsprøvelse i EU, navnlig i lyset af begrænsningen i artikel 21.

25.

Ifølge artikel 16 i aftalen er det forbudt at overføre oplysninger til indenlandske myndigheder, der ikke træffer sikkerhedsforanstaltninger, som »svarer til eller kan sammenlignes« med dem, der er fastsat i denne aftale. Den tilsynsførende bifalder denne bestemmelse. Listen over myndigheder, der kan modtage PNR-oplysninger, bør dog specificeres nærmere. Hvad angår internationale overførsler, må de ifølge aftalen kun finde sted, hvis modtageren har til hensigt at anvende oplysningerne til formål, som er forenelige med denne aftale, og giver garantier for privatlivets fred »svarende til« dem, der er fastsat i aftalen, dog ikke i krisesituationer.

26.

Med hensyn til ordlyden »svarer til« eller »kan sammenlignes« i aftalen vil den tilsynsførende gerne understrege, at DHS ikke bør foretage indenlandske eller internationale videreoverførsler, medmindre modtageren giver garantier for sikkerhedsforanstaltninger, der er mindst lige så strenge som dem, der er fastsat i denne aftale. Det bør i aftalen ligeledes præciseres, at der overføres PNR-oplysninger fra sag til sag, hvorved det sikres, at kun de nødvendige oplysninger overføres til de relevante modtagere, og der bør ikke gives mulighed for dispensation. Derudover anbefaler den tilsynsførende, at der forinden overførsler af oplysninger til tredjelande gives domstolstilladelse hertil.

27.

Hvis oplysninger om en person med ophold i en EU-medlemsstat er blevet overført til et tredjeland, skal de kompetente myndigheder i den berørte medlemsstat underrettes, såfremt DHS er bekendt med denne situation (jf. artikel 17, stk. 4). Denne bestemmelse bør slettes, da DHS altid bør være bekendt med videreoverførsler til tredjelande.

28.

Det står ikke klart, hvilken retlig form USA har valgt for indgåelsen af denne aftale, og hvordan denne aftale bliver retligt bindende i USA. Dette bør afklares.

29.

Artikel 20, stk. 2, vedrører overensstemmelse med den mulige EU-PNR-ordning. Den tilsynsførende bemærker, at der under høringer vedrørende tilpasninger af denne aftale især bør ses nærmere på, »om der i et fremtidigt EU-PNR-system vil blive anvendt mindre strenge databeskyttelsesstandarder end dem, der er fastsat i denne aftale«. For at sikre overensstemmelse bør alle tilpasninger også (og navnlig) tage hensyn til strengere beskyttelsesstandarder i en fremtidig PNR-ordning.

30.

Aftalen bør endvidere revideres på baggrund af den nye databeskyttelsesramme og den eventuelle indgåelse af en generel aftale mellem EU og USA om udveksling af personoplysninger i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde. Der kunne tilføjes en ny bestemmelse til artikel 20, stk. 2, hvori det hed: »Hvis og når en ny retlig ramme for databeskyttelse vedtages i EU, eller der indgås en ny aftale om udveksling af oplysninger mellem EU og USA, skal parterne konsultere hinanden for at afgøre, om der er behov for at tilpasse aftalen. Der bør under sådanne konsultationer især ses nærmere på, om der i en fremtidig ændring af EU's retlige ramme for databeskyttelse eller en fremtidig aftale mellem EU og USA om databeskyttelse vil blive anvendt strengere databeskyttelsesstandarder end dem, der er fastsat i denne aftale«.

31.

Hvad angår revisionen af aftalen (artikel 23), mener den tilsynsførende, at nationale databeskyttelsesmyndigheder eksplicit skal være en del af revisionsholdet. Revisionen bør også fokusere på en vurdering af nødvendigheden og proportionaliteten af foranstaltningerne og på effektiv udøvelse af registreredes rettigheder, og den bør omfatte en kontrol af den måde, hvorpå registreredes anmodninger behandles i praksis, især når der ikke er givet tilladelse til direkte adgang. Revisionsfrekvensen skal angives.

32.

Den tilsynsførende bifalder sikkerhedsforanstaltningerne med hensyn til datasikkerhed og kontrol i henhold til aftalen og forbedringerne i forhold til aftalen fra 2007. Mange spørgsmål står imidlertid stadig ubesvarede hen, særlig med hensyn til sammenhæng i den globale tilgang til PNR, formålsbegrænsning, kategorier af oplysninger, der skal overføres til DHS, behandling af følsomme oplysninger, lagringsperiode, undtagelser til »push-metoden«, registreredes rettigheder og videreoverførsler.

33.

Disse bemærkninger berører ikke kravene om nødvendighed og proportionalitet for alle legitime PNR-ordninger og -aftaler, som tegner sig for størstedelen af overførslerne af PNR-oplysninger fra EU til tredjelande. Som Europa-Parlamentet understregede i sin beslutning af 5. maj, er »nødvendighed og proportionalitet […] centrale principper, uden hvilke kampen mod terrorisme aldrig vil blive effektiv«.

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/23

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/24

1.

I henhold til forordning (EØF) nr. 574/72 sker omregningen til en given valuta af beløb udtrykt i en anden valuta til den kurs,der i løbet af den i stk. 2 fastsatte referenceperiode beregnes af Kommissionen på grundlag af det månedlige gennemsnit af de referencekurser for omregning af valutaer,der offent-liggøres af Den Europæiske Centralbank.

2.

Referenceperioden er:

Omregningskurserne for valuta vil blive offentliggjort i andet nummer af Den Europæiske Unions Tidende (C-udgaven) i februar,maj,august og november.

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/26

A.

Nærværende meddelelse udsendes i henhold til reglerne i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (»EØS-aftalen«) og aftalen mellem EFTA-staterne om oprettelse af en Tilsynsmyndighed og en Domstol (»tilsyns- og domstolsaftalen«).

B.

Europa-Kommissionen (i det følgende »Kommissionen«) har fastsat «Retningslinjer for anvendelsen af EF-traktatens artikel 81 på søtransport« (1). Disse ikke-bindende retningslinjer opstiller de principper, Kommissionen vil lægge til grund ved afgrænsning af markederne og vurdering af samarbejdsaftaler inden for de søtransportydelser, som berøres direkte af de ændringer, der er sket med vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006 af 25. september 2006, dvs. linjefart, cabotagesejlads og international trampfart (2).

C.

EFTA-Tilsynsmyndigheden finder, at den ovennævnte kommissionsmeddelelse er EØS-relevant. For at bevare lige konkurrencevilkår og sikre en ensartet anvendelse af EØS' konkurrenceregler overalt inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde udsender Tilsynsmyndigheden derfor med hjemmel i tilsyns- og domstolsaftalens artikel 5, stk. 2, litra b), nærværende meddelelse. Tilsynsmyndigheden agter at følge de principper og regler, der opstilles i denne meddelelse ved anvendelse af de relevante EØS-regler i konkrete sager (3).

D.

Denne meddelelse har til formål at fastlægge retningslinjer for EFTA-tilsynsmyndighedens anvendelse af artikel 53 ved afgrænsning af markeder og vurdering af samarbejdsaftaler inden for linjefart, cabotagesejlads og international trampfart.

E.

Nærværende meddelelse finder anvendelse i sager, hvor EFTA-Tilsynsmyndigheden er den kompetente myndighed i henhold til EØS-aftalens artikel 56.

1.

Disse retningslinjer opstiller de principper, EFTA-Tilsynsmyndigheden vil lægge til grund ved afgrænsning af markederne og vurdering af samarbejdsaftaler inden for de søtransportydelser, som berøres direkte af de ændringer, der er en følge af indarbejdelsen i EØS-aftalen af Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006 af 25. september 2006, dvs. linjefart, cabotagesejlads og international trampfart (4).

2.

Retningslinjerne har til formål at gøre det lettere for virksomheder og virksomhedssammenslutninger, der udbyder søtransportydelser hovedsagelig til og/eller fra havne i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, at vurdere, om deres aftaler (5) er forenelige med EØS-aftalens artikel 53. Retningslinjerne finder ikke anvendelse i andre sektorer.

3.

Ved forordning (EF) nr. 1419/2006 blev anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i EF-traktatens artikel 81 og 82 (6) og Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til EF-traktatens artikel 81 og 82 (7) udvidet til også at omfatte cabotage og trampfart. Med indarbejdelsen i EØS-aftalen af Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006 blev der således foretaget en ændring af de relevante EØS-regler. Som følge heraf er alle søtransportsektorer fra og med 9. december 2006 underlagt de almindeligt gældende procedureregler.

4.

Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006 ophævede desuden Rådets forordning (EØF) nr. 4056/1986 af 22. december 1986 om fastsættelse af de nærmere retningslinjer for anvendelsen af EF-traktatens artikel 85 og 86 (nu 81 og 82) på søtransport (8) og dermed den gruppefritagelse for linjekonferencer, der gav rederier, som var med i linjekonferencer, lov til at fastsætte fragtrater og andre transportvilkår, fordi konferencesystemet ikke længere opfyldte betingelserne i EF-traktatens artikel 81, stk. 3 (nu artikel 101, stk. 3, i TEUF). Indarbejdelsen i EØS-aftalen af Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006 medfører således, at konferencesystemet pr. 18. oktober 2008 ikke længere gruppefritages fra det forbud, der er fastsat ved EØS-aftalens artikel 53, stk. 1. Efter den dato skal alle linjerederier, der sejler til og/eller fra en eller flere havne i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, indstille enhver linjekonferenceaktivitet, som er i strid med EØS-aftalens artikel 53. Det gælder, uanset om andre jurisdiktioner udtrykkeligt eller stiltiende tillader, at linjekonferencer fastsætter fragtrater eller indgår diskussionsaftaler. Derudover bør konferencemedlemmer sikre, at alle aftaler inden for rammerne af konferencesystemet fra 18. oktober 2008 overholder artikel 53 i EØS-aftalen.

5.

Disse retningslinjer supplerer de andre retningslinjer, Tilsynsmyndigheden tidligere har udsendt i andre meddelelser. Da samarbejdsaftaler mellem indbyrdes konkurrerende rederier er et udbredt fænomen inden for søtransport, er retningslinjerne for anvendelsen af EØS-aftalens artikel 53 på horisontale samarbejdsaftaler (9) og retningslinjerne for anvendelsen af EØS-aftalens artikel 53, stk. 3 (10), særligt relevante.

6.

Horisontale samarbejdsaftaler inden for linjeskibsfart om fælles drift er omfattet af Kommissionens forordning (EF) nr. 823/2000 af 19. april 2000 om anvendelse af EF-traktatens artikel 81, stk. 3, på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis mellem linjerederier (konsortier) som indarbejdet i EØS-aftalen (11). Kommissionens forordning (EF) nr. 823/2000 erstattes den 26. april 2010 af Kommissionens forordning (EF) nr. 906/2009 af 28. september 2009 (12). Disse forordninger, der er indarbejdet i EØS-aftalen, fastsætter i henhold til artikel 53, stk. 3, i EØS-aftalen betingelserne for, hvornår forbuddet i EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, ikke finder anvendelse på aftaler mellem to eller flere rederier (konsortier).

7.

Disse retningslinjer foregriber ikke den fortolkning af EØS-aftalens artikel 53, som EFTA-Domstolen, EF-Domstolen eller Den Europæiske Unions Ret måtte give af EØS-aftalens artikel 53. Principperne i disse retningslinjer skal anvendes i lyset af de særlige omstændigheder i den enkelte sag.

8.

Tilsynsmyndigheden vil anvende disse retningslinjer i en periode på fem år.

9.

De søtransportsektorer, som direkte berøres af de ændringer, der er sket efter indarbejdelsen i EØS-aftalen af Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006, er linjefart, cabotagesejlads og trampfart.

10.

Linjefart drejer sig om regelmæssig transport af gods, normalt i containere, til havne på en bestemt geografisk rute, der normalt betegnes som en fart. Andre generelle træk ved linjefart er, at fartplaner og afsejlingsdatoer offentliggøres på forhånd, og at enhver transportbruger har adgang til disse transportydelser.

11.

Artikel 1, stk. 3, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 4056/86 som indarbejdet i kapitel G, punkt 11, i bilag XIV til EØS-aftalen (13) definerede trampfart som transport af varer som massegods eller emballeret massegods (breakbulk) med skib, som er bortfragtet helt eller delvis til en eller flere afskibere på grundlag af en rejsebefragtning eller tidsbefragtning eller en anden form for aftale i ikke-regelmæssig eller ikke forud meddelt fart, når fragtraterne i hvert enkelt tilfælde forhandles frit på grundlag af udbud og efterspørgsel. Der er normalt tale om ikke-regelmæssig transport på skibe, der sejler med én bestemt godstype (14).

12.

Cabotagesejlads er søtransport omfattende trampfart og linjefart mellem to eller flere havne i den samme EØS-stat (15). Selv om disse retningslinjer ikke specifikt vedrører cabotagesejlads, finder de dog også anvendelse på disse transporttjenester i det omfang, hvor transporten foregår i enten linje- eller trampfart.

13.

EØS-aftalens artikel 53 anvendes på alle aftaler, der kan påvirke samhandelen mellem EØS-stater mærkbart. For at der kan bestå en påvirkning af samhandelen, skal det på grundlag af en række objektive retlige eller faktiske omstændigheder være muligt med en tilstrækkelig grad af sikkerhed at forudse, at aftalen kan få direkte eller indirekte, aktuel eller potentiel indflydelse på handelsstrømmene mellem EØS-staterne (16). Tilsynsmyndigheden har forklaret, hvordan den vil anvende handelspåvirkningsbegrebet i de retningslinjer, den har udsendt om begrebet påvirkning af handelen i EØS-aftalens artikel 53 og 54 (17).

14.

De transportydelser, der udbydes af linjerederier og trampfartsoperatører, er ofte af international karakter og drejer sig om transport mellem EØS-havne og tredjelande og/eller eksport eller import mellem to eller flere EØS-stater (dvs. samhandel inden for EØS) (18). I de fleste tilfælde vil de kunne påvirke samhandelen mellem EØS-stater, bl.a. på grund af den virkning, de har på markederne for transportydelser og formidlingstjenesteydelser (19).

15.

Spørgsmålet om påvirkning af samhandelen mellem EØS-stater har særlig betydning inden for cabotagesejlads, eftersom det er afgørende for anvendelsen af EØS-aftalens artikel 53 og dennes samspil med de nationale konkurrenceregler i medfør af artikel 3 i kapitel II i protokol 4 til tilsyns- og domstolsaftalen om gennemførelsen af konkurrencereglerne i EØS-aftalen artikel 53 og 54. I hvilket omfang cabotagetransport kan påvirke samhandelen mellem EØS-stater, må vurderes fra sag til sag (20).

16.

For at kunne vurdere en aftales konkurrencevirkninger i relation til EØS-aftalens artikel 53 er det nødvendigt at definere det relevante produktmarked og det eller de geografiske markeder. Hovedformålet med markedsafgrænsningen er at opnå en systematisk afklaring af, hvilket konkurrencepres en virksomhed står over for. Retningslinjer herfor findes i Tilsynsmyndighedens meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med EØS-konkurrencereglerne (21). Disse retningslinjer er også relevante for markedsdefinitionen inden for søtransport.

17.

Det relevante produktmarked er således markedet for alle de produkter og/eller tjenesteydelser, som forbrugeren anser for at være indbyrdes substituerbare på grund af deres egenskaber, pris og anvendelsesformål. Det relevante geografiske marked er det område, hvor de deltagende virksomheder er involveret i udbud af og efterspørgsel efter produkter eller tjenesteydelser, og som har tilstrækkelig ensartede konkurrencevilkår og kan skelnes fra de tilstødende områder, fordi konkurrencevilkårene dér er mærkbart anderledes (22). Et rederi (eller rederier) kan ikke få mærkbar indflydelse på de gældende markedsvilkår, hvis kunderne er i stand til nemt at skifte til andre udbydere (23).

18.

I mange kommissionsbeslutninger og EF-Domstolens domme er container-linjeskibsfart blevet identificeret som det relevante produktmarked (24). Disse beslutninger og domme vedrørte søtransport inden for fjernfart. Andre transportformer er ikke medtaget i denne markedsafgrænsning, selv om der i nogle tilfælde i begrænset omfang kan være tale om substitution mellem dem. Det skyldtes, at kun en utilstrækkelig del af det gods, der transporteres i containere, uden vanskelighed kan flyttes over til andre transportmåder som f.eks. luftfart (25).

19.

Det kan under visse omstændigheder være på sin plads at afgrænse produktmarkedet yderligere, således at det defineres efter den godstype, der transporteres til søs. F.eks. vil markedet for transport af letfordærvelige varer kunne afgrænses til transport i kølecontainere eller måske udvides til også at omfatte transport på konventionelle køleskibe. Under ganske særlige omstændigheder kan der være en vis substitution mellem massegodstransport og containertransport (26), men der ser ikke ud til at være nogen varig tilbagevenden fra container- til massegodstransport. For langt størsteparten af godstyperne og transportbrugerne inden for containertransport er massegodstransport ikke noget fornuftigt alternativ til containertransport i linjefart (27). Når først en godstype begynder normalt at blive transporteret i containere, er det usandsynligt, at den igen vil blive transporteret på anden måde (28). Der har derfor hidtil hovedsagelig kun været tale om envejssubstitution til containertransport i linjefart (29).

20.

Det relevante geografiske marked er det område, inden for hvilket disse transportydelser markedsføres, dvs. normalt en række havne i hver ende af ruten, hvilket afgøres af havnenes overlapninger mellem oplande. For så vidt angår den europæiske ende af ruten er det geografiske marked i tilfælde af linjefart hidtil blevet defineret som en række havne i Nordeuropa og/eller Middelhavsområdet. Eftersom linjeskibsfart fra Middelhavsområdet kun i meget begrænset omfang kan substituere linjeskibsfart fra nordeuropæiske havne, er de to markeder blevet defineret som to forskellige markeder (30).

21.

Tilsynsmyndigheden har endnu ikke anvendt EØS-aftalens artikel 53 på trampfart. I deres vurdering bør rederierne tage hensyn til følgende, i det omfang, hvor det er relevant for de trampfarttjenester, de udbyder.

22.

Udgangspunktet for afgrænsningen af de relevante produktmarkeder er »hovedvilkårene« (31) i den konkrete transportydelse, der efterspørges, eftersom det normalt er disse vilkår, der definerer den konkrete transportopgave. Alt efter transportbrugernes specifikke behov vil de bestå af åbne elementer, der kan forhandles om, og faste elementer, der ikke kan forhandles om. Når de først er identificeret, kan et åbent element i hovedvilkårene, f.eks. skibstype eller skibsstørrelse, eksempelvis tyde på, at det relevante marked i relation til dette specifikke element er mere omfattende, end hvad der fremgår af den oprindelige transportopgave.

23.

Transportydelserne inden for trampfart kan variere, og der findes mange forskellige typer transportkontrakter. Det kan derfor være nødvendigt at fastslå, hvorvidt transportbrugerne anser tidsbefragtning, rejsebefragtning og contracts of affreightment for at være indbyrdes substituerbare. Hvis det er tilfældet, kan de tilhøre det samme relevante marked.

24.

Skibstyperne er normalt klassificeret i standardstørrelser (32). I betragtning af de betydelige stordriftsfordele, der kan hentes, vil det eventuelt ikke være muligt at tilbyde konkurrencedygtige fragtrater, hvis der er et væsentligt misforhold mellem lastvolumen og skibsstørrelse. Man må derfor fra sag til sag vurdere substituerbarheden mellem forskellige skibsstørrelser for at kunne afgøre, om hver skibsstørrelse udgør et særskilt relevant marked.

25.

De fysiske og tekniske karakteristika ved det gods, der skal transporteres, og skibstypen giver de første indikationer om det relevante marked på udbudssiden (33). Hvis skibene uden større omkostninger og på kort tid (34) kan tilpasses til at transportere særlige laster, kan udbydere af trampfart også tilbyde at transportere denne type last. I så fald vil det relevante marked fra udbudssiden omfatte mere end én skibstype.

26.

Der er imidlertid nogle skibstyper, der er teknisk indrettet og/eller specielt bygget til at præstere bestemte transportydelser. Selv om specialskibe også kan sejle med andre lasttyper, kan de have et handicap i konkurrencen på de andre områder. Rederier, der har specialiseret sig i bestemte transportydelser, kan derfor have begrænsede muligheder for at konkurrere om transport af andre laster.

27.

Inden for trampfart sker havneanløb afhængigt af den individuelle efterspørgsel. Skibenes mobilitet kan imidlertid begrænses af terminal- eller dybgangsrestriktioner eller miljøkrav til bestemte skibstyper i bestemte havne eller regioner.

28.

Hvis der findes substitutionskæder mellem skibsstørrelser inden for trampfart, bør der også tages hensyn hertil. På nogle trampfartmarkeder er skibsstørrelserne i de to ekstreme ender af markedet ikke direkte substituerbare. Kædesubstitution kan imidlertid indvirke på priserne i de ekstreme ender og bevirke, at markedet må defineres bredere.

29.

På nogle trampfartmarkeder må man se på, om skibene bør betragtes som en bundet kapacitet, der ikke bør tages med i betragtning ved vurdering af det relevante marked i hvert enkelt tilfælde.

30.

Andre faktorer såsom transportudbyderens pålidelighed, sikkerhed og lovgivningskrav kan have indflydelse på substitutionsmulighederne på udbuds- og efterspørgselssiden; som eksempel herpå kan nævnes kravet om dobbeltskrog i tankskibe i EØS-farvande (35).

31.

Transportbehov har normalt en geografisk dimension i relation til elementer som f.eks. laste — og lossehavne eller — regioner. Disse havne er et af de første udgangspunkter for afgrænsningen af det relevante geografiske marked på efterspørgselssiden, uden at dette påvirker den endelige afgrænsning af det relevante geografiske marked.

32.

Der kan f.eks. være nogle geografiske markeder, som kun findes i én retning eller kun eksisterer i bestemte perioder, hvor klimaforhold eller høstsæsoner påvirker efterspørgslen efter transport af bestemte lasttyper. Ved afgrænsningen af de relevante geografiske markeder bør der i denne forbindelse tages hensyn til omrokeringer af skibe, ballastsejladser og ubalancer i farterne.

33.

Markedsandele giver de første nyttige indikationer om markedsstrukturen og parternes konkurrencemæssige betydning og deres konkurrenter. Tilsynsmyndigheden og Kommissionen fortolker markedsandele i lyset af markedsbetingelserne fra sag til sag. Inden for linjefart er det i adskillige kommissionsbeslutninger og domme afsagt af EF-Domstolen volumen- og/eller kapacitetsdata, der er blevet lagt til grund ved beregning af markedsandele (36).

34.

På trampfartmarkederne konkurrerer transportudbyderne om at få tildelt transportkontrakter, altså om salg af transportydelser eller transportkapacitet. Afhængigt af, hvilke former for transportydelser der nærmere bestemt er tale om, vil operatørerne kunne beregne deres årlige markedsandele (37) ud fra følgende data:

35.

Samarbejdsaftaler er meget udbredte på søtransportmarkederne. Eftersom der kan være tale om aftaler mellem faktiske eller potentielle konkurrenter, der kan have skadelige virkninger for konkurrenceparametrene, må virksomhederne være særlig omhyggelige med at sikre sig, at de overholder konkurrencereglerne. På tjenesteydelsesmarkeder, herunder søtransportmarkederne, er følgende faktorer særligt relevante for vurderingen af, hvilke virkninger en aftale kan have på det relevante marked: priser, omkostninger, kvalitet, hyppighed og differentiering af de tjenesteydelser, der udbydes, innovation samt markedsføring og salg af ydelserne.

36.

Inden for søtransport er der især tre områder, der er relevante: tekniske aftaler, informationsudveksling og pool-samarbejde.

37.

Der er nogle typer af tekniske aftaler, der ikke falder ind under forbuddet i EØS-aftalens artikel 53, fordi de ikke er konkurrencebegrænsende. Det gælder f.eks. horisontale aftaler, der alene har til formål og til følge at implementere tekniske forbedringer eller etablere et teknisk samarbejde. Aftaler om opfyldelse af miljønormer kan også anses for at falde ind under denne kategori. Aftaler mellem konkurrenter, der vedrører priser, kapacitet eller andre konkurrenceparametre, kan imidlertid i princippet aldrig falde ind under denne kategori (38).

38.

Ved informationsudveksling er der tale om en ordning, hvor de deltagende virksomheder udveksler oplysninger indbyrdes eller fremsender oplysninger til en fælles, central enhed, der samler og bearbejder dem, før den videregiver dem til deltagerne i den aftalte form og med den aftalte hyppighed.

39.

Det er almindelig praksis i mange brancher, at der indsamles, udveksles og offentliggøres aggregerede statistikker og generelle markedsoplysninger. Offentliggjort markedsinformation er et godt middel til at skabe større åbenhed på markedet og orientere kunderne bedre, og den kan dermed give effektivitetsgevinster. Når der udveksles kommercielt følsomme og individualiserede markedsdata, kan det under visse omstændigheder være i strid med EØS-aftalens artikel 53. Disse retningslinjer har til formål at gøre det lettere for udbydere af linjefartsydelser at vurdere, om sådanne informationsudvekslingsordninger er i strid med konkurrencereglerne.

40.

Inden for linjefart er udveksling af information mellem rederier, der deltager i linjekonsortier, som ellers ville falde ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, tilladt i det omfang, det sker i tilknytning til og er nødvendigt for fælles drift af linjefart og de andre former for samarbejde, der er omfattet af gruppefritagelsen i forordning (EF) nr. 823/2000 som indarbejdet i EØS-aftalen (39). Disse retningslinjer vedrører ikke sådanne udvekslinger af information.

41.

Ved vurdering af informationsudvekslingsordninger inden for rammerne af EØS-konkurrencereglerne skal der foretages følgende sondringer.

42.

Informationsudvekslingen kan gøre det lettere at implementere en konkurrenceskadelig praksis, f.eks. at overvåge, at kartelmedlemmer ikke fraviger kartellets kurs. Når en informationsudveksling foregår i tilknytning til en konkurrenceskadelig adfærd, må den vurderes i sammenhæng med en vurdering af denne adfærd. En informationsudveksling kan i sig selv endog virke konkurrencebegrænsende (40). Sådanne former for informationsudveksling falder uden for rammerne af disse retningslinjer.

43.

En informationsudveksling i sig selv kan imidlertid udgøre en overtrædelse af EØS-aftalens artikel 53 som følge af virkningerne heraf. Det kan være tilfældet, hvor informationsudvekslingen mindsker eller eliminerer enhver usikkerhed omkring det pågældende marked med det resultat, at konkurrencen mellem virksomhederne derved begrænses (41). Enhver erhvervsdrivende skal uafhængigt kunne tage stilling til den politik, som han vil føre på det fælles marked. EF-Domstolen fandt, at dette krav udelukker enhver direkte eller indirekte kontakt mellem erhvervsdrivende, som kan påvirke en konkurrents adfærd på markedet, eller som over for en sådan konkurrent afslører den adfærd, man har besluttet eller overvejer selv at udvise på markedet, når disse kontakter har til formål eller til følge at begrænse konkurrencen, dvs. at der opstår konkurrencevilkår, som ikke svarer til det pågældende markeds normale vilkår i betragtning af produkternes eller de præsterede tjenesteydelsers art, størrelsen og antallet af virksomheder på markedet samt dettes omfang (42). For så vidt angår cellulosemarkedet fandt EF-Domstolen derimod, at kvartalsvise prisannonceringer, som producenterne uafhængigt foretager over for forbrugerne, i sig selv udgør en markedsadfærd, der ikke mindsker den enkelte virksomheds usikkerhed med hensyn til konkurrenternes fremtidige holdning, og da der ikke fandtes nogen forudgående samordnet praksis mellem producenter, derfor ikke i sig selv udgør en overtrædelse af traktatens artikel 81, stk. 1 (nu artikel 102, stk. 1, i TEUF) (43).

44.

EU-domstolenes retspraksis giver generelle retningslinjer, der kan anvendes ved vurdering af de sandsynlige virkninger af en informationsudveksling. EF-Domstolen fandt, at hvor der er fuld konkurrence på markedet, er der sandsynlighed for, at gennemsigtigheden resulterer i en intensivering af konkurrencen mellem udbyderne på markedet (44). På et stærkt koncentreret oligopolistisk marked, hvor konkurrencen allerede er kraftigt svækket, vil udveksling af detaljerede salgsoplysninger mellem de største udbydere, uden om andre udbydere og forbrugere, sandsynligvis mærkbart begrænse den konkurrence, der findes mellem de erhvervsdrivende. Under sådanne omstændigheder har en ordning, hvorefter der regelmæssigt og hyppigt udveksles oplysninger om markedets funktion, til følge, at de forskellige individuelle konkurrenters placering og strategi med jævne mellemrum afsløres over for samtlige konkurrenter (45). EF-Domstolen har også statueret, at en informationsudvekslingsordning godt kan udgøre en overtrædelse af konkurrencereglerne, selv om markedet ikke er stærkt koncentreret, hvis virksomhedernes beslutningsautonomi mindskes af det pres, som lægges på dem under de drøftelser, der finder sted med deres konkurrenter (46).

45.

Heraf følger, at de faktiske eller potentielle virkninger af en informationsudveksling må vurderes fra sag til sag, eftersom resultatet af denne vurdering afhænger af en kombination af flere faktorer, der er specifikke for den konkrete sag. Strukturen på det marked, hvor informationsudvekslingen finder sted, og karakteren af informationsudvekslingen er de to hovedelementer, som Tilsynsmyndigheden undersøger, når den vurderer en informationsudveksling. Vurderingen må bero på de faktiske eller potentielle virkninger af en informationsudveksling i forhold til, hvordan konkurrenceforholdene ville være uden informationsudvekslingsaftalen (47). For at falde ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, skal informationsudvekslingen have en mærkbar negativ indvirkning på konkurrenceparametrene (48).

46.

Nedenstående retningslinjer vedrører hovedsagelig vurdering af en konkurrencebegrænsning efter EØS-aftalens artikel 53, stk. 1. Retningslinjer for anvendelsen af EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, findes i nr. 58 nedenfor og den generelle meddelelse herom (49).

47.

Koncentrationsgraden og strukturen på udbuds- og efterspørgselssiden på et givet marked spiller en afgørende rolle for, om en informationsudveksling falder ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, eller ej (50).

48.

Koncentrationsgraden er særlig relevant, fordi der på stærkt koncentrerede, oligopolistiske markeder er større sandsynlighed for varige konkurrencebegrænsende virkninger end på markeder, der ikke er så koncentrerede. Øget gennemsigtighed på et koncentreret marked kan forstærke virksomhedernes indbyrdes afhængighed og svække konkurrencen mellem dem.

49.

Strukturen på udbuds- og efterspørgselssiden, især antallet af konkurrerende udbydere, symmetrien og stabiliteten i deres markedsandele og eventuelle indbyrdes strukturforbindelser, har også en væsentlig betydning (51). Tilsynsmyndigheden vil eventuelt også se på andre faktorer, bl.a. om der er tale om homogene produkter, og om der generelt er gennemsigtighed på markedet.

50.

Det er mere end sandsynligt, at udvekslingen af kommercielt følsomme oplysninger vedrørende konkurrenceparametre, såsom pris, kapacitet eller omkostninger, mellem konkurrenter vil falde ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, end andre udvekslinger af information. Oplysningernes kommercielle følsomhed bør vurderes under hensyntagen til nedenstående kriterier.

51.

Udveksling af oplysninger, der allerede er almindeligt tilgængelige, er principielt ikke i strid med EØS-aftalens artikel 53, stk. 1 (52). Det er imidlertid vigtigt at fastslå graden af gennemsigtighed på markedet, og hvorvidt udvekslingen øger mængden af oplysninger ved at gøre dem mere tilgængelige og/eller kombinerer almindeligt tilgængelige oplysninger med andre oplysninger. De heraf følgende oplysninger kan blive kommercielt følsomme og udvekslingen heraf potentielt begrænse konkurrencen.

52.

Informationen kan være individuel eller aggregeret. Individuelle oplysninger vedrører en bestemt, identificerbar virksomhed. Aggregerede oplysninger er en samling af oplysninger fra et så stort antal uafhængige virksomheder, at det er umuligt at udlede nogen individuel oplysning. Det er mere sandsynligt, at udvekslingen af individuelle oplysninger mellem konkurrenter falder ind under EØS-aftalens (53) artikel 53, stk. 1, end udvekslingen af aggregerede oplysninger, som principielt ikke er omhandlet af aftalens artikel 53, stk. 1. Tilsynsmyndigheden vil lægge særlig vægt på graden af aggregering. Oplysningerne bør være så aggregerede, at virksomhederne ikke kan udskille nogen enkelt oplysning eller direkte eller indirekte udlede, hvilken strategi deres konkurrenter følger i konkurrencen.

53.

Inden for linjefart bør der dog udvises forsigtighed ved vurderingen af udvekslinger af oplysninger om kapacitetsplaner, selv i aggregeret form, navnlig hvis de finder sted på koncentrerede markeder. På linjefartsmarkeder er kapacitetsdata nøgleparametre ved samordning af rederiernes adfærd i konkurrencen og har direkte indvirkning på priserne. Udveksling af aggregerede data om kapacitetsplaner, hvoraf det fremgår, i hvilke farter kapaciteten vil blive sat ind, kan virke konkurrencebegrænsende i det omfang, hvor det kan føre til, at mange eller alle rederierne anlægger en fælles strategi, og resultere i mangel på priskonkurrence. Desuden er der risiko for, at dataene mister deres aggregerede karakter, fordi de kan sammenholdes med individuelle udtalelser fra linjerederierne. Det ville give rederierne indblik i konkurrenternes markedsposition og strategi.

54.

Det har også betydning, hvor gamle oplysningerne er, og hvilken periode de vedrører. Oplysninger kan være historiske, aktuelle eller fremtidige. Udveksling af historiske oplysninger anses normalt ikke for at falde ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, fordi en sådan udveksling ikke kan have nogen reel indflydelse på virksomhedernes fremtidige adfærd. Kommissionen har i tidligere sager anset oplysninger, der var mere end et år gamle, for historiske (54), mens oplysninger, der var mindre end et år gamle, er blevet anset for at være aktuelle (55). Oplysningernes historiske eller aktuelle karakter må vurderes med en vis fleksibilitet, og der må tages hensyn til, i hvilket omfang oplysninger bliver forældede på det relevante marked. Det kan antages, at aggregerede oplysninger hurtigere bliver historiske end individuelle oplysninger. På samme måde er der ikke sandsynlighed for, at det er konkurrencebegrænsende at udveksle aktuelle oplysninger om volumen og kapacitet, hvis disse data er så aggregerede, at det ikke er muligt hverken direkte eller indirekte at identificere de individuelle afskiberes eller rederiers transaktioner. Fremtidige data drejer sig om en virksomheds syn på, hvordan markedet vil udvikle sig, og hvilken strategi den agter at anlægge på dette marked. Der er særlig stor sandsynlighed for problematiske situationer, hvis der udveksles sådanne data om fremtidig adfærd — navnlig når der er tale om priser eller produktion. Det kan afsløre, hvilken forretningsstrategi en virksomhed agter at følge på markedet. Dermed kan det mærkbart mindske konkurrencen mellem parterne i informationsudvekslingen og er altså potentielt konkurrencebegrænsende.

55.

Informationsudvekslingens hyppighed bør også tages med i betragtning. Jo hyppigere der udveksles oplysninger, desto hurtigere kan konkurrenterne reagere. Det gør det lettere at gå til modangreb og vil i sidste ende mindske incitamentet til at gøre fremstød på markedet. Det kan begrænse den såkaldte skjulte konkurrence.

56.

Der bør også ses på, hvordan oplysninger frigives, når virkningerne for markedet/markederne skal vurderes. I jo højere grad oplysningerne er tilgængelige for kunderne, jo mindre sandsynlighed er der for problematiske situationer. Hvis det modsat kun er udbyderne, der opnår større gennemsigtighed, kan det gøre det umuligt for kunderne at få fordel af den skjulte konkurrence.

57.

Inden for linjefart anvendes der prisindekser, der viser de gennemsnitlige prisbevægelser for transport af en container. Et prisindeks baseret på tilstrækkeligt aggregerede prisdata vil normalt ikke være i strid med EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, forudsat at det ikke er muligt at udlede individuelle data, der sætter virksomhederne i stand til direkte eller indirekte at identificere deres konkurrenters strategi i konkurrencen. Hvis prisindekset mindsker eller eliminerer enhver usikkerhed omkring det pågældende marked med det resultat, at konkurrencen mellem virksomhederne derved begrænses, er der tale om en overtrædelse af EØS-aftalens artikel 53, stk. 1. Ved vurderingen af de sandsynlige virkninger af et sådant prisindeks på et givet relevant marked bør der tages hensyn til, hvor aggregerede oplysningerne er, om de er historiske eller aktuelle, og hvor hyppigt indekset udsendes. Generelt er det også vigtigt at foretage en samlet vurdering af alle de individuelle elementer i et informationsudvekslingssystem, således at der tages hensyn til det samspil, der kan være mellem f.eks. udveksling af kapacitets- og volumendata og et prisindeks.

58.

En informationsudveksling mellem rederier, der virker konkurrencebegrænsende, kan dog også skabe effektivitetsgevinster, f.eks. i form af bedre investeringsplanlægning og mere effektiv kapacitetsudnyttelse. Sådanne effektivitetsgevinster vil skulle dokumenteres, gives videre til kunderne og vejes op imod informationsudvekslingens konkurrenceskadelige virkninger efter EØS-aftalens artikel 53, stk. 3. I den sammenhæng er det værd at bemærke, at en af betingelserne i EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, netop er, at forbrugerne skal have rimelige fordele af den konkurrencebegrænsende aftale. Hvis alle de fire kumulative betingelser i EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, er opfyldt, finder forbuddet i aftalens artikel 53, stk. 1, ikke anvendelse (56).

59.

Inden for linjefart kan der i lighed med andre sektorer gennemføres drøftelser og udvekslinger af information inden for rammerne af en brancheorganisation, forudsat at denne ikke anvendes som a) et forum for kartelmøder (57), b) en struktur, der udsender konkurrenceskadelige beslutninger eller henstillinger til medlemmerne (58) eller c) et middel til at udveksle oplysninger, som mindsker eller eliminerer enhver usikkerhed omkring det pågældende marked med det resultat, at konkurrencen mellem virksomhederne begrænses, og betingelserne i artikel 53, stk. 3, ikke opfyldes (59). Der bør sondres mellem denne situation og legitime drøftelser i en brancheorganisation om spørgsmål såsom tekniske normer og miljønormer.

60.

Pool-aftaler er den hyppigst forekommende form for horisontalt samarbejde inden for trampfart. Der findes ingen universel type pool-aftale. Men de nedennævnte træk forekommer at være fælles for de fleste pool-aftaler på de forskellige markedssegmenter.

61.

Standardtypen er en fragtpool, hvori indgår et antal skibe af samme type (60), der ejes af forskellige rederier, men administreres under ét. Der vil normalt være en pool-manager, der står for den kommercielle organisation (f.eks. fælles markedsføring (61), forhandling af fragtrater og centralisering af indtægter og omkostninger) (62) og den kommercielle administration (planlægning af sejladser og instrukser til skibene, udpegelse af havneagenter, orientering af kunderne, udstedelse af fakturaer, bestilling af bunkers, inkassering af skibenes indtægter og fordeling af indtægterne efter et forudfastsat system osv.). Pool-manageren handler ofte under tilsyn fra et eksekutivudvalg bestående af rederierne. Den tekniske drift af skibene sorterer normalt under hvert rederi (sikkerhed, besætning, reparationer, vedligeholdelse osv.). Selv om pool-deltagerne har en fælles markedsføring, leverer de ofte ydelserne på et individuelt grundlag.

62.

Af denne beskrivelse fremgår det, at det centrale element i det typiske pool-samarbejde inden for trampfart er det fælles salg, kombineret med visse elementer af fælles produktion. De retningslinjer angående både fælles salg — som en variant af fælles markedsføringsaftaler — og fælles produktion, der findes i Tilsynsmyndighedens retningslinjer for anvendelse af EØS-aftalens artikel 53 på horisontale samarbejdsaftaler (63), er derfor også relevante her. I betragtning af forskellene mellem de forskellige pooler må der foretages en vurdering fra sag til sag under henvisning til tyngdepunktet (64) i samarbejdet ved afgørelsen af, om den falder ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, og om den i så fald opfylder de fire kumulative betingelser i aftalens artikel 53, stk. 3.

63.

Pool-aftaler, der falder ind under Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (65), fordi der er tale om joint ventures, der på et varigt grundlag udøver alle de funktioner, som en selvstændig økonomisk enhed normalt udøver (såkaldte selvstændigt fungerende joint ventures, se artikel 3, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 139/2004), berøres ikke direkte af de ændringer, der er sket med vedtagelsen af Rådets forordning (EF) nr. 1419/2006 og behandles ikke i nærværende retningslinjer. Retningslinjer om selvstændig funktion findes bl.a. i Kommissionens konsoliderede meddelelse om jurisdiktion efter Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 om kontrol med fusioner og virksomhedssammenslutninger (66). I det omfang, hvor en pool-aftale har til formål eller til følge at samordne moderselskabernes konkurrenceadfærd, skal denne samordning vurderes efter kriterierne i EØS-aftalens artikel 53, stk. 1 og 3, for at få fastslået, om den er forenelig med EØS-aftalen eller ej (67).

64.

Pool-aftaler er ikke omfattet af forbuddet i EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, hvis pool-deltagerne ikke er faktiske eller potentielle konkurrenter. Det er f.eks. tilfældet, hvor to eller flere rederier etablerer en pool alene med det formål at byde på og levere fragtopgaver, som de ikke ville have kunnet byde på eller udføre på egen hånd. Denne konklusion bliver ikke ugyldig i sager, hvor sådanne pool-aftaler engang imellem omfatter anden last, der repræsenterer en lille del af den samlede mængde.

65.

Hvis en pools virksomhed ikke påvirker de relevante konkurrenceparametre, fordi den er af ubetydeligt omfang og/eller ikke mærkbart påvirker samhandelen mellem EØS-staterne (68), falder den ikke ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1. En pool er imidlertid ikke omfattet af tilsynsmyndighedens meddelelse om aftaler af ringe betydning, hvis der er tale om prisfastsættelse, herunder fælles salg.

66.

Resultatet af pool-aftaler mellem konkurrenter, der er begrænset til fælles salg, er som regel en samordning af disse konkurrenters prispolitik (69).

67.

Hvis poolen ikke har til formål at begrænse konkurrencen, er det nødvendigt at analysere dens virkninger på markedet. En pool-aftale er omfattet af EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, hvis den må antages at have en mærkbart skadelig indvirkning på konkurrenceparametrene på markedet, dvs. bl.a. priser, omkostninger, produktudbud, servicekvalitet og innovation. En aftale kan have disse virkninger, når den mærkbart mindsker rivaliseringen mellem aftaleparterne eller mellem dem og tredjemand (70).

68.

Visse trampfartpool-aftaler omfatter ikke fælles salg, men medfører alligevel en vis grad af samordning af konkurrenceparametrene (f.eks. fælles tidsplan eller fælles køb). Sådanne tilfælde er kun omfattet af EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, hvis aftaleparterne har en vis markedsposition (71).

69.

Om poolen kan anses for at have mærkbart skadelige virkninger på markedet, må vurderes ud fra den økonomiske kontekst, under hensyntagen til parternes kombinerede markedsandel og aftalens karakter samt andre strukturelle faktorer på det relevante marked. Man må også se på, om pool-aftalen påvirker parternes adfærd på tilstødende markeder, der er nært knyttet til det marked, som berøres direkte af samarbejdet (72). Det kan f.eks. være tilfældet, hvis pool-aftalens relevante marked er markedet for transport af skovprodukter på særlige kasseformede transportskibe (marked A), og pool-medlemmerne også har skibe, der sejler på tørlastmarkedet (marked B).

70.

Med hensyn til strukturfaktorerne på det relevante marked gælder det, at hvis poolen kun har en ubetydelig markedsandel, er der ikke sandsynlighed for konkurrencebegrænsende virkninger. Koncentrationen på markedet, antallet af operatører og deres position, markedsandelens stabilitet over tid, medlemskab af flere pool-aftaler, markedsadgangsbarrierer og sandsynligheden for nye operatørers indtrængning på markedet, gennemsigtighed på markedet, markedsstyrke hos transportbrugerne og de udbudte transportydelsers karakter (om der f.eks. er tale om homogene eller differentierede ydelser) er alt sammen faktorer, der også bør tages med i betragtning ved vurderingen af en given pools virkninger på det relevante marked.

71.

For så vidt angår aftalens art bør der tages hensyn til klausuler, der påvirker poolens eller pool-medlemmernes konkurrencemæssige adfærd på markedet, eksempelvis klausuler, der forbyder medlemmer at være aktive på samme marked uden for poolen (konkurrencebegrænsningsklausul), låste perioder og opsigelsesvarsler (udtrædelsesklausul) og udveksling af kommercielt følsomme oplysninger. Der må også tages hensyn til enhver forbindelse mellem forskellige pools, hvad enten der er tale om sammenfald i ledelse eller medlemmer eller om omkostnings- og indtægtsdeling.

72.

Hvis en pool falder ind under EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, må de involverede virksomheder sikre, at den opfylder de fire kumulative betingelser i artikel 53, stk. 3, i EØS-aftalen (73). EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, udelukker ikke på forhånd bestemte aftaletyper fra aftalens anvendelsesområde. Helt principielt er alle konkurrencebegrænsende aftaler, der opfylder de fire betingelser i artikel 53, stk. 3, i EØS-aftalen omfattet af undtagelsesbestemmelsen. Denne vurdering omfatter en "glidende skala". Jo større den konkurrencebegrænsning, som er påvist efter EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, er, desto større skal effektivitetsgevinsterne og forbrugernes andel i fordelene være.

73.

Det er op til de involverede virksomheder at påvise, at poolen forbedrer transportydelserne eller fremmer tekniske eller økonomiske fremskridt i form af effektivitetsgevinster. Disse effektivitetsgevinster kan ikke bestå i reduktion af omkostninger, der er selvfølgelige konkurrencebegrænsende elementer, men skal bero på en integrering af økonomiske aktiviteter.

74.

Poolers effektivitetsgevinster kan f.eks. skyldes, at der er opnået en bedre udnyttelsesgrad eller stordriftsfordele. Trampfartpooler planlægger typisk i fællesskab sejladser for at sprede deres flåder geografisk. Ved at sprede skibene kan antallet af ballastsejladser mindskes, hvilket kan øge poolens overordnede kapacitetsudnyttelse og i sidste ende medføre stordriftsfordele.

75.

Forbrugerne skal have en rimelig andel af effektivitetsgevinsterne herved. Efter EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, skal der tages hensyn til de gavnlige virkninger for alle forbrugere på det relevante marked, ikke virkningen for den enkelte forbruger (74). De fordele, der gives videre til forbrugerne, skal mindst opveje enhver faktisk eller potentiel negativ indvirkning, som en konkurrencebegrænsning omfattet af EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, kan have for dem (75). For at vurdere sandsynligheden for at videregive fordelen til forbrugerne er det i den forbindelse også nødvendigt at se på trampfartmarkedernes struktur og efterspørgslens elasticitet.

76.

En pool må ikke indføre begrænsninger, der ikke er nødvendige for at opnå effektivitetsgevinster. Det er i den henseende nødvendigt at undersøge, om parterne selv kunne have opnået effektivitetsgevinsterne. Ved vurderingen heraf må man bl.a. se på, hvad der er den minimale effektive skala for at levere de forskellige typer ydelser inden for trampfart. Derudover skal hver enkelt begrænsningsklausul i pool-aftalen være rimelig nødvendig for at nå de krævede effektivitetsgevinster. Begrænsningsklausuler kan være berettigede i en længere periode eller i hele poolens levetid eller kun i en overgangsperiode.

77.

Endelig må pool-aftalen ikke give parterne mulighed for at fjerne konkurrencen for en væsentlig del af de pågældende ydelser.

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/40

—

De 27 EU-medlemsstater

—

EØS-landene: Island, Liechtenstein og Norge

—

Schweiz og Kroatien.

—

film- og tv-skoler

—

universiteter

—

specialiserede erhvervsuddannelsesinstitutioner

—

private virksomheder i den audiovisuelle sektor

—

faglige organisationer og sammenslutninger for den audiovisuelle sektor.

—

undervisning i økonomisk, finansiel og kommerciel forvaltning

—

undervisning i nye av-teknikker

—

undervisning i manuskriptudvikling

—

kvaliteten af aktivitetens indhold (20 point)

—

projektstyring (20 point)

—

kvaliteten af partnerskabet med den audiovisuelle industri (20 point)

—

den europæiske dimension (20 point)

—

virkninger (20 point)

Education, Audiovisual and Culture Executive Agency (EACEA)

Call for proposals EACEA/5/12

Mr Constantin DASKALAKIS

BOUR 3/30

Avenue du Bourget/Bourgetlaan 1

1140 Bruxelles/Brussel

BELGIQUE/BELGIË

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/42

Bankrutuojanti AB bankas SNORAS

A. Vivulskio g. 7

LT-03221 Vilnius

LIETUVA/LITHUANIA

9.2.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 35/43