—

den svenske regering ved A. Falk, som befuldmægtiget

—

den østrigske regering ved E. Riedl, som befuldmægtiget

—

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved J.-B. Laignelot og P. Dejmek, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/76/EF af 4. december 2000 om forbrænding af affald (EFT L 332, s. 91).

2

Anmodningen er indgivet inden for rammerne af en retssag mellem Gävle Kraftvärme AB (herefter »Gävle Kraftvärme«) og Länsstyrelsen i Gävleborgs län (herefter »Länsstyrelsen«) vedrørende en ansøgning om tilladelse til idriftsætning af et kombineret forbrændingsanlæg.

3

Artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT L 194, s. 39), som ændret ved Kommissionens beslutning 96/350/EF af 24. maj 1996 (EFT L 135, s. 32, herefter »direktiv 75/442«), bestemmer:

»Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at fremme:

4

Direktiv 75/442 blev med virkning fra den 17. maj 2006 ophævet og kodificeret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (EUT L 114, s. 9). Indholdet af artikel 3, stk. 1, i direktiv 75/442 blev videreført med i det væsentlige den samme ordlyd i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2006/12.

5

Syvende, trettende og fireogtyvende betragtning til direktiv 2000/76 har følgende ordlyd:

[…]

[…]

6

Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i direktiv 2000/76, har dette til formål at forebygge eller, for så vidt det er praktisk gennemførligt, at begrænse miljøskader, navnlig forurening forårsaget af emissioner til luft, jord og overflade- og grundvand og de deraf følgende sundhedsrisici, i forbindelse med forbrænding og medforbrænding af affald.

7

I bestemmelsens stk. 2 præciseres det, at formålet skal opfyldes ved hjælp af strenge driftsbetingelser og tekniske krav og ved at fastlægge emissionsgrænseværdier for affaldsforbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg.

8

Begreberne »forbrændingsanlæg« og »medforbrændingsanlæg« defineres i artikel 3, nr. 4 og 5, således:

9

I artikel 3, nr. 12, i direktiv 2000/76 defineres begrebet »godkendelse« som følger:

»en skriftlig afgørelse (eller flere skriftlige afgørelser) udstedt af den kompetente myndighed, som giver tilladelse til drift af et anlæg på bestemte vilkår, der skal sikre, at anlægget opfylder alle dette direktivs krav; en godkendelse kan omfatte et eller flere anlæg eller dele af anlæg beliggende på samme område og drevet af samme driftsleder.«

10

Direktivets artikel 4, stk. 2, bestemmer:

»Med forbehold af direktiv 96/61/EF skal en ansøgning om godkendelse af et forbrændingsanlæg eller et kombineret forbrændingsanlæg til den kompetente myndighed indeholde en beskrivelse af de foranstaltninger, der skal sikre, at

[…]

[…]«

11

Samme direktivs artikel 6, stk. 1-3 og 6, bestemmer:

»1.   Forbrændingsanlæg skal drives således, at der opnås et udbrændingsniveau, hvor det samlede organiske kulstofindhold (TOC) i slaggen og bundasken er under 3% eller glødetabet er under 5% af materialets tørvægt. Om nødvendigt forbehandles affaldet på passende vis.

Forbrændingsanlæg skal udformes, udstyres, opføres og drives således, at forbrændingsgasserne efter den sidste indblæsning af forbrændingsluft opvarmes på kontrolleret og ensartet vis, selv under de mest ugunstige forhold, til en temperatur, der i to sekunder er på 850°C, målt nær den indre væg eller et andet repræsentativt punkt i forbrændingskammeret, som godkendt af den kompetente myndighed. Ved forbrænding af farligt affald, som indeholder mere end 1% halogenerede organiske stoffer, udtrykt som chlor, skal temperaturen nå op på mindst 1100°C i mindst to sekunder.

Hver linje i forbrændingsanlægget skal være forsynet med mindst en støttebrænder. Denne brænder skal gå i gang automatisk, når forbrændingsgassernes temperatur efter den sidste indblæsning af forbrændingsluft falder til under hhv. 850°C eller 1100°C. Den skal også benyttes i antændings- og udbrændingsfasen for at sikre, at temperaturen på henholdsvis 850°C eller 1100°C fastholdes på ethvert tidspunkt under disse faser, og så længe der stadig er uforbrændt affald i forbrændingskammeret.

Under antændings- og udbrændingsfasen, eller når forbrændingsgassernes temperatur falder til under henholdsvis 850°C eller 1100°C, må støttebrænderen ikke få tilført brændstof, som kan medføre større emissioner end dem, der skyldes fyring med gasolie svarende til definitionen i artikel 1, stk. 1, i Rådets direktiv 75/716/EØF [af 24. november 1975 om tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger om svovlindholdet i visse flydende brændselsstoffer (EFT L 307, s. 22)], eller med flydende gas eller naturgas.

2.   Kombinerede forbrændingsanlæg skal udformes, udstyres, opføres og drives således, at forbrændingsgasserne fra affaldsforbrændingen opvarmes på kontrolleret og ensartet vis, selv under de mest ugunstige forhold, til en temperatur på 850°C i to sekunder. Hvis der medforbrændes farligt affald med et indhold på mere end 1% halogenerede organiske stoffer udtrykt som chlor, skal temperaturen nå op på mindst 1100°C.

3.   Forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg skal være forsynet med et automatisk system, som forhindrer affaldsindfyringen

[…]

6.   Al den varme, der genereres ved forbrændingen eller medforbrændingen, skal udnyttes, for så vidt det er praktisk gennemførligt.«

12

Artikel 7 i direktiv 2000/76, sammenholdt med dettes bilag II og V, fastsætter emissionsgrænseværdierne for forbrændingsanlæggene og for de kombinerede forbrændingsanlæg. I bestemmelsens stk. 2, andet afsnit, bestemmes det, at hvis over 40% af varmeafgivelsen i et kombineret forbrændingsanlæg stammer fra farligt affald, finder emissionsgrænseværdierne for forbrændingsanlæg tilsvarende anvendelse.

13

Gävle Kraftvärme er et selskab i koncernen Gävle Energi, der selv ejes af et aktieselskab under Gävle Kommune. Gävle Kraftvärme driver kraftvarmeværket Johannes, der udgør basisproduktionsanlægget i fjernvarmenettet i Gävle, idet det producerer både varme og el.

14

Da Gävle Kraftvärme havde til hensigt at udvide anlægget, indgav selskabet en ansøgning til Östersunds tingsrätt, miljödomstolen, om tilladelse til at udøve en virksomhed, der omfattede en samlet brændselseffekt på maksimalt 170 MW på det pågældende anlæg. Ansøgningen vedrører navnlig følgende punkter:

15

Ansøgningen omfattede desuden tilladelse til at foretage de nødvendige ændringer i forbindelse med udvidelsen af anlæggets virksomhed.

16

Da ansøgningen blev indgivet, var de nærmere omstændigheder ved udvidelsen ikke endeligt fastlagt. Gävle Kraftvärme kunne enten opføre kedel nr. 2 og kun opføre kedel nr. 3, hvis der skulle opstå et behov herfor, eller undlade at opføre kedel nr. 2 og i stedet opføre kedel nr. 3. Under alle omstændigheder ville den samlede effekt ikke overstige 85 MW.

17

Gävle Kräftvarme hævdede i sin ansøgning om tilladelse, at både kedel nr. 1 og kedel nr. 2 kunne betegnes som »kombinerede forbrændingsanlæg«. Länsstyrelsen, der var positivt indstillet over for ansøgningen, var dog af den opfattelse, at den omhandlede udvidelse snarere svarede til installation af et affaldsforbrændingsanlæg. Førsteinstansen gav Gävle Kraftvärme medhold i dettes kvalifikation af anlægget, idet den fandt, at hovedformålet med anlægget var energiproduktion.

18

Länsstyrelsen indbragte denne afgørelse for Svea Hovrätt, Miljööverdomstolen, idet den gjorde gældende, at kedel nr. 1 skulle kvalificeres som »kombineret forbrændingsanlæg«, hvorimod kedel nr. 2 skulle kvalificeres som »forbrændingsanlæg«, hvilket retten gav styrelsen medhold i.

19

Gävle Kraftvärme ankede denne sidstnævnte afgørelse til Högsta domstolen, idet selskabet gjorde gældende, at Svea Hovrätt med urette havde kvalificeret kedlerne særskilt.

20

Den forelæggende ret har anført, at klassificeringen af et forbrændingsanlæg er af stor betydning, for så vidt som kravene til driften er forskellige afhængigt af, hvilket anlæg der er tale om. Da Högsta domstolen finder, at fortolkningen af fællesskabsretten er afgørende for hovedsagens udfald, har den derfor besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

21

Begreberne »forbrændingsanlæg« og »kombineret forbrændingsanlæg« er defineret i artikel 3, nr. 4 og 5, i direktiv 2000/76.

22

I artikel 3, nr. 4, defineres et anlæg som »enhver stationær eller mobil teknisk enhed«.

23

Begrebet »anlæg« er ikke specificeret i forbindelse med definitionen af et »kombineret forbrændingsanlæg« i artikel 3, nr. 5, i direktiv 2000/76, men det er åbenlyst, at bestemmelsen stiltiende henviser til det foregående nummer i samme artikel. Det fremgår nemlig af nr. 5’s ordlyd, at definitionen af et »kombineret forbrændingsanlæg« tager udgangspunkt i begrebet »forbrændingsanlæg« i artikel 3, nr. 4, og at disse bestemmelser ikke adskiller sig fra hinanden med hensyn til samtlige de tekniske elementer, der skal tages hensyn til ved kvalifikationen af en forbrændingsenhed.

24

De tekniske elementer, der udgør et forbrændingsanlæg og et kombineret forbrændingsanlæg, er opregnet i artikel 3, nr. 4, andet afsnit, og artikel 3, nr. 5, tredje afsnit, i direktiv 2000/76. Et af disse elementer er »kedlen«. Som generaladvokaten har anført i punkt 20 i forslaget til afgørelse, står ordet »kedel« (og ordet »skorsten«) i ental til forskel fra de øvrige opregnede elementer, der står i flertal.

25

Ordlyden af artikel 3, nr. 4 og 5, i direktiv 2000/76 taler således til fordel for den fortolkning, hvorefter hver individuel kedel med det dertil hørende udstyr udgør en særskilt enhed i direktivets forstand.

26

Denne fortolkning understøttes af opbygningen og formålet med direktiv 2000/76.

27

Hvad angår opbygningen bemærkes, at det er ubestridt, at forbrændingsanlæg og kombinerede forbrændingsanlæg er underlagt forskellige regler med hensyn til driftsbetingelserne og til de emissionsgrænseværdier, der finder anvendelse herpå. Kombinerede forbrændingsanlæg er generelt underlagt mere lempelige regler.

28

Hvad særligt angår driftsbetingelserne bemærkes, at de vilkår, der gælder for forbrændingsanlæg, omfatter krav til det samlede organiske kulstofindhold i slaggen og bundasken samt til deres glødetab, hvilket ikke gælder for kombinerede forbrændingsanlæg. Selv om disse vilkår for begge typer anlæg indbefatter visse krav til forbrændingsluftens temperatur ved affaldsforbrændingen, er det kun forbrændingsanlæg, der skal forsynes med mindst én støttebrænder.

29

Som generaladvokaten har anført i punkt 21 i forslaget til afgørelse, kan visse bestemmelser for forbrændingsanlæg kun anvendes på de enkelte kedler. Det følger heraf, at den fortolkning, hvorefter hver kedel i et kombineret anlæg skal betragtes som et særskilt anlæg, er i overensstemmelse med opbygningen af direktiv 2000/76.

30

Denne konklusion underbygges desuden af reglerne vedrørende opnåelse af tilladelse til drift af et forbrændingsanlæg eller et kombineret forbrændingsanlæg. Artikel 3, nr. 12, i direktiv 2000/76 foreskriver udtrykkeligt muligheden for, at en godkendelse meddeles for flere forskellige anlæg beliggende på samme område og drevet af samme driftsleder.

31

Hvad angår formålet med direktiv 2000/76 bemærkes, at det fremgår af direktivets artikel 1, at det har til formål at forhindre eller, for så vidt det er praktisk gennemførligt, at begrænse miljøskader i forbindelse med forbrænding og medforbrænding af affald ved hjælp af strenge driftsbetingelser og tekniske krav samt ved at fastsætte emissionsgrænseværdier.

32

Som den østrigske regering og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har anført i deres indlæg, ville en fortolkning af direktiv 2000/76, der udelukker en særskilt kvalifikation af hver kedel, kunne bringe dette formål i fare. I en situation, hvor et kombineret forbrændingsanlæg, der omfatter forbrændingsenheder og kombinerede forbrændingsenheder, i sin helhed kvalificeres som »kombineret forbrændingsanlæg«, ville indehaveren af et sådant anlæg nemlig kunne unddrage sig de mere strenge betingelser, der gælder for et forbrændingsanlæg.

33

Henset til de ovenstående bemærkninger skal det første spørgsmål besvares med, at når et kombineret anlæg (et kraftvarmeværk) består af flere kedler, skal hver kedel samt det dertil hørende udstyr anses for at udgøre et særskilt anlæg ved anvendelsen af direktiv 2000/76.

34

I henhold til artikel 3, nr. 4, første afsnit, i direktiv 2000/76 udgør et anlæg, der udelukkende anvendes til varmebehandling af affald, et forbrændingsanlæg.

35

I overensstemmelse med samme bestemmelses nr. 5, første afsnit, skal et anlæg, hvis hovedformål er at producere energi eller fremstille materielle produkter, og som enten benytter affald som normalt brændsel eller tilskudsbrændsel, eller hvor affald behandles termisk med henblik på bortskaffelse, betragtes som et kombineret forbrændingsanlæg.

36

I artikel 3, nr. 5, andet afsnit, præciseres det, at hvis medforbrændingen finder sted på en sådan måde, at anlæggets hovedformål ikke er at producere energi eller fremstille materielle produkter, men snarere termisk behandling af affald, skal anlægget kvalificeres som et »forbrændingsanlæg« som defineret i samme artikels nr. 4.

37

Det fremgår klart af disse bestemmelsers ordlyd, at et kombineret forbrændingsanlæg udgør en særlig form for forbrændingsanlæg, og at det er på grundlag af et anlægs hovedformål, at det skal afgøres, om det udgør et forbrændingsanlæg eller et kombineret forbrændingsanlæg.

38

Det bemærkes, at bedømmelsen af et anlægs hovedformål hviler på de faktiske omstændigheder, der foreligger på det tidspunkt, hvor denne bedømmelse foretages, dvs. på anlæggets kapacitet og funktionsmåde, eller hvis det berørte anlæg endnu ikke er blevet opført, på grundlag af de tegninger, der er fremlagt ved ansøgningen om godkendelse.

39

I sit skriftlige indlæg har den svenske regering anført, at en fremgangsmåde ved kvalifikationen af et anlæg, der udelukkende støttes på hovedformålet med dette, risikerer at tilsidesætte formålet med direktiv 2000/76. Adskillige forbrændingsenheder, der oprindeligt var tiltænkt og opført med henblik på affaldsforbrænding, kan nemlig omkvalificeres til kombinerede forbrændingsanlæg, når den genererede varme anvendes til energiproduktion. Disse enheder slipper således for de mere strenge betingelser, der finder anvendelse på forbrændingsanlæg. Ifølge den svenske regering skal man ved sondringen mellem de to typer anlæg snarere lægge vægt på formålet med opførelsen af den pågældende enhed.

40

En sådan fortolkning kan imidlertid ikke lægges til grund. For det første er den i strid med den klare ordlyd af direktiv 2000/76. Som Kommissionen har anført i sit indlæg for Domstolen, fremgår det udtrykkeligt af ordlyden af direktivets artikel 3, nr. 5, at det er med hensyn til deres hovedformål, at de kombinerede forbrændingsanlæg adskiller sig fra affaldsforbrændingsanlæg. Denne bestemmelse indeholder derimod intet kriterium vedrørende formålet med at opføre anlægget.

41

Som det fremgår af direktivets fireogtyvende betragtning, af artikel 3, stk. 1, litra b), i direktiv 75/442 og i direktiv 2006/12, har de fællesskabsretlige forskrifter på affaldsområdet for det andet til formål så vidt muligt at fremme genanvendelse af affald og navnlig at anvende det som energikilde. En alt for restriktiv fortolkning af begrebet »kombineret forbrændingsanlæg« kan imidlertid bringe dette formål i fare. Anvendelsen af strengere regler på anlæg, hvis hovedformål faktisk er energiproduktion eller fremstilling af materielle produkter, kunne nemlig få driftslederen af sådanne enheder til at afholde sig fra at indlede eller fortsætte en sådan virksomhed.

42

Det skal for det tredje fremhæves, at den omstændighed, at et anlæg i begrænset omfang udfører energiproduktion ved affaldsforbrænding, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at betragte det som en enhed, hvis hovedformål er at producere energi eller fremstille materielle produkter. Det er nemlig udtrykkeligt fastsat i henholdsvis fireogtyvende betragtning til og i artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 6, stk. 6, i direktiv 2000/76, at den genererede varme så vidt muligt skal genanvendes ikke blot som led i kombineret forbrænding, men ligeledes i forbrændingsprocessen.

43

Det bemærkes endelig, at direktiv 2000/76 opstiller strenge betingelser for begge typer anlæg og fastsætter særlige sikkerhedsforanstaltninger for kombinerede forbrændingsanlæg. F.eks. finder de emissionsgrænseværdier, der er fastsat for forbrændingsanlæg, i henhold til direktivets artikel 7, stk. 2, andet afsnit, ligeledes anvendelse på kombinerede forbrændingsanlæg, når mere end 40% af varmeafgivelsen stammer fra farligt affald. Desuden fremgår det af direktivets trettende betragtning, at de anlæg, der er omfattet af direktivet, hvis de på grund af deres kapacitet ligeledes henhører under anvendelsesområdet for direktiv 96/61, også skal overholde bestemmelserne i sidstnævnte direktiv, bl.a. for så vidt angår emissionsgrænseværdier.

44

Som generaladvokaten har anført i punkt 43-47 i forslaget til afgørelse, må hovedformålet med en forbrændingsenhed på objektiv vis udledes af flere faktiske omstændigheder.

45

Inden for rammerne af en sådan bedømmelse tilkommer det de kompetente myndigheder at gennemgå de særlige omstændigheder ved hvert anlæg. Der skal navnlig tages hensyn til størrelsen af energiproduktionen eller af de fremstillede materielle produkter set i forhold til den mængde affald, der forbrændes i det pågældende anlæg, samt denne produktions regelmæssige eller vedvarende karakter.

46

Henset til ovenstående bemærkninger skal det andet spørgsmål besvares med, at det er et anlægs hovedformål, der er afgørende for, om det skal kvalificeres som »forbrændingsanlæg« eller »kombineret forbrændingsanlæg« som defineret i artikel 3, nr. 4 og 5, i direktiv 2000/76. Det tilkommer de kompetente myndigheder at identificere dette formål på grundlag af en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der foreligger på det tidspunkt, hvor denne bedømmelse foretages. Ved bedømmelsen skal der tages hensyn til størrelsen af energiproduktionen eller af de fremstillede materielle produkter set i forhold til den mængde affald, der forbrændes i det pågældende anlæg, samt denne produktions regelmæssige eller vedvarende karakter.

47

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret: