Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Финансиране на европейския стълб на социалните права“

(становище по собствена инициатива)

(2018/C 262/01)

Докладчик:

Anne DEMELENNE

Решение на Пленарната асамблея	15.2.2018 г.
Правно основание	Член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
	становище по собствена инициатива
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	26.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	155/3/4

1.   Заключения и препоръки

1.1

Принципите на европейския стълб на социалните права („социалния стълб“) и необходимостта от неговото осъществяване, заедно с изпълнението на Програмата за устойчиво развитие до 2030 г., следва да съставляват една от водещите насоки на преговорите относно следващата многогодишна финансова рамка на ЕС за периода след 2020 г.

1.2

Превръщането на социалния стълб в реалност ще наложи извършването на подобрения в държавите членки. Наборът от социални показатели, създаден наред със социалния стълб, извежда на преден план недостатъци и значителни различия в рамките на ЕС. Преодоляването на тези недостатъци ще изисква ангажимент на всички равнища, включително от държавите членки, социалните партньори и представителите на гражданското общество. То ще изисква също и стабилна бюджетна основа, инвестиции и текущи разходи. Трябва да се помисли по какъв начин ще бъде осъществено финансирането.

1.3

Необходимите разходи са особено големи в държавите с по-ниски доходи и в държавите, в които доходите бележат спад през последните години. Всички държави са изправени пред известни ограничения в резултат от правилата на ЕС относно равнището на бюджета и дълга. В рамките на държавите членки и с помощта на различни програми на равнището на ЕС могат да бъдат създадени възможности за повече средства.

1.4

Когато бъдат създадени подходящи регулаторни условия, инвестициите от частния сектор могат да дадат своя принос в някои области, като например разширяването на цифровия достъп. Инвестициите от частния сектор обаче няма да бъдат достатъчни и не могат да предотвратят изключването на най-уязвимите в социално отношение лица, което се счита за важен въпрос в рамките на социалния стълб. Увеличаването на публичните инвестиции в държавите членки може да бъде улеснено чрез използването на „златно правило“ за публични инвестиции със социална цел, което ще позволи повече гъвкавост в бюджетните правила (1) с оглед постигането на целите на европейския стълб на социалните права.

1.5

Увеличаването на публичните инвестиции може да бъде подкрепено и чрез използването на съществуващите инструменти на ЕС, и по-специално европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), които могат да бъдат насочени по-ясно към цели, изтъкнати в социалния стълб. Публичните инвестиции могат да бъдат подкрепени и от Европейската инвестиционна банка с помощта на Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ), който даде възможност на банката да запази своето равнище на кредитиране през последните години. Тази подкрепа следва да включва изрично цели, свързани със социалния стълб, което е в съответствие и с мандата на банката.

1.6

Подходящите данъчни политики, включително ефективната борба срещу данъчните измами, избягването на данъци и агресивното данъчно планиране, би трябвало да дадат възможност на държавите членки и на ЕС за набиране на допълнителни средства, които да допринесат за финансирането на социалния стълб. Гарантирането на ефективното използване на допълнителното финансиране изисква изпълнението на програми за действие и пътни карти относно осъществяването на социалния стълб като интегрална част на европейския семестър и по-специално в разработването на национални програми за реформи и програми за конвергенция. Във връзка с това ЕС би трябвало също така да проучи нови идеи за начини за увеличаване на собствените си ресурси.

1.7

Осъществяването на социалния стълб изисква активния ангажимент, отговорност и участие на съответните заинтересовани страни на всички равнища: европейските институции, държавите членки и регионалните и местните власти, както и социалните партньори и други заинтересовани страни от гражданското общество.

2.   Контекст

2.1

Европейският стълб на социалните права, прокламиран и подписан от Съвета на ЕС, Европейския парламент и Европейската комисия на 17 ноември 2017 г., е замислен като стъпка към укрепването на социалните права и постигането на положително въздействие върху живота на хората в краткосрочен и средносрочен план. Постигането на целите на социалния стълб е споделен ангажимент и отговорност на ЕС, държавите членки и социалните партньори.

2.2

Той отразява признанието на ръководителите на 27-те държави членки, че икономическата и социалната несигурност трябва да бъдат разглеждани като приоритет (2). Сред причините за необходимостта от неотложно прилагане на социалния стълб са: лошите икономически и социални резултати в много държави от 2008 г. насам; новите възможности и новите предизвикателства, породени от глобализацията, изменението на климата, мащабната миграция, цифровизацията и застаряването на населението; по-големите различия в икономическите и социалните равнища в рамките на ЕС след финансовата и икономическата криза; и политическите промени в много държави, които представляват заплаха за бъдещото европейско единство и сближаване. През октомври 2014 г. новоизбраният председател на Европейската комисия посочи пред Европейския парламент, че постигането на рейтинг „ААА“ в социалната сфера от ЕС е „също толкова важно, колкото рейтинга „ААА“ в областта на икономиката и финансите“ (3). Постигането на една такава цел очевидно изисква поемането на отговорност на всички равнища в рамките на ЕС. Би могло да се очаква, че постигането на подобна цел ще подобри сближаването, политическата и социалната стабилност и икономическите резултати, без да се забравя значението на автоматичните стабилизатори в случай на икономически сътресения.

2.3

Както посочи ЕИСК (4), социалният стълб е политическа декларация за намерения, тъй като все още не съществува ясна пътна карта за неговото осъществяване. Във връзка с това стълбът остава незавършен и липсва признаване на новите права и задължения. В контекста на една силна икономика и справедливо данъчно облагане трябва да са осигурени подходящи финансови ресурси на равнището на държава членка с подкрепата на Европейския съюз. Това ще бъде решаващ аспект за осъществяването на социалния стълб.

2.4

През май 2018 г. Европейската комисия трябва да представи своите предложения за следващата многогодишна финансова рамка (МФР). От съществено значение е социалният стълб и целите за устойчиво развитие на ООН да послужат като един от ръководните принципи за европейските институции и държавите членки при изготвянето на следващия дългосрочен бюджет на ЕС, който ще се прилага след 2020 г.

2.5

Правилното осъществяване на социалния стълб ще зависи от подходящите реформи на политиките в държавите членки, например за въвеждане на подходящи механизми за създаване на качествени работни места, за подобряване на уменията и за осигуряване на ефективно използване на публичните ресурси. В съответствие със своите предходни становища ЕИСК призовава за структурни реформи, насочени към социалното и икономическото развитие: повече и по-добри работни места, устойчив растеж, административно и институционално качество и екологична устойчивост (5). Подобни реформи би трябвало да бъдат специфични за всяка държава, да са в съзвучие с националните програми за реформа (НПР) за подобряване на благополучието и да се ползват с демократична подкрепа, без универсален подход за всички държави членки (6).

2.6

Правилното осъществяване на социалния стълб ще изисква също така укрепване на наличните финансови ресурси (7). Понастоящем разходите на ЕС в областта на социалните въпроси съставляват едва средно 0,3 % от общите публични социални разходи в ЕС, като голяма част от тях се осигуряват от бюджетите на държавите членки (8). Излизането на Обединеното кралство от ЕС ще има сериозни последици за бюджета на ЕС. ЕИСК подчертава, че трябва да бъдат осигурени достатъчно ресурси за изпълнението на социалните политики. Той подкрепя искането на Европейския парламент настоящият таван от 1 % за разходите на ЕС да бъде увеличен на 1,3 % от БНД (9) и смята, че увеличаването на собствените ресурси на ЕС, напр. чрез увеличаване на ДДС, ще бъде изключително несправедливо от социална гледна точка. ЕИСК също така подчертава необходимостта повече ресурси да бъдат насочени към подкрепата на политиката на сближаване, подкрепата на работниците и гражданите като цяло. Специално внимание ще бъде отделено на придобиването на умения от страна на работниците като източник на укрепването на икономиката. В същото време ЕИСК споделя мнението, че увеличаването на финансирането не бива да се ограничава само до сигурността, отбраната и контрола на външните граници. Европейският социален фонд е важен двигател за по-голямо сближаване и с оглед на следващата многогодишна финансова рамка на ЕС ЕИСК отново отправя своето искане той да не бъде намаляван, ако целта е да се намери отговор на бъдещите предизвикателства (10).

2.7

Наборът от социални показатели, който придружава представянето на социалния стълб от Европейската комисия (11), е замислен като инструмент за наблюдение на напредъка към целта за по-справедлива Европа с по-силно изразено социално измерение. Бяха отправени критики във връзка с избора на някои от показателите, периодите, използвани за сравнение, а в някои случаи и съпътстващите тълкувания (12). ЕИСК вече призова той да бъде подобрен (13).

2.8

В някои случаи са използвани очевидно неподходящи показатели. Това се отнася за напредъка по отношение на намаляването на разликите в заплащането и заетостта между мъжете и жените. И мъжете, и жените са засегнати от намаляване на работното време, но то е по-голямо за мъжете, отколкото за жените, така че намалената разлика (показателят, използван в набора показатели) не отразява очевидно подобрение. Освен това времевите периоди за оценяване на напредъка се различават, понякога обхващат само една година, а понякога по-дълъг период, включвайки периода преди кризата, която настъпи през 2008 г. По-дългите срокове са по-подходящи за открояване на по-дългосрочните тенденции. Показателите също трябва да бъдат тълкувани гъвкаво и да бъдат адаптирани с течение на времето, като се използват опитът и данните от източници като Европейската фондация за подобряване на условията на живот и труд (Eurofound). Преразглеждането и актуализирането на показателите следва да бъде резултат от открито обсъждане с участието на социалните партньори и други заинтересовани страни от гражданското общество.

2.9

Въпреки съществуващите резерви наборът от показатели показва мащабите на предстоящата задача, ако искаме да постигнем заявените цели. Той показва наличието на пропуски във всички държави членки и значителни различия в равнищата между държавите членки, които могат да доведат до нарастване на социалните неравенства. Приемливо равнище на доходите, жизнен стандарт, социална сигурност, социално подпомагане, образование и достъп до цифрови технологии — всичко това очевидно не е постигнато във всички държави членки.

2.10

Данните за равнищата на заетост и безработица показват степента на различията. Равнището на заетост в Гърция е 56 %, докато в Швеция то достига 81 %. Равнището на безработица в Гърция е 23 % спрямо 4 % в Германия — най-ниското равнище в ЕС. Тези данни от набора от показатели показват големи различия в социалните условия в рамките на ЕС, като нивото на неизползвания потенциал в някои държави е много по-високо в сравнение с други.

2.11

Много други показатели сочат същото. Така например делът на лицата, напуснали преждевременно системата на образование, достига 20 % от населението в Испания на възраст 18—24 години, докато техният дял в Хърватия е под 3 %. Тези данни също са подвеждащи за цялостната ситуация на младите хора: показателят за дела на младежката безработица показва, че в Хърватия тя е една от най-неблагоприятните в ЕС. Делът на населението, изложено на риск от бедност, достига 40 % в България спрямо 23 % средно за ЕС.

2.12

Делът на NEET (14) (процентът от хората на възраст 15—24 години, които не са заети с работа, учене или обучение) варира от 20 % в Италия до под 5 % в Нидерландия. Подкрепа за активизиране (включително обучение, стимули за насърчаване на заетостта и други подобни мерки) получават 54 % от лицата в Дания, които желаят да работят, но под 3 % от желаещите да работят в България.

2.13

Делът на децата на възраст 0—3 години, които посещават целодневни детски заведения, варира от 1,1 % в Словакия до над 77 % в Дания. За неудовлетворени потребности от здравни грижи, обикновено поради финансови ограничения, сигнализират над 12 % в Естония и Гърция, но броят на такива случаи е минимален в Австрия.

2.14

В ЕС като цяло 44 % не притежават адекватни цифрови умения, като делът им варира от 74 % в България до 14 % в Люксембург.

2.15

Ето защо превръщането на социалния стълб в реалност би подобрило за много граждани социалните условия и условията на пазара на труда и по този начин ще се засили също и икономическият потенциал на ЕС. Това означава по-голямо сближаване за държавите, които понастоящем изостават. Някои, но не всички показатели сочат подобрение през последните години, но дори и при тях продължават да съществуват значителни пропуски.

2.16

Реализирането на социалния стълб ще бъде огромно предизвикателство, което изисква ангажираността на държавите членки, подкрепяни от Европейския съюз. То ще изисква и пълноценното участие на социалните партньори и насърчаването и популяризирането на техните съвместни действия, по-конкретно сключването на колективни трудови договори, както и подобряване на техния обхват, особено в областта на сигурността на заетостта, качеството на труд, условията на заплащане и здравословни и безопасни условия на труд. Организациите на гражданското общество, със своя опит и познания за проблемите, също могат да имат съществен принос. Частният бизнес посредством публично-частни партньорства, инвестиции в развитието на умения и квалификации в предприятията може също да предостави важен принос.

3.   Области на политика

3.1

Стъпките за по-нататъшното прилагане могат да включват нови законодателни и незаконодателни мерки, включително гарантирането, че вече приетите политики действително се прилагат в държавите членки, използването на европейския семестър и специфичните за всяка държава препоръки, изготвяни в този процес (15). Участието на социалните партньори на всички равнища е от съществено значение за успешното изпълнение на тези инициативи.

3.2

Специфичните за всяка държава препоръки през 2015 г. и/или 2016 г. обхващаха области, посочени в социалния стълб, по-конкретно във връзка с пенсиите, обществените услуги, социалните грижи, здравеопазването, грижите за децата, жилищното настаняване, повишаването на уменията, активните политики на пазара на труда и образованието.

3.3

За да бъдат съдържателни тези препоръки обаче, те трябва да се основават на допускането, че ще бъде осигурено необходимото финансиране. В това отношение ЕС може да играе положителна роля чрез различните си програми, както и чрез гъвкавост в правилата за равнищата на държавния бюджет и държавния дълг.

3.4

Въпросите за инвестициите и финансирането възникват по различни начини във всички области, обхванати от социалния стълб. Наборът от социални показатели също спомага да се докаже необходимостта от инвестиции в определени области във всички държави членки и особено в тези с по-ниски доходи. Финансирането на социалния стълб следователно е свързано с въпроси на макроикономическата политика, с политики на икономическото управление, насочени към социалното сближаване, а не към социалните различия, с дискусии по управлението на еврозоната и с политики за насърчаване на инвестициите, включително социалните инвестиции.

3.5

ЕИСК вече е изтъквал множеството положителни последици от добре планираните, ефективни и ефикасни насочени към бъдещето социални инвестиции, които, както беше прието в пакета за социални инвестиции на Европейската комисия, би трябвало да бъдат разглеждани не като разход, а като инвестиция в растежа и потенциала за заетост на Европа. ЕИСК изрази съжаление, че не е направено повече за ефективното изпълнение на тези цели. Социалните инвестиции предлагат икономическа и социална възвращаемост във времето, изразяваща се в увеличаване на заетостта или трудовите доходи, подобряване на здравето, намаляване на безработицата, по-добро образование, намаляване на бедността и социалното изключване и др. Освен това те подобряват благоденствието и благосъстоянието на хората, като същевременно стимулират икономиката чрез осигуряване на по-квалифицирана работна сила, по-висока производителност и заетост. Такива инвестиции, особено когато насърчават устойчивия растеж, биха допринесли и за повишаването на уменията и квалификациите на хората и за подобряването на техните възможности в обществото и на пазара на труда, както и за стимулирането на икономиката, което би помогнало на ЕС да излезе от кризата по-силен. Освен това те биха гарантирали по-ефикасни и по-ефективни публични разходи, което би довело до икономии в публичните бюджети в средносрочните и дългосрочните (16) финанси. ЕИСК също така изтъкна дългосрочната цена на липсата на действия и инвестиции в социалната сфера. Във връзка с това ЕИСК подчерта значението на инвестициите в стабилни системи за социална сигурност, като се има предвид също, че те действат като автоматичен стабилизатор (17).

3.6

Посочените в социалния стълб въпроси, които не могат да бъдат решени без повече инвестиции или текущи разходи, включват: правото на качествено и приобщаващо образование, обучение и учене през целия живот; подкрепа за търсене на работа; подобряване на равенството между половете и намаляване на разликата в заплащането на жените и мъжете; предотвратяване на бедността сред работещите; достъп до услуги за полагане на грижи; образование в ранна детска възраст на приемливи цени; адекватна социална закрила; адекватни обезщетения за безработица; пенсия, осигуряваща подходящ доход; достоен живот в напреднала възраст; качествена профилактика и здравни грижи на приемливи цени; качествени дългосрочни грижи на приемливи цени; качествено социално жилищно настаняване или жилищно подпомагане; и достъп до водоснабдяване, канализация, енергия, транспорт, финансови услуги и цифрови комуникации.

3.7

Основните фондове на ЕС за икономически и социален растеж са европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), инициативата за младежка заетост, програмите за конкурентоспособност и Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ). Инвестициите могат да дойдат от собствените бюджети на държавите членки и от частни източници.

3.8

Европейските структурни и инвестиционни фондове са най-същественият източник със сложни процедури за наблюдение и оценка на инвестициите, установени в предходно становище на ЕИСК като средство за постигане на повече инвестиции в реалната икономика. Те доведоха до увеличаване на публичните инвестиции в държавите с по-ниски доходи, но не бяха достатъчни, за да се компенсира спадът на инвестициите от други източници или да се гарантира бързо сближаване в икономическата и социалната сфера. Важно е да се гарантира, че тези фондове са укрепени и увеличени, за да се подкрепят усилията за осъществяване на социалния стълб. ЕИСК отново заявява подкрепата си за преразглеждане на правилата за ЕСИ фондовете и за по-добра оценка на ефективността и ефикасността на приноса им (18).

3.9

Възможно е да се следи за това инвестициите да бъдат насочени в съответствие с целите на социалния стълб както по отношение на предприеманите дейности, така и по отношение на необходимите условия за гарантиране на справедливи трудови практики и подкрепа за групи, които в противен случай биват изключени.

3.10

ЕФСИ предоставя гаранция на Европейската инвестиционна банка, като ѝ дава възможност да запази равнищата на кредитиране, които иначе биха били намалени. Подобно на проектите на ЕИБ като цяло, той може да подкрепя проекти, които съответстват на социалния стълб. В някои случаи банката подкрепя такива проекти (в сферата на социалното предприемачество и здравните и социалните грижи). Тя отдава предпочитание на по-традиционни търговски проекти, така че социалните ползи са по-скоро вторичен резултат, отколкото цел.

3.11

ЕИСК призова също така за укрепване на социалното измерение на разгръщането на ЕФСИ, например в областта на образованието, обучението и професионалното обучение за придобиване на умения и ученето през целия живот, развиването на творческите и културните индустрии, иновациите в здравеопазването и медицината, и социалните услуги, социалното жилищно настаняване и грижите за деца, туризма и инфраструктурата за опазването на околната среда. Планът за инвестиции за Европа би трябвало ясно да подкрепя задълженията в рамките на 21-вата Конференция на страните (COP21) (19).

3.12

Слабо внимание се отделя и на оценяването и осъществяването на надзор на проекти, свързани с условията на заетост, приобщаването на групи в неравностойно положение и инвестиции във физическата инфраструктура за социалните услуги.

3.13

Имаше първоначален ангажимент да не се вземат под внимание географските особености при разпределянето на ресурсите на ЕФСИ и редица държави с по-ниски доходи получават много малко въпреки очевидно високите нужди. Подходящи промени в правилата могат да гарантират, че се отдава приоритет на по-слабо развитите държави във втората фаза на действие.

3.14

Финансирането на осъществяването на социалния стълб ще зависи в голяма степен и от наличните средства на равнището на държавите членки. Ще е необходимо финансиране от държавните бюджети за инвестиции, както и за текущи разходи за дейностите през следващите години. То може да се окаже ограничено от правилата на ЕС за бюджета и дълга (20). Както ЕИСК многократно подчерта (21), следва да се обмислят начини за повишаване на гъвкавостта, в рамките на позволеното от тези правила, посредством напр. „златно правило“, което позволява публични инвестиции със социална цел, за да се постигнат целите на социалния стълб по-конкретно чрез: повишаване на равнищата на доходите, по-голямо социално сближаване и предотвратяване на изключването на групи в неравностойно положение, които в противен случай не могат да изпълняват пълноценна роля в обществото, като едновременно с това се генерира устойчив икономически растеж.

3.15

Корпоративната отговорност също е от ключово значение за финансирането на социалните цели. Целите на социалния стълб няма да бъдат постигнати само с помощта на частни инвестиции, но следва да е възможно те, в допълнение на публичната отговорност, да допринасят в много от въпросните области (в т.ч. например заетост, подобряване на цифровите умения и социалните грижи), особено с подходящи регулаторни рамки и известна финансова подкрепа от публични източници, като например европейските структурни и инвестиционни фондове и/или ЕИБ.

3.16

Необходимостта от финансови ресурси за прилагането на социалния стълб следва да бъде призната и планирана. Вече съществуват подходящи институционални рамки. Правилата за европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) и ЕФСИ следва да бъдат изяснени, така че да включват изрично упоменаване на социалния стълб, а разходите, свързани с постигането на неговите цели, следва да бъдат отчетени в бюджета на ЕС и в бюджетите на държавите членки.

3.17

И накрая, в контекста на борбата срещу данъчните измами, данъчните убежища и агресивното данъчно планиране, както и с оглед на намаляването на нелоялната данъчна конкуренция между държавите членки (22), следва да бъдат засилени мерките, свързани със справедливото данъчно облагане, предприети от Европейската комисия (23) (по отношение на многонационални дружества и отделни лица), както и мерките за борба срещу присвояването и измамите със средства от бюджета на ЕС. Във връзка с търсенето на нови източници на данъчни приходи за финансиране на социалния стълб, при пълно спазване на принципа на субсидиарност, би било целесъобразно да се насърчават форми на данъчно облагане, които вземат предвид капацитета за принос на всяка една от тях, като зачитат стимулите за устойчив икономически растеж.

3.18

Що се отнася до финансирането на бюджета на ЕС, ЕИСК е съгласен с анализа в доклада на групата на високо равнище за собствените ресурси относно бъдещото финансиране на ЕС, в който се призовава за бюджет на ЕС, състоящ се предимно от самостоятелни, прозрачни и справедливи собствени ресурси (24). Освен това ЕИСК е на мнение, че би трябвало да се постигне увеличаване на бюджета.

---

(1)  Извличане на поуките от миналото: избягване на политиките на строги икономии в ЕС, параграф 1.6, все още непубликуван; Икономическа политика на еврозоната (2018 г.), параграфи 1.8 и 3.6, все още непубликувано; ОВ C 327, 12.11.2013 г., стр. 11; Годишен обзор на растежа за 2018 г., параграф 1.4, все още непубликувано; ОВ C 226, 16.7.2014 г., стр. 21.

(2)  European Pillar of Social Rights („Европейският стълб на социалните права“), брошура, стр. 6, (ISBN 978-92-79-74092-3).

(3)  http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-1525_en.htm

(4)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 145.

(5)  Например подобряването на бизнес средата, финансирането на дружествата и разходите за НИРД; повишаването на производителността на дружествата, секторите и икономиките; насърчаването на създаването на качествени работни места с високо заплащане, съпътствано от намаляване на временните и несигурните работни места с ниско заплащане; укрепването на колективното договаряне и автономията на социалните партньори в този процес, и на социалния диалог на местно, регионално, национално и европейско равнище; реформирането на публичната администрация, с цел тя да стане по-ефективна с оглед на икономическото и социалното развитие и по-прозрачна за обществеността; насърчаването на качеството на предназначените за работниците системи за образование и обучение с цел осигуряване на равни възможности и резултати за всички социални групи.

(6)  Подкрепа за структурните реформи в държавите членки, параграф 3.9, все още непубликувано.

(7)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 145.

(8)  Документ за размисъл относно социалното измерение на Европа, стр. 24.

(9)  Резолюция на Европейския парламент от 14 март 2018 г. относно следващата МФР: Изготвяне на позицията на Парламента относно МФР след 2020 г. (2017/2052(INI)), съдокладчици: Jan Olbrycht, Isabelle Thomas, параграф 14.

(10)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 145; ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 131.

(11)  https://composite-indicators.jrc.ec.europa.eu/social-scoreboard/#.

(12)  Galgoczi, B. и колектив, „The Social Scoreboard Revisited“ („Преразглеждане на набора от социални показатели“), Европейски синдикален институт (ETUI), 2017 г.

(13)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 145.

(14)  Незаети с работа, учене или обучение.

(15)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 145.

(16)  ОВ C 125, 21.4.2017 г., стр. 10.

(17)  ОВ C 226, 16.7.2014 г., стр. 21.

(18)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 94.

(19)  ОВ C 75, 10.3.2017, стр. 57.

(20)  ОВ C 177, 18.5.2016, стр. 35.

(21)  Извличане на поуките от миналото: избягване на политиките на строги икономии в ЕС, параграф 1.6, все още непубликуван; Икономическа политика на еврозоната (2018 г.), параграфи 1.8 и 3.6, все още непубликувано; ОВ C 327, 12.11.2013 г., стр. 11; Годишен обзор на растежа за 2018 г., параграф 1.4, все още непубликувано; ОВ C 226, 16.7.2014 г., стр. 21.

(22)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 131.

(23)  Годишен обзор на растежа за 2018 г., параграф 3.3.4, все още непубликувано.

(24)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 131.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Стратегията LeaderSHIP 2020 като визия за сектора на морските технологии: към новаторска, устойчива и конкурентоспособна морска промишленост през 2020 г.“

(становище по собствена инициатива)

(2018/C 262/02)

Докладчик:	Marian KRZAKLEWSKI
Съдокладчик:	Patrizio PESCI

Решение на Пленарната асамблея	1.6.2017 г.
Правно основание	Член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
	становище по собствена инициатива
Компетентна секция	Консултативна комисия по индустриални промени (CCMI)
Приемане от CCMI	4.4.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	197/1/2

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК препоръчва всички служби на Комисията да активизират усилията си за поемане на отговорност за изпълнението на стратегията LeaderSHIP 2020 (LS 2020) и за изготвянето и изпълнението на новата стратегия за сектора — LeaderSHIP 2030, в сътрудничество със заинтересованите страни.

1.2

Тъй като инициативата беше приета през 2013 г., заключенията и препоръките на LeaderSHIP 2020 бяха обусловени от последиците от икономическата криза, започнала през 2008 г. През последните години обаче бяхме свидетели на различни промени, които създадоха сериозни предизвикателства и нови възможности за морската индустрия в Европа. Ето защо ЕИСК призовава Комисията да окаже по-силна подкрепа на морския сектор за справяне с тези предизвикателства и възможности.

1.3

При обявяването на стратегията LS 2020 Комисията и заинтересованите страни се споразумяха относно 19 препоръки, чието изпълнение да доведе до осъществяването на стратегията. По време на изслушването заинтересованите страни от сектора оцениха изпълнението им в рамките на анкета, резултатите от която са разгледани в раздел 3.

1.3.1

ЕИСК отбелязва, че четири години след публикуването на стратегията степента на изпълнение на всички препоръки е неравномерна и напредъкът се оценява средно на едва 25 %. Относително добра оценка получава изпълнението на препоръките по стълба „Научни изследвания, развойна дейност и иновации“. Като по-малко успешно, но все пак ефективно, се оценява изпълнението на препоръките относно стълб „Умения и работни места“, с изключение на неформалното учене. По-зле изглежда ситуацията с мерките относно „Подобряване на достъпа до пазара и лоялна конкуренция“, където напредъкът беше оценен едва на 20 %. Най-слаб напредък се наблюдава при стълба „Достъп до финансиране“ (средно 15 %), с изключение на мерките относно насърчаването на финансирането от ЕИБ. ЕИСК призовава Комисията и заинтересованите страни да засилят изпълнението на стратегията и да включат осъществяването на ключовите, все още неизпълнени препоръки в предложената от заинтересованите страни нова стратегия за сектора — LeaderSHIP 2030.

1.4

При изслушването беше изтъкнато, че европейският сектор на морските технологии е ключов стратегически сектор за Европа, който е в сравнително добра форма въпреки многобройните трудности, пред които беше изправен, особено след икономическата криза. Азиатските корабостроителници също се оказаха в затруднено положение, наред с другото в резултат на интензивната политика на държавна помощ. Но именно поради настоящите си проблеми азиатските конкуренти, по-специално Китай, ще увеличат натиска върху Европа. ЕИСК препоръчва на Европейската комисия да приеме рамка, която да осигури действително равнопоставени условия на конкуренция в световен мащаб за европейския сектор на морските технологии.

1.5

Китайското правителство и банки ще предоставят пълна финансова подкрепа на държавните предприятия за изпълнението на наскоро обявената стратегия за изместване на Европа от водещата ѝ позиция в строежа на кораби от висок клас, като например круизни кораби, и във високотехнологичното морско оборудване. В тази ситуация ЕИСК препоръчва на Европейската комисия да приеме силна промишлена и производствена политика, основана на реципрочност, която да позволи на европейския сектор на морските технологии да се справи с конкуренцията.

1.6

Понастоящем морската индустрия е подложена на регулаторен и обществен натиск. По отношение на регулаторните въпроси от сектора се изисква да подобри своите резултати в областта на екологията, безопасността и сигурността. Що се отнася до общественото измерение, цифровизацията, автоматизацията, киберсигурността и „интернет на нещата“ са потенциално революционни технологии, които могат да променят из основи бъдещето на морския сектор. В същото време тези предизвикателства предоставят интересни възможности за европейския сектор на морските технологии. Ето защо ЕИСК препоръчва на Европейската комисия да стимулира инвестициите на европейския сектор на морските технологии в областта на научните изследвания, развойната дейност и иновациите — например в рамките на публично-частно партньорство (ПЧП) — за да се отговори на нуждите на сектора. Научните изследвания, развойната дейност и иновациите са от ключово значение, за да успее европейският сектор на морските технологии да запази своята преднина пред световните конкуренти.

1.7

Европейският сектор на морските технологии все повече се стреми към устойчиво използване на икономическия потенциал на моретата и океаните. Производството на вятърна енергия от разположени в морето инсталации, технологиите за използване на океанската енергия и аквакултурите са само някои от примерите в това отношение. За да се използва пълноценно този потенциал и да се разкрият нови възможности (като съхранение на енергия в морето), ЕИСК препоръчва на Европейската комисия да подкрепи сектора на европейските морски технологии с помощта на сини ПЧП.

1.8

Противно на азиатските конкуренти, за европейските корабостроителници и европейските производители на морско оборудване достъпът до финансиране е сериозен проблем. Съществуващите европейски финансови инструменти са недостатъчно познати или изобщо не са подходящи за използване в такъв капиталоемък отрасъл. Затова ЕИСК призовава Европейската комисия да създаде специален финансов инструмент, който да допринесе за увеличаване на инвестициите в сектор, отличаващ се с висока степен на рисково финансиране, какъвто е европейският отрасъл на морските технологии.

1.9

ЕИСК счита, че ролята на подсектора на военния флот е много важна за поддържането на „критична маса“ на целия европейски корабостроителен сектор и освен това е движеща сила за научните изследвания и иновациите в сектора на морските технологии и извън него. Затова ЕИСК призовава Комисията, в рамките на последващите действия във връзка с LeaderSHIP, да превърне морската отбранителна промишленост в един от стълбовете на тази стратегия.

1.10

За да запази своята конкурентоспособност и иновативност, европейският сектор на морските технологии трябва да внедри нови технологии и да разполага с подходящо квалифициран и обучен персонал. ЕИСК препоръчва на Комисията да окаже силна подкрепа на социалните партньори от корабостроителния сектор, за да продължат работата си в Европейския съвет по уменията в сектора на морските технологии. ЕИСК привлича вниманието на ЕК към необходимостта от насърчаване на водени от сектора инициативи и експертен опит за преодоляване на несъответствията между търсените и предлаганите умения в отрасъла.

1.11

ЕИСК отчита констатациите, съдържащи се в доклада „New trends in the shipbuilding and marine supply industries“ (1) и призовава Европейската комисия да си сътрудничи със SEA Europe, IndustriALL и други заинтересовани страни с оглед на изпълнението на отправените в доклада препоръки.

2.   Контекст на становището

Настоящо състояние на европейския сектор на морските технологии

2.1

Европейският сектор на морските технологии включва всички дружества, участващи в проектирането, строежа, поддръжката и ремонта на кораби и други морски структури, включително цялата верига за доставки на системи, оборудване и услуги, подкрепяни от научноизследователски и образователни институции. Европейските дружества са лидери в областта на иновациите и всяка година произвеждат половината от цялото морско оборудване в световен мащаб.

2.2

Европейските корабостроителници имат успех в областта на строежа, ремонта, поддръжката или преустройството на много комплексни и високотехнологични цивилни и военни съдове като круизни кораби, фериботи, офшорни кораби и съоръжения, фрегати, подводници и т.н. Освен това те произвеждат и доставят технологии, свързани с развитието на „синия растеж“ (офшорна енергетика, аквакултури, добив на суровини от морското дъно и др.). Те имат годишен оборот от около 31 млрд. евро и осигуряват пряко заетост на над 200 000 души. Понастоящем в Европа има около 300 корабостроителници (2).

2.3

Производителите и доставчиците на морско оборудване от ЕС са лидери на световния пазар. Това са общо около 22 000 големи, средни и малки предприятия, които предлагат разнообразни материали, системи, технологии и оборудване или предоставят инженерингови и консултантски услуги. Те имат годишен оборот от около 60 млрд. евро и осигуряват работа на над 350 000 души. Делът им на световния пазар е около 50 %.

2.4

Европейският сектор на морските технологии инвестира 9 % от печалбата си от продажби в научни изследвания, развойна дейност и иновации, т.е. има най-високия в Европа интензитет на инвестициите в научни изследвания, развойна дейност и иновации.

2.5

Корабостроителният отрасъл в световен мащаб е изправен пред една от най-тежките кризи от години насам; 2016 г. беше най-лошата досега, но се очаква ситуацията да се влоши допълнително през следващите две или три години. Намаленото търсене на превоз на товари в Азия доведе до значителен спад на поръчките. Само Европа успя да запази тенденция на растеж на поръчките от 2012 г. насам, без да се възползва от финансова подкрепа или субсидии. В същото време европейските производители на корабно оборудване са изправени пред отрицателните последствия от драматичното свиване на азиатските поръчки.

2.6

През 2016 г. новите поръчки за европейските корабостроителници бяха на по-висока стойност от вече доставените. Европейските договори за нови кораби възлизаха 14,7 млрд. щатски долара, което представлява 55 % от стойността на новите поръчки в световен мащаб.

2.7

Конкурентоспособността на държавите от Източна Азия се основава в голяма степен на протекционистки национални политики, включително финансова подкрепа, изисквания за местно съдържание и др. Освен това, противно на Европа, тези страни системно поръчват нови съдове в местните корабостроителници. За разлика от тях европейските корабособственици са пренасочили договорите си за изграждане на товарни кораби и снабдителни кораби за съоръжения, разположени в морето, от Европа към корабостроителници в Азия. В резултат на това през последното десетилетие настъпи промяна в структурата на европейските поръчки, като се наблюдава изместване към строеж на високотехнологични плавателни съдове с по-висока добавена стойност. Интересното е, че тези промени настъпиха в момент, когато самият европейски корабоплавателен сектор използваше програми за финансова или фискална подкрепа.

Контекст на стратегията LeaderSHIP 2020

2.8

Стратегията LeaderSHIP 2020 (3) води началото си от инициативата LeaderSHIP 2015, която стартира през 2003 г. с цел да се даде координиран отговор на предизвикателствата пред европейския корабостроителен отрасъл. Основният акцент беше поставен върху дейности, основани на знанието, и върху необходимостта от по-добра възвращаемост на инвестициите на корабостроителниците в научно-изследователска и развойна дейност и иновации.

2.9

През 2008 г. eвропейският корабостроителен сектор беше засегнат от световната икономическа криза. Последиците от кризата продължават да оказват въздействие върху сектора и до днес. Затова беше необходим силен стимул като новата стратегия LeaderSHIP 2020 (LS 2020).

2.10

Документът, с който през 2013 г. беше представена стратегията LS 2020, беше разработен от широка група заинтересовани страни, начело с представители на отрасъла, Европейската комисия, Европейския парламент и социалните партньори (SEA Europe и IndustriALL).

2.11

В стратегията се идентифицират характеристиките, с които се отличава отрасълът: иновативен, екологосъобразен, специализиран във високотехнологични пазари, енергийно ефективен и способен да се разширява на нови пазари.

2.12

В доклада, представящ стратегията LS 2020, са формулирани следните четири стълба: — заетост и умения; — подобряване на достъпа до пазара и справедливи пазарни условия; — достъп до финансиране; — научни изследвания, развойна дейност и иновации.

3.   Оценка на степента на изпълнение на препоръките, съдържащи се в стратегията LS 2020

3.1

Оценката на изпълнението на препоръките в стратегията LS2020 се основава на анкета, попълнена от участниците в рамките на публично изслушване. Резултатите от анкетата са представени по-долу.

3.2

Напредъкът в изпълнението на мерките по стълб „Заетост и умения“ на LS 2020 се оценява като умерен. Най-добра оценка получава изпълнението на препоръките относно „Създаване на подсекторна група „морски технологии“ в системата ESCO“ и „Насърчаване на сектора на морските технологии“ — 30 %. Слаба оценка получават плановете относно „Проучване, посветено на неформалното учене“ — 0 %! Останалите препоръки в тази група получават оценка 15–20 %.

3.3

Изпълнението на препоръките относно втория стълб „Подобряване на достъпа до пазара и лоялна конкуренция“ се оценява като доста слабо. В процес на изпълнение са три мерки: работната група на ОИСР по въпросите на корабостроенето; засилването на сътрудничеството между представителите на промишлеността и ЕК за защита на правата на интелектуална собственост и прилагане на нормите на ММО; и използването на различните инструменти на търговската политика и подпомагането на усилията за сключване на споразумения за свободна търговия. Степента на изпълнение се оценява на около 20 %. Изпълнението на другите мерки в тази група е незначително.

3.4

Що се отнася до стълб „Достъп до финансиране“, заинтересованите страни отбелязват напредък само в един аспект: „Проучване и насърчаване на възможностите за финансиране и разширяване на отпускането на кредити от ЕИБ“ с оценка 20–30 %. Изпълнението на препоръката относно „Проучване на възможността за синьо ПЧП“ се оценява на 15 %, а препоръката относно оценката на „Възможностите за дългосрочно финансиране от Комисията“ на практика не е изпълнена (5 %).

3.5

Изпълнението на препоръките относно научните изследвания, развойната дейност и иновациите буди умерен оптимизъм. Три от препоръките са на път да бъдат изпълнени на 50 % и дори повече. Оценката на изпълнението в тази група е както следва: — проучване на осъществимостта на проекти за ПЧП в областта на научните изследвания, развойната дейност и иновациите за сектора на морските технологии — 50 %; — включване от страна на Комисията на разпоредбите, обхващащи научните изследвания, развойната дейност и иновациите, в общите законодателни актове на ЕС с оглед на изтичането на срока на рамката за държавната помощ за корабостроенето — 60 %; — проучване на възможността за отпускане на средства от структурните фондове за диверсифициране на сектора на морските технологии, по-специално в контекста на регионалните стратегии за интелигентна специализация — 45 %; — разработване от страна на сектора на морските технологии на всеобхватно ПЧП на равнище ЕС с цел съсредоточаване на морските изследвания върху, наред с другото, нулевите емисии и енергийната ефективност на корабите — 30 %.

4.   Общи и конкретни бележки във връзка с изпълнението на приоритетите на стратегията LeaderSHIP 2020

Заетост и умения

4.1

Налице е належаща необходимост да се преодолее недостигът на умения, да се повишат уменията на работниците и да се осигурят адекватно обучение и преквалификация с цел запазване на критичната маса от експертен опит и ноу-хау в европейския сектор на морските технологии. Поради това е важно да се подкрепя и да продължи работата, започната от социалните партньори с проекта „Skills Council“ (4). Освен това е важно европейските институции да привлекат социалните партньори за участие и консултации в процеса на изготвяне на политиките и във връзка с всички инициативи на ЕС, засягащи отрасъла, а професионалните организации, представляващи работодателите и работниците, да продължат да водят диалог, включително в контекста на социалния диалог.

4.2

Работниците трябва да имат подходящо обучение, за да се справят с предизвикателствата на Четвъртата индустриална революция и с бъдещите технологични промени (напр. цифровизацията). Бъдещите работници в сектора на морските технологии ще трябва да имат умения, които да им позволяват да се справят с възможностите и предизвикателствата на синята икономика.

4.3

Трябва да се увеличат усилията за подобряване на привлекателността на сектора. Трябва да се определят и обединят различните възможности за професионално развитие на работниците в сектора, както и за повишаване на мобилността на студентите (напр. програма „Еразъм“ за сектора на морските технологии). Европейската комисия трябва да продължи да подкрепя изцяло дейността на SEA Europe и IndustriALL на европейско равнище, т.е. в рамките на секторния комитет за социален диалог.

Подобряване на достъпа до пазара и условия на лоялна конкуренция

4.4

Европейската индустрия продължава да страда от нелоялната конкуренция на трети държави — както в корабостроителния отрасъл, така и, във все по-голяма степен, в сектора на морското оборудване. Кризата в Азия, причинена от производствения свръхкапацитет, предимно в резултат на огромните държавни субсидии, означава, че публичните власти в тези страни възнамеряват да подкрепят местните корабостроителници и местните производители на морско оборудване, което означава и засилване на износа и допълнителен конкурентен натиск върху европейските корабостроителници и производителите на морско оборудване в Европа.

4.5

Азиатските корабостроителници вече насочват вниманието си към успешните европейски пазари на по-модерни видове плавателни съдове като круизни и пътнически кораби. Освен това в неотдавнашните си официални документи „Made in China 2025“ и „China Manufacturing 2025“ Китай обяви, че целта му е да се превърне в световен лидер в строежа на кораби от висок клас, включително круизни, както и в областта на високотехнологичното морско оборудване, което означава, че ще се конкурира пряко с успешните европейски пазари. Тази политика получава пълна държавна подкрепа под формата на държавна помощ. Подобна политика представлява заплаха за европейския сектор на морските технологии.

4.6

Американският пазар остава затворен заради закона „Джоунс“. Смекчаването на този закон и отварянето на американския пазар биха могли да създадат интересни възможности за европейския корабостроителен отрасъл. ЕС трябва да настоява за това, въпреки че сегашният политически климат в Съединените щати клони по-скоро към протекционизъм.

4.7

Също като Китай, Съединените щати, Япония и Южна Корея, вземащите решения в ЕС и държавите членки трябва да осъзнаят, че европейските отрасли на корабостроенето и на морското оборудване са стратегически сектори за европейската икономика и изискват специално внимание и подход както по търговски, така и по военноморски съображения.

4.8

Европейската комисия трябва да се стреми към подписването на глобално споразумение, определящо правила за контрол относно субсидиите и евентуално ценовата дисциплина в рамките на ОИСР (включително Китай), и да подкрепя действията в тази посока.

4.9

Реципрочността между Европа и трети държави е от съществено значение и следователно трябва да бъде водещ принцип в двустранните и многостранните търговски преговори и във въпросите, свързани с достъпа до пазара. Това е основополагащ елемент за повишаването на конкурентоспособността на европейската промишленост, включително на сектора на морските технологии, спрямо глобалните конкуренти. Ето защо, ако европейските компании се сблъскат с протекционистки мерки в трета държава, ЕС следва да приложи същите мерки спрямо дружествата от тези страни, желаещи да търгуват с Европа. Само по този начин ще има по-лоялна конкуренция за европейските корабостроителници и европейския сектор за морско оборудване.

Достъп до финансиране

4.10

Комисията често представя Европейския фонд за стратегически инвестиции — финансов инструмент в плана „Юнкер“ — като (финансов) инструмент за промишлеността, но неговият обхват и ползите от него не са напълно познати (той е насочен предимно към МСП). Трябва да се разясни по-добре и да се разпространи информация за този инструмент и ползите от него за сектора на морските технологии.

4.11

Корабостроенето изисква много капитал, а напоследък достъпът на европейските корабостроителници до финансиране стана по-труден. В същото време чуждестранните корабостроителници се ползват от значителни финансови стимули, включително държавна помощ. Затова Комисията следва да обмисли създаването на специална система за улесняване на достъпа до финансиране на капиталоемкия европейски корабостроителен отрасъл.

4.12

Трябва де се използват финансови стимули (напр. по линия на европейски програми за финансиране като Механизма за свързване на Европа, стимули за корабособствениците да инвестират в екологосъобразни кораби, оборудване или технология), което ще доведе до възвръщаемост на инвестициите в Европа.

4.13

Необходимо е да се проучи възможността за приемане на специални секторни правила, които да предоставят стимули за повишаване на глобалната конкурентоспособност на сектора на морските технологии, като същевременно се избягват ситуации, пораждащи напрежение между държавите — членки на ЕС. Най-добрите практики в други сектори, по-специално този на корабоплаването, могат до известна степен да послужат като източник на вдъхновение.

4.14

ЕС заедно с Норвегия трябва да обмисли създаването на специална програма за стимулиране на екологосъобразен и енергийно ефективен морски транспорт на къси разстояния, опирайки се на европейския корабостроителен сектор и на сектора за морско оборудване. ЕИСК призовава да се използват констатациите и препоръките в проучвателното становище „Стратегии за диверсификация на плавателния и морския туризъм“ (5), изготвено от Комитета по искане на малтийското председателство.

4.15

Следва да се обмисли и създаването на финансова програма, която да дава възможност на европейските корабни режища да рециклират по-големи кораби.

4.16

Много важна движеща сила за високотехнологичния сектор на морските технологии в ЕС са финансовите инструменти в подкрепа на обществените поръчки за военноморските сили, които допринасят значително за поддържането на „критична маса“ на производство в целия корабостроителен отрасъл на ЕС, като същевременно насърчават научните изследвания и иновациите в целия сектор и свързаните с него области. В този контекст ЕИСК оценява положителната роля на разработения неотдавна от Комисията европейски план за действие в областта на отбраната.

Научноизследователска и развойна дейност и иновации

4.17

Европейската комисия трябва да създаде договорно публично-частно партньорство за морската промишленост, за да може секторът да продължи да инвестира в решаването на регулаторните и обществените проблеми на сектора на корабоплаването и в оползотворяването на икономическия потенциал на дейностите, свързани със синия растеж. Европейските иновации следва да бъдат насърчени с помощта на специална (европейска) програма за подкрепа на иновациите.

4.18

Европа трябва да осигури финансова подкрепа за европейската научноизследователска и развойна дейност. Аналогично, европейските иновации трябва да бъдат адекватно защитени по отношение на правата върху интелектуалната собственост. Европейското патентно ведомство трябва да наблюдава ефективно европейските патенти, включително в европейския сектор на морските технологии, и да налага санкции в случай на нарушение на разпоредбите.

4.19

Бъдещата (девета) рамкова програма следва да осигури адекватна (финансова) подкрепа за морската промишленост, за да ѝ даде възможност да се справи с големите бъдещи международни и европейски регулаторни и обществени предизвикателства, сред които са екологизирането на корабоплаването (6), цифровизацията, революционните технологии и свързаната или автоматизираната навигация.

4.20

Според ЕИСК бъдещата Девета рамкова програма следва да включва и глава, посветена на финансовата подкрепа на европейската промишленост, за да ѝ се даде възможност за оползотворяване на целия икономически потенциал на синята икономика в Европа.

---

(1)  „Нови тенденции в корабостроенето и отраслите, свързани с морското оборудване“.

(2)  SEA Europe — The Voice of Maritime Civil & Naval Industries in Europe, бюлетин за 2017 г.

(3)  http://ec.europa.eu/growth/sectors/maritime/shipbuilding/ec-support_en.

(4)  Секторен съвет по умения.

(5)  Становище на ЕИСК (ОВ C 209, 30.6.2017 г., стр. 1).

(6)  По отношение на екологизирането на морския транспорт, секторите на корабоплаването и морските технологии — в качеството си на международни отрасли, конкуриращи се в световен план — предпочитат решения на международно равнище с участието на Международната морска организация в Лондон.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Икономическо и социално сближаване и европейска интеграция на Западните Балкани — предизвикателства и приоритети“

(проучвателно становище)

(2018/C 262/03)

Докладчик:	Andrej ZORKO
Съдокладчик:	Dimitris DIMITRIADIS

Консултация	Българско председателство, 5.9.2017 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз Член 30 от Правилника за дейността на ЕИСК
Компетентна секция	„Външни отношения“ (REX)
Приемане от секцията	28.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	189/2/1

1.   Заключения и препоръки

1.1

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства факта, че европейската интеграция на страните от Западните Балкани и тяхното икономическо и социално сближаване са сред приоритетите на българското председателство.

1.2

ЕИСК е убеден, че разширяването на Европейския съюз, и по-специално разпространението на неговите демократични ценности и законови стандарти в региона на Западните Балкани, е в интерес и на страните от този регион, и на ЕС. Политиката на разширяване е ключов елемент от глобалната стратегия на ЕС и крайъгълен камък на стабилността и просперитета на Европа. С оглед на това ЕИСК предлага интеграцията на страните от Западните Балкани да бъде един от основните приоритети на ЕС в бъдеще, при условие че тези страни продължат да полагат усилия за изпълнението на необходимите условия за присъединяване към ЕС (1).

1.3

ЕИСК приветства срещата на високо равнище на държавните и правителствени ръководители от ЕС и Западните Балкани на 17 май в София. В сътрудничество със своите партньори ЕИСК ще съорганизира Конференция на гражданското общество в Западните Балкани (15 май, София) преди провеждането на срещата на високо равнище. ЕИСК се ангажира с организирането, преди всяка среща на високо равнище, на съвместна проява с участието на представители на организации на гражданското общество (2) от Западните Балкани и ЕС. ЕИСК приканва институциите на ЕС и държавите членки редовно да канят за участие в срещите на високо равнище на ЕС държавните и правителствени ръководители на страните от Западните Балкани като знак, че ЕС вижда региона като част от своето бъдеще.

1.4

ЕИСК се надява, че на срещата на високо равнище в София ще бъде потвърден подновеният импулс в ангажимента на ЕС към региона и ще бъдат насърчени други бъдещи председателства да запазят интеграцията на страните от Западните Балкани на челно място сред своите приоритети. Разширяването на ЕС с държавите от Западните Балкани би трябвало да става успоредно с укрепването на политическия проект на ЕС и неговите институции.

1.5

ЕИСК призовава държавните и правителствени ръководители на срещата на високо равнище на ЕС в София да формулират ясен ангажимент за оказване на по-последователна и пряка подкрепа на организациите на гражданското общество на всички равнища. ЕС би трябвало да насърчава и повече пряка публична подкрепа за независимите медии.

1.6

ЕИСК насърчава държавните и правителствени ръководители на срещата на високо равнище на ЕС в София да поемат проактивна роля в двустранните спорове чрез насърчаване на целенасочено сътрудничество с ОССЕ и Съвета на Европа, както и чрез подкрепа за ролята на гражданското общество в решаването на такива двустранни спорове.

1.7

ЕИСК е убеден, че ефективното разширяване на Европейския съюз и популяризирането на неговите ценности в страните от Западните Балкани осигуряват сигурност и стабилност, дават тласък на социалното и икономическото развитие и просперитета, консолидират демокрацията и правовата държава, улесняват свободното движение на хора и стоки, стимулират инвестиционната политика и насърчават мобилността.

1.8

ЕИСК счита, че зачитането на принципите на правовата държава и правата на малцинствата е от огромно значение за демократичното, икономическото и социалното развитие на страните от Западните Балкани.

1.9

ЕИСК счита също, че образованието и свободните и независими медии играят много важна роля за преодоляване на разногласията от миналото и за укрепване на демократичните ценности.

1.10

ЕИСК отбелязва, че процесът на присъединяване към ЕС продължава да бъде основният мотив за провеждането на реформи в страните от Западните Балкани. ЕИСК изтъква факта, че не се обръща достатъчно внимание на икономическите и социалните последици от извършваните реформи, като се има предвид голямото разминаване в равнището на икономическа и социална сигурност на хората между държавите от ЕС и страните кандидатки за членство. С оглед на това ЕИСК препоръчва, когато се прави оценка на изпълнението на критериите за членство в ЕС, да се оценяват и социалното, икономическото и териториалното сближаване.

1.11

ЕИСК счита, че въпросите за инфраструктурата, транспорта и енергетиката трябва да бъдат важен приоритет в преговорите със страните от Западните Балкани. Освен това ЕИСК смята, че от създаването на цифрово общество и развитието на цифровите умения във всички държави от Западните Балкани би трябвало да се възползват както публичният, така и частният сектор. ЕС може и трябва да допринесе за подобряване на инфраструктурата и разгръщане на широколентова мрежа в тези държави, чието състояние в някои случаи е далеч под средното равнище за ЕС.

1.12

ЕИСК предлага институциите на ЕС да помислят за включването на функциониращ социален и граждански диалог на национално равнище сред критериите за членство в ЕС.

1.13

ЕС би трябвало да изготви конкретна пътна карта за преговорите със страните от Западните Балкани, с точен график и ясни ангажименти за всяка държава от Западните Балкани. Ще е необходимо да се изготви и комуникационна стратегия за държавите — членки на ЕС, в която да се изведе на преден план ползата от политиката на разширяване на ЕС за държавите от Западните Балкани, по-специално по отношение на гарантирането на мира, стабилността, просперитета и икономическото и социалното развитие.

1.14

ЕИСК насърчава Комисията да включи зачитането на правата на малцинствата и равенството между половете сред основните приоритети при преговорите за членство в ЕС със страните от Западните Балкани.

1.15

ЕИСК приветства новата стратегия на Комисията за Западните Балкани „Надеждна перспектива за разширяване и засилен ангажимент на ЕС за Западните Балкани“ (3), публикувана на 6 февруари 2018 г., и нейните шест водещи инициативи, които обхващат укрепването на принципите на правовата държава, засилването на сътрудничеството в областта на сигурността и миграцията чрез съвместни екипи за разследване, европейската гранична и брегова охрана, разширяването на енергийния съюз на ЕС към Западните Балкани, намаляването на таксите за роуминг и разгръщането на широколентовия достъп в региона.

1.16

ЕИСК заявява готовността си да работи с гражданското общество от Западните Балкани, за да допринесе за предприемането на конкретни действия в областта на правовата държава, сигурността и миграцията, социално-икономическото развитие, свързаността, програмата в областта на цифровите технологии и помирението и добросъседските отношения, както се посочва в Плана за действие в подкрепа на трансформирането на Западните Балкани за периода 2018—2020 г.

1.17

ЕИСК изразява убеждението, че Комисията би могла да изготви специални програми, които да дадат възможност на страните от Западните Балкани да постигнат по-бързо социално сближаване. Непостоянният и бавен напредък в решаването на тези проблеми несъмнено е важен фактор за бавното напредване на интеграцията им в ЕС като цяло. Спешно е необходимо да се даде нов тласък на процеса на европеизация.

1.18

Социалните партньори и други организации на гражданското общество както на европейско, така и на национално равнище, трябва да участват пълноценно в целия процес на европейска интеграция на страните от Западните Балкани. Необходимо е да се укрепи капацитетът на организациите на гражданското общество чрез техническа и икономическа подкрепа, като се улесни достъпът им до европейски източници на финансиране (Комисията, Европейската инвестиционна банка, ЕБВР и др.) и им се предоставя навременна и подробна информация за процеса на преговорите за присъединяване.

1.19

ЕИСК насърчава социалните партньори и други организации на гражданското общество в страните от Западните Балкани да работят в тясно сътрудничество в процеса на интеграция към ЕС както на национално, така и на регионално равнище.

2.   Политическа обстановка

2.1

Западните Балкани все още са политически нестабилен регион, но същевременно и регион със значителен потенциал за растеж.

2.2

ЕИСК препоръчва Комисията, Съветът и Европейският парламент да увеличат своите усилия в областта на комуникацията, за да обяснят на европейските граждани ползите и предизвикателствата от политиката на разширяване, а организациите на гражданското общество би трябвало да бъдат близък партньор и изразител на посланията в този процес (4).

2.3

Изключително важно е интеграцията на Западните Балкани да продължи да бъде приоритет на ЕС и в бъдеще, не само по време на българското председателство, а ЕС да допринася активно за стабилността и мира в Западните Балкани и да предлага перспективата за членство в евроатлантическите организации. Това членство може да допринесе за стабилността в региона, гарантирайки неговата сигурност и просперитет, и да разкрие пред тези нации перспективата да бъдат обединени отново в една Европа без граници.

2.4

ЕИСК приветства обявената среща на високо равнище на ЕС в София с участието на лидерите от ЕС и страните от Западните Балкани, но счита, че тя би трябвало да предложи много по-активна роля на представителите на организации на гражданското общество на равнището на ЕС.

2.5

ЕИСК приветства обявената наскоро програма „Берлински процес плюс“ (5), която предвижда специални фондове за развитие на предприятията, професионалното обучение, инфраструктурата, технологиите и проекти като изграждане на транспортни връзки между най-слабо свързаните държави от региона. Очаква се този „план Маршал“ да ускори изграждането на митнически съюз и общ пазар на Балканите. И все пак това регионално сътрудничество не бива да забавя процеса на разширяване или да се възприема като негов заместител.

2.6

ЕИСК отбелязва, че страните от Западните Балкани засвидетелстват желание и готовност за реформи, които да доведат до интегрирането им в Европейския съюз, но изтъква, че успехът на тези реформи продължава да зависи от това доколко държавните институции успяват да ги изпълнят и приложат ефективно, както и от постигнатата степен на ангажираност с процеса от страна на организациите на гражданското общество и населението като цяло. Една конкретна пътна карта за преговорите за присъединяване към ЕС за всяка от страните от Западните Балкани, с точен график и ясни ангажименти, би могла да мотивира тези страни да осъществят по-бързо необходимите реформи.

2.7

ЕИСК подчертава, че е развил много добри връзки с организациите на гражданското общество в страните от Западните Балкани и че е наясно с положението в тези страни. ЕИСК е убеден, че съвместните консултативни комитети (СКК) с гражданското общество би трябвало да се опитат да запълнят „празните ниши“, които не попадат в обхвата на други органи в процеса на преговорите, и да се фокусират върху определен брой области. В това отношение ЕИСК призовава за по-добър обмен на информация между СКК и Комисията, Съвета и Европейския парламент. ЕИСК призовава за укрепване ролята на тези СКК (6).

2.8

Корупцията, въздействието на организираната престъпност, цялостната слабост на държавните институции и правовата държава, двустранните спорове и дискриминацията на малцинствените групи също продължават да са сериозни проблеми както за участието, така и за интеграцията.

2.9

Критериите от Копенхаген са правилата, които определят дали дадена страна може да бъде допусната да се присъедини към Европейския съюз (7). Тези критерии изискват държавата да има институции, които да гарантират демократичното управление и правовия ред, да спазва правата на човека, да има работеща пазарна икономика и да приеме задълженията и мисията на ЕС.

2.10

Всички страни от Западните Балкани не могат да се присъединят към ЕС по едно и също време. ЕИСК приветства факта, че Сърбия и Черна гора са настоящите лидери в процеса на интеграция. Комитетът очаква бившата югославска република Македония и Албания да започнат във възможно най-кратък срок преговори с ЕС. Комитетът приветства факта, че Босна и Херцеговина предостави своите отговори на въпросника на Комисията и че понастоящем Комисията разглежда възможността за предоставяне на статут на страна кандидатка за членство в ЕС.

2.11

Страните от Западните Балкани все още носят белезите от войни и конфликти, етническа омраза, иредентистки проекти и тлеещи конфликти, които могат да избухнат наново. Преди присъединяването им към ЕС е необходимо да се насърчи категорично уреждането на най-неотложните двустранни въпроси, въпреки че настойчивото търсене на решения на всички нерешени въпроси би могло да забави този процес.

2.12

ЕИСК смята още, че гражданското общество може да играе важна роля, като работи за сближаването на по-младите поколения от различните страни и започне публичен диалог по редица важни за региона въпроси. Икономическото развитие, повишаването на жизнения стандарт, заетостта и социалната сигурност благоприятстват мирното съжителство в региона.

2.13

Държавите от Западните Балкани биха могли да създадат национални съвети за европейска интеграция, в рамките на които да се събират редовно политически органи на високо равнище и основни организации на гражданското общество, с оглед на това процесът на интеграция към ЕС да стане по-прозрачен и да се популяризира по-широко (8).

2.14

ЕИСК вече установи каква е ролята на гражданското общество по време на процеса на присъединяване и много ясно показа, че участието на гражданското общество в процеса на присъединяване се изразява в: (1) пряко участие в самите преговори (т.е. преглед, изготвяне на национални позиции и проследяване на напредъка); (2) социален и граждански диалог във връзка с формулирането на политиките и хармонизирането на законодателството с достиженията на правото на ЕС; (3) участие в програмирането на финансирането от предприсъединителните фондове; (4) независимо наблюдение на напредъка и социалните последици от процесите на реформи. Изпълнението на тези роли изисква адекватна финансова подкрепа посредством финансиране от националните правителства и предприсъединителните фондове на ЕС (9).

2.15

ЕИСК отбелязва отслабения интерес на ЕС към бързата и ефективна европейска интеграция на страните от Западните Балкани, който се дължи на избора на други приоритети и липсата на европейска стратегия за разширяване, но също и на различните политически подходи, прилагани от държавите членки. В резултат на неудовлетворените очаквания през последните години се увеличи евроскептицизмът в страните от Западните Балкани. Това доведе до отслабване на въздействието на критериите за присъединяване и забавяне на хода на реформите. Това се вижда най-ясно в сфери като гарантирането на правовата държава, свободата на медиите и предотвратяването на корупцията.

2.16

Страните от Западните Балкани се реформират, но с много различни темпове. Има още много какво да се направи, за да се противодейства на ширещата се корупция, организираната престъпност и изпирането на пари. Независимостта на съдебната система също е от първостепенно значение за същинската демокрация.

2.17

ЕИСК счита за необходимо да се засили борбата срещу тероризма в страните от Западните Балкани и категорично подкрепя инициативата за борба с тероризма в Западните Балкани (WBCTi) (10).

2.18

ЕИСК счита, че за да се ускори процесът на разширяване, трябва да се разшири допълнително сътрудничеството между страните от Западните Балкани и ЕС и неговите ресорни агенции (като Европол). Това е особено наложително в области като сигурността и миграцията.

3.   Икономическа стабилност и просперитет

3.1

Икономиките в Западните Балкани продължават да отчитат растеж, като реалният темп на нарастване на БВП в региона се очаква да достигне 2,6 % през 2017 г. Очаква се през 2018 г. растежът да достигне 3,0 %, задвижван от частното потребление и инвестиции, както и от постепенното съживяване на кредитите, паричните преводи и големите инфраструктурни проекти. Жизненият стандарт се е повишил значително и в шестте държави от Западните Балкани в сравнение със ситуацията през 1995 г. Въпреки това те продължават да са сред най-бедните в Европа. Освен това икономическата конвергенция на държавите от Западните Балкани загуби инерция вследствие на кризата и изостава спрямо конвергенцията в новите централно и източноевропейски държави членки.

3.2

Процесът на икономическа конвергенция в Западните Балкани е изключително дълъг. С оглед на това е наложително да се създаде среда, която да благоприятства/ускорява чуждестранните инвестиции, и да се приемат подходящи икономически реформи, да се повиши конкурентоспособността и да се създадат висококачествени работни места.

3.3

ЕИСК приветства постигнатия напредък в процеса на икономическа интеграция на Западните Балкани, след като лидерите на страните от региона поеха ангажимент да задълбочат отношенията си и да работят заедно за присъединяването си към Европейския съюз, и призовава за по-широко участие на социалните партньори и други ОГО в изготвянето на програмите за икономически реформи и съвместните заключения, съдържащи конкретни препоръки за всяка страна в региона (11).

3.4

ЕИСК е убеден, че страните кандидатки се нуждаят от по-силни стимули за реформите. Необходимо е по-конкретно да се насърчи тясното регионално сътрудничество с цел да се улесни изпълнението на критериите за членство в ЕС.

3.5

ЕИСК счита, че трябва да се мобилизират новите потоци от преки чуждестранни инвестиции в производствените сектори, като се подкрепят местните вериги за доставки и се подобрят уменията и технологичният капацитет на МСП.

3.6

Енергетиката и транспортът би трябвало да бъдат фактор за развитието и взаимосвързаността на региона. Така ще се гарантира, че гражданите на Западните Балкани ще получат ясна представа за социалните, икономическите и екологичните ползи от присъединяването към ЕС. Така например, енергийната ефективност и енергоспестяването са фактори, които разкриват възможности за стопанска дейност и създават както „зелени“, така и традиционни работни места.

3.7

ЕИСК подкрепя Договора за Транспортната общност, подписан от ЕС и държавите от Западните Балкани на 12 юли 2017 г., и насърчава страните да продължат да развиват тази общност. Във връзка с това Европейската комисия, Европейската инвестиционна банка и държавите от Западните Балкани би трябвало да насочат инвестициите си към свързване на централната трансевропейска транспортна мрежа (TEN-T) на ЕС с инфраструктурата на Западните Балкани. Следователно е необходима обща програма, в която да се посочват наличните средства и да се определи общ график.

3.8

Подобряването на инфраструктурата ще намали транспортните и енергийните разходи и ще улесни мащабните инвестиции в региона. Освен това насърчаването на цифровата модернизация на Западните Балкани ще допринесе за стопанското развитие, повишаването на производителността и подобряването на качеството на живота.

3.9

ЕИСК също така смята, че инвестирането в подходи, допълващи традиционните икономически политики (кръгова икономика, социална икономика, повсеместна ангажираност с целите за устойчиво развитие — ЦУР), може да гарантира цялостен растеж и заетост.

3.10

ЕИСК констатира, че във всички страни от Западните Балкани държавата все още има твърде голяма роля, а частният сектор е по-малък от този в седемте малки икономики в преход в Европа (12).

3.11

ЕИСК счита, че държавата трябва да стане по-ефективен и надежден доставчик на обществени услуги и да осигурява благоприятна среда за частните предприятия.

3.12

ЕИСК е на мнение, че МСП, които съставляват мнозинството от предприятията, могат да се превърнат в двигатели на икономическия растеж във всички шест страни от Западните Балкани. За да се постигне това, са необходими по-малко бюрокрация, по-прозрачна публична администрация, борба срещу корупцията и напълно независима съдебна власт.

3.13

ЕИСК подкрепя заключенията на Шестия форум на гражданското общество от Западните Балкани и изразява дълбокото си безпокойство от свиващото се пространство за гражданското общество във все по-голям брой държави от Западните Балкани. Комитетът отбелязва, че ЕС и неговите държави членки се ангажираха да работят за осигуряването на пространство за гражданското общество и да засилят подкрепата си за изграждането на капацитета на ОГО да участват по-активно в процеса на развитие и за напредъка на политическия, социалния и икономическия диалог.

3.14

ЕИСК отбелязва, че организациите на гражданското общество трябва да участват пълноценно в процеса на икономически, социални, обществени и законодателни реформи във всички страни от Западните Балкани. Необходимо е да се укрепи техният капацитет чрез техническа и финансова подкрепа, като се улесни достъпът им до европейски източници на финансиране и им се предоставя навременна информация за процеса на присъединяване.

4.   Социална стабилност — безработица — емиграция

4.1

От икономическата криза насам нарастването на доходите и особено социалното сближаване между по-бедните и по-богатите държави в ЕС забавиха темпа си, а в някои случаи дори тръгнаха в обратна посока. Този процес подкопава амбициите на самия ЕС и поставя под въпрос неговата привлекателност за евентуалните бъдещи членове. Бедността, високата безработица, сивата икономика, ниските заплати, корупцията, злоупотребите със служебно положение, емиграцията на квалифицирани работници, дискриминацията срещу малцинствата и изтичането на мозъци са проблеми, които засягат всички държави от Западните Балкани.

4.2

Макар че страните от Западните Балкани се приближават към равнищата на държавите от ЕС-28, темпът им на сближаване е доста бавен и изостава спрямо региона на ЕС. Данните сочат, че пълното сближаване с жизнения стандарт на ЕС може да отнеме 40 години.

4.3

В региона на Западните Балкани все още не е започнал процесът на сближаване на заплатите. В някои страни разликата в заплатите спрямо ЕС дори е нараснала, което се отразява на икономическата и социалната сигурност на хората в държавите от Западните Балкани. В повечето страни от Западните Балкани не е отчетено никакво нарастване на реалните заплати от кризата насам. Въпреки че в държавите от Западните Балкани има законово установена минимална работна заплата, в много случаи тя не покрива жизнения минимум на семействата.

4.4

ЕИСК отбелязва също, че вследствие на високата безработица, трудовата миграция от всички шест страни от Западните Балкани все още е основен проблем. Според оценките една четвърт от населението във всички шест страни от Западните Балкани се е преместила в чужбина. Макар че паричните преводи от работещите в чужбина са важен източник на приходи и подпомагат националната икономика в краткосрочен план, масовата миграция и намаляването на населението имат тежки дългосрочни последици за потенциала за икономическо развитие на тези държави (13).

4.5

С изключение на Черна гора, в региона на Западните Балкани нискоквалифицираните млади хора и жените са най-силно засегнати от спада в равнището на заетост. Изключително важен е и фактът, че през 2015 г. над 70 % от безработните и в шестте страни от Западните Балкани са били без работа средно за повече от година (14).

4.6

ЕИСК е убеден, че ЕС и страните от Западните Балкани би трябвало да обърнат по-голямо внимание на качеството на живот и социалната сигурност на гражданите на тези държави. ЕИСК предлага да се обмисли възможността за прилагане на принципите на европейския стълб на социалните права, когато се прави оценка на изпълнението на условията за членство в ЕС. Комисията би могла да изготви и специални програми, които да дадат възможност на страните от Западните Балкани да постигнат по-бързо социално сближаване.

4.7

ЕИСК изразява мнението, че за да се укрепи пазарът на труда и да се забави темпът на емиграция, е необходимо допълнително повишаване на конкурентоспособността и насърчаване на структурните реформи във всички шест страни от Западните Балкани. При разработването на структурни реформи би трябвало да се провеждат действителни консултации с организациите на гражданското общество (15).

4.8

ЕИСК изтъква, че тенденциите на пазара на труда в региона разкриват високо равнище на неактивност сред жените и призовава правителствата да подкрепят усилията за постигане на по-високи равнища на заетост сред жените. ЕИСК също така насърчава Комисията да включи равенството между половете сред основните приоритети при преговорите за членство в ЕС със страните от Западните Балкани.

4.9

ЕИСК е убеден, че спазването на правата на малцинствата и зачитането на тяхната култура е от основно значение за развитието на демократично гражданско общество във всички страни от Западните Балкани.

4.10

ЕИСК счита, че образованието във всички страни от Западните Балкани, в това число равен достъп до образователната система, играе основна роля за популяризирането на европейските ценности, възпитаването на толерантност към малцинствата, борбата с предразсъдъците и укрепването на социалното сближаване.

4.11

ЕИСК смята също така, че е необходима „програма за социално сближаване“, която да коригира недостига и несъответствието на уменията, като подобри ефикасността и ефективността на образователните системи. Увеличаването на финансовата подкрепа за програми за професионално образование ще допринесе за преодоляването на несъответствието между търсените и предлаганите умения на пазара на труда и за понижаването на високите равнища на безработица.

4.12

ЕИСК приветства инициативите, предприемани от държавни образователни и културни институции, академичните среди или организации на гражданското общество, в подкрепа на помирението, добросъседските отношения и възприемането на критичен подход към миналото.

---

(1)  Основните принципи на стратегията на ЕС за Западните Балкани бяха изложени в съобщението на Комисията от 6 февруари 2018 г.„Надеждна перспектива за разширяване и засилен ангажимент на ЕС за Западните Балкани“, COM(2018) 65 final.

(2)  В съответствие с установената терминология на ЕИСК в настоящото становище понятията „гражданско общество“ и „организации на гражданското общество“ включват социалните партньори (работодатели и профсъюзи) и всички други недържавни участници.

(3)  COM(2018) 65 final, 6.2.2018 г.

(4)  OB C 133, 14.4.2016 г., стр. 31.

(5)  http://shtetiweb.org/berlin-process/.

(6)  OB C 133, 14.4.2016 г., стр. 31.

(7)  https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/glossary/terms/accession-criteria_en.

(8)  OB C 133, 14.4.2016 г., стр. 31.

(9)  OB C 133, 14.4.2016 г., стр. 31.

(10)  http://wbcti.wb-iisg.com/, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/ipa_ii_2016_039-858.13_mc_pcve.pdf.

(11)  Заключителна декларация от Шестия форум на гражданското общество от Западните Балкани.

(12)  Група на Световната банка, The Western Balkans: Revving up the Engines of Growth and Prosperity („Западните Балкани: съживяване на двигателите на растежа и просперитета“), 2017 г.

(13)  „Безработицата в региона на Западните Балкани е значително по-висока от средната за ЕС-28, с някои подобрения през последните няколко години. По-конкретно Босна и Херцеговина, БЮРМ и Черна гора страдат от трайно висока безработица, но дори настоящото равнище от 13,5 % на безработицата в Сърбия, която е най-добре по този показател след неотдавнашните подобрения, е твърде високо в сравнение с държавите — членки на ЕС. Въпреки фрапиращо високата безработица през 12-те месеца до юни 2017 г. в региона бяха създадени 230 000 работни места (увеличение от 3,8 %), повече от половината от които в частния сектор. В резултат на това заетостта (като брой работни места, а не като работно време) се върна на нивата от преди 2008 г. във всички страни от Западните Балкани с изключение на Босна и Херцеговина“, Група на Световната банка, Western Balkans Regular Economic Report („Редовен икономически доклад за Западните Балкани“), № 12, есента на 2017 г.

(14)  Група на Световната банка, Western Balkans Labor Market Trends („Тенденции на пазара на труда в Западните Балкани“), 2017 г.

(15)  Както е посочено в становището на ЕИСК относно „Стратегия на ЕС за разширяване“ (OB C 133, 14.4.2016 г., стр. 31) и в заключителната декларация от организирания от ЕИСК Шести форум на гражданското общество от Западните Балкани, проведен в Сараево на 10- 11 юли 2017 г.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Допълване на дневния ред на по-доброто регулиране: по-добри решения за по-добри резултати“

[COM(2017) 651 final]

(становище по собствена инициатива)

(2018/C 262/04)

Докладчик:

Bernd DITTMANN

Решение на Пленарната асамблея	15.2.2018 г.
Правно основание	член 29, параграф 2 от Правилника за дейността
Компетентна секция	„Единен пазар, производство и потребление“
Приемане от секцията	9.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	185/0/0

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК застъпва мнението, че програмата за по-добро регулиране би трябвало да се превърне в постоянна програма за осигуряване на висококачествено законодателство на Съюза, без да се подкопават ключови политически цели или да се създава натиск за дерегулиране. След 2019 г. новата Комисия би трябвало да продължи програмата, да я доразвие и подобри.

1.2.

ЕИСК призовава Комисията да осигури подробна пътна карта на предстоящата оценка на програмата и да поясни каква форма на участие се предвижда за Комитета и за заинтересованите страни.

2.   Съобщението на Комисията относно по-доброто регулиране

2.1.

На 24 октомври 2017 г. Комисията публикува съобщение относно „Допълване на дневния ред на по-доброто регулиране: по-добри решения за по-добри резултати“ (1) (наричано по-нататък „съобщението“).

2.2.

В съобщението си Комисията прави преглед на напредъка в изпълнението на програмата за по-добро регулиране (по-нататък „програмата“) от приемането ѝ през май 2015 г.

2.3.

През 2018 г. Комисията ще направи оценка „ан блок“ на системата на по-доброто регулиране. Настоящото становище е изготвено в отговор на съобщението и е принос към подготовката на бъдещата оценка.

3.   Общи бележки

3.1.

ЕИСК приветства ангажираността, която Комисията изразява в своето съобщение относно по-доброто регулиране, и полаганите понастоящем усилия за изпълнение на заложените в програмата през май 2015 г. цели, както е посочено в съобщението. По-доброто регулиране подлежи на постоянно подобрение и изисква ангажираност и принос от всички действащи лица.

3.2.

По-доброто регулиране би трябвало да спомогне за създаването на подлежащи на отчетност, отворени за участие и прозрачни процеси на разработване на политиките, които да осигуряват прости, ясни, съгласувани, подходящи за целта и лесни за изпълнение правила. Това е основна предпоставка за осигуряване на общественото доверие в ЕС и неговите институции, която би трябвало да спомогне за създаването на ефективни и съгласувани регулаторни рамки, позволяващи иновации и устойчив растеж и подкрепящи завършването и правилното функциониране на единния пазар.

3.3.

По-доброто регулиране не би трябвало да води до прекомерна бюрократизация на процеса на изготвяне на политиките на ЕС. Техническите процедури не трябва да заместват политическите решения.

3.4.

В предишно свое становище (2) ЕИСК подчертава, че при по-доброто регулиране „не следва да става въпрос за това ЕС да регулира „повече“ или „по-малко“, нито пък някои области на политиката да бъдат дерегулирани или поставени на заден план спрямо други приоритети и по този начин ценностите, зад които ЕС стои, да бъдат поставени под въпрос: социалната закрила, опазването на околната среда и основните права (3). По-доброто регулиране е на първо място помощен инструмент, с който да се гарантира, че политическите цели се осъществят ефективно въз основа на обективни данни, с оглед на горепосочените ценности, без да се ограничават екологичните права или правата на потребителите, или социалните стандарти, или да се стига до прехвърляне на правомощия в рамките на институционалните структури чрез създаването на комитети. По-доброто регулиране не може и не трябва да замества политическите решения.“

3.5.

ЕИСК признава постигнатия към момента напредък в изпълнението на програмата. По-специално приветства по-методичната употреба на оценките на въздействието и на последващите оценки; по-систематичното консултиране на заинтересовани страни; преразгледаните насоки и инструментариум за по-добро регулиране; програмата REFIT и платформата REFIT; и определянето на Комитет за регулаторен контрол (КРК).

3.6.

ЕИСК активно участва в процеса на по-добро регулиране, по-специално чрез участието си в платформата REFIT и изготвянето на последващи оценки. В тази връзка се позовава на многобройните си становища (4). Въпреки това Комитетът не присъства нито в програмата, нито в съобщението. Той не е част и от Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество. Това показва, че Комисията и законодателите продължават да не отдават достатъчно значение на ролята и функциите на Комитета, така както те са определени в Договорите, и на познанията и опита на неговите членове и на гражданското общество, което те представляват.

3.7.

Участието в програмата за по-добро регулиране и съответните ѝ инструменти и процедури изискват финансови и човешки ресурси, които не всички организации на гражданското общество притежават (напр. генериране на потоците от данни, участие в обществени консултации и др.). Същото важи и за малките предприятия. ЕИСК призовава Комисията да гарантира, че програмата остава отворена и достъпна за всички организации и интереси, независимо от техния размер и финансовите и човешките им ресурси.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК е институционалният говорител на европейското организирано гражданско общество и служи като посредник между законодателите на ЕС и организациите на гражданското общество и социалните партньори. ЕИСК притежава значителен опит и знания по всички въпроси, свързани с по-доброто регулиране. Тук Комитетът би искал да припомни на Комисията за някои от своите конкретни препоръки във връзка с обхванатите в съобщението аспекти, както и във връзка с други аспекти, на които смята, че е необходимо да се наблегне.

4.2.

ЕИСК смята, че съобщението предоставя добър общ преглед на напредъка на изпълнението на програмата в съответните области на по-доброто регулиране. Въпреки това то продължава да бъде твърде неясно по отношение на конкретните мерки, чрез които Комисията възнамерява да развива в бъдеще програмата за по-добро регулиране. Освен това съобщението не препраща и не очертава предстоящата оценка на програмата за по-добро регулиране през 2018 г., нейните основни целеви области и каква е заплануваната форма на участие на ЕИСК и на заинтересованите страни.

4.3.   Пропорционалност и субсидиарност

4.3.1.

ЕИСК приветства акцента, който Комисията поставя върху ключовите приоритети, както и върху подхода „с размах за големите неща“. Комитетът отново подчертава, че Съюзът би трябвало да действа само при зачитане на принципите на субсидиарност и пропорционалност и само когато общите действия носят добавена стойност за всички.

4.3.2.

Както посочва в свое становище (5), ЕИСК „подкрепя изясняването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, които понякога се използват като доводи от противниците на законодателни инициативи, без стоящите в основата им съображения да са достатъчно обосновани“.

4.3.3.

ЕИСК отбелязва създаването на Работна група по въпросите на субсидиарността и пропорционалността (6). Той я призовава да вземе надлежно под внимание становищата и препоръките му по този въпрос.

4.3.4.

ЕИСК призовава за по-добро наблюдение на субсидиарността и пропорционалността и за по-активно участие на държавите членки и техните парламенти в последващите оценки.

4.3.5.

ЕИСК призовава Комисията да популяризира повече петия инструмент от Инструментариума за по-добро регулиране („правно основание, субсидиарност и пропорционалност“) сред своите служби (хоризинтално и вертикално) с цел по-голямо отчитане на инструмента при подготовката на оценките на въздействието.

4.4.   Оценки на въздействието (ОВ)

4.4.1.

ЕИСК припомня предложенията, съдържащи се в негово становище (7), за това как да се подобри европейската система за оценки на въздействието.

4.4.2.

Оценките на въздействието би трябвало да бъдат стандартна процедура при всяко ново законодателно предложение, включително делегираните актове и актовете за изпълнение. Когато предложенията не са съпроводени от оценка на въздействието, Комисията трябва да разясни подробно причините за това и да предостави всички данни и доказателства, които са довели до нейното предложение и/или го подкрепят.

4.4.3.

В насоките за по-добро регулиране изрично да се посочва, че оценките на въздействието могат и трябва да се извършват във връзка със законодателни инициативи, както и при делегирани актове и актове за изпълнение. Ето защо насърчаваме Комисията да оценява по-обстойно и с по-голяма прозрачност по отношение на заинтересованите страни и ЕИСК необходимостта от извършване на оценка на въздействието на тези актове. Фактът, че е направена оценка на въздействието на законодателния текст, от който произтичат делегираните актове и актовете за изпълнение, не би бил достатъчен да обоснове липсата на оценка на въздействието на производните актове. Всеки отделен акт трябва да бъде оценяван според собствените си заслуги, особено предвид това че делегираните актове и актовете за изпълнение могат да имат решаващо въздействие върху заинтересованите страни и гражданското общество като цяло.

4.4.4.

Насоките и инструментариумът за по-добро регулиране (8) са централното ръководство за службите на Комисията при извършването на оценки на въздействието. Въпреки това ЕИСК посочва, че насоките и инструментариумът са разработени предимно за специфичната употреба на службите на ЕС и че техните спецификации не могат да предложат на заинтересованите страни възможност да разберат как правилно да използват необходимите за оценка на въздействието инструменти. Поради това ЕИСК отправя искане към Комисията тези инструменти да станат достъпни за широката общественост чрез оперативна версия.

4.4.5.

Въпреки това ЕИСК забелязва липсата на спазване на насоките, което води до слаби оценки на въздействието. Това се потвърждава и доказва от годишния доклад за 2016 г. на Комитета за регулаторен контрол (КРК) (9). Ето защо ЕИСК призовава Комисията да насърчава по-усърдно принципите на по-доброто регулиране сред всички си служби, например чрез задължителни редовни програми за обучение на персонала.

4.4.6.

Годишният доклад за 2016 г. на КРК показва, че след получаването на първоначалното отрицателно становище службите на Комисията само частично изпълняват препоръките на комитета. Поради това ЕИСК предлага КРК да притежава преустановяващо вето в случаи, когато е излязъл с двойно отрицателно становище, което да задължава Комисията да преразгледа своята оценка на въздействието, докато се постигнат необходимите изисквания за качество. КРК не би трябвало да има право на вето върху политически решения.

4.4.7.

ЕИСК подкрепя принципа „Мисли първо за малките предприятия!“ и насърчава Комисията да постави в своите оценки на въздействието по-силен акцента върху МСП, включително върху микро- и много малките предприятия.

4.5.   Прозрачност, легитимност и отчетност

4.5.1.

Във връзка с регистъра за прозрачност ЕИСК приветства предложението на Комисията от 2016 г. за правно обвързващо междуинституционално споразумение за задължителен регистър за прозрачност, който освен Комисията и Парламента да обхваща и Съвета.

4.5.2.

ЕИСК приветства факта, че обществените консултации по важни инициативи ще се провеждат на всички официални езици, а всички останали консултации — поне на френски, немски и английски език. ЕИСК напомня на Комисията необходимостта от превеждане на резюметата на оценките на въздействието на всички официални езици (10).

4.5.3.

Относно участието на заинтересованите страни Комитетът се позовава на свое становище (11) и на становището на платформата REFIT (12), в чието написване участваха представителите на ЕИСК в платформата. ЕИСК приветства усилията на Комисията за подобряване на механизмите за консултации със заинтересованите страни, но счита, че са необходими допълнителни усилия за повишаване на участието, откритостта и отчетността, както и на ефективността и съгласуваността на тези консултации. За тази цел ЕИСК насърчава Комисията да обсъди и да приложи изцяло предложенията, направени в двете посочени по-горе становища.

4.5.4.

Предвид представителните му функции ЕИСК е много добре подготвен да спомогне за идентифицирането на заинтересованите страни, които са най-силно засегнати от дадена предложена мярка на политиката, и за събирането на опит във връзка с вече съществуващото законодателство. Комисията би трябвало да провежда по-активни консултации с ЕИСК при разработването на стратегии за консултиране и набелязване на подходящи целеви групи, както на предварителния етап, така и на последващия.

4.6.   Опростяване на законодателството и справяне с излишните разходи

4.6.1.

Комитетът заявява в свое становище (13), че „европейската регулаторна рамка е съществен фактор за интеграцията, който не е тежест или разход за съкращаване. Напротив, нейната пропорционалност я превръща във важен залог за защитата, насърчаването и правната сигурност на всички европейски заинтересовани лица и граждани“.

4.6.2.

В същото време ЕИСК заявява в свое становище (14), че е „наложително да се избягват ненужните разходи за регулиране. Свързаните с регулирането разходи трябва да бъдат пропорционални на ползите, които произтичат от тях“.

4.6.3.

ЕИСК твърдо подкрепя принципа „първо оцени“. Както отбеляза в свое становище (15) ЕИСК „може да играе полезна роля в качеството си на посредник между законодателите и ползвателите на законодателството на ЕС. ЕИСК (…) непрекъснато адаптира своите методи на работа, за да допринесе за оценяването на качеството на прилагането на правото на ЕС. Ето защо неотдавна той взе решение да участва активно в оценката на законодателния цикъл, като извършва собствени последващи оценки на достиженията на правото на Съюза.“

4.6.4.

Както посочва в свое становище (16), ЕИСК „се застъпва за качествен подход, който да функционира наравно с количествената оценка и да взема под внимание очакваните ползи от законодателството“. Освен регулаторните разходи би трабвало и регулаторните ползи, включително нетните ползи, да получат количествено изражение, когато това е целесъобразно, и да бъдат по-систематично отчитани в оценките на въздействието на Комисията.

4.6.5.

ЕИСК е на мнение, че някои разходи са необходими за постигането на целите на политиката. Те би трябвало да се съкращават само когато се установи, че не са необходими за постигане на целта на политиката. ЕИСК споделя мнението на Комисията, че намаляването на излишните разходи трябва да се основава на доказателства от оценката, извършена „за всеки случай поотделно“, а не на прости количествени цели, така че да се запазят изцяло планираните цели на законодателството.

4.6.6.

По отношение на програма REFIT ЕИСК се позовава на съответните си становища (17). ЕИСК участва в програмата чрез членството си в платформата REFIT с трима членове от трите групи, които присъстват на заседанията ѝ на ротационен принцип. Членовете работят в тясно сътрудничество помежду си за определяне на политическите приоритети на ЕИСК и изготвяне на съвместни позиции за заседанията на платформата въз основа на съгласувани позиции, посочени в предходни становища.

4.6.7.

ЕИСК отново заявява, че фокусът на дейността на платформата REFIT е с последваща насоченост. Платформата има за задача да проучва предложения, направени чрез уебсайта „Lighten the Load“ (Облекчете товара), и да разработва предложения за начините за опростяване на съществуващото законодателство на ЕС. Платформата не би трябвало да се използва за предлагане на ново законодателство.

4.6.8.

ЕИСК отбелязва, че специфичните интереси на МСП не са изрично представени в платформата REFIT. Поради това Комитетът призовава Комисията да покани подходящ представител да участва в групата на заинтересованите страни на платформата REFIT.

4.7.   Оценка на алтернативни подходи за опростяване и намаляване на разходите

4.7.1.

Относно поставянето на цели за намаляване на регулаторната тежест в областта на по-доброто регулиране ЕИСК е на мнение, че тези цели трябва да бъдат поставени впоследствие в контекста на програма REFIT и да се основават на всеобхватна оценка, която да включва гражданското общество и диалога между заинтересованите страни.

4.7.2.

Предвид трудностите, свързани с получаването на необходимите данни за установяване на научно обосновани базови изчисления за предварително поставяне на целите за намаляване на регулаторната тежест, ЕИСК не подкрепя поставянето на такива цели независимо дали става въпрос за отделни сектори или за икономиката като цяло. Същото важи и за количествените цели в политически план като принципа „един влиза — един излиза“.

4.8.   Прилагане и спазване на правото на Съюза

4.8.1.

По отношение на прилагането и спазването на правото на Съюза Комитетът се позовава на многобройните си становища (18).

4.8.2.

Приложимостта на законодателството на Съюза трябва да се отчете на ранните етапи на процеса на разработване на политиките като част от оценката на въздействието. ЕИСК настойчиво призовава службите на Комисията да се придържат стриктно към насоките за оценка на въздействието, посочени в глава IV от Инструментариума за по-добро регулиране („Прилагане, транспониране и подготвяне на предложения“). Би трябвало да се обърне специално внимание на специфичните характеристики на различните национални политически и правни системи и на различните ресурси и капацитет, с които държавите членки разполагат за транспониране и прилагане на европейското законодателство.

4.8.3.

Регулаторната тежест се генерира предимно на национално равнище, тъй като органите на държавите членки транспонират и прилагат правото на ЕС (свръхрегулиране). В свои становища (19) ЕИСК твърди, че повечето пропуски по привеждане в изпълнение и прилагане на правото на Европейския съюз се дължат на липсата на транспониране на директивите. Поради това и за да се избегне създаването на непоследователни регулаторни рамки в ЕС, ЕИСК препоръчва използването на регламенти вместо на директиви (20). При все това в нито една държава членка не трябва да се занижава съществуващото равнище на защита на гражданите, потребителите, работниците и околната среда.

4.8.4.

ЕИСК смята, че правилното прилагане на законодателството на Съюза се осъществява посредством съвместни и координирани усилия от страна на основните действащи лица — Комисията, Европейския парламент, Съвета и държавите членки — с възможно най-широкото участие на местните и регионалните власти, както и на гражданското общество, и на заинтересованите страни. ЕИСК счита, че Комисията има водеща роля в координирането на тези усилия и, както се посочва в становището му (21), в „насърчаване на доверието между правоприлагащите органи при оказване на подкрепа на мрежите от публични органи, при осъществяване на систематична оценка на техните резултати и при определяне и разпространение на най-добри практики“.

4.8.5.

В съобщението си Комисията предлага редица мерки за подобряване на прилагането на законодателството на Съюза. Мерките включват установяване на по-систематичен подход за наблюдение и оценка на ефективността на действащото законодателство в контекста на Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество; подкрепа за държавите членки чрез планове за изпълнение; и изготвяне на доклади по държави за картографиране на силните страни и слабостите по отношение на прилагането на национално равнище. ЕИСК приветства факта, че Европейската комисия обръща специално внимание на този въпрос и на предложените мерки, но изразява съжаление, че нито една от тях не предвижда участието на ЕИСК.

4.8.6.

Комитетът призовава в свое становище (22): „при транспонирането на определени директиви Комитетът желае да даде конкретен принос към доклада по собствена инициатива на Европейския парламент относно прилагането на законодателството на ЕС от държавите членки, като се фокусира върху допълненията, които държавите членки са въвели в хода на транспонирането“.

4.8.7.

Накрая ЕИСК приветства стратегическия подход, който Комисията възприема към политиката си спрямо нарушенията, в съобщението „Право на ЕС: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“ (23). Комитетът насърчава Комисията да разглежда по-бързо и стриктно случаите, в които държавите членки неправилно транспонират законодателството на ЕС или изобщо не го правят.

4.9.   Сътрудничество с другите институции

4.9.1.

ЕИСК е представител на организираните крайни ползватели на законодателството на Съюза и като такъв би трябвало да се разглежда от Съвета, Европейския парламент и Комисията като партньор и възможност за оценяване на приложимостта на законодателните проекти от практическа и емпирична гледна точка.

4.9.2.

Предвид активната роля, която ЕИСК играе в по-доброто регулиране и законотворчество, както се посочва по-горе, Комитетът настоятелно призовава Комисията, Парламента и Съвета да го включат официално в Междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество.

---

(1)  COM(2017) 651 final.

(2)  ОВ L 13, 15.1.2016 г., стр. 192.

(3)  COM(2015) 215 final.

(4)  Вж., по-специално: Ad hoc група „Контрол върху прилагането на законодателството на ЕС“; ОВ C 487, 28.12.2016 г., стр. 51; ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 45; ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 192; ОВ C 345, 13.10.2017 г., стр. 67; ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 145; ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11; ОВ C 291, 4.9.2015 г., стр.. 29; ОВ C 230, 14.7.2015 г., стр. 66; ОВ C 43, 15.2.2012 г., стр. 14; ОВ C 248, 25.8.2011 г., стр. 87; ОВ C 18, 19.1.2011 г., стр. 95; ОВ C 128, 18.5.2010 г., стр. 103; ОВ C 277, 17.11.2009 г., стр. 6; ОВ C 100, 30.4.2009 г., стр. 28; ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 9.

(5)  ОВ C 487, 28.12.2016, стр. 51.

(6)  C(2017) 7810.

(7)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11.

(8)  SWD (2017) 350 и https://ec.europa.eu/info/better-regulation-toolbox_bg.

(9)  Комитет за регулаторен контрол, Годишен доклад за 2016 г., https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2016-rsb-report_en.pdf Вж. по-конкретно стр. 13 и стр. 15.

(10)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стp. 11 (параграф 4.3.1).

(11)  ОВ C 383, 17.11.2015, стр. 57.

(12)  Становище на платформата REFIT относно въпросите XXII.4, повдигнати от Германската търговско-промишлена палата и от гражданин, във връзка с механизмите за консултации със заинтересованите лица. Дата на приемане: 7.6.2017 г.

(13)  ОВ L 303, 19.8.2016 г., стр. 45.

(14)  ОВ C 487, 28.12.2016, стр. 51.

(15)  Ad hoc група „Прилагане на правото на ЕС на практика“, обзорен преглед, ЕСП. Ad hoc група „Контрол върху прилагането на законодателството на ЕС“, ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 81.

(16)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11.

(17)  ОВ C 230, 14.7.2015 г., стр. 66; ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 45

(18)  Ad hoc група; ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 45; ОВ C 291, 4.9.2015 г., стр. 29; ОВ C 18, 19.1.2011 г., стр. 95; ОВ C 175, 28.7.2009 г., стр. 26; ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 9; ОВ C 325, 30.12.2006 г., стр. 3; ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 52; ОВ C 24, 31.1.2006 г., стр. 39.

(19)  Ad hoc група; ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 192.

(20)  ОВ C 18, 19.1.2011, стр. 95.

(21)  ОВ C 24, 31.1.2006, стр. 52.

(22)  ОВ L 303, 19.8.2016 г., стр. 45.

(23)  С(2016) 8600 (ОВ C 18, 19.1.2017 г., стр. 10).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета и Европейската централна банка — По-нататъшни стъпки към завършването на Икономическия и паричен съюз: пътна карта

[COM(2017) 821 final]

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета и Европейската централна банка — Нови бюджетни инструменти за стабилна еврозона в правната уредба на Съюза

[COM(2017) 822 final]

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет, Съвета и Европейската централна банка — европейски министър на икономиката и финансите

[COM(2017) 823 final]

Предложение за Директива на Съвета за определяне на разпоредби за повишаване на фискалната отговорност и средносрочния бюджетен подход в държавите членки

[COM(2017) 824 final — 2017/0335 (CNS)]

Предложение за Регламент на Съвета за учредяване на Европейския паричен фонд

[COM(2017) 827 final — 2017/0333 (APP)]

(2018/C 262/05)

Докладчик:	Mihai IVAŞCU
Съдокладчик:	Stefano PALMIERI

Консултация	Европейска комисия, 12.2.2018 г. и 28.2.2018 г.
Правно основание	член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	26.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	152/3/2

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК оценява предложената пътна карта за завършване на европейския Икономически и паричен съюз (ИПС), но подкрепата му не е пълна и ентусиазирана, тъй като редица социални, политически и икономически въпроси, подчертани в предишните ни становища, не са взети предвид. Завършването на ИПС изисква преди всичко силен политически ангажимент, ефикасно управление и по-добро използване на наличните средства, за да се справи наистина както с намаляването, така и с поделянето на риска между държавите членки. Поради тези причини ЕИСК подчертава, че принципите на отговорност и солидарност на равнището на ЕС би трябвало да вървят ръка за ръка.

1.2

ЕИСК е изключително разочарован, че двата институционални консултативни комитета на ЕС — ЕИСК и КР — са изключени от съобщението и че ролята на Европейския парламент остава доста ограничена. Освен това не се споменава за по-активно участие на социалните партньори и организираното гражданско общество в оценяването на европейския семестър.

1.3

ЕИСК нееднократно е изтъквал, че очевидно липсва стратегическо виждане за бъдещето, както и капацитет за даване на адекватен отговор на други икономически и финансови кризи. Пакетът за ИПС следва да бъде оценен и изпълнен, като се има предвид, че европейците се нуждаят от повече и по-добра Европа.

1.4

Социалният съюз, както се препоръчва от ЕИСК, липсва от списъка със съюзи, съставляващи ИПС, като същевременно не се открива никакъв ангажимент да се включи европейският стълб на социалните права.

1.5

ЕИСК е задължен да предупреди отново, че колкото по-дълго продължава настоящата политика на икономии без ефективен инвестиционен план, толкова повече е застрашен просперитетът на Европа.

1.6

Отстраняването на слабостите, докато условията са благоприятни, е от съществено значение и трябва да се направи бързо, след актуална оценка на причините, довели до слабостите, и на отговорността за това. ЕИСК подчертава необходимостта от разработването на нови финансови инструменти за предотвратяване на кризи и за противодействие на процикличните мерки.

1.7

Завършването на банковия съюз и на съюза на капиталовите пазари трябва да остане най-голям приоритет в дневния ред. В настоящото предложение не се съдържа абсолютно нищо относно европейската схема за застраховане на депозитите, въпреки че ЕИСК вече е дал становище по въпроса (1). Освен това трябва да се предприемат стъпки за незабавното и ефективно разрешаване на проблема с необслужваните заеми (НОЗ).

1.8   Европейски паричен фонд (ЕПФ)

1.8.1

Предложената задача на новия ЕПФ — да предостави общ механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране — е изключително важна и изцяло се подкрепя. Въпреки това ЕИСК подчертава необходимостта да се гарантира, че тази мярка няма да действа като „златен парашут“, насърчавайки банките да предприемат излишни и опасни рискове.

1.8.2

От първостепенна важност е ЕПФ да има по-активна роля в контекста на ЕС, подобно на Международния валутен фонд на международно равнище: да подкрепя икономическото развитие и да абсорбира шокове, а не просто да предотвратява банкови кризи.

1.9   Договор за стабилност, координация и управление (ДСКУ)

1.9.1

ДСКУ следва да бъде включен в правната рамка на ЕС, заедно с преобразуването на ЕМС в ЕПФ, без възможности за преференциално избиране за държавите членки.

1.9.2

Въпреки че признава гъвкавото тълкуване, дадено на Пакта за стабилност и растеж (ПСР), ЕИСК счита, че то не е достатъчно и препоръчва да се предприемат дискусии на равнището на ЕС относно изключването на добавящите стойност стратегически публични инвестиции от приложното поле на ПСР. Това не следва да се разглежда като разход, а по-скоро като източник на бъдещи приходи, съдействащ за плавен икономически цикъл и гарантиращ както създаването на качествени работни места, така и намаляването на неравенствата, в съответствие с призивите, отправени в предишни становища на ЕИСК (2), и с целите на ООН за устойчиво развитие (ЦУР) (3).

1.9.3

Публичните инвестиции — включително социалните инвестиции — действително биха породили по-голямо търсене в краткосрочен план, но биха повишили потенциала за растеж в дългосрочен план, като по този начин решават и проблема с устойчивостта на държавния дълг.

1.10   Нови бюджетни инструменти

1.10.1

ЕИСК изцяло подкрепя предложението да се въведе специален механизъм за сближаване за държавите членки, които се готвят за присъединяване към еврото. Техническата подкрепа трябва да бъде насочена към постигането на истинско сближаване.

1.10.2

За да се намалят съществуващите различия между икономиките на ЕС, функцията на макроикономическата стабилизация е изключително важна, тъй като държавите членки все по-малко са в състояние да действат независимо поради ограниченията на ИПС.

1.11   Министър на икономиката и финансите (МИФ)

1.11.1

ЕИСК подкрепя създаването на длъжността министър на икономиката и финансите за ИПС като първа стъпка по пътя към подобряване на съгласуваността на политиките, които понастоящем са фрагментарни. Такова лице следва да представлява еврозоната в международни органи, да управлява при пълна прозрачност предложения специален бюджет за еврозоната и да определя желаната обща фискална позиция на еврозоната и начина за нейното постигане.

1.11.2

При все това предложението на Комисията крие риска от прекомерно консолидиране на изпълнителната власт в ръцете на един човек. Затова ЕИСК призовава за допълнително обмисляне и повишаване на демократичната отчетност, свързана с поста на предлагания министър.

2.   Въведение и общи бележки

2.1

След години на управление на кризи, през които за преодоляване на институционалните недостатъци на незавършения Икономически и паричен съюз (ИПС) беше предпочитан междуправителственият метод, ЕИСК приветства този обновен подход на използване на общностния метод — единственият, който може да гарантира демократичната легитимност на процеса на вземане на решения на равнището на ЕС и задълбочаване на европейската интеграция. В тази рамка завършването на ИПС изисква силен политически ангажимент, ефикасно управление и по-добро използване на наличните финансови ресурси.

2.2

ЕИСК оценява това, че предложената пътна карта е амбициозна по обхват и продължителност и върви в правилната посока, както се посочва в предишните му становища (4). Подкрепата му обаче не е пълна и ентусиазирана, тъй като редица социални, политически и икономически въпроси — също подчертани в предишни становища — не са взети предвид в този пакет.

2.3

На първо място, ролята на Европейския парламент (ЕП) остава твърде ограничена и двата институционални консултативни комитета на ЕС — ЕИСК и КР — са пропуснати. Не се споменава за засилен социален и граждански диалог относно европейския семестър посредством по-активното участие на социалните партньори и гражданското общество. В предишно становище ЕИСК предложи, че „за да се осигури демократичен контрол и отчетност, в процеса на европейския семестър следва да участват Европейският парламент, националните парламенти, социалните партньори и гражданското общество. Социалното измерение трябва да се разглежда наравно с икономическото измерение.“ (5)

2.4

Бързото и ефикасно финализиране на банковия съюз е от първостепенна важност за осигуряването на конкурентоспособна европейска бизнес среда и за създаването на истинска единна европейска валута.

2.5

Освен това социалният съюз, както се препоръчва от ЕИСК, липсва от списъка със съюзи, съставляващи ИПС. Няма ангажимент да се включи европейският стълб на социалните права, обявен през ноември 2017 г. в Гьотеборг (6), в управлението на еврозоната. Социалните права следва да се ползват с еднакво равнище на важност като икономическите свободи, за да се приведе в действие концепцията за „социална пазарна икономика“, залегнала в Договора.

2.6

Освен това Комисията изглежда няма желание или се страхува да използва термина „политически съюз“ и вместо това го заменя с по-слаби и не толкова ясно определени термини като „демократична отчетност“ и „засилено управление“. Това не е оправдано, ако е ясно пояснено, че „политически съюз“ не означава непременно една политическа организация, а по-скоро поредица от малки стъпки, които признават необходимостта от общо политическо управление на равнището на ЕС в определени области. Тази концепция е обяснена много ясно от ЕИСК в становищата му (7).

2.7

Пакетът за Икономическия и паричен съюз следва да бъде оценен и изпълнен, като се има предвид, че европейците се нуждаят от повече и по-добра Европа. ЕИСК нееднократно е изтъквал, че има липса на стратегическо виждане за бъдещето, както и капацитет за даване на адекватен отговор на икономическата и финансова криза. Основният принцип на икономическото управление на ЕС следва да бъде постигане на по-голяма добавена стойност на равнището на ЕС, а не посредством самостоятелните действия на държавите членки (8).

2.8

Въпреки настоящото възстановяване, последиците от икономическата криза все още се усещат в ежедневието ни и в актуалните политики на държавите членки. ЕИСК предупреждава, че колкото по-дълго продължава политиката на икономии, насочена главно към съкращаване на разходите, без ефикасна инвестиционна програма за генериране на доходи чрез растеж, социално сближаване и солидарност, толкова по-ясно става, че нарастващото социално неравенство застрашава икономическата интеграция и просперитета на Европа (9).

2.9

Освен това капиталовите пазари са далеч от постигането на интеграция и все още не могат да абсорбират симетрични и асиметрични шокове, какъвто беше случаят със Съединените щати. Предвид напредъка на преговорите за излизането на Обединеното кралство от ЕС и предстоящото оттегляне от единния европейския пазар на един от най-големите капиталови пазари в света, се очаква по-нататъшно фрагментиране. Трябва да се вземат мерки, за да се противодейства на това.

3.   Учредяване на Европейски паричен фонд (ЕПФ)

3.1

ЕИСК приветства преобразуването на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) в ЕПФ, като счита, че предложената институционална основа ще увеличи още повече доверието в способността на ЕС да реагира на бъдещи финансови и икономически кризи.

3.2

ЕИСК подчертава необходимостта от разработването на нови финансови инструменти за предотвратяване на кризи и за насърчаване на антициклични мерки. Принципът „отстраняване на слабостите, докато условията са благоприятни“ е приложим тук, точно както и в целия пакет. След като ЕПФ ще наследи ЕМС, с неговите настоящи финансови и институционални структури, е много важно да се развият неговите възможности и способности, под прекия надзор на Комисията, Съвета и Европейския парламент и в тясно сътрудничество с Европейската централна банка.

3.3

Много важен нов елемент от предложението на Комисията е способността на ЕПФ да осигури общ механизъм за подкрепа за Единния фонд за преструктуриране, както се договориха държавите членки през 2013 г. Като признава, че механизмът ще предложи повишена надеждност на банковия сектор, ЕИСК подчертава необходимостта да се гарантира, че предложената мярка няма да действа като „златен парашут“, насърчавайки банките да предприемат излишни и опасни рискове.

3.4

ЕС няма нужда да засилва финансовия контрол над държавите членки, а по-скоро да направи съществуващите финансови инструменти по-ефективни и устойчиви. Новият ЕПФ следва да има по-активна роля в контекста на ЕС, подобна на тази на Международния валутен фонд на международно равнище — да подкрепя икономическото развитие в целия ЕС и да абсорбира симетрични и асиметрични шокове, а не просто да предотвратява банкови кризи.

3.5

По-специално ЕПФ следва да може бързо да се намесва и да противодейства на всякакви асиметрични шокове, които не могат да бъдат решени на равнище държави членки и които евентуално може да се разпространят в други държави от ЕС, като по този начин застрашат целостта на еврозоната и единния пазар. Държавите членки, чиято парична единица не е еврото, но които са част от банковия съюз, също трябва да могат да се възползват от ЕПФ, при условие че запишат и направят вноска в акционерния капитал.

3.6

Нарастващите нива на необслужваните заеми продължават да тежат на счетоводните баланси на банките и представляват огромна тежест за по-нататъшното финансиране на икономиката на ЕС. Те свиват предлагането на кредити, нарушават разпределянето на кредити, влошават доверието в пазара и забавят икономическия растеж. Необходими са незабавни мерки за намаляване на нивата на необслужваните заеми (НОЗ) и те трябва да останат най-голям приоритет в дневния ред на европейските институции.

3.7

Необходимостта да се повиши надеждността на новия ЕПФ следва да бъде съпроводена от мерки за предотвратяването на кризи и за предпазването на данъкоплатците от отговорност за дълговете на банки, изпаднали в несъстоятелност.

3.8

ЕПФ следва да работи в сътрудничество с Европейската централна банка (ЕЦБ), тъй като той може да предотврати спекулативни атаки срещу държавите членки, докато Европейската централна банка може единствено да финансира ресурси, които да отблъснат атаките срещу големите икономически системи. По отношение на това ЕИСК изразява съжаление, че в пакета Комисията не е предложила започването на дебат за подобряване на устава на ЕЦБ, с цел растежът и пълната заетост да се въведат като втора цел на паричната политика, в допълнение към ценовата стабилност.

3.9

ЕИСК подкрепя консултативната роля, дадена на Европейския парламент по отношение на процеса на назначаване на изпълнителния директор на ЕПФ и на ежегодното отчитане пред Парламента, Съвета и Комисията.

3.10

В настоящото предложение не се съдържа абсолютно нищо за европейска схема за застраховане на депозитите — Комисията всъщност направи предложение по въпроса през ноември 2015 г., но законодателите не са успели да го приемат досега, въпреки че ЕИСК вече е дал становището си (10).

4.   Интегриране на Договора за стабилност, координация и управление (ДСКУ) в правната уредба на ЕС

4.1

ЕИСК изразява твърдо убеждение, че и ДСКУ, и ЕМС са създадени в разгара на кризата като междуправителствени решения, които най-общо следват принципите на отговорност и солидарност на равнището на ЕС. Според ЕИСК тези принципи вървят ръка за ръка и не можем да напредваме по единия без другия. Следователно те трябва да бъдат обединени и да бъдат разглеждани като равностойни съгласно правото на ЕС, без преференциален избор от страна на държавите членки. Отговорността и солидарността следва да бъдат обединени като пакет.

4.2

Въпреки че в предложената директива за интегриране на ДСКУ в правния ред на ЕС се взема под внимание гъвкавата интерпретация, дадена на правилата на Пакта за стабилност и растеж (ПСР) от Комисията, ЕИСК вече посочи, че тази гъвкавост не е достатъчна и че трябва да се предприемат дискусии на равнището на ЕС относно напълно действащо правило, което изключва добавящите стойност публични инвестиции от обхвата на ПСР, което обикновено се нарича „златното правило“.

4.3

Поради това ЕИСК счита за проблемно предложението ДСКУ, и по-специално фискалният пакт, да бъдат интегрирани в правната рамка на ЕС без никаква допълнителна гъвкавост, особено по отношение на публичните инвестиции или социалните съображения. При необходимост този вид инвестиции следва да бъдат насочени към подобряването на производителността и конкурентоспособността посредством финансови проекти, свързани с научноизследователската и развойната дейност, физическата и социалната инфраструктура, цифровизацията на икономиката и непрекъснатото развиване на умения за справяне с технологичните промени и откритостта в световен мащаб.

4.4

Балансираните бюджети, които не позволяват дългово финансирани публични инвестиции, ще окажат негативно въздействие върху икономическото развитие (посредством повишаване на данъците и съкращаване на публичните разходи). Публичните инвестиции — на най-ниското си ниво в ЕС за последните 20 години — не следва да се разглеждат като разход, и следователно като част от публичните дефицити, а по-скоро като източник на бъдещи приходи, за да допринесат за плавен икономически цикъл и да гарантират растеж и създаване на работни места.

4.5

ЕИСК одобрява доклада на Работната група на високо равнище, председателствана от Romano Prodi и Christian Sautter, относно насърчаването на инвестициите в социалната инфраструктура в Европа, за да се ускори създаването на работни места и за да се подобрят благосъстоянието, здравето, жилищното настаняване и уменията на хората (11).

4.6

Ако се постигне споразумение, че ориентираните към бъдещето продуктивни публични инвестиции ще получават по-благоприятно третиране, интегрирането на ДСКУ заедно с ЕПФ в правната рамка на ЕС има потенциала да укрепи нашия фискален инструментариум и да насърчи по-ефективното, легитимно и демократично управление на ИПС.

5.   Нови бюджетни инструменти за стабилна еврозона

5.1

Функцията за макроикономическа стабилизация е особена важна, тъй като отсъствието ѝ беше една от причините за стратегическата криза в ЕС. Ако от една страна е намаляла способността на държавите членки да действат самостоятелно и да променят пазара на труда и социалната система, от друга все още не са създадени мрежи за социална защита на равнището на ЕС, които да позволят на всички граждани да се възползват от растежа и глобалната конкуренция (12).

5.2

ЕИСК изцяло подкрепя предложението да се въведе специален механизъм за сближаване за държавите членки, които се готвят за присъединяване към еврозоната. Това ще засили ролята на еврозоната в международен план и ще повиши използването на еврото като валута. Техническата подкрепа трябва да бъде насочена към постигането на истинско сближаване, за да се спрат и намалят всякакви рискове за общото благосъстояние на гражданите и икономиките на държавите — кандидатки за еврозоната.

5.3

Пътят за развитие трябва да бъдат стабилните фискални политики и ориентираните към инвестиции разходи, като се има предвид, че високите съотношения между държавен дълг и БВП често са резултат от икономическа криза и рецесия. Затова ЕИСК призовава за плавен механизъм, който може да бъде задействан бързо в случай на спад, и счита за недостатъчна предложената стойност от 1 % от БВП.

5.4

ЕИСК се застъпва за създаване на бюджет за еврозоната като част от бюджета на ЕС. По този начин ще се избегне създаването на нови институции, които биха могли да създадат политическо разделение между държавите във и извън еврозоната. Във всички случаи е необходима сериозна реформа на бюджета на ЕС.

5.5

Самостоятелен и значителен бюджет на еврозоната, със свои собствени специални данъчни приходи, ще осигури временен, но значителен трансфер на ресурси в случай на регионални сътресения, ще противодейства на тежки рецесии в зоната като цяло и ще осигури необходимата финансова стабилност, с функция за макроикономическо стабилизиране за защита на инвестициите и борба срещу безработицата и несигурността, както вече е посочено от ЕИСК (13).

6.   Европейски министър на икономиката и финансите

6.1

ЕИСК многократно е изтъквал (14) необходимостта от министър на икономиката и финансите за ИПС като първа стъпка по пътя към подобряване на съгласуваността на политиките, които понастоящем са фрагментарни заради броя на различните участващи институции. Такова лице следва да представлява ЕПС в международни органи. То би трябвало да управлява собствен специален бюджет, като се ръководи от принципите на опростеност, прозрачност, справедливост и демократична отчетност. Министърът би трябвало също така да отговаря за определянето на желаната обща фискална позиция на еврозоната и начина за нейното постигане.

6.2

Функциите и качествата, описани в съобщението на Комисията, съответстват по-добре на тези на финансов министър на еврозоната, отколкото на такъв за целия ЕС. Но в предложението на Комисията длъжността не е такава на истински и ефективен министър на финансите и неподходящото название може да създаде погрешни очаквания и объркване.

6.3

ЕИСК счита, че сливането на длъжност, отговаряща за представителството на еврозоната на равнището на ЕС, с тази на председателя на Еврогрупата, председателя на Съвета на гуверньорите на новия ЕПФ и заместник-председателя на Европейската комисия би било прекомерно консолидиране на изпълнителни правомощия в ръцете на един човек. Освен това ЕИСК счита за недемократично да се предлага председателят на Еврогрупата автоматично да получава два мандата, за да се синхронизира мандатът му в Еврогрупата с този на Европейската комисия.

6.4

ЕИСК изразява опасения, че в настоящата си форма предложената структура ще обърка ролята на Комисията с тази на Съвета, като наруши крехкия баланс между интересите на Общността и националните интереси, върху които е изграден ЕС. Затова ЕИСК призовава за допълнително обмисляне и повишаване на демократичната отчетност, свързана с поста на предлагания министър.

6.5

Също така от съобщението не става ясно дали ще бъдат създадени още министерски длъжности или това е само един отделен случай. Тази длъжност ще придобие смисъл единствено когато ЕС има свой собствен бюджет и свои собствени приходи от данъци, придружени от инструменти и политики за управление на бюджета, и следователно може да насърчава икономическия растеж и социалното равенство.

---

(1)  „Европейска схема за застраховане на депозитите“ (ОВ C 177, 18.5.2016 г., стр. 21).

(2)  Икономическата политика на еврозоната (2016 г.) (ОВ C 177, 18.5.2016 г., стр. 41); Икономическата политика на еврозоната (2017 г.) (ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 33); и Икономическата политика на еврозоната (2017 г.) (допълнение към становище) (ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 216).

(3)  Цели за устойчиво развитие.

(4)  „ИКК/важни реформи в икономическата политика“ (ОВ C 271, 19.9.2013 г., стр. 45)“, „Завършване на Икономическия и паричен съюз — Предложенията на Европейския икономически и социален комитет за следващия европейски законодателен мандат“ (ОВ C 451, 16.12.2014 г., стр. 10) и „Завършване на изграждането на ИПС — политическият стълб“ (ОВ C 332, 8.10.2015 г., стр. 8).

(5)  „Задълбочаване на ИПС до 2025 г.“, параграф 1.5 (ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 124).

(6)  Европейски стълб на социалните права (ЕССП).

(7)  „Завършване на изграждането на ИПС — политическият стълб“ (ОВ C 332, 8.10.2015 г., стр. 8) и „Задълбочаване на ИПС до 2025 г.“ (ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 124).

(8)  „Финансите на ЕС до 2025 г.“, параграф 1.2 и параграф 1.3 (ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 131).

(9)  „Демократичен и социален ИПС чрез прилагане на общностния метод“, параграф 1.2 (ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 33).

(10)  „Европейска схема за застраховане на депозитите“ (ОВ C 177, 18.5.2016 г., стр. 21).

(11)  L. Fransen, G. del Bufalo и E. Reviglio, Boosting Investment in Social Infrastructure in Europe („Насърчаване на инвестициите в социална инфраструктура в Европа“). Report of the High-Level Task Force on Investing in Social Infrastructure in Europe („Доклад на Работната група на високо равнище относно инвестирането в социална инфраструктура в Европа“), Документ за обсъждане на европейската икономика, № 74, януари 2018 г.

(12)  „Финансите на ЕС до 2025 г.“, параграф 3.3.1 (ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 131).

(13)  „Финансите на ЕС до 2025 г.“, параграф 3.3 (ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 131).

(14)  „Възобновяване на икономическия растеж“, параграф 3.2 (ОВ C 143, 22.5.2012 г., стр. 10); „Завършване на изграждането на ИПС — политическият стълб“, параграф 4.3.1 и параграф 4.3.4 (ОВ C 332, 8.10.2015 г., стр. 8); „Икономическата политика на еврозоната (2016 г.)“, параграф 3.5 (ОВ C 177, 18.5.2016 г., стр. 41); „Икономическата политика на еврозоната (2017 г.)“, параграф 1.13 (ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 33), и „Задълбочаване на ИПС до 2025 г.“, параграф 1.11 (ОВ C 81, 2.3.2018, стр. 124).

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно пруденциалния надзор върху инвестиционните посредници и за изменение на регламенти (ЕС) № 575/2013, (ЕС) № 600/2014 и (ЕС) № 1093/2010

[COM(2017) 790 final — 2017/0359 (COD)]

Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно пруденциалния надзор върху инвестиционните посредници и за изменение на директиви 2013/36/ЕС и 2014/65/ЕС

[COM(2017) 791 final — 2017/0358 (COD)]

(2018/C 262/06)

Докладчик:

Jarosław MULEWICZ

Консултация	Европейски парламент: COM(2017) 790 final: 18.1.2018 г. и COM(2017) 791 final: 18.1.2018 г. Съвет на Европейския съюз: COM(2017) 790 final: 14.2.2018 г. и COM(2017) 791 final: 14.2.2018 г.
Правно основание	членове 114 и 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	26.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	193/2/3

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК приема със задоволство предложенията на Комисията и изразява надежда, че те ще доведат до ефективното постигане на определените от Комисията цели.

1.1.1.

ЕС се нуждае от по-стабилни капиталови пазари, за да насърчи инвестициите, да отключи потенциала на съществуващите и да мобилизира нови източници на финансиране за дружествата, да предложи на домакинствата по-добри финансови възможности и да укрепи Икономическия и паричен съюз. Комисията се ангажира да предприеме всички необходими стъпки за доизграждането на съюза на капиталовите пазари до 2019 г.

1.1.2.

Втората цел на Комисията е свързана с Брексит и необходимостта от привличане на инвестиционни посредници в ЕС. Решението на Обединеното кралство за напускане на Съюза наложи необходимостта от актуализиране на регулаторната рамка на Съюза с цел привличане на финансови дружества. В Обединеното кралство, което е важен център за капиталовите пазари и инвестиционните дейности, се намират най-голям брой инвестиционни посредници (около половината) в Европейското икономическо пространство (ЕИП). Следващите места заемат Германия, Франция, Нидерландия и Испания. Повечето инвестиционни посредници в ЕИП са малки или средни. Според оценките на ЕБО около осем инвестиционни посредници, съсредоточени предимно в Обединеното кралство, контролират около 80 % от активите на всички инвестиционни посредници в ЕИП.

1.1.3.

Третата цел е установяването на специална правна рамка за инвестиционните посредници. Настоящата пруденциална рамка е съсредоточена върху кредитните институции и свързаните с тях рискове. Инвестиционните посредници не приемат депозити и не отпускат заеми. Това означава, че те са много по-малко изложени на кредитен риск и на риска вложителите да изтеглят парите си с краткосрочно предизвестие. Техните услуги са съсредоточени върху финансовите инструменти, които, за разлика от депозитите, не са дължими по номинална стойност, а се колебаят в зависимост от динамиката на пазара. Те обаче се конкурират с кредитните институции при предоставянето на инвестиционни услуги, които кредитните институции могат да предлагат на клиентите си по силата на своите лицензи за банкова дейност. В светлината на изложеното по-горе, кредитните институции и инвестиционните посредници са институции от различно естество. Инвестиционните посредници от системно значение обаче попадат в обхвата на РКИ/ДКИ IV (1), тъй като се третират като финансови институции. По силата на този си статут на кредитни институции инвестиционните посредници следва да продължат да прилагат Регламент (ЕС) № 575/2013 и Директива 2013/36/ЕС, както и да бъдат поднадзорни на компетентните за надзора върху кредитните институции органи и в частност на ЕЦБ — по линия на Единния надзорен механизъм.

1.1.4.

Четвъртата цел на Комисията е установяването на единна интегрирана регулаторна рамка на ЕС за инвестиционните посредници. Поради различните си типове бизнес профили, инвестиционните посредници са обект на многобройни изключения от законовите изисквания в отделните държави, което води до сложност на нормативната уредба за много дружества, по-специално за тези, които извършват дейност на територията на няколко държави членки. Тази ситуация носи със себе си допълнителен риск. Прилагането на настоящата правна рамка от страна на държавите членки води до раздробеност на цялостния регулаторен контекст за инвестиционните посредници с възможности за регулаторен арбитраж с негативни последици. Това би могло да застраши целостта и функционирането на единния пазар. Предложените от Комисията пруденциални изисквания за инвестиционните посредници се отнасят за повечето от малките и средните инвестиционни посредници във всички държави — членки на ЕС.

1.2.

ЕИСК отбелязва, че — въпреки че това би било непредвидено последствие — дейностите на инвестиционните дружества, установени в Обединеното кралство, ще бъдат прехвърлени в държавите членки в рамките на банковия съюз или еврозоната, по-специално към финансови центрове в държави като Германия, Франция, Люксембург, Нидерландия и Ирландия. Държавите — членки на ЕС, които не членуват в еврозоната, биха могли да бъдат пропуснати.

1.3.

ЕИСК приема със задоволство факта, че според предвижданията сред главните бенефициери на директивата и регламента са инвестиционни посредници МСП. Една по-пропорционална и по-подходяща уредба на пруденциалния надзор за тях би следвало да помогне за подобряване на условията за осъществяване на стопанска дейност, а бариерите за навлизане на пазара би трябвало да намалеят. Това се отнася най-вече до капиталовите изисквания и административната тежест. ЕИСК счита, че разпоредбите могат да насърчат иновативни дружества, които се стремят да се развиват с помощта на цифровизацията. Предложенията предвиждат, наред с другото, улесняване на достъпа до финансиране за МСП, които не са банки или инвестиционни посредници. По-адекватна пруденциална рамка следва да спомогне за освобождаването на капитал от непродуктивните регулаторни процедури и да позволи на малките инвестиционни посредници да предлагат по-добри услуги на своите клиенти, включително други МСП. Това следва да допринесе за подпомагането на инвестиционните посредници да изпълняват посредническата си роля за мобилизиране на инвестиции от страна на вложителите в ЕС и оттам — осигуряване небанкови източници на финансиране за европейските предприятия.

1.4.

Предложенията за директива и регламент относно пруденциалните изисквания и надзора върху инвестиционните посредници установяват необходимите стандарти и изисквания във връзка с началния и наличния капитал, надзорните правомощия, публичното оповестяване и възнагражденията. Това дава възможност за ограничаване на риска, присъщ на финансовите операции на инвестиционните посредници. Остава въпросът до каква степен рисковете, поемани от инвестиционните предприятия, ще бъдат прехвърляни към техните клиенти — индивидуални инвеститори и дружества. Ако дружествата действат само като посредници за клиентите и ограничават услугите си до инвестиционно консултиране или управление на портфейли, рискът, който се съдържа във финансовите инструменти, ще бъде понасян основно от клиентите.

1.5.

Остава открит въпросът дали едностранното въвеждане от страна на ЕС на специална правна рамка за инвестиционни посредници в Съюза, без да се вземат под внимание пазари като САЩ, Япония, Китай, Индия, в условията на глобализация и електронни пазари, няма да доведе до оттегляне на инвеститорите от Европа. Сложната правна уредба на ДПФИ II и необходимостта от регистриране на финансовите продукти доведоха до това, че 20-50 % от продуктите вече не се предлагат. Затова в случай на специална законодателна рамка за инвестиционните посредници, новите правила следва да бъдат наблюдавани и променяни по гъвкав начин при отрицателна реакция на финансовите пазари. ЕИСК споделя безпокойството, свързано с факта, че финансовите трансакции, които достигат 54 % от световния БВП, представляват значителен риск. Същевременно обаче те предлагат по-големи възможности за финансово развитие. Ако правната рамка не бъде променена, така че да стане по-гъвкава, независимо от добрите намерения, инвестиционните посредници от Обединеното кралство ще се пренесат в САЩ вместо в ЕС.

2.   Контекст

2.1.

В ЕС съществуват много категории инвестиционни посредници, които предлагат различни услуги и имат различни клиенти. Според данни на ЕБО в края на 2015 г. в Европейското икономическо пространство (ЕИП) са оперирали 6 051 инвестиционните посредници. По-голямата част от инвестиционните посредници са МСП. Според изчисленията на ЕБО около осем инвестиционни посредници контролират около 80 % от активите на всички инвестиционни посредници в ЕИП. Това са дружества със седалище в Обединеното кралство. Според данни на ЕБО около 40 % от инвестиционните посредници в ЕИП имат право да предоставят само инвестиционни консултации. 80 % от инвестиционните посредници в ЕИП ограничават дейността си до инвестиционни консултации, приемане и предаване на нареждания, управление на портфейли и изпълняване на нареждания за покупко-продажба. Около 20 % са оправомощени да търгуват за собствена сметка и да поемат емисии. Тези услуги понастоящем са обект на най-строгите пруденциални изисквания.

2.2.

Най-големият брой инвестиционни посредници в ЕИП (близо половината) са установени в Обединеното кралство, което е важен център за капиталовите пазари и инвестиционните дейности. Следват Германия, Франция, Нидерландия и Испания. Повечето инвестиционни посредници в ЕИП са малки или средни предприятия. Понастоящем инвестиционните посредници, окачествени като системно значими дружества, обикновено са дъщерни дружества на банкови групи или брокер-дилъри с произход от Съединените щати, Швейцария и Япония.

2.3.

Досега ЕБО делеше инвестиционните посредници в 11 категории, основно в зависимост от инвестиционните услуги, които имат право да предоставят съгласно Директивата относно пазарите на финансови инструменти (2) и въз основа на това дали държат парични средства или ценни книжа на клиенти. Инвестиционните посредници, които предоставят широк спектър от услуги, са предмет на същите изисквания като кредитните институции по отношение на капиталовите изисквания за кредитния, пазарния и операционния риск, както и потенциално по отношение на правилата за ликвидността, възнагражденията и управлението, докато дружествата с ограничени правомощия (които обикновено се считат за по-малко рискови, т.е. предоставящи инвестиционни консултации и приемащи и предаващи нареждания) са освободени от повечето от тези изисквания. ЕБО представя нова категоризация на инвестиционни посредници, като се предлагат три основни категории вместо досегашните единадесет. Според първоначалните препоръки, инвестиционните посредници със системно значение попадат в клас 1 и ще продължат да бъдат включени в изискванията на пакета ДКИ IV/РКИ. Към клас 2 принадлежат дружества, които търгуват за собствена сметка и са изложени на пазарен риск и на кредитен риск от контрагента, съхраняват и управляват активи на клиента, държат парични средства на клиенти или надхвърлят определени прагове (управляваните активи — управлявани по собствена преценка клиентски портфейли и активи, във връзка с които те предоставят инвестиционни консултации, надхвърлят 1,2 млрд. евро; обемът обработени дневно клиентски нареждания за сключване на сделка е най-малко 100 млн. евро при сделките с парични разплащания или 1 млрд. евро при сделките с деривати; балансът надхвърля 100 млн. евро; брутните приходи от инвестиционна дейност надхвърлят 30 млн. евро). Тези дружества са длъжни да изчисляват своите капиталови изисквания въз основа на нови рискови фактори (факторите K). Към клас 3 принадлежат дружества, които не извършват горепосочените дейности и не надвишават тези прагове. Дружествата, включени в клас 3, не са задължени да отговарят на капиталовите изисквания, определени въз основа на факторите K.

2.4.

Регулаторната рамка на ЕС за инвестиционните посредници се състои от две части: първо, директивата относно пазарите на финансови инструменти (ДПФИ), а от януари 2018 г. — ДПФИ II/РПФИ (3), които определят условията за предоставяне на разрешение и изискванията по отношение на организацията и извършването на дейност. На второ място, подобно на кредитните институции, тези дружества са предмет на уредбата за пруденциален надзор в рамките на Регламента за капиталовите изисквания и Директивата за капиталовите изисквания (ДКИ IV/РКИ). Това се дължи на факта, че те могат да се конкурират с кредитните институции при предоставянето на инвестиционни услуги, които кредитните институции могат да предлагат на клиентите си по силата на своите лицензи за банкова дейност. От своя страна кредитните институции са предмет на основните разпоредби на ДПФИ за хармонизиране на условията за предоставянето на инвестиционни услуги от страна на инвестиционни посредници и кредитни институции както по отношение на защитата на инвеститорите и правилата за осъществяване на дейност, основаващи се на разпоредбите на ДПФИ, така и по отношение на основните пруденциални изисквания на пакета ДКИ IV/РКИ.

2.5.

В съответствие с разпоредбите на РКИ, преразглеждането на пруденциалната уредба на инвестиционните посредници бе извършено след консултация с ЕБО, Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) и с националните компетентни органи. След отправеното през декември 2014 г. от Комисията искане за становище, през декември 2015 г. ЕБО публикува доклад относно настоящата пруденциална рамка за инвестиционните посредници, в който призова за промяна в настоящия подход. Вследствие на второто искане на Комисията от юни 2016 г. за становище, през ноември 2016 г. ЕБО публикува документ за обсъждане относно евентуалното разработване на нов пруденциален режим за по-голямата част от инвестиционните посредници. Документът беше отворен за коментари в продължение на три месеца. Като взе предвид отзивите и допълнителните данни, събрани от инвестиционните посредници заедно с националните компетентни органи, през септември 2017 г. ЕБО публикува окончателните си препоръки, като отправи към заинтересованите страни покана за представяне на мнения. Точното калибриране на препоръките за нови капиталови изисквания беше подкрепено от подробно събиране на данни, в което участваха инвестиционните посредници. То беше извършено от националните компетентни органи от името на ЕБО на два етапа през 2016 г. и 2017 г.

2.6.

Докладът на ЕБО представлява изчерпателен и публично достъпен анализ на съществуващото положение с данни за броя и видовете инвестиционни посредници в държавите членки. В доклада се представя и нов режим за повечето инвестиционни посредници, който ги изважда изцяло от рамката на РКИ/ДКИ IV и оставя в обхвата на регламента и директивата само инвестиционните посредници със системно значение в съответствие с възприетия в предложението преработен подход за тяхното определяне. Предложението е съгласувано и с ДПФИ, както и с ДПФИ II/РПФИ. Чрез определянето на пруденциални изисквания, съобразени със стопанската дейност и рисковете на инвестиционните посредници, то пояснява кога и защо се прилагат тези изисквания. По този начин то преодолява някои случаи на произволно прилагане на пруденциалните изисквания в настоящата уредба поради факта, че тези изисквания се отнасят до инвестиционните услуги, изброени в ДПФИ, а не до вида на извършваната от инвестиционните посредници стопанска дейност.

2.7.

Резултатите от преразглеждането от страна на ЕБО (4) бяха обсъдени с държавите членки в рамките на Комитета по финансови услуги през март и октомври 2017 г. и в рамките на Експертната група по банково дело, плащания и застраховане през юни и септември 2017 г. Беше взета под внимание и получената от заинтересованите страни информация относно публикуваната от Комисията през март 2017 г. оценка на въздействието от етапа на създаване. Освен това Комисията разгледа и получените преди това коментари в рамките на широкообхватната покана за представяне на мнения относно ефективността, последователността и съгласуваността на цялостната регулаторна рамка на ЕС за финансовите услуги. Предвид задълбочените обществени консултации и събирането на данни, предприето от ЕБО, Комисията счете, че не е необходимо паралелно да провежда обща обществена консултация. Вместо това службите на Комисията предприеха насочени консултации със заинтересованите страни. Консултациите включваха: — на 27 януари 2017 г. — кръгла маса със заинтересовани страни от сектора (инвестиционни посредници, инвеститори, адвокатски кантори, консултанти) относно проекта на предложения на ЕБО за бъдещ режим, — на 30 май 2017 г. — семинар за разходите, свързани със сегашния режим, — на 17 юли 2017 г. — семинар за проекта на окончателни препоръки на ЕБО.

2.8.

Според ЕБО новите правила биха увеличили съвкупните капиталови изисквания за всички инвестиционни посредници от ЕС без системно значение с 10 % в сравнение със съществуващите изисквания и биха ги намалили с 16 % в сравнение с общите изисквания, прилагани в резултат на допълнителния капитал по стълб 1. Степента, в която това би се отразило на инвестиционните посредници, зависи от техния размер, от предоставяните от тях инвестиционни услуги, както и от начина, по който новите капиталови изисквания ще се прилагат към тях. По отношение на наличните собствени средства ЕБО установи, че само няколко посредници няма да разполагат с достатъчно капитал, за да изпълнят новите изисквания — тук се включват само малко на брой инвестиционни консултанти, търговски посредници и посредници, предоставящи разнообразни услуги. За дружествата от тази група, увеличението за които би било над два пъти по-високо спрямо съществуващите изисквания, би могло да се предостави възможност за таван за няколко години.

2.9.

Договорът за функционирането на Европейския съюз предоставя на ЕС правомощието да определя подходящи разпоредби относно създаването и функционирането на вътрешния пазар (член 114 от ДФЕС). С цел улесняване на започването и упражняването на дейност като самостоятелно заето лице в рамките на ЕС се приемат директиви (член 53 от ДФЕС). Това се отнася и за законодателството, което се занимава с пруденциалния надзор на доставчиците на финансови услуги, в конкретния случай инвестиционните посредници. Разпоредбите на предложената директива заменят разпоредбите, съдържащи се в пакета ДКИ IV във връзка с инвестиционните посредници, които също се основават на член 53 от ДФЕС. Разпоредбите на предложения регламент заменят разпоредбите на Регламент (ЕС) № 575/2013 във връзка с инвестиционните посредници, които на свой ред се основават на член 114 от ДФЕС.

2.10.

Новите правила няма да имат отражение върху бюджета на ЕС.

3.   Бележки и коментари

3.1.

ЕИСК приема със задоволство факта, че предложението съдържа изисквания за определянето на органи за пруденциален надзор, началния и наличния капитал на инвестиционните посредници, ликвидността, риска от концентрация, надзорните правомощия и инструментите за упражняване на пруденциален надзор върху инвестиционните посредници от компетентните органи, отчитането и публичното оповестяване, надзорния преглед и оценка, корпоративното управление и възнагражденията. Във връзка с гореизложеното, с директивата се определят правилата за надзор и контрол върху инвестиционните посредници и се намаляват всички видове рискове, свързани с извършваната от тях стопанска дейност. Директивата се прилага по отношение на всички инвестиционни посредници, попадащи в обхвата на ДПФИ II, считано от януари 2018 г.

3.2.

ЕИСК привлича вниманието към факта, че, съгласно съдържащите се в предложението изисквания, държавите членки са задължени да определят орган, който да упражнява правомощията в областта на пруденциалния надзор съгласно Директивата. Държавите членки могат да възложат тези правомощия на съществуващ орган в рамките на ДКИ IV или да определят нов орган, който да ги упражнява. Компетентните органи следва да разполагат с правомощия да преразглеждат и оценяват пруденциалното състояние на инвестиционните посредници и, при необходимост, да изискват промени в области като вътрешното управление и контрол, процесите и процедурите за управление на риска и, също при необходимост, да притежават необходимите правомощия за определяне на допълнителни изисквания, включително по-конкретно изисквания по отношение на капитала и ликвидността.

3.3.

Според ЕИСК е важен фактът, че компетентните органи следва да си сътрудничат тясно с властите и публичните органи, отговорни за надзора на кредитните и финансовите институции в дадената държава членка. Държавите членки трябва да гарантират, че като участници в Европейската система за финансов надзор (ЕСФН) компетентните органи си сътрудничат помежду си и с останалите участници в ЕСФН при осигуряването на потока от подходяща и надеждна информация. По-конкретно, те следва да гарантират обмен на информация относно: управленската структура и дяловото участие, спазването на капиталовите изисквания, риска от концентрация и ликвидността на инвестиционния посредник, административните и счетоводните процедури и механизмите за вътрешен контрол на инвестиционния посредник, както и относно всички други съответни фактори, които могат да окажат влияние върху риска, който поражда инвестиционният посредник. Според ЕИСК това ще повиши прозрачността на европейския пазар за инвестиции.

3.4.

Компетентните органи могат да предоставят поверителна информация на ЕБО, ЕОЦКП, Европейския съвет за системен риск (ЕССР), централните банки на държавите членки, Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) и ЕЦБ в качеството им на органи, отговарящи за паричната политика, и, когато е необходимо, на публичните органи, отговарящи за надзора на платежните системи и системите за сетълмент, ако тази информация е необходима за изпълнението на техните задачи. Според ЕИСК това ще доведе до създаването на европейска информационна система за инвестиционните посредници, която теоретично би следвало да предотвратява извършването на финансови операции от дружества, които не спазват правилата.

3.5.

Изискваният начален капитал, по-специално по отношение на инвестиционни посредници МСП, които не държат парични средства или ценни книжа на клиенти, нараства леко от 50 000 на 75 000 евро. Изискванията по отношение на началния капитал на инвестиционните посредници със системно значение са определени в ДКИ IV/РКИ. ЕИСК отново отбелязва, че предложението за директива относно пруденциалния надзор върху инвестиционните посредници като цяло разкрива възможности за МСП, особено за тези, които се развиват с помощта на цифрови средства.

3.6.

Според данните, получени от над 1 200 дружества 80 % от дружествата отговарят на предложените изисквания за ликвидност. Около 70 % от дружествата разполагат с налични ликвидни активи, надхвърлящи над три пъти изисквания размер. Затова според ЕИСК новите правила няма да отстранят от пазара преобладаващото мнозинство от съществуващите понастоящем инвестиционни посредници.

3.7.

Политиката за възнагражденията в инвестиционните посредници трябва да бъде прозрачна, и да бъде свързана с поемания риск и реализираната печалба. Системите за възнаграждения трябва да подлежат на контрол и одобрение от страна на надзорните органи. Държавите членки ще наложат на инвестиционните посредници задължението за публично оповестяване на политиките за възнагражденията и ще гарантират, че тези дружества предоставят на компетентните органи информация за броя на физическите лица, които получават възнаграждение, възлизащо на най-малко 1 млн. евро през съответната финансова година. В такива случаи властите трябва да разполагат с информация за служебните задължения, вида на дейност, главните елементи на възнаграждението, бонуса, дългосрочните парични награди и пенсионните вноски. Информацията ще бъде предоставена на Европейския банков орган (ЕБО) и публикувана. ЕИСК счита, че това е подходящото действие за обвързване на възнагражденията с икономическите резултати на инвестиционните посредници.

3.8.

ЕИСК отбелязва със задоволство, че клоновете на чуждестранни инвестиционни дружества подлежат на мерки за контрол и от тях се изисква да предоставя годишна информация за наименованието, естеството на дейността и местоположението на всички дъщерни дружества и клонове, оборота, броя служители на пълно работно време или еквивалентен принцип, финансовите резултати преди облагане с данък, данъците върху върху печалбата или загубите и получените държавни субсидии.

3.9.

ЕИСК подкрепя и факта, че по силата на член 33 от настоящото предложение за директива компетентните органи ще бъдат задължени да предприемат подходящи действия в случай че прегледът и оценката, упоменати в параграф 1, буква д) от въпросния член, показват, че икономическата стойност на собствения капитал на инвестиционния посредник е спаднала с повече от 15 % от капитала му. Като цяло това би означавало увеличаване на собствения капитал на инвестиционните посредници.

4.   Конкретни бележки

4.1.

ЕИСК счита, че с разширяването на обхвата на ДПФИ през 2007 г., така че да включва всички пазари на деривати, някои специализирани посредници, търгуващи със стокови деривати, бяха напълно изключени от рамката на ДПФИ и пруденциалните изисквания. Дейността на много такива дружества в областта на финансовите инструменти обикновено се съсредоточава върху покриване на рисковете на дружествата майки, свързани с физическото производство, пренос, съхранение или закупуване на основните стоки. В зависимост от сектора (напр. енергетика, селско стопанство) обемът на тяхната дейност по покриване на риска може да бъде значителен, със сериозни последици по отношение на капиталовите изисквания съгласно съществуващата правна рамка. Отсега нататък тези дружества ще извършват дейност въз основа на предложената директива относно пруденциален надзор върху инвестиционните посредници.

4.2.

Според ЕИСК от съществено значение е, че в предложенията за директива и регламент се въвеждат нови показатели за риска (факторите K) и възможности за постепенно въвеждане и ограничаване на по-високите изисквания. Чрез факторите К се установява рискът за клиента, а при посредниците, които търгуват за собствена сметка и изпълняват от свое име клиентски нареждания за покупко-продажба — рискът за пазара и рискът за самото дружество.

4.3.

ЕИСК счита, че в своите становища относно банковата реформа и измененията на уредбата за капиталовите изисквания и преструктурирането (ECO/424) (5) и относно ДПФИ и РПФИ (INT/790) (6), а също и в преходни становища относно пакета ДКИ IV/РКИ, винаги е подкрепял пруденциалните правила за капиталовите пазари на ЕС.

---

(1)  Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 1). Заедно с Директива 2013/36/ЕС (Директива за капиталовите изисквания, ДКИ IV) Регламентът осигурява настоящата пруденциална рамка за инвестиционните посредници (ОВ L 176, 27.6.2013 г., стр. 338).

(2)  Пазари в Директивата относно пазарите на финансови инструменти: Директива 2004/39/EО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно пазарите на финансови инструменти, за изменение на Директиви 85/611/EИО и 93/6/EИО на Съвета и Директива 2000/12/EО на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 93/22/EИО на Съвета (ОВ L 145, 30.4.2004 г., стр. 1).

(3)  Директива 2014/65/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година относно пазарите на финансови инструменти и за изменение на Директива 2002/92/ЕО и Директива 2011/61/ЕС (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 349) и Регламент (ЕС) № 600/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. относно пазарите на финансови инструменти и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 ( ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 84).

(4)  Доклад на ЕБО относно инвестиционните посредници, в отговор на покана от Комисията за представяне на становища от декември 2014 г. (EBA/Op/2015/20). Съгласно съответните членове на РКИ преразглеждането на пруденциалната уредба на инвестиционните посредници беше извършено след консултация с ЕБО, Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) и националните компетентни органи, представлявани в тези ЕНО.

(5)  ОВ C 209, 30.6.2017 г., стр. 36.

(6)  ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 91.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за препоръка на Съвета за Европейска рамка за качествено и ефективно чиракуване

[COM(2017) 563 final — 2017/0244 (NLE)]

(2018/C 262/07)

Докладчик:	Imse SPRAGG NILSSON
Съдокладчик:	Vladimíra DRBALOVÁ

Консултация	Европейска комисия, 17.11.2017 г.
Правно основание	член 29, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Решение на Пленарната асамблея	17.10.2017 г.
Компетентна секция	„Заетост, социални въпроси и гражданство“
Приемане от секцията	27.3.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	194/0/4

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК оценява навременността на тази препоръка, тъй като в повечето държави членки се провеждат съществени реформи в областта на чиракуването, и приветства желанието на Европейската комисия да се стигне до общо европейско разбиране за това какво представлява качественото и ефективно чиракуване.

1.2

Комитетът е съгласен, че с избрания от Европейската комисия правен инструмент се насърчава координацията на общите усилия за подобряване качеството и ефективността на чиракуването. Същевременно с него се дава възможност за гъвкавост на национално равнище.

1.3

ЕИСК отбелязва, че с определението и критериите, посочени от Европейската комисия в предложението ѝ за препоръка на Съвета, се зачита разнообразието от национални схеми в областта на чиракуването.

1.4

ЕИСК приветства факта, че в предложението за препоръка на Съвета държавите членки се приканват да насърчават активното участие на социалните партньори в изготвянето, управлението и изпълнението на схемите за чиракуване в съответствие с националните системи на колективните трудови правоотношения и практиките в областта на образованието и обучението.

1.5

Комитетът счита, че изготвянето, управлението и изпълнението на схемите за чиракуване трябва да се осъществи и с активното участие на тези, които традиционно не се възприемат като естествени заинтересовани страни в тази област, но също имат съществена роля за процеса, като например младежките и родителските организации, студентските съюзи, както и самите чиракуващи.

1.6

ЕИСК отчита положителната роля, която чиракуването може да играе за подобряване на уменията и пригодността за заетост, особено на младите хора, но подчертава, че безработицата е сложно явление и е необходим цялостен подход за справяне с първопричините за нея, а не само такъв, свързан с разминаването в уменията.

1.7

ЕИСК счита, че в предложението за препоръка трябва да се наблегне повече върху начините, по които чираците могат да развият по-силно чувство на ангажираност при планирането и управлението на чиракуването си. Ако на чираците се предостави възможност да оказват влияние върху своето обучение, то би могло да бъде по-производително, което ще е от полза и за предоставящите чиракуването.

1.8

Комитетът призовава за ясни връзки и ефективна координация и синергии с инициативи, които вече са започнати от мрежата EQAVET (1) и са свързани с EURES (2).

1.9

ЕИСК призовава за инициативи, чрез които да се проучи потенциалът за транснационална мобилност на чираците в ЕС. В тях следва да се отчита постигнатият от държавите членки напредък, особено с оглед на предизвикателствата за създаване на необходимите условия за подпомагане на мобилността за чираците.

1.10

ЕИСК приветства намерението да се наблюдава изпълнението на препоръката с подкрепата на Консултативния комитет за професионално обучение (ККПО), както и посредством европейския семестър, и предлага разработването на показатели за оценка на въздействието на национално равнище. Комитетът е готов да оцени изпълнението на препоръката в държавите членки от гледна точка на организираното гражданско общество.

2.   Контекст на предложението за препоръка на Съвета

2.1

Предложението за Европейска рамка за качествено и ефективно чиракуване представлява продължение на Новата европейска програма за умения от 2016 г. (3) и спомага за изпълнението на приоритетите на ЕС за работни места, растеж и инвестиции. Предложението допълва принципите, залегнали в европейския стълб на социалните права, и подпомага изпълнението му на национално равнище. Качественото и ефективно чиракуване е от основно значение и за успешното прилагане на гаранцията за младежта, а предложението е в отговор на все по-настойчивите призиви за гарантиране на по-качествени възможности по линия на тази инициатива.

2.2

В рамките на програмата на ЕС за социален диалог с интегрирани проекти за периода 2014 — 2016 г. европейските социални партньори предприемаха отделни проекти в областта на чиракуването: Европейската конфедерация на профсъюзите (ETUC) се фокусира върху качеството на чиракуването, а BusinessEurope, Европейската асоциация на занаятчиите, малките и средни предприятия (UEAPME) и Европейският център на предприятията с обществено участие (CEEP) — върху ефективността му по отношение на разходите. Резултатът от работата им е съвместно изявление със заглавие „Към обща визия за чиракуването“ (4), в което се изтъква значението както на качеството, така и на разходната ефективност на чиракуването.

2.3

През юли 2013 г. беше създаден Европейският алианс за професионална подготовка (EAfA) като уникална платформа, обединяваща правителства и заинтересовани страни (предприятия, социални партньори, стопански камари, доставчици на ПОО, региони, представители на младежта и мозъчни тръстове), чиято цел е укрепване на качеството, предлагането и привлекателността на възможностите за професионална практика в Европа (5).

2.4

Предложеният инструмент — препоръка на Съвета — зачита принципите на субсидиарност и пропорционалност. Като правен инструмент той показва ангажираността на държавите членки да предприемат мерките, изложени в препоръката, и предоставя стабилна политическа основа за сътрудничество на европейско равнище в тази област. Тъй като чиракуването обикновено е съпътствано от трудов договор или друго договорно отношение, чираците се считат едновременно за учащи се в процеса на работа и работници. Поради това правното основание за тази инициатива са членове 153, 166 и 292 от ДФЕС.

2.5

Общата цел на тази препоръка е „да се повиши пригодността за заетост на чираците, да се стимулира личното им развитие и да се допринесе за формирането на високо квалифицирани работници с подходящи умения, които съответстват на потребностите на пазара на труда“ (6). Конкретната цел е „да се изготви съгласувана рамка за чиракуването, която се основава на общо разбиране за това какви са предпоставките за качество и ефективност, като се отчитат различията в системите за професионално образование и обучение (ПОО) в държавите членки“.

2.6

За целите на тази препоръка чиракуването се определя като: „формални схеми за професионално образование и обучение, при които има съчетаване на значително учене в процеса на работа в предприятия и на други места с обучение, провеждащо се в институции за образование или обучение, вследствие на което се получават квалификации, признати на национално равнище. Тези схеми се характеризират с наличието на договорно взаимоотношение между чирака, работодателя и/или институцията за професионално образование или обучение, като чиракът получава заплащане или компенсация за своя труд.“

2.7

За да се гарантира, че схемите за чиракуване отговарят на потребностите на пазара на труда и носят ползи както за учещите се, така и за работодателите, в предложението се предвиждат и препоръчват критерии за качествено и ефективно чиракуване в две допълващи се области. В първата област „условия на обучение и труд“ конкретните критерии са: писмен договор, резултати от обучението, педагогическа помощ, елемент, свързан с работното място, заплащане и/или компенсация, социална закрила и здравословни и безопасни условия на труд. Във втората област „рамкови условия“ конкретните критерии са: регулаторна рамка, участие на социалните партньори, подкрепа за предприятията, гъвкави модели и мобилност, професионално ориентиране и повишаване на осведомеността, прозрачност, осигуряване на качество и проследяване на професионалното развитие на лицата, завършили успешно чиракуването.

3.   Общи бележки

3.1

ЕИСК приветства и подкрепя предложената препоръка, която е продължение и допълнение на последните инициативи на всички равнища, насочени към възобновяване на качественото и ефективно чиракуване в Европейския съюз.

3.2

В Римската декларация от 2017 г. европейските държавни и правителствени ръководители поеха ангажимента да работят за „Съюз, в който младите хора получават най-доброто образование и обучение и могат да следват и да намират работа навсякъде на континента“. Основен елемент от ангажимента е младите хора да придобият умения, които да улеснят достъпа им до пазара на труда. Чиракуването е ефективен начин да се постигне това.

3.3

Ясно е, че чиракуването не може да бъде решение на безработицата. Чиракуването може да е от полза за повишаване на квалификацията / преквалификация на безработни от всички възрастови групи с оглед на реинтеграцията им на пазара на труда. Стажове следва да се предлагат и на лицата от мигрантски произход като ефективен политически подход за насърчаване на социалното приобщаване и интегрирана работна сила. Същевременно следва да се избягва насочването на чиракуването към нискоквалифицирани работни места и некачествено обучение, които биха могли да накърнят репутацията му.

3.4

Като вид учене в процеса на работа чиракуването позволява на хората да придобият официална квалификация и умения, специфични за занаята, и компетентности, които отговарят на потребностите на пазара на труда, което подобрява пригодността им за заетост и перспективите им за назначаване на работа (7). Ученето следва да доведе до устойчиви умения и компетентности, които могат да се използват и за други цели освен специфичните за стажа. Чиракуването е и интегриран начин да се способства за личностното развитие на хората и им се помага да придобият технически, цифрови, междуличностни и социални умения.

3.5

То може да е особено ефективен инструмент за улесняване на прехода от образование и обучение към работа (8). Този период на преход отнема все повече време при много млади хора и трябва да се положат по-големи усилия за намаляване на продължителността му. Поради това следва да се придаде още по-голяма тежест на възможностите за обучение като чиракуването, като се определят стандарти за качеството им и се въведат ефективни схеми.

3.6

При все че най-често чираци са млади хора, Комитетът би желал да подчертае, че схемите за чиракуване следва да бъдат проектирани така, че да са привлекателни и за възрастни. Стажове за по-възрастни учащи предоставят възможност за придобиване на квалификации, които увеличават пригодността за заетост и създават нови възможности за професионално развитие.

3.7

Работодателите сe сблъскват с все по-голям недостиг на работници с необходимите умения, които да отговорят на техните нужди и да поддържат конкурентоспособността им. Чрез чиракуването чираците могат да придобият умения, които повишават пригодността им за заетост и същевременно отговарят на нуждите на пазара на труда. Ако има съответствие между уменията, необходими и на чираците, и на работодателите, схемите за чиракуване могат да бъдат привлекателни и за двете страни. Освен това обучението на чираци дава възможност на работодателите да обучат хора и да инвестират в тях и след време да задържат квалифицирани и мотивирани служители (9).

3.8

ЕИСК признава, че предприятията анализират начините, по които могат да участват в схеми за чиракуване, за да станат по-привлекателни и полезни за тях. Освен това Комитетът подчертава, че ефективността на чиракуването е многостранна концепция, която не е свързана единствено с анализ на разходите и ползите. От друга страна, ефективността е свързана с това да се признае, че предоставящите чиракуване инвестират в процес на учене и „очакват възвращаемост на инвестицията си с течение на времето под формата на по-добър наличен запас от умения, което насърчава и стимулира предлагането на места за чиракуване“ (10). От друга страна, тя е свързана и с ефективното качествено навлизане на лицата на пазара на труда.

4.   Изготвяне и изпълнение на схеми за чиракуване — партньорски подход

4.1

В много държави е необходимо да се подобрят съществуващите системи за чиракуване и те да станат по-привлекателни. Сред предизвикателствата са негативното възприемане на чиракуването от страна на обществеността, обучителната стойност, непривлекателността за работодателите, както и ограничеността или липсата на партньорство с организираното гражданско общество при изготвянето, изпълнението и оценката на схемите.

4.2

Чиракуването е преди всичко образователна възможност и поради това трябва се основава на ориентиран към учещия се подход, при който водещи да са интересите, способностите и възможностите на учещите се, като същевременно се отчитат нуждите на пазара на труда. Това означава да се гарантира, че чираците реализират пълния си потенциал и постигат обучителните си цели, което би било от полза и за работодателите.

4.3

Мнението на чираците също трябва да се отчита при вземането на решения, които може пряко да засегнат тях и техните права преди, по време и след чиракуването им. Те би трябвало да могат да изразяват мнението си относно обучителните цели на чиракуването, както и да имат възможност да дадат отзиви за качеството и ефективността на чиракуването. Липсата на представителни структури не позволява да се чуе мнението на чираците.

4.4

Чиракуването има потенциал да помогне на младите хора, както и на по-възрастните, да придобият цялостна компетентност и способности в занятие или професия и да повишат пригодността си за заетост. Въпреки това в много случаи този потенциал не се използва, тъй като чиракуването не е качествено, не се отдава приоритет на неговата обучителна стойност и правата на чираците не се зачитат както трябва.

4.5

Освен това ЕИСК счита, че един динамичен пазар на труда се нуждае по-скоро от компетенции, отколкото от умения. Поради това резултатите от ученето следва да са насочени към устойчивите компетенции, а не към краткосрочните умения.

4.6

Чиракуването трябва да има ясно изразено измерение, свързано с работния процес, при което най-малко половината от обучителното време да се отделя за практическо изучаване на тънкостите на занаята, а при възможност да се съчетава с международен опит.

4.7

Обучителите в процеса на работата, наставниците или надзорниците трябва да бъдат сертифицирани и да разполагат с необходимите умения, както педагогически, така и специфични за занаята, за да обучават чираците. Освен това трябва да им се осигури достъп до непрекъснато обучение в съответствие с принципа за учене през целия живот.

4.8

Единствено тясното сътрудничество на национално, регионално и местно равнище между всички заинтересовани страни — предоставящите обучение, социалните партньори и други организации на гражданското общество, и чираците — може да гарантира полезното взаимодействие между качество, ефективност и привлекателност на чиракуването.

4.9

На всички равнища на управление следва да се създадат структури, в които да участват всички заинтересовани социално-икономически страни (като предоставящите чиракуване, работодателските организации, синдикатите, стопанските камари, младежките организации, студентските съюзи, чираците), с ясно определени процедури и роли, за да се оказва влияние и да се взема участие във вземането на решения, свързани с изготвянето, изпълнението и наблюдението на схемите за чиракуване.

5.   Насърчаване на чиракуването

5.1

За да се противодейства на това, че чиракуването се възприема като по-малко привлекателен или престижен образователен вариант, по-специално за младите хора, е необходимо да се насърчава представата за чиракуването като ценен избор и възможност за учене, която е също толкова качествена колкото и другите възможности, а не като активен инструмент на пазара на труда.

5.2

Насърчаването на чиракуването трябва да бъде съчетано с усилия за преодоляване на свързаните с пола стереотипи, основани на традиционните социални роли, които все още имат негативно отражение върху чиракуването, неговата привлекателност, популяризиране и рекламиране.

5.3

Всички заинтересовани страни, от отговарящите за изготвянето на политиките до социалните партньори, организациите на гражданското общество и образователните институции, играят ключова роля за повишаването на привлекателността на чиракуването и трябва да работят заедно. Усилията за представянето на чиракуването в по-добра светлина трябва да вървят ръка за ръка и да се опират на по-доброто качество и ефективност на схемите.

5.4

Публичните органи трябва да инвестират повече ресурси за изпълнение на мерките за популяризиране на чиракуването на местно равнище сред потенциалните чираци и да насърчават работодателите да предоставят възможности за чиракуване.

5.5

ЕИСК смята, че съществува възможност ЕСФ да се използва в помощ на създаването или доразвиването на качествени и ефективни схеми за чиракуване в държавите членки, които се нуждаят от по-голяма финансова и техническа помощ за постигането на целите на рамката.

5.6

От основно значение е да се предостави финансова и нефинансова подкрепа на работодателите и по-специално на МСП и микропредприятията, от която те се нуждаят, за да създадат качествени и ефективни възможности и схеми за чиракуване.

5.7

Процесът на изграждане на нов образ на чиракуването трябва да се основава на справедлив, приобщаващ, недискриминационен и иновативен подход. Лицата, които са в най-неблагоприятно положение в нашето общество, трябва да имат достъп до най-добрите възможности за подпомагане и насоки за качествено образование и учене в процеса на работа, които да отговарят на техните интереси и амбиции. На всички равнища трябва да се приложат мерки за справяне с дискриминацията, основана на мигрантски статут, социално-икономически произход, етнически произход, религия, възраст, пол или друг статут, която възпрепятства равния достъп до възможности за чиракуване.

6.   Условия на обучение и труд

6.1

ЕИСК счита, че чиракуването трябва да бъде подплатено с писмен и правно обвързващ документ, било то споразумение за обучение или писмен договор, между работодателя, чирака и образователната или обучителна институция. В този документ трябва ясно да се посочват правата и задълженията на всички страни и да се описват обучителните цели и задачи, както и друга необходима информация за чиракуването (включително, но не само, продължителност, работно време, възнаграждение и т.н.).

6.2

ЕИСК е твърдо убеден, че чираците имат право на достойно възнаграждение и/или компенсация, които да се договарят чрез колективни договори или в съответствие с националните или секторни изисквания. Адекватното заплащане или компенсация може да позволи на повече хора да се заемат с чиракуване, особено на тези от семейства с ниски доходи, и така да спомогне за предотвратяване на злоупотребите с чиракуването като вид неплатена и прекалено гъвкава заетост.

6.3

ЕИСК отново изтъква колко е важно да се гарантира, че чираците са адекватно и своевременно информирани за всякакви свързани със здравето и безопасността рискове, на които могат да бъдат изложени по време на чиракуването, както и че към тях се прилагат разпоредбите в областта на здравето и безопасността.

7.   Наблюдение и оценка на схемите за чиракуване

7.1

Всички предоставящи чиракуване трябва да се ангажират със стандарти за качество. На чираците винаги трябва да се предоставя наставничество от компетентен надзорник преди, по време и след чиракуването, за да се гарантират изпълнението на обучителните цели, спазването на правата на чираците и качеството.

7.2

Трябва да се въведе система за мониторинг, с помощта на която да се наблюдава напредъкът на чираците в изпълнението на обучителните цели, както и качеството и ефективността на процеса на учене. Резултатите от този процес на оценяване трябва да се предоставят на чираците и на предоставящите чиракуването, за да могат те да внесат подобрения, ако това е необходимо. Когато е възможно, тази система за мониторинг може да се използва като метод за измерване на това в каква степен по-късно чиракуването води до заетост за учащия.

8.   Признаване на квалификациите

8.1

Схемите за чиракуване трябва да водят до придобиването на официални квалификации, признати на национално, европейско и международно равнище, в съответствие с Европейската квалификационна рамка. Признатите квалификации биха подобрили пригодността на чираците за заетост и мобилността им в държавата и в рамките на ЕС. Те трябва да предоставят възможност на чираците да продължат развитието си и да започнат висше образование след приключване на чиракуването.

---

(1)  EQAVET — Европейска референтна рамка за осигуряване на качество в професионалното образование и обучение.

(2)  EURES — Европейски портал за професионална мобилност.

(3)  COM(2016) 381 final.

(4)  Европейски социални партньори, Съвместно изявление, „Към обща визия за чиракуването“, 30 май 2016 г.

(5)  Европейски алианс за професионална подготовка.

(6)  COM(2017) 563 final.

(7)  Становище на ЕИСК относно „Подобряване на ефективността на националните системи на дуално/комбинирано обучение“ (ОВ C 13, 15.1.2016 г., стр. 57).

(8)  Данните сочат, че 60–70 % от чираците директно постъпват на работа след чиракуването, а в някои случаи процентът е по-голям и достига до 90 %. (Интернет страница на ЕК за чиракуването).

(9)  Cedefop, 2015 г., Информационна бележка — „Как да превърнем чиракуването в ефективен инструмент за малките и средни предприятия“.

(10)  Становище на ККПО относно „Обща визия за качествено и ефективно чиракуване и учене в процеса на работа“, 2 декември 2016 г.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1073/2009 относно общите правила за достъп до международния пазар на автобусни превози

[COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD)]

(2018/C 262/08)

Докладчик:

Raymond HENCKS

Консултация	Европейски парламент, 29.11.2017 г. Съвет, 22.11.2017 г.
Правно основание	Член 91, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Решение на Бюрото на Комитета	17.10.2017 г.
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	5.4.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	200/0/4

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК подкрепя целта на Комисията за подобряване на мобилността на гражданите, пътуващи на дълги разстояния с автобуси, за насърчаване на използването на устойчиви превозни средства и за възможността да се предлагат услуги, които ще отговарят в по-голяма степен на нуждите на населението, особено на хората с най-ниски доходи.

1.2.

При все това в някои държави членки се счита за проблематично предложеното разширяване на приложното поле на общите правила за достъп до международния пазар на автобусни превози за всички редовни услуги за чужда сметка, включително осигуряването на национални услуги от превозвач, установен извън съответната държава членка.

1.3.

Според тези държави прилагането на новите правила за градски и крайградски транспортни услуги във връзка с достъпа до пазара на редовни международни и национални автобусни превози на разстояние по-малко или равно на 100 или 120 километра по права линия може да се отрази много неблагоприятно на изпълнението на целта и задълженията на публичните служби за предоставяне на обществени услуги от общ икономически интерес (УОИИ).

1.4.

В предложението за регламент не се отчитат съществените различия между държавите членки по отношение на организацията на автобусните им превози и ценообразуването, по-специално за градските или крайградските услуги, които често са безплатни или предлагат цялостни намаления на цените или такива само за определени категории пътници, като по този начин отговорят на социални и екологични потребности и изисквания, които налагат специфични и разнообразни нормативни уредби. Освен това обаче има и държави членки с по-либерализиран достъп до пазарите за обществен транспорт.

1.5.

Предложената разпоредба, която предвижда, че достъпът до пазара може да бъде отказан на доставчици на международни и национални транспортни услуги (включително за градски и крайградски транспорт) за разстояние под 100 километра по права линия, единствено в случай че предлаганата услуга би нарушила икономическото равновесие на договор за обществена услуга, в някои случаи трудно би се съгласувала с услуга от общ интерес, която следва да бъде финансово достъпна и с подходящо за всички качество. В съответствие със законодателството по отношение на лоялната конкуренция, пазарът може да предложи фиксирана цена спрямо разходите. Някои държави членки обаче разполагат с напълно или частично либерализиран пазар със сравнително добри резултати. В тези случаи предложението би представлявало стъпка назад.

1.6.

ЕИСК си задава въпроса дали предложението за регламент съответства на член 5, параграф 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), който разглежда принципа на субсидиарност, тъй като протокол № 26 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) предоставя широки правомощия на националните, регионалните и местните органи за предоставяне, възлагане и организиране на УОИИ с цел осигуряване на високо качество, сигурност, а по отношение на достъпността — равно третиране и насърчаване на достъпа за всички и правата на потребителите. Въпреки това, тъй като националните градски и междуградски автобусни превози на дълги разстояния над 100 км вече са дерегулирани в някои държави членки, сам по себе си стремежът към осигуряване на свободен достъп до пазара за автобусните услуги не може да бъде поставен под въпрос.

1.7.

ЕИСК подчертава, че ако съгласно принципа за субсидиарност държавите членки запазят широките правомощия, които Договорът им предоставя, за да организират услугите си от общ интерес в съответствие с нуждите на гражданите, това, разбира се, ще означава, че и държавите членки с дерегулираните пазари в автобусния транспорт могат да продължат в тази посока, и че целта на Комисията за единен пазар за такива услуги, няма да бъде постигната.

1.8.

И накрая, ЕИСК подчертава, че откриването на нови автобусни линии би могло да има отрицателен ефект върху обществените услуги на други по-устойчиви превозни средства. Поради това ЕИСК счита за разумно властите да могат да гарантират, че при предоставянето на услугите се използват ефективни превозни средства с ниски емисии на въглерод, които не водят до увеличаване на емисиите, по-специално по отношение на железопътния транспорт. Ето защо ЕИСК настоятелно призовава Комисията да обвърже либерализацията на пазара на автомобилния транспорт с по-ясно използване на принципа „замърсителят плаща“ във всички видове транспорт.

2.   Увод

2.1.

Съгласно член 4, параграф 2, буква ж) от Договора за функционирането на Европейския съюз, в областта на транспорта той разполага с компетентност, споделена с държавите членки, и установява, наред с другото, съгласно член 91 от ДФЕС: а) общи правила, приложими към международния транспорт от и към територията на държава членка или преминаване през територията на дадена държава членка; б) условията, при които превозвачите, които не пребивават в държава членка, могат да извършват транспортни услуги в тази държава; […] 2. При приемането на мерките, посочени в параграф 1, се вземат предвид случаите, при които тяхното прилагане би могло сериозно да засегне жизненото равнище и нивото на заетост в определени региони, както и експлоатацията на транспортното оборудване.

2.2.

Чрез изменението на Регламент (ЕО) № 1073/2009 относно достъпа до международния пазар на автобусни превози Комисията има за цел, според заявеното от нея, да се подобри мобилността на гражданите, пътуващи на дълги разстояния с автобуси, да се насърчи използването на устойчиви превозни средства и така да се даде възможност за предлагане на услуги, които отговарят в по-голяма степен на нуждите на населението, особено на хората с най-ниски доходи.

2.3.

На някои европейски езици не се прави разграничение между различните видове автобуси. Разстоянието често е един от основните критерии при изготвянето на разпоредби за предлагане на услуги за автобусни превози на дълги разстояния. Например в Обединеното кралство то трябва да надвишава 50 мили, а във Франция и в Швеция 100 километра.

2.4.

В някои държави членки пазарът на автобусните превози на дълго разстояние вече е поне частично либерализиран. Така например либерализирането на немския пазар е направено при две условия — линиите трябва да имат разстояние от поне 50 километра и не трябва да се конкурират с железопътния сектор. Във Франция законът „Макрон“ разрешава на всеки оператор да предлага редовни услуги за маршрути над 100 километра.

3.   Действащите в настоящия момент общностни правила

3.1.

Регламент (ЕО) № 1072/2009 от 21 октомври 2009 г. се отнася до автобусните превози на повече от 9 души в рамките на редовните услуги за международен превоз на пътници, а също и, при някои условия, и извършвани временно, до възможността да се допуснат превозвачи, които не пребивават в съответната държава членка, да извършват национални автомобилни пътнически превози в държава членка.

3.2.

Превозът от държави членки до трети държави се урежда в голяма степен от двустранни споразумения между държавите членки и тези трети държави. Правилата на Общността обаче се прилагат на територията на държавите членки, през които се преминава транзитно.

3.3.

Общите правила не се прилагат за градските и крайградски автобусни превози. Каботажните превози от превозвач, установен извън съответната държава членка, се разрешават с изключение на транспортните услуги, отговарящи на нуждите на определен градски център или агломерация, или на нуждите за осъществяване на превоз между съответния център или агломерация и предградията. Каботажните превози не могат да се извършват извън рамките на международна услуга.

3.4.

Обратно на това, разпоредбите във връзка с командироването на работници, извършено в рамките на предоставянето на услуги, се прилагат за дружествата за автобусни превози, които извършват каботажен превоз.

3.5.

Всяка година държавите членки са длъжни да информират Европейската комисия за броя на превозвачите, които притежават лицензи на Общността към 31 декември на предходната година, и за броя на заверените копия, съответстващи на превозните средства в движение към тази дата. На 31.12.2016 г. в ЕС е имало общо 34 390 лиценза за автомобилен превоз на пътници и 300 155 автобуса, от които приблизително 46 000 са били използвани основно за превоз на пътници на дълги разстояния.

4.   Нови мерки, предложени от Комисията

4.1.

Приложното поле е значително разширено и се прилага за всички дейности, свързани с редовни (международни и национални) автобусни превози в целия Съюз, осъществявани като редовни услуги от превозвач, установен извън съответната държава членка.

4.2.

Настоящата правна уредба, в която каботажните превози се определят като вътрешни автомобилни превози на пътници за чужда сметка или срещу възнаграждение, извършвани временно от превозвач в приемаща държава членка, е изменена чрез премахването на понятието „временно“. От това следва, че дейностите по каботажни превози представляват част от редовните услуги.

4.3.

Занапред каботажните превози ще се допускат, при условие че е наличен лиценз на Общността. Временни каботажни превози ще се разрешават единствено ако са обхванати от договор, сключен между организатора и превозвача, и когато става въпрос за случайни превози.

4.4.

По отношение на редовните услуги новият регламент прави разграничение между, от една страна, международния и националния превоз на пътници на разстояние под 100 километра по права линия, и от друга, посочения превоз на разстояние от 100 километра или повече по права линия.

4.5.

За редовните услуги за международен пътнически превоз и за националните редовни превози на разстояние от 100 километра или повече по права линия достъпът до пазара е напълно либерализиран.

4.6.

По отношение на редовните услуги за международен и национален превоз (включително градски и крайградски превози) на разстояние по-малко от 100 километра по права линия може да бъде отказан достъп до пазара, ако предлаганата услуга нарушава икономическото равновесие на договор за обществена услуга. Разстоянието под 100 километра може да се увеличи до 120 километра, ако планираният нов редовен превоз трябва да обслужва място на отпътуване и пристигане, които вече са обслужвани в рамките на повече от един договор за обществена услуга.

4.7.

Експресните услуги, т.е. услугите, които осигуряват пътнически превози с определена честота и по определен маршрут без междинни спирки, се считат занапред като „редовни услуги“, също както услугите за превоз, които вземат и оставят пътниците от предварително установени спирки.

4.8.

За сектора на пътническите автобусни превози е създаден независим регулаторен орган, отговорен: — да извършва икономически анализи, за да установи дали нова предложена услуга би нарушила икономическото равновесие на договор за обществена услуга. Заключенията на регулаторния орган са задължителни за компетентните органи по отношение на правото на достъп до международния и националния пазар. Решенията на регулаторния орган подлежат на съдебен контрол; — да събира и предоставя информация за достъпа до терминали; — да решава по обжалвания на решения на оператори на терминали.

4.9.

Техническото приспособяване във връзка с лицензите на Общността, разрешителните за достъп до пазара и други сертификати се извършва посредством делегиран акт на Комисията.

4.10.

Превозвачите имат право на достъп до места за паркиране, предназначени за автобуси (терминали), при равни, прозрачни и недискриминационни условия.

5.   Общи бележки

5.1.

Разширяването на приложното поле на разглеждания в настоящото становище регламент до всички редовни услуги за чужда сметка, предлагани от превозвач, установен извън съответната държава членка, предполага, че последният може да извършва редовни национални услуги при същите условия като установените в тази държава членка превозвачи, и когато каботажната дейност е с непрекъснат и постоянен характер, тя се разглежда като редовна услуга. В резултат на това разглежданият в настоящото становище регламент се прилага за всички редовни международни и национални автобусни превози.

5.2.

По отношение на пазарите за международни и национални транспортни услуги на разстояние равно или по-голямо от 100 километра по права линия пазарът е напълно либерализиран и вече не могат да се вземат предвид евентуални договори за обществени услуги, за да се откаже достъп до него.

5.3.

Достъпът до пазара за редовни международни и национални автобусни превози на разстояние по-малко от 100 или 120 километра по права линия може да бъде отказан, ако икономическото равновесие на определен договор за обществени услуги бъде нарушено и ако независимият регулаторен орган, отговорен да извърши съответния икономически анализ, даде своето съгласие.

5.4.

За разлика от сега действащия регламент, в новото предложение на Комисията не се изключват изрично градските и крайградските автобусни превози, за които следователно ще се прилага новата правна уредба.

5.5.

Освен това при вземането на решение за получаване на достъп до пазара компетентните органи не могат да отхвърлят дадена молба само поради това, че превозвачът предлага цени по-ниски от тези на другите превозвачи. Установено е обаче, че превозвачи от частния сектор, които не са обвързани със задължения, свързани с обществена услуга, предлагат очевидно дъмпингови цени (например 1 евро за маршрут на дълго разстояние). Съществува риск общата формулировка на разглежданата разпоредба, която не включва никакви ограничения, да бъде приета като картбланш в полза на нелоялна конкуренция.

5.6.

В предложението за регламент не се отчитат съществените различия между държавите членки по отношение на организацията на автобусните им превози и ценообразуването, по-специално за градските или крайградските услуги, които често са безплатни или предлагат цялостни намаления на цените или такива само за определени категории пътници, като по този начин отговорят на социални и екологични потребности и изисквания, които налагат специфични и разнообразни нормативни уредби. Освен това обаче има и държави членки с по-либерализиран достъп до пазарите за обществен транспорт.

5.7.

ЕИСК си задава въпроса дали предложението за регламент съответства на член 5, параграф 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), който разглежда принципа на субсидиарност и смята, че приетите аргументи в придружаващия документ (предвиден в член 5 от протокол № 2 относно прилагането на принципите за субсидиарност и пропорционалност) не са напълно убедителни. Въпреки това, тъй като националните градски и междуградски автобусни превози на дълги разстояния над 100 км вече са дерегулирани в някои държави членки, сам по себе си стремежът към осигуряване на свободен достъп до пазара за автобусните услуги не може да бъде поставен под въпрос.

5.8.

Все пък пътническите превози представляват и услуга от общ икономически интерес, както е предвидено в договора, и като такава тя се урежда от член 106, параграф 2 от ДФЕС, който постановява, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договора, и в частност на правилата за конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени.“

5.9.

С този член се цели преди всичко доброто изпълнение на задачата, което да не зависи от подход, основаващ се на икономическо равновесие.

5.10.

Някои от общите ценности, които се прилагат за услугите от общ икономически интерес, изброени в Протокол № 26 относно услугите от общ интерес (УОИ във връзка с член 14 от ДФЕС) са, между другото: основната роля и широките правомощия на националните, регионалните и местните власти за предоставянето, възлагането и организацията на УОИИ, високо качество, сигурност, а по отношение на достъпността — равно третиране и насърчаване на достъпа за всички и правата на потребителите.

5.11.

От това следва, че икономическото равновесие не е сред ценностите, на които УОИИ непременно трябва да отговарят. Освен това и в някои случаи би било трудно икономическото равновесие да се съгласува с услуга, която трябва да бъде финансово достъпна за всички. Пазарът може да предложи единствено фиксирана цена спрямо разходите, като това не би могло да гарантира достъпа на всички до услуга на приемлива цена. Би трябвало да се отбележи, обаче, че някои държави членки разполагат с напълно или частично либерализиран пазар със сравнително добри резултати. В тези случаи предложението би представлявало стъпка назад.

5.12.

Следователно създаденият с разглеждания в настоящото становище регламент регулаторен орган би могъл единствено да преценява дали са изпълнени или не условията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и условията съгласно протокол № 26 — правомощие (констатация за очевидна грешка), което досега принадлежеше само на Комисията, при условие че решението се обжалва в Съда на Европейския съюз.

5.13.

За разлика от новото предложение на Комисията, разпоредбата в настоящия Регламент (ЕО) № 1073/2009, по-специално член 8, параграф 4, буква г) (която Комисията предлага да се заличи) съответства на договора, в който се установява, че „когато: дадена държава членка реши, въз основа на подробен анализ, че съответният превоз ще засегне сериозно жизнеспособността на сходна услуга, обхваната от един или повече договори за обществени услуги съгласно общностното законодателство за съответните преки участъци.“

5.14.

ЕИСК счита във връзка с това, че няма нужда да се изменя посочената по-горе разпоредба в член 8, а на държавите членки следва да запазят, съгласно принципа на субсидиарност, широките дискреционни правомощия, които им преотстъпва договора, за да организират своите услуги от общ интерес съгласно нуждите им, освен ако Комисията не констатира очевидно нарушение.

5.15.

ЕИСК подчертава, че откриването на нови автобусни линии би могло да има отрицателен ефект върху обществените услуги на по-устойчиви превозни средства, по-специално на железопътния транспорт. Следователно не може за един и същ участък да се изостави по чисто икономически причини железопътна услуга.

5.16.

ЕИСК припомня в този контекст, че целта на законодателството в областта на единното европейско железопътно пространство е да се създаде европейско железопътно пространство, което да може да се конкурира по устойчив начин с другите видове транспорт.

5.17.

Необходимо е да се отбележи обаче, че конкуренцията между железопътния и автомобилния транспорт остава до голяма степен нелоялна поради това, че таксите за железопътния транспорт, които трябва да се заплатят от железопътните оператори, и оперативните разходи са близо три пъти по-високи от разходите на операторите на автобусни превози. Досега заявеното намерение на Комисията за „мерки за координирано и балансирано между различните видове транспорт интернализиране на външните разходи на транспорта, така че таксите да отразяват равнището на външните разходи, които обществото трябва да поеме солидарно“ остава без съществено развитие.

5.18.

Ето защо ЕИСК настоятелно призовава Комисията да обвърже либерализацията на пазара на автомобилния транспорт с по-ясно използване на принципа „замърсителят плаща“ във всички видове транспорт.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 92/106/ЕО относно създаването на общи правила за някои видове комбиниран транспорт на товари между държавите членки

[COM(2017) 648 final — 2017/0290 (COD)]

(2018/C 262/09)

Докладчик:

Stefan BACK

Консултация	Европейски парламент, 29.11.2017 г. Европейски съвет, 4.12.2017 г.
Правно основание	член 91, параграф 1 от ДФЕС
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	5.4.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	159/1/3

1.   Заключения и препоръки

1.1

ЕИСК подкрепя инициативата за актуализиране на Директива 92/106/ЕИО (наричана по-долу „Директивата“), за да се направи концепцията за комбинирания транспорт по-ефективна и привлекателна, а транспортът по-устойчив в съответствие с целите, определени в Бялата книга от 2011 г. за транспортната политика, и ангажиментите, поети по Парижкото споразумение.

1.2

Комитетът подкрепя разширяването на приложното поле на Директивата, за да се включат вътрешните транспортни операции с цел допълнително намаляване на автомобилния транспорт.

1.3

ЕИСК приветства и усилията за опростяване на Директивата с цел повишаване на привлекателността на концепцията и подобряване на правната сигурност.

1.4

Комитетът счита за особено полезно опростяването на определянето на ограничения за дължината на отсечките с автомобилен превоз, включително варианта за гъвкавост, открит за държавите членки, който дава възможност за приспособяване към местните условия. Въпреки това ЕИСК отбелязва, че ограничението от 20 % от разстоянието между пункта за натоварване за началната отсечка и пункта за разтоварване за крайната отсечка би могло да доведе до разстояния доста над ограничението от 300 км за отсечки с автомобилен превоз, над което Бялата книга от 2011 г. за транспортната политика препоръчва последователно прехвърляне на товари към друг вид транспорт, различен от автомобилния.

1.5

С цел улесняване на достъпа до информация относно прилагането на Директивата във всяка държава членка и улесняване на планирането на операциите по комбиниран транспорт, ЕИСК предлага държавите членки да бъдат задължени да предоставят цялата съответна информация относно прилагането на Директивата на специален уебсайт.

1.6

Комитетът одобрява поясняването и опростяването, осигурени от изчерпателното изброяване на документацията, която следва да е на разположение за проверка на съответствието, както и от разпоредбата, че тези документи могат да се предоставят в електронен формат. ЕИСК предлага, когато е приложимо, националните решения, с които се разрешават по-дълги отсечки, също да бъдат част от представяните документи.

1.7

Комитетът оценява предложеното задължение за държавите членки по отношение на инвестиции в терминали за претоварване и по-специално задължението да координират тези инвестиции със съседните държави членки. Въпреки това ЕИСК поставя въпроса дали целта за максимално разстояние от 150 км между което и да е място в ЕС и най-близкия терминал е реалистична, като се има предвид ситуацията в райони с ниска гъстота на населението и оскъдни железопътни и пристанищни мрежи, и затова предлага да се предвиди ясен вариант за гъвкавост.

1.8

ЕИСК счита, че с цел повишаване на сигурността и ускоряване на ефекта от стимулите за този транспорт, мерките в подкрепа на комбинирания транспорт следва да се считат за съвместими с вътрешния пазар и да бъдат освободени от задължението за нотифициране съгласно правилата за държавните помощи, при условие че подкрепата е под предварително определен таван.

1.9

Комитетът поставя под въпрос целесъобразността на разпоредбата, предложена в член 1, параграф 2, втора алинея, според която за целите на операциите по комбиниран транспорт не се вземат под внимание някои отсечки, в които се използват водни пътища или морски превоз. ЕИСК счита, че това предложение е неясно и подлежи на различни тълкувания, и повдига също въпроса за неговата полезност, след като подобни критерии за подбор, очевидно основани на идеята за изключване на избор, която не се нуждае от насърчаване, не са счетени за необходими по отношение на железопътния транспорт.

1.10

Комитетът също така счита трудно за разбиране защо т.нар. „освобождаване на каботажа“ в член 4 от Директивата остава непроменено. От гледна точка на транспортната политика, по този въпрос ЕИСК първо посочва предстоящите понастоящем предложения относно достъпа до пазара на международния автомобилен транспорт на стоки по отношение на каботажа и текущия дебат относно пазарния достъп и конкуренцията, в т.ч. социалните аспекти. Комитетът посочва и общия принцип, че предоставянето на услуги в държава, различна от държавата, в която е установен доставчикът, следва да се извършва временно. Според ЕИСК няма причина за неприемане на разпоредба, която предвижда, че отсечките за автомобилен превоз в рамките на операция по комбиниран транспорт са отделни транспортни операции, освен когато цялата транспортна операция се извършва с един камион или една комбинация от превозни средства, включително влекача, и че за всички операции се прилага Регламент (ЕО) № 1072/2009. Член 4 от Директивата следва да бъде променен в този смисъл.

1.11

ЕИСК намира за учудващо, че разпоредбата в член 2 от Директивата, която изисква от държавите членки до 1 юли 1993 г. да либерализират дейностите по комбиниран транспорт, посочени в член 1, от всякакви режими на квоти и разрешителни, не е включена в предложенията за изменение на Директивата. В настоящия си вид и с оглед на разширеното приложно поле на Директивата, този член може да се тълкува като имащ по-голяма сила, отколкото вероятно е целта, особено по отношение на достъпа до пазара. Поради това ЕИСК предлага този член да бъде перифразиран или заличен.

1.12

Комитетът отбелязва, че в предложението за изменение на Директивата не се казва нищо за приложимостта на Директива 96/71/ЕО относно командироването на работници за комбинирания транспорт. ЕИСК допуска, че тази директива ще се прилага и по отношение на операциите по комбиниран транспорт и че това се отнася и за предложения от Комисията lex specialis относно командироването на работници в автомобилния транспорт (COM(2017) 278).

1.13

Комитетът би искал да подчертае и значителния потенциал на цифровизацията за улесняване и насърчаване на комбинирания транспорт. По-горе са споменати няколко примера за възможните мерки. Потенциалът за развитие в тази област е значителен за транспорта като цяло, включително в комбинирания транспорт.

1.14

ЕИСК препоръчва Комисията да разгледа и възможността за решение, относно транспортните разходи, сходно с Регламент (ЕО) № 1405/2006 на Съвета, по отношение на Кипър и Малта.

2.   Контекст

2.1

На 8 ноември 2017 г. Европейската комисия представи втората част на пакета си за мобилност начело с програмното съобщение „Към мобилност с ниски емисии“ (COM(2017) 675).

2.2

Втората част включва следните предложения: — Предложение за нови стандарти за емисиите на CO2 от леките и лекотоварните автомобили за периода след 2020 г. с предложение за преразглеждане на Регламент (ЕО) № 715/2007 с подобрени норми за емисии. — Предложение за преразглеждане на Директива 2009/33/ЕО за чистите превозни средства с цел засилване на разпоредбите, насърчаващи възлагане на обществени поръчки за такива превозни средства. — Предложение за изменение на Директива 92/106/ЕИО относно комбинирания транспорт с цел допълнителното му насърчаване с оглед на стимулиране на концепции за транспорт, които намаляват автомобилния транспорт. — Предложение за изменение на Регламент (ЕО) № 1073/2009 относно общите правила за достъп до международния пазар на автобусни превози с цел допълнително отваряне на този пазар и по този начин за насърчаване на по-евтин обществен автобусен транспорт, за да се намали пътуването с автомобили. — Пакетът съдържа и план за действие относно инфраструктурата за алтернативни горива с цел стимулиране на инвестициите в изграждането на такава инфраструктура и улесняване на трансграничната мобилност в ЕС при използване на такива горива.

2.3

Пакетът включва комбинация от мерки в областта на търсенето и предлагането, които да насочат Европа към мобилност с ниски емисии и да повишат конкурентоспособността на европейската автомобилна промишленост и европейската екосистема на мобилността. Той има за цел да осигури по-голяма политическа и регулаторна сигурност и да създаде равнопоставени условия на конкуренция.

2.4

Предложението, обхванато от настоящото становище, изменя Директива 92/106/ЕИО относно създаването на общи правила за някои видове комбиниран транспорт на товари между държавите членки (наричана по-долу „Директивата“), (COM(2017) 648) (наричано по-долу „предложението“). То съдържа следните основни елементи: — Вече не е необходимо комбинираният транспорт да бъде трансграничен по характер. Комисията смята, че съществува значителен потенциал за вътрешен комбиниран транспорт в държавите членки. — Премахва се изискването за минимално разстояние за транспорт, различен от автомобилния. От друга страна, нова разпоредба предвижда, че превозът по вътрешни водни пътища или морският превоз може да не се взема под внимание за целите на операциите по комбиниран транспорт, ако няма алтернатива. — Всяка товарна единица, която отговаря на критериите, определени в международните стандарти ISO6346 или EN13044, или пътно превозно средство, което се превозва с железопътен превоз, превоз по вътрешни водни пътища или морски превоз, могат да се използват в комбиниран транспорт. — Действащото правило относно ограничаването на автомобилния транспорт е изменено така, че първата и/или последната отсечка с автомобилен превоз на територията на ЕС да може да бъде дълга максимум 150 км по права линия или 20 % от разстоянието по права линия между пункта за натоварване за началната отсечка и пункта за разтоварване за крайната отсечка. Това ограничение не се прилага за превоза на празна товарна единица или към пункта за вземане на товарите, или от пункта за доставка на товарите. — Държавите членки могат да разрешат по-дълги разстояния от посочените в предходната точка, за да дадат възможност за достигане до най-близкия терминал с подходящо оборудване и капацитет. — За да бъде признат автомобилният превоз като част от операция по комбиниран транспорт, превозвачът трябва да докаже, че превозът е част от такава операция. В предложението се посочва каква информация следва да бъде предоставена по отношение на транспортната операция като цяло и по отношение на различните части от нея. Допълнителна информация не може да се изисква. Информацията може да бъде предоставена посредством различни транспортни документи, включително в електронен формат. Представянето на информацията по време на пътна проверка трябва да бъде възможно. — Приемат се надлежно обосновани отклонения от планирания маршрут. — Държавите членки се задължават да предприемат необходимите мерки за подкрепа на инвестициите в терминали за претоварване, като се координират със съседните държави членки. — Държавите членки трябва да определят един или повече компетентни органи, които да отговарят за изпълнението на директивата и да действат като звено за контакт във връзка с въпроси по нейното прилагане. — В предложението се изисква също така държавите членки да спазват задължението за докладване по отношение на развитието на комбинирания транспорт. — Настоящото освобождаване от правилата относно каботажа остава в сила по отношение на автомобилни транспортни операции (отсечки), които са част от трансгранична операция между държавите членки и са изцяло на територията на държава членка. Комисията обосновава това освобождаване, като заявява, че проведените консултации са показали, че тази разпоредба спомага за повишаване на привлекателността на решенията за комбиниран транспорт. Тя също така посочва решението на Съда на Европейския съюз по дело 2-84 (Комисия/Италия), според което комбинираният транспорт следва да се счита като една единствена взаимосвързана международна транспортна операция. — В основанията за изготвяне на предложението Комисията отбелязва също, че правилата относно командироването на работници ще се прилагат за вътрешния комбиниран транспорт, както се прилагат за каботажа. Липсва обаче ясна позиция по отношение на правилата относно командироването на работници и международните операции с комбиниран транспорт.

3.   Общи бележки

3.1

ЕИСК подкрепя инициативата за актуализиране на Директивата относно комбинирания транспорт като начин за повишаване на ефективността и привлекателността му. Това ще направи транспорта по-устойчив, ще намали автомобилния транспорт и емисиите на парникови газове и ще допринесе както за целите, определени в Бялата книга от 2011 г. за транспортната политика, така и за ангажиментите, поети от ЕС и неговите държави членки по Парижкото споразумение.

3.2

ЕИСК одобрява стъпката към разширяване на приложното поле на Директивата чрез включване на вътрешните операции с неизползван понастоящем потенциал за развитие на комбинирания транспорт и по този начин за намаляване на автомобилния транспорт.

3.3

Комитетът приветства и опростяването на регулаторната рамка за комбинирания транспорт, чиято цел е да направи концепцията по-достъпна и да подобри правната сигурност, повишавайки по този начин привлекателността на концепцията.

3.4

В този контекст е особено полезна по-голямата яснота на критериите, описващи определянето на ограничения за дължината на отсечките с автомобилен превоз: критериите са прости, ясни и изглежда не оставят никаква възможност за различно тълкуване. Въпреки това ЕИСК заключава, че ограничението от 20 % от разстоянието по права линия между пункта за натоварване за началната отсечка и пункта за разтоварване за крайната отсечка би могло да доведе до разстояния над ограничението от 300 км за отсечки с автомобилен превоз, за които Бялата книга от 2011 г. за транспортната политика насърчава прехвърляне на товари към друг вид транспорт, особено в райони с оскъдни мрежи или дълги разстояния между терминалите. Комитетът обаче счита, че като цяло интересът да се направи концепцията за комбиниран транспорт привлекателна за ползвателите и добавената стойност на ясно и просто определение са с приоритет, и поради тази причина одобрява предложеното решение.

3.5

ЕИСК оценява също елемента на гъвкавост, предоставен на държавите членки, който им дава възможност да удължават отсечките с автомобилен превоз, когато е необходимо, за да се достигне до най-близкия в географско отношение транспортен терминал, който разполага с необходимата оперативна възможност за претоварване с оглед на натоварване или разтоварване в смисъл на оборудване, капацитет на терминала и подходящи товарни железопътни услуги.

3.5.1

Комитетът отбелязва, че изглежда е оставено на държавите членки да вземат решение дали това разрешение следва да бъде предоставено чрез общоприложима разпоредба или за всеки отделен случай. ЕИСК подчертава значението на прозрачността и поради това счита, че националните разпоредби по този въпрос и — когато е приложимо — решенията в конкретни случаи следва да се публикуват на специален уебсайт, в съответствие с алинея втора на новия член 9а, посочен в член 1, параграф 7 от предложението.

3.6

С цел да се улесни планирането на операциите по комбиниран транспорт и да се повиши привлекателността на концепцията, ЕИСК предлага цялата съответна информация за прилагането на Директивата във всяка държава членка да се публикува на специален уебсайт във всяка държава членка и да се въведе разпоредба в този смисъл в алинея втора на член 9а от предложението.

3.7

Комитетът одобрява внесената в член 3 от предложението яснота по отношение на документите, които трябва да се предоставят за целите на проверките за съответствие, забраната за изискване на допълнителна документация и възможността за предоставяне на документите в електронен формат. Тази разпоредба улеснява операциите и увеличава правната сигурност. Въпреки това ЕИСК си задава въпроса дали не следва да се предоставя и копие от решението в случаите, когато държава членка е разрешила по-дълга отсечка съгласно член 1, параграф 3 и когато това разрешение е под формата на специално решение.

3.8

Комитетът отбелязва със задоволство акцента върху инвестициите в терминали за претоварване и задължението тези инвестиции да се координират със съседните държави членки и с Комисията, за да се осигури балансирано и задоволително географско разпределение, особено в мрежата ТЕN-Т, и да се даде приоритет на гаранциите, че всяко място в Съюза ще е на отстояние от не повече от 150 км от такъв терминал. ЕИСК обаче се съмнява, че тази цел е реалистична в райони с ниска гъстота на населението и оскъдни железопътни и пристанищни мрежи.

3.9

Подкрепата за комбинирания транспорт трябва да бъде нотифицирана на Европейската комисия и преди отпускането ѝ да бъде разрешена в съответствие с правилата в областта на държавните помощи. Поради продължителните процедури бенефициерът на помощта много често получава помощта 3 години след като националният орган е взел решение за отпускането ѝ, а понякога, когато схемите трябва да бъдат променени, бенефициентът рискува да загуби всички ползи. За да се намали несигурността и да се ускори процедурата, ЕИСК счита, че помощта под определен таван, например 35 % от общите разходи, следва да бъде автоматично считана за съобразена с Договора и да бъде освободена от задължението за нотифициране.

3.10

Комитетът също така обръща внимание на възможностите, предлагани за допълнително развитие на комбинирания транспорт чрез цифровизация. Предложението прави крачка напред, като позволява използването на електронни документи и създаването на специални уебсайтове във всички държави членки.

4.   Конкретни бележки

4.1

ЕИСК отбелязва, че в член 1, параграф 2 от предложението от концепцията за комбиниран транспорт се изключва превоз по вътрешни водни пътища или морски превоз, за които няма равностойна алтернатива с автомобилен превоз или които са неизбежни при жизнеспособна в търговско отношение транспортна операция. Тази разпоредба изглежда е свързана с отпадането на изискването за минимално разстояние за превоз по вътрешни водни пътища или морски превоз и отговаря на посоченото в съображение (9) на преамбюла, съгласно което „би било удачно това изискване за минимална дължина да се премахне, като едновременно с това се запази изключването на определени операции, като тези, които включват морски превоз на дълги разстояния или фериботен превоз на къси разстояния.“ ЕИСК изразява съмнения както по отношение на същността, така и на формулировката на тази разпоредба.

4.1.1

Изглежда, че една от последиците от изискването за 100 км разстояние за превоз по вътрешни водни пътища или морски превоз, както гласи Директивата в момента, е да се изключат фериботен превоз на къси разстояния и морски превоз на дълги разстояния за разлика от морски превоз на къси разстояния. Това следва от факта, че изискването за 100 км разстояние се отнася за превоз, извършван в рамките на ЕС. Очевидно целта на направеното в член 2, параграф 2 предложение е то да има същия ефект.

4.1.2

Изглежда обаче, че предлаганата разпоредба може да създаде несигурност по отношение на прилагането ѝ, вероятно до степен да създаде регулаторна пречка пред изпълнението на проекти за комбиниран транспорт. Поради това критерият „няма равностойна алтернатива с автомобилен превоз“ не определя дали равностойността следва да се оценява като необходимо време, дължина в километри или разходи. По същия начин критерият „неизбежни при жизнеспособна в търговско отношение транспортна операция“ дава възможност за широко тълкуване.

4.1.3

Поради тази причина ЕИСК поставя въпроса за целесъобразността на предложената разпоредба, особено след като подобни критерии за подбор, очевидно основани на идеята за изключване на избор, която не се нуждае от насърчаване, не са счетени за необходими по отношение на железопътния транспорт.

4.2

Комитетът също така счита трудно за разбиране защо т.нар. „освобождаване на каботажа“ в член 4 от Директивата остава непроменено. От гледна точка на транспортната политика, по този въпрос ЕИСК първо би посочил предстоящите предложения относно достъпа до пазара на международния автомобилен транспорт на стоки по отношение на каботажа и текущия акцент върху пазарния достъп и конкуренцията, в т.ч. социалните аспекти. ЕИСК също така има предвид общия принцип, че предоставянето на услуги в държава, различна от държавата, в която е установен доставчикът, следва да се извършва временно.

4.2.1

Комитетът отбелязва двата аргумента, посочени от Комисията в полза на избраното решение. Първият е, че дадените от предприятията отговори по време на консултациите показват, че настоящото решение прави комбинирания транспорт привлекателен. Вторият е, че съгласно определението в настоящия текст на Директивата операцията по комбиниран транспорт трябва да се счита за една международна транспортна операция. В подкрепа на този довод Комисията се позовава на съдебната практика на Съда на Европейския съюз, по-конкретно дело 2/84 (Комисия/Италия).

4.2.2

Според ЕИСК аргументът, основан на съдебната практика на Съда на Европейския съюз, просто се основава на факта, че Съдът е обвързан с избора на законодателя да определи комбинирания транспорт по начин, който позволява да бъде разглеждан като една операция или маршрут. Следователно зависи от законодателя дали решава да разглежда операцията по комбиниран транспорт като цяло или като редица различни операции, предприети в рамките на концепция за транспорт. Във всеки случай ЕИСК отбелязва, че при приемането на Директивата законодателят е намерил за нужно да предвиди свободен пазарен достъп за превозвачите по отношение на „превоз в първоначалната или последната част от пътния превоз, който е съставна част от операцията по комбиниран транспорт и който може или не може да включва пресичане на граница“.

4.2.3

Според ЕИСК няма пречка за приемане на разпоредба, която предвижда, че отсечките за автомобилен транспорт в рамките на операция по комбиниран транспорт са отделни транспортни операции и че за всички автомобилни транспортни операции се прилага Регламент (ЕО) № 1072/2009. Член 4 от Директивата следва да бъде променен в този смисъл.

4.3

В този контекст е учудващо да се отбележи, че разпоредбата в член 2 от Директивата, която изисква от държавите членки до 1 юли 1993 г. да либерализират дейностите по комбиниран транспорт, посочени в член 1, от всякакви режими на квоти и разрешителни, не е включена в предложението, по-специално предвид факта, че приложното поле на Директивата трябва да се разшири, за да обхване вътрешния комбиниран транспорт.

4.3.1

При разширяването на приложното поле на Директивата с операциите по вътрешен комбиниран транспорт, разпоредбата ще се прилага и за тези операции. Формулировката на разпоредбата е доста широка и би могла да се тълкува като освобождаваща комбинирания транспорт от правилата за допускане до професията в Регламент (ЕО) № 1071/2009 и от всички ограничения за достъп до пазара, що се отнася до комбинирания транспорт.

4.3.2

ЕИСК допуска, че целта не е да се постигне такъв ефект, и затова предлага този член да се заличи или да се перифразира, за да стане ясно, че премахването на режимите на квоти и разрешителни се прилага, без да се засягат правилата за допускане до професията или достъпа до пазара по отношение на всеки вид участващ транспорт.

4.4

Освен това ЕИСК отбелязва, че в предложението не се споменава приложимостта на Директивата за командироването на работници за операциите по комбиниран транспорт с изключение на позоваването в обяснителния меморандум на приложимостта на предложения lex specialis за командироването на работници в автомобилния транспорт. Това би означавало, че правилата относно командироването на работници съгласно Директива 96/71/ЕО ще се прилагат за автомобилния транспорт в контекста на вътрешен комбиниран транспорт.

4.4.1

ЕИСК допуска, че правилата относно командироването на работници се прилагат и за всяко командироване в рамките на операция по комбиниран транспорт, която отговаря на критериите, определени в член 1 от Директива 96/71/ЕО, и в предложения lex specialis, когато и ако бъде приет.

4.5

ЕИСК взема под внимание опасенията, свързани с разходите за дълги морски връзки на периферните острови като Кипър и Малта, и целесъобразността във връзка с това на запазването на режима за подпомагане, установен чрез Регламент (ЕО) № 1405/2006 на Съвета, за компенсиране на транспортни разходи по отношение на селското стопанство на някои по-малки острови в Егейско море, както е посочено от ЕИСК. ЕИСК предлага Комисията да разгледа и възможността за вземане на сходно решение за Кипър и Малта.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2009/33/ЕО за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства

[COM(2017) 653 final — 2017/0291 (COD)]

(2018/C 262/10)

Докладчик:

Ulrich SAMM

Консултация	Европейски парламент, 30.11.2017 г. Съвет на Европейския съюз, 4.12.2017 г.
Правно основание	член 192 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“
Приемане от секцията	5.4.2018 г.
Приемане на пленарна сесия	19.4.2018 г.
Пленарна сесия №	534
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	206/0/2

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК одобрява преразглеждането на Директивата за екологично чисти превозни средства — като част от пакета за екологосъобразна мобилност — макар че тя ще окаже слабо въздействие в сравнение с общите усилия, необходими за постигане на целите на ЕС по отношение на климата, и по-специално декарбонизацията на транспорта, тъй като тази директива е ограничена единствено до обществените поръчки. Директивата има за цел да насърчи определени категории превозни средства (нулеви емисии на отработили газове), които представляват най-екологично чистите (а не само екологично чисти) технологии, посредством строги минимални цели за възлагането на обществени поръчки за такива превозни средства.

1.2.

ЕИСК изразява критичното си отношение към липсата на яснота в директивата, по-специално разхвърляната информация с различни определения и усложнените методи за изчисляване на „екологично чистите превозни средства“ за два отделни периода, по време на които определенията за пределни стойности на емисиите най-вероятно ще се променят отново. Тази усложненост ще породи сериозна несигурности сред заинтересованите страни.

1.3.

С оглед на несигурностите относно пределните стойности на емисиите ЕИСК изразява съмнение, че преходният период до 2025 г. действително ще спомогне за преодоляване на технологичните различия, преди превозните средства с нулеви емисии на отработили газове да станат широкодостъпни, и счита, че по-скоро ще породи недоволство сред лицата, отговорни за вземането на решения в областта на обществените поръчки. В резултат на това обществените поръчки могат да бъдат значително забавени или дори ускорени, но със старите технологии, което от своя страна би блокирало бъдещите инвестиции в технологиите за нулеви емисии.

1.4.

За тежките превозни средства несигурностите са най-големи. Няма налични стандарти за емисии, които да бъдат използвани през преходния период, а технологиите за нулеви емисии на отработили газове са по-слабо развити в сравнение с тези за леките превозни средства. За първия етап от преходния период се приема природен газ с добавки от биометан, но с намален тегловен коефициент, докато за последващия етап изобщо не са посочени пределни стойности или определения, нито е предоставена информация за това как да бъдат изчислени новите пределни стойности за емисиите. От тези факти ЕИСК стига до заключението, че по отношение на тежките превозни средства директивата е преждевременна, и препоръчва тази част да бъде отделена от настоящото предложение и да бъде разгледана на по-късен етап.

1.5.

ЕИСК приветства общия технологично неутрален подход, който може да бъде пригоден към нови развития, които могат да се очакват с оглед на текущата засилена научноизследователска и развойна дейност, подкрепяна от ЕС. Въпреки това ЕИСК би искал да отбележи, че директивата не следва изцяло този подход. Технологиите за задвижване, различни от електрическите превозни средства с акумулаторни батерии, също имат голям потенциал за екологосъобразната мобилност. ЕИСК изразява съжаление, че това не е отчетено в достатъчна степен от директивата, като например горивата със 100 % неизкопаем произход или може би бъдещите синтетични горива от отпадъчни материали или CO2, произвеждани с излишъка от електроенергия.

1.6.

С оглед на текущото развитие в съвременните технологии в областта на транспорта ЕИСК препоръчва възприемане на по-гъвкав подход през идните години, а не фиксирани пределни стойности за емисиите и цели за обществените поръчки. Например най-малкото, което е необходимо да се направи, е междинен преглед на минималните цели, който да даде възможност за адаптиране на стойностите на по-късен етап.

1.7.

Голяма част от обществените поръчки са свързани с органите за местен обществен транспорт, които се управляват от градовете и общините, чиито финансови възможности са доста ограничени. ЕИСК би искал да изрази сериозните си опасения относно пропорционалността на този подход, тъй като той изобщо не взема предвид допълнителната финансова тежест за тези публични органи и не сравнява предложението с други варианти за промишлената политика. Поради това не е очевидно, че допълнителната тежест при възлагането на обществените поръчки, която пада предимно върху градовете и общините, е най-ефективният начин за стимулиране на промишлена дейност и развитие на пазара.

1.8.

ЕИСК подчертава, че всички допълнителни разходи могат да доведат до значителна тежест за гражданите чрез по-високи цени на билетите, по-високи местни данъци или дори намаляване на предлагането на обществен транспорт. Освен това значителните усилия от страна на градовете и общините в стремежа им за чист въздух, в това число и чрез разширяване на използването на обществен транспорт, следва да бъдат признати, а не възпрепятствани от новите правила за възлагане на обществени поръчки, които изискват минимални цели за държавите членки на национално равнище, но са трудни за изпълнение и контролиране на равнището на общините предвид голямото разнообразие от малки и големи органи за обществен транспорт.

1.9.

Тъй като сключването на договори за подизпълнение също попада в обхвата на предложението на Комисията, ЕИСК изразява загриженост за възможните последици от предложението за малките и средните предприятия; всъщност голям брой малки местни автобусни превозвачи допринасят за предоставянето на транспортни услуги в по-големите градски райони в качеството си на подизпълнители на местните обществени превозвачи; възможно е тези дружества да не разполагат с изискваните от настоящата директива превозни средства, поради което да не отговарят на условията за подизпълнители.

1.10.

ЕИСК стига до заключението, че основната пречка пред модернизирането на обществения транспорт и възлагането на обществени поръчки за екологично чисти превозни средства е липсата на финансова подкрепа, и настоятелно призовава Комисията да преразгледа настоящото предложение, като постави акцент върху финансирането и по-специално като вземе предвид съществуващите инструменти. Конкретната финансова подкрепа трябва да взема предвид разнообразието от държави, градове и региони по отношение на икономическата мощ и дела на населението, което живее в градските райони, като общата цел е хармонизиране на обществените поръчки за екологично чисти превозни средства във всички държави членки.

1.11.

ЕИСК отбелязва, че освен необходимостта от по-голям брой екологично чисти превозни средства в обществения транспорт, от съществено значение е да бъдат убедени повече граждани да използват този транспорт, като това се постига по-скоро чрез повишаване на неговата привлекателност (връзки, удобство), отколкото чрез акцентиране върху ниските цени на билетите.

2.   Въведение

2.1.

ЕС е поел ангажимент за декарбонизирана енергийна система, както е описано в „пакета за чиста енергия“, който цели ускоряването, преобразуването и укрепването на прехода на икономиката на ЕС към екологично чиста енергия в съответствие с ангажиментите на ЕС от COP21, като в същото време се запазят важните цели за икономически растеж и създаване на работни места.

2.2.

Досега ЕС е постигнал значителен напредък. Емисиите на парникови газове в ЕС бяха намалени с 23 % между 1990 г. и 2016 г., докато през същия период беше отчетен растеж на икономиката от 53 %. Такъв успех е постигнат в много сектори, с изключение на сектора на транспорта, който допринася с около 24 % за емисиите на парникови газове на Европа (през 2015 г.) и чиито емисии дори се увеличават с икономическото възстановяване в Европа. Освен това неотложната необходимост от намаляване на замърсяването на въздуха в градовете оказва допълнителен натиск върху нуждата от чист транспорт.

2.3.

Затова ЕИСК одобри Европейската стратегия за мобилност с ниски емисии (1), (2) включително нейните цели и методи, които са в съответствие с Бялата книга за транспортната политика на ЕС от 2011 г. (3) Освен това пакетът „Чиста енергия за всички европейци“ от ноември 2016 г. и стратегията „Европа в движение“ (2017 г.) включват действия за укоряване на разгръщането на чисти превозни средства, което ЕИСК приветства (4), (5).

2.4.

Наскоро приетият Пакет за екологосъобразна мобилност (6) вече включва конкретни правни инициативи, например Директивата за екологично чистите превозни средства (разгледана в настоящото становище), новите стандарти за CO2 за превозните средства, план за действие за трансевропейското разгръщане на инфраструктура за алтернативни горива, преразглеждането на Директивата относно комбинирания транспорт, Регламента за пътнически автобусни услуги и инициативата за акумулаторите като важна стратегия за интегрираната индустриална политика на ЕС.

2.5.

Сред многото инструменти за декарбонизация на транспорта обществените поръчки за екологично чисти превозни средства могат да играят важна роля като стимул за по-голямо търсене. Обществените поръчки могат да насърчат развитието на пазара, като например в пазарния сегмент на градските автобуси. Освен това поръчките в сферата на обществения транспорт за екологично чисти превозни средства могат да повлияят на частните покупки на екологично чисти превозни средства.

3.   Недостатъци на настоящата (старата) директива

3.1.

За да насърчи възлагането на обществени поръчки за екологично чисти превозни средства, през 2009 г. Комисията въведе Директива 2009/33/ЕС за насърчаването на чисти и енергийноефективни пътни превозни средства, което ЕИСК приветства (7), (8).

3.2.

Публичните органи в Европа обаче са закупили доста малък брой превозни средства с ниски и нулеви емисии и други превозни средства, използващи алтернативно гориво, обхванати от приложното поле на Директивата за чисти превозни средства. Например за периода от 2009 г. до 2015 г. средно едва около 1,7 % от всички нови автобуси са били електрически превозни средства, задвижвани с акумулаторни батерии, с горивни елементи, хибридни превозни средства с възможност за включване към електрическата мрежа или използващи природен газ.

3.3.

Някои държави членки или отделни региони или градове вече са въвели амбициозни рамки за обществени поръчки, които включват минимални изисквания за обществените поръчки за чисти превозни средства, т.е. с ниски или нулеви емисии, или други превозни средства с алтернативни горива. Това обаче не стига, за да се осигурят достатъчно поощрения и пазарни стимули в целия Съюз.

3.4.

При проведената през 2015 г. последваща оценка на директивата бяха установени значителни слабости. Директивата е оказала незначително въздействие върху навлизането на екологично чисти превозни средства на пазара в ЕС, защото до този момент не е имала стимулиращ ефект върху обществените поръчки за екологично чисти превозни средства. Основните установени недостатъци са: — директивата не съдържа ясно определение за „чисти превозни средства“; — директивата не обхваща практики, различни от пряко закупуване от публични органи, и не засяга наемането, отдаването под наем или покупката на изплащане на превозни средства, както и договорите за транспортни услуги, различни от обществени услуги за пътнически превоз; — публичните органи рядко използват описаната в директивата методика за изчисляване на паричното изражение, защото е твърде сложна.

3.5.

Като част от оценката на въздействието през 2016 г. и 2017 г. бяха проведени консултации със заинтересовани страни относно различните предложени варианти за подобряване на директивата. В резултат на това беше предложен набор от изменения, за да се предоставят определение за екологично чисти превозни средства и минимални цели при възлагането на обществени поръчки както за леки, така и за тежки превозни средства. Все още не са въведени такива хармонизирани критерии, приложими на равнище ЕС.

4.   Предложения за преразгледана директива

4.1.

С преразглеждането се гарантира, че новата директивата дава определение за екологично чисти превозни средства и вече обхваща всички съответни практики на възлагане на обществени поръчки с по-опростени и ефективни процедури. Важните нови елементи са: — определение за чисти превозни средства въз основа на подход на нулеви емисии на отработили газове за леки превозни средства и на алтернативни горива за тежките превозни средства; — преходен период до 2025 г., по време на който превозните средства с ниски емисии също се считат за чисти превозни средства, отчитани обаче с тегловен коефициент от 0,5; — съгласно настоящата директива се осигурява възможност за приемането на делегиран акт, с който и за тежките превозни средства да бъде възприет същият подход, както за леките превозни средства, след като в бъдеще на равнище ЕС бъдат приети стандарти за емисиите от такива превозни средства; — обхващане на видове обществени поръчки, различни от покупка, а именно наемане на превозни средства, договори за услуги на обществения пътен транспорт, услуги на сухопътен пътнически транспорт без разписание и услуги за даване под наем на автобуси с водач; — определяне на минимални цели за обществените поръчки на равнище държави членки, разграничени по държава членка и по категории и сегменти превозни средства; — премахване на методиката за изчисляване на външните ефекти в парично изражение; — въвеждане от страна на държавите членки на схема за докладване на всеки три години относно прилагането на директивата, като през 2023 г. трябва да бъде представен междинен доклад, а през 2026 г. — пълен доклад за изпълнението на целта до 2025 г.

5.   Конкретни бележки

5.1.

ЕИСК одобрява основанието за Директивата за екологично чисти превозни средства, макар че тя ще окаже слабо въздействие в сравнение с цялостните усилия, необходими за постигане на целите на ЕС по отношение на климата, тъй като директивата е насочена единствено към обществените поръчки и не засяга частните или търговските покупки на превозни средства. И все пак директивата може да изпълни важна роля, тъй като публичните инвестиции могат да бъдат модел за подражание и да спомогнат за развитие на инфраструктурата, която частният сектор също би могъл да използва, с което биха се насърчили и частните инвестиции. Публичните инвестиции в чисти превозни средства оказват пряко въздействие и върху чистия въздух за гражданите, и по-специално в градските центрове (например в близост до автобусни спирки).

5.2.

ЕИСК изразява критичното си отношение към липсата на яснота в директивата (9), по-специално разхвърляната информация с различни определения, и усложнените методи за изчисляване на „екологично чистите превозни средства“ за два отделни периода (до 2025 г. и 2025—2030 г.), по време на които определенията за пределни стойности на емисиите най-вероятно ще се променят отново. Тази усложненост ще породи сериозна несигурност сред заинтересованите страни.

5.3.

Единственото просто правило в директивата е определението и изчисляването на превозните средства с нулеви емисии на отработили газове. Това се отнася предимно за 100 % електрическите превозни средства; правилото обаче допуска отклоняване от този принцип, като тежките превозни средства, задвижвани с газ, се приемат за „екологично чисти“, при условие че газът е 100 % биометан. Всички други правила са по-сложни, например отчитането на определени превозни средства като половин превозно средство и различните видове гориво в зависимост от категорията на превозното средство и стандартите за емисии, които подлежат на промени в близкото бъдеще.

5.4.

За преходен период (до 2025 г.) леките превозни средства, попадащи под определени стойности на емисиите на отработили газове, се считат също за „екологично чисти превозни средства“; те обаче се отчитат единствено с тегловен коефициент 0,5. Пределните стойности са 40 CO2 g/km за микробусите и 25 CO2 g/km за пътническите микробуси, които понастоящем могат да бъдат постигнати единствено чрез зареждащи се от електрическата мрежа хибридни автомобили. Тези пределни стойности ще бъдат променени веднага след прилагането на новата хармонизирана в световен мащаб процедура за изпитване на лекотоварни превозни средства, което ще стане значително преди 2025 г. Поради това преходният период е разделен на две части. Въз основа на информацията, предоставена в директивата, последиците от подобна промяна са непредвидими за заинтересованите страни. С оглед на тези несигурности ЕИСК изразява съмнение, че преходният период до 2025 г. действително ще спомогне за преодоляване на технологичните пречки, преди нулевите емисии на отработили газове да станат широкодостъпни, и счита, че това по-скоро ще породи недоволство сред лицата, отговорни за вземането на решения в областта на обществените поръчки. В резултат на това обществените поръчки могат да бъдат значително забавени или дори ускорени, но със старите технологии, което от своя страна би блокирало бъдещите инвестиции в технологиите за нулеви емисии на отработили газове.

5.5.

За тежките превозни средства несигурностите са най-големи. Няма налични стандарти за емисии, които да бъдат използвани през преходния период, а технологиите за нулеви емисии на отработили газове са по-слабо развити в сравнение с тези за леките превозни средства. За първия етап от преходния период се приема природен газ с добавки от биометан, но с намален тегловен коефициент, докато за последващия етап изобщо не са посочени пределни стойности или определения. Комисията желае да приложи тези пределни стойности посредством делегиран акт, след като бъдат определени, но не се предоставя информация относно критериите за определяне на новите пределни стойности за емисии. От тези факти ЕИСК стига до заключението, че по отношение на тежките превозни средства директивата е преждевременна, и препоръчва тази част бъде отделена от настоящото предложение и да бъде разгледана на по-късен етап.

5.6.

ЕИСК приветства общия технологично неутрален подход, който може да бъде пригоден към нови развития, които могат да се очакват с оглед на засилената текуща научноизследователска и развойна дейност, подкрепяна от ЕС. Въпреки това ЕИСК би искал да отбележи, че директивата не следва изцяло този подход, тъй като течните неизкопаеми горива например са изключени.

5.7.

Понастоящем задвижваните с акумулаторни батерии електрически превозни средства усилено се популяризират в много държави по цял свят и от все по-голям брой производители на автомобили. Пазарната експанзия на електрически превозни средства обаче зависи от много фактори, на които автомобилната промишленост може да повлияе само в ограничена степен, например разходите за акумулаторните батерии и рециклирането им, инфраструктурата за зареждане, цените на горивата и възлагането на обществени поръчки в публичния сектор, както се предвижда в директивата.

5.8.

Технологиите за задвижване, различни от електрическите превозни средства с акумулаторни батерии, също имат голям потенциал за екологосъобразна мобилност. ЕИСК изразява съжаление, че в директивата това не е отчетено в достатъчна степен. Например горива със 100 % неизкопаем произход (като биодизел HVO100, който се използва широко в Швеция и други държави) или може би в бъдеще синтетичните горива от отпадъци или CO2, произвеждани от излишъка на електроенергия, наличен във все по-големи количества в резултат на постоянното разширяване на променливите възобновяеми енергийни източници.

5.9.

С оглед на текущото развитие в съвременните технологии в областта на транспорта през идните години ЕИСК препоръчва възприемане на по-гъвкав подход, а не фиксирани пределни стойности за емисиите и цели за обществените поръчки. Например най-малкото, което е необходимо да се направи, е междинен преглед на минималните цели, което да даде възможност за адаптиране на стойностите на по-късен етап.

6.   Опазването на климата или промишлената политика

6.1.

Очевидно е, че въпреки заглавието на настоящата директива, тя не е насочена предимно към екологично чистите превозни средства, опазването на климата и чистия въздух; по-скоро е насочена към обществените поръчки и промишлената политика с оглед на насърчаването на определени категории превозни средства — екологично най-чистите технологии (а не просто екологично чистите) при възлагането на обществени поръчки. По-внимателният анализ на различните видове „екологично чисти“ превозни средства и алтернативни горива, както са определени в настоящата директива, показва това несъответствие. Определени видове горива може да спомагат за подобряване на качеството на въздуха в градовете, но не са полезни за климата, например, когато електроенергията или водородът за електрическите превозни средства се произвеждат от работещи с въглища електроцентрали. И обратното, превозните средства с ниски емисии, задвижвани с природен газ от биометан, макар че са благоприятни за климата, може да допринесат за замърсяването на въздуха на съответното място. В срока на директивата до 2030 г. изцяло неизкопаемите биогорива, въпреки че не са приети в настоящата директива, ще изпълняват решаваща роля за изпълнението на целите на ЕС в областта на климата. Освен това подходът за нулеви емисии на отработили газове изобщо не отразява въглеродния отпечатък на дадено превозно средство през целия му жизнен цикъл.

6.2.

Основният акцент на директивата е върху промишлената политика чрез използване на обществените поръчки за екологично чисти превозни средства като стимул за по-голямо търсене с цел развитие на пазара, както например в пазарния сегмент на градските автобуси. Комисията приема, че поръчките в сферата на обществения транспорт за екологично чисти превозни средства могат да повлияят също и на частните покупки на екологично чисти леки превозни средства, тъй като потребителите ще бъдат стимулирани от засилената увереност на гражданите, че технологиите са утвърдени и надеждни, и най-вече от подобрената обществена инфраструктура за презареждане („интелигентно“ зареждане) с електричество и гориво, достъпна за частните потребители, по-специално за хората, които нямат собствени гаражи.

6.3.

ЕИСК би искал да повдигне сериозни опасения относно пропорционалността на този подход. В предложението се твърди, че то е в съответствие с принципа на пропорционалност. Въпреки това в него изобщо не се разглежда допълнителната финансова тежест за публичните органи и предложението не е сравнено с други варианти за промишлената политика. Поради това не е очевидно, че допълнителната тежест при възлагането на обществените поръчки, която пада предимно върху градовете и общините, е най-ефективният начин за стимулиране на промишлена дейност и развитие на пазара. Изразени са силни опасения от страна на местни организации в областта на обществения транспорт, както и от представители от градове и общини. Основните въпроси, повдигнати от заинтересованите страни, са следните: — необходими са значителни допълнителни средства за инвестиции, които далеч надхвърлят техните възможности; — много градове са положили големи усилия за екологично чист транспорт, но директивата не ги взема под внимание; — пренебрегват се съвременните дизелови автобуси от клас Euro VI, въпреки че са определени като нов стандарт през 2011 г. (10) и могат да доведат до разходноефективни намаления на емисиите от обществения транспорт; — след 2025 г. не се приемат зареждащите се от електрическата мрежа хибридни автомобили; — инфраструктурата за зареждане на електрически автобуси и камиони се различава в значителна степен от тази за зареждане на електрически леки превозни средства като частни автомобили, поради което синергията е доста ограничена; — трябва да се направят изключения за превозните средства на пожарните екипи, полицията, спешната медицинска помощ; — в някои общини обществените поръчки са свързани с доста малък брой превозни средства (по-малко от 10), с които е малко вероятно да бъдат изпълнени минималните цели; — предложеното отчитане може да бъде осъществено единствено с приемливи административни усилия, когато в официалните регистри на автомобилите бъде създадена категория „екологично чисти превозни средства“.

6.4.

Голяма част от обществените поръчки са свързани с органите за местен обществен транспорт, които се управляват от градовете и общините, чиито финансови възможности са доста ограничени. Допълнителните инвестиции в най-съвременните технологии при по-високи разходи (и рискове) могат да доведат до значителна тежест за гражданите чрез по-високи цени на билетите, по-високи местни данъци или дори намаляване на предлагането на обществен транспорт. Освен това значителните усилия от страна на градовете и общините в стремежа им за чист въздух, в това число и чрез разширяване на използването на обществен транспорт, следва да бъдат признати, а не възпрепятствани от новите правила за възлагане на обществени поръчки, които изискват минимални цели за държавите членки на национално равнище, но които на равнището на общините са трудни за изпълнение и контролиране предвид голямото разнообразие от малки и големи органи за обществен транспорт.

6.5.

Тъй като сключването на договори за подизпълнение също попада в обхвата на предложението на Комисията, ЕИСК изразява загриженост за възможните последици от предложението за малките и средните предприятия; всъщност голям брой малки местни автобусни превозвачи допринасят за предоставянето на транспортни услуги в по-големите градски райони в качеството си на подизпълнители на местните обществени превозвачи; възможно е тези дружества да не разполагат с изискваните от настоящата директива превозни средства, поради което да не отговарят на условията за подизпълнители.

6.6.

ЕИСК стига до заключението, че основната пречка пред модернизирането на обществения транспорт и възлагането на обществени поръчки за екологично чисти превозни средства е липсата на финансова подкрепа, и призовава Комисията да преразгледа настоящото предложение, като постави акцент върху финансирането и по-специално, като вземе предвид съществуващите инструменти като стратегическите и структурните фондове (ЕФСИ, ЕСИФ) и Механизма за свързване на Европа (МСЕ), и преди всичко, като определи подходящите приоритети за следващата МФР. Конкретната финансова подкрепа трябва да взема предвид разнообразието от държави, градове и региони по отношение на икономическата мощ и дела на населението, което живее в градските райони, като общата цел е хармонизиране на обществените поръчки за екологично чисти превозни във всички държави членки. ЕИСК отбелязва, че освен необходимостта от по-голям брой екологично чисти превозни средства в обществения транспорт, от съществено значение е да бъдат убедени повече граждани да използват този транспорт, като това се постига по-скоро чрез повишаване на неговата привлекателност (връзки, удобство), отколкото чрез акцентиране върху ниските цени на билетите.

---

(1)  COM(2016) 501 final.

(2)  ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 55.

(3)  COM(2011) 144 final.

(4)  ОВ C 246, 28.7.2017 г., стр. 64.

(5)  ОВ C 81, 2.3.2018 г., стр. 195—200.

(6)  COM(2017) 675 final.

(7)  ОВ C 51, 17.2.2011 г., стр. 37.

(8)  ОВ C 424, 26.11.2014 г., стр. 58.

(9)  COM(2017) 653 final, Приложение 1.

(10)  Регламент (ЕС) № 582/2011 на Комисията