Официален вестник C 317/2009

Европейски икономически и социален комитет

455-а пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/1

455-А ПЛЕНАРНА СЕСИЯ, ПРОВЕДЕНА НА 15 И 16 юли 2009 г.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Интегриране на транспортните политики и политиките за устройство на територията за постигане на по-устойчив градски транспорт“

(проучвателно становище)

(2009/C 317/01)

Докладчик: г-н OSBORN

С писмо от 3 ноември 2008 г. Европейската комисия поиска от Европейския икономически и социален съвет, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да изготви проучвателно становище относно

„Интегриране на транспортните политики и политиките за устройство на територията за постигане на по-устойчив градски транспорт“.

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 26 юни 2009 г. (докладчик: г-н Osborn).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 114 гласа „за“ и 1 глас „против“.

1. Резюме

1.1. Хората се нуждаят от транспорт, за да стигнат до работа, магазини, училище и всички други места, свързани със съвременния живот. Развитието и поддръжката на всички видове транспортни системи е основна задача на държавната политика. Транспортът обаче има и отрицателни страни. Той причинява замърсяване, задръствания и катастрофи. Транспортните връзки (или тяхната липса) могат както да разделят и изолират общности, така и да ги подпомагат. Транспортът допринася също така в голяма степен за емисиите на СО2 и нарастващата заплаха, свързана с изменението на климата.

1.2. Поради това съществува все по-голяма необходимост публичните власти на всички равнища да създават по-устойчиви модели на транспорт, които ще отговарят на транспортните нужди, като същевременно ще свеждат до минимум отрицателното въздействие. Проблемите са най-сериозни в градските райони и именно в тези райони стратегиите за по-устойчив транспорт са особено необходими.

1.3. Моделите на устройство на транспорта в градските райони са тясно свързани с моделите на устройство на територията. Ето защо постигането на по-устойчив транспорт изисква да се приемат интегрирани стратегии и политики в областта на устройството на територията и транспорта.

1.4. Основната отговорност за разработването и прилагането на интегрираните стратегии е на местно и национално равнище. В отделни градове и страни в Европа в тази област вече е постигнат известен напредък по отношение на устойчивостта, който обаче остава неравномерен. В европейските градове съществува възможност, а и необходимост от инициатива на европейско равнището на ЕС за насърчаване и ускоряване на приемането и прилагането в по-голяма степен на устойчиви интегрирани стратегии за устройство на територията и транспорта.

1.5. Основните елементи на инициативата следва да бъдат:

—	започване на нова научноизследователска инициатива за по-точно определяне на основните въпроси, свързани с най-добрите практики в тази област;

—	разработване на надежден набор от показатели за напредъка в посока към устойчив транспорт;

—	преглед на националния и местния опит и на системите за законодателна и финансова подкрепа с оглед на тяхното отражение върху транспорта и емисиите на СО2;

—	разработване на нова Европейска рамка за устойчив градски транспорт и устойчиво устройството на територията;

—	преглед на баланса на другите европейски политики, така че цялостното въздействие на европейските политика да съдейства в по-голяма степен за устойчив транспорт;

—	развитие на интелигентните транспортни системи (ИТС).

2. Общи съображения

2.1. Съвременните общества са силно зависими от транспорта. Ние разчитаме на транспорта, за да отидем на работа, до магазина, до местата, където прекарваме свободното си време и почти навсякъде другаде, където поискаме да отидем. Предприятията също се нуждаят от транспорт, за да произвеждат и доставят своите стоки и услуги по целия свят.

2.2. През последните два века технологичното развитие в транспорта доведе до много голямо увеличение на разстоянията, които могат да бъдат изминати лесно и на достъпни цени, и разшири спектъра от стоки, услуги и начини на живот, достъпни за отделните хора. То промени също начина, по който се развиват градските зони. Вече не е необходимо те да се организират около малки централни части, до чиято инфраструктура се стига предимно пеша. Те могат да бъдат по-рядко населени и да се разпростират върху големи територии, свързани с мрежи от пътища и транспортни системи.

2.3. Тези промени донесоха много предимства, но породиха също значителни проблеми. Непрестанният ръст на търсенето на транспортни услуги води до задръствания и закъснения. Местните общности губят своето единство, тъй като местната инфраструктура се заменя от по-далечна и хората губят връзка със своите съседи. Повечето моторни превозни средства са източник на шум и замърсяване. По-голямата част от тях генерират също емисии на CO2, а непрестанният ръст на търсенето на транспортни услуги е една от основните причини за изменението на климата.

2.4. В продължение на много години правителствата разглеждаха увеличаването на възможностите за пътуване като обществено благо. Държавната политика и публичните инвестиции в областта на транспорта бяха насочени към разширяване на транспортните мрежи и подобряване на всеобщия достъп до тях.

2.5. Много други държавни политики и програми също оказаха въздействие, като повишиха търсенето на повече и по-дълги пътувания. Голям брой нови жилищни комплекси са построени така, че да бъдат рядко населени и недостъпни с обществен транспорт и се предполага използването на частен транспорт, за да се придвижват техните жители до местата, до които трябва да стигнат. Реорганизациите на училища, болници и други обществени услуги бяха насочени към създаването на по-големи, но по-отдалечени учреждения. Строителните предприемачи в областта на търговската инфраструктура също предпочетоха големите нови извънградски обекти.

2.6. Постепенно представите се променят. Хората започват да осъзнават както предимствата на транспорта, така и неговите отрицателни страни. Държавната политика също се адаптира. Транспортната политика и транспортните програми трябва да продължат да гарантират задоволяването на основните потребности от транспорт в приемлива степен. Същевременно обаче все повече се осъзнава фактът, че транспортните политики, политиките в областта на устройството на територията и другите политики трябва да включват мерки, предназначени за намаляване или сдържане на общото търсене на транспортни услуги и да насърчават хората да използват по-устойчиви видове транспорт като обществен транспорт, придвижване пеша и придвижване с велосипед и да ги предпочитат пред личния автомобил.

2.7. Нарастващите се опасности от изменението на климата и несигурността на доставките на нефт потвърдиха неотложния характер на тези въпроси и на необходимостта да се предприемат по-решителни мерки за намаляване на търсенето на транспортни услуги и за неговото ограничаване в сферата на по-устойчивите видове транспорт. Това може да означава значителни промени в моделите на устройство на територията в градовете и на градската мобилност.

2.8. Могат да се посочат четири нови политически цели по отношение на устойчивия транспорт и устойчивото устройство на територията:

—

хората следва да се насърчават да избират места за живеене, по-близо до техните работни места, до местата, където получават образование и прекарват свободното си време, съответно да се полагат усилия за създаването на работни места и на образователни институции, които да бъдат по-близо до жилищните райони, за да се намалят задръстванията, замърсяването и емисиите на парникови газове и за да се възстанови жизнеността на местните общности;

—	хората следва да се насърчават по възможност да използват обществения транспорт или да се придвижват пеша или с велосипеди там, където това е възможно и да ограничават използването на автомобили;

—	предприятията следва да се насърчават да използват в по-голяма степен местните източници на доставки и местната работна сила, така че да ограничат транспортните придвижвания, осъществявани в резултат от тяхната дейност;

—	да се възвърне интересът към по-голям брой местни дестинации за почивка, така че да се намалят или ограничат непрестанно растящото търсене на въздушен транспорт и щетите, които този транспорт нанася на околната среда.

2.9. Зад непрестанно растящото търсене на транспортни услуги стои огромна социална и икономическа динамика и не е лесно то да бъде спряно или променено. Опитът показва, че тази задача може да се реши успешно само ако с цялостен подход се разработи политика, която да свърже транспортните политики, политиките за устройство на територията и другите политики така, че те да се подкрепят взаимно, и ако се разработват открито, ясно и демократично, така че да им бъде осигурена достатъчна политическа и обществена подкрепа на всички равнища на управление. При изготвянето на нови стратегии и политики трябва да се обърне специално внимание на нуждите на възрастните хора, хората с увреждания и домакинствата с ниски доходи.

3. Елементи на координирани транспортни политики, политики за устройство на територията и политики за устойчив транспорт

3.1. Политиките за устройство на територията и свързаните с тях политики, които могат да насърчат по-устойчив градски транспорт, включват:

—	насърчаване на застрояване с по-голяма гъстота;

—	насърчаване на компактни форми на градско застрояване с къси разстояния до всички основни услуги;

—	насърчаване на развитието или разширяването на по-малки или средно големи градове, което да се предпочита пред по-нататъшното развитие на вече пренаселените големи градове;

—	ограничаване на по-нататъшното посегателство на градовете върху заобикалящите ги зелени площи, създаване на зелени пояси в и около градовете и др.;

—

насърчаване на създаването на по-малки местни инфраструктурни обекти (магазини, училища, църкви, болници, административни обекти и др.), които обслужват малки градски зони и ограничаване на създаването на по-големи и по-отдалечени инфраструктурни обекти, които обслужват по-разпръснати и големи градски зони;

—	насърчаване на поливалентното развитие, а не на разпределянето на различните функции по зони, до които може да се стигне само с автомобил или само с обществен транспорт;

—	насърчаване на хората да живеят по-близо до своите работни места или до други дестинации, до които пътуват редовно;

—	насърчаване на работата от разстояние посредством пълноценното използване на Интернет;

—	насочване на основните инфраструктурни обекти (обществени и частни) към места, до които се стига лесно с обществен транспорт, и ограничено предоставяне на места за паркиране на автомобили в близост до такива обекти или въвеждане на високи такси за паркиране;

—	насърчаване на предприятията да извършват своята дейност в места, до които местните работници, доставчици и потребители могат да стигат лесно с обществен транспорт;

—	насърчаване на предприятията да намират местни доставчици и да обслужват местните пазари, да избягват продажбите от разстояние и да ограничават последиците от глобализацията;

—	въвеждане на обоснована от техническа гледна точка интернализация на външните разходи.

3.2. Транспортните политики, които могат да насърчат по-устойчив градски транспорт, включват:

—	насърчаване на използването на качествен, екологичен, достъпен и енергийно ефективен обществен транспорт;

—	пренасочване на инвестициите в пътната инфраструктура към обществения транспорт;

—	насърчаване на използването на специални маршрути или пътни ленти, предназначени за обществения транспорт;

—	ограничаване на времето и пространството за паркиране на частни превозни средства във вътрешните градски зони;

—	насърчаване на създаването на пешеходни зони, пешеходни пътеки, пешеходни и велосипедни алеи;

—	насърчаване на схеми за управление на мобилността;

—	повишаване на информираността посредством предоставяне на информация относно пътуванията;

—	насърчаване на събирането на пътни такси;

—	промяна на данъчното облагане върху превозните средства и горивата, така че да бъдат включени всички външни разходи, които тези видове транспорт причиняват на обществото, включително онези, свързани с въглеродните емисии и други замърсители;

—	насърчаване на публичната администрация да разполага подразделенията си в компактно построени комплекси, стимулиране на длъжностните лица да използват обществен транспорт за придвижване до работното място и прилагане на схеми за гъвкаво работно време.

3.3. Опитът показва обаче, че такива политики не могат да се въвеждат частично. Те са ефективни и политически приемливи само когато се въвеждат като част от цялостна стратегия, в която са интегрирани целите на устройството на територията и транспортните цели и са включени редица звена от публичния сектор и голям брой участници от частния сектор.

3.4. Например ограниченията върху използването на частния транспорт в градовете като ограничаването на местата за паркиране, таксите за използване на пътищата или за паркиране са допустими и ефективни само когато алтернативният обществен транспорт стане достатъчно привлекателен – т.е. екологичен, безопасен, редовен, надежден и достъпен. Освен това, трябва да се обърне специално внимание на нуждите на възрастните хора, хората с увреждания, и домакинствата с ниски доходи.

3.5. По същия начин насърчаването на придвижването с велосипеди изисква редица мерки, включително осигуряването на специални велосипедни алеи, предоставянето на подходящи и безопасни места за паркиране както в обществените, така и в частните пространства, стимулиране на използването на велосипеди вместо на автомобили от гражданите, които са в състояние да го правят, насърчаване на работодателите да покриват частично разходите за мобилност на персонала и създаването на велосипедна култура.

3.6. Също така, насърчаването на изграждането на местни магазини и други инфраструктурни обекти поражда необходимост от подходящи изисквания за зонирането, както за насърчаване на малките местни инфраструктурни обекти, така и за ограничаване на големите извънградски обекти, до които може да се стигне само с автомобил. Необходими са също благоприятни данъчни политики, програми за обновяване на градската среда, които повишават привлекателността на малките местни инфраструктурни обекти и местни центрове (по квартали), които да служат като катализатори.

3.7. Няма да е лесно да се спрат и обърнат тенденциите, които определяха развитието на градовете и градския транспорт през последните 100 години. Повечето предприети досега мерки са на местно равнище, частични и експериментални. Конфликти между различните органи и равнища на управление спъваха напредъка. Трябва да се действа в разрез с много обществени и частни интереси.

3.8. Нарастващата опасност, свързана с изменението на климата и фактът, че приносът на транспорта към общия обем емисии на парникови газове в Европа продължава да нараства, правят тези проблеми още по-неотложни. Ние не можем да допуснем да се продължава по инерция, както досега. Необходим е много по-бърз преход към по-устойчиви модели за градски транспорт и устройство на територията.

4. Действия на местно и национално равнище

4.1. Местните планиращи органи трябва да играят основна роля на местно равнище съвместно с органите, отговарящи за местния транспорт и магистралите, и други обществени органи. Планиращите органи трябва да изготвят планове за устройство на територията, които ще насочват модела на развитие и транспортните връзки по начин, който ще даде възможност с течение на времето да се създадат по-устойчиви транспортни модели (с развитието на интелигентните транспортни системи). Транспортните органи трябва да допълнят тези мерки, свързани с планирането, с мерки за осигуряване на достатъчно редовни, надеждни и достъпни транспортни системи, които да представляват приемлива алтернатива на частния транспорт. Те трябва заедно да създадат интегрирани стратегии за устойчив транспорт и устойчиво устройство на територията. Трябва да бъдат привличани и други обществени органи и големи строителни предприемачи и от тях трябва да се изисква да отчитат цялостното въздействие на транспорта в своите бъдещи стратегии.

4.2. Без съмнение, преходът към по-устойчив модел на градски транспорт и устройство на територията ще отнеме време. Целта на интегрираните стратегии следва да бъде да се гарантира, че при всяка промяна на транспортните мрежи или физическо строителство и преустройство всяко следващо действие представлява стъпка в правилната посока. Някои европейски градове вече постигнаха напредък в тази насока и въведоха съществени новаторски политики за насърчаване на по-устойчив транспорт. Като цяло обаче повечето градове изостават поради липса на възможности и финансови ресурси, поради липса на политическа воля и на достатъчно разбиране и подкрепа от страна на гражданите. Те са принудени също така да се конкурират, за да привличат ново строителство от неустойчив тип. Необходим е нов модел на сътрудничество, за да станат градовете в по-голяма степен полицентрични, компактни и устойчиви. Движението за преход в градовете се нуждае от подкрепа и насърчаване.

4.3. Националното (и регионалното) управление трябва да изиграе основна роля за насърчаването и предприемането на правилни мерки на местно равнище. На националните правителства може да се наложи понякога да преструктурират местните органи и институции или да преразглеждат техните правомощия с цeл създаване на истински интегрирани стратегии. Те могат също така да изискват или насърчават различните местни органи и правителствени служби, участващи в този процес, да работят съвместно като партньори за развитието на интегрираните стратегии. Може да се наложи също да предоставят стимули, да консолидират знания и опит и да осигуряват координиране на политиките на всички равнища.

4.4. Националните правителства обикновено отговарят за основната законова рамка за изготвянето на планове за устройство на територията и за регулиране на новото строителство и предоставят средствата, с помощта на които местните органи могат да регулират това строителство по начин, който ще подкрепя интегрираната стратегия.

4.5. Националните правителства обикновено отговарят за създаването на основната финансова рамка, с която работят предприятията на обществения транспорт, и често може да им се налага да финансират необходимите по-големи инвестиции. Те контролират също данъчната рамка и моделите на данъчно облагане, таксуване и субсидии, които оказват решаващо въздействие върху индивидуалните и колективните решения относно устройството на територията, развитието и транспорта.

4.6. Най-вече националните правителства могат да играят основна роля, за да накарат обществеността да осъзнае бъдещите опасности, произтичащи от изменението на климата и намаляването на ресурсите и необходимостта от много по-спешни и активни действия за промяна на моделите на транспорт и на пътуване. Ние считаме, че съществува необходимост всички правителства в Европа да разработят цялостни стратегии или рамки за интегриране на устройството на територията и транспорта в техните градове.

5. Действия на европейско равнище

5.1. Досега европейската политика и европейските действия в областта на транспорта бяха насочени към създаването и разширяването на основните транспортни мрежи, свързващи различните части на Европа. Регионалните и кохезионните фондове изиграха основна роля за развитието на тези мрежи, по-специално за разширяването на основните пътни мрежи. В този процес влиянието на ЕС беше насочено към насърчаване на по-нататъшното разширяване на европейските градове и разпростирането им върху все по-голяма територия, което затруднява прехода към по-устойчив модел на градски транспорт и устройство на територията.

5.2. Неотдавна Комисията прие предизвикателството да насърчава по-устойчиви модели на градски транспорт. Тя посочи голяма част от основните въпроси в Зелената книга относно градското развитие и в придружаващия технически доклад относно плановете за устойчив градски транспорт. ЕС предостави средства за инвестициите посредством Структурния фонд, Кохезионния фонд и Европейската инвестиционна банка. ЕС насърчи обмена на добри практики и предложи малка финансова подкрепа за проекти, свързани с научни изследвания, развитие и демонстрации, например в рамките на програма CIVITAS. Това бяха полезни дейности и е целесъобразно да бъдат продължени и разширени. Те обаче по никакъв начин не водят до радикална трансформация.

5.3. Понастоящем новите предизвикателства, свързани с изменението на климата, и неотложната необходимост от предприемане на мерки във всички области за ограничаване на емисиите на CO2 показват, че е все по-необходимо да се полагат нови и колективни европейски усилия. Само значима европейска инициатива може да придаде необходимото ускорение на процеса на преход към по-добре координирани модели за устойчив транспорт и устройство на територията в бъдеще.

5.4. Разбира се, ЕС разполага с ограничени правомощия в тази област, а прилагането на принципа на субсидиарност означава, че по-голямата част от основната отговорност за планирането на местния транспорт и устройството на територията ще остане на местно и национално равнище. Въпреки това Комитетът счита, че съществуват възможности за значително засилване на дейността на европейско равнище, за да се катализират и насърчат действия на местно и национално равнище, особено с оглед на водещата роля на Европа в борбата с изменението на климата и стимулирането на намаляването на въглеродните емисии.

5.5. Комитетът подкрепя неотдавнашните препоръки на Европейския парламент и Комитета на регионите за засилване на ролята на ЕС в тази област. Комитетът препоръчва Комисията да възприеме в своя нов План за действие подход, съдържащ пет елемента:

5.6. А) Нова научноизследователска инициатива, свързана с взаимодействието между градския транспорт и устройството на територията в градовете.

Съществува дълга традиция на забележителни изследователски проекти в областта на взаимодействието между градския транспорт и устройството на територията в градовете, реализирани в рамките на 4-ата и 5-ата рамкови програми за научноизследователска и развойна дейност на ЕС (както е документирано например в Marshall and Banister, eds.: „Land Use and Transport: European Research: Towards Integrated Policies“. („Устройство на територията и транспорт: Европейска изследователска дейност - Към интегрирани политики) London/Amsterdam: Elseviers“, 2007 г.). Тази изследователска традиция беше прекъсната в 6-ата и 7-ата рамкови програми за НИРД. Изменението на климата и евентуалният бъдещ недостиг на енергия представляват нови предизвикателства за градското планиране и налагат извършването на насочена към политиката научноизследователска дейност, която да предостави на лицата, отговорни за вземането на политически решения, надеждна информация относно вероятното въздействие на възможните интеграционни стратегии за справяне с растящите цени на енергията и за постигане на целите на ЕС, свързани с емисиите на парникови газове. Следователно е необходимо да се преразгледат и актуализират резултатите от по-ранните проучвания с оглед на тези вероятно напълно различни условия. Спешно проучване изискват по-специално следните политически въпроси:

—	Адаптиране към изменението на климата: Кои комбинации от транспортни политики и политики за устройство на територията са необходими и осъществими с оглед на намаляването на предвидимите рискове, свързани с изменението на климата, като наводнения, свлачища, бури, жеги и др.?

—

Смекчаване на изменението на климата: Кои комбинации от транспортни политики и политики за устройство на територията е най-вероятно да доведат до реализиране на приноса на транспортния сектор за целите на ЕС и държавите-членки, свързани с намаляване на емисиите на парникови газове до 2020 г. и 2050 г. и ще окажат най-слабо отрицателно въздействие с оглед на икономическите разходи, социалната справедливост и качеството на живот?

—

Достъп до основните услуги и социалния живот: Кои комбинации от транспортни политики и политики за устройство на територията са най-добри за постигането на минимални стандарти за достъп с обществен транспорт до основните услуги (здравеопазване, търговия на дребно, образование) и до социален живот (като се отчитат по-специално нуждите на възрастните хора, хората с увреждания, и домакинствата с ниски доходи) с оглед на застаряването/намаляването на населението и високите цени на енергията?

5.7. Б) Разработване и съвместно приемане на набор от индикатори, които да показват напредъка, който дадена градска зона е постигнала в областта на устойчивия транспорт.

Тези индикатори могат да включват например съотношението между всички пътувания, извършени с устойчиви превозни средства (придвижване пеша, с велосипед или с обществен транспорт), и тези, извършени с частен транспорт. Те могат да включват също данни относно зоните, обслужвани от всички инфраструктурни обекти (училища, болници, обществени услуги, търговски центрове), и начините за ограничаване на тези зони посредством насърчаването на по-малки местни инфраструктурни обекти, със запазване на децентрализираните звена на обществените услуги, което намалява продължителността на пътуванията до тях.

5.8. В) Иницииране на европейско преразглеждане на настоящите практики в областта на градския транспорт и устройството на територията.

Основната цел следва да бъде посочването на институционалните, законодателните и финансовите системи, които са най-полезни с оглед на прехода към устойчивия транспорт и устойчивото устройство на територията. Преразглеждането може да обхване по-специално някои от по-новите и по-спорни идеи като:

—	системи за определяне на таксите за ползване на пътища и места за паркиране или ограничаване на местата за паркиране в централните градски части;

—	системи за финансиране на развитието на задоволителни системи за обществен транспорт и подкрепа за тяхното функциониране;

—	системи, които да изискват от строителите на основните публични съоръжения за достъп да осигуряват подходящи връзки със системата за градски транспорт и да ограничават предлагането на места за паркиране за частни превозни средства;

—

системи, които да изискват от публичните и частните строители да отчитат въздействията на транспорта при изготвянето на своите планове за бъдещето и може би да събират такси и данъци от строителите и операторите на големи инфраструктурни обекти за допълнителните пътувания и въглеродния отпечатък, който техните решения налагат на общностите.

5.9. Г) Изготвяне на европейска рамка за устойчив градски транспорт и устойчиво устройство на територията.

Такава рамка може да включва:

—

насоки за националните стратегии на държавите-членки за насърчаване на устойчивия градски транспорт и устойчивото устройство на територията. Всяка национална стратегия следва сама по себе си да упълномощи местните органи, отговарящи за планирането, транспорта и магистралите (и други обществени органи, които се занимават с тези въпроси) да работят съвместно с цел изготвяне на планове за местно устройство на територията и устойчив транспорт за всеки град и за големите мегаполиси;

—

насоки за добри практики и сравнителни оценки при разработването на местни стратегии, включително разпоредби за системни и широки консултации с оглед на засегнатите обществени интереси и интересите на всички участници, с цел постигане на високо ниво на обществена информираност относно необходимите промени и възможно най-широк консенсус относно бъдещото развитие;

—	индикатори за измерване на напредъка към устойчивостта и оценяване на приноса на различни градове и региони за намаляването на въглеродните емисии посредством по-устойчиви планове;

—	разпоредби за осигуряване на финансова подкрепа както на европейско, така и на национално равнище за инвестициите, необходими за продължителното прилагане на стратегиите. Програмата CIVITAS е подкрепила някои отлични инициативи и според Комитета трябва да бъде разширена.

5.10. Д) Преразглеждане на други европейски законодателни и разходни програми, които оказват влияние върху транспорта и устройството на територията.

По-голямата част от разходите в областта на транспорта бяха предназначени за разширяване на пътната, железопътната и авиационната инфраструктура в интерес на икономическия растеж, но при ограничена оценка на тяхното въздействие върху емисиите на въглерод и устойчивостта. Понастоящем би било целесъобразно да се направи преоценка на баланса на тези програми, да се въведе системна оценка на въглеродното въздействие на тези инвестиции и програмите да се пренасочат по такъв начин, че да отпускат повече средства за подкрепа на обществения транспорт, железопътните мрежи и устойчивия градски транспорт, отколкото за насърчаване на по-нататъшното увеличаване на пътуванията на дълги разстояния, които генерират въглеродни емисии.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/7

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Конкурентоспособност на европейската стъкларска и керамична промишленост, по-специално предвид пакета от мерки на ЕС за енергетиката и изменението на климата“

(проучвателно становище по искане на чешкото председателство)

(2009/C 317/02)

Докладчик: г-н ZBOŘIL

Съдокладчик: г-н CHRUSZCZOW

С писмо от 10 декември 2008 г., в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, чешкият заместник-министър председател по европейските въпроси г-н Marek Mora поиска от името на бъдещото чешко председателство Европейският икономически и социален комитет да изготви проучвателно становище относно

„Конкурентоспособност на европейската стъкларска и керамична промишленост, по-специално предвид законодателния пакет на ЕС в областта на климата и енергетиката“.

Консултативната комисия по индустриални промени, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 4 юни 2009 г. (докладчик: г-н Zbořil, съдокладчик: г-н Chruszczow).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие единодушно настоящото становище.

1. Заключения и препоръки

1.1. Стъкларската и керамичната промишленост в ЕС представлява неразделна част от икономическата структура на Общността и е може би едни от най-старите отрасли на нейната територия, чиято история започва преди около 4 000 години. Понастоящем тя е изправена пред някои предизвикателства, свързани с нейната конкурентоспособност, голяма част от които се дължат на глобализацията, по-строгите екологични норми и нарастващите цени на енергията.

1.2. И двата сектора са енергоемки. И в двата се използват местни суровини, а продуктите от тях се продават основно в ЕС (независимо от това, подсекторите амбалажно стъкло и домакински съдове имат голям експортен пазар, като домакинските съдове се изнасят по цял свят, а стъкленият амбалаж се използва при повечето висококачествени европейски изделия, предназначени за износ). Взети заедно, двата сектора създават почти половин милион преки и значително по-голям брой непреки работни места както в сектора на доставките на суровини, така и в секторите (в частност строителството), които използват такива продукти.

1.3. На настоящия етап от развитието на Общността тези продукти са жизненоважни, а броят на конкурентоспособните материали, с които могат да бъдат заменени, е твърде малък. И двата сектора са изправени пред конкуренция от развиващите се страни, които печелят от по-големите трудности в бизнес средата в ЕС.

1.4. По отношение на производството на възобновяема енергия и икономията на енергия, изделията от стъкло - когато те са правилно рециклирани - компенсират и надхвърлят използваната енергия и отделяните при производството им емисии на CO2, Ето защо използването на тези продукти, чийто жизнен цикъл може да продължава двадесет или повече години, е от основно значение за постигане на европейските екологични цели в областта на жилищните сгради, транспорта и възобновяемата енергия. Окончателното депониране след многократно рециклиране се осъществява винаги без емисии.

1.5. ЕИСК счита, че е важно да се разгледат основните аспекти, засягащи конкурентоспособността на секторите стъкларство и керамика, и да се направи бизнес средата в ЕС по-благоприятна, както се препоръчва в анализите на двата сектора (1). Необходимо е да се отчетат специфичните характеристики на двата сектора, а именно: различното приложение и потребление и разнообразният набор от продукти; ползите за околната среда; равнищата на енергоемкост; равнищата на концентрацията в секторите и техните регионални измерения; делът на МСП в двата сектора.

1.6. Най-ценният и незаменим актив в стъкларската и керамичната промишленост е опитната и всеотдайна работна сила, обусловена от традициите в отраслите и занаятите и от доброто качество на образованието и обучението, както и от културното и общественото наследство в съответните райони и общности. Този прост факт следва да се отчита във всички политики. За съжаление въздействието на някои политики върху този ценен културен и исторически актив често се подценява и дори се пренебрегва.

1.7. Въпреки настоящия икономически спад е необходимо да се разгледат основните въпроси, свързани с поддържането и засилването на конкурентоспособността на двата сектора, тъй като те са системни и нямат връзка с кризата.

1.8. На първо място, стремежът към иновации в секторите следва да бъде подкрепен, тъй като това би помогнало на стъкларската и керамичната промишленост в ЕС да укрепи позицията си на пазара, да подобри постиженията си в опазването на околната среда и, естествено, да играе по-голяма роля в усилията за намаляване на въздействията от изменението на климата върху всички части от обществото.

1.9. По този начин, в светлината на постиженията на секторите в опазването на околната среда и очаквания техен принос в намаляването на въздействията от изменението на климата, включването им в Схемата на Европейския съюз за търговия с квоти за емисии на парникови газове следва да се извърши по справедлив начин, като се отчитат анализите на жизнения цикъл за целите сектори, ползите от които далеч надхвърлят свързаните с тях екологични тежести. Казано накратко, всички преработвателни отрасли следва да бъдат изключени от търговете за квоти на емисии за целия търговски период до 2020 г., което би довело до премахване на значителна несигурност и пречки пред инвестициите. Това би могло съществено да подобри конкурентните позиции на двата сектора.

1.10. Въздействието на пакета от мерки на ЕС за енергетиката и изменението на климата върху цените на енергията в стъкларската и керамичната промишленост – което засяга и доставките нагоре по веригата – следва да се смекчи във възможно най-голяма степен чрез добре функциониращи пазари на енергия. В това отношение е изключително важно да се насърчава конкуренцията на пазарите на енергия и развитието на паневропейска електрическа мрежа, което би довело до дългосрочна сигурност на доставките на енергия.

1.11. Усилията за увеличаване на дела на регенерираните материали и последващото потребление на регенерирано стъкло (които водят до по-добри резултати в опазването на околната среда поради подобрената енергийна ефективност и намалените емисии на въглероден двуокис) следва да получат значителна подкрепа.

1.12. Налице е нужда от засилване на съществуващите регулаторни мерки и дори от приемане на нови, насочени към премахване на непочтени търговски практики, като фалшифицирането на известни модели или търговски марки. „Държавата на произход“ също би могла да бъде част от решението. ЕИСК приветства и дейностите на организациите на потребителите и изразява убеждението, че те са естествен съюзник на производството с висока добавена стойност. Подкрепата на организациите на потребителите както в ЕС, така и в страните извън него, е най-полезна не само за потребителите, но и за предприятията, произвеждащи висококачествени стоки.

1.13. По-нататъшната политическа подкрепа и съвместните действия на равнище ЕС биха могли да спомогнат за:

—	премахване на бариерите пред вноса на пазарите извън ЕС;

—	подобряване на достъпа до подходяща пазарна информация за МСП;

—	улесняване на достъпа до обществени поръчки на нововъзникващи пазари;

—	премахване на бариерите пред търговията със суровини от Китай;

—	насърчаване на затворени вериги за рециклиране на стъклен амбалаж в ЕС.

1.14. Отличните резултати по отношение на опазването на околната среда, които показват много от продуктите на стъкларската и керамичната промишленост (изолационни материали, прозорци с двоен стъклопакет и др.), следва да се насърчават като показатели за икономии на енергия в строителната промишленост в ЕС. Нещо повече, тази технология следва да бъде включена във всеки предвиден трансфер на технологии към страни извън ЕС, притежаващи голям потенциал за икономии на енергия. Така например, с оглед на предстоящите промени в енергийната политика, голям потенциал съществува в бившите съветски републики. Съвместните проекти (като механизмът за чисто развитие – CDM) също могат да помогнат на производителите от ЕС да намалят емисиите си на CO2.

1.15. Стимулите, които правителствата на държавите-членки предоставят на строителната промишленост за постигане на оптимални енергийни показатели на сградите, са най-добрият инструмент за осигуряване на подкрепа на стъкларската промишленост и за принос към политиката в областта на изменението на климата.

1.16. ЕИСК препоръчва властите в ЕС да възродят концепцията за по-добро регулиране, чието осъществяване стигна до задънена улица без да има някакъв реален и осезаем (и твърде необходим) напредък. В допълнение, всеки нов регулаторен акт следва да се разглежда много по-внимателно, да се обсъжда със заинтересованите страни и да се подлага на много по-стриктна оценка на въздействието, основаваща се на реалистични данни, а не на безпочвени предположения. Бизнес средата следва да бъде разширена и всякакви по-нататъшни ограничения биха били в противоречие с принципите на устойчивостта.

2. Въведение: съображения по отношение на конкурентоспособността

2.1. В настоящото становище, поискано от чешкото председателство, се разглежда конкурентоспособността на секторите стъкларство и керамика като основни примери за енергоемки отрасли. Освен че се концентрира върху въздействието на пакета от мерки на ЕС за енергетиката и изменението на климата, настоящият анализ отчита и други фактори, влияещи върху конкурентоспособността на енергоемките отрасли като цяло и на стъкларството и керамиката в частност.

2.2. На тази основа ЕИСК формулира няколко препоръки към отговорните за разработването на политиките за това как следва да се управлява стъкларската и керамичната промишленост, за да се запази конкурентната ѝ позиция и да се постигнат всички полезни въздействия от нея в рамките на политиката на ЕС в областта на изменението на климата (вж. предходния раздел).

2.3. Керамиката и стъклото са основни материали, каквито са например и стоманата, алуминият и останалите цветни метали, химикалите, циментът, варта, целулозата и хартията. Производството и преработката им са енергоемки и представляват незаменима основа за промишлените вериги за създаване на стойност (2).

2.4. Факторите, които обуславят конкурентоспособността в енергоемките отрасли са следните:

2.4.1. Опитна и всеотдайна работна сила, обусловена от традициите в отраслите и занаятите и от доброто качество на образованието и обучението, както и от културното и общественото наследство в съответните райони и общности. Подобни ценности често трудно се прехвърлят на други места.

2.4.2. Устойчиви технологични и продуктови иновации. Това е жизненоважно за постигането на ефективно потребление на материали и енергия, качество, надеждност, икономическа ефективност, трайност, екологично въздействие и т.н.

2.4.3. Наличие на основни суровини, за предпочитане - на територията на ЕС. Все пак много желани са и материалите, внасяни от политически стабилни региони при разумни транспортни разходи.

2.4.4. Наличие на енергия, включително на първични енергийни източници. Това наличие не може да се оценява единствено въз основа на функционална енергийна мрежа и цени на енергията. Сигурността на доставките на енергия също има ключова роля. Свързаният с енергията „отпечатък“ следва да се оценява по цялата верига за създаване на стойност.

2.4.5. Конкурентно управление на дейностите и предпазливо финансиране на инвестициите. От една страна, суровините и безопасните доставки на енергия представляват основните разходни пера в енергоемките отрасли, като имат доста висок дял в общите разходи. От друга страна, в подобни отрасли обикновено се работи при много ниски норми на печалба, а самите отрасли са капиталоемки. Всичко това изисква изключително конкурентно управление на дейностите и предпазливо финансиране на инвестициите.

Екологична устойчивост и свързаната с нея регулаторна рамка в областта на енергетиката и изменението на климата. В ЕС тези изисквания са много строги за такива основни енергоемки отрасли, въпреки че енергоемките отрасли подобриха рязко екологичните си показатели през последните две десетилетия и могат да се очакват по-нататъшни постепенни подобрения в резултат от прилагането на Директивата за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването.

2.4.6.1. Трябва да се отдели специално внимание на приетия неотдавна законодателен пакет в областта на климата и енергетиката (3), който ще засегне силно конкурентоспособността на енергоемките отрасли – факт, който се признава от ЕИСК, Европейската комисия, Съвета и Европейския парламент в съответните им документи.

2.4.6.2. Властите и заинтересованите отрасли представиха голям брой проучвания на въздействието, както преди, така и след приемането на пакета. Те показват ясно, че енергоемките отрасли са чувствителни към прехвърлянето на въглеродни емисии и че прилагането на пакета трябва да бъде планирано внимателно, така че да отчита икономическия спад и резултата от преговорите по време на Петнадесетата конференция на страните по Рамковата конвенция на Обединените нации по изменение на климата (COP15), която ще се проведат в Копенхаген през м. декември 2009 г.

2.4.6.3. В отраслите за производство на основни материали, включително секторите стъкларство и керамика, се използват предимно изкопаеми горива. Цените на различните енергийни източници влияят върху тези отрасли по много начини. Освен с използването на изкопаеми горива, те се характеризират и с доста високо потребление на електроенергия.

2.4.6.4. Засега експозицията на разходното въздействие на мерките в областта на политиката по изменението на климата е едностранна – ограничава се до държавите и дейностите в ЕС – докато страните извън ЕС не използват задължителни инструменти, подобни на схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии на парникови газове. Дори в рамките на Общността тежестта се ограничава само до съоръженията за производство на енергия и енергоемките отрасли.

2.4.6.5. Всъщност, европейските енергоемки отрасли са доказали положителното си отношение към политиката в областта на изменението на климата и отчитат намаляване на емисиите на парникови газове с 6 % в абсолютно изражение на база емисиите от 1990 г., въпреки че обемът на производството е нараснал. Това показва реално разделяне на емисиите от икономическия растеж. От друга страна, постигането на такива резултати не беше евтино, а физическите ограничения на отделните технологии в тези сектори следва да бъдат сериозно отчетени при определянето на по-нататъшните цели и механизми за намаляване на емисиите.

2.4.6.6. Докато секторът на енергопроизводството може да прехвърли свързаните с мерките относно изменението на климата разходи направо в ценовата си политика по отношение на енергията, енергоемките отрасли не разполагат с такава възможност. Поради силната международна конкуренция от страни извън ЕС тези сектори не могат да се възползват нито от прехвърлянето на разходите, нито от евентуални неочаквани приходи.

2.4.6.7. Така енергоемките отрасли са изложени на въздействието на схемата на ЕС за търговия с емисии два пъти: първо трябва да се справят непряко с увеличаващите се цени на електроенергията, а след това трябва да поемат преките разходи за схемата на ЕС за търговия с емисии. Възможно е приетите неотдавна от Съвета и от Европейския парламент решения отчасти да намалят очакваната разходна тежест, свързана с търговете на квоти за емисии; от друга страна, обаче, това означава само, че свързаната с търговете тежест ще бъде прехвърлена към периода след 2020 г.

2.4.6.8. За да се запази конкурентоспособността на енергоемките отрасли, през последните двадесет години в тях бяха направени сериозни технологични промени. В резултат от това беше постигнато споменатото по-горе намаление с 6 % в абсолютно изражение в период, когато се наблюдаваше увеличаване на емисиите в енергийния сектор. Така определянето на една и съща базова година (2005 г.) и едни и същи цели за намаляване на емисиите в отраслите, свързани с производството на енергия, и в енергоемките отрасли, поставя последните в още по-неблагоприятно положение. Това означава, че в реалните дейности те са постигнали намаление от 50 % в абсолютно изражение до 2005 г. спрямо базовата 1990 г. по Протокола от Киото и новата схема за търговия с емисии би ги принудила да постигнат намаление с още 21 % спрямо емисиите, отчетени през 2005 г. Поставени под такова напрежение, постигналите толкова добри резултати предприятия ще бъдат наказани и принудени или да ограничат икономическия си растеж или да намалят икономическата си дейност, като в крайна сметка се изнесат извън икономическото пространство на ЕС.

2.4.6.9. Няма съмнение, че подобна едностранна експозиция може да доведе до изнасяне на производството извън ЕС, а оттам и до прехвърляне на въглеродни емисии. Нито настоящият икономически спад и свързаното с него евентуално запазване на спестени квоти за емисии от настоящия търговски период, нито отлагането на търговията с квоти за бъдещ период могат да променят уязвимостта на отрасъла, ако през 2009 г. не бъде прието подходящо международно споразумение, което да замени Протокола от Киото.

3. Стъкларската и керамичната промишленост в ЕС – основни фактори, обуславящи конкурентоспособността

3.1. Стъкларският сектор (4) като цяло включва производството на плоско стъкло, амбалажно стъкло, домакински съдове (домакинско стъкло), фибростъкло и специално стъкло. През 2007 г. сектор стъкларство в ЕС е произвел около 37 милиона тона (млн. т) от различните видове стъкло на обща стойност около 39 милиарда евро или 32 % от общото световно производство. От 2000 г. насам ръстът на производството в ЕС е почти незабележим. По отношение на обема, 58 % от производството през 2007 г. се падат на амбалажното стъкло, следвано от плоското стъкло с 27 %. Делът на домакинските съдове е 4 %, на изолационните и укрепващите влакна – съответно 6 % и 2 %, а на специалното стъкло – 3 % от производството в сектор стъкларство.

3.2. Голяма част от производството все още се намира на територията на ЕС-15, по-специално в Германия, Франция, Италия, Испания и Обединеното кралство, които взети заедно са произвели 68 % от общото количество за 2007 г. На новите държави-членки на ЕС се падат 15 % от производството, а на останалите държави от ЕС-15 – 17 %. Като цяло най-големият производител е Германия, а производството в ЕС-12 е концентрирано в Полша и Чешката република. Стъкларският сектор в Германия, Чешката република и Полша е част от националното наследство на тези държави, предвид дългата му история в тези райони. Декоративното стъкло и висококачественото кристално стъкло също се смятат за традиционни произведения на изкуството.

3.3. От 2000 г. насам заетостта в сектор стъкларство в ЕС намалява, което до голяма степен се дължи на съчетание от изискванията за производителност, по-голямата автоматизация, консолидирането в сектора и конкуренцията на ниски цени. През 2007 г. броят на заетите в стъкларския сектор в ЕС е 234 000 души. 40 % от заетостта през 2007 г. се падат на ЕС-12, което показва различията между ЕС-12 и ЕС-15 по отношение на емкостта на капитала и труда. По-голямата част от работните места в ЕС-12 се намират в Полша и в Чешката република, които взети заедно създават около 71 % от заетостта в ЕС-12. За 2007 г. производителността на едно работно място е 160,5 тона.

3.4. Производството в сектор стъкларство е относително концентрирано в основните подсектори (плоско и амбалажно стъкло), докато в останалите подсектори (домакинско и кристално стъкло) концентрацията не е много голяма. Затова тези подсектори са изложени на по-големи рискове (пазарни, финансови и др.), тъй като малките производители страдат от липса на ресурси, особено в сегашната по-тежка бизнес среда.

3.5. Като цяло, по-голямата част от продукцията в сектора се продава в рамките на Общността 90,7 % за 2007 г. (тонаж). Изнесени са 3,496 млн. т, което представлява приблизително 9,3 % от общото производство. По-голямата част от изнесеното количество се пада на продуктите от домакинско и кристално стъкло (25,4 %) и на тези от специално стъкло (38,6 %). През 2007 г. износът е нараснал с 5,3 %. За сравнение, годишният ръст на вноса за същия период е бил 35,8 %, като е надхвърлил изнесените количества (3,601 млн. т през 2007 г.) Средната цена на стъклото за износ е била 1 780,1 евро/тон - значително по-висока от цената от 1 159,5 евро/тон за внесеното стъкло. Най-големи вносители по обем са Китай и Тайван. Все по-големи количества се внасят и от Индия, Турция и Япония. От 2004 г. насам вносът на плоско стъкло от Китай е нараснал десет пъти.

3.6. През периода 2007-2009 г. стъкларският сектор в ЕС е изправен пред предизвикателства, свързани със забавянето на икономическата дейност вследствие от ограничаването на кредитирането и намаленото търсене. Сектор строителство изглежда особено уязвим, предвид намалялото доверие на домакинствата, ограничаването на разходите и търсенето на инвестиции. Този развой, разбира се, има значително въздействие върху стъкларската промишленост. Приблизително 90 % от продуктите на стъкларството са предназначени за промишлени сектори, произвеждащи потребителски стоки (автомобили и други превозни средства, електроинженерство, химическа промишленост, хранително-вкусова промишленост и др.) и за строителния сектор. Сектор стъкларство зависи в голяма степен от стабилността и от развитието на изброените по-горе сектори.

3.7. Тези предизвикателства ще бъдат засилени от повишаването на капацитета в съседните на ЕС страни. Смята се, че през периода 2004-2009 г. няколко държави, сред които Русия, Украйна, Беларус, Катар, ОАЕ и Египет, ще увеличат производствените си мощност със 7,3 млн. т. По-голямата част от това увеличение се пада на плоското стъкло и амбалажното стъкло. При такава експанзия търговията вероятно ще продължи да нараства, което засилва нуждата политиците да гарантират, че производителите на стъкло в ЕС работят при еднакви условия.

3.8. Стъкларският сектор в ЕС е изправен пред определени предизвикателства, свързани с конкурентоспособността. Голяма част от тях се дължат на глобализацията, по-строгите екологични норми и нарастващите разходи за енергия. Постепенното увеличаване на броя на съпоставимите евтини стъклени продукти, внасяни от нововъзникващи икономики, е знак, че конкурентното предимство на стъкларския сектор в ЕС намалява, особено на пазарите на евтини продукти.

Стъкларският сектор трябва да изпълнява екологични норми, касаещи енергопотреблението, емисиите на CO2, предотвратяването на замърсявания и генерирането на отпадъци, както и други изисквания по отношение на околната среда. Производителите извън ЕС, и особено тези от развиващите се страни, са обект на не толкова строго екологично законодателство; следователно, пред тяхното производство има по-малко пречки, което намалява техните разходи. Освен всичко това, стъкларският сектор в ЕС е изправен пред следните проблеми по отношение на конкурентоспособността:

3.9.1. Нужда от намаляване на разходите надолу по веригата. Засилената конкуренция в световен мащаб, пред която са изправени европейските отрасли, като автомобилостроене, потребителска електроника, въздушен транспорт и търговия на дребно, води до натиск върху цените, който може да има отрицателно въздействие върху сектор стъкларство. Всички тези отрасли са преки или непреки клиенти на производителите на стъкло в ЕС под някаква форма. Следователно глобализацията има последващ ефект върху профила на търсенето в стъкларския сектор в ЕС.

3.9.2. Свободни производствени мощности в сектора в световен мащаб. В няколко от подсекторите на стъкларския сектор в ЕС, включително плоското стъкло, има свободни производствени мощности. Това може да има отрицателно въздействие върху европейския стъкларски сектор, тъй като води до намаляване на нормите на печалба. От друга страна, това би позволило по-бързо увеличаване на производството за удовлетворяване на изискванията на клиентите след края на кризата.

3.9.3. Натиск за увеличаване на цените не енергията (и суровините). Увеличеното търсене на енергия в световен мащаб влияе върху дългосрочното предлагане и разходите в стъкларския сектор в ЕС. Това представлява сериозна заплаха за стъкларския сектор, тъй като той е един от най-енергоемките отрасли и разходите за енергия имат голям дял в общите производствени разходи. Важно е да се насочи вниманието към ефекта на доминото от пакета на ЕС за енергетиката и климата. Очаква се стъкларската и керамичната промишленост да поемат прогнозираното увеличение на цените на енергията в дейностите си. Това увеличение се дължи на комбинация от фактори, включително търговията с емисии, инвестициите в мощности за производство на енергия и в преносни мрежи и необходимостта от осигуряване на по-голям дял на възобновяемите енергийни източници в енергийния микс в сектор производство на енергия. В допълнение, цените на основните суровини, като калцинирана сода или пясък, също биха могли да се увеличат вследствие от тенденцията по отношение на цените на енергията.

3.9.4. Регулиране на условията на труд. Голям брой разпоредби, свързани с условията на труд, влияят върху материалите за производството и начините за тяхното съхраняване, манипулиране и използване в производството. В много страни извън ЕС разпоредбите не са толкова строги, което води до по-ниски производствени разходи. Независимо от това, предприятията в отрасъла в ЕС приемат своята отговорност за полагане на грижи в тази област.

3.9.5. Ограниченията на търговията и фалшифицирането могат да засегнат износа за пазари извън ЕС. На много експортни пазари има наложени тарифи за стоки от ЕС. Така например, европейските продукти, продавани в Съединените щати, се облагат с високо мито. Конкурентоспособността на много производители на стъкло в ЕС страда от фалшифициране на европейски модели от предприятия извън ЕС. Понастоящем това представлява сериозен проблем за много производители и се очаква това да остане така и в бъдеще, ако въпросът не бъде решен по подходящ и задълбочен начин. В същото време отраслите, свързани с дизайна, се ползват от подкрепа под формата на инициативи, като China IPR SME Helpdesk (Център за подпомагане на МСП, работещи с Китай, по ПИС) на Европейската комисия, специализирани обучителни материали и семинари и индивидуални консултации по проблеми, свързани с правата върху интелектуалната собственост.

3.10. През 2006 г. в керамичния сектор в ЕС (5) са произведени и продадени различни керамични продукти на стойност около 39 милиарда евро. През последните години ръстът на производството е скромен. Двата най-големи подсектора са подсектор стенни и подови плочки и подсектор тухли и покрития за покриви. Заедно със стъклокерамичните тръби, те формират групата на керамичните изделия за строителството, на които се падат 60 % от керамичната промишленост по стойност на продукцията. На огнеупорните изделия, домакинската керамика и декоративната керамика, санитарния фаянс и техническата керамика се падат съответно 13 %, 9 %, 10 % и 5 % от стойността на продукцията. Германия, Обединеното кралство, Испания и Италия са основните производствени региони. Германия и Обединеното кралство са основни производители в по-голямата част от подсекторите; Италия и Испания са големи производствени центрове за керамични плочки, тухли и покрития за покриви и в по-малка степен - на санитарен фаянс. Производството в новите държави-членки (НДЧ) на ЕС изглежда е най-добре развито в Чешката република, Полша и Унгария, които имат силни керамични сектори и традиции в износа за други държави от ЕС. Делът на НДЧ в керамичния сектор на ЕС обаче е относително малък.

3.11. Струва си да се отбележи, че докато повечето фактори, характеризиращи и влияещи върху стъкларския сектор са валидни и за керамичния сектор, съществува една значителна разлика. Докато в стъкларския сектор се наблюдава доста високо равнище на концентрация, в керамичния сектор има много малък брой концентрирани и интегрирани производствени мощности.

3.12. От 2000 г. насам заетостта в керамичния сектор в ЕС намалява. Спадът се дължи до голяма степен на съчетание от изисквания към производството и все по-голяма конкуренция от страна на евтини изделия. През 2006 г. броят на заетите в керамичния сектор в ЕС е бил 330 000 души, което представлява малко намаление спрямо 2005 г. (360 000 души). Подсекторите стенни и подови плочки и тухли и покрития за покриви са най-големите работодатели. През 2006 г., взети заедно, те са осигурявали 52 % от заетостта в керамичния сектор, следвани от сектор домакинска керамика и декоративна керамика (22 %).

3.13. Като цяло около 20-25 % от производството на керамика в ЕС (над 30 % за стенните и подовите плочки) се изнася извън ЕС. Проникването на вноса варира между 3-8 %, например, за подовите и стенните плочки и огнеупорните продукти до над 60 % - за домакинската и декоративната керамика. Най-големите експортни пазари за керамичния сектор са САЩ, Швейцария и Русия. Напоследък се наблюдава тенденция към влошаване на търговския баланс поради засилената конкуренция на пазарите в ЕС от евтини продукти от държави като Китай и Турция, продължаващите ограничения пред достъпа до някои пазари извън ЕС и постепенното повишаване на курса на еврото спрямо повечето валути от 2000 г. насам. Вследствие от това търговията, и в частност условията за търговия за износителите от ЕС, се превърна в основен проблем за керамичния сектор.

3.14. Керамичният сектор в ЕС е изправен пред много предизвикателства, свързани с конкурентоспособността. Голяма част от тях се дължат на глобализацията и по-стриктните норми в областта на околната среда.

3.15. В някои продуктови категории – в частност в подсектор домакинска керамика – ЕС губи конкурентното си предимство, основаващо се на иновации и дизайн, в резултат от ниските цени на износа от нововъзникващи страни за ЕС и за други ключови пазари. Въпреки това, ЕС е все още основен световен производител в много подсектори, по-специално в производството на стенни и подови плочки.

3.16. По-стриктните норми в областта на околната среда и засиленият контрол върху тяхното прилагане като цяло, и тежестта, произтичаща от схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии на парникови газове в частност, са вторият ключов фактор по отношение на конкурентоспособността в европейския керамичен сектор. Въпреки че разходите за енергия представляват средно 30 % от производствените разходи в керамичната промишленост, емисиите на CO2 на тон са ниски. На керамичната промишленост се падат над 10 % от всички промишлени съоръжения, включени в схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии, но по-малко от 1 % от обхванатите промишлени емисии на CO2. В резултат от приемането на преразгледаната Директива за СТЕ, към 2013 г. в схемата на ЕС за търговия с квоти за емисии на парникови газове следва да бъдат включени около 1 800 съоръжения за производство на керамика. Тези съоръжения ще представляват по-малко от 1,5 % от промишлените емисии на CO2, включени в СТЕ. Важно е да се подчертае, че заводите за керамика са предимно малки, като 40 % от съоръженията генерират по-малко от 25 000 т CO2/година, а 70 % генерират по-малко от 50 000 т CO2/година.

3.17. Структурата на разходите на енергоемките производители на керамика се влияе отрицателно от растящите цени на материалите за производство. Характерно за някои подсектори на сектор керамика в ЕС е, че разчитат в много голяма степен на чисто нови суровини, голяма част от които се внасят от страни извън ЕС. Прегледът показва как липсата на конкурентоспособност при материалите, използвани за производство на керамика, особено на пазарите на енергия, влошават конкурентоспособността на европейските производители на керамика.

3.18. Основният проблем, свързан с конкурентоспособността, пред който е изправен керамичният сектор в ЕС, е рязкото увеличаване на обема на вноса на керамични продукти от страни извън ЕС, в които нормите в областта на околната среда и законите по отношение на здравето и безопасността не са толкова строги. Относително високото равнище на регулиране в ЕС означава, че производителите на керамика от ЕС вече не се конкурират при равни условия в глобален мащаб. От това произтичат определени предизвикателства пред конкурентоспособността, но и диверсифициран набор от възможности за конкурентоспособност.

3.19. В този контекст структурата на разходите в керамичната промишленост (високи разходи за енергия и труд), относително ниската рентабилност на сектора и все по-голямата конкуренция в ЕС и на експортните пазари ще затруднят изключително много прехвърлянето от производителите на керамика към потребителите на допълнителните разходи, свързани с квотите за CO2. Нещо повече, технологиите и техниките, които се използват в производството на керамика за минимализиране на енергопотреблението в пещите, вече са усъвършенствани и в близко бъдеще едва ли може да се очаква голямо подобряване на тяхната ефективност.

3.20. Керамичният сектор се нуждае от висококвалифицирана работна ръка и трябва да разполага с необходимите инструменти и умения за работа с технологиите, както и да осъществява сътрудничество между различни отдели, независимо от тяхното местоположение. Подсектор тухли е доказателство, че това е предизвикателство както за МСП, които се опитват да се възползват от възможности в световен мащаб, така и за големите предприятия, които работят в няколко страни. Наборът от умения може да бъде подобрен чрез концентриране върху ученето през целия живот, чрез повишаване на привлекателността на сектора и чрез целеви програми за обучение.

4. По какъв начин стъкларската и керамичната промишленост могат да допринесат за устойчивостта на ЕС, включително за дневния ред на конференцията в Копенхаген?

4.1. Разглеждайки устойчивостта в нейната цялост, следва да преценим доводите „за“ и „против“ в отраслите стъкларство и керамика. И в двата сектора се използват местни минерални ресурси, достъпни в количества, достатъчни за гарантиране на тяхната жизненост в европейското икономическо пространство и в световен мащаб. Секторите са овладели в голяма степен екологичното си въздействие и не представляват особен риск за човешкото здраве - нито професионален, нито обществен.

4.2. Понастоящем не следва да очакваме голям пробив по отношение на иновациите в производствените процеси в стъкларството и производството на керамика. Стъклото се топи, а керамиката се пече при много висока температура, което означава, че съществуват физически ограничения за възможното намаляване на емисиите на въглероден двуокис - ограничения, които тези сектори приближават бързо. За съжаление тези физически ограничения не бяха отчетени при разработването на преразгледаната СТЕ на ЕС, тъй като не бяха включени с други енергоемки отрасли, характеризиращи се с присъщи емисии, дължащи се на производствените им технологии.

4.3. Технологиите и процесите в тези сектори също са усъвършенствани по отношение на енергопотреблението и въглеродния интензитет. Те не представляват проблем за климата, а по-скоро са част от решението му. Така например, стъкларският сектор:

—	спомага за намаляване на емисиите от въглероден двуокис чрез икономия на енергия, посредством употребата на стъклото като изолатор;

—	спомага за получаването на енергия без въглеродни емисии при производството на енергия от възобновяеми източници;

—	генерира въглеродни емисии значително по-ниски от въглеродните ползи, и

—	води до различни други ползи за обществото, като например съхраняване на медицински препарати и храни, което ги прави устойчиви.

4.4. Стъклото принадлежи към група материали с много висок коефициент на рециклиране. По правило в производствения процес има вериги за рециклиране. В определен смисъл, технологията е безотпадна. На регенерираното стъкло се пада значителен дял от използваните материали, особено при производството на амбалажно стъкло. Възможностите за неговото рециклиране не познават физически граници по отношение на жизнения цикъл на този материал. В цяла Европа има организирани системи за рециклиране, които през 2007 г. постигнаха коефициент на рециклиране на амбалажното стъкло от 62 %. Всички усилия за увеличаване на коефициента на регенериране и за използването на регенерирано стъкло могат да подобрят екологичните показатели по три начина: (1) могат да подобрят енергийната ефективност (повишаването на коефициента на регенерираното стъкло с 1 % намалява потреблението на енергия с 0,25 %); (2) могат да намалят емисиите на въглероден двуокис (повишаването на коефициента на регенерираното стъкло с 1 % води до намаляване на емисиите на CO2 с 0,47 %); и (3) могат да доведат до икономии на суровини (използването на 1 тон рециклирано стъкло за производство на ново стъкло спестява 1,2 тона чисто нови суровини).

4.5. В практиката стъклените продукти могат да спомогнат за намаляване на енергопотреблението, а оттам и на емисиите на CO2, например в сградите чрез използване на изолационни стъклени влакна или стъклопакети с нискоемисионно стъкло. Поставянето на изолация на покривите и стените би могло да спести 460 млн. т годишно (повече от общия ангажимент на ЕС по Протокола от Киото). Така например, ако всички единични и двойни стъклопакети в ЕС бъдат заменени с двойни или тройни стъклопакети с нискоемисионно стъкло, това би довело да избягване на емисии от 97 млн. т CO2 годишно. Това се равнява на 21 млн. т нефтен еквивалент или на годишното енергопотребление на сгради за 19 милиона жители. Фибростъклото, което се използва за подсилване на пластмасата във вятърните турбини и в материалите в автомобилната промишленост, напр., за да се понижи търсенето на енергия чрез намалени изисквания за климатизиране, е пример за друго приложение, водещо до намаляване на емисиите на CO2.

4.6. Предвижда се соларните технологии да се развият значително през следващите десет години. Понастоящем стъклото заема място сред най-важните прозрачни материали за фотоволтаични панели и соларни концентратори, включително и соларни комини, соларни технологии за производство на биогориво, соларна фотокатализа, пречистване на водата и обезсоляване. Тези приложения имат кратък срок на възвръщаемост на инвестицията чрез спестяванията от парникови газове и отговарят на принципите на устойчивата енергия. Различните подотрасли ще имат ключова роля за подкрепата и разработването на тези приложения и задържането им на територията на ЕС е от решаващо значение, както от академична гледна точка, така и по отношение на производството.

4.7. Емисиите на парникови газове за целия стъкларски сектор са 20 млн. т годишно, а за керамичния сектор – 27 млн. т годишно. Присъщият потенциал за намаляване на емисиите е доста ограничен и в двата сектора. Това означава, че включването на стъкларския и керамичния сектор в СТЕ на ЕС не е добре обосновано от материална или икономическа гледна точка. Нещо повече, то излага на риск потенциалните икономии на парникови газове. Подобни оценки могат да бъдат направени за почти всеки основен енергоемък отрасъл и при вземането на решения относно проблема с прехвърлянето на въглеродни емисии и относно основаващото се на базови показатели разпределение на квотите за третия търговски период следва да се избягват всички излишни разходи. Необходими са отделни показатели, за да се вземе под внимание разнообразието на различните сектори и подсектори. Тези показатели следва да отчитат различните производствени технологии, енергийните потребности и материалния потенциал на предприятията за намаляване на емисиите.

4.8. Поради ниското равнище на концентрация, големият набор от продукти и ниското качество на наличните публични статистически данни, справедливото прилагане на СТЕ на ЕС ще бъде проблематично за керамичната промишленост. Що се отнася до оценката на експозицията на керамичната промишленост към прехвърлянето на въглеродни емисии, проблемът с наличието и последователността на данни може да бъде решен единствено чрез обединяване на приложимите данни на 3-цифрено равнище (NACE rev. 2-2008). На това равнище на обединяване може да бъде показано „прехвърляне на въглеродни емисии“ в три подсектора на керамичната промишленост, а именно: „огнеупорни изделия“ (NACE 23.2), „керамични изделия за строителството“ (NACE 23.3) и „други порцеланови и керамични изделия“ (NACE 23.4).

4.9. Керамичният сектор не притежава същия потенциал за икономии на парникови газове, като стъкларския сектор, въпреки че заслужава да се отбележат топлоизолационните характеристики на съвременните тухли и плочи и минерални влакна. Въпреки това, керамичният сектор е добър пример за устойчиво потребление и производство благодарение на присъщите характеристики (например трайност и хигиена) и естетическата стойност на продуктите. Веднъж произведени, по-голямата част от керамичните продукти имат потенциално дълъг живот и не изискват по-нататъшна поддръжка.

4.10. В керамичния сектор има един много важен подсектор – производството на огнеупорни материали. Тези материали са жизненоважни за много отрасли, в които производството е свързано с високи температури – добив на желязо и стомана, производство на стъкло, вар и цимент. Тези химикали не биха могли да съществуват без висококачествени огнеупорни материали, които подкрепят и улесняват използването на най-ефективните технологии в горепосочените сектори.

4.11. Основното изискване за постигане на напредък по отношение на общата конкурентоспособност и особено на енергийната ефективност и екологичните показатели е наличието на широкообхватна и ефективна НИРД. Това важи за всички сектори на стъкларската и керамичната промишленост, но особено за подсектора на специалното стъкло, в който най-големият дял от приходите обикновено се заделя за иновации поради бързо развиващото се естество на готовия продукт. Въпреки че този подсектор не е голям по отношение на производството и заетостта, за неговото развитие е изключително важно той да остане на територията на ЕС.

4.12. В краткосрочна перспектива строгите норми по отношение на околната среда и енергетиката, както и липсата на еднакви условия в международен план ще доведат до огромен натиск върху МСП в ЕС и ще задушат частното финансиране на инвестиции в иновации и НИРД. Нормите в областта на околната среда обаче предоставят и стимул за инвестиране в НИРД с цел подобряване на енергийната ефективност и ограничаване на зависимостта от традиционните енергийни източници. Вследствие от това, делът на енергията в общите производствени разходи може да намалее. И все пак това са дългосрочни ефекти, за които ще се изискват значителни предприемачески действия и поемане на рискове.

4.13. Понастоящем приетите неотдавна изисквания и по-строгите стандарти доведоха до по-големи иновации в областта на енергийната ефективност и до оптимизиране на продуктите по отношение на околната среда, здравето и безопасността. Разработват се и нови технологии за рециклиране. Независимо от това напредъкът в рециклирането на керамични изделия се ограничава в известна степен от естеството на продукта.

4.14. По-нататъшните изследвания могат да превърнат керамиката в още по-привлекателна и екологично чиста алтернатива. Глинените блокчета с подобрена топлоизолация, чието производство е енергоемко, са пример за нов продукт, който може да доведе до икономия на енергия, когато се използва в строителството. Използването на керамични изделия в автомобилите е друг такъв пример. В този случай те могат да се използват като базова технология за разработването на множество важни компоненти на двигателите на бъдещето поради уникалната им устойчивост на топлина, износване и корозия, малкото им тегло и електро- и топлоизолационните им свойства. В двигателите на колите на бъдещето може да има керамични елементи; те могат да се използват и за намаляване на износването на горивните системи, както и в допълнителни компоненти, като газоразпределителни механизми (клапани и клапанни легла). В автомобилите на бъдещето може да се използват керамични горивни клетки, осигуряващи работа при почти нулеви емисии.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Вж. бележки под линия 4 и 5.

(2) Становище на ЕИСК относно „Въздействие на непрекъснатото развитие на енергийните пазари и вериги за създаване на стойност в Европа“, ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 88-95.

(3) Вж. съобщение на Комисията за медиите IP/08/1998 на http://europa.eu/rapid/.

(4) FWC Sector Competitiveness Studies – Competitiveness of the Glass Sector, October 2008 [„Проучвания за секторната конкурентоспособност“ – „Конкурентоспособност на сектор стъкларство“, октомври 2008 г.]

(5) FWC Sector Competitiveness Studies – Competitiveness of the Ceramics Sector, October 2008 [„Проучвания за секторната конкурентоспособност“ – „Конкурентоспособност на сектор керамика“, октомври 2006 г.]; Евростат, 2006 г.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/15

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Отношенията между ЕС и Босна и Херцеговина: ролята на гражданското общество“

(проучвателно становище)

(2009/C 317/03)

Докладчик: г-н Patrik ZOLTVÁNY

С писмо от 2 септември 2008 г. г-жа Margot Wallström, заместник-председател на Европейската комисия, и г-н Olli Rehn, комисар по въпросите на разширяването, в съответствие с член 9 от протокола за сътрудничество между ЕИСК и Европейската комисия, поискаха от Европейския икономически и социален комитет да изготви проучвателно становище относно:

„Отношенията между ЕС и Босна и Херцеговина: ролята на гражданското общество“.

Специализирана секция „Външни отношения“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 23 юни 2009 г. (докладчик: г-н Patrik Zoltvány).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 147 гласа „за“, 1 глас „против“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Основни препоръки в становището

1.1. Препоръки към институциите и органите на Европейския съюз:

—	да насърчат правителството на Босна и Херцеговина да изработи стратегия за развитие на гражданско общество (1);

—	да увеличат подкрепата, също и финансова, за организациите на гражданското общество в Босна и Херцеговина, за да се запази тяхната независимост от правителството и да се гарантира устойчивостта на осъществяваните от тях проекти;

—

да създадат по-подходящи и ефективни схеми за финансова подкрепа, за да се съкратят дългите процедури за кандидатстване и взимане на решения. Това се отнася и до новия инструмент, създаден от Европейската комисия (ЕК) за насърчаване на развитието на гражданското общество и диалога. Подкрепата би трябвало да се предоставя на широк кръг заинтересовани организации и да е гъвкава в съответствие с техните нужди;

—	да ускорят преговорите за установяване на безвизов режим и да осигурят активна подкрепа за спазването на техническите и други стандарти;

—	да правят разлика между НПО и социалните партньори при създаването и приемането на стратегии за подкрепа;

—	да подкрепят програми, насочени към изграждането на капацитет у социалните партньори, с цел подобряване на техните възможности за провеждане на ефективен социален диалог;

—	да подкрепят активно социалния и гражданския диалог в Босна и Херцеговина;

—	да участват като активен посредник в изготвянето на нова конституция;

—	да настояват за прилагането на ратифицирани международни текстове и конституцията на Босна и Херцеговина и за осигуряване на възможност на синдикатите и организациите на работодателите да се регистрират въз основа на специфична правна основа, която ще им даде възможност да работят ефективно;

—

да подкрепят систематично проекти, осъществявани от организации на гражданското общество и насочени към разпространението на идеята за европейска интеграция сред цялото общество. Систематичният дебат по въпросите на европейската интеграция би трябвало да обхваща всички части на обществото, включително и гражданското общество;

—

да подкрепят проекти, които имат за цел предаването на ноу-хау и опит от държавите-членки на ЕС към Босна и Херцеговина. Приносът на „новите“ държави-членки от Централна и Източна Европа би могъл да има истинска добавена стойност. Институциите на ЕС трябва да отдават повече значение на важността на проектите за „побратимяване“ (twinning) и да ги подкрепят в по-голяма степен. Новосъздаденият инструмент за насърчаване на развитието на гражданското общество и диалога може да предостави подкрепа за такива дейности;

—	да дадат възможност на представителите на гражданското общество от Босна и Херцеговина да посещават институциите на ЕС и да участват безплатно в конференциите и проявите, организирани от ЕС;

—	да увеличат подкрепата за регионалните мрежи на организациите на гражданското общество в Западните Балкани и да развиват регионални програми;

—	да поддържат систематичен диалог с други донори, за да предоставят на организациите на гражданското общество в Босна и Херцеговина и Западните Балкани като цяло добре насочена, ефикасна, ефективна и навременна помощ;

—	да провеждат редовно срещи с представителите на организациите на гражданското общество, за да откликват по-гъвкаво на техните очаквания и нужди.

1.2. Предложения на Европейския икономически и социален комитет:

—	да се създаде Съвместен консултативен комитет (СКК) между ЕИСК и организациите на гражданското общество от Босна и Херцеговина, за да насърчава и подкрепя гражданския диалог в Босна и Херцеговина;

—

да се участва активно в новата Програма за диалог между гражданите, която се управлява от Генерална дирекция „Разширяване“ на ЕК: ЕИСК би могъл да подготвя и организира проучвателни пътувания в ЕС (по-специално до Брюксел) за представители на организации на гражданското общество от Босна и Херцеговина;

—	да се предостави възможност на представители на организации на гражданското общество от Босна и Херцеговина да посещават ЕИСК и да се запознаят с дейността му.

1.3. Препоръки към политическите органи в Босна и Херцеговина:

—	да създадат правна среда, която да подкрепя развитието на гражданското общество, включително на организациите на работодателите и синдикатите;

—	да изградят стратегия за развитие на гражданско общество: тя би създала основа за жизнено гражданско общество като необходим елемент от зряло демократично общество. Стратегията трябва да се изработи в тясно сътрудничеството с организациите на гражданското общество;

—	да се поддържа системен диалог по въпросите на организациите на гражданското общество с представителите на тези организации. Правителството би трябвало да има по-всеобхватен подход към гражданското общество;

—

да въведат различни стимули за организациите на гражданското общество, също и финансови, за да подкрепят тяхното развитие и устойчивостта на дейностите им. Би трябвало да се разработи прозрачна схема за отпускане на безвъзмездна помощ, която да позволява на организациите на гражданското общество да кандидатстват за грантове, финансирани от държавния бюджет;

—	да повишат равнището на диалог и сътрудничество с публичните власти, като гарантират признаването на организациите на гражданското общество (ОГО);

—	да решат въпроса с регистрацията на Независимите синдикати на Босна и Херцеговина;

—	да подкрепят активно създаването на Икономически и социален съвет на държавно равнище в съответствие с напредъка в създаването на институции на държавно равнище, свързани с икономически и социални въпроси;

—	да ускорят работата по изпълнението на условията за безвизов режим;

—	да въведат гражданско възпитание в областите, в които работи гражданското общество.

1.4. Препоръки към организациите на гражданското общество в Босна и Херцеговина:

—	да насърчават използването на възходящи подходи и самоорганизирането на гражданското общество, което допринася да засилване на обществената ангажираност на ОГО;

—	да повишават информираността за ролята на гражданското общество в политическия процес;

—	да насърчават изграждането на мрежи и партньорства, т.е. обмена на информация, ноу-хау и опит;

—	да повишават познанията за и разбирането на европейската интеграция, политиките на ЕС и европейските институции;

—	да засилят дейността, свързана с образование и обучение в рамките на ОГО;

—	да насърчават междуетническия и междурелигиозния диалог и да увеличават степента на сътрудничество, свързването в мрежи и туининга между ОГО.

2. Мотиви за становището

2.1. Цели на Европейския съюз в Западните Балкани

Западните Балкани са сред главните регионални приоритети във външната политика на Европейския съюз (ЕС). Основната цел на ЕС относно Западните Балкани е да повиши стабилността и благоденствието в региона. Също толкова важна цел е и подготовката на страните от Западните Балкани за членство в ЕС. За да я постигне, ЕС използва специфични инструменти за предприсъединителна помощ.

Процесът на стабилизиране и асоцииране (ПСА) беше създаден, за да помогне на страните от региона по пътя им към ЕС. Той включва политически диалог, сериозни търговски преференции и финансова подкрепа. Включва и установяването на цялостни договорни отношения, което ще помогне на страните от региона да се подготвят за бъдещото членство. Развитието на гражданското общество и демократизацията са две от целите на ПСА и се очаква да допринесат за политическото, икономическото и институционално стабилизиране на региона. За значителна стъпка към членство в ЕС се счита подписването на Споразумението за стабилизиране и асоцииране (ССА).

2.2. Европейският икономически и социален комитет и Западните Балкани

Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) играе важна роля в подпомагане на развитието на гражданското общество в Западните Балкани. През 2004 г. беше създадена Контактната група за Западните Балкани, която е единственият и конкретен орган на ЕИСК, занимаващ се с този регион. Тя е част от широк кръг други органи на ЕС, които работят в тази област, и се съсредоточава върху добавената стойност, с която може да допринесе за цялостната работа на ЕС по темата.

Основната задача на ЕИСК в Западните Балкани е да наблюдава промените в политическата, икономическата и социалната ситуация в страните от Западните Балкани и отношенията между ЕС и Западните Балкани, по-конкретно в реализирането на Програмата от Солун и развитието на ПСА, да стимулира сътрудничеството между ЕИСК и организациите на гражданското общество на Западните Балкани и националните икономически и социални съвети или сродни институции, както и да насърчава и увеличава обмена на добри практики между организации на гражданското общество от ЕС и техни партньори в Западните Балкани.

3. Политически събития в Босна и Херцеговина

3.1. Настояща политическа ситуация

Политическият процес в Босна и Херцеговина продължава да се влияе от наследството на войната и Дейтънското споразумение, с което се създаде независимата държава Босна и Херцеговина в сегашната ѝ форма. Конкуриращите се политически сили се опитват да извлекат полза от Дейтънското конституционно устройство и същевременно да преодолеят недостатъците му. Необходимостта от опростяване и модернизиране на управлението на Босна и Херцеговина се признава все повече от международната общност, както и в самата Босна и Херцеговина, въпреки че политическото ръководство на ентитетите не дава еднозначна подкрепа за този процес, който се задвижва основно отвън.

През следващите години голямото политическо предизвикателство пред страната ще бъде конституционната реформа, без която не е възможно да се постигне понататъшен напредък към по-демократична и ефективна държава, нито да се осъществи цялостна програма за реформи и сближаване с ЕС. Реформата на Дейтънското конституционно устройство не би могла да бъде наложена отвън, въпреки че международната общност като цяло и ЕС в частност са готови да помогнат. Реформата трябва да дойде в резултат на консенсус между политическите фактори в Босна и Херцеговина и да получи широката подкрепа на гражданите. Този процес, който може да засегне всички сфери, ще бъде много деликатен и завършването му ще отнеме известно време.

Трябва да се отбележи, че мненията на политиците за бъдещето на страната са разнопосочни, а сред гражданите от различните етнически групи все още съществува недоверие. Като цяло преобладава националистическата реторика и лидерите на Босна и Херцеговина не са постигнали напредък в създаването посредством реформата на конституционната уредба на по-функционални и достъпни държавни структури, които да подкрепят процеса на европейска интеграция.

Поради загриженост за политическата стабилност в Босна и Херцеговина и в региона, закриването на Службата на Върховния представител беше отлагано на няколко пъти. През февруари 2008 г. Съветът по прилагане на мирното споразумение (СПМС) реши да обвърже закриването с постигането на напредък от Босна и Херцеговина по пет конкретни цели и две специфични условия (подписването на ССА и стабилно политическо положение). С изключение на окончателното определяне на Бръчко, напредъкът по постигането на петте цели (2) е крайно ограничен.

3.2. Политически отношения с ЕС и съседните държави

3.2.1. Отношения с Европейския съюз

Преговорите по ССА с Босна и Херцеговина (БиХ) започнаха през ноември 2005 г. ССА беше парафирано на 4 декември 2007 г. и подписано на 16 юни 2008 г., след като беше постигнат напредък по четири основни области, определени от Европейската комисия и Съвета през 2005 г (3). До ратифицирането на ССА от всички държави членки на ЕС търговските мерки на ССА се осъществяват чрез временното споразумение, приложимо от 1 юли 2008 г. Наред с другото, ССА формализира търговските преференции, които ЕС дава на босненски продукти от 2000 г. (на автономна основа) и доведе до постепенното отпадане на наложените от Босна и Херцеговина търговски ограничения и прогресивното намаляване на митническите такси за стоки от ЕС. Засега прилагането на временното споразумение е удовлетворително.

Паралелно с преговорите по ССА беше изработено споразумение за облекчен визов режим, което беше подписано на 17 септември 2007 г. и влезе в сила през януари 2008 г. Това споразумение намали, а за някои категории от граждани дори премахна таксите за обработка на молбите за издаване на визи. Със споразумението също се опростиха условията за предоставяне на визи на много групи граждани, в т.ч. студенти, бизнесмени, журналисти и др. На 26 май 2008 г. Европейският съюз започна дискусиите за въвеждане на безвизов режим за босненските граждани. За да завърши преговорите, Босна и Херцеговина следва да постигне напредък в изпълнението на всички критерии.

Относно предприсъединителната финансова подкрепа, през септември 2008 г. беше приет Документът за многогодишно индикативно планиране (ДМИП) за Босна и Херцеговина за 2008-2010 г. Европейската комисия (ЕК) отдели общо 74,8 милиона ЕUR за Босна и Херцеговина по програмата за 2008 г. от Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП). Основните области на интервенция са: укрепване на правовата държава и структурите на държавната администрация, икономическо и социално развитие и демократично стабилизиране. В рамките на Механизма за гражданско общество бяха отпуснати 6,5 млн. EUR за развитието на гражданското общество по националните програми за 2007-2008 г. от ИПП. Организациите на гражданското общество от Босна и Херцеговина се ползват и от програми за регионални дейности и програми за посетители, финансирани от Програмата за няколко бенефициери. Освен това от фондовете на Общността са предоставени 5,7 милиона EUR за подкрепа на бюджета на Службата на Върховния представител до юни 2009 г.

ИПП и оставащата подкрепа по програмата CARDS се осъществяват от делегацията на ЕК в Сараево. Децентрализираното управление на помощта остава средносрочна цел за Босна и Херцеговина. Подготовката за децентрализирано осъществяване напредва бавно. Част от персонала на Националния фонд и Централното звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД) към Министерство на финансите (МФ) е назначен и наемането продължава. Сложната институционална и политическа среда в Босна и Херцеговина доведе до значителни забавяния в ратифицирането на рамковото споразумение за ИПП. Все още не е гарантирано самото осъществяване на споразумението. В резултат се бави и прилагането на Програмата за ИПП за 2007 г.

3.2.2. Отношения с Хърватия

Отношенията с Хърватия се измениха съществено от 2000 г. насам. Двете страни постигнаха допълнителни споразумения за връщането на бежанци през границата между Босна и Херцеговина и Хърватия и подписаха Споразумение за свободна търговия, което започна да се прилага почти веднага. През февруари 2008 г. Парламентът на Босна и Херцеговина одобри споразумение с Хърватия за двойното гражданство. Смята се, че около 400 000 граждани на Босна и Херцеговина имат и хърватско гражданство. Все още има неразрешени погранични спорове и остават пречки пред прехвърлянето на дела и екстрадирането на заподозрени за криминални деяния и престъпления против човечеството между Босна и Херцеговина и Хърватия.

3.2.3. Отношения със Сърбия

Отношенията със Сърбия се подобриха значително от падането на режима на Милошевич насам, като дипломатическите отношения бяха установени на 15 декември 2000 г. По време на председателството на Процеса за сътрудничество в Югоизточна Европа (ПСЮЕ) от страна на Босна и Херцеговина през 2003-2004 г. министрите на външните работи на страните от бивша Югославия се срещаха с по-широк кръг от свои колеги от Югоизточна Европа, за да заздравят ангажимента за добросъседски отношения, стабилност, сигурност и сътрудничество в Югоизточна Европа.

По време на предизборната кампания през октомври 2006 г. в Босна и Херцеговина станахме свидетели на откритото засилване на връзките между Република Сръбска (РС) и Сърбия, което достигна своя връх с подписването на преразгледаното Споразумение за специални паралелни отношения на 26 септември 2007 г. в Баня Лука, въпреки че и двете страни подчертаха, че това споразумение по никакъв начин не подрива суверенитета, териториалната цялост или политическата независимост на Босна и Херцеговина.

Но потенциалното напрежение в отношенията между Босна и Херцеговина и Сърбия остава. След като Косово обяви независимост, в РС все повече се използва реторика против духа на Дейтънското споразумение и нараснаха заплахите за отделяне; на 21 февруари 2008 г. Национално събрание на Република Сръбска прие резолюция, в която обвързва положението на РС в Босна и Херцеговина с това на Косово в Сърбия и описва обстоятелствата, при които РС си запазва правото да се отдели.

3.2.4. Регионално сътрудничество

Отношенията с Черна гора са добри и стават все по-активни. Подписани са споразумения за сътрудничество в областта на отбраната, полицейското сътрудничество, гражданската отбрана и трансграничното сътрудничество.

Отношенията с бившата югославска република Македония са добри и в двустранен, и в регионален план. Сключени са споразумения за реадмисия, полицейско сътрудничество и гражданска отбрана.

Отношенията с Албания се активизираха и Босна и Херцеговина реши да открие посолство в Тирана.

Босна и Херцеговина участва активно в програмите и инициативите за регионално сътрудничество, например в ЦЕФТА.

4. Икономическо развитие на Босна и Херцеговина

4.1. Настоящо състояние на икономиката на Босна и Херцеговина

Въпреки че политическата обстановка е трудна, Босна и Херцеговина вече четвърта година отбелязва стабилно икономическо развитие, като растежът на БВП за 2008 г. се оценява на 5,5 %. Инфлацията през първото тримесечие на 2007 г. беше само 1,5 %, но през второто полугодие на 2007 г. започна да се покачва, поради нарастването на цените на храните и транспорта, като през декември достигна 4,9 %, а през август 2008 г. се увеличи още до 9,5 %. Дефицитът по текущата сметка спадна от 21,3 % от БВП през 2005 г. на 11,4 % от БВП през 2006 г., но през 2007 г. отново се увеличи до 12,7 % от БВП. Търговският дефицит спадна от 49,6 % от БВП през 2005 г. на около 37 % от БВП през 2006 г. и 2007 г. За момента е малко вероятно да се постигне ново подобрение, тъй като през 2007 г. се забави експортната експанзия, отново нарасна вносът и вероятно преките чуждестранни инвестиции (ПЧИ) ще намалеят в резултат от световната финансова криза. През 2006 г. общият бюджетен излишък беше 3 % от БВП, в резултат основно от нарастването на приходите след въвеждането на ДДС. През 2007 г. излишъкът намаля до 1,3 % от БВП и през 2008 г. може да има дефицит в резултат от увеличения размер на възстановен ДДС наред с другите фактори.

Както и в други страни в преход, икономиката на Босна и Херцеговина расте, но страната е изправена пред широкоразпространена бедност и социални трудности. Оценките за размера на безработицата варират от 16 % до 44 %. БиХ се сблъсква с последствията на финансовата и икономическа криза, която представлява заплаха за икономическата, социалната и етническата ситуация, както и за отношенията в ЕС и в региона.

Структурата на управление на страната е тромава и поглъща над 50 % от нейния БВП. Способността на правителството да формулира и провежда политика е подкопана от фрагментираните структури, ограничените ресурси, липсата на опит и непоследователния подход към подкрепата на националните възможности.

ЕС е най-големият търговски партньор на Босна и Херцеговина (оборотът с ЕС представлява над 50 % от общия търговски оборот на Босна и Херцеговина). Подписването на ССА и влизането в сила на временното споразумение вероятно ще задълбочат отношенията и ще разширят търговската интеграция с ЕС. Босна и Херцеговина изнася главно за Италия, Германия и Словения. Вносът в Босна и Херцеговина се осъществява от същите държави-членки на ЕС и в по-малка степен от Австрия. Износът от Босна и Херцеговина се основава най-вече на метали, дървесина и изделия от дърво, минерални продукти и химични вещества. Вносът включва главно машини, минерални продукти, храни и химични вещества.

5. Настоящо състояние и роля на организациите на гражданското общество

5.1. Социален диалог

5.1.1. Правна среда

В Босна и Херцеговина социалният диалог не се води официално. Това се дължи на факта, че настоящата конституция не съдържа разпоредби за създаване на държавни управленски институции, които да се занимават със социалната политика и образованието.

И осемте основни конвенции на Международната организация на труда (МОТ) са ратифицирани от Босна и Херцеговина. Свободата на сдружаване е гарантирана в конституциите на Босна и Херцеговина, Федерацията на Босна и Херцеговина (ФБиХ) и Република Сръбска (РС). Двата ентитета и федералната област Бръчко имат свои отделни закони в трудовата област.

Законът на Босна и Херцеговина за асоциациите и фондациите, приет през декември 2001 г., не съдържа разпоредба за регистрирането на синдикална федерация на равнището на Босна и Херцеговина.

Но, според доклада на Европейската комисия за 2008 г. за напредъка, в тази сфера не е постигнат напредък. Фактът, че на държавно равнище все още не съществуват правомощия в областта на заетостта и социалните политики, остава пречка пред развитието на стратегия за заетостта за цялата страна. По конституционни причини Република Сръбска систематично възразява срещу това на държавното равнище да се дава роля по въпросите на вътрешния пазар на труда. Стратегиите за заетостта и проектите за активни мерки за заетост са изработени от Двата ентитета и областта Бръчко. Но между тях почти няма координация.

Подобно е положението в областта на социалния диалог. Конфедерацията на синдикатите не можа да се регистрира на държавно равнище. Регистрацията на синдикатите и тяхното признаване и представителност са синоними в настоящото законодателство. Освен това правното основание и процедурите за социалните партньори са същите като за всички други организации на гражданското общество, като обединенията на потребителите или спортните сдружения, което е непропорционално. Сложната политическа и социална организация в страната продължава да се отразява на диалога между социалните партньори и изглежда, че в обозримо бъдеще няма да има решение. Липсата на яснота по отношение на правната регистрация на синдикатите блокира постигането на по-нататъшен напредък в утвърждаването на колективното трудово договаряне и развитието на доброволното колективно трудово договаряне. Би трябвало да се изготви нов закон, който да замени горепосочения Закон за асоциациите и фондациите, за да се премахне дискреционното правомощие на правителството да решава дали нова организация да бъде регистрирана или не.

5.1.2. Социални партньори

5.1.2.1. Работодатели

В Босна и Херцеговина е трудно да се говори за организации на работодателите на държавно равнище. Тъй като на държавно равнище няма Министерство на труда и много от икономическите въпроси са отговорност на правителствата на ентитетите, на държавно равнище няма официална координация или сътрудничество между организациите на работодателите.

Двете големи организации на работодателите са Сдружението на работодателите на Федерацията на Босна и Херцеговина и Сдружението на работодателите на Република Сръбска. И двете участват в икономическите и социални съвети на равнището на ентитетите. Основните проблеми пред организациите на работодателите и във вътрешен, и във външен план са представителността и ефективното представителство на интересите на членовете им пред публичните власти.

5.1.2.2. Синдикати

Във ФБиХ и РС равнището на синдикализиране в официалния сектор е доста високо. Федерацията на независимите синдикати (Savez Samostalnih Sindikata Bosne i Hercegovine, SSSBiH) организира работниците във ФБиХ, а Конфедерацията на синдикатите на Република Сръбска (Savez Sindikata Republike Srpske, SSRS) - в РС. На учредителна асамблея, която се проведе в Сараево на 24 юни 2005 г., синдикалните конфедерации на ентитетите на Босна и Херцеговина - ФБиХ и РС, създадоха обща единна организация за синдикатите на Босна и Херцеговина (KSBiH). KSBiH подаде искане за регистрация на държавно равнище, но до днес въпросът не е решен.

5.1.3. Оценка на съществуващите механизми

На държавно равнище не съществува икономически и социален съвет, основно поради нежелание въпросът за социалния диалог да се повдига на държавно равнище, предимно в Република Сръбска (4). Има два кодекса на труда – по един за всеки ентитет, а на държавно равнище няма Министерство на труда. Основните въпроси за социалните партньори са: икономическите политики, трудовото право и образованието, които са в ресора на правителствата на ентитетите и на местните власти. В Босна и Херцеговина все още не е създаден истински единен пазар (включително на труда). Икономически и социални съвети съществуват само на равнището на ентитетите и получават финансиране за дейностите си от правителството. Оставащата формална пречка пред създаването на ИСС на държавно равнище е непризнаването на общата единна синдикална организация. Трябва също да се отбележи, че социалните партньори все още имат малък капацитет и е необходимо допълнително вътрешно професионализиране на работата им.

5.2. Граждански диалог

5.2.1. Правна среда

Развитието на гражданското общество в Босна и Херцеговина има кратка история. Преди войната съществуваха редица обществени организации, чиято дейност беше главно в областта на културата и спорта. По време на войната и след това дейността на повечето неправителствени организации (НПО) беше съсредоточена в раздаването на хуманитарни помощи и бавно се пренасочи към стандартни задачи.

НПО може да се регистрират на равнището на държавата, ентитета, кантона (за ФБиХ) или общината. От 2002 г. Законът за асоциациите и фондациите позволява НПО да се регистрират към Министерството на правосъдието на Босна и Херцеговина и да работят навсякъде в страната. Но поради тромавата процедура за получаване на регистрация на държавно равнище и непризнаването на държавната регистрация на равнището на ентитетите (Република Сръбска) много НПО предпочитат да се регистрират на равнището на ентитета. В подписания през 2004 г. Меморандум за разбирателство за създаването на общ регистър за асоциации и фондации в Босна и Херцеговина между правителствата на държавата, ентитетите и област Бръчко се насърчава „увеличаването на свободата на движение на асоциациите и фондациите и се създава система за бърз достъп до информация за всички фондации и асоциации“.

Законът за асоциациите и фондациите беше изменен и влезе в сила през 2008 г. Все още е в сила Правилникът за регистриране от 2002 г., което усложнява процеса на регистрация. Властите на Босна и Херцеговина се стремят да го изменят, за да намалят броя на документите, изисквани при регистрацията. Планира се и въвеждането на онлайн регистрация.

Според проучване, изготвено от екип на ООН в страната (5), един от основните въпроси за ОГО е наскоро въведената система на ДДС. Законът за ДДС, който влезе в сила в Босна и Херцеговина на 1 януари 2006 г., въведе унифицирана данъчна ставка от 17 %, което представлява увеличение на данъците. За наетия от тях персонал ОГО дължат и различни осигуровки (социална, здравна). Освен това даренията се облагат с данъци. Общото чувство е, че данъчни облекчения за организациите на гражданското общество биха били посрещнати радушно и биха облекчили работата им.

Друг важен въпрос е публичното финансиране за ОГО. В повечето случаи ОГО смятат, че публичните средства не се разпределят по достатъчно прозрачен начин. Все още не се прилага законодателството за доброволчеството. От съществено значение остава преодоляването на лошото прилагане на законите и удовлетворяването на необходимостта от хармонизирането им. Някои от ОГО отбелязват, че процесът на законотворчество в Босна и Херцеговина не е прозрачен и достъпен.

Организациите на гражданското общество получават слаба подкрепа от политическите органи, тъй като някои от тях ги възприемат като съперници. Като цяло местните власти не разбират добре ценностите и ползите от партньорството с гражданското общество.

5.2.2. Ситуацията в групите, представляващи други интереси

Общият брой на регистрираните в Босна и Херцеговина НПО вече наближава 8 000 (6), но активните сред тях са по-малко на брой. Приходите на третия сектор се оценяват на 4,5 % от БВП, а оперативните разходи са 2,4 %. Наетите от сектора представляват 1,45 % от икономически активното население (7).

НПО работят предимно в сферата на насърчаването на правата на човека. Други важни сфери на участие от страна на НПО са образованието, въпросите на равноправието между половете, икономическото развитие, хуманитарната помощ, развитието на гражданското общество, здравеопазването, младежта и децата, развитието на общностите.

5.2.3. Оценка на съществуващите механизми

Забелязва се известен напредък в институционализирането на отношенията между властите и неправителствения сектор на държавно равнище. На 7 май 2007 г. Съветът на министрите на Босна и Херцеговина и представители на гражданското общество подписаха Споразумение за сътрудничество между Съвета на министрите на Босна и Херцеговина и неправителствения сектор в Босна и Херцеговина.

В изпълнение на споразумението през октомври 2007 г. беше създаден Борд на гражданското общество. Въпреки че той не представлява цялото гражданско общество, той има 31 подсектора, което го превръща в най-мощният форум на НПО в страната. Все пак са необходими повече усилия от страна на властите, за да се установи редовна и системна комуникация с гражданското общество и да се насърчава неговото участие в изработването на политиките.

6. Ролята на организациите на гражданското общество в процеса на интеграция в ЕС

6.1. Организации на гражданското общество и процеса на европейска интеграция

Европейската идея не присъства много изразено в работата на организациите на гражданското общество. Гражданите разглеждат европейската интеграция на БиХ в далечна перспектива. Повечето ОГО имат ограничен опит за работа с партньорите си от страните на ЕС. Дебатът за ЕС едва започва в БиХ. ОГО насочват проектите си към определените от финансовите донори приоритети – международните организации и правителства и местните донори. Застъпничеството за европейската интеграция на БиХ във всеки сектор все още не е ясно изразено, с изключение на дейностите на международните НПО. Въпреки това 80 % от гражданите на БиХ подкрепят нейното бъдещо членство в ЕС, което е добра отправна точка за дейностите на ОГО, свързани с изпълнението на критериите за членство в ЕС.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Според определението на Европейския икономически и социален комитет, понятието „гражданско общество“ обхваща организациите на работодателите, синдикатите и други неправителствени организации и групи, защитаващи различни интереси.

(2) 1) Приемливо и устойчиво решаване на въпроса за разпределянето на собственост между държавата и другите равнища на управление; 2) Приемливо и устойчиво решаване на въпроса за собствеността на отбранителните сили; 3) Окончателно определяне на статута на Бръчко; 4) Фискална устойчивост (насърчена от споразумение за методика на постоянен коефициент на органа за непряко облагане и създаване на Национален фискален съвет); и 5) Укрепване на принципа на правовата държава (доказано чрез приемане на национална стратегия за военните престъпления, на закон за чужденците и предоставянето на убежище и на национална стратегия за реформа в сектора на правосъдието).

(3) 1) Осъществяване на реформа в полицията в съответствие със споразумението за преструктуриране на полицията от октомври 2005 г.; 2) цялостно сътрудничество с МНТБЮ; 3) приемане и прилагане на цялото необходимо законодателство за публичното радио- и телевизионно разпространение; и 4) създаване на законодателна рамка и административен капацитет, които да позволяват правилното прилагане на ССА.

(4) На 22 август 2007 г. министър-председателят на Република Сръбска, Milorad Dodik, заяви, че правителството на РС няма да подкрепи създаването на социален съвет на равнището на БиХ, [тъй като смята, че] основните икономически и социални въпроси се разглеждат на равнището на ентитетите и че създаването на такъв съвет е политически въпрос.

(5) Работен документ на екип на ООН в Босна и Херцеговина „Основни констатации за нивото на сътрудничество между Агенциите на ООН и организациите на гражданското общество в Босна и Херцеговина“, януари 2007 г.

(6) Данни към февруари 2005 г., предоставени в доклада по финансирания от ЕС проект „Mapping Study of Non-State Actors in Bosnia-Herzegovina“ („Изследване на недържавните фактори в Босна и Херцеговина“), от септември 2005 г.

(7) „Employment, social service provision and the non-governmental organisation (NGO) sector. Status and prospects for Bosnia and Herzegovina. Analysis and policy implications“, Qualitative Study #3, 2 April 2005; DFID Labour and Social Policy Project („Заетост, предоставяне на социални услуги и сектор на неправителствените организации. Състояние и перспективи за Босна и Херцеговина. Анализ и последици за политиката“, качествено изследване №3, 2 април 2005 г.; проект за трудова и социална политика на Департамента по международно развитие на правителството на Великобритания).

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/22

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Емисии от автомобилния транспорт: конкретни мерки за преодоляване на стагнацията“

(становище по собствена инициатива)

(2009/C 317/04)

Докладчик: г-н IOZIA

На 17 януари 2008 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността, да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Емисии от автомобилния транспорт: конкретни мерки за преодоляване на стагнацията“.

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 109 гласа „за“ и 7 гласа „против“.

1. Заключения и препоръки

1.1. В борбата със замърсяването на атмосферния въздух и със звуковото замърсяване участват множество институции. Основната роля е отредена на европейските институции, които са отговорни за популяризирането и осъвременяването на стандартите, на държавите-членки, отговорни за прилагането им чрез издаването на оперативни разпоредби, и на местните власти, които са отговорни за контрола на замърсителите и шума. Отговорността за спирането на напредъка е обща и всяко равнище на управление трябва да поеме по-силен ангажимент за премахването или свеждането до възможния минимум на рисковете за здравето и благополучието на гражданите.

1.2. Емисиите от частния и обществения транспорт и от автомобилния превоз на стоки, са причина за заболявания, включително тежки, както и за влошаването на качеството на живот, по-специално на жителите на градските зони - повече от 75 % от европейските граждани. Независимо от инициативите на Комисията, която наскоро представи пакета от мерки за постигане на по-екологосъобразен транспорт (Greening Transport), целящ приспособяването на европейското законодателство, в държавите-членки все още се забелязва спиране на напредъка в борбата със замърсяването на въздуха и в борбата със шума от пътното движение.

1.3. Ако законодателството или поне тази част от него, която се отнася до качеството на атмосферния въздух, с течение на годините беше приспособено и подобрено, то следва да се изтъкне липсата на количествен и качествен напредък в контрола както на емисиите от автомобилите и мотоциклетите, така и на количеството на наличните във въздуха газове и частици. Признава се заслугата на Комисията, която даде значителни стимули, включително технически и научни, за анализ на въздействието на различните политики в сектора на транспорта, посредством програмите Tremove и разработването на системата COPERT 4 (Компютърна програма за изчисляване на емисиите на автомобилния транспорт) в рамките на дейността на Европейския тематичен център относно въздуха и изменението на климата, който впоследствие беше създаден от Съвместния изследователски център. Тази методология е съставна част от Ръководството относно емисиите в Европа на EMEP/CORINAIR, разработено от работната група на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ООН/ИКЕ) с цел оценка и прогнозиране на данните.

1.4. В пакета от мерки за постигане на по-екологосъобразен транспорт беше представено предложение за намаляване на шума от железопътния транспорт, а на 22 юни 2009 г. беше приет регламент относно общата безопасност на моторните превозни средства (COM(2008) 316 окончателен), който предвижда съществено намаляване на равнището на шум на автомобилните гуми.

1.5. ЕИСК препоръчва Комисията, Съветът на европейските министри на околната среда, Съветът по заетост, социална политика, здравеопазване и потребителски въпроси, както и Европейският парламент да предприемат незабавни мерки за засилване на контрола, като по този начин се защити здравето на гражданите. Контрол „извън рамките на цикъла“, проверки по пътищата и особено по време на използването на автомобилите, биха показали, че съврeменните МПС са по-шумни от тези отпреди 30 години и са със значително по-високи емисии от получените при „изпитвателни цикли“.

1.6. ЕИСК подчертава, че липсва консолидиран подход: правилата на ООН/ИКЕ не разполагат с ефикасни системи за контрол като тези на регламентите на ЕС и модела на самосертифициране, а предоставянето на проверките на пазарните механизми за контрол се оказа недостатъчно.

1.7. ЕИСК смята, че различните органи на европейско, национално и местно равнище биха могли да предприемат множество действия за намаляване на последствията от замърсяването на атмосферния въздух:

—	да стимулират населението да възприеме правилно поведение за постигането на общо благоденствие, като увеличат прозрачността и предоставят информация чрез табели и уебсайтове;

—	да подкрепят образованието и обучението в областта на екологията и околната среда;

—	да разпространяват добри практики като „картата на мобилността“, позволяваща безплатно ползване на градския транспорт;

—	за обществения градски транспорт да се използват електрически трамваи и тролеи, които днес се захранват и с акумулатор и могат да се използват в зони, където липсва контактна мрежа;

—	да ограничават движението на лични автомобили, като подобряват и подсилват обществения транспорт;

—	да приемат система за диференцирано облагане на МПС и горивата, свързано със степента им на замърсяване; както и платени разрешителни за влизане в централните градски части, които да отчитат доходите на гражданите и генерираните емисии;

—	да интернализират външните разходи, по-специално тези, които са направени във връзка със здравето на гражданите;

—	да развиват интегрирани транспортни политики, определяйки равнището на екологична устойчивост на отделните проекти;

—	да допринасят за промяната в начина на живот, насочена към повече умереност и екологосъобразност;

—	да насърчават устойчивата мобилност на къси разстояния чрез придвижване пеш или с велосипед, като подобряват инфраструктурата за пешеходци и велосипедисти;

—	да се избягват ненужните пътувания;

—	да преразгледат управлението на логистиката и производството „точно навреме“;

—	да развиват работата от разстояние, когато това е възможно;

—	да намаляват задръстванията по пътищата чрез оптимизиране на използването на всички видове транспорт, с приоритет на обществения транспорт;

—

да подкрепят научноизследователската дейност и иновативното развитие на технологични материали и решения, насочени към намаляване на замърсяващите вещества, генерирани от автомобилното движение и автомобилния транспорт, като горивните клетки за автомобили, задвижвани с водород, електрическите автомобили и горивата с ниски емисии като синтетичен газ, метан, ВНГ;

—	да упражняват по-строг периодичен контрол, особено в страните, където автомобилният парк е по-стар и замърсява повече (например в Полша над 60 % от автомобилите са на повече от 10 години).

1.8. За смекчаване на последствията от звуковото замърсяване, би могло да се предвиди:

—	ограничаване на ползването на частни превозни средства в жилищните райони през нощта;

—	монтиране на ограничители на скоростта върху пътната настилка;

—	подобряване качеството на асфалта;

—	монтиране на звукопоглъщащи панели в районите с по-интензивно пътно движение;

—	въвеждане на действително възпиращи санкции, стигащи и до конфискуване на превозни средства, които надвишават допустимите граници на шумови емисии, като при това се обръща особено внимание на мотоциклетите;

—	извършване на повече проверки на шума в съответствие с условията за „нормално“ използване на превозните средства;

—	извършване на по-чести медицински прегледи на лицата, които са изложени в по-голяма степен на риск от звуково замърсяване;

—	предприемане на ефикасни мерки за намаляване на задръстванията, в частност като се увеличи броят на пътните платна и пътищата, предназначени за обществения транспорт;

—	осигуряване на специфични мерки и подходящо оборудване за лицата, които работят на транспортните артерии и дишат замърсения въздух и/или са изложени на непрестанен шум.

1.9. Методите за оценка на жизнения цикъл (LCA- Life Cycle Assessment) би трябвало също така да бъдат прилагани за непреките емисии, свързани с транспорта:

—	производството и превоза на гориво (извличане, превоз към рафинерията и към бензиностанциите; при електрическите автомобили – емисиите, генерирани при производството на електроенергия);

—	производството на превозното средство (емисии от индустрията, в това число от преработката на отпадъчните материали);

—	пътищата и паркингите (ако се строят на мястото на зелени зони и паркове, качеството на въздуха се влошава, тъй като липсва ефектът от фотосинтезата).

1.10. В това становище се разглеждат емисиите на замърсители и шума от автомобилния транспорт. По време на разискванията беше изтъкната необходимостта да се помисли по-задълбочено за другите видове транспорт и за превозните средства за свободното време, както и за замърсяването, предизвиквано от земеделието. Влаковете, самолетите, корабите за плаване по вътрешни водни пътища и за морско плаване, извънпътната подвижна техника, като например тракторите или изкопните машини, строителните машини и машините за рудодобив, би трябвало също да бъдат контролирани (1).

2. Въведение

2.1. Въпреки някои трудности Европейският съвет одобри целия пакет в областта на енергетиката и климата и по този начин може да се представи убедително на срещата през декември в Копенхаген и да потвърди своята водеща роля в решимостта да се започне конкретна борба с емисиите на парникови газове.

2.2. Същото обаче не може да се каже за резултатите, постигнати от инициативите, насочени към борба с емисиите на замърсители и шум от транспортните средства.

2.3. Пътното движение води до отрицателни последици върху общественото здраве главно поради две причини: изпускането в атмосферата на замърсители и шума. Основните замърсители, предизвиквани от пътното движение и оказващи пряко отрицателно въздействие върху здравето са: азотният оксид и диоксид (NO и NO2), въглеродният оксид, серният диоксид (SO2), амонякът (NH3), летливите органични съединения (ЛОС) и праховите частици или аерозоли. Тези вещества са наречени „първични“, тъй като пряко се изпускат от моторните превозни средства, докато други вещества, наречени „вторични“, се получават в резултат на реакции в атмосферата, като например озон, амониев нитрат (NH4NO3), амониев сулфат ([NH4]2[SO4]) и вторичните органични аерозоли.

2.4. В 27-те държави-членки на ЕС автомобилният транспорт е основният източник на емисиите на NOx (39,4 %), на CO(36,4 %), на NMVOC (17,9 %) (летливи органични съединения с изключение на метана) и вторият източник на емисии на PM10 (17,8 %) и на PM2,5 (15,9 %) (Европейска агенция за околна среда (ЕАОС), Технически доклад 2008/7, 28 юли 2008 г.).

2.5. Първичните прахови частици с естествен произход се произвеждат от вулканичните изригвания, горските пожари, ерозията и разпадането на скалите, растенията (полени и растителни остатъци), спорите, морските соли и остатъците от насекоми. Вторичните прахови частици с естествен произход са състоят от фини частици, които се формират вследствие на окисляването на различни вещества, например серния диоксид и сероводорода, изхвърляни от пожарите и вулканите, азотните оксиди, отделяни от почвите, както и терпените (въглеводороди), отделяни от растенията.

2.6. Първичните частици с антропичен произход се дължат на използването на изкопаемите горива (битово отопление, топлоелектрически централи и др.), на емисиите от моторните превозни средства, на износването на гумите, спирачките и пътната настилка, както и на различни промишлени процеси (леарни, мини, циментови заводи и др.). Необходимо е също така да се отбележат значителните количества прах, които могат да бъдат получени от различни селскостопански дейности. От своя страна вторичните антропогенни прахови частици се дължат главно на окисляването на въглеводородите, както и на серните и азотните оксиди, генерирани при различни човешки дейности.

2.7. Праховите частици се класифицират в зависимост от размерите им и варират от наночастици през фини частици до видим прах. Праховите частици PM10 са частици с диаметър под 10µm, а PM1 са онези, чийто диаметър е по-малък от 1μm, като най-опасни са най-малките частици, тъй като проникват по-дълбоко в дробовете.

2.8. Другите вещества, генерирани от моторните превозни средства, не нанасят пряка вреда на здравето, но според ЕАОС замърсяват сериозно околната среда, като например парниковите газове, въглеродният диоксид (CO2), метанът (CH4) и двуазотният оксид (N2O). Те също са голям източник на обществено безпокойство, а концентрацията им се ограничава чрез разпоредби относно емисиите от моторните превозни средства.

2.9. При еднакво равнище на емисии от пътното движение, концентрацията на замърсяващи вещества в ниските слоеве на атмосферата зависи от метеорологичните условия. В действителност, когато температурата на земната повърхност е ниска, особено при термична инверсия, конвективните движения, които размесват въздуха в атмосферата, се задържат, като благоприятстват натрупването на замърсяващи вещества в най-ниските атмосферни слоеве. Това явление се проявява по-специално в долините на планинските райони, където атмосферното замърсяване се усеща по особено обезпокоителен начин.

2.10. Последствията от замърсителите върху здравето са потвърдени от епидемиологични проучвания: хроничният бронхит и емфиземът са краткосрочни последствия, свързани с високи концентрации на частици, но съществуват и слаби индикации за зависимост между замърсители и алергични реакции като астма, ринити и дерматити.

2.11. Последиците от шума върху здравето са свързани както със слуховата, така и с други системи, което накара Европейската общност да въведе ограничения за експозицията на шум на работниците и местното население. Правилата за оценка на експозицията на шум се съдържат в стандартите ISO1996-1:2003, ISO1996-2:2006, ISO9613-1:1993, ISO9613-2:1996, както и в Директива 2002/49/ЕО.

2.12. За да се отчете различната чувствителност на слуховата система към различните честоти на звуковия спектър (от 20 до 20 000 Hz), при оценката на експозицията на шум се използват криви на честотно претегляне с цел да се определи спектралната плътност, измерена в зависимост от чувствителността на слуховия апарат. Най-често се използва честотното претегляне по крива A, която дава претеглена мярка на експозицията, изразена в dB(A).

3. Европейското законодателство

3.1. Качество на въздуха

3.1.1. Качеството на въздуха e една от областите, в които Европа положи най-много усилия през последните години, за да разработи глобална стратегия чрез определяне на дългосрочни цели относно качеството на въздуха. Бяха въведени директиви за контролиране на равнищата на някои замърсители и на концентрацията им в атмосферата.

3.1.2. През 1996 г. Съветът на министрите на околната среда прие Рамкова директива 96/62/ЕО относно оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух. С тази директива се преразглежда съществуващото законодателство, въвеждат се нови стандарти за качество на въздуха по отношение на атмосферни замърсители, които не бяха регламентирани преди това, определя се график за разработване на дъщерни директиви относно някои замърсители. В списъка на атмосферните замърсители, включени в директивата, влизат серен диоксид (SO2), азотен диоксид (NOx), прахови частици (PM), олово (Pb) и озон (замърсители, регламентирани в съществуващите отпреди цели относно качеството на атмосферния въздух), бензен, въглероден оксид, полиароматни въглеводороди, кадмий, арсен, никел и живак.

3.2. Дъщерни директиви

3.2.1. Рамковата директива беше последвана от други директиви, наречени „дъщерни“, които определят числовите прагове или, по отношение на озона, ориентировъчните стойности за всеки идентифициран замърсител. Освен че определят пределно допустими стойности по отношение на качеството на въздуха и алармени прагове, дъщерните директиви имат следните цели: хармонизиране на стратегиите за контрол, на методите за измерване и на методите за градуиране и оценка на качеството на въздуха, за да се стигне до сравними измервания в целия ЕС и за предоставяне на полезна информация на обществеността.

3.2.2. Първата дъщерна директива (1999/30/ЕО), относно пределно допустимите стойности за концентрации на NOx, SO2, Pb и PM в атмосферния въздух влезе в сила през юли 1999 г. За да бъде създадена хармонична и структурирана система от отношения, Комисията се зае да установи подробни мерки с цел да се даде възможност на всяка държава-членка да предоставя информация за своите планове и програми. Тези мерки за представени в Решение 2004/224/EО.

3.2.3. Втората дъщерна директива (2000/69/EО) относно пределно допустимите стойности за концентрации на бензен и въглероден оксид в атмосферния въздух влезе в сила на 13 декември 2000 г. Според тази директива предаването на годишни доклади трябва да е в съответствие с Решение 2004/461/EО на Комисията.

3.2.4. Третата дъщерна директива (2002/3/EО) относно озона беше приета на 12 февруари 2002 г. и определя дългосрочни цели, в съответствие с новите насоки и с ориентировъчните стойности на концентрацията на озон в атмосферния въздух, наложени от Световната здравна организация, които трябва да бъдат постигнати до 2010 г. Тези цели са в съответствие с Директива 2001/81/EО относно националните тавани за емисии.

3.2.5. Четвъртата дъщерна директива (2004/107/ЕО) на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2004 г. е свързана с намаляване на съдържанието на арсен, кадмий, живак, никел и полициклични ароматни въглеводороди в атмосферния въздух.

3.2.6. Неотдавна беше приета Директива 2008/50/ЕО относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа, която обединява в един текст рамковата директива и първите три дъщерни директиви и предвижда разпоредбите на четвъртата дъщерна директива да бъдат включени тогава, когато бъде придобит достатъчен опит за прилагането ѝ. С тази нова директива се установяват техниките за измерване на фини прахови частици (PM2,5) и се определят националните цели за намаляване на тези частици, показателят за средна експозиция (ПСЕ), както и пределната стойност, фиксирана на 25 µg/m3 и на 20 µg/m3, считано от 2020 г. Тази директива беше приета след доклада на Световната здравна организация (СЗО), озаглавен „Air Quality Guidelines Global Update 2005“ („Насоки за качеството на въздуха – актуализиране в световен мащаб за 2005 г.“), в който беше изтъкната вредността на PM2,5 и бяха определени праговете на вредност за NOx, SOx и за O3.

3.2.7. Главният аргумент, оправдаващ използването на PM2,5, е, че тези частици са най-добрият инструмент за измерване на антропогенната дейност и по-специално на горивните източници (Доклад на Научния комитет по здравеопазване и екологични рискове - SCHER, Scientific Committee on Health and Environmental Risk, 2005 г.).

3.3. Звуково замърсяване

3.3.1. Директива 70/157/EИО, която сближава националните законодателства по отношение на допустимото ниво на шума на моторни превозни средства, датира от 1970 г.

3.3.2. Трябваше да се изчака до 1986 г., за да бъде приета Директива 86/188/ЕИО относно защитата на работниците от рисковете, произтичащи от експозиция на шум по време на работа.

3.3.3. Директива 2002/49/EО на Европейския парламент и на Съвета от 25 юни 2002 г. се отнася за оценката и управлението на шума в околната среда, определен като съвкупност от нежелани или вредни външни звуци, произвеждани от човешки дейности, включително шума от транспортни средства.

3.3.4. След това бяха приети Директива 2007/34/ЕО на Комисията oт 14 юни 2007 г., която изменя Директива 70/157/ЕИО на Съвета относно допустимото ниво на шума и изпускателната уредба на моторни превозни средства и Правило № 117 на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (ООН/ИКЕ) - Единни разпоредби относно одобряването на гуми по отношение на шум, излъчван при търкаляне, и сцепление върху влажна повърхност (ОВ L 231, 29.8.2008 г.) с цел привеждането им в съответствие с техническия прогрес. Към това трябва да се добави и неотдавнашното приемане на регламент относно общата безопасност на моторните превозни средства (COM (2008) 316 окончателен), който предвижда съществено намаляване на равнището на шума на автомобилните гуми.

4. Настоящата ситуация

4.1. Според резултатите от проучване на ЕАОС („Exceedeance of air quality limit values in urban areas. Core set indicators assesment“ – декември 2008 г.), обхващащо периода от 1997 до 2006 г., процентът на градското население, което е било потенциално изложено на атмосферен въздух с концентрации, надвишаващи предвидените от ЕС прагове за защита на човешкото здраве, е бил както следва:

—	фини прахови частици (PM10): 18-50 % (50 µg/m3 на ден за не повече от 35 дни за календарна година);

—	азотен диоксид (NO2): 18-42 % (40 µg/m3 за календарна година), като е бил регистриран малък спад;

—	озон (O3): 14-61 % (120 µg/m3 на ден средно за 8 часа не повече от 25 пъти за календарна година). Пикът от 61 % е бил достигнат през 2003 г. и не е възможно да се определи достоверна тенденция;

—	серен диоксид (SO2): по-малко от 1 % процент от населението е било изложено на предвидените прагове (125 µg/m3 за не повече от 3 дни за календарна година).

5. Вредите, причинявани от звуковото и атмосферното замърсяване

5.1. Днес шумът е сред основните причини за влошаване на качеството на живота в градовете. В действителност, въпреки че през последните 15 години в ЕС се забелязва тенденция за намаляване на най-високите нива на шума в най-чувствителните зони, в същото време се наблюдава увеличаване на така наречените рискови зони, което доведе до увеличаване на изложеното население и до заличаване на благоприятните последствия от първата тенденция.

5.2. Обикновено шумът се определя като „нежелан звук“ или като „неприятно и досадно слухово усещане“.

5.3. В борбата срещу шума могат да бъдат приложени три различни метода:

—	да се въздейства върху източниците на шум (като се намаляват емисиите при източника или се подобряват условията за мобилност в дадена част от територията);

—	да се въздейства върху разпространението на шума (като жилищните райони се отдалечават възможно най-много от районите с най-големи звукови емисии);

—	да се приемат системи за пасивна защита (шумови бариери) за сградите, изложени в най-голяма степен на шумови емисии.

5.4. Най-честите заболявания, причинявани от шума, са свързани или не със слуха. Хипоакузия, тинитус (бучене, което понякога се чува вътре в ухото и може да произтича от трайно увреждане на ресничестите клетки на кохлеята), проблеми, свързани със системата кохлея - нервни слухови пътища или с евстахиевата тръба. Експозицията на шум предизвиква остри или хронични увреждания на слуховата система. Шумът от пътното движение не достига нива, които могат да предизвикат сериозни последствия. Слуховата система може да се възстанови от негативните последствия от продължителната експозиция на шум, ако разполага с достатъчно време за почивка. Поради това праговете на продължителна експозиция са свързани с общата измерена експозиция А на работниците за 8 работни часа на ден. Прагът на определената в ЕС персонална експозиция е Lex, 8h =87 dB(A).

5.5. Що се отнася до заболяванията, различни от онези, които засягат пряко слуха, те може да са сърдечно-съдови, заболявания на храносмилателния тракт, причинени от стреса, остри мигрени и ендокринни проблеми поради нарушаване на основни параметри. Сред познатите последствия от шума можем да споменем: раздразнителност, нарушения на съня, усложняване на съществуващи преди това психични заболявания. Връзката между заявено високо равнище на раздразнителност (субективен параметър) и равнището на шума от автомобилния и железопътния транспорт беше доказана от множество проучвания, най-вече по отношение на нощния шум. Нарушенията на съня, причинявани пряко от шума от транспорта в нощните часове, често са съпроводени с появата на други сърдечно-съдови и ендокринни заболявания, които, за разлика от нарушенията на съня, обикновено не регресират, когато експозицията продължи.

5.6. При атмосферното замърсяване случаят е съвсем различен. То е причина за смъртта на 500 000 души годишно в целия свят и намалява очакваната продължителност на живот (почти 3 милиона души умират поради замърсяване на въдуха в затворени помещения). Според едно проучване, проведено от Миланския национален институт за изследване и лечение на тумори, секция „Епидемиология на околната среда“ и регистър „Тумори“, ако фините прахови частици (PM10) се намалят от 60 на 30µg/m3, броят на смъртните случаи може да се намали с 1 575 на 13 122. Гражданите на Милано би трябвало да бъдат особено заинтересовани от това!

5.7. Това екстраполиране в дългосрочен план e извлечено от проучване, направено от C. Arden Pope III (публикувано в JAMA, 2002 – Vol 287, No° 9) върху извадка от 1 200 000 членове на Cancer Society за период на наблюдение от 1982 до 1998 г., озаглавено „Lung Cancer, Cardiopulmonary Mortality and Long-term Exposure to fine Particulate Air Pollution“. СЗО прие параметрите, произтичащи от това проучване, според което увеличаването на риска от смърт за хора на възраст над 30 години е 6 %.

5.8. Замърсяването на въздуха причинява много заболявания, като остри и хронични бронхити, заболявания на белите дробове и на сърдечно-съдовата система, затруднения в дишането, като диспнея (задух), увеличаване на туморите, увеличаване на астматичните кризи и остри възпаления на очите.

6. Работниците, изложени на звуково и атмосферно замърсяване

6.1. Много са категориите работници, засегнати от свръхекспозиция в замърсена градска среда. Всички, които работят на обществените пътища: работниците по поддръжката, охранителите и пътната полиция, работещите в бензиностанции, шофьорите на автобуси и на транспортни средства за превоз на стоки. Европейското и националното законодателство изследват задълбочено потенциалните рискове на различните професии, като препоръчват подходящи мерки за безопасност.

6.2. Законодателството в областта на атмосферното замърсяване на работното място е особено стриктно за промишлените предприятия, които използват опасни материали; по отношение на шума, за всяко съоръжение или машина, която издава звук, трябва да се спазват някои прагове при изпитване за типово одобрение, освен в особени случаи, когато максималните прагове се превишават и задължително трябва да бъдат използвани шумоизолиращи слушалки (при работа с пневматични чукове, пътно-строителни фрези).

6.3. Нищо конкретно не е предвидено за работниците, които работят на обществените пътища и дишат замърсен въздух или са изложени на непрекъснат шум. По отношение например до шофьорите на автобуси, е необходимо да се намалят източниците на шум и вибрация на автомобила и да се подобри обезшумяването на кабината. Прекалено големият шум влияе отрицателно върху ефективността на водача, тъй като го стресира, увеличава напрежението на мускулите и вреди на точността на движенията му. Шумът действа върху вегетативната нервна система и намалява някои особено важни за шофирането способности, като например преценяването на скоростта и разстоянията.

6.4. Подобряването на здравословните и безопасни условия на труд на работниците e отговорност, която трябва да бъде поета на всички политически и административни равнища, като бъдат увеличени проверките и строго санкционирани нарушителите на правилата за безопасност. Работниците често стават жертва на злополуки, които е можело да бъдат избегнати, ако правилата за защита са били адекватно осъвременени въз основа на последните проучвания и на развитието на технологията. Част от тези проучвания са последните епидемиологични проучвания, свързани с факторите за замърсяване, които могат да понижат вниманието и да доведат до непоправими последствия.

7. Какви инициативи да се предприемат, за да се променят резултатите?

7.1. Докладите на европейските агенции показват, че борбата с факторите за замърсяване тепърва предстои. Необходимо е да се засилят инструментите за законова защита на гражданите чрез адекватна система за независими от местните администрации и управления проверки.

7.2. Според проучване, проведено неотдавна от ЕАОС, основната причина за увеличаването на вредните емисии е повишаването на търсенето на транспорт, дори и след като се отчетат икономиите, реализирани благодарение на енергийната ефективност и горивата: често обаче търсенето се дължи на външни за транспортния сектор фактори (пътуване с цел пазаруване, придвижване до работното място и до ваканционни центрове). Решенията, взети в областта на други сектори, различни от транспортния, влияят на въглеродния отпечатък (парникови газове), получен от транспортния сектор, тъй като тези решения често се вземат без да се отчита въздействието им. Следователно е необходимо да се извърши подробен анализ на икономическите дейности извън транспортния сектор (ЕАОС, „Beyond transport policy - exploring and managing the external drivers of transport demand“, Технически доклад № 12/2008).

7.3. В някои градове, за да не се затруднява търговската дейност чрез ограничения на пътното движение, се стигна до преместване на търговските центрове от по-замърсените зони на града в спокойните предградия или просто в тези зони вече не се отчитат данни.

7.4. Системата за самосертифициране, възприета от промишлеността, произвеждаща гуми, която предвижда контрол, основан на специфичните характеристики на асфалта (грапавост, вътрешно присъща способност за звукопоглъщане) е насочена предимно към понижаване на шума, усещан в купето на автомобилите, а не на този, който се чува отвън, тоест шума, възприеман от гражданите.

7.5. Звуковото замърсяване е проникване на шум в жилищната или външната среда, който нарушава или пречи на спокойствието и на човешките дейности, застрашава здравето, нанася вреда на екосистемите, материалните ценности, паметниците, жилищната и външната среда или пречи на нормалното използване на тази среда. С него може да се води борба чрез разумно приобщаване на населението, като то бъде насърчавано към положително поведение за постигане на общо благополучие.

7.6. Освен насърчаване на добросъвестно поведение, по-специално сред младите поколения, чрез взаимодействие с училището още от началното му ниво, е необходимо да се вземат мерки, насочени към постигане на целта за общество с ниски емисии на CO2 и на замърсители.

7.7. Необходимо е да бъдат предвидени стимули за насърчаване на устойчив градски и обществен транспорт. Интересна инициатива беше предприета в град Базел, който в споразумение с хотелиерите, разпространява безплатно карта на мобилността (включена в цената на хотела), даваща право на клиентите да ползват безплатно обществения транспорт, докато пребивават в хотела. Това е истински призив за неизползване на личния автомобил.

Ограничаването на пътното движение в градовете, като се отдава предпочитание на обществения пътнически транспорт (2), диференцираното данъчно облагане на моторните превозни средства и горивата въз основа на генерираните от тях емисии (3), като по този начин се интернализират външните разходи (4), както и платеният достъп до градските центрове, са други мерки, при които след положителното първоначално въздействие върху намаляването на градското движение се наблюдава тенденция за намаляване на тяхната ефективност с течение на времето, както това стана в Лондон, Стокхолм или Милано. Спортните автомобили (SUV) би трябвало да се използват в открити пространства, а не в малките европейски градове, които в началото са били създадени за файтони и коне (те също са фактор, допринасящ за емисиите на CH4!).

7.8.1. Производството и използването на превозни средства, които спазват в по-голяма степен ограниченията за атмосферните замърсители, представляват основен фактор в стремежа да се постигнат целите, които европейското законодателство поставя в тази област.

7.9. Развитие на системите за интелигентен транспорт (ITS, Intelligent Transportation Systems) (5). В зависимост от прилаганите технологии, става въпрос за различни системи - от системи за базово управление, като сателитни навигатори, системи за контрол посредством светофари или детектори на скоростта чрез телекамери на затворен цикъл на работа, до усъвършенствани приложения, които включват данни в реално време, получени от различни външни източници като метеорологична информация, системи за размразяване на мостове и др.

7.10. Могат да се използват: информационни технологии, допълнени от операционни системи в реално време, при които се използват вече монтирани в новите автомобили микропроцесори; системата FCD (floating car data или floating cellular data), използваща сигнала на мобилните телефони на шофьорите на МПС, притежаващи такива; технологии, свързани с вътрешни или външни сензори; идентификация посредством индукционни цикли с датчици, вградени в асфалта, видео идентифициране.

7.11. Електрониката позволява да се разреши и проблема, свързан с местата за плащане на пътни такси в градските и извънградските зони. Електронните системи за събиране на такси за изминато разстояние (ЕТС, Electronic toll collection) се използват не само при плащането, но и за наблюдение на задръстванията, тъй като те измерват броя на преминавания за определен интервал от време.

7.12. Целесъобразно е да се помисли и за превозни средства, използвани за забавление (бъги, АТВ, офроуд мотори, джетове, сноумобили, ултралеки самолети). Често тези превозни средства се характеризират със силен шум и високо ниво на емисии, както и с неприятна миризма. Тези превозни средства почти никога нямат регистрационен номер, но могат законно да бъдат превозвани и паркирани. По принцип за техните двигатели трябва да важат общите правила, но възниква въпросът дали се отчита факта, че тези превозни средства се използват в зони с висока природна стойност. Бързото увеличаване на разпространението на тези средства поставя не само екологичен проблем, но също е и технологично предизвикателство.

7.13. Интернализиране на външните разходи, по-специално на онези, направени за здравето на гражданите и за интегрираните транспортни политики, като се определят равнището на устойчивост на околната среда на отделните проекти, съотношението разходи/ползи, подобряването на околната среда, създаването на работни места, последствията върху пътното движение.

7.14. Промяна в начина на живот. Подкрепа на устойчивата мобилност за придвижване пеша или с велосипед на кратки разстояния, като се подобряват инфраструктурите за пешеходците и велосипедистите.

7.15. Преразглеждане на управлението на логистиката и производството „just in time“, което предполага огромно разхищение, свързано с броя превози на стоки. Стандартизиране на дизайна, като се намалят резервните части.

7.16. Развиване на работата от разстояние, когато това е възможно.

7.17. Подкрепа на изследванията и иновативното развитие на материали и технологични решения с цел намаляване на замърсителите, предизвиквани от пътното движение и автомобилния транспорт.

7.18. За да бъдат намалени последствията от звуковото замърсяване, би могло да се създадат ограничители на скоростта върху пътната настилка, да се подобри качеството на асфалта, да се добавят шумопоглъщащи панели в зоните с по-голяма интензивност на пътното движение. Реално възпиращи санкции, в това число отнемане на превозното средство при надхвърляне на пределите на шумовите емисии. Проверките на шума би трябвало да бъдат по-близки до „нормалните“ условия за движение на превозните средства.

7.19. Мотоциклетите често са основните причинители на неприятен и вреден шум. Контролът върху техните акустични емисии следва да се засили, като се наложи забрана за движение, докато не бъде представено удостоверение за съответствие със съществуващите стандарти.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) ОВ C 220, 16.9.2003 г., стр. 16.

(2) ОВ C 168, 20.7.2007 г., стр. 77-86.

(3) ОВ C 195, 18.8.2006 г., стр. 26-28.

(4) Виж страница 80 от настоящия брой на Официален вестник.

(5) Становище 872/2009 CESE TEN/382 „Внедряване на интелигентни транспортни системи“, докладчик: г-н Zboril (още не е публикувано в ОВ).

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/29

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Автомобилните части и низходящите пазари на автомобилния сектор“

(становище по собствена инициатива)

(2009/C 317/05)

Докладчик: г-н ZÖHRER

Съдокладчик: г-н LEIRIÃO

На 10 юли 2008 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността си, да изготви становище по собствена инициатива относно

„Автомобилните части и низходящите пазари на автомобилния сектор“.

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 104 гласа „за“, 4 гласа „против“ и 9 гласа „въздържал се“.

1. Обобщение, заключения и препоръки

1.1. Автомобилното производство е един от основните отрасли в ЕС. То е движеща сила по отношение на растежа, заетостта, износа и иновациите. От не по-малко значение са свързаните с неговите низходящи пазари доставки и услуги. Участници в низходящите пазари са автомобилостроителите, техните доставчици и независимите или сертифицираните доставчици на услуги, резервни части и аксесоари, както и тези в областта на производството, дистрибуцията и търговията на дребно. Става дума за мрежа, обхващаща 834 700 предприятия (предимно МСП) с общ оборот от 1 107 млрд. евро и около 4,6 милиона работници и служители.

1.2. Както производителите, така и търговците на автомобили са изложени на остра конкуренция, която води до все по-малки норми на печалба. В резултат на това низходящите пазари добиват все по-голямо значение, като производителите на автомобили играят доминираща роля спрямо независимите доставчици.

1.3. Кризата на финансовите пазари, особено през втората половина на 2008 г., се отрази тежко на автомобилната промишленост и на производството на автомобилни части, които бяха сред първите засегнати сектори на реалната икономика, и доведе до болезнено свиване на продажбите. Свързаният с това спад на производството има сериозни последици както за предприятията, така и за работниците в тях. Предприятията на низходящите пазари също са засегнати. Конкретно за тях затрудненият достъп до финансиране представлява сериозна заплаха за съществуването им. Ето защо Комитетът настоятелно призовава Комисията и държавите-членки при приемането на каквито и да било мерки да вземат под внимание в същата степен и участниците в низходящите пазари.

Независимо от сегашната ситуация, в автомобилния сектор се проявяват средносрочни и дългосрочни тенденции, които ще доведат до значително преструктуриране и на низходящите пазари. След няколко години структурата на този сектор ще бъде напълно обновена. От една страна се очертава промяна в пазарните дялове в полза на независимите оператори; от друга страна, много предприятия - предимно малки и микропредприятия - ще оцелеят само ако развият нови концепции и направят инвестиции.

1.4.1. ЕИСК счита, че преструктурирането на сектора на следпродажбеното обслужване ще продължи и ще доведе до създаване на нови партньорства (включително с други участници от гражданското общество) и до нови форми на взаимоотношения с клиентите. Като се имат предвид тесните взаимовръзки на автомобилния сектор с други отрасли и изключително разнообразното естество на доставките на оборудване за автомобилната промишленост и на търговията с моторни превозни средства, всяка форма на преструктуриране, която включва значително неблагоприятно въздействие върху МСП ще засегне и стотици хиляди работници във всички държави-членки. Поради това ЕИСК е на мнение, че Комисията трябва да следи отблизо хода на преструктурирането на сектора на следпродажбеното обслужване и, ако е необходимо, да предприема действия за гарантиране на конкуренцията.

1.4.2. Поради това Комитетът приканва, в съответствие с Лисабонската стратегия, да се създаде група на високо равнище, която въз основа на резултатите от CARS 21 да разработи перспективи и да очертае сферите на дейност за периода след кризата. Като се има предвид развитието в автомобилната промишленост като цяло, би следвало да се определят следните приоритети:

—	постоянно развитие на правната рамка/достъп до свободна и лоялна конкуренция;

—	прилагане на Лисабонската стратегия;

—	проучване на нуждите от професионално обучение;

—

иновации;

—	въпроси, свързани с потребителите;

—	търговска политика;

—	социални аспекти.

1.5. ЕИСК счита, че предвид сегашните икономически и социални условия всяко преразглеждане на законодателството на ЕС би следвало да допринася за поддържане на свободна и лоялна конкуренция чрез:

—	избягване на резки промени през този тежък период на криза;

—	осигуряване на балансираност при всички разпоредби, благоприятстващи прекалено голяма концентрация на дистрибуцията;

—	осигуряване на подходяща рамка за безопасността, околната среда и опростяването на правилата;

—	предвиждане на целите на антиконкурентно поведение, дължащо се на новата организация на пазара;

—	насърчаване на принципа „Мисли първо за малките!“, залегнал в „Small Business Act“ за насърчаване на развитието на МСП, на иновациите и защита на заетостта.

1.6. За да се осигури количество и качество на трудовата заетост, повишаване на мобилността на работниците и увеличаване на привлекателността на сектора като цяло, е необходимо секторът и предприятията да потърсят отговор на социалните предизвикателства. Преди всичко следва да бъдат разгледани въпросите на демографската промяна, разработването на модели за обучение и професионална квалификация през целия живот и новите изисквания за здравословни и безопасни условия на труд. Комитетът приканва заинтересованите участници и Комисията да активизират социалния диалог на всички равнища (в този сектор, на национално равнище и в предприятията).

2. Контекст

2.1. Европейската автомобилна промишленост е един от най-важните сектори в ЕС. През ноември 2007 г. CCMI изготви информационен доклад относно „Автомобилната индустрия в Европа: настояща ситуация и прогнози“. В него обаче се разглеждаше само основният сегмент на тази промишленост, т.е. производството на моторни превозни средства (код 29 по NACE), докато, както ясно се посочва в становището, в NACE 29 не са включени редица автомобилни части и услуги, както и цяла палитра свързани с този сектор икономически дейности.

2.2. При доставките на автомобилни части и при низходящите пазари се касае за широка гама от дейности, като някои зависят от промишлеността (производство на електрическо оборудване за двигатели и моторни превозни средства; производство на бои за автомобилния сектор; производството на гуми; продукти от синтетични и текстилни материали; климатични системи; акумулатори и измервателни уреди за автомобили). Други дейности, като поддръжка и сервиз на моторни превозни средства, зависят от сектора на услугите.

Участниците в европейския пазар на следпродажбени услуги са автомобилостроителите, техните доставчици и независимите оператори в областта на доставките на услуги, резервни части и аксесоари, както и в производството, дистрибуцията и търговията на дребно. Тези икономически дейности са от ключово значение за европейската икономика, тъй като обхващат множество сектори (големи промишлени отрасли, както и МСП) и играят важна роля за политиката по заетостта.

2.3.1. Низходящите пазари обхващат главно три области:

I. Дистрибуция, клиентско обслужване, сервиз и поддръжка

Тази категория включва собствени структури за услуги на производителите (продажби и следпродажбено обслужване) и на договорни партньори, които са пряко зависими от производителя (генерални вносители, оторизирани сервизи и други), както и независими сервизи, (както универсалните, така и специализираните в отделни области сервизи). Сервизите, специализирани за определени автомобилни компоненти, могат да се причислят отчасти към доставчиците за автомобилната промишленост.

II. Резервни части

На първо място резервните части се произвеждат и доставят от самите производители на превозни средства или от техните доставчици, както и от търговците. Все по-голям дял от частите обаче вече не се продават под формата на оригинални резервни части, а като техни заместители (неоригинални части). Има и много резервни части за обща употреба, които не носят търговската марка на определен производител на автомобили (гуми, джанти, акумулатори, свещи, филтри, лампи и други).

III. Аксесоари и тунинг

Тук в по-голяма или в по-малка степен се включват всички части или компоненти, които подобряват индивидуалния дизайн, комфорт и сигурност на автомобила, както и много различни позиции, вариращи от сложни електронни или хидравлични компоненти (като например GPS-навигационни системи или шасита) до обикновени пластмасови артикули (например държатели за чаши).

2.3.2. Разрушаването и рециклирането имат все по-голямо значение на този пазар. От една страна, части от разрушените автомобили се преработват и продават. От друга страна, това представлява и източник на суровини като стомана, алуминий и пластмаса.

2.3.3. Освен това съществуват редица други пазарни участници в областта на услугите, като например бензиностанции, пунктове за спешно отстраняване на повреди или пунктове за технически прегледи и специалисти по ремонт на каросерии.

Липсват достатъчно статистически данни. За тези области на промишленото производство или услугите конкретни специализирани данни са налице само в отделни случаи; като цяло това са сфери на производство и услуги, които се причисляват към различни отрасли на промишлеността и услугите.

2.4.1. Пазарът на следпродажбеното обслужване на автомобилите се състои от около 834 700 предприятия, предимно малки и средни (МСП). При това в отделните държави-членки съществуват различни структури. В някои държави - най-вече в Южна Европа - доминират малките предприятия и микропредприятията (предимно семейни предприятия), докато в други държави, като например Германия и Франция, секторът се отличава с по-големи структури. Секторът има оборот от 1 107 милиарда евро и осигурява заетост на около 4.6 милиона души в Европейския съюз (1).

3. Икономически контекст, международни тенденции

Кризата на финансовите пазари, особено през втората половина на 2008 г., се отрази тежко на автомобилната промишленост и на производството на автомобилни части, които бяха сред първите засегнати сектори на реалната икономика. Две проявления на трудностите на финансовите пазари засегнаха в особена степен сектора. От една страна, наред с построяването на жилище, автомобилът е най-голямата инвестиция на частните домакинства. В икономически трудни времена подобни инвестиции се отлагат, което доведе до непредвидим срив на оборота на пазарите на леки автомобили. Освен това се затрудни достъпът до кредити, като преди всичко малките и средните предприятия срещат проблеми при финансиране на дейностите си. Това се отразява и на инвестициите на предприятията и като резултат води до намаляване на продажбите на товарни автомобили (2) (3).

3.1.1. През 2008 г. броят на новорегистрираните леки автомобили в Европа отбеляза спад от 7,8 % спрямо предходната година. Само през последното тримесечие на годината разликата възлезе на 19,3 %. При лекотоварните автомобили продажбите са намалели с повече от 10 %, а при тежкотоварните автомобили - с 4 %. Тази тенденция продължава и в началото на 2009 г., макар че благодарение на различни мерки на държавите-членки по отношение на леките автомобили (напр. екологични премии и премии за бракуване) се отбелязва лекото ѝ отслабване. При товарните автомобили обаче това развитие ще се влоши драстично. Положението в сектора на тежкотоварните автомобили в Европа през 2009 г. е катастрофално – броят на регистрираните през първото тримесечие превозни средства е спаднал с 38,9 %.

3.1.2. Спадът в производството има сериозни последици не само за предприятията, но и за работниците. Преди всичко той води до съкращения на персонала (от тях са засегнати на първо място временно наетите работници), производствено обусловено съкратено работно време или други подобни мерки, като всички те са свързани с намаляване на дохода.

Независимо от настоящото развитие CCMI направи в доклада си от ноември 2007 г (4). задълбочен анализ на основните тенденции в автомобилната индустрия. Много от тези тенденции се ускоряват от настоящата криза и водят до широко преструктуриране на промишлеността. Тези тенденции имат непосредствено въздействие върху развитието и промените на низходящите пазари. В следващите параграфи CCMI би искала да подчертае най-важните за доставчиците и за низходящите пазари на автомобилния сектор тенденции.

3.2.1. Основните констатации са:

—	Всички настоящи проучвания на тенденциите и прогнозите сочат, че в средносрочен план автомобилната промишленост в световен план ще бъде сектор с растеж, който обаче ще продължи да се характеризира с мащабни преструктурирания.

—	Нарастването на добавената стойност и на заетостта се концентрира предимно в сектора за производство на автомобилни части и се постига чрез продължаващо възлагане на дейности на външни подизпълнители.

—	По-нататъшно възлагане на дейности на външни подизпълнители може да се очаква преди всичко от страна на (американски) производители на масови автомобили, а европейските (и особено германските) производители на автомобили от висок клас са по-малко засегнати от това.

—	Нарастването на производството на автомобили (леки автомобили) се концентрира в международен план преди всичко в държавите от групата БРИК (Бразилия, Русия, Индия и Китай), и то особено в Китай и Индия, както и в Европа.

—

Въпреки общата тенденция към растеж следва да се очакват не само регионални размествания на центровете на растеж:

—	съществува опасност отделни производители на крайни продукти да изпаднат в криза, заплашваща тяхното съществуване;

—	не е изключено в САЩ да протече вътрешно развитие, подобно на това в Обединеното кралство през 90-те години (мащабно преструктуриране с премествания на производства на регионално ниво);

—	отношенията между крайните производители и производителите на автомобилни части продължават да се променят поради възлагане на дейности на външни подизпълнители;

—	производителите на автомобилни части вероятно ще претърпят процеси на мащабна концентрация;

—	вследствие на технологичното развитие (например в областта на технологиите при задвижващата техника и двигателите) трябва да се очакват значителни преструктурирания в сектора за производство на автомобилни части.

—

Редица различни фактори ще определят степента, в която отделните производители на автомобилни части са засегнати от този процес на преструктуриране. Това са:

—	портфолиото от продукти на предприятията и степента, до която те са единствени производители на съответните продукти;

—	научноизследователската и развойна дейност и разпределението на свързаните с нея разходи;

—	съответните отношения между производителите на автомобили и производителите на автомобилни части;

—	ефективността на организацията на производството;

—	степента, в която съответните предприятия участват в мрежите за създаване на стойност и в клъстери;

—	структурата на съответните предприятия и отношенията им на собственост;

—	капиталовите ресурси и обемът на свободните парични потоци;

—	присъствието на регионално ниво.

—	Регионалната структура на европейската автомобилна промишленост ще продължи да се характеризира с преместване от запад на изток.

—

И в бъдеще трябва да се очаква засилено нарастване на производителността в автомобилната промишленост, което ще продължи да надхвърля очакваното увеличение на производството. Това ще доведе до траен натиск върху заетостта и условията на труд (преди всичко в сектора на производството на автомобилни части).

—	В световната, както и в европейската автомобилна промишленост има значителен свръхкапацитет в производството на леки автомобили. Натискът вследствие на този свръхкапацитет се засилва допълнително и от очертаващото се по-нататъшно изграждане на производствени мощности.

—	Пазарът се моделира от все по-диференцираните и многопластови нужди на потребителите. В това отношение голяма роля играят демографските тенденции, както и тенденциите, свързани с развитието на доходите и на продажните цени.

—

Съществуват значителни външни предизвикателства във връзка с проблемите, свързани с изменението на климата, с недостига на суровини и сигурността. Това повишава натиска за засилена развойна дейност в областта на задвижващата техника (отстраняване на изгорелите газове, алтернативни горива) и технологията на материалите, както и по отношение на интегрираните интермодални транспортни системи. Тази проблематика ще има в непосредствено бъдеще най-трайно въздействие върху сектора и изисква също така да се определи бъдещата роля на автомобилното движение и на моторните превозни средства в рамките на една такава система.

3.3. Както производителите на автомобили, така и търговците са изложени на засилена конкуренция, което води до все по-ниски норми на печалба. Търговията е особено засегната от това, като нормите са около 0,3 %. Това развитие означава, че участниците се съсредоточават все повече и повече върху продажбите на низходящите пазари (сервиз, поддръжка, резервни части). Производителите на автомобили имат в тази област доминиращо положение спрямо независимите доставчици.

4. Общностна регулаторна рамка

4.1. За разлика от първичния пазар, на пазара на следпродажбено обслужване сe установяват проблеми, свързани с конкуренцията. Там оторизираните мрежи притежават висок пазарен дял (около 50 %), а производителите на автомобили имат голям дял от пазара на резервни части. Освен това има части-образци, които са достъпни само чрез производителите на автомобили. Комисията би следвало да улесни достъпа на независимите сервизи до техническа информация. Различните условия на конкуренция в сравнение с първичния пазар намират отражение също и във факта, че производителите на автомобили са склонни да реализират значително по-високи норми на печалба от резервните части, а оторизираните мрежи са склонни да осъществяват по-голямата част от печалбите си по-скоро от ремонт и поддръжка, а не от продажби на нови автомобили.

4.2. С цел защита на конкуренцията и на избора на потребителите и за осигуряване на равнопоставеност в сектора на резервните части и на сервизното обслужване Европейската комисия публикува през 2003 г. действащия понастоящем Регламент (ЕО) 1400/2002 за групово освобождаване на моторни превозни средства, чрез който се определят правила за пазарните участници и за който е предвидено да остане в сила до 2010 г.

Регламентът за групово освобождаване (РГО) определя вертикални споразумения, които са освободени от забраната съгласно член 81 от Договора за ЕС относно споразумения, водещи до нелоялна конкуренция. Следователно тези вертикални споразумения могат да осигурят безопасен пристан за пазарните участници. Ако техните споразумения отговарят на условията, определени в Регламента за групово освобождаване, може определено да се приеме, че тези споразумения са в съответствие с европейското конкурентно право.

4.3. Специфичният за сектора Регламент за групово освобождаване на моторни превозни средства (РГОМПС) навлиза много повече в детайли, отколкото общият регламент за групово освобождаване и поради голямата си сложност изправя пазарните участници, по-специално МСП, пред проблеми при тълкуването му. Това объркване беше констатирано от Комисията въз основа на многобройни, несвързани с конкуренцията молби и жалби, отправени от пазарните участници. На пазара на следпродажбено обслужване РГОМПС осигурява априори по-великодушен подход, тъй като при определени условия споразуменията обхващат до 100 % от пазарния дял (в общия РГО само до 30 % пазарен дял), но обезсилва отчасти великодушието на този подход чрез специфични разпоредби.

В резултат на това РГОМПС продължава да бъде доста спорен, тъй като оторизираните дилъри искат най-вече да запазят настоящия статус, а производителите на автомобили искат oпростeни, по-малко рестриктивни правила. От друга страна, независимият сектор (независими сервизи и производители на резервни части) е склонен да иска по-добро хармонизиране на действащото законодателство.

4.4. По-доброто хармонизиране на действащото законодателство би включвало:

—	Регламента за групово освобождаване;

—	предоставяне на достъпна за всички оператори информация за технологията, използвана в новите модели и за нови инструменти;

—	актуализиране на Директива 96/96/EO относно прегледите за проверка на техническата изправност на моторните превозни средства;

—	права върху индустриална собственост (дизайн и патентна защита);

—	гаранционни клаузи;

—

обучение.

4.5. Всички участници в пазара желаят правна сигурност и биха искали да знаят какво ще се случи след 2010 г. Сегашната несигурност по отношение на бъдещото съдържание на РГО предизвиква голямо безпокойство, особено сред МСП, което е напълно разбираемо предвид продължителността на действието на договорите и обема на инвестициите, необходими за да бъдат всички оператори в крак с новите технологии в областта на превозните средства и да се осигури достъпът им до резервни части, информационни технологии, нови инструменти и оборудване, както и до обучение.

4.6. Комисията консолидира правната рамка с Регламент 715/2007/EО („Евро 5“), който влезе в сила от януари 2009 г. и регулира достъпа до цялата техническа информация за издадено ново типово одобрение на превозни средства.

4.7. ЕИСК счита, че при сегашните икономически и социални условия всяко преразглеждане на законодателството на ЕС трябва да допринася за поддържане на свободна и лоялна конкуренция чрез:

—	избягване на резки промени през този период на остра криза;

—	осигуряване на балансираност при всички разпоредби, благоприятстващи прекалено голяма концентрация на дистрибуцията;

—	осигуряване на подходяща рамка за безопасността, околната среда и опростяването на правилата;

—	предвиждане на целите на антиконкурентното поведение, които са следствие от новата организация на пазара;

—	насърчаване на принципа „Мисли първо за малките!“, залегнал в „Small Business Act“ за улесняване на развитието на МСП, както и иновациите и защитата на заетостта.

5. Настоящо положение на европейския пазар на следпродажбено обслужване на автомобили

Европейският пазар на следпродажбено обслужване е изправен пред големи структурни промени поради нова и по-активна регулаторна намеса. Промените в технологиите и в процесите също допринасят за промяна на успешния бизнес модел за участниците във всички етапи – производство на резервни части, маркетинг и дистрибуция.

5.1. Поддръжка и сервиз

Технологичните иновации осигуряват по-добър контрол на емисиите и повече сигурност и комфорт, но тези иновации превръщат във все по-голямо предизвикателство поддръжката и сервиза на автомобилите. Този пазар е силно конкурентна област, където преобладават МСП, които осигуряват конкурентоспособни автомобилни части и качествено обслужване и по този начин в решаваща степен допринасят за заетостта и растежа в европейската икономика.

5.1.1. По-специално производителите на инструменти, приложими за различни марки, се нуждаят от специфична информация (напр. специфична диагностична информация, необходима за производството на генерични инструменти за диагностика, така че тези инструменти да имат най-широка функционалност). Ако нямат на разположение инструменти, приложими за различни марки или генерични инструменти, тези малки предприятия са принудени да купуват комплекти от инструменти за всяка марка автомобили, които потенциално може да се наложи да поправят. За тази цел са необходими инвестиции, които очевидно биха надхвърлили финансовите възможности на МСП. За да бъдат в крак с нарастващия брой електронни системи, които все по-често се вграждат в моторните превозни средства, производителите на инструменти се нуждаят от надеждна и точна информация от страна на автомобилостроителите. Без нея производителите на инструменти за диагностика не могат да произведат софтуера, необходим на независимите сервизи.

5.2. Резервни части

Оригиналните резервни части, които са специфични за някои превозни средства, се произвеждат и продават предимно от производителите на оригинално оборудване (ПОО) или техните договорни доставчици. Много голям обаче е и делът на резервните части, като например гуми, джанти, акумулатори, свещи, различни видове филтри и други, които могат да се използват за превозни средства от всички марки.

Глобалната конкуренция между производителите на гуми, акумулатори и особено на джанти, се засилва. Тези производства претърпяха цялостна структурна промяна в миналото. Различните подсектори трябва да бъдат проучени допълнително.

5.2.1. Части с общо приложение и копия на резервни части

Алтернативните, независими доставчици имат все по-голямо значение на пазара за резервни части. Често те предлагат резервни части със съотношение цена/функционалност, което съответства по-добре на нуждите на клиента (напр. когато при по-старите автомобили дългият жизнен цикъл е по-маловажен от изгодната цена). При това не става въпрос за копиране на оригинала, а за функционалност.

Все така обаче се предлагат и незаконни копия или фалшификати с ниско качество. Тук в крайна сметка става дума за измама на клиента, която вече може все по-успешно да се предотвратява чрез инструментите на патентната защита, защитата на интелектуалната собственост и търговската политика.

5.2.2. Автомобилен тунинг

Автомобилният тунинг е бързо развиващ се подсектор на автомобилната промишленост.

Тунинг индустрията е насочена към модифицирането на автомобила чрез повишаване на неговата ефективност, общ визуален облик и безопасност. Концепцията за тунинг може да бъде приложена към всички автомобилни части като колела, гуми, окачване, двигател, интериор, каросерия, система за отвеждане на отработените газове и други.

Има значителен брой предприятия, които се занимават изцяло с тунинг и които продават продуктите си на световния пазар. Като цяло те използват новаторски идеи и материали, като също така разработват нови технологични тенденции, които в някои случаи се възприемат дори и от производителите на превозни средства и се прилагат в производството на превозни средства за масовия пазар.

Европейската комисия би следвало да изготви и приеме специфични законодателни актове, които да регулират сектора на автомобилния тунинг.

5.3. Безопасност и устойчиви ползи за околната среда

За да се гарантира, че превозните средства отговарят на стандартите на ЕС за емисии и безопасност не само, когато са току що произведени от завода, но и през целия си живот, са задължителни редовните прегледи, правилната поддръжка и ремонт. Независимите оператори и сертифицираните сервизи играят важна роля както за съвсем нови, така и за по-стари модели, за да е сигурно, че превозните средства остават безопасни и отговарят на действащите екологични изисквания. Това ниво на обслужване може да бъде осигурено, само ако производителите на превозното средство предоставят непрекъснат достъп до информационните технологии, инструментите и оборудването за различни марки, резервните части и обучението.

6. Основно преструктуриране на сектора на резервни части

6.1. Целият автомобилен сектор, търговският сектор и секторът на услугите са силно засегнати от икономическата и финансовата криза. Основните нежелани ефекти са нарастващите затруднения при взимането на кредити от предприятията (особено МСП) и драстичният спад в търсенето на нови автомобили. От друга страна, пазарът на автомобилни резервни части е повлиян от много други фактори, включително:

—	увеличаване на средната продължителност на живота на превозното средство, както и по-малък годишен пробег;

—	намаляване на обема на ремонтите поради повишена трайност на компонентите и увеличаване на интервала на поддръжка;

—	относително увеличение на разходите за ремонт поради увеличаване на използването на високотехнологични части в превозните средства;

—	натиск върху цената на ремонта поради по-ниски доходи на домакинствата и повишено ценово съзнание на потребителите;

—	нарастваща употреба на електроника в съвременните превозни средства, все по-сложни уреди;

—	увеличаване на броя на резервните части, експлозивно нарастване на броя на моделите и вариантите на оборудване;

—	все по-сложни ремонт и поддръжка, обозначаване на частите и дизайн на инструментите;

—	огромни инвестиции в информационни системи, инструменти, части и обучение;

—	политика на автомобилостроителите да обвързват клиента с договори за поддръжка.

6.2. Като последица от това настъпват основни промени, които водят до преструктуриране на различни равнища, в това число:

—	засилена тенденция към концентрация на пазара вследствие на сливания и придобивания, която се ускорява поради кризата;

—	намаляване на броя на независимите сервизи и търговци на авточасти на едро;

—	все по-голяма склонност на малките и средноголемите сервизи и търговци на авточасти на едро да се присъединяват към независими групи или вериги за пълно обслужване, за да се справят с увеличаващите се изисквания към тяхната професия;

—	повишен натиск върху цените на производителите и дистрибуторите на авточасти;

—	ситуация, при която поради ниската рентабилност на продажбите на нови превозни средства автомобилостроителите ще разширяват дейността си в сектора на следпродажбено обслужване.

6.3. Освен това, въпреки че има известна възможност продажбите на резервни части да се увеличат при следпродажбеното обслужване, от доставчиците все по-често се изисква да доставят на пазара на следпродажбеното обслужване иновативни продукти, които повишават ефективността или безопасността на оригиналните компоненти на превозното средство, за да се даде тласък на пазарното търсене. В резултат на това сертифицираните от автомобилостроителите търговци трябва да се борят да запазят пазарния си дял, не на последно място поради спада на използването на резервни части при автомобили на възраст до 4 години, които представляват основната им база от клиенти.

6.4. ЕИСК счита, че преструктурирането на сектора на низходящите пазари ще продължи в посока на създаване на нови партньорства и нови форми на взаимоотношения с клиентите. Като се имат предвид тесните връзки на автомобилния сектор с други отрасли и изключително разнообразното естество на доставките на оборудване за автомобилната промишленост и на търговията с моторни превозни средства, всяка форма на преструктуриране, която включва значително неблагоприятно въздействие върху МСП ще засегне и стотици хиляди работници във всички държави-членки. Поради това, ЕИСК е на мнение, че Комисията следва да следи отблизо хода на преструктурирането на сектора на низходящите пазари и, ако е необходимо, да предприема действия за гарантиране на конкуренцията.

7. Социални аспекти

7.1. Образование и обучение

По принцип системите на обучение и професионална квалификация в този сектор са добре развити. Това, от една страна, е свързано с изискванията на автомобилостроителите, а от друга - бързите технически промени изискват непрекъснато обучение. Едва ли има сектор, в който делът на работниците, които се обучават всяка година, да е толкова голям. И тук има също така различия, които основно зависят от характера и размера на предприятието. Преди всичко малките предприятия (най-вече семейните предприятия) са изправени пред големи проблеми в това отношение. Поради самата си форма обучението често е твърде съсредоточено върху конкретно работно място или върху определена марка. Това намалява мобилността на работниците и прави преместването им по-трудно. Комитетът подкрепя усилията за разработване на единна европейска система за сертифициране.

7.2. Здраве и безопасност

Различна е трудността на професиите в автомобилния сектор в производствените обекти, които често са автоматизирани и разполагат със значителни технически средства, и в ремонтните сервизи, където все още преобладава ръчният труд. Повторяемостта на едни и същи операции може да води до доста честа поява на инвалидизиращи болки и мускулно-скелетни нарушения у работниците. Като се имат предвид предстоящите демографски предизвикателства, промените в организацията на работата ще станат неизбежни, за да се поддържа достатъчно квалифицирана работна ръка в добро здраве, което ще позволи на работниците да продължат да работят до пенсионна възраст. В противен случай може да се стигне до липса на опитни специалисти в този сектор.

Плановете за превенция на професионалните рискове и мерките за приспособяване на работните площадки не трябва да отчитат само различните замърсители и токсични вещества. Те трябва да спомагат и за намаляване на тежестта на извършваните от работниците дейности.

С появата на нови технологии на пазара ще възникват нови рискове: скоро ще трябва да се намират решения за свързани с електричеството рискове от системи за високо напрежение и свързани с водород рискове от експлозия. Това изисква подготовка. За момента възможните промени на типичното работно място са все още са непредвидими. Отделните заинтересовани страни обаче се нуждаят от ясни знаци, за да започнат разработването на подходящи стратегии. Затова професионалните рискове в автомобилната индустрия са в основата на диалог между социалните партньори, за който е целесъобразно да се предвидят разпоредби, насърчаващи превантивните мерки и следене на здравословното състояние на работниците.

ЕИСК се обявява за укрепване на инициативите и средствата, предназначени от ЕС и държавите-членки за политиките в областта на здравословните и безопасните условия на труд и преквалификацията на работниците.

7.3. Демографска промяна

Застаряването на населението като цяло има отражение и върху низходящия автомобилен пазар. Средната възраст на работната сила ще се увеличава и свързаните със здравето въпроси ще имат по-голямо въздействие върху организацията на работата, нуждите от обучение и условията на труд.

7.4. Възнаграждение

Възнагражденията и заплатите не попадат в обхвата на компетенциите на ЕС. Въпреки това, специфичното положение на низходящите пазари в автомобилния сектор дава основание за поставянето на този въпрос. В почти всички страни от ЕС заплатите в този сектор са под натиск дори в по-голяма степен, отколкото за средния работник. В основата на този натиск са предимно автомобилостроителите. Зависимостта между търговците на автомобили и автосервизите и автомобилостроителите, които им предоставят концесии, е огромна. Производителите вземат решенията относно инвестициите, които да бъдат направени, и стандартите за обучение и, например чрез времеви ограничения, влияят непряко върху крайните потребителски цени, но търговецът или сервизът са тези, които трябва да носят финансовата тежест и всички икономически рискове. Тъй като социалните партньори разполагат с ограничени възможности за действие в колективното договаряне, заплатите в сектора са сравнително ниски. Това, в съчетание с трудните условия на труд, намалява привлекателността на сектора в очите на младите работници и в бъдеще могат да възникнат затруднения при наемането на работа на квалифицирани работници.

8. Предизвикателства и възможности

8.1. През следващите години низходящите сектори ще бъдат изправени пред значителни промени - както положителни, така и отрицателни. Докато ефективността на европейската икономика до голяма степен зависи от резултатите на автомобилната индустрия, има също и други важни области, в които конкуренцията е свързана с различни фактори, като: правата върху интелектуална собственост (фалшификати); правилата за дистрибуция и продажби; въздействието върху околната среда; рисковете за безопасността (допълнителни продукти); дейностите, свързани с рециклиране и други. Иновациите следва да играят основна роля във всички тези низходящи дейности.

8.2. Като пример могат да бъдат посочени някои фактори в областта на автомобилните части, търговията с автомобили и сервизните дейности, които засилват конкуренцията, като: нови правила за дистрибуция и продажба на нови превозни средства (Регламент за групово освобождаване); нов европейски регламент за дистрибуция на резервни части, продажба и сервизно обслужване на превозни средства, напр. новата „клауза за ремонт“, която ще измени Директивата относно правната защита на индустриални дизайни (Директива 98/71/EО).

8.3. Като реакция на политическите, правните и техническите предизвикателства, многобройни пазарни оператори, предлагащи продукти от различни марки, и автомобилни организации защитават заедно правото си на извършване на ремонт и правото на потребителите превозните им средства да се обслужват, поддържат и ремонтират в сервиз по техен избор. Действащите понастоящем разпоредби изтичат през 2010 г. и въпросът дали те ще бъдат подновени или не е предмет на противоречиви дискусии (5).

8.4. МСП са гръбнакът на икономиката и заетостта на ЕС, като съставляват преобладаващата част от предприятията на пазара на следпродажбено обслужване. Необходимо е ясно и специфично законодателство, за да могат те да оцелеят и останат в бизнеса и същевременно да се гарантира свободна и лоялна конкуренция на пазара в сектора на следпродажбено обслужване на автомобили (6).

8.5. При сегашната криза следва в кратки срокове да се предприемат ефективни мерки за подпомагане, които да позволят на целия автомобилен сектор и на заетите в него да издържат на рецесията. В средносрочен и дългосрочен план малките предприятия и микропредприятията ще устоят на конкуренцията само ако разработят нови концепции и инвестиции. Тъй като много малки предприятия не могат да извършват самостоятелна дейност, ще се стигне до увеличаване на сливанията и кооперирането, както и до нови партньорства с различни участници от гражданското общество и създаване на специализирани мрежи от независими оператори или специалисти по новите технологии (електрически, хибридни).

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Източник: FIGIEFA/WOLK & PARTNER CAR CONSULT GmbH.

(2) Вж. становището на ЕИСК (още не е публикувано в ОВ) от 13.5.2009 г. - CCMI/067.

(3) Европейската асоциация на автомобилните производители (ACEA) определи 3 категории товарни автомобили: лекотоварни автомобили до 3.5 тона („микробуси“); товарни автомобили над 3.5 тона – с изключение на автобуси („камиони“); и тежкотоварни автомобили над 16 тона – с изключение на автобуси („тежкотоварни автомобили“).

(4) Информационен доклад на CCMI от 27 ноември 2007 г. относно „Автомобилната индустрия в Европа: настояща ситуация и прогнози“.(докладчик: г-н ZÖHRER; съдокладчик: г-н GLAHE).

(5) Първоначалните поддръжници на Кампанията за правото на ремонт са:

AIRC – Association Internationale des Réparateurs en Carrosserie (Международна асоциация на предприятията за ремонт на каросерии)

CECRA – European Council for Motor Traders and Repairs (Европейски съвет за търговия и ремонт на автомобили)

EGEA – European Garage Equipment Association (Европейска асоциация за оборудване на сервизи)

FIA – Fédération Internationale de l’Automobile (Международна автомобилна федерация)

FIGIEFA – International Federation of Automotive Aftermarket Distributors (Международна федерация на дистрибуторите на едро на автомобилни части).

(6) Становище на ЕИСК относно Съобщение на Комисията „Мисли първо за малките!“ - „Small Business Act за Европа“, COM (2008) 394 oкончателен, ОВ C 182, 4.8.2009 г., стр. 30.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/37

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Градски райони и насилие сред младите хора“

(2009/C 317/06)

Докладчик: г-н ZUFIAUR NARVAIZA

На 10 юли 2008 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от Правилника за дейността, да изготви становище по собствена инициатива относно:

„Градски райони и насилие сред младите хора“.

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата по този въпрос, прие своето становище на 25 юни 2009 г. (докладчик: г-н Zufiaur Narvaiza).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 174 гласа „за“, 3 гласа „против“ и 7 гласа „въздържал се“.

1. Резюме и препоръки

1.1. Европейското общество днес е обезпокоено от явлението насилие и престъпност сред малолетните и младежите. В същото време обаче обществото заявява своята воля за насърчаване на цялостното развитие на младите хора и тяхната социална и професионална интеграция. Независимо от факта, че насилието сред младите хора се отразява обстойно в националните медии, важно е да се уточни, че като цяло статистическите данни (1) за младежката престъпност в Европа не показват значителен ръст, дори напротив, остават осезаемо стабилни. Това становище по собствена инициатива има за цел да внесе яснота и да формулира препоръки относно насилието сред младите хора без при това да се опитва да инкриминира младежта, нито да свежда изявите ѝ до някои отклонения.

1.2. В исторически план всяка правна система в европейското пространство е разработила свой собствен модел на правосъдие по отношение на младите хора, като по този начин са създадени различни нормативни правила и се предлагат различни решения на детското и младежкото насилие. Така, системите за правосъдие по отношение на младите хора в държавите-членки на ЕС значително се различават по отношение на политики за социална защита, превенция, минимална възраст за носене на наказателна отговорност, използвани процедури, приложими мерки или наказания, налични ресурси… Това разнообразие обаче се наблюдава в общества, които имат желание да осъществят европейския проект, но са сериозно засегнати от кризата и по тази причина и малкото средства за политики за интеграция на младите хора се ограничават още повече.

1.3. Препоръките в това становище се основават на две водещи линии, първата от които е превантивен подход към явлението. Действително причините за проявите на насилие или за противообщественото поведение често се коренят в условия като градско устройство и конфигурация, както и обедняване и маргинализиране на групи от населението. Освен това, ако някои млади хора извършват актове на насилие в този контекст, те същевременно са и жертви на окръжаващия ги свят. Ето защо, обсъждането на колективното насилие сред непълнолетните и младежите и неговата превенция не може да даде като отговор единствено противодействие и наказание за извършените действия. От друга страна, и това е втората водеща линия - в едно толкова взаимосвързано пространство като европейското по отношение на икономика, ценности, обществено поведение и комуникация, това явление не следва да се разглежда изключително и само изхождайки от национална перспектива.

1.4. Факт е, че явленията насилие и престъпност сред ненавършили пълнолетие лица съществуват в сходни форми в европейските страни от много години. Най-общо те са били възприемани като социална патология. Понастоящем се определят по-скоро като елементи на несигурност, съгласно уточненията в доклада Peyrefitte (2) от 1977 г., който прави разграничение между престъпление и страх от престъпление.

1.5. В европейския контекст, в който се отдава особено значение на въпроса за насилието сред непълнолетните лица, Европейският икономически и социален комитет прие на 15 март 2006 г. становището „Превенция на младежката престъпност, начини за справяне с младежката престъпност и ролята на съдебната система в Европейския съюз по отношение на ненавършили пълнолетие лица“ (3). Това становище, в което се подчертава значението на превантивния подход, беше възприето от европейските институции (4) и служи за отправна точка на различни европейски и международни равнища, където се разглеждат правните, наказателните и социалните аспекти на младежката престъпност.

1.6. В становището се посочва, че е целесъобразно да се задълбочи анализът на явлението младежка престъпност. В този смисъл, насилието сред непълнолетните и младежите (подрастващите от 13 до 18 години и младежите от 18 до 21, дори до 25 години, според страната, които понякога все още са в обсега на наказателната отговорност за малолетни) е явление, на което се обръща все по-голямо внимание в европейските общества. Явлението насилие обаче има доста различни проявления - в градските райони, в училище под формата на тормоз, в семейството, в банди, при спортни прояви или чрез новите комуникационни технологии като интернет. Струва си всички тези форми на насилие да бъдат анализирани, но в това становище по собствена инициатива сме се ограничили до колективното насилие на младите хора в градските райони.

1.7. Действително от двадесетина години въпросът за колективните актове на насилие е изведен на преден план и изследователи (социолози, етнолози, географи, прависти, политолози и др.) наблюдават и изучават най-западналите квартали. Макар че факторите в основата на тези градски безредици са добре известни – безработица, несигурност, разпадане на семейството, напускане на училище, лоша успеваемост в училище, дискриминация, то положението и избраните отговори се влошават през последните години. На практика кризата утежнява икономическите и социалните проблеми и води до спад на нивото на младото поколение в сравнение с поколението на родителите, като спира „социалния възход“ и в резултат расте индивидуализмът. Това води до явления и усещане за несправедливост и затваряне в себе си, чийто колективен израз става най-видимата проява на противопоставяне на властите.

1.8. Без да има официално и правно определение, терминът „колективно насилие“ често се употребява за определяне на разнообразни актове на насилие, които се извършват на обществени места и се проявяват било като нападения, свързани с етническа и расова дискриминация между общностите, причина също и за конфликти между съперничещи си банди, било в отношенията между населението и институциите, като отношенията между младите хора и силите на реда са емблематични.

1.9. Макар че през последните години тези явления зачестяват на европейския континент и се случват във Франция, Великобритания, Испания, Нидерландия, Дания, Белгия, Гърция и др., националните правителства и европейските институции никога не са ги възприемали като глобален проблем, а по-скоро като изолирани явления по места.

1.10. Именно затова, в настоящото становище се препоръчва координация на действията на местно, национално и европейско равнище, която изисква отговори на Общността чрез специфични програми в рамките на политиките за семейството, младежта, образованието и обучението, заетостта, превенция на престъпността и координиране на съдебните действия. Тези конкретни отговори следва да се вписват в стратегиите за обновяване на градовете, за адаптиране на обществените услуги, за борба с всички форми на дискриминация, както и във възстановяване на отношенията между държавата и гражданите ѝ, по-специално органите на реда, чрез възпитание в гражданско съзнание, в етични и социални ценности, използване на медиите и предоставяне на помощ на родителите за обучение на децата.

2. Характеристики и причини за колективното насилие сред непълнолетни лица в градски райони

2.1. Предложение за определение: не съществува общоприето консенсусно определение на колективното насилие на непълнолетните и младежите в градски райони. Ако в белгийското законодателство съществува понятието градски „метеж“, то за други това е поредица от престъпления, извършени от познати и разпознати престъпници. С цел да очертаем наченки на общо и минимално определение, в този документ приемаме, че това насилие съответства на концентрация на агресивни поведения в градски райони и служи като средство за изразяване на някои категории население. Участниците имат различни мотиви – социална дискриминация, конфликт с органите на реда, расова омраза, религиозни конфликти и др., което по някакъв начин разкрива недостатъците на социалните служби, които с дейността си за социална защита се стремят към превенция на подобен род насилие. Определението, което използваме, се стреми да опише колективното насилие на публични места, изразяващо се чрез нападения на жителите от дадена етническа група или срещу полицията, както и чрез разрушения и грабежи, като например подпалване на обществени сгради, автомобили и др.

2.2. Необходимо е да се отбележи, че актовете на насилие (разрушаване и вандализъм, побои и агресия, грабежи с насилие, изнасилвания и т. н.) не представляват деяние, извършвано изключително и само от млади хора, нашата епоха е белязана от разгръщане на насилието. Все пак възрастта на упражняващите насилие индивиди е важен фактор за разбиране на явлението и за намиране на решения, тъй като делът на малолетните и младежите е наистина значителен. По данни на полицията, в събитията през 2005 г. във Франция, от 640 задържани 100 са били непълнолетни. В търсене на превантивен подход е важно да се обърне особено внимание на трайните решения, насочени към младите поколения, които са двигател на промяната и развитието.

2.3. Проучване и охарактеризиране в ход: всяка държава е разработила собствена методология за отчитане и охарактеризиране на колективното насилие в градските райони. Сложни системи като скалата на Bui-Trong (5), измерват интензитета на различните прояви на колективно насилие в зависимост от броя на участниците, организацията, целта и др., давайки възможност явлението да се концептуализира. От доста години, и най-вече след събитията през 2005 г., Франция разработва показатели за градско насилие (ПГН) въз основа на преценка на равнището на насилие в чувствителните квартали, основаващо се на количествени и качествени анкети и проучване на жертвите. Тези показатели, както и еквивалентите им в другите европейски страни, са още твърде нови, за да дадат реална картина на интензивността на проявите на градско насилие и освен това се сблъскват неизбежно с проблемите, свързани с източниците и събирането на данни.

2.4. Както вече бе уточнено в определението на явлението, припомняме, че макар и проявата на колективно насилие да се вписва в определен национален контекст, тя има и общи за Европа черти. Възможно е обаче да се направи типология на протичане на събитията, като се вземе предвид случилото се в различни европейския страни през последните години:

—

социални и политически сблъсъци: това колективно насилие избухва в отговор на дискриминация или социално, икономическо и географско изключване. То приема различни форми на агресия срещу силите на реда или представителите на държавата, които се считат отговорни за тези социални проблеми. Мащабът на протестните действия срещу системата и срещу ситуации, възприемани като несправедливи, е причина участниците в тях да се изправят срещу силите за сигурност, срещу институциите, представляващи държавата, и обществото, определено като репресивно. Франция беше много сериозно засегната от социални сблъсъци през т.н. криза на предградията, където липсата на взаимодействие между различните социални слоеве и няколко десетки години безрезултатни градоустройствени политики доведоха до стигматизация на някои градски зони. Тези бунтове с политически характер (6) протичат в три етапа, включващи начало, често свързано с несправедлив и трагичен случай, еуфория и групова мощ и накрая - изчерпване (7);

—

явления на загуба на контрол: става дума за организирани масови прояви с политически, спортен или културен характер, които се израждат и завършват със загуба на контрол не само от страна на организаторите, но и от страна на силите за поддържане на обществения ред. Насилието по време на футболен мач или „rave party“, дори загубата на контрол при политически демонстрации са примери за това явление. Към броя и общата загуба на контрол се добавя и участието на „трошачи“, обединяващи индивиди, чиято цел е да множат материалните разрушения. ЕС не трябва да забравя, че в отговор на тези анархични прояви на насилие в някои случаи възникват опити за по-организирано и по-застрашаващо демокрацията насилие;

—

конфликт между банди: далеч не свързани с насилието по определение, бандите възникват като заместител на семейството и на близка до младежа среда, като създават чувство за принадлежност към дадена група и в известен смисъл дават конкретен отговор на съмненията на подрастващите. В конкретния случай с насилническите банди този вид отклонение се характеризира с дейности от престъпен характер, свързани с групи от подрастващи или младежи, които предпочитат силата и сплашването и които с известна регулярност организират сблъсъци или насилнически престъпни действия. Сблъсъкът между бандите се извършва в градска среда, както на улицата, така и в търговските центрове, за да контролират дадена територия или незаконна търговия или властите, чрез техни представители – полицаи и пазачи или охранители, както в северната част на Париж или южната част на Лондон, където има редовни сблъсъци между съперничещи си банди. В Испания бандите от латиноамериканци (наричани „Maras“ или „Pandillas“ като Latin kings и Ñetas) възникват на полуострова. Явлението „банда“ е средство за младежите да се защитават взаимно в един враждебен свят, в противопоставяне на „другите“ от улицата или съседния квартал. Днес в тези банди участват най-отхвърлените от общество в някои предградия и агресията им е свързана с провал, несигурност и др. От първостепенно значение е да се даде подходящ отговор на насилническите банди, за да се предотврати преминаването им в организираната престъпност;

—

етнически и религиозни сблъсъци: този вид насилие се характеризира, на първо място, с етническия си характер, участниците или главната цел на насилствените действия произлизат от една етническа, религиозна или подобна общност. Редица европейски държави като Великобритания, Испания (сблъсъци в Алкоркорн през октомври 2007 г. между млади испанци и латиноамериканци), Италия, Холандия (октомври 2007 г. в Амстердам), Дания (февруари 2008 г.), Белгия (Андерлехт през май 2008 г.) и др. бяха свидетели на този вид сблъсъци, в които важна роля имат имигрантските и религиозните измерения, както и сложността на факторите.

2.5. Насилствените прояви в градските райони се дължат на взаимно свързани причини, които се съвместяват повече или по-малко според събитието:

—

бедност, несигурност, безработица - проявите на колективно насилие в Европа се случват най-вече в най-изостаналите квартали, като че ли са плод на маргинализация и социално изключване. Разпадът на семейството, безработицата сред младите хора, професионалната несигурност, както и недостигът на образование и следователно на социопрофесионално приобщаване правят тези квартали особено чувствителни на колебанията на икономиката, особено в условията на настоящата финансова криза;

—

достъпът до оръжия и забранени вещества – трафикът на твърди наркотици в повечето национални и регионални европейски столици, обикновено организиран от възрастните, а не от малолетните, благоприятства появата на прояви на насилие, свързани с незаконната търговия с тези вещества и с разпространението на огнестрелни оръжия. Децата и подрастващите са жертва на един непосилен свят и могат да станат мишена за дилърите, които използват някои млади хора;

—

градоустройство – така наричаните чувствителни квартали в европейските градове имат общи характеристики и често се възприемат като гета, които не отговарят на критериите за социално смесване и съвременно градоустройство. Намиращи се в центъра (Обединеното кралство, Белгия) или в покрайнините (Франция, Германия) тези квартали и сгради са слабо подържани, с времето западат и стават нездравословни и опасни;

—

отношенията с органите на реда – част от колективното насилие се подхранва от озлоблението спрямо това, което би могло да бъде възприето като вземане на мушка на видимите малцинства от полицията или прекомерна употреба на сила (8). Както уточнява Центърът за стратегически анализ: „Враждебността на жителите по отношение на присъствието на органите на реда в квартала им е осезаемо, както липсата на доверие в държавата и обществените институции (9).“;

—

медиите – медиите често клонят към негативно отношение, което може да стигматизира още повече жителите на чувствителните квартали и да подхрани проявите на насилие чрез свръхмедиатизация на явлението. Във Франция през 2005 г. медиите информираха ежедневно за събитията, докато в Белгия и Германия правителството положи усилия да ограничи публичното отразяване, за да предотврати нови престъпления, вдъхновени от предходните.

3. Видове отговори на един транснационален проблем

3.1. В рамките на Европа, независимо дали са спорадични или постоянни, проявите на насилие в градски райони са особено тежки, както от политическа гледна точка, тъй като поставят под съмнение способността на държавата да гарантира спазването на социалния пакт и да закриля своите граждани, така и от социална гледна точка, тъй като са израз на социално разделение и проблеми с интеграцията. При тези обстоятелства държавата трябва да даде ясни отговори на проблема колективно насилие в градовете. Необходимо е обаче да се има предвид, че отговорите, в зависимост от държавите, са с много различни акценти - в някои случаи по-репресивни, а в други - по-превантивни. Ето защо в европейски мащаб би трябвало да се полагат усилия за постоянна оценка на публичните политики, насочени към намиране на отговор на това явление. Статистиките в тази област (цифрите за престъпността не бива да се анализират само през призмата на подадените жалби, а също и въз основа на процента на успешните разследвания) да станат по-ефективни и сравними. Необходимо е по-скоро да се създадат общи показатели за подпомагане на национално равнище достъпа до полицейските и правни регистри, отколкото да се извършват повече или по-малко субективни проучвания на жертвите.

3.2. В общи линии, отговорите на държавата се оформят по следните начини:

—

инициативи за позитивна дискриминация в полза на чувствителните квартали, каквито реализира Франция с „приоритетните образователни зони“ или в Берлин, където младежи доброволци и полицаи редовно патрулират заедно, с цел да се избегнат и предотвратят ситуации, които могат до доведат до прояви на градско насилие. Откакто са създадени тези смесени полицейски патрули (за което е било необходимо да се убедят бившите шефове на градски банди да сътрудничат), престъпността е спаднала с 20 % в съответните райони (10);

—

засилване на полицейското присъствие и на видеонаблюдението в чувствителни райони като училища или места за развлечения, мерки, които сами по себе си не разрешават дадения проблем. Това може да предизвика ефект на стигматизация на разглежданите места и да породи у младите хора усещане за постоянен контрол и репресивно действие;

—	политики за градско обновяване, повече или по-малко значими съобразно държавите: във Франция - чрез създаването, наред с други, на Агенция за градско обновяване (11); в Германия - чрез градските обновявания, осъществени при обединяването на страната.

3.3. От друга страна, една ефективна политика на териториално сближаване може да допринесе за предотвратяване на съсредоточаването в градски райони на фактори, които могат да породят насилствено поведение от страна на младите хора. За целта е необходимо да се направи преоценка и облагородяване на градската среда. Преоценката предполага дългосрочно обсъждане на операциите по градско обновяване в рамките на стратегически план за цялостно териториално устройство, съгласувано с всички заинтересовани страни, включително младите хора. Целта е да са интегрират отново и да се рехабилитират кварталите в града, за да се благоприятства развитието на местното население и да се насърчава социалната, икономическата и културната функция на тези публични пространства. Понятието облагородяване се определя като специфичен метод на преоценка на градската среда, чиято цел е да се регулират определени проблеми на обитаемите райони, превръщайки града в място за интеграция и превенция, с цел борба със съвременните градски проблеми: трафик на наркотици, окупация, насилие и разрушаване на околната среда. Основната цел е да се предотврати изключването на останалото население, като се подпомогне придвижването, за да могат тези квартали да се отворят към града, подобрявайки по този начин визията му и интегрирането на градското население като цяло. Това градско обновяване трябва да върви успоредно със силни стратегии за образование, професионално обучение и достъп до работни места, без които е невъзможно да се постигне устойчиво подобрение.

3.4. Насилието сред младите хора има своите корени в известна липса на социално сближаване, свързана с криза на гражданството в града. Публичното пространство, чиято основна характеристика е да направи така, че граждани с различни характеристики да живеят заедно, се нуждае от общи правила, насочени към защита на индивидуалните свободи. Градовете обаче са изправени пред крехко съжителство на население с разнообразни правила на поведение и култури и следователно чужди едни на други, което може да предизвика отслабване на социалните връзки и на някои видове солидарност (12). Наложителен е междуинституционален и многофакторен отговор, за да могат да се очертаят ефикасни средства за превенция, полезни за всички преки или косвени участници: полиция, правосъдие, социални служби, жилищно настаняване, заетост или образование. Особено значение следва да имат местните органи, чиито правомощия се изразяват по-конкретно в определянето на градските пространства и на услугите за гражданите.

3.5. В Европа градското насилие сред ненавършилите пълнолетие лица се проявява в различен контекст и с различен интензитет, но неговият анализ и проучването на отговорите се вписват в един по-широк юридически и законов контекст - този на Европейския съюз. Понастоящем, проучванията и оценките за превенция на младежката престъпност се нуждаят от мултидисциплинарното и междуинституционалното сътрудничество на правителствените агенции и, на по-практично равнище, между професионалистите, действащи в тази област (социални служители, полиция, съдилища, трудова среда и т.н.). Европейски страни, региони и градове, които вече са преживели прояви на колективно насилие, срещат трудност при връщане към нормалното положение, социално съжителство и уважение към институциите от всички. Освен това, градското насилие има много висока цена в материално отношение, но също и най-вече в социално и политическо (13).

3.6. При положение че престъпността сред младите хора в Европа остава осезаемо стабилна, но насилието на извършените действия е по-значително, някои местни програми, въведени в различни държави от Европейския съюз, отбелязват значението на превенцията, както и това на социалните и интегрираните стратегии за младите хора в градски райони (14). В Програмата за по-сигурни квартали в Бирмингам, Обединеното кралство (Европейска награда за превенция на престъпността 2004 г.), основните цели бяха намаляване на различните форми на насилие и престъпност, подобряване на качеството на живот на гражданите и насърчаване на активното участие на отделните общности в тяхната собствена социална интеграция (15).

3.7. Укрепването на едно организирано и солидарно европейско общество чрез подкрепата на Европейския съюз за новаторски интеграционни проекти със социално измерение гарантира подобряването на сигурността и на устойчивото градско развитие. Програмите Urban, например, са инициатива на Общността, в рамките на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), за устойчиво развитие на градовете и кварталите в криза, допринасящи за едно истинско подобряване на превенцията на насилието сред ненавършилите пълнолетие лица и на престъпността като цяло.

3.8. Чрез развитието на гражданското участие в процеса на вземане на местни решения, на обмяна на опит и добри практики, се насърчава прилагането на понятието „градско управление“, определено от редица изследвания като реорганизация и подобряване на обществените услуги, разработване и внедряване на нови структури за градско управление, въвеждане на стабилни показатели за оценка на местното управление, провеждане на кампании за информиране на гражданите и за подобряване на достъпа им до информация, без при това да се изпада в стигматизация или склонност към представяне на жалките страни на човешкото съществуване.

3.9. От друга страна, съществуват други инициативи, като Европейски пакт за младежта, чиято цел е подобряване на обучението, мобилността, професионалното и социалното приобщаване на европейските младежи, улеснявайки в същото време съчетаването на семейния и професионалния живот.

3.10. Като цяло гражданското и активното участие на младите хора се подпомага от упорития труд на асоциациите, които ден след ден развиват своите дейности на място и по този начин се вписват в европейските, националните и регионалните стратегически рамки за развитие и за борба със социалното изключване.

4. Някои предложения за европейска политика относно насилието сред младите хора в градски райони

4.1. От изложеното в горните параграфи на настоящото становище по собствена инициатива могат да се извлекат следните насоки:

—

отговорите на колективното насилие, изразяващо се както в престъпни, така и в антиобществени и нецивилизовани действия от страна на ненавършили пълнолетие лица, трябва да бъдат многобройни и винаги подлежащи на оценка с цел непрекъснатото им подобряване, като се засилва непрестанно образователният и обучителният компонент, както и участието на непълнолетните в тяхното собствено развитие и бъдеще;

—

различните превантивни и алтернативни стратегии трябва да се насърчават чрез ясна и устойчива европейска политика, основана на приоритети, определени на равнище Европейски съюз, които да допринесат за разрешаване на проблемите свързани с насилието сред непълнолетни в градски райони, като се избягва доколкото е възможно намесата на съдебните органи;

—

социалните структури за младите хора трябва да получат специално признание, както на европейско, така и на национално равнище. Много от тези институции, независимо дали са обществени организации или асоциации, играят важна роля в живота на младежите, по-конкретно като им предлагат дейности, които ги занимават и следователно се избягва възможността за влизане в престъпния свят. Следователно ролята на училищата и асоциациите трябва да бъде отчетена по подобаващ начин и подкрепена чрез публично финансиране;

—

европейските и международните принципи относно насилието и престъпността сред ненавършилите пълнолетие лица трябва да бъдат хармонизирани чрез минимални стандарти в националните законодателства и да се използват като показатели за гарантиране на правата на непълнолетните. Като се има предвид мултидисциплинарният характер на правителствените агенции и органи, имащи отношение към управлението на европейската градска среда, е необходимо осъществяването на инициативи, установяването на стандарти за добри практики – които могат да бъдат оценявани и анализирани чрез Европейската обсерватория за младежко правосъдие, например – които да направят валидни и сравними статистическите данни, свързани с насилието сред младите хора в градските райони;

—

налаганите мерки и санкции от националните правораздавателни органи трябва да се основават на висшия интерес на подрастващите, в съответствие с тяхната възраст, психологическа зрялост, физическо състояние, тяхното развитие, способности, и винаги да бъдат съобразени с личните обстоятелства (принцип на индивидуализиране на мярката);

—	стратегиите за градско обновяване трябва да бъдат насърчавани от европейските институции, винаги от гледна точка на едно по-добро разпределение и устройство на територията, с цел да се предотврати явлението изключване и да се улесни интеграцията в града на най-уязвимите групи население;

—	органите трябва да осигурят необходимите ресурси на институциите, работещи в областта на закрилата и приобщаването на ненавършили пълнолетие лица, като ги обезпечат със съответните средства и персонал, гарантиращи значителното влияние на предприетите действия върху живота на непълнолетните;

—

подходящият подбор и специалното обучение, при възможност съобразно отправни европейски стандарти, както на факторите от социалната сфера, така и на юристите и полицейските служители, трябва да бъдат осигурени и постоянно актуализирани въз основа на мултиинституционално и мултидисциплинарно сътрудничество в контекста на транснационален обмен. По-специално, с цел да се установи диалог и отношения между органите на реда и младежите;

—

европейските институции и държавите-членки трябва да използват 2010 г. - Европейската година за борба срещу бедността и социалното изключване, като възможност да докажат своята решимост да разглеждат защитата на правата на младите хора, намиращи се в конфликт със закона, предотвратяване на насилието в градски райони, като приоритет в борбата срещу социалното изключване;

—

европейските институции би трябвало да създадат линия за финансиране с цел защита на непълнолетните от социално изключване в най-маргинализираните градски райони, с цел да се осъществяват новаторски проекти за подобряване на социалното сближаване на гражданското общество и по този начин да подпомогнат инициативността и предприемаческия дух на младите хора;

—	въвеждането на общи критерии и добри практики трябва да е насочено към превенцията, работата с малолетните извършители на нарушения и тяхното повторно приобщаване в обществото.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Както показва докладът на Главната прокуратура на Испания, през 2007 г. престъпността е спаднала с 2 % спрямо 2006 г.

(2) Доклад на Комитета за проучване на насилието и престъпността. Отговори на насилието (Réponses a la Violence), Paris, Presse Pocket 1977, стр. 41.

(3) Становище на ЕИСК от 15 март 2006 г. относно „Превенция на младежката престъпност, начини за справяне с младежката престъпност и ролята на съдебната система в Европейския съюз по отношение на ненавършили пълнолетие лица“; докладчик: г-н Zufiaur Narvaiza (ОВ C 110, 9.5.2006 г.).

(4) Резолюция на Европейския парламент от 21 юни 2007 г. относно младежката престъпност - ролята на жените, семейството и обществото,

http://www.europarl.europa.eu/oeil/DownloadSP.do? id =13705 & num_rep =6729 & language = fr.

(5) Résurgence de la violence en France (Нова поява на насилието във Франция), Bui-Trong Lucienne, Futuribles февруари 1996 г., стр 17-18.

(6) Le Goaziou(V.), Mucchielli (L.) 2006, Quand les banlieues brulent. Retour sur les émeutes de 2005 (Когато предградията горят. Обратно към бунтовете от 2005 г.), Paris, La Découverte.

(7) Bachmann(C.), Le guennec (N.), 1997, Autopsie d’une émeute. Histoire exemplaire du soulèvement d’un quartier (Аутопсия на един бунт. Историята на надигането на един квартал), Paris, Albin Michel.

(8) The Politics of Protest. Extra-Parliamentary Politics in Britain since 1970. Peter JOYCE. Palgrave MACMILLAN, 2002.

(9) Център за стратегически анализ. Насилието в градовете: френско изключение? Поуките от международен сравнителен анализ, бележка № 31, 23 октомври 2006 г. (http://www.strategie.gouv.fr/IMG/pdf/NoteExterneDeVeille31.pdf).

(10) Обща кауза за младежите и полицаите в Берлин http://www.oijj.org/news_ficha.php?cod=54117&home=SI&idioma=es

(11) ANRU.fr.

(12) „La dynamique de la disqualification sociale“ („Динамика на социалната дисквалификация“) dans Sciences humaines no 28 mai 1993.

(13) В Clichy-sous-Bois, Франция, материалните загуби през 2005 г. възлизат на 150 милиона евро.

(14) „Превенция на престъпността в градски райони и младежи в риск, Компендиум за обещаващи стратегии и програми в някои места по света“. Международен център за превенция на престъпността, 2005 г.

(15) Постигнатите резултати се изразяваха в намаляване на престъпността сред младите хора със средно 29 %, при 12 % в други сравними области.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/43

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Закрила на деца, изложени на риск от пътуващи извършители на сексуални престъпления“

(2009/C 317/07)

Докладчик: г-жа SHARMA

На 10 юли 2008 г. Европейският икономически и социален комитет реши, в съответствие с член 29, параграф 2 от своя Правилник за дейността, да изготви становище относно:

„Закрила на деца, изложени на риск от пътуващи извършители на сексуални престъпления“.

Специализирана секция „Заетост, социални въпроси и гражданство“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 25 юни 2009 г. (докладчик: г-жа Sharma).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 157 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 4 гласа „въздържал се“.

1. Препоръки - „НЕ на туризма за сексуална злоупотреба с деца“ (1)

1.1. Европейска стратегия за закрила на децата, изложени на риск от пътуващи извършители на сексуални престъпления, която трябва да се приеме, подкрепя и определя като приоритет

Извършителите на сексуални престъпления НЕ ТРЯБВА да продължават да бъдат в обхвата на компетентност на чуждестранни юрисдикции. Обвиненията, повдигнати извън ЕС, не винаги водят до присъди с лишаване от свобода. Рецидивистите често пъти остават в същата страна или пътуват до други държави, за да избегнат задържане. Това означава, че европейските власти и националните правителства не знаят кога даден извършител на сексуални злоупотреби идва в Европа. Това увеличава риска за европейските деца.

Трябва да се приеме засилен, цялостен и насочен към децата подход, който да обхваща:

—	превенция на злоупотребите. Необходимо е да се проучи криминалното минало на извършителите на сексуални престъпления (2);

—	закрила на лицата, изложени на риск, и на жертвите, включително определянето на уязвимите деца (3) посредством установяването на телефони на доверието и горещи линии;

—	съдебно преследване на извършителите на злоупотреби посредством прилагане на правната рамка;

—	партньорство с НПО и лицата, които все още не участват;

—	участие на млади хора и гражданското общество за повишаване на информираността.

ЕИСК одобрява препоръките, съдържащи се в съобщението на ЕК „Към стратегия на ЕС за правата на детето“, препоръката (4) и конвенцията (5), насочени към защита на децата от експлоатация. ЕИСК обаче отправя искане към останалите държави-членки (6) незабавно да подпишат и ратифицират Протокол CRC на ООН (7) и Конвенцията на Съвета на Европа, за да може Европа да преразгледа по ефективен начин действията спрямо европейци, които извършват сексуална злоупотреба с деца, докато работят в чужбина или пътуват като туристи.

1.2. Необходимите мерки за една ефективна проактивна стратегия трябва да включват:

—	ефективни международни партньорства с по-добър обмен на информация, които включват сътрудничество между полицейските органи и подсилване на техните инструменти на информационните технологии за проследяване на пътуващите извършители на сексуални престъпления;

—	по-ангажиращи двустранни споразумения за сътрудничество със съответните страни;

—	съвместни екипи за разследване с други правоприлагащи органи;

—	споразумения с правителства на други държави за депортиране и ескортиране на признатите за виновни закононарушители до страната им на произход; обмисляне на възможността за използване на забраните за пътуване в чужбина за високорискови извършители на сексуални престъпления;

—	проучване на извършителите на сексуални престъпления и забрана те да работят в чужбина (8);

—

провеждане на европейска и по възможност в световен мащаб кампания за повишаване на обществената информираност относно докладването за извършители на сексуални престъпления. Това трябва да се подпомага от безплатна международна гореща телефонна линия с механизъм за отразяване онлайн в „реално време“ (9);

—	включване на представители на гражданското общество и социални партньори в дейностите за повишаване на информираността;

—	осигуряване на механизми за образование, консултиране, предоставяне на терапевтични/медицински услуги на жертвите и обучение на лицата, които се специализират в тази област.

1.3. Основното предизвикателство е да се повиши информираността на обществото относно обхвата на проблема. Това може да се извърши чрез осъществяването на европейски проект „Европа срещу сексуалната експлоатация на деца“ (10). Институциите на ЕС биха могли да дадат пример, като на всички формуляри за възстановяване на пътни разходи включат текст за своята етична политика при пътувания, насочена срещу сексуалните злоупотреби с деца.

1.4. Настоящото становище не разглежда въпроса за трафика и отвличането на хора, който изисква отделно законодателство и мерки и следва да се разгледа в отделен документ.

2. Предистория

2.1. Предмет на настоящото становище са пътуването и сексуалната злоупотреба с деца в Европа и извън нея.

2.2. Повечето хора, които извършват сексуални злоупотреби с деца или експлоатират деца със сексуална цел, са местни жители. Така е навсякъде по света. Въпреки това днес сексуалната злоупотреба с деца посредством пътуванията е утвърдена доходоносна световна секс индустрия.

2.3. По-ниските пътни разходи, безвизовото пътуване и новите технологии позволяват на извършителите да се насочват към най-уязвимите деца в света, включително в Европа, особено там, където бедността, лишенията и емоционалният дефицит са най-големи, а социалните условия - най-лоши. Насилствените актове често биват заснемани с цифрова техника и излъчвани по целия свят. Много неправителствени организации, най-известната между които е ECPAT (11), работят с полицията и пътническата и туристическата индустрия, за да предпазят тези деца.

2.4. Първият Световен конгрес срещу комерсиалната сексуална експлоатация на деца се състоя в Стокхолм през 1996 г. Сто двадесет и две страни се ангажираха с „глобално партньорство срещу комерсиалната сексуална експлоатация на деца“. Днес конференциите на местно (12) и международно равнище (13) посочват и потвърждават наличието на същите бариери пред ефективната превенция.

2.5. В ЕС бяха изготвени много допълнителни доклади и поети множество ангажименти (14). Въпреки това, както се отбелязва в неотдавнашния доклад на Европейския парламент (15), много държави-членки все още не са подписали или ратифицирали тези конвенции.

2.6. Това означава, че, за жалост, независимо от примерите за отлична работа (16) и много практически стъпки на европейско равнище (17), Европа не успя да защити най-уязвимите деца, да предотврати сексуалните злоупотреби от страна на европейски граждани и да изпълни ангажиментите си, поети в Стокхолм. Само чрез практическото прилагане децата ще бъдат защитени у дома и в чужбина.

2.7. Невъзможно е да се установи колко деца са засегнати от пътуващи извършители на сексуални престъпления. Потайността и престъпният характер на сексуалните престъпления с деца и уязвимостта на децата, особено на тези, живеещи в бедност, правят събирането на данни трудна задача. Сексуалната злоупотреба с деца е част от комерсиалната сексуална експлоатация на деца, която е световно явление. Тя включва:

—	купуване и продажба на деца с цел проституция;

—	педофилски сексуални злоупотреби с деца;

—	производството на изображения, отразяващи сексуални злоупотреби с деца, и други форми на порнография с участие на деца.

2.8. Обикновено насилниците отиват на места, където смятат, че няма да бъдат заловени, често места с ниско образователно равнище, бедност, невежество, корупция, апатия, липса на правоприлагане или на правителствена политика. Сексуалните злоупотреби с деца се извършват от хора, които преднамерено основават сиропиталища (18), създават детски проекти и училища в уязвими общности, с единствената цел да улесняват своята насилствена дейност и тази на сподвижниците си. Рецидивистите пътуват от страна в страна и се изплъзват от механизмите за откриване на извършителите на сексуални престъпления. Необходимо е да се извършат допълнителни проучвания на нагласите, които водят до сексуални злоупотреби с деца. Finkelhors посочва четири предварителни условия, от които зависи дали ще бъдат извършени или не сексуални престъпления срещу деца (19):

—	мотиви за извършване на сексуална злоупотреба;

—	вътрешни забрани, свързани с личната етика;

—	външни забрани;

—	съпротива на жертвата.

2.9. Професионалистите по закрила на детето и широката общественост знаят малко за нарушенията зад граница. Медиите отразяват само най-сензационните истории. Малко се говори за риска по отношение на европейските деца, когато в крайна сметка нарушителите се завърнат.

2.10. СЕОР (20) използва уместния термин „пътуващи извършители на сексуални престъпления“, за да опише тези, които пътуват в чужбина и извършват сексуални злоупотреби с деца. Сред обществото съществува схващане, че ако някой извърши престъпление в чужбина, той автоматично бива вписван в регистъра на извършителите на сексуални престъпления. Това обаче се случва рядко поради ред комплексни проблеми - може да няма регистри, информацията може да не се предава или нормативната уредба относно защитата на данни да не позволява мониторинг.

2.11. Секс туризмът трябва да се разглежда извън връзката на туризма в контекста на„почивка“. Понастоящем много предприятия се преместват или имат офиси и водят преговори по целия свят. Работодателите, съюзите и организациите на работниците трябва ясно да заявят, че сексуалното насилие на децата няма да бъде толерирано при никакви обстоятелства.

3. Отговорност в световен мащаб

3.1. Правителствата по света носят отговорност пред своите граждани за закрилата на уязвимите деца, където и да са те. Разрастването на туризма през последните петдесет години напоследък беше съпроводено от увеличаване на пътуващите извършители на сексуални престъпления срещу деца. Основните извършители са често хора, които се възползват от това, че се намират в чужда държава и пренебрегват социалните забрани, които в обичайния случай биха направлявали тяхното поведение.

3.2. Глобалният кодекс за етика в туризма (21) определя референтна рамка за отговорно и устойчиво развитие на световния туризъм. Според Европа, Общността би трябвало да се срамува, че има европейци сред тези, които подлагат на сексуална експлоатация деца в ЕС и в целия свят. Европейските граждани са отговорност на Европа и обстоятелството, че нарушители могат да бъдат преследвани у дома, а след това им се разрешава да пътуват свободно в други страни без наблюдение, е изцяло неприемливо. Европа трябва да се заеме с разрешаването на правното противоречие, при което се дава възможност за свободно движение на нейните граждани, но същевременно се позволява на извършителите на злоупотреби да пътуват без ограничения.

3.3. На международно равнище съществува принцип на справедливост, който не позволява едно лице да бъде осъждано два пъти за едно и също престъпление. Когато закононарушител се завръща в собствената си страна, същата присъда трябва да бъде продължена в тази страна или при откриването на нови доказателства да бъде постановена нова присъда. По тази причина международното сътрудничество е от първостепенна важност. Комитетът оценява високо новото Рамково решение на Комисията за това, че в него се разглежда този въпрос (22).

3.4. Съществува необходимост от координация на дейностите, да се наблюдават и оценяват статистическите данни и да се дават практически и навременни препоръки. Все пак, тъй като се касае за област, в която решенията могат да стигнат до лишаване от свобода и по този начин да засегнат основни права на човека, на територията на Съюза единствено държавите-членки са компетентни да се произнасят при зачитане на законите, регулиращи тяхната полицейска и съдебна практика. Европейски и международни НПО осъществяват отлична работа в областта на закрилата на детето, но те не могат да заменят полицейските или съдебните системи.

При сътрудничеството за развитие и предоставянето на помощ в области като преодоляването на бедността (23), образованието, здравеопазването и социалното развитие трябва да се подпомага в по-голяма степен закрилата на децата от сексуална злоупотреба. Трябва да се отделя внимание и да се предоставя подкрепа на НПО и социални партньори чрез обучение и емоционално/психологическо съдействие. От съществено значение е да се подобри образованието и обучението на лицата, които работят в тази област, както и на тези, които по-общо казано предоставят услуги (например работещите в медиите, хотелиерството, учителите, лицата, които полагат грижи, и полицията), така че бариерите, които пречат на докладването, да бъдат разбрани и премахнати. Както се подчертава в датския доклад „Save the children“ („Спасете децата“) (24), на децата, по-специално на тези, които са изложени на най-голям риск, следва да се дават указания, така че те да осъзнават ситуацията и да знаят как да се справят с нея. В развитите и развиващите се страни е необходимо децата да се обучават как да използват правилно Интернет, с цел да бъдат предпазени от практиките на извършителите на злоупотреби, които ловко боравят с този инструмент в търсене на жертвите си.

3.5. Следва да се изготвят разпоредби относно услугите, свързани с терапия и консултиране на извършителите на сексуални злоупотреби, с цел оказване на подкрепа за тяхната рехабилитация (25).

4. Отговорността на гражданското общество

4.1. Европейското гражданско общество носи отговорността за това да се противопоставя на престъпления и да реагира, когато съществува потенциална заплаха за други хора, независимо у дома или в чужбина, особено в случаите на сексуална злоупотреба с деца. Счита се, че днес между 10 % и 20 % от децата в Европа са подложени на сексуално насилие в детството си и че това явление се разпространява и разширява своя географски обхват. Някои европейски граждани извършват сексуални престъпления при пътувания в Европа, но също и извън нея.

4.2. Следователно е необходимо да се разработят съвместни стратегии и по-нататъшни действия, които да акцентират върху превенцията и борбата с този бич. Понастоящем европейските работодатели следва да възприемат борбата срещу детската проституция и детската порнография като въпрос на корпоративна отговорност пред обществото.

4.3. От 842 милиона (2006 г.) пътуващи 4,5% са извършители на сексуални престъпления, а 10% от тях са педофили (26). От 2003 г. пътническите компании могат да се присъединят към „Етичен кодекс за закрила на децата от сексуална експлоатация при пътуване и туризъм“ (27). Понастоящем повече от 600 компании в над 30 държави са подписали този етичен кодекс. Въпреки това, отговорност за сексуалната злоупотреба с деца при пътуване носи не само туристическата индустрия. Всички сектори на бизнеса трябва да работят за превенцията на тази дейност.

4.4. Международната конфедерация на профсъюзите (МКП) насърчава своите членове да създават структури с участието на длъжностни лица, както и комитети и работни групи, които да подкрепят стратегиите. За да се достигне до най-ниското местно равнище, МКП възприе секторен подход и създаде ценни партньорства за прилагане на международните рамкови споразумения. Тъй като сексуалната експлоатация на деца представлява сериозно нарушение на основните трудови права и права на човека, борбата срещу най-лошите форми на детския труд е неотменна част от работата на профсъюзите (28). Следователно те продължават да изпълняват своята роля за насърчаване на ратифицирането на съответните международни стандарти, за мониторинг на ефективното прилагане на политиките и нормативната уредба както от страна на правителствата, така и от страна на работодателите (29), за повишаване на информираността на своите членове и на широката общественост (30) и за решаване на въпроса с помощта на колективните трудови договори (31).

4.5. В конвенцията, приета от Комитета на министрите на 12 юли 2007 г., Съветът на Европа заявява, че „всяка от страните се задължава да насърчава частния сектор, както и гражданското общество, да участва в разработването и прилагането на политики за превенция на сексуалната експлоатация и сексуалното насилие на деца и да прилага вътрешни норми чрез саморегулация или сърегулация“. Следователно е възможен един общ европейски проект.

5. Специални мерки

5.1. Единствената цел на всяка дейност трябва да бъде СПИРАНЕТО на сексуалната злоупотреба с деца и закрилата на уязвимите лица. Ако може да се спре сексуалната злоупотреба с деца, няма да има жертви. Това трябва да бъде приоритет и първостепенна цел, при която всички политики се насочват към децата.

5.2. Институциите на ЕС могат да дадат пример, като включат осъждането на сексуалната злоупотреба с деца в своята етична политика за туризма и във всички формуляри за възстановяване на пътни разходи.

Мерките и примерите по-долу могат да бъдат представени тук само в обобщен вид. Те са изготвени след консултация с ECPAT (32) – водеща световна организация за правата на децата, която провежда кампания за закрила на децата от сексуална експлоатация с търговска цел. ECPAT извършва дейност в над 70 страни на най-високо равнище на управление, като чрез изследователска дейност, обучение и изграждане на капацитет се насочва и към специалисти и лица, които работят пряко с деца.

5.3.1. Проучване и забрана: Понастоящем училищата в чужбина нямат механизъм за проучване на миналото на кандидатите или тяхната пригодност за работа с деца. Това е голяма празнота в закрилата на уязвимите деца. Трябва да бъдат въведени механизми, които да позволяват на регистрирани международни организации или на полицейски органи да имат достъп до тази информация.

5.3.2. Двустранни споразумения за сътрудничество: НПО по целия свят все по-интензивно обменят важна информация относно проблемите с извършителите на сексуални престъпления. Това намира отражение в бързи и навременни действия. По ирония правителствата, които са затънали в бюрокрация и правила за защита на данните, не могат да действат експедитивно и разчитат на неправителствени организации да свършат работата, която международните полицейски структури не са успели да свършат. Закрилата на децата трябва да има предимство пред правилата за защита на данните във всички случаи. Изграждането между държавите на доверие и по-добро познаване, заедно с рамка за сътрудничество, развива проактивна реакция в борбата със сексуалните злоупотреби. За да бъде ефективна, тя трябва да надхвърли рамките на обучението и изграждането на капацитет.

5.3.3. Трябва да се предвидят международните горещи линии и телефони на доверието, на които да се съобщава информация, за да се избегне развитие, при което се създава култура на мълчанието и на „затваряне на очите“. Този механизъм трябва да подкрепя действия в реално време. Трябва да има интегрирана система за закрила на децата с участието на професионални органи и доставчици на услуги, които могат да работят с НПО с цел оказване на подкрепа и установяване на жертвите и на лицата, изложени на риск.

5.3.4. Съвместни екипи за разследване и национални правоприлагащи агенции: Европа се нуждае от специализирани агенции с приоритети за закрила на детето, които да се разпростират извън собствените граници и разполагат с подходящи ресурси за разследване на известните извършители на сексуални престъпления, пътуващи в чужбина, или за събиране на доказателства за лицата, които извършват деяния в чужбина.

5.3.5. Споразумения за депортиране и извеждане чрез ескортиране на осъдени закононарушители извън страната: Системите за докладване на наказателно преследване или присъди не са задължителни между държавите. Следователно извършители на сексуални престъпления могат да бъдат осъдени в чужбина и това да остане неизвестно в държавите им. Отговорност на посолствата и мисиите е да уведомят страната си, ако научат за присъдата. След като са осъдени и изтърпяват наказанието си в чужбина, много закононарушители остават в същата страна или се местят в други страни, но не се завръщат в собствената си страна, за да не бъдат вписани в регистъра на извършителите на сексуални престъпления. В случай че са осъдени и върнати в страната си, съществува риск да се укрият, тъй като връщането им предполага продължителни полети с междинно кацане. Следователно са необходими двустранни споразумения за сътрудничество и служители на реда, които да ги ескортират.

5.3.6. Моделът „Междуведомствена организация на работата за защита на обществото“ (MAPPA): Това е модел, използван в Обединеното кралство за оценка и работа със извършителите на сексуални престъпления в обществото. Той включва множество служби (наказателно правосъдие, социални грижи, жилищно настаняване, здравеопазване), за да бъдат сведени до минимум сериозните вреди за обществото и да се помогне при разкриването на рецидивисти. Рамката включва четири основни функции, но понастоящем тя не обхваща гражданите на Обединеното кралство, които живеят в чужбина:

—	идентифициране на закононарушителите;

—	обмен на важна информация във връзка с оценката на риска;

—	оценка на риска и сериозните вреди;

—	управление на риска.

5.3.7. Използване и ефективност на забраните за пътуване в чужбина (ЗПЧ): те могат да се използват от съдилищата, за да бъде възпряно дадено лице да пътува до определена страна или където и да е по света. Това може да се направи във връзка със закрилата на определено дете или за закрила на децата като цяло. Тези забрани са за определен период от време. През 2005 г. австралийското правителство внесе поправки в Закона за австралийските паспорти, които позволяват на полицията да изисква анулиране на паспортите на високорискови извършители на сексуални престъпления.

5.4. Специфична мярка: европейският проект „Европа срещу сексуалната експлоатация на деца – КАЖИ НЕ!“

Може да се създаде европейски проект, който да обединява всичко направено досега, да включва всички изготвени харти и да повишава информираността, стимулирайки различни организации да се ангажират с борбата срещу сексуалната експлоатация на деца, като просто изтъкват основните факти. „Кодекс“ или „харта“, вече приети по света, могат да съпътстват декларацията за ценностите, предложена в Приложение I. Вече прието или ново законодателство, ако се прилага ефективно, също би подкрепило тази кауза.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Лозунг на кампания на Световната организация по туризъм.

(2) Save the children (Спасете децата), Дания. „Sex Offenders without Borders“ („Извършители на сексуални престъпления без граници“). Доклад, май 2009 г.

(3) Декларацията от Рио де Жанейро и Призивът за действия за превенция и спиране на сексуалната експлоатация на деца и юноши, ноември 2008 г.

(4) „Препоръка на ЕП до Съвета относно борбата срещу сексуалната експлоатация на деца и детската порнография“ от 3.2.2009 г. (2008/2144(INI).

(5) „Конвенция на Съвета на Европа относно защитата на децата от сексуална експлоатация и сексуална злоупотреба“, 25.10.2007 г.: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/treaties/Html/201.htm.

(6) http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=201&CM=&DF=&CL=ENG Държави-членки, които все още не са ратифицирали Факултативния протокол CRC на ООН: Германия, Унгария, Ирландия, Люксембург, Малта, Обединеното кралство. Държави-членки, които все още не са подписали Конвенцията на Съвета на Европа: Чешката република, Унгария, Латвия, Люксембург, Малта, Словакия. Само Гърция е ратифицирала тази конвенция.

(7) „Факултативен протокол към Конвенцията на ООН за правата на детето относно търговията с деца, детската проституция и детската порнография“, приет през май 2000 г., влязъл в сила през януари 2002 г.: http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/opsc.htm.

(8) „The Еnd of the Line for Child Exploitation“ („Краят на детската експлоатация“), вж. доклад на ECPAT за 2006 г.

(9) Вж. Childwise ECPAT, Австралия.

(10) Вж. Приложение 1.

(11) ECPAT - End Child Prostitution, Child Pornography and the Trafficking of Children for Sexual Purposes (Прекратяване на детската проституция, детската порнография и трафика на деца за сексуални цели) има специален консултативен статут към Икономическия и социален съвет на ООН (ECOSOC).

(12) „When Travelling, Put a Stop to Indifference“ („Да спрем безразличието, когато пътуваме“); Stopchildprostitution.be, „Travelling abusers in Europe“ („Пътуващи извършители на сексуални злоупотреби в Европа“), май 2007 г.

(13) Трети световен конгрес срещу сексуалната експлоатация на деца и юноши – ноември 2008 г.

(14) Вж. бележки под линия № 4 и № 5.

Вж. също http://www.nspcc.org.uk/Inform/policyandpublicaffairs/Europe/Briefings/councilofeurope_wdf51232.pdf. и http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/opsc.htm.

(15) Вж. бележка под линия № 4.

(16) PE 410.671, януари 2009 г.

(17) COM (1996) 547 окончателен, COM (1999) 262 окончателен, Рамково решение на Съвета 2000/375/JHA (ОВ L 138, 9.6.2000 г.), Рамково решение на Съвета 2004/68/JHA (ОВ L 13, 20.1.2004 г.) COM (2009) 135 окончателен.

(18) Извършителите използват официалния термин „сиропиталища“, за да прикрият своите действия. Това се детски домове, създадени с цел насилие над деца.

(19) „Sex Offenders Without Borders“ („Извършители на сексуални престъпления без граници“) – Save the Children – Дания, май 2009 г.

(20) UK CEOP - Child Exploitation and Online Centre (Център относно детска експлоатация и онлайн комуникация в Обединеното кралство)

(21) Приет с Резолюция A/RES/406(XIII) на 13-ата генерална асамблея на Световната туристическа организация към Организацията на обединените нации (UNWTO) (27 септ. - 1 окт. 1999 г.).

(22) COM (2009) 135 окончателен.

(23) Тематично проучване на политическите мерки срещу детската бедност.

(24) Пак там.

(25) Sarah Macgregor: „Sex offenders treatment programs: effectiveness of prison and community based programs in Australia and New Zealand“ („Програми за лечение на извършителите на сексуални престъпления: ефективност на програмите, реализирани в затворите и общностите в Австралия и Нова Зеландия“): http://www.indigenousjustice.gov.au/briefs/brief003.pdf; Dario Dosio, Friedemann Pfaefflin, Reinhard Eher (Eds.): „Preventing Sexual Violence Through Effective Sexual Offender Treatment and Public Policy“ („Предотвратяване на сексуалното насилие посредством ефективно лечение на извършителите на сексуални престъпления и обществена политика“), 10-а конференция на Международната асоциация за лечение на извършителите на сексуални престъпления (IATSO): www.iatso.org.

(26) Източник: ACPE – Асоциация срещу детската проституция.

(27) Инициативата за създаване на този кодекс беше подета през 1998 г. от ECPAT, Швеция. Той е признат от УНИЦЕФ и СТО.

(28) Конвенция 182 на МОТ.

(29) http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/FINAL_EU_CLS_2009_report__2_.pdf.

(30) http://www.itfglobal.org/campaigns/traffickingstate.cfm.

(31) http://www.iiicongressomundial.net/congresso/arquivos/thematic_paper_csr_eng.pdf.

(32) ECPAT - End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking of Children for Sexual Purposes (Прекратяване на детската проституция, детската порнография и трафика на деца със сексуални цели).

Приложение I

Европа срещу сексуалната експлоатация на деца

Сексуалната злоупотреба с лица под 18 години е ПРЕСТЪПЛЕНИЕ навсякъде по света

Европейските институции и социалните партньори не я одобряват!

Навсякъде по света децата имат право да растат в мир и да бъдат закриляни от всякаква форма на сексуална експлоатация – физическа или по Интернет.

Декларация за ценностите на (наименование на организацията):

—	Ние даваме своя принос в развитието на етичен и отговорен икономически растеж.

—	Ние зачитаме и защитаваме правата на децата.

—	Ние осъждаме сексуалната експлоатация на деца под каквато и да е форма, физическа или по Интернет.

—	Ние си запазваме правото да съобщаваме за всекиго, когото подозираме, че извършва дейности, водещи до уронване на достойнството или сексуална злоупотреба с лице под 18 години.

Служителите на (наименование на организацията) се задължават:

—	да се придържат към горепосочените принципи на предприятието и да зачитат основните права за закрила на детето;

—	да допринасят за етичен и отговорен растеж на предприятието;

—	да зачитат и защитават правата на децата;

—	да не предоставят информация или материали, водещи до потенциална сексуална експлоатация на деца;

—	да информират властите, включително полицията, за подозрителни действия, които биха могли да доведат до застрашаване или сексуална експлоатация на дете.

Очаквания на клиентите и доставчиците на (наименование на организацията):

Ние ценим и зачитаме законите за закрила на децата от сексуална експлоатация, установени навсякъде по света. Нашият ангажимент е да не участваме в такива практики, физически или по Интернет, независимо дали сме у дома, в командировка или на почивка.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/49

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Бъдещето на извънградските райони в обществото на знанието“

(становище по собствена инициатива)

(2009/C 317/08)

Докладчик: г-н Sergio Santillán CABEZA

„Бъдещето на извънградските райони в обществото на знанието“.

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 24 юни 2009 г. (докладчик: г-н Sergio Santillán Cabeza).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с единодушие.

1. Голямото многообразие в Европа

1.1. ЕС има извънредно богато териториално многообразие и уникален модел на заселване. Това допринася за качеството на живот както на жителите на градовете, които живеят в близост до селски райони, така и на жителите на такива селски райони, които имат лесен достъп до услуги. Това е и по-рентабилно, тъй като се избягват трудностите на големите агломерации и високото равнище на енергопотребление и експлоатиране на земята, типични за разрастването на градовете, а тези проблеми ще придобиват все по-голямо значение с оглед задълбочаването на изменението на климата и действията по приспособяването или борбата срещу него (1).

За да се разграничат селските от не-селските райони, ОИСР въведе разграничение между местните административни единици (равнище LAU 1 или 2) и регионите (равнище NUTS 3). Селски район представлява дадена местна териториална единица чиято гъстота на населението е по-малка от 150 жители на квадратен километър. Регионите (NUTS 3) се различават по дела на селски райони в тях, тоест по дела на населението им, живеещо в местни териториални структури от селски характер.

1.2.1. Според ОИРС се прави разграничение и между три вида региони:

—	региони, в които преобладават селски райони: над 50 % от населението живее в селски райони;

—	региони със значителен дял селски райони: между 15 и 50 % от населението живее в селски райони;

—	региони, в които преобладават градски райони: под 15 % от населението живее в селски райони;

Над 50 % от територията на ЕС-25 се счита за селски райони.

1.2.2. В концепцията на Евростат за степента на урбанизация се прави разграничение между три вида райони:

—	гъсто населен район: съвкупност от съседни местни административни единици, всяка от които има гъстота, надхвърляща 500 жители на квадратен километър, а общият брой на населението на района надвишава 50 000 жители;

—

междинен район: съвкупност от съседни местни административни единици, които не принадлежат към гъсто населен район, във всяка от които гъстотата на населението надвишава 100 жители на квадратен километър, а общият брой на населението на района е най-малко 50 000 жители или структурата е съседна на гъсто населен район;

—	слабо населен район: съвкупност от съседни местни административни единици, които не са част нито от гъсто населен район, нито от междинен район (2).

—	В повечето държави-членки, „местна административна единица“ представлява кметство или община. Слабо населените райони заемат близо 84 % от общата територия на ЕС-25 (3).

2. Градски и селски райони: разнопосочно развитие

2.1. Отдавна е общоприето мнението, че за да може ЕС да се справи с предизвикателствата на глобализацията, са необходими повече усилия в областта на НИРД. От друга страна, в Лисабонската стратегия ясно е посочена целта за увеличаване на инвестициите в НИРД до 3 % от БВП.

2.2. Следва да се анализира в по-голяма степен потенциалът на регионите, които се различават в зависимост от техните характеристики: било то демографски (различен темп на застаряване на населението) или социологически (човешки капитал), икономически фактори (мобилност на капиталите и на квалифицираните работници и –следователно и на част от облагаемата основа) и производствена структура (наследство от миналото, привлекателност за инвестиране).

2.3. Макар че селските райони не могат автоматично да се асоциират със западане, нито „междинните“ райони с разрастване (4), по принцип районите, които са предимно селски (17,9 % от европейското население) и междинни (37,8 %, или с други думи общо 55,7 %), са в по-неблагоприятно положение. Освен това, в държавите-членки с най-ниски доходи разликите между градски и извънградски райони са най-големи (5).

2.4. През последните години бяха създадени или разработени много инструменти, които да стимулират иновациите (Седмата рамкова програма на Европейския съюз за научни изследвания, технологично развитие и демонстрационни дейности, Рамковата програма за конкурентоспособност и иновации, инициативата JEREMIE, съвместните технологични инициативи, Инициативата за водещи пазари и др.). Тази дейност, която заслужава да бъде приветствана, е в противоречие с относителната липса на интерес към регионите, които нямат потенциал да използват тези възможности с надежда за положителна възвръщаемост.

2.5. Като се има предвид, че по-голямата част от икономическата дейност е концентрирана в градовете, необходимо е да се търси баланс в развитието на обществото на знанието.

3. Предложения за възстановяване на равновесието в полза на извънградските райони

3.1. Качествени услуги от общ интерес (УОИ) с цел гарантиране на социалното и териториалното сближаване

3.1.1. Със своето съобщение относно УОИ (6) Европейската комисия се ангажира да „представи на Парламента всеобхватен анализ на ефектите от извършената „либерализация“ до момента[,] (…) веднага след влизането в сила на новия Договор [да] преразгледа също напредъка в прилагането на Протокола [и] на всеки две години [да] изготвя специален доклад за социалните услуги, който да служи като средство за обмен със заинтересованите лица.“ ЕИСК счита, че би било особено важно Комисията да анализира потенциалните последици от либерализацията върху териториалното сближаване. Нейният анализ следва да осигури данни, разпределени според това дали местните власти са от градски или селски тип и според представите на тяхното население.

3.1.2. Достъпът до здравни грижи, признат в Хартата за основните права (член 35), може да бъде особено проблематичен в извънградските райони поради липсата на квалифицирана работна ръка, подходяща инфраструктура и бюджетни средства. Комисията следва да постави началото на дискусия с местните и регионалните власти и съответните европейски сдружения на работодатели и на синдикати, за да бъдат разработени инструменти (споразумения между социалните партньори, държавни помощи, общностни инициативи), които да дадат нов тласък на този сектор.

3.2. Информационно общество и общество на знанието

3.2.1. Макар и понякога да се бъркат, понятието за общество на знанието (идеал или етап от развитието на човечеството) следва да се разграничава от това за информационно общество (повсеместно използване на информационните и комуникационните технологии). Информацията е само инструмент за придобиване на знание.

3.2.2. Образованието е ключов фактор по пътя към постигане на обществото на знанието. В извънградските райони въздействие оказва демографското развитие (емиграция, високо ниво на зависимост, застаряване на населението и др.). Всяка година малки училища, разположени в не толкова динамични райони, затварят врати, тъй като не могат да съберат достатъчно ученици. Това може да засили тенденцията към масово напускане на тези райони, тъй като родителите предпочитат да се установят в райони, в които има повече възможности за извършване на дейност, създаване на работни места, училища и структури, предоставящи грижи за деца (7).

3.2.3. Що се отнася до процента на възрастни със средно или висше образование, в ЕС се наблюдава непрекъсната тенденция към намаляване на разликата между региони, които са предимно селски и междинни спрямо тези, които са предимно градски. Северноевропейските страни и някои нови държави-членки (FR, NL, FI, IE, BE, PL, CZ, HU) са в по-добра позиция в това отношение (< 10 пункта разлика), а други (UK, DE, AT) имат по-добро равнище на образование в селските райони, отколкото в градските. Най-големите разлики (> 20 пункта) се срещат в средиземноморските страни (GR, ES, IT, PT).

3.2.4. Процентът на възрастните, които получават професионално образование и обучение (обучение през целия живот) е относително нисък (около 12 % за страните от ЕС-25), като не се наблюдава съществена разлика между селските и градските райони. Някои страни подкрепят обучението за възрастни (DK, ES, NL, AT, SL, SK, SE, UK), а други го насърчават в по-малка степен. Тенденцията е ръстът на участие на възрастните в селските райони донякъде да изпреварва този в градските райони (8).

3.2.5. Макар че близостта е фактор, благоприятстващ нарастването на броя учащи от селските райони, разположени в близост до университетските центрове, разстоянието до последните изглежда не е пречка за получаването на висше образование, но може да създаде трудности при избора на професионална кариера.

3.2.6. Европейската комисия посочи, че определени държави-членки не полагат достатъчно усилия за борба срещу напускането на училище и за насърчаване на ученето през целия живот, за да постигнат поставените в Лисабонската програма цели.

3.3. Електронното обучение и значението на широколентовите връзки (9)

3.3.1. Концентрацията на високи равнища на разходи за НИРД в доста ограничен брой региони на ЕС буди тревога: 70 % от НИРД се извършва в Германия, Франция и Обединеното кралство. Изчисленията за разходите за НИРД по региони сочат, че 35 региона имат концентрация на НИРД, надхвърляща поставената в Лисабонската програма цел (10).

3.3.2. ЕИСК подчертава, че „в селските райони и по-специално в малките градове в Европа прилагането на информационните и комуникационни технологии в ученето през целия живот зависи най-вече от подкрепата на ЕС и на правителствата на държавите-членки за изграждането на широколентови Интернет връзки (11), които да дават възможност за достъп до системите за обучение по електронен път“.

3.3.3. През декември 2007 г. покритието на широколентовите мрежи (DLS) достигна средно 98 % от населението в градските райони, докато покритието в селските райони се ограничава до 70 % от населението в тези райони в ЕС-27 (12).

3.3.4. „Високоскоростната връзка е част от по-широка стратегия, която ще позволи достъпът до електронни услуги да придобие статут на общественополезна услуга“ (13). Следва да се подчертае, че цената на тази услуга в някои държави-членки е твърде висока.

3.4. Заетост и географско разположение

3.4.1. Понастоящем претоварването засяга 10 % от европейската пътна мрежа, по-специално големите пътища, свързващи периферните жилищни райони с градските центрове, предлагащи заетост на тяхното население. Всяка година загубите вследствие на претоварване възлизат на 0,5 % от БВП. За да се ограничи този проблем, Комисията би могла, след консултация със социалните партньори, да положи повече усилия за насърчаване на работата от разстояние. Така този елемент на гъвкавата сигурност би могъл да бъде поставен в услуга на териториалното сближаване, тъй като ще има благоприятен ефект върху околните предприятия и ще бъдат намалени разходите, свързани с опазването на околната среда (14).

3.4.2. Ефикасността на търсенето на работа може да се понижи с увеличаването на разстоянието до работното място (измерено във времето за пътуване и свързаните с него разходи), тъй като гражданите разполагат с по-малко информация за възможностите за работа далеч от дома им (15).

Жилища, вода, електричество, газ и други горива като % от общите разходи (2005 г.)

	работници	служители	самостоя-телно заети	безработни	пенсионери	други неактивни лица	разлика между минималните и максималните стойности	разлика между средните стойности за неактивни и заети лица
be Белгия	26,3	22,5		36,3	29,9	23,7	13,8	5,6
dk Дания	27,8	25,6	28,7			33,1	7,5	5,7
de Германия	29,9	27	27,6	35,8	32,5	35,5	8,8	6,4
ie Ирландия	20,3	21,1	22,3	25	30,4	28,3	10,1	6,7
gr Гърция	22,1	22,1	20,6	24,7	29	31,5	10,9	6,8
es Испания	26,3	28,9	26,9	29,5	35	34,9	8,7	5,8
fr Франция	25,8	23,2	22	30,9	31,1	33,4	11,4	8,1
it Италия	25,8	27,2	26,6	28,1	34,2	35,3	9,5	6,0
lu Люксембург	29,6	27,4	30,9	32,9	34,9	34,2	7,5	4,7
nl Нидерландия	23,6	22,3	24,3	32	32,8	28,8	10,5	7,8
at Австрия	22,2	20,7	21,5	27,1	24,3	23,4	6,4	3,5
pt Португалия			26,3	27,1	30,6	31,7	5,4	3,5
fi Финландия	25	23	26,6	34,4	35,6	27,1	12,6	7,5
se Швеция	28,4	27,5		32,9	35,5	30,8	8	5,1
uk Обединено кралство	27,9	25,4	25,4	39,5	39,7	34,8	14,3	11,8
Източник: Евростат; собствени изчисления

3.4.3. Периферните райони обаче биха могли да извлекат известни ползи от относително отдалеченото си положение, що се отнася до жилищата и качеството на живот. Все още съществува голям потенциал за развитие, по-специално в страните, участващи в процеса на сближаване, тъй като когато доходите нарастват с 1 %, домакинствата също увеличават с 0,7 – 0,8 % усвояването на жилищно пространство, като се отчете ценовият ефект.

3.4.4. Следва да се спомене явлението, познато под името „разрастване на градските райони“ (urban sprawl), което е особено силно изразено в гъстонаселените страни и региони с висока икономическа динамика и/или страни/региони, получавали средства от структурните фондове. Между 1990 и 2000 г. градските райони са се разширили с над 8 000 км2 – площ, три пъти по-голяма от територията на Люксембург (16). Това оказва определено въздействие, най-вече върху биологичното разнообразие.

3.5. Културният туризъм като фактор за развитие

3.5.1. Туризмът носи между 3 и 8 % от БВП на държавите-членки. Секторът осигурява заетост на 9 милиона души в ЕС. Освен това, „той дава силен тласък на други икономически сектори, от индустрията (предимно секторите, свързани с модата) до транспорта, хранително-вкусовата промишленост, търговията и другите видове услуги (17)“.

3.5.2. Популяризирането на художественото наследство, на събития, изложби, изложения, енология, гастрономия и селски туризъм, филмов туризъм и увеселителни паркове могат да бъдат важни източници на инвестиции и заетост. ЕИСК обръща внимание на направените от него неотдавна предложения за насърчаване на този сектор.

3.5.3. По тези въпроси следва да се отбележат инициативите в рамките на Натура 2000 (18).

4. Мрежите от градове улесняват разпространението на ИКТ

4.1. В Договора от Лисабон се предвижда ново измерение на икономическото и социалното сближаване – териториално сближаване. Една цялостна визия за икономическо и социално развитие може да има успех само ако се допълва от акцент върху устройството на територията – основен инструмент на териториалното сближаване – като се отчита въздействието на информационните и комуникационните технологии.

4.2. При публичните дейности следва да се вземат предвид всички географски области. За постигането на новата цел за териториално сближаване селските райони се нуждаят от засилване на връзките с малките и средните градове. Мрежите от малки и средни градове могат и трябва да допринасят за териториалното сближаване, като действат като междинни звена в процеса на въвеждане на КТ в селските райони.

5. Заключения и препоръки

5.1. Не на предопределеността: извънградските райони имат бъдеще. В ЕС има много селски райони с високо качество на живот. В онези, които са в неблагоприятно положение, осигуряването на подходяща инфраструктура, усилията за подобряване на образованието и ефикасното използване на ИКТ, редом с други фактори, могат да допринесат до голяма степен за насърчаване на предприемаческия дух (19), за подпомагане на прогреса и за повишаване на качеството на живот в селските и междинните райони.

5.2. Трябва да се укрепят връзките между селските и градските райони. В продължение на десетилетия на развитието на градските и на селските райони се е гледало като на две отделни неща. По традиция политиката за селските райони е била насочена преди всичко към селскостопанското производство. Но времената се променят и с по-голямото взаимодействие и комуникации между селото и града „класическото“ разграничение не е толкова очевидно, а границата между селото и града не е толкова ясно очертана. Ето защо трябва да се възприеме интегриран подход на политиките за развитие (20).

5.3. Потенциалът на ИКТ в селските райони. В момента съществуват специални политики за насърчаване на ИКТ в селските райони чрез структурните фондове и ЕЗФРСР, но преодоляването на съществуващото разделение изисква засилени действия, насочени към земеделските стопанства, малките и средните предприятия и микропредприятията, младите хора, жените (преди всичко с оглед насърчаване на жените предприемачи в селските райони), възрастните хора и групите в неравностойно положение (21). Мрежите от малки и средни градове спомагат за териториалното сближаване и дават своя принос за технологическите иновации в селските райони.

5.4. Структурните фондове са общи инструменти. Задълбочен анализ на бъдещето на тези региони, като част от подхода за прогнозиране, би позволил да се разпределят по-добре структурните фондове, за да се постигне максимален ефект и, при необходимост, да се проучат нови възможности.

5.5. Участие на гражданското общество. Голямото многообразие на ЕС-27 може да се окаже пречка за ефективното постигане на целите на развитие на селските райони, ако те бъдат определяни централизирано. Ето защо е изключително важно гражданското общество в селските райони да участва в разработването на политиките, засягащи тяхното бъдеще (22).

5.6. Подходящи показатели. Както ЕИСК вече подчерта, целесъобразно е да се изготви „по-представителен показател на сближаване [който би включвал], заедно с БВП, и параметри като нивата на заетост и безработица, обхвата на социална защита, степента на достъп до услугите от обществен интерес и др (23).“ Тези показатели трябва да се допълнят и с показатели относно неравенството на доходите (коефициент на Джини или квантилно отношение) и относно емисиите на CO2 (на глава от населението или развитие от 1990 г. насам). В общи линии е наложително да се консолидират европейските статистически инструменти, по-специално на равнище NUTS, и да се активизират връзките между Евростат и националните статистически институти, с цел да се разполага в най-кратък срок с най-пълните и точни данни (24) (25).

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) В цяла Европа има около 5 000 малки и близо 1 000 големи града, които изпълняват ролята на центрове на икономическата, социалната и културната дейност. В тази сравнително гъста мрежа от градски селища има твърде малко особено големи градове. Едва 7 % от хората в ЕС живеят в големи градове с население над 5 милиона жители, за разлика от 25 % в САЩ, като само 5 големи града от ЕС са сред 100-те най-големи градове в света. „Зелена книга за териториално сближаване“. COM(2008) 616 окончателен.

(2) Съвкупност от съседни местни структури с обща площ под 100 км2, която не достига нужната гъстота, но е изцяло разположена в гъсто населена или междинна зона, се счита за част от тази зона. Ако тази съвкупност е разположена между гъсто населена и междинна зона, тя се счита за част от междинната зона.

(3) Региони: Годишен справочник за 2006 г. (Данни за периода 2000-2004 г. - стр. 162).

(4) През периода 1995-2004 г. нарастването на БВП надвишава средните равнища в 43 % от районите, които са предимно селски, спрямо 36 % от градските райони и 39 % от междинните райони.

(5) Четвърти доклад за икономическто и социалното сближаването, COM (2007) 273 окончателен.

(6) Услуги от общ интерес, включващи социални услуги от общ интерес: нов европейски ангажимент, COM(2007) 725 окончателен.

(7) ЕИСК предложи да се създаде Демографски фонд за справяне с всички тези трудности.

(8) „Delivering quality education to rural regions“ („Предоставяне на качествено обучение в селските региони“) от Elena Saraceno. Innovative Service Delivery: Meeting the Challenges of Rural Regions (Новаторско обслужване: посрещане на предизвикателствата на селските региони), Кьолн, 3-4 април 2008 г.

(9) Вж. становището на ЕИСК относно „Конкурентоспособни европейски региони чрез научноизследователска дейност и иновации - Принос за постигането на по-висок растеж и на повече и по-добри работни места“, ОВ C 211, 19.8.2008 г., стр. 1.

(10) В тези 35 региона се извършват 46 % от общите разходи за НИРД в EС-27, което им отрежда двойно по-голям дял в БВП. В Brunswick (DE) са регистрирани най-високите разходи за НИРД – 7 %, а в други 12 региона те надхвърлят 4 %. Четвърти междинен доклад относно сближаването, COM(2006) 281 окончателен.

(11) Достъп до широколентов Интернет: високоскоростен комуникационен канал, позволяващ гъвкав и бърз достъп до информационни източници и до проекти за електронно обучение (източник: http://www.elearningeuropa.info).

(12) Съобщение от Комисията „По-добър достъп на селските райони до съвременни информационни и комуникационни технологии“, COM(2009) 103 окончателен. Покритието продължава да е слабо в Словакия (39 %), Полша (43 %), Гърция (50 %) и Латвия (65 %), както и в България и Румъния.

(13) Вж. становище по собствена инициатива на ЕИСК относно „Ученето през целия живот, основано на информационните технологии: принос към европейската конкурентоспособност, индустриалните промени и развитието на социалния капитал“, ОВ C 318, 23.12.2006 г., стр. 20.

(14) Над 50 % от потреблението на гориво е в резултат на задръствания по пътищата или на неподходящо управление на превозното средство. Общите разходи, свързани с околната среда (замърсяване на въздуха, шум, глобално затопляне), предизвикани от сектора на транспорта се оценяват на 1,1 %. (вж. „Средносрочен преглед на Бялата книга за транспорта“, Европейска комисия, публикуван през 2001 г., COM(2006) 314 окончателен, 22 юни 2006 г.).

(15) Y. Zenou, „Les inégalités dans la ville“ („Неравенствата в градовете“) във „Villes et économie“ („Градове и икономика“), La documentation française, 2004 г.

(16) Европейска агенция за околната среда, „Urban Sprawl in Europe: the ignored challenge“ („Разрастване на градските райони: пренебрегваното предизвикателство“), 2006 г.

(17) Вж. становище по собствена инициатива на ЕИСК относно „Туризъм и култура: два фактора на растежа“, ОВ C 110, 9.5.2006 г., стр. 1.

(18) Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна.

(19) Производството на възобновяема енергия, например, и по-специално на вятърна енергия, може да бъде важен източник на приходи в селските райони.

(20) През януари 2009 г. ГД „Регионална политика“ проведе семинар на тази тема, на който бяха посочени примери за успешни отношения между селото и града. Например: оперативната програма Skane-Blekinge, в Швеция. Вж. „Връзки между селските и градските райони, насърчаващи устойчивото развитие в Европа“. Inforegio.

(21) Съобщение от Комисията – „По-добър достъп на селските райони до съвременни информационни и комуникационни технологии“, COM(2009) 103 окончателен.

(22) Вж. становище по собствена инициатива на ЕИСК: „Необходимост от съгласувани действия на равнище ЕС за укрепване на гражданското общество в селските райони, особено в новите държави-членки“, ОВ C 175, 28.7.2009 г., стр. 37.

(23) Вж. становище по собствена инициатива на ЕИСК: „Отвъд БВП - показатели за устойчиво развитие“, OВ C 100 от 30 април 2009 г., стр. 53.

(24) По повод на подновяването на Лисабонската стратегия през март 2005 г. Европейският съвет уточни, че тази стратегия се вписва в по-широката област на устойчивото развитие, според което е необходимо да се отговори на настоящите нужди, без да се нарушава възможността на бъдещите поколения да задоволяват своите нужди. Европейският съвет отново заявява подкрепата си за устойчивото развитие като ключов принцип, който ръководи всички политики и действия на Съюза. Заключение на Европейския съвет от м. юни 2005 г.

(25) Вж. становище на ЕИСК: „Четвърти доклад за икономическото и социално сближаване“, ОВ C 120, 16.5.2008 г., стр. 73.

Европейски икономически и социален комитет

455-а пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/54

455-А ПЛЕНАРНА СЕСИЯ, ПРОВЕДЕНА НА 15 И 16 ЮЛИ 2009 Г.

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно правата на потребителите“

COM(2008) 614 – 2008/0196 (COD)

(2009/C 317/09)

Докладчик: г-н Bernardo Hernández BATALLER

Съдокладчик: г-н Jaroslaw MULEWICZ

На 6 ноември 2008 г. Съветът реши, в съответствие с член 95 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно правата на потребителите“

COM(2008) 614 окончателен – 2008/0196 (COD).

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 22 юни 2009 г. (докладчик: г-н Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER, съдокладчик: г-н Jaroslaw MULEWICZ).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 68 гласа „за“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Заключения

1.1. ЕИСК препоръчва представеното от Комисията предложение относно правата на потребителите да бъде преразгледано в съответствие с изложеното в настоящото становище. Затова предложението би следвало да се ограничи до хоризонтална хармонизация на продажбите извън търговския обект и продажбите от разстояние, тъй като именно те са най-засегнати от трансграничната търговия.

Параграфите от предложението за директива, отнасящи се до неравноправните клаузи и до продажбите на стоки и свързаните с тях гаранции, би следвало да отпаднат и да бъдат оттеглени, тъй като засягат аспекти, които при сегашното състояние на развитие на правото на Общността не следва да са предмет на пълна хармонизация.

1.2.1. С предложението не се внасят промени в значими аспекти като сервизното обслужване и резервните части или пряката отговорност на производителя и на дистрибуторските мрежи.

ЕИСК счита, че наличието на „общи“ определения може да допринесе значително за нарастване на увереността и правната сигурност за търговците и потребителите. За целта Комисията следва да отстрани съществуващите в този аспект противоречия в предложението.

1.3.1. Във връзка с правната сигурност ЕИСК приканва Комисията да уточни в текста на предложението дали определенията са изцяло хармонизирани или държавите-членки имат възможност да допълват понятията.

1.3.2. Европейският потребител не може да бъде разглеждан изключително и само от гледна точка на вътрешния пазар, нито да бъде считан за предупреден и информиран рационален участник на пазара, който взема решенията си в условията на чиста конкуренция, а защитата на потребителите да се свежда до предоставяне на повече и по-добра информация.

1.4. ЕИСК отбелязва, че сериозните слабости при разрешаване на конфликтите и възстановяване на щетите са определящ фактор, „ако не най-определящият“, за липсата на желаното развитие на трансграничната търговия. При все това предложението на Комисията не отчита този проблем, отразен в Евробарометър.

2. Въведение

2.1. Предложението е резултат от проведено на общностно равнище широко обсъждане на възможностите за унифициране на нормативната уредба в областта на договорните отношения, въз основа на „обща референтна рамка“, приложима към договорното право, за което Комисията е приела Съобщение относно европейското договорно право (1). По отношение на политиката за защита на потребителите също е проведен дебат за преразглеждане на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, като се обхващат както хоризонтални (2), така и вертикални (3) аспекти, свързани с директивите за защита на потребителите, съществуващи в договорната сфера.

2.2. В становището относно преразглеждането на достиженията на правото на Общността по отношение защитата на потребителите (4), ЕИСК твърди, че „политиката за защита на потребителите е не само неразделна част от стратегията за вътрешния пазар на ЕС, но също така е важен и утвърждаващ елемент на гражданството“. А относно хармонизацията на общностно равнище, Комитетът счита, че за водещ принцип следва да се приеме осигуряването на по-добро и по-високо ниво на защита от съществуващите в отделните държави-членки.

3. Резюме на предложението

3.1. Предложението, представено от Комисията, е продължение на Зелената книга за преразглеждане на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, представена от Комисията – COM(2006) 744 окончателен, от 8 февруари 2007 г., чието основание и цел беше да опрости и допълни съществуващата регулаторна рамка, която обхваща осем директиви за защита на потребителите (5). Получените становища в отговор на Зелената книга са анализирани в подробния доклад, възложен от Европейската комисия, като заслужава да се отбележи, че половината от становищата постъпват от професионалния сектор (150), а другата половина се поделя между организации за защита на потребителите (53), юристи и други професионалисти (33), публични власти (39) и академични кръгове (32) (6).

3.2. Предложението се състои от петдесет члена, разделени в седем глави: I) Предмет, определения и приложно поле (чл. 1 – чл. 4); II) Информация за потребителите (чл. 5 – чл. 7); III) Информация относно правото на отказ при договорите от разстояние и договорите извън търговския обект (чл. 8 – чл. 20); IV) Други специални права на потребителите при договорите за продажба (чл. 21 – чл. 29); V) Права на потребителите във връзка с общи договорни клаузи (чл. 30 – чл. 39); VI) Общи разпоредби (чл. 40 –чл. 46); Заключителни разпоредби (чл. 47 – чл. 50). Прилагат се пет приложения, две от които се отнасят до клаузите.

3.3. Комисията иска пълна отмяна (виж член 47) на следните директиви на Общността: (i) Директива 85/577/ЕИО на Съвета от 20 декември 1985 г. относно защита на потребителите във връзка с договори, сключени извън търговския обект; (ii) Директива 1993/13/ЕИО относно неравноправните клаузи в потребителските договори; (iii) Директива 1997/7/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 1997 г. относно защитата на потребителя по отношение на договорите от разстояние и (iv) Директива 1999/44/ЕО относно някои аспекти на продажбата на потребителски стоки и свързаните с тях гаранции.

4. Общи бележки

Пълна хармонизация: различните субекти на организираното гражданско общество приемат по различен начин предложението на Комисията.

4.1.1. Сдруженията на предприятията подкрепят предложението, тъй като считат, че то допринася за по-доброто функциониране на вътрешния пазар и може да подобри неговата конкурентоспособност, като намали съществуващото нежелание за осъществяване на трансгранични операции и в същото време облекчи административната тежест и разходите на търговците по привеждане в съответствие. Това би оказало въздействие по-специално върху МСП.

4.1.2. Организациите на потребителите считат, че предложението засяга вече придобити права, които са неразделна част от достиженията на правото на Общността, и това ограничаване на правата на потребителите е неприемливо. По общо мнение предложението ще доведе до ограничаване на правата на потребителите, тъй като последиците от пълната хармонизация са прекомерни и несъразмерни спрямо целите, които преследва предложението, и ще възпрепятства бъдещото развитие.

4.1.3. За преодоляване на различните позиции Комитетът предлага:

а)

да се ограничи приложното поле на предложението изключително и само до продажбите извън търговския обект и продажбите от разстояние, тъй като се отнася за области на прилагане на трансграничните операции, пречките пред които предложението се стреми да преодолее и при които пълната хармонизация изглежда по-логична. В този случай следва да се изключи пълната хармонизация относно неравноправните клаузи и гаранциите при продажбите;

б)	да се включат в предложението общите определения, но да се отстранят съществуващите понастоящем противоречия;

в)	да се направят други промени съгласно предложенията в настоящото становище.

4.2. Липса на вътрешна последователност в предложението

4.2.1. Предвид създадените очаквания в резултат от многобройните обсъждания, дейности и проучвания, проведени през последните над 20 години в областта на европейското договорно право, преди или едновременно с тези за Зелената книга, както и предвид паралелния проект за Обща референтна рамка (7), ЕИСК счита, че представеното от Комисията предложение е под очакваното и желаното ниво.

4.2.2. От една страна, в целта за преразглеждане на достиженията на правото на Общността се посочват осем директиви, а Комисията, в своето предложение за преразглеждане и интегриране, се ограничава до четири от тях. От друга страна, целта на работата, извършена по ОРР (Обща референтна рамка), беше отстраняването на несъответствията и консолидирането на правилата от т.нар. европейско договорно право в един доброволен инструмент, който да се използва от търговци, потребители, правоприлагащи органи и законодатели.

4.2.3. Във връзка с това следва да се отбележи, че конкретното съдържание, което се предлага сега, независимо от някои положителни аспекти, се ограничава до обединяването на нормите от четири директиви в един единствен текст, който започва с общи определения и в крайна сметка се оказва не съвсем новаторски и добре структуриран, като липсва стремеж за консолидиране, изясняване и усъвършенстване, какъвто се изисква за високото ниво на защита на потребителите, което Съюзът е задължен да осигури. Комитетът отбелязва също така, че, предвид предоставянето на законодателството на държавите-членки на основни аспекти от правния режим на изменените директиви и предвид предложената „директива“ вместо „регламент“, предложението не съответства дори на поставената цел за пълна хармонизация. Такава хармонизация не се постига в достатъчна степен, а по-скоро се създават нови неясноти и разлики между нормативните уредби на държавите-членки.

4.2.4. ЕИСК е поел активна роля в областта на защитата на потребителите, като често представя становища по собствена инициатива, в които изразява своите мнения и които са част от достиженията на правото на Общността за защита на потребителите, въз основа на което сега се разглежда предложението, представено от Комисията.

4.2.5. Постигането на един-единствен пазар за предприятията и за потребителите е цел, която се споделя от ЕИСК, който признава, че съществуват разходи, произтичащи от прилагането на правилата за защита на потребителите във всяка държава-членка, и те могат да бъдат пречка за по-разнообразно предлагане на стоки и продукти на вътрешния пазар, в полза на потребителите. При все това, според Евробарометър (8), опитът показва, че съществуват други по-значими пречки, като например липсата на доверие в електронната търговия.

4.3. Трансгранични пречки

Комисията изглежда счита като основна преграда за осъществяването на вътрешния пазар и по-специално при трансграничните покупки, от страна на предлагането – разходите и резервите на търговците, а от страна на търсенето – липсата на доверие у потребителите. Като причини за установените проблеми тя определя фрагментарността и различията в правата, вследствие от една минимална хармонизация.

4.3.1.1. Независимо че директивите за минимална хармонизация бяха най-често използваният инструмент в общностното право в областта на защитата на потребителите, примерът с Директива 2005/29/EО относно нелоялни търговски практики е показателен за това, че пълната хармонизация би могла да се окаже регулаторно решение, което не зачита придобитите от потребителите права, като очевидно нарушава член 153 от Договора (9).

4.4. Компетентност на общностно равнище

4.4.1. ЕИСК припомня, че източниците на политиката на Общността за защита на потребителите и на политиката за защита на конкуренцията са много различни.

4.4.2. Докато Договорът от Рим предоставя на Общността изключителна компетентност в областта на политиката за конкуренция, той не посочва нищо за защитата на потребителите като самостоятелна политическа цел. Всъщност, въпреки че бяха предприети някои мерки (10), рамка на тази общностна политика стана резолюция на Съвета, а именно Предварителната програма на Европейската икономическа общност за политика на защита и информиране на потребителите от 14 април 1975 г.

4.4.3. Следователно приемането на общностна политика за защита на потребителите е резултат от многобройни и системни действия на потребителски организации, налагащи на собствените си държави-членки приемането на този вид политики за защита, които бяха признати и от ЕС.

4.4.4. Това е причината, поради която, в областта на защитата на потребителите, Общността е разкъсвана между задължението да осигури високо ниво на защита на потребителите и спазването на споделената и субсидиарната компетентност на държавите-членки (11).

4.4.5. Политиките за защита на потребителите бяха приети от държавите-членки, осигурявайки по този начин по-високи нива на защита и запазване на мерките, с оглед намеса и осигуряване на социалния мир.

4.4.6. Ето защо европейският потребител не може да бъде разглеждан изключително и само от гледна точка на вътрешния пазар, нито да бъде считан за рационален, предупреден и информиран участник на пазара, който взема решенията си в условията на чиста конкуренция, а защитата на потребителите да се свежда до предоставяне на повече и по-добра информация.

4.4.7. Както вече бе заявено от ЕИСК, всяко предложение, което цели максимална хармонизация в областта на защитата на потребителите, следва да обхване много конкретни аспекти и да бъде придружено от специални мерки за спазване на високото ниво на защита на потребителите, гарантирано от Договора, зачитайки принципа на субсидиарност. В противен случай ще се стигне до забавяне и парализиране на развитието на правата на потребителите във всяка една държава-членка.

4.5. Правно основание

4.5.1. ЕИСК поставя под съмнение правното основание за директивата: член 95, а не член 153.

4.5.2. ЕИСК по различни поводи се е застъпвал за използването на член 153 от Договора за ЕО като правно основание на законодателните предложения за защита на потребителите, вместо член 95 от Договора, който се отнася за вътрешния пазар. Въпреки това, във всичките си неотдавнашни предложения Комисията се позовава на член 95 от ДЕО, като го счита за подходящ, предвид вътрешнопазарната насоченост на предложението за директива.

5. Специфични бележки

5.1. Най-общо, текстът на предложението е сложен, обременен от прекомерно използване на препратки (виж член 3, параграфи 2 и 4; член 6, параграф 9a; член 10; член 21, параграфи 1 и 3; член 28; член 32, параграф 2 и член 35), които затрудняват разбирането и четенето му, като често се прибягва към неясни или неопределени изрази, които ще създадат трудности при транспонирането. Към това следва да се прибави, че класификацията не винаги е разбираема (член 45 относно непоръчани доставки в Глава VI – Общи разпоредби). Ако посочените неясноти в директивата се запазят, ще бъде необходимо в директивата и в законодателните разпоредби на отделните държави да се включи разпоредба, че при спорове, породени от нееднозначни формулировки, текстът ще бъде интерпретиран в полза на потребителя като по-слабата страна.

5.2. Освен това, на практика липсват правила за налагане на санкции и като логическо следствие от максималната хармонизация те продължават да се прехвърлят на държавите-членки (виж съображение 58 и член 42). Този аспект може да доведе до съществени несъответствия при хармонизацията. Например, става дума за следните случаи: (i) информационни изисквания (член 5), при които на държавите-членки се прехвърля определянето на последствията от неспазването на този член, но чрез една странна формула, „в сферата на договорното право“, като остава неясно дали определянето на административни или наказателни санкции ще бъде считано за нарушение на дадена директива; (ii) последствията от определянето на дадена договорна клауза като неправомерна, тъй като само се посочва, че неравноправните клаузи не обвързват потребителя, понеже държавите-членки са свободни да използват всяко понятие от националното договорно право, което отговаря на целите (вж. съображение 54 и член 37).

5.3. Правото на отказ е различно според националните законодателства. Правният характер на това право, което изглежда изключва принципа pacta sunt servanda от договорното право, е различен от една държава-членка до друга и варира от едностранен отказ до прекратяване на договора, които имат различни правни последици. Комисията следва да разгледа този въпрос и да включи в предложението подходящ режим за този договорен аспект.

5.4. Определения и приложно поле

ЕИСК счита, че Комисията следва да изясни дали държавите-членки могат да доразвиват впоследствие определенията, съдържащи се в съобщението.

5.4.1. Потребител (член 2, параграф 1) - предложеното определение, в съзвучие с повечето текстове на Общността, не разглежда възможното разширяване на понятието в случаите, когато физическото лице действа със смесени цели (12), хипотеза, призната в редица държави-членки (13) или в случая с определени юридически лица. Това стриктно определение за потребител, тълкувано в съответствие с юриспруденцията на Съда на Европейските общности и Директива 2005/29/EО относно нелоялните търговски практики, съчетано с нормата, съдържаща се в член 4, която забранява по-строги разпоредби, с които да се гарантира различно ниво на защита на потребителите, възпрепятства защитата на уязвимите потребители - категория, която е незащитена с обхванатите от предложението договори. Следва да се отбележи, че в самата Директива 2005/29/EО се признава (член 5, параграф 3) за съществуването на уязвими потребители, които също би следвало да се изключат в този случай.

5.4.2. Търговец (член 2, параграф 2). В предложението не се изяснява положението на организациите с нестопанска цел, нито на обществените органи, когато действат отвъд прерогативите си на публична власт (iure imperium).

5.4.3. Стока и продукт (член 2, параграфи 4 и 12). Възприемането на две различни определения за стока и продукт (последното съвпада с определението в Директива 2005/29/EО) води до объркване и неразбиране. По-конкретно, електроенергията ще бъде стока или услуга в зависимост от това дали е основание за извъндоговорна или договорна отговорност, което естествено не допринася за съгласуваността в правото на Общността. Противоречиво е изключването на електроенергията от директивата, след като последната се прилага за източници на електрическа енергия, каквито са батериите и акумулаторите, какъвто е случаят в редица държави-членки.

5.4.4. Договор от разстояние (член 2, параграф 6). Това определение е по-широко от формулираното в действащата Директива за продажбите от разстояние. И това създава известни проблеми. Новото определение изисква използването изключително и само на средство за комуникация от разстояние „за сключването на договора“. По този начин много договори, които предварително не са били договори от разстояние, сега ще бъдат такива. Два примера: в първия случай, потребител X влиза в магазин и разговаря за евентуална покупка, връща се вкъщи и се обажда по телефона до магазина, за да потвърди покупката. Не е ясно защо е необходимо да се разшири определението, за да се включи този пример. Във втория случай, потребителят Y е посетен в дома си от продавач и по време на посещението потребителят Y прави оферта на продавача за закупуване на неговите продукти. Това той извършва устно или чрез попълване на формуляр за поръчка. По-късно продавачът му съобщава, по телефона или по пощата, че приема офертата му. Във втория пример договорът е както договор от разстояние, така и договор, сключен извън търговския обект. Кой от двата типа е? Срокът за отказ е четиринадесет дни от датата на договора (извън търговския обект) или четиринадесет дни от датата на изпълнение (договор от разстояние)? Не могат да се припокриват определенията за „договор от разстояние“ и „договор извън търговския обект“.

5.4.5. Търговски обект (член 2, параграф 9). Това е още едно определение с не много ясен реален обхват. Тълкуването на това определение в съответствие със съображение 15 повдига следното съмнение: какви ще са продажбите, реализирани на борда на самолет или кораб, продажби в или извън търговския обект?

5.4.6. Търговска гаранция. Във връзка с гаранциите и сервизното обслужване, предложението възприема от Зелената книга термина „търговска гаранция“ (вж. член 2, параграф 18), но в този случай без тя да бъде разграничена от законовата гаранция, която единствено е обхваната от Директива 99/44/EО (член 1, параграф 2, буква д). Направената замяна може да обърка потребителите относно реалния обхват на единия или другия вид гаранция. Би следвало да се уточни, че във всички случаи търговската гаранция се основава на добрата воля на търговеца, докато „законовата гаранция“ е задължителна.

5.4.7. Посредник. Както определението за посредник (член 2, параграф 19), така и приложимите към него особени информационни изисквания (член 7), са трудно разбираеми. Всъщност или става дума за професионална дейност, която се регулира с директивата, или случаят не е такъв и регулация не е необходима. ЕИСК предлага да се внесе повече яснота по този въпрос.

5.4.8. Информация за потребителите (член 5). В общите изисквания относно предоставянето на информация преди сключването на договора се забелязва възможност за непредоставяне на информация (1. Преди сключването на всеки договор за продажба или услуги търговецът предоставя на потребителя следната информация, „освен ако тя не е очевидна от контекста“). ЕИСК счита, че тази редакция води до много неясноти и създава голяма несигурност, поради което не я приема.

5.4.9. Що се отнася до международното частно право, също не е ясно дали трябва да се прилага регламентът „Рим I“ (както се упоменава в член 5, параграф 3) или, в случай на нарушаване на задължението за информация, член 12 от регламента „Рим II“ (съображение 30 от регламента „Рим II“).

5.4.10. Текстът на член 6, параграф 2 от предложението, който предвижда последствията, произтичащи от задължението за предоставяне на информация, да се определят в съответствие с приложимото национално право, не е разумен и ще доведе до разнородни решения, поради което следва да бъде хармонизиран.

5.4.11. Търг. Следва да се уточни, че задължителните търгове, организирани от публичните власти, ще бъдат при всички случаи изключени от приложното поле на предложението, което включва „търг“ и „публичен търг“, но само когато се отнася за продажби, които са организирани доброволно от търговеца.

5.5. Договори извън търговския обект и договори от разстояние

Директива 85/577/ЕИО, една от първите европейски законодателни инициативи в областта на защитата на потребителя, разкрива ниско ниво на несъответствия при транспонирането в националните законодателства, проявяващи се главно в използването на правото на избор за изключване на определени видове договори (под определена стойност или вид стока) или за разширяване на защитата на потребителите, станало възможно по силата на клаузата за минимална хармонизация (виж член 8), поради което общо предвидената максимална хармонизация не създава проблеми, а се проявява като балансирана и позитивна. Директива 85/577/ЕИО се прилага само когато не е поискано посещение на търговеца в дома или на работното място на потребителя. Предложението за разширяване на приложното поле, с цел да се включат заявените посещения, е приемливо, при условие че се разширят и изключенията, предвидени в член 19, параграф 2. Сред договорите, по отношение на които няма да се прилага правото на отказ (като при договорите от разстояние), би следвало да се включат:

а)	услуги, чието изпълнение е започнало с изричното предварително съгласие на потребителя, преди изтичането на срока за отказ, и

б)	доставка на стоки, изработени по спецификация на потребителя или недвусмислено персонализирани, или които бързо влошават качеството си или губят годността си.

5.5.1.1. Ако първото от тези изключения не се включи в член 19, параграф 2, предоставящите услуги биха могли да поискат от потребителите, които желаят да им бъде извършена бързо някаква работа (например, подобрения в кухнята или подстригване вкъщи), да изчакат най-малко четиринадесет дни. Ако не се предвиди второто изключение, търговец, който предлага стоки по поръчка (например кухненски модули или костюм), би могъл да откаже да започне работа, докато не изтекат най-малко четиринадесет дни. В противен случай потребителят би могъл да се откаже от договора и да остави търговеца с непродаваема стока.

5.5.2. Относно договорите от разстояние, въпреки че при един сравнителен анализ (14) не се откриват големи различия в транспонирането на Директива 1997/7/EО, и в този случай се констатира, че държавите-членки са се възползвали от правото си на избор и от минималната клауза, за да установят по-благоприятни режими за потребителя. Би следвало да се предвидят възможности за защита на потребителите при продажби от разстояние от трети страни.

5.5.3. При все това, могат да се откроят евентуални бариери на вътрешния пазар, в резултат от различните списъци на изключения или различните информационни изисквания, наложени на търговците.

5.5.4. ЕИСК приема, че съществуват възможности за подобряване по отношение на изключенията от прилагането, като включването на стоки (или услуги) със занижена стойност (15) или подлежащи на включване поради причини, свързани със здравето, хигиената или безопасността. Специално по отношение на безопасността на храните (виж буква г), параграф 1 на член 20), следва да се направи изрично позоваване на член 2 на Регламент (EО) № 178/2002 (16). Относно изключението, предвидено за стоки (и услуги) със занижена стойност, остава възможност за значително увеличение на предвидения размер от 60 евро (в Директива 85/577/ЕИО).

5.5.5. Относно правото на отказ при тези договори, за което предложението въвежда един-единствен четиринадесетдневен срок, ЕИСК счита за положително въвеждането на яснота в начина на изчисляване на сроковете. При все това, би следвало, както беше посочено, да се хармонизират понятието и последиците от това право.

5.5.6. ЕИСК си задава също така въпроса за целесъобразността от въвеждането на правилото за отговорност на потребителя, предвидено в член 17, параграф 2 („Потребителят носи отговорност за понижена стойност на стоките единствено вследствие на боравене с тях, различно от необходимото, за да се увери в естеството и функционирането на стоките“), тъй като счита, че то ще създаде неясноти и потенциални проблеми с доказването, с които ще се сблъскат потребителите.

5.5.7. Независимо от необходимостта от подобряване на сега предложените правила, според ЕИСК (17) би било полезно предложената максимална хармонизация да обхване единствено тези две директиви, като методите на продажба се регламентират по начин, който ще осигури по-голям потенциал за развитието им като трансгранични.

6. Неравноправни клаузи в договорите, сключени с потребителите

Материята, която понастоящем се урежда в Директива 1993/13/ЕИО, се разглежда основно в Глава V и приложения II и III, въпреки че ЕИСК счита, че съгласно проучванията на самата Комисия, тази материя не би следвало да се разглежда в настоящото предложение и следва да отпадне от него, тъй като пълната хармонизация в тази област, при сегашното състояние на развитието на общностното право, със сигурност ще доведе до дисбаланс във функциите на националните правни системи на различните държави-членки.

Въпреки това, в случай че Комисията не оттегли всички разпоредби, отнасящи се за неравноправните клаузи в потребителските договори, ЕИСК формулира следните бележки:

6.1.1.1. Става дума, както е известно, за основен аспект на договорното право, който преди приемането на директивата вече беше частично регламентиран от държавите-членки.

6.1.1.2. Сравнителният анализ на неговото транспониране показва, че в голямата си част държавите-членки са използвали клаузата за минимална хармонизация (член 8), като днес те разполагат с режими, които са по-благоприятни за потребителите от установените в директивата. С оглед на сегашното състояние на развитие, не е препоръчително прилагането на пълна хармонизация в тази област (14).

6.1.1.3. Би могло да се очаква, че представеното предложение за отмяна на действащата директива не се задоволява с изравняване на най-високите нива на транспониране, но и внася яснота по някои неясни точки, които разделяха теорията и съдебната практика.

6.1.1.4. Става дума, разбира се, за връзката между принципа на добросъвестност и критерия за нееквивалентност на престациите, която се очертава ясно в член 3, параграф 1 на действащата директива, запазен почти непроменен в член 32, параграф 1 на предложението относно последствията от неспазването на изискванията за прозрачност, сега регламентирани в член 31.

6.1.1.5. Относно приложното поле следва да се обърне внимание на въвеждането на особено ограничение в ущърб на потребителите. Всъщност, докато настоящото предложение обхваща изключително и само клаузите, съдържащи се в писмени договори („изготвени предварително“ съгласно член 30, параграф 1), като налага на държавите-членки да се въздържат „да налагат изисквания относно оформлението, що се отнася до начина, по който договорните клаузи са формулирани или са предоставени на потребителя“, действащата директива се прилага и по отношение на устно сключените договори (виж член 5 на Директива 93/13/ЕИО) така, както е в част от държавите-членки.

6.1.1.6. ЕИСК счита, че запазването на съществуващия режим и институционализирането на един комитет и на една система за регистрация на клаузите, обявени от националните органи за неравноправни, е достатъчна стъпка за осведомяване относно неравноправните клаузи, което е от голяма полза за търговците, предвид намаляването на разходите за привеждане в съответствие, както и за правоприлагащите органи и потребителите.

6.1.1.7. Материята относно неравноправните договорни условия е хоризонтално приложима по отношение на всички потребителски договори, а в много случаи и по отношение на договорите, сключени между търговци. ЕИСК счита, че предложението на Комисията ще има в това отношение много значими и негативни въздействия на равнище договорно право, като цяло, и на равнище защита на потребителите, в частност, във всички държави-членки.

7. Някои аспекти на продажбите на потребителски стоки и свързаните с тях гаранции

7.1. ЕИСК счита за несъстоятелно включването на тази материя в директивата и настоява за нейното оттегляне от предложението, тъй като тази намеса на Общността не внася никаква добавена стойност, нито води до по-високо ниво на защита на потребителите.

7.2. Директива 1999/44/EО позволи на държавите-членки да предприемат или запазят мерки, осигуряващи по-добра защита на потребителите, което доведе до различия в националните законодателства.

7.3. В този случай се установява липсата на каквито и да било осезаеми тенденции за транспониране (18), защото всички държави-членки, без изключение, вече разполагат с предварителна регламентация, приложима към договорите за покупко-продажба на потребителски стоки, регулирани от директивата.

7.4. По отношение на прехвърлянето на риска (член 23), предложението се опитва да разреши възникналите различия относно понятието за доставка и определя, че търговецът поема отговорност пред потребителя от момента, в който прехвърлянето на риска се осъществява (член 25), което може да се отрази благоприятно и да внесе яснота.

7.5. Определянето на общ срок за доставка на стоките е несъстоятелно, освен за определени видове продажби (продажби извън търговския обект или от разстояние), тъй като член 22 от предложението, който разпорежда, че търговецът трябва да извърши доставката на стоките в тридесетдневен срок от сключването на договора, е несъизмерен.

7.6. Въпреки това, с премахването на правото на държавите-членки да определят срок по презумпция за съответствие с разпоредбите на действащата директива, и с установяването сега на единствен шестмесечен срок, предложението ограничава правата на потребителите до степен, в която ще стовари върху тях доказателствената тежест за наличието на възникнали по-късно дефекти.

7.7. По същия начин, що се отнася до срока и доказателствената тежест в случай на несъответствие, приемането като правило на задължителното подаване на жалба на практика ще съкрати гаранционния срок до срока на жалбата във всички държави-членки, които не са избрали този механизъм, видно от съдържанието на параграф 4 и параграф 5 на член 28.

8. Процедурни недостатъци

8.1. Предложението съдържа в отделните си текстове редица предписания от процедурен характер, като доказателствената тежест или активното легитимиране, които би следвало да бъдат дефинирани по-точно за постигане на съгласувани процедурни разпоредби. Липсва регулация относно възможността за предприемане на обезпечителни мерки, за обединяване на преустановителния иск и отстраняването на несъответствието или публикуването на съдебните решения.

8.2. Относно колективните искове ЕИСК препраща към позицията, която изрази съвсем наскоро в тази връзка (19).

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) ОВ C 241, 7.10.2002 г.

(2) ОВ C 256, 27.10.2007 г.

(3) ОВ C 175, 27.7.2007 г. и ОВ C 44, 16.2.2008 г.

(4) Бележка под линия № 2.

(5) Процесът на преразглеждане е описан в Съобщение относно европейското договорно право и преразглеждането на достиженията на правото на Общността: пътят напред, COM(2004) 651 окончателен, ОВ C 14, 20.1.2005 г.

(6) Подготвителна работа за Оценка на въздействието относно преразглеждането на достиженията на правото на Общността за защита на потребителите/Аналитичен доклад GP, от 6.11.2007 г., изготвен от GHK/CIVIC Consulting/Bureau Van Dijk, на разположение на интернет страницата на Европейската комисия.

(7) Вж. COM(2007) 447 окончателен, от 25.7.2007 г., Втори доклад за напредъка по Общата референтна рамка, също така Резолюция на Европейския парламент от 3 септември 2008 г. относно Общата референтна рамка за европейското договорно право. Резолюция на Съвета 2863 от 18 април 2008 г., стр. 18.

(8) Вж. специално проучване на Евробарометър № 298 (относно защитата на потребителите във вътрешния пазар – 2008 г.), Флаш Евробарометър № 224 (Отношение на фирмите към трансграничната търговия и защитата на потребителите – 2008 г.), Флаш Евробарометър № 250 (относно доверието в информационното общество – май 2009 г.), както и доклад относно трансграничната електронна търговия в ЕС от 5.3.2009 г. SEC (2009)283 окончателен.

(9) Вж. Решение на Съда на Европейските общности от 23 април 2009 г. (свързани дела С-261/07 и С-299/07).

(10) Пример: създаването на Служба за защита на потребителите, която едва през 1989 г. се отдели от други сфери или Консултативен комитет на потребителите.

(11) Споделена компетентност в Конституцията за Европа, както в член 169 от Договора от Лисабон, виж. ОВ C 115/51 от 9.5.2008 г.

(12) „Потребител“ означава всяко физическо лице, което основно действа с цел, която не е свързана с неговата търговия, бизнес или професия, Проект за обща референтна рамка (ПОРР), съкратено издание, декември 2008 г.

(13) Напр. Австрия, Белгия, Дания, Гърция, Финландия, Швеция, Испания и Португалия разшириха понятието за потребител.

(14) Вж. EC Consumer Law Compendium (Компендиум на правото на ЕС в областта на защитата на потребителите) – Сравнителен анализ, издадено от проф. Hans Schulte-Nolke в сътрудничество с д-р Christian Twingg-Flesner и д-р Martin Ebers, февруари 2008 г., подготвено за Европейската комисия съгласно договор за услуга № 17.020100/04/389299: „Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer acquis“.

(15) Вж. член 3, параграф 1 на Директива 85/577/EО, право на избор, упражнено от 18 държави-членки.

(16) Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета от 28 януари 2002 г., с който се установяват общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, създава се Европейски орган за безопасност на храните и се определят процедури в областта на безопасността на храните (ОВ L 31, 1.2.2002 г., т. 1).

(17) ОВ C 175, 27.7.2007 г. и ОВ C 162, 25.6.2008 г.

(18) Вж. EC Consumer Law Compendium (Компендиум на правото на ЕС в областта на защитата на потребителите) – Сравнителен анализ, издадено от проф. Hans Schulte-Nolke в сътрудничество с д-р Christian Twingg-Flesner и д-р Martin Ebers, февруари 2008 г., подготвено за Европейската комисия съгласно договор за услуги № 17.020100/04/389299: „Annotated Compendium including a comparative analysis of the Community consumer acquis“.

(19) ОВ C162 от 25.6.2008 г.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/62

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2001/83/ЕО във връзка с предотвратяване навлизането в законната мрежа за доставки на лекарствени продукти, които са с фалшифицирана идентичност, хронология или източник“

COM(2008) 668 окончателен – 2008/0261 (COD)

(2009/C 317/10)

Докладчик: г-н MORGAN

На 12 февруари 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 95 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2001/83/ЕО във връзка с предотвратяване навлизането в законната мрежа за доставки на лекарствени продукти, които са с фалшифицирана идентичност, хронология или източник“

COM(2008) 668 окончателен – 2008/0261 (COD).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 150 гласа „за“ и 2 гласа „против“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства тази инициатива. Общественото здраве е основна грижа на всички членове на Комитета. Въпреки това, ние ясно съзнаваме, че сама по себе си директивата не може да бъде ефикасна. Тя представлява част от многостранни усилия, включващи наказателно право, правоприлагане, защита на правата върху интелектуалната собственост, митнически контрол и международно сътрудничество. ЕИСК призовава държавите-членки да засилят мерките по правоприлагане.

1.2. ЕИСК предлага да се положат по-големи усилия за хармонизиране на използваните за лекарствени продукти в ЕС наименования и марки, както и на опаковките и идентификационните кодове на лекарствените продукти в целия ЕС. Съществуват най-малко десет различни системи на кодиране в ЕС и те не са насочени специално към различните аспекти на безопасността като номера на партидата, датата на производство и срока на годност. Следва да се въведе хармонизиран европейски стандарт за идентифициране на лекарствените продукти, който да осигурява проследяването по цялата верига на дистрибуция до пациента. Хармонизирането ще доведе до напредък на вътрешния пазар, като отваря пътя за безопасно свободно движение на лекарствени продукти в ЕС. По този начин ще бъде улеснено идентифицирането на лекарствените продукти директно при производителите по всяко време и навсякъде, най-малкото на първо време на равнище вътрешен пазар на ЕС. В крайна сметка, това би могло да доведе до глобална инициатива.

1.3. Технологиите могат да улеснят значителния напредък по отношение на кодовете на лекарствените продукти, тяхната идентификация и установяването на тяхната автентичност. Автентичността и проследяването са основни въпроси. Тези стратегии следва да се прилагат единствено в съответствие с установените цели, като се дава предимство на преките проверки (без посредници) на автентичните справочни регистри на производителите, които единствено са в състояние да удостоверят автентичността на продуктите си. Съществуват различни системи за идентификация, например радиочестотна идентификация (RFID) и двуизмерен щрихов код (Data Matrix). В Белгия се прилага система за индивидуална регистрация на опаковките чрез пореден номер и едноизмерен щрихов код, създадена от системата за здравно осигуряване, за да се предотврати многократното фактуриране за сметка на здравното осигуряване на една и съща опаковка в рамките на системата на платежен посредник. Въпреки това белгийската система не съдържа нито номер на партидата, нито срок на годност. Развитието на белгийската система на уникален щрихов код към маркировка чрез Data Matrix ще позволи да се преодолеят съществуващите слабости по отношение на проследяемостта и автентичността, които се изискват понастоящем от Кодекса на Общността относно лекарствените продукти. Подобни технически приложения могат да бъдат успешно и бързо осъществени с незначителни разходи, но, парадоксално, мнението на Комисията е, че е твърде рано да се вземе решение относно идентификационните кодове и че са необходими допълнителни тестове. Колкото повече се бави прилагането на идентификационните кодове, толкова положението ще става по-объркано и фрагментарно. Поради това ЕИСК предлага да се създаде работна група по идентификационните кодове, за да се оцени прилагането на съществуващите стандартизиращи процеси, на първо време най-малкото на равнище вътрешен пазар в ЕС. В крайна сметка това би могло да доведе до възможност за достигане на положението на световен лидер.

1.4. Не е достатъчно да се поставя акцент върху законната мрежа за доставки. Ако въпросът за интернет не бъде разгледан, общественото здраве все повече ще бъде поставяно под заплаха. Важно е също социалното измерение, тъй като евтините незаконни лекарства в интернет създават двустепенна система в здравеопазването. ЕИСК настоява Комисията да действа.

1.5. ЕИСК подкрепя безмилостната атака срещу всеки, който позволява фалшифицирани лекарствени продукти да навлизат в законната мрежа за доставки. Мерките следва да бъдат драконови, включващи санкции от глоби до конфискация на дадения бизнес. ЕИСК настоява Комисията да публикува насоки относно наказанията за държавите-членки.

1.6. Изглежда не се разбират достатъчно добре мащабът на фалшифициране и източниците на фалшифицирани лекарства. Проектът за директива следва да включва планове как да се преодолеят тези недостатъци в системите за наблюдение и контрол.

1.7. Както и СЗО, ЕИСК би предпочел в директивата на английски да се говори за „counterfeit“ (подправени), а не за „falsified“ (фалшифицирани) продукти. [разграничението не е валидно за български - бел. прев.]

1.8. Текстът не е лесен за възприемане, като се има предвид сложността му, както и многобройните минали и настоящи изменения. ЕИСК препоръчва да се публикува част от основния текст заедно с измененията, така че текстът, отнасящ се до фалшифицираните продукти, да може да бъде прочетен и разбран.

2. Въведение

2.1. През ноември 2001 г. ЕС въведе Директива 2001/83/ЕО за утвърждаване на кодекс на Общността относно лекарствени продукти за хуманна употреба. Тя представлява документ с енциклопедичен характер, обхващащ всички аспекти на темата. Впоследствие тя бе изменена от регламент и пет други директиви. Понастоящем документът се състои от 70 страници и 130 члена. Освен това към него има 44 страници приложения.

2.2. Предмет на настоящото становище е поредната директива за изменение. Тя се отнася до навлизането в законната мрежа за доставки на лекарствени продукти, които са с фалшифицирана идентичност, хронология или източник. Директивата за изменение е една от трите такива директиви, въвеждани едновременно във връзка с отделните аспекти на кодекса на Общността. ЕИСК е на мнение, че щеше да бъде по-логично – най-малкото за тази директива – на заинтересованите страни да беше предоставена съответната част от основната директива, заедно с измененията, предложени в настоящата, като кратък, интегриран, синхронизиран текст по същество. Настоящият документ е неясен и сложен за разбиране.

2.3. Фалшифицираните лекарствени продукти умишлено се етикетират с подправени етикети по отношение на тяхната идентичност или произход. Тяхното качество е непредсказуемо, тъй като могат да съдържат неправилна доза активни съставки, неправилни активни съставки или въобще да не съдържат активни съставки. При всички случаи фалшифицираните лекарства се произвеждат в незаконни лаборатории без възможност за контрол.

2.4. Фалшифицираните лекарства представляват сериозна заплаха за общественото здраве. Те подкопават фармацевтичното законодателство и фармацевтичната индустрия на ЕС. Увеличават се случаите на фалшифициране на новаторски и животоспасяващи лекарства. Нещо повече, за да се увеличи оборотът, тези продукти стигат до пациентите по законната мрежа за доставки.

2.5. Съгласно данните на Световната здравна организация (СЗО) мащабът на проблема е следният:

—	по-малко от 1 % в най-индустриализираните страни и в по-голямата част от ЕС;

—	повече от 20 % в по-голямата част от бившия Съветски съюз;

—	над 30 % в части на Азия, Африка и Латинска Америка;

—	над 50 % от незаконни интернет страници.

По отношение на интернета Комисията заявява, че „разглеждането на незаконните мрежи за доставки изисква отделно дефиниране на проблема, с отделни обуславящи причини, отделни цели и отделни варианти за политика“. Те не са предмет на разглежданата директива.

2.6. Според Комисията основните причини, поради които фалшифицираните лекарствени продукти остават неоткрити в законната мрежа за доставки, са многобройни, но могат да бъдат сведени до следните четири аспекта:

—	фалшифицираните лекарствени продукти не винаги могат лесно да бъдат разграничени от оригиналните поради сложността на проследяването и идентификацията;

—	дистрибуторската мрежа е станала много сложна, а нейната стабилност се равнява на „стабилността на най-слабата ѝ брънка“;

—	съществува правна несигурност по отношение на реда, приложим за въвежданите в ЕС продукти, за които се предполага, че не са пуснати на пазара, както и

—	възможно е още активните фармацевтични съставки (АФС), участващи в производствения процес, да са фалшифицирани оригинални АФС.

3. Основно съдържание на предложението за изменение на директивата

3.1. Целта на основната Директива 2001/83/ЕО, както и на настоящото предложение за изменение, е да се създаде работещ вътрешен пазар на лекарствени продукти в ЕС, като същевременно се гарантира висока степен на защита на общественото здраве. Основните разпоредби от изменението са изложени подробно по-долу. Позоваванията на членове се отнасят към член 1 на изменението на директивата.

Проследяване и идентификация

3.2. Проверки на производители на АФС. (4)

3.3. Правно основание за налагане от страна на Комисията на задължителни специални показатели за безопасна употреба като поставянето на идентификационен код, печати, които не могат да се премахват върху опаковката на лекарства, отпускани по лекарско предписание, за да може лекарствата да бъдат идентифицирани, удостоверени и проследени. (6), (8), (9)

3.4. Принципна забрана за подправяне (т.е. премахване, промяна или етикетиране върху предишен етикет) на показателите за безопасна употреба при пакетиране от лица, които „се намират между“ първоначалния производител и последния участник в мрежата (който обикновено е фармацевтът) или крайния потребител (лекар/пациент). Всеки участник в мрежата за доставки, който пакетира лекарства, трябва да бъде титуляр на разрешение за производство и следва да носи отговорност за вреди, причинени от фалшифицирани продукти. (9), (10)

Дистрибуторската мрежа

3.5. Някои задължения за участниците в дистрибуторската мрежа, които не са дистрибутори на едро. Обикновено други лица, като например търговски посредници и аукционери, могат да участват, без всъщност да боравят с продуктите. (1), (14)

3.6. Правила, допълващи съществуващите добри дистрибуционни практики. (13)

3.7. От дистрибуторите на едро ще продължат да се изискват разрешения. (12), (13), (14)

3.8. Задължителен одит на дистрибуторите на едро на лекарствени продукти, за да се гарантира надеждността на бизнес партньорите. (15)

Правна несигурност

3.9. Премахване на правната несигурност, отнасяща се до вноса на лекарствени продукти за повторен износ. (2), (7)

Фалшифициране на оригинални АФС

3.10. Сертифициране на производителите с оглед доставчиците на техните АФС да отговарят на изискванията. (3), (5), (7)

3.11. По-строги изисквания за внос на АФС от трети страни, в случай че е невъзможно да се потвърди, че регулаторната рамка в съответната трета страна гарантира достатъчна степен на защита на човешкото здраве по отношение на продуктите, които се изнасят за ЕС. (4) (16)

Oбщи разпоредби

3.12. По-строги правила по отношение на проверките, включително по-голяма прозрачност на резултатите от тях чрез публикуване в базата данни EudraGMP на EMEA. (12), (15)

3.13. Контролът ще бъде упражняван, а необходимите санкции ще бъдат прилагани от компетентните органи на държавите-членки. Комисията ще публикува нови насоки. (16), (17)

4. Гледна точка на ЕИСК

4.1. ЕИСК приветства тази инициатива. Общественото здраве е основна грижа на всички членове на Комитета.

4.2. Комитетът отбелязва, че за фалшифицираните продукти Световната здравна организация (СЗО) използва думата „counterfeit“, а не „falsified“ [разграничението не е валидно за български - бел. прев.]. Препоръчваме на Комисията да последва практиката на СЗО. „Counterfeit“ по-добре предава престъпния характер на тази дейност. Съгласно СЗО „фалшифицирането на лекарства, което включва всички етапи на дейността от производството до доставянето на пациентите, е подло и тежко наказуемо деяние, което застрашава човешкия живот и подкопава надеждността на здравните системи“ (1).

4.3. Възпрепятстването на навлизането на фалшифицирани лекарствени продукти в законната мрежа за доставки преминава през сътрудничеството между надеждни бизнес партньори. За да се подобри сътрудничеството, следва да се въведе задължително сертифициране на всички участници в мрежата за доставки, като информацията под формата на база данни бъде достъпна за всички.

Проследяване и идентификация

4.4. ЕИСК счита, че Комисията не набляга достатъчно върху проблема, свързан с проследяването и идентификацията. „Фалшифицираните лекарствени продукти никога не могат да се различат лесно от оригиналите при липса на хармонизирани идентификационни кодове, което води до проблеми с проследяването.“

4.5. ЕИСК предлага да се положат по-големи усилия за хармонизиране на използваните за лекарствени продукти в ЕС наименования и марки, както и за опаковките и идентификационните кодове на лекарствените продукти в целия ЕС. Съществуват най-малко десет различни системи на кодиране в ЕС и те не са насочени специално към различните аспекти на безопасната употреба като номера на партидата, датата на производство и срока на годност. Следва да се въведе хармонизиран европейски стандарт за идентифициране на лекарствените продукти, който да осигурява проследяването по цялата верига на дистрибуция до пациента. Хармонизирането ще доведе до напредък на вътрешния пазар, като отваря пътя за безопасно свободно движение на лекарствени продукти в ЕС. По този начин идентифицирането на лекарствените продукти ще бъде по-лесно директно при производителя по всяко време и навсякъде, а на първо време поне на равнището на вътрешния пазар на ЕС. В крайна сметка това би могло да доведе до глобална инициатива.

4.6. ЕИСК счита, че ако автентичността на опаковката може да бъде проверена лесно, това ще намали възможността за измами. ЕИСК препоръчва Комисията да поеме инициативата за създаване на база данни с визуална информация за опаковките на лекарствени продукти.

4.7. Формулировката на член 3, параграф 4 създава впечатление, че успоредната дистрибуторска верига не е включена. В него следва да се посочи по-ясно, че се забранява подправянето на показателите за безопасна употреба върху опаковката от всеки участник, който не притежава разрешение за производство. Успоредната дистрибуторска мрежа трябва да преопакова и не трябва да заменя маркировката за безопасна употреба, така че да прекъсне веригата за проследяване.

4.8. Технологиите могат да улеснят значителния напредък по отношение на кодовете, идентификацията и установяването на автентичността на лекарствените продукти. Автентичността и проследяването са основни въпроси. Тези стратегии трябва да се използват само за целите, за които са предназначени, като се дава предимство на пряката проверка – без посредници, в автентичните справочни регистри на производителите, тъй като единствено те могат да потвърдят автентичността на своите продукти. Съществуват различни системи за идентификация: радиочестотна идентификация (RFID) и двуизмерно етикетиране с щрихов код, известно като матрица с данни (Data Matrix). В Белгия съществува система за индивидуална регистрация на опаковките посредством пореден код и едноизмерен щрихов код, въведена от здравноосигурителната система, за да се предотврати многократното фактуриране по здравната осигуровка на една и съща опаковка в рамките на системата на платежен посредник. Но в белгийската система не се отчита нито номерът на партидата, нито срокът на годност. Еволюирането на белгийската система с единен шрихов код към етикетиране с матрица с данни би позволило да се преодолеят съществуващите слабости по отношение на проследяването и автентичността, както се изисква понастоящем от кодекса на Общността относно лекарствените продукти. Подобни технически приложения биха могли да бъдат успешно и бързо осъществени с незначителни разходи, но Комисията смята, парадоксално, че е твърде рано да се вземе решение относно идентификационните кодове и че са необходими допълнителни тестове. Но колкото повече се отлага прилагането на идентификационните кодове, толкова положението ще става по-объркано и фрагментарно. Поради това ЕИСК предлага да се създаде работна група по въпроса за „идентификационните кодове“, за да се помисли дали на първо време съществуващите стандартизирани процеси не може да се прилагат най-малкото на равнището на вътрешния пазар на ЕС. В крайна сметка това би могло да доведе до възможност за достигане на положението на световен лидер.

Дистрибуторската мрежа

4.9. След като лекарството бъде опаковано, повторното му опаковане следва да представлява наказуемо деяние, ако не са налице съответните предпазни мерки. Именно чрез фалшифициране на опаковки фалшифицираните лекарства навлизат в законната дистрибуторска верига. Опаковането на лекарства от законни аптеки по интернет следва да бъде предмет на проверки.

4.10. ЕИСК отбелязва, че директивата предлага тежки наказания в случай на неуспех да се предотврати навлизането на фалшифицирани продукти в мрежата за доставки. ЕИСК препоръчва санкциите да бъдат изключително тежки. Фирмите нарушителки следва да бъдат закривани.

Правна несигурност

4.11. ЕИСК със задоволство отбелязва, че правната несигурност по отношение на внос, предназначен за износ, е разгледана в директивата.

Фалшифициране на оригинални АФС

4.12. Както се спомена по повод на дистрибуторската мрежа, фирми, съучастници в дейности по фалшифициране, следва да бъдат затваряни.

Незаконната мрежа за доставки

4.13. Въвеждането на фалшифицираните продукти чрез незаконната мрежа за доставки не се разглежда в обсъжданата директива. Заплахата за общественото здраве обаче е много сериозна, особено с оглед на интернет. Статистическите данни на СЗО бяха представени в параграф 2.5. Според неотдавнашни доклади, един от всеки четирима лекари в Обединеното кралство е трябвало да лекува пациенти от страничните ефекти на лекарства, закупени онлайн. Още 8 % може би са имали такива случаи, но не могат да потвърдят със сигурност. В неотдавнашно съобщение на Комисията (2) се споменава „Доклад за митническите дейности в Общността относно фалшифицирането и пиратството“ за 2007 г. Конфискуваните от митническите власти лекарства са нараснали с 628 % между 2005 и 2007 г. Става дума не само за продукти, свързани със „стила на живот“, но и с лечението на животозастрашаващи болести.

4.14. Усилията следва да се насочат към интернет. Интернет аптеките са законни, само ако са регистрирани и сертифицирани във всяка държава-членка, като регистрацията трябва да бъде проверима лесно чрез база данни, достъпна за обществеността, по същия начин, по който това се прави за традиционните аптеки. Въпреки че в тази област очевидно съществува необходимост от европейско и международно сътрудничество, всяка страна сама определя правилата по отношение на интернет. Освен това, търговията на дребно понастоящем не се регулира от ЕС, така че възможностите за действие от страна на Общността са ограничени, а би трябвало да се разширят, както вече беше направено за търговците на едро и за дистрибуторите на едро.

4.15. Причините пациентите да използват интернет, вместо да се обръщат към лекаря си, са лесно разбираеми. Определено лекарство може да не е налично в дадена страна, цената на лекарството в интернет - най-вече на фалшифицираното лекарство, може да бъде по-ниска от цената на предлаганите в търговската мрежа и, накрая, може да се окаже не толкова неудобно определени лекарства да се закупуват пряко от интернет, вместо да се отиде на потенциално труден разговор с лекаря. Освен това пациентите не могат да бъдат преследвани за купуване на лекарства в интернет.

4.16. Необходимо е във всяка държава-членка да се провежда информационна кампания, която да насочва обществеността към регистрираните аптеки в интернет и далече от престъпните структури. Кампанията следва да разяснява потенциалната опасност за живота от продукти, закупени в интернет от нерегистрирани източници. Информацията трябва да е налична във всяка аптека, всеки лекарски кабинет, всяка болница и на всеки уебсайт, притежаващ разрешение.

4.17. На всеки, за когото е установено, че участва във фалшифициране на лекарства, следва да се налагат тежки финансови и правни санкции. Аналогично на процеса на предотвратяване на сексуални престъпления в интернет, трябва да се предвиди сътрудничество между обществената администрация (както се посочва в параграф 4.3) и различните заинтересовани страни, като доставчиците на интернет услуги, фирмите, предлагащи софтуер за търсене, фирмите за куриерски услуги, фирмите за издаване на кредитни карти, с цел да се идентифицират по-добре незаконните участници в търговията с фалшифицирани лекарства. Както Комисията вече отбеляза, директивите са просто един елемент от многостранните усилия по правоприлагане.

Oбщи разпоредби

4.18. Изглежда не се разбират достатъчно добре мащабът на фалшифициране и източниците на фалшифицирани лекарства. Проектът за директива следва да включва планове как да се преодолеят тези недостатъци в системите за наблюдение и контрол.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Вж.: IMPACT (International Medical Products Anti-Counterfeiting Taskforce – Международна работна група за борба срещу фалшифицирането на лекарствени продукти), доклад на СЗО, актуализиран през май 2008 г.

(2) СOM (2008) 666 окончателен.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/67

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 78/660/ЕИО на Съвета относно годишните счетоводни отчети на някои видове дружества във връзка с микросубектите“

COM(2009) 83 окончателен/2 – 2009/0035 (COD)

(2009/C 317/11)

Докладчик: г-н PEZZINI

На 20 март 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 44, параграф 1 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 78/660/ЕИО на Съвета относно годишните счетоводни отчети на някои видове дружества във връзка с микросубектите“

COM(2009) 83 окончателен/2 – 2009/0035 (COD).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 144 гласа „за“, 10 гласа „против“ и 17 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) подчертава необходимостта да се отговори на нуждите на малките и средните предприятия и на занаятите, за да им се даде възможност да посрещнат структурните предизвикателства, които възникват в една комплексна обществена система, като се прилага напълно Европейската харта за малките предприятия (1) в рамките на процес, който е част от Лисабонската стратегия.

1.2. ЕИСК отбелязва инициативата на Комисията, целяща освобождаването на микропредприятията от административно-счетоводните задължения, които са тежки и несъразмерни спрямо структурата на тези предприятия, и привлича вниманието върху позициите, които вече бяха възприети в становища CESE 1187/2008 (2) и CESE 1506/2008 (3).

1.3. Комитетът счита за важно инициативата да спазва следните принципи:

—	задължителен характер - всяка държава има задължението да въведе критерии за освобождаване на микросубектите;

—	гъвкавост – необходимо е да се даде възможност на държавите-членки да адаптират критериите за освобождаване към своите нужди в зависимост от конкретната ситуация, като се спазват общи ограничения;

—	опростеност – промените трябва да бъдат лесно приложими;

—	прозрачност – необходимо е във всички случаи да се гарантира достатъчна прозрачност на вътрешния пазар.

1.4. Макар да знае, че тази област не е от изключителната компетенция на Общността, ЕИСК счита, че с оглед на целостта на единния пазар и предотвратяването на дискриминацията на отделните субекти, които оперират на него, би било добре в мерките за бъдещо преразглеждане на Четвъртата и Седмата директиви в областта на дружественото право да се предвидят облекчения, които да се прилагат автоматично за всички микропредприятия в ЕС в съответствие с критерии, определени ясно от всяка държава-членка.

1.5. Във връзка с това Комитетът призовава за прилагане на водещия принцип „Мисли първо за малките“ (Think Small First) посредством междуинституционално споразумение, почиващо на същите правни основания като споразумението „за по-добро законотворчество“ (4), с поредица от ясни и прозрачни ангажименти на общностно и национално равнище за премахване/намаляване на бюрократичните тежести, чрез които да се гарантира систематичното му прилагане както в законодателния, така и в изпълнителния процес, особено що се отнася до микропредприятията и малките предприятия.

1.6. Също така Комитетът би счел за целесъобразно три години след влизането в сила на настоящото предложение Комисията да представи на Парламента, на Съвета и на ЕИСК доклад, който да съдържа оценка на последствията от освобождаването на микросубектите, функционирането на този процес във всички държави-членки на Европейския съюз, както и действителните икономии, реализирани от европейските микросубекти.

2. Въведение

2.1. Още от отбелязването на „Европейската година на МСП и занаятите“ (5), след която беше създадена ГД XXIII (6) и бяха проведени редица европейски конференции (7), Европейската комисия полага забележителни усилия, с цел да отговори на нуждите на малките и средните предприятия и на занаятите, както и да им предостави възможност да се справят с многобройните икономически и структурни предизвикателства. Впрочем Комитетът подчертава това в множество свои становища (8).

2.2. Малките и средните предприятия често са обект на същите разпоредби, които се прилагат за големите предприятия. Техните специфични нужди в сферата на счетоводството рядко се анализират, а разпоредбите в областта на финансовата отчетност водят до значителна финансова тежест и възпрепятстват ефективното използване на капитали, които биха били по-полезни за целите на производството и заетостта.

2.3. Ако от една страна, в сферата на счетоводството и одита целта за подобряване на качеството на счетоводните отчети на капиталовите дружества и за увеличаване на прозрачността е от основно значение, то от друга, по-големите задължения, които се налагат на предприятията, често пъти се оказват особено тежки за микропредприятията и малките предприятия.

2.4. Отчитайки именно този факт, неотдавна Комисията публикува предложение за освобождаване на средните предприятия от определени изисквания за оповестяване и от задължението за изготвяне на консолидирани счетоводни отчети (9), по което Комитетът вече изрази положително становище (10).

2.5. Високите административни разходи, които произтичат от разпоредбите на Общността, ограничават конкурентоспособността на европейските предприятия. Наред с това, законодателството в сферата на дружественото право, счетоводството и одита не се разви успоредно със средата, в която оперират дружествата. На практика директивите, които гарантират качеството на финансовите отчети и одита в ЕС, създават големи административни тежести за предприятията и особено за по-малките предприятия.

2.6. Според оценки на Комисията, които не изглеждат структурирани от научна и методологична гледна точка, микросубектите, които евентуално биха били заинтересовани от разпоредбите за освобождаване, са около 5 400 000, а общата административна тежест, свързана с изпълнението на административните и счетоводните задължения, предвидени в директивата, възлиза на около 6,3 милиарда EUR годишно.

2.7. Комитетът подчертава ангажимента, поет от Комисията, за намаляване на административните тежести за предприятията с 25 % (11), който беше подкрепен безрезервно от Комитета (12).

2.8. Според Комитета „следва да се предприемат необходимите мерки, за да се гарантира своевременното и висококачествено въвеждане на всички директиви от страна на държавите-членки и за да се убедят националните и регионални органи и законодатели да започнат свой проект за опростяване на нормативната уредба, като отделят специално внимание на нормативна уредба, утежнена с допълнителни изисквания в резултат на прилагането на европейското законодателство“, т.нар. „gold plating“ (възлагане на допълнителни задължения на национално равнище извън предвидените в директивите) (13).

3. Контекст

3.1. В рамките на четвъртия етап на инициативата за опростяване на законодателството относно вътрешния пазар (Simplification of the Legislation on the Internal Market - SLIM) бяха осъвременени Първата и Втората директиви в областта на дружественото право.

3.2. Европейският съвет от 8 и 9 март 2007 г. подчерта, че намаляването на административните тежести представлява важна мярка за стимулиране на европейската икономика, по-специално чрез нейното въздействие върху по-малките предприятия, като по този начин беше изведена на преден план необходимостта от големи съвместни усилия за съществено намаляване на административните тежести в рамките на ЕС.

3.3. Европейският съвет от 13 и 14 март 2008 г. призова Комисията да подготви нови законодателни предложения по ускорената процедура, с цел да се намалят административните тежести (14), определяйки европейското дружествено право, счетоводството и одита като приоритетни области на действие.

3.4. В европейския „Small Business Act“ (15), представен от Комисията през юни 2008 г., по който Комитетът вече изрази становище (16), също така беше подчертана необходимостта от опростяване за по-малките предприятия.

3.5. Впрочем, в Европейският план за икономическо възстановяване, представен в края на ноември 2008 г., също беше посочено като важна мярка намаляването на тежестите за малките и средните предприятия (МСП) и за микросубектите, като наред с другото се премахва „изискването микропредприятията да изготвят годишни отчети“ (17).

3.6. От своя страна, в резолюция от 8 декември 2008 г (18). Европейският парламент се произнесе за премахването на задълженията за микросубектите в областта на финансовата отчетност, с цел да се повиши тяхната конкурентоспособност и да се реализира техният потенциал за растеж, като призова Комисията да представи законодателно предложение, чрез което да се даде възможност на държавите-членки да освобождават тези предприятия от обхвата на Четвъртата директива (Директива 78/660/ЕИО).

3.7. През последните 20-30 години Директива 78/660/ЕИО беше многократно изменяна (19).

4. Основно съдържание на предложението на Комисията

4.1. Комисията предлага да се въведе понятието „микросубект“, което вече е предвидено в някои държави-членки и което да бъде изключено от обхвата на Четвъртата директива (Директива 78/660/ЕИО) относно годишните счетоводни отчети. За да могат да се възползват от освобождаването, микросубектите би трябвало да отговарят на два от следните три критерия:

—	10 или по-малко заети лица,

—	общ баланс под 500 000 EUR и

—	оборот под 1 000 000 EUR.

4.2. За тези изключително малки предприятия разходите, свързани със съставянето на годишни счетоводни отчети, са особено тежки. От друга страна, не съществува силен интерес по отношение на тяхното финансово състояние, тъй като става въпрос главно за предприятия, които оперират на местно/регионално равнище.

4.3. Чрез въвеждането на освобождаване в счетоводните директиви държавите-членки биха получили възможността да определят правилата, които микросубектите би трябвало да спазват.

4.4. Ето защо Комисията взе решение да промени действащата нормативна уредба на Общността. Бяха предложени различни мерки за микросубектите:

—	освобождаване на тези предприятия от задължението да публикуват счетоводните си отчети;

—	възможност за микросубектите да съставят по своя инициатива годишни счетоводни отчети, да ги одитират и да ги изпращат в националния регистър;

—	възможност за държавите-членки да освобождават микросубектите от обхвата на Четвъртата директива в областта на дружественото право.

5. Общи бележки

5.1. ЕИСК подкрепя целите на инициативата на Комисията, насочени към освобождаване на микросубектите от счетоводните административни задължения, които са тежки и абсолютно несъразмерни спрямо нуждите на микросубектите и на основните ползватели на финансова информация.

5.2. Комитетът счита, че особено в настоящата икономическа криза, която се отразява по-тежко на по-малките предприятия в цяла Европа, е от първостепенно значение мерките за освобождаване на микросубектите да бъдат изпълнявани своевременно (по модела „fast track“) (20) и без изключение на територията на цялото Европейско икономическо пространство, да бъдат гъвкави и пригодени към различните условия на национално равнище и да се изпълняват по прозрачен начин по отношение на физическите и юридическите лица в Европа.

5.3. Предложението на Комисията би представлявало също така силен стимул за борба със сивата икономика, както Комитетът многократно е посочвал, подчертавайки „истинските отрицателни последици от недекларирания труд за публичните финанси, които се изразяват в загуби както на данъчни приходи, така и на осигурителни вноски“ (21), както и че „за да се спре верижното разпространение на сивата икономика, цената на честното поведение не трябва да бъде прекалено висока“ (22).

5.4. ЕИСК оценява положително предложението на Комисията за опростяване, което има за цел да гарантира, че регулаторната рамка допринася за насърчаване на предприемчивостта и иновациите в микропредприятията и малките предприятия, за да бъдат те по-конкурентоспособни и да се възползват в по-голяма степен от потенциала на вътрешния пазар.

5.5. Макар да знае, че тази област не е от изключителната компетенция на Общността и че прилагането на принципа на субсидиарност съгласно член 5 от Договора е задължително, ЕИСК счита, че с оглед на целостта на единния пазар и предотвратяването на дискриминацията между отделните субекти, които оперират на него, би било добре в мерките за бъдещо цялостно преразглеждане на Четвъртата и Седмата директиви в областта на дружественото право да се предвидят облекчения за микросубектите, които не зависят от решенията, вземани в отделните държави-членки, а се прилагат автоматично за всички микропредприятия в ЕС.

5.6. Комитетът отправя искане към Комисията, Европейския парламент и Съвета при горепосоченото предстоящо общо преразглеждане на Четвъртата и Седмата директиви в областта на дружественото право да бъде приложен водещият принцип „Мисли първо за малките“ (Think Small First) посредством междуинституционално споразумение, почиващо на същите правни основания като споразумението „за по-добро законотворчество“ (23), с поредица от ясни ангажименти за намаляване/премахване на бюрократичните тежести.

5.7. Също така Комитетът отправя искане три години след влизането в сила на настоящото предложение Комисията да представи на Парламента, на Съвета и на самия Комитет доклад, който да съдържа оценка на последствията от освобождаването на микросубектите, функционирането на този процес във всички държави-членки на Съюза, както и икономиите, реализирани от европейските микросубекти.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Вж. Европейски съвет в Лисабон, 2000 г.

(2) ОВ C 27, 3.2.2008 г., стр. 7

(3) ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 37

(4) Вж. становище CESE в ОВ C 182, 4.8.2009 г., стр. 30, първа препоръка (докладчик: г-н MALOSSE, съдокладчик: г-н CAPPELLINI).

(5) 1983 г.

(6) Първо беше създадена оперативна група под ръководството на г-жа Edith Cresson, която впоследствие беше преобразувана в нова генерална дирекция – ГД XXIII.

(7) Авиньон – 1990 г., Берлин – 1994 г., Милано – 1997 г.

(8) Вж. например: ОВ C 161, 14.6.1993 г., стр. 6; ОВ C 388, 31.12.1994 г., стр. 14, ОВ C 295, 7.10.1996 г., стр. 6; ОВ C 56, 24.2.1997 г., стр. 7; ОВ C 89, 19.3.1997 г., стр. 27; ОВ C 235, 27.7.1998 г., стр. 13; ОВ C 221, 7.8.2001 г., стр. 1; ОВ C 374, 3.12.1998 г., стр. 4; ОВ C 116, 20.4.2001 г., стр. 20.

(9) COM (2008) 195 окончателен от 17 април 2008 г.

(10) ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 37 (докладчик: г-н CAPPELLINI).

(11) COM (2006) 689, 690 и 691 окончателен от 14 ноември 2006 г.

(12) ОВ C 256, 27.10.2007 г., стр. 8.

(13) Вж. ОВ C 256, 27.10.2007 г., стр. 8, параграф 4.3.6, както и ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 9, параграф 6.2.

(14) Заключения на председателството на Европейския съвет от 13 и 14 март 2008 г. в Брюксел, точка 9.

(15) COM (2008) 394 окончателен от 25 юни 2008 г.

(16) ОВ C 182, 4.8.2009 г., стр. 30 (докладчик: г-н MALOSSE, съдокладчик: г-н CAPPELLINI).

(17) Съобщение на Комисията до Европейския съвет „Европейски план за икономическо възстановяване“ (COM (2008) 800 окончателен от 26 ноември 2008 г., точка 4).

(18) Резолюция на Европейския парламент от 18 декември 2008 г. относно по-нататъшното преразглеждане на счетоводните изисквания по отношение на малките и средни предприятия и по-специално на микропредприятията.

(19) Става въпрос за над десет изменения: Директива 83/349/ЕИО, Директива 84/569/ЕИО, Директива 89/666/ЕИО, Директива 90/604/ЕИО, Директива 90/605/ЕИО, Директива 94/8/ЕО, Директива 1999/60/ЕО, Директива 2001/65/ЕО, Директива 2003/38/ЕО, Директива 2003/51/ЕО, Директива 2006/43/ЕО, Директива 2006/46/ЕО.

(20) Fast track. За да се постигнат бързи първоначални резултати, Комисията направи три предложения за приоритетни действия. Първото, което имаше за цел да приведе някои правила относно експертните доклади при местни сливания и разделяния в съответствие с правилата на директивата относно презграничните сливания (Директива 2005/56/EО), беше прието от Съвета и Европейския парламент през ноември 2007 г. (Директива 2007/63/EО). Наред с това, през април 2008 г. Комисията представи две предложения за изменение на Първата и Единадесетата директиви в областта на дружественото право, както и на счетоводните директиви.

(21) Вж. ОВ C 101, 12.4.1999 г., стр. 30 (докладчик: г-н GIRON).

(22) Вж. ОВ C 255, 14.10.2005 г., стр. 61.

(23) Вж.ОВ C 182, 4.8.2009 г., стр. 30, първа препоръка (докладчик: г-н MALOSSE, съдокладчик: г-н CAPPELLINI). По-специално параграф 3.2: „Що се отнася до принципа „Мисли първо за малките“, ЕИСК потвърждава предишната си позиция (ОВ C 27, 3.2.2009 г., стр. 27) и отправя искане той да бъде издигнат в задължително правило под форма, която тепърва ще бъде определена (кодекс за поведение, междуинституционално споразумение, решение на Съвета), но която би ангажирала Европейския парламент, Комисията и Съвета. Възможността за междуинституционално споразумение, почиващо на същите правни основания като споразумението за „По-добро законотворчество“ през 2003 г…“

ПРИЛОЖЕНИЕ

към становище на Европейския икономически и социален комитет

Следният текст от становището на секцията беше отхвърлен в полза на изменение, прието от Асамблеята, но събра най-малко една четвърт от подадените гласове:

„2.6.

Според оценки на Комисията, микросубектите, които евентуално биха били заинтересовани от разпоредбите за освобождаване, са около 5, 4 милиона, а общата административна тежест, свързана с изпълнението на административните и счетоводните задължения, предвидени в директивата, възлиза на около 6,3 милиарда EUR годишно“.

Резултат от гласуването на изменението: 89 гласа „за“, 40 гласа „против“ и 30 гласа „въздържал се“.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/72

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за адаптиране към Решение 1999/468/EО на Съвета на някои актове, за които се прилага процедурата, предвидена в член 251 от Договора, във връзка с процедурата по регулиране с контрол Адаптиране към процедурата по регулиране с контрол Част пета“

COM(2009) 142 окончателен – 2009/0048 (COD)

(2009/C 317/12)

Главен докладчик: г-н RETUREAU

На 14 май 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 152 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

Предложение за регламент на Европейския парламент и Съвета за адаптиране към Решение 1999/468/ЕО на Съвета, изменено с Решение 2006/512/ЕО, на някои актове, които подлежат на процедурата, посочена в член 251 от Договора, по отношение на процедурата по регулиране с контрол – Адаптиране към процедурата по регулиране с контрол – част пета

COM(2009) 142 окончателен - 2009/0048 (COD).

На 12 май 2009 г. Бюрото на Европейския икономически и социален комитет възложи на специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“ да подготви работата на Комитета по този въпрос.

В съответствие с член 20 от Правилника за дейността, на 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.) Европейският икономически и социален комитет реши да определи г-н Retureau за главен докладчик и прие настоящото становище със 122 гласа „за“ и 2 гласа „против“.

1. Заключения

1.1. ЕИСК приема предложенията на Комисията относно процедурата по регулиране с контрол, като същевременно си задава въпроса дали не е необходимо да се обмисли специална процедура, когато измененията, без да променят предмета и крайните цели на инструмента, донякъде надхвърлят критерия за несъществено изменение и имат социални, икономически или здравни последици с определено значение.

1.2. При все това счита, че е трудно да бъде въведен контролът, поради организацията на парламентарната работа.

1.3. Добавената стойност на новата процедура все още не е ясна за гражданите, тъй като организациите на гражданското общество, засегнати от „допълващото“ законодателство, въведено с комитологията, могат да срещнат затруднения с проследяването на последващите регулаторни изменения на оригиналния инструмент.

2. Припомняне на процедурите за адаптиране към процедурата по регулиране с контрол през 2007 и 2008 г.

2.1. През последните две години процедурата по регулиране с контрол на Парламента беше ускорена чрез адаптиране с регламенти „омнибус“ на правните инструменти, приети в миналото със „стандартната“ процедура по комитология. „Стандартната“ процедура по комитология остава в сила, когато не се прилагат условията на процедурата по регулиране с контрол.

2.2. Решение на Съвета 2006/512/ЕО от 17 юли 2006 г. измени Решение на Съвета от 28 юни 1999 г., с което се установяват реда и условията за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (1999/468/ЕО), в частност чрез добавянето на член 5а, с който се създава нова процедура, наречена „регулиране с контрол“. Тази процедура позволява на Парламента да упражнява право на проверка върху измененията на посочените актове чрез процедурата по комитология, при условие че тези изменения не са съществени или в случай че с тях се добавят или заличават разпоредби или елементи, които са несъществени.

2.3. По този начин процедурите по комитология, с които се осигурява проследяването на всеки законодателен акт, ще съдържат допълнителна възможност, която ще засили контрола от страна на Парламента върху упражняването на предоставените на Комисията с акта изпълнителни правомощия по отношение на определени актове, които попадат в обхвата на тази нова възможност и които подлежат на процедурата по съвместно взимане на решение и на член 251 от Договора или на процедурата Lamfalussy по финансови въпроси (1).

Чрез съвместна декларация Комисията, Съветът и Парламентът приеха списък от актове, които смятат, че трябва спешно да бъдат адаптирани към измененото решение, за да се въведе в тях процедурата по регулиране с контрол, която да замени първоначалната процедура. Освен това в съвместната декларация се предвижда, съгласно принципите за добро законотворчество, изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията, да бъдат безсрочни.

2.4.1. Комисията избра да извърши привеждането в съответствие на старите актове, обхванати от новата процедура, чрез предложения за т.нар. регламенти „омнибус“, т.е. отнасящи се за серия от актове вместо приемането на отделен регламент за всеки от съответните актове.

2.4.2. Първите три серии бяха приети в края на 2007 г., а четвъртата на 11 февруари 2008 г. (2). По този начин Комисията предложи изменение с обратна сила на всички актове, които според нея попадат в обхвата на новата процедура по комитология с контрол, с цел тя да бъде въведена, и при необходимост да бъдат премахнати ограниченията във времето на изпълнителните правомощия, които те евентуално съдържат.

2.5. От своя страна, с Резолюция от 23 септември 2008 г. Парламентът препоръча на Комисията да преразгледа списък с 14 акта, в които той предлага да се включи процедурата по регулиране с контрол вместо предвидената първоначално процедура по комитология без контрол. Настоящото становище се отнася до предложените от Комисията действия в отговор на резолюцията.

2.6. От друга страна, Парламентът счита за твърде незадоволителни реда и условията за прилагане на Решение 1999/468/ЕО на Съвета и смята, че с изключение на реда и условията на новата процедура за регулиране с контрол, те продължават да бъдат такива, по-конкретно заради начина на функциониране на базата данни „комитология“. Той счита, че документите често са представяни по фрагментарен начин и без ясно посочване на статута им, като понякога са подвеждащо категоризирани, например проекти за изпълнителни мерки, които още не са били гласувани в комитет, се внасят с гриф „право на проверка“, а е трябвало да бъдат изпратени с гриф „право на информация“, което поражда съмнения относно приложимите срокове (3).

3. Предложения на Комисията

3.1. В предложението си за регламент, посочено в заглавието на становището, Комисията предлага адаптиране към процедурата по регулиране с контрол на два от актовете, внесени от Парламента, и обяснява за всеки от отпадналите актове, че отказът им се дължи на причини от правен характер, свързани с характера на самите актове, които според нея не отговарят на условията за прилагане на процедурата по регулиране с контрол.

Става въпрос за следните актове:

Инструменти, за които привеждането в съответствие вече е направено или предложено

—	Директива 2000/25/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 май 2000 г. за изменение на Директива 74/150/ЕИО на Съвета (4);

—	Директива 2001/43/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 г. за изменение на Директива 92/23/ЕИО на Съвета (5);

—	Директива 2004/3/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 г. за изменение на Директива 70/156/ЕИО и на Директива 80/1268/ЕИО на Съвета. Според Комисия PRAC започва да се прилага автоматично за тези две директиви (6);

—	Директива 2005/64/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 г. за изменение на Директива 70/156/ЕИО на Съвета (7);

—	Директива 2006/40/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 г. за изменение на Директива 70/156/ЕИО на Съвета (8);

—	Директива 2005/33/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 6 юли 2005 г. за изменение на Директива 1999/32/ЕО (9).

Инструмент, който не попада в обхвата на съвместното вземане на решения

—	Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (10).

Инструмент, приет след влизането в сила на реформата от 2006 г.

—	Регламент (ЕО) № 1905/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 г. Тъй като е приет след 23 юли 2006 г., т.е. след влизането в сила на реформата, с която се създаде PRAC, този инструмент не е необходимо да се адаптира (11).

Инструменти, които не съдържат разпоредби в обхвата на PRAC

—	Директива 2001/46/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2001 г. за изменение на Директива 95/53/ЕО на Съвета и Директиви 70/524/ЕИО, 96/25/ЕО и 1999/29/ЕО на Съвета (12);

—	Директива 2002/33/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2002 г. за изменение на Директива 90/425/ЕИО и на Директива 92/118/ЕИО на Съвета (13);

—

Директива 2004/41/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 г. за отмяна на някои директиви, отнасящи се до хигиената на храните и здравните условия при производството и пускането на пазара на някои продукти от животински произход, предназначени за консумация от човека, и за изменение на Директиви 89/662/ЕИО и 92/118/ЕИО на Съвета и на Решение 95/408/ЕО на Съвета (14);

—	Решение 676/2002/EО на Европейския парламент и Съвета от 7 март 2002 г. (15).

3.3. В крайна сметка Комисията признава, че следните основни актове съдържат известен брой разпоредби, които трябва да се адаптират към PRAC:

—	Директива 2000/15/EО на Европейския парламент и на Съвета от 10 април 2000 г. за изменение на Директива 64/432/EИО на Съвета относно проблеми, свързани със здравето на животните, които засягат търговията в Общността с говеда и свине (16) и

—	Регламент (ЕО) № 1760/2000 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юли 2000 г. за създаване на система за идентификация и регистрация на едър рогат добитък и относно етикетирането на говеждо месо и продукти от говеждо месо и за отмяна на Регламент (ЕО) № 820/97 на Съвета (17).

3.4. Целта на предложението е да се адаптират тези два основни акта към процедурата по регулиране с контрол.

4. Общи бележки на Комитета

4.1. ЕИСК следеше с интерес въвеждането на нова процедура по комитология: процедурата по регулиране с контрол.

4.2. ЕИСК приема предложенията на Комисията относно процедурата по регулиране с контрол, като същевременно си задава въпроса дали не е необходимо да се обмисли специална процедура, когато измененията, без да променят предмета и крайните цели на инструмента, донякъде надхвърлят критерия за несъществено изменение и имат социални, икономически или здравни последици с определено значение, какъвто е случаят с Регламент ОЕЕО.

4.3. Счита, че комитологията с контрол представлява -демократичен напредък, що се отнася до проследяването на управлението на някои развиващи се инструменти, което спестява по-тежки процедури като преразглеждането, които натоварват излишно институциите. При все това за Парламента е трудно да организира този контрол поради организацията на парламентарната работа.

4.4. Добавената стойност на новата процедура все още не е ясна за гражданите, тъй като организациите на гражданското общество, засегнати от „допълващото“ законодателство, въведено чрез комитологията, могат да срещнат затруднения с проследяването на последващите регулаторни изменения на оригиналния инструмент.

4.5. Положението се усложнява още повече, ако обхватът на регулаторните изменения надхвърля значително критерия за „несъществено“ изменение, понятие, което остана неизяснено с оглед на някои приложения. Такъв е например случаят на новото законодателство относно токсичните продукти в отпадъците от електрическо и електронно оборудване. Предлага се добавянето или изваждането на токсични вещества от списъка да се извършва съгласно процедурата с контрол, но Комитетът в своето становище (18) поиска, в случай на евентуални промени в списъка, да бъдат консултирани заинтересованите предприятия и работници, като и потребителските организации и да бъде проведено проучване на въздействието, защото подобни изменения изглеждат съществени.

4.6. С тази забележка, която може да засегне някои практически случаи и да бъде използвана на практика, без да е необходимо да се изменят действащите правила, Комитетът може да приеме предложенията на Комисията.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Член 5а на измененото Решение1999/468/CE въвежда нова процедура по регулиране с контрол (наричана по-долу PRAC) за мерките от общ характер, които имат за цел да изменят несъществени елементи на даден основен акт, приет съгласно процедурата, упомената в член 251 от Договора, включително като заличат някои от тези елементи или добавят нови несъществени елементи.

(2) COM(2008) 71 окончателен, COM(2007) 740 окончателен, COM(2007) 741 окончателен, COM(2007) 822 окончателен и COM(2007) 824 окончателен. ОВ C 224, 30.8.2008 г.

(3) ЕП, Комисия по конституционни въпроси, докладчик: Monica Frassoni A6-0107/2008. Предложение за решение, съображение Б.

(4) ОВ L 173, 12.7.2000 г.

(5) ОВ L 211, 4.8.2001 г.

(6) ОВ L 49, 19.2.2004 г.

(7) ОВ L 310, 25.11.2005 г.

(8) ОВ L 161, 14.6.2006 г.

(9) ОВ L 191 от 22.7.2005 г.

(10) ОВ L 210, 31.7.2006 г.

(11) ОВ L 378, 27.12.2006 г.

(12) ОВ L 234, 1.9.2001 г.

(13) ОВ L 315, 19.11.2002 г.

(14) ОВ L 157, 30.4.2004 г.

(15) ОВ L 108, 24.4.2002 г.

(16) ОВ L 105, 3.5.2000 г.

(17) ОВ L 204, 11.8.2000 г.

(18) COM(2008) 809 окончателен и CESE 1032/2009 от 10.06.2009 г.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/75

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Средносрочна оценка на прилагането на плана за действие на ЕО относно биоразнообразието“

COM(2008) 864 окончателен

(2009/C 317/13)

Докладчик: г-н RIBBE

На 16 декември 2008 г. Комисията реши, в съответствие с член 262, параграф 1 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Средносрочна оценка на прилагането на плана за действие на ЕО относно биоразнообразието“

COM(2008) 864 окончателен.

Специализирана секция „Земеделие, развитие на селските райони, околна среда“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 18 юни 2009 г. (докладчик: г-н Ribbe).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 162 гласа „за“, 3 гласа „против“ и 7 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК изразява дълбоко съжаление, че целта за спиране на намаляването на биоразнообразието до 2010 г. няма да може да бъде постигната.

1.2. Радостно е обаче, че Директивата за местообитанията и Директивата за птиците поставиха начало на положителни тенденции при някои местообитания и видове. Това показва, че европейското законодателство в областта на опазването на природата действа, ако бъде прилагано правилно.

1.3. То обаче не може да спре продължаващото сериозно намаляване на видовете извън защитените зони в рамките на напълно законни икономически дейности. ЕИСК споделя виждането на Комисията, че включването на проблемите на биоразнообразието в други политически области е все още съвсем недостатъчно.

1.4. Въпреки това ЕИСК счита, че не са необходими принципно нови цели. По-скоро Комисията и държавите-членки трябва да покажат по-сериозна ангажираност по отношение на досегашната цел за спиране на намаляването на биоразнообразието и възстановяване на естествените местообитания, формулирана още през 2001 г., и да я защитават по-настойчиво в бъдеще.

1.5. От гледна точка на икономическата политика опазването на природата често се разглежда като пречка или като заплаха. Аргументът за икономическата стойност на биоразнообразието все още не е навлязъл в политическата практика. Комисията се приканва да обясни по какъв начин възнамерява да реши този проблем – например в рамките на дебата за увеличената интернализация на външните разходи.

1.6. Положителните примери за развитие, които показват колко тясно свързано е регионалното икономическо развитие с биоразнообразието (например туризмът), следва да бъдат популяризирани в по-голяма степен.

1.7. Решението на Съвета за финансиране на Натура 2000 чрез средства от структурните фондове и по втория стълб на ОСП се оказа неефективно – държавите-членки не дават достатъчен приоритет на опазването на природата и на биоразнообразието в съответните програми. ЕИСК се застъпва за създаване на отделна бюджетна линия за биоразнообразието за програмния период 2014-2020 г. В агро-екологичните програми трябва да се въведе отново компонентът стимулиране.

1.8. В много региони и зони, например блата, планински и крайбрежни региони, пасища и речни долини, опазването и възстановяването на естествените местообитания представлява същевременно и важен принос към борбата срещу изменението на климата. Политиката в областта на климата и политиката по биоразнообразието трябва обаче да бъдат свързани още по-тясно една с друга, макар и естествено да има значително повече аргументи в полза на опазването на биоразнообразието отколкото аргументи, свързани „само“ с борбата срещу изменението на климата.

1.9. За да се даде на видовете възможност да се адаптират към изменящите се климатични условия, техните местообитания трябва да бъдат по-добре взаимосвързани. Следва да се обмисли изграждането на трансевропейска мрежа „Природа“.

1.10. Все повече земи се застрояват или асфалтират, което представлява голям проблем за опазването на природата. Този вид земеползване в Европа трябва да се намали.

1.11. Опазването на природата се радва на значителна подкрепа сред гражданското общество, но познанията за него са напълно неразвити. ЕИСК приветства факта, че най-после в по-голяма степен ще бъде насърчено необходимото разбиране за причините за намаляването на биразнообразието, както и предприемането на необходимите мерки срещу него. Това включва и по-добра информация за потребителите относно последствията от определени производствени процеси и разработването на устойчиви производствени практики.

2. Съобщението на Комисията

2.1. В своето съобщение Комисията достига до обезпокояващото заключение, че въпреки представения през 2006 г. план за действие относно биоразнообразието и 160-те включени в него мерки, „е твърде малко вероятно … да бъде постигната крайната цел на спиране на намаляването на биоразнообразието в ЕС до 2010 г. Това ще изисква значителна допълнителна ангажираност от страна на Европейската общност и на държавите-членки на ЕС през следващите две години, дори и само за приближаването до тази цел“. Комисарят на ЕС по околната среда Dimas междувременно призна, че целта за спиране на намаляването на биоразнообразието до 2010 г. няма да бъде постигната!

2.2. Намаляването на биоразнообразието в световен план се описва като „катастрофално“. Не само се нарушават природните процеси, но са налице и сериозни икономически и социални последици. Комисията отбелязва, че Европа също носи отговорност за негативните процеси в световен план. Така например „… се появиха нови основни предизвикателства, като разширяването на селскостопанския сектор, за да се удовлетвори нарастващото търсене на хранителни продукти, и появата на алтернативни пазари, като биогорива“.

2.3. Въпреки че съществуват множество причини за досегашния общ провал на политиката в областта на биоразнообразието, в заключението на средносрочната оценка, Комисията обобщава проблематиката, като подчертава, че „интеграцията на проблемите с биоразнообразието в други секторни политики остава основно предизвикателство“. Фактор от решаващо значение за отрезвяващата равносметка, съдържаща се в средносрочната оценка, е, че през последните години не е постигнат реален напредък относно включването на въпросите, свързани с биоразнообразието, в други секторни политики.

2.4. Резултатите от първия голям преглед на състоянието на плана за действие относно биоразнообразието, показват, че 50 % от видовете и вероятно до 80 % от видовете местообитания, защитени в съответствие с Директивата за местообитанията (1) и чието опазване е от интерес за Европа, се намират в „неблагоприятно състояние на запазване“.

2.5. При няколко вида, защитени в съответствие с Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, обаче се забелязват първите положителни тенденции. При някои защитени видове намаляването беше спряно: „Директивата определено помогна за запазването на тези видове, особено с установяването на Специални защитени зони (СЗЗ)“.

2.6. Комисията отбелязва, че мрежата НАТУРА 2000 днес обхваща около 25 000 защитени зони, съответстващи на 17 % от общата площ на ЕС. Особено извън защитените зони обаче тенденциите продължават да бъдат негативни.

2.7. Комисията разглежда първите резултати от проучването за оценката на икономическата стойност на екосистемите и биоразнообразието („The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB“ (2) - докладът „Sukhdev“). В този доклад се достига до същите заключения, както навремето в доклада „Стърн“ по отношение на изменението на климата: запазването на биоразнообразието е необходимо не само поради етично-морални, но и по икономически причини. „Намаляването на биоразнообразието и на екосистемите е заплаха за функционирането на планетата, икономиката и обществото. При сценарий на развитие, което не се отличава от досегашното, се очаква до 2050 г. годишната загуба на благосъстояние вследствие на намаляването на услугите, предлагани от екосистемите, да достигне 6 % от световния БВП.“

3. Общи бележки

3.1. Сега ЕС признава за пръв път публично, че едно от основните обещания в областта на политиката по околната среда, дадено на гражданите както от държавните и правителствените ръководители, така и от Комисията, а именно, да бъде спряно намаляването на биоразнообразието до 2010 г., няма да бъде изпълнено.

3.2. Това заключение не е изненадващо за ЕИСК, тъй като в своето становище относно плана за действие Комитетът се съгласи с критичните анализи на Комисията и по принцип призна за правилни и необходими всички 160 мерки, но същевременно изрази сериозни съмнения дали административните служби и политики и съответно политиците, които не са пряко свързани с политиката в областта на биоразнообразието, ще участват в необходимите усилия и дали ще се отнесат към тях сериозно. За съжаление тези съмнения се потвърдиха.

3.3. За съжаление позициите на ЕИСК по плана за действие относно биоразнообразието и днес продължават да бъдат толкова актуални, колкото и преди две години, когато бяха приети на пленарна сесия. Тогава Комитетът посочи буквално следното (3):

—

ЕИСК и Комисията са единодушни относно описанието на контекста на проблема: опазването на биоразнообразието е необходима и основна задача, която не включва само етичен и морален ангажимент. Съществуват и достатъчно икономически основания, които налагат бързи и ефективни действия. Икономическите загуби, които са резултат от западането на предлаганите от екосистемите услуги, вече се изчисляват на няколко стотици милиарда евро. Това представлява разточителство, което нашите икономики просто не могат да си позволят.

—

Изчезването на видовете в Европа е резултат от милиони единични премислени решения през последните десетилетия, които в огромното мнозинство от случаите са били взети в рамките на съществуващото законодателство. Делът на незаконните мерки, довели до намаляването на биоразнообразието в Европа, е незначителен.

—

Въпреки политическите обещания тенденциите на развитие на биоразнообразието за съжаление продължават да бъдат отрицателни, което не се дължи на това, че не се знаеше как да се отговори на изчезването на видовете. Досега липсваше политическа воля за действително прилагане на мерките, които отдавна са признати за необходими. Опитът, натрупан във връзка с мрежа Натура 2000, е красноречив.

—	Причините за това са правилно посочени от Комисията в нейното съобщение; на тях се дължи между другото „провалът на обществените институции и пропуските на традиционната икономика да признае икономическата стойност на природното наследство и на услугите предлагани от екосистемите“.

—

Следователно бъдещето ще покаже дали политиката чрез представянето на тази програма за действия наистина ще намери най-накрая сили да „извърши дълбоки промени“ признати за необходими, или дали ще се окажат верни опасенията на мнозина природозащитници, че макар и политиката отново да обсъжда един актуален обществено-политически проблем, това ще остане само на думи.

—	По тази причина ЕИСК смята за особено необходимо да се даде приоритет на четвъртата политическа област, а именно „подобряване на базата на знанията“, за да могат гражданите и политиците да осъзнаят истинските последици от техните действия.

3.4. В настоящото си съобщение Комисията потвърждава много от вече посочените фактори, които на свой ред допринасят за по-нататъшното намаляване на биоразнообразието. Ето защо в този случай не е необходимо напълно ново становище на ЕИСК. Тук по-скоро се разглеждат онези аспекти, които са нови или са се променили през последните две години.

4. Конкретни бележки

Правна рамка и управление

4.1. През последните години ясно пролича, че европейските директиви за опазване на природата са много подходящи за стимулиране на позитивно развитие, ако бъдат прилагани правилно и ако се отдели подобаващо внимание на проблемите на собствениците на земя (4). Но ЕИСК отбелязва също, че в зоните по НАТУРА 2000 все още съществуват много проблеми, на които трябва да се намери решение. Освен това чрез посочените директиви на ЕС са защитени „само“ 17 % от площта на ЕС.

4.2. След като с извънредно голямо закъснение почти приключи изграждането на мрежата НАТУРА 2000, опазването на природата в Европа навлиза в нов етап. За определените зони трябва да се изготвят съответни планове за управление. ЕИСК изразява съмнения дали в държавите-членки са налице достатъчни човешки и финансови ресурси за тяхното изготвяне и прилагане. Важно е тези планове да бъдат изготвени в тясна координация с всички заинтересовани групи от обществото. Само по този начин те биха били приети с одобрение.

4.3. Остава открит въпросът по какъв начин ще бъде възможно унищожени биотопи да се възстановят в по-голям мащаб, като се има предвид огромният натиск за използването на земята, който Комисията основателно отбелязва. ЕИСК напомня, че на срещата на върха в Гьотеборг държавните и правителствените ръководители обещаха не само да предприемат стъпки за спиране на намаляването на биоразнообразието в ЕС до 2010 г., но и да се погрижат за възстановяване на местообитанията и естествените системи. В средносрочната оценка не се казва нищо по този въпрос.

4.4. Мрежата НАТУРА 2000 е току-що създадена, а вече започват дискусии за откъсване от мрежата на отделни зони или на части от тях, най-често с цел инфраструктурни мерки, които нерядко са съфинансирани от ЕС. Най-известният пример за това всъщност е споменат в самото съобщение на Комисията: долината Rospuda в североизточна Полша. Макар и новото полско правителство да търси алтернативи за трасето на Via Baltica, е съвсем ясно, че няма никакви признаци за намирането на решение на конфликта между опазването на природата от една страна и икономическото развитие от друга.

4.5. Ето защо изглежда безспорно, че в близките години службите на ЕС ще бъдат изправени пред вълна от искания за подобни дерогации. ЕИСК не счита, че понастоящем Комисията разполага с необходимите човешки ресурси, за да може да се отговори на това предизвикателство по същество и в административно-техническо отношение.

4.6. В своето становище относно плана за действие в областта на биоразнообразието самият ЕИСК вече посочи, че биоразнообразието в нашите културни ландшафти продължава да намалява в рамките на „добрите практики“ и в рамките на това, което ЕС описва в своето законодателство като „добро селскостопанско и екологично състояние“, т.е. в рамките на законите, а не поради нарушаването им. Това е неприемливо.

4.7. Именно затова се водят и значителни дебати относно т.нар. „критерии за кръстосано спазване“. Наред с доброто селскостопанско и екологично състояние и добрите практики, те трябва да гарантират, че аспектите, свързани с биоразнообразието, ще бъдат вземани предвид. Тъй като обаче голяма част от намаляването на биоразнообразието се извършва в рамките на съществуващото законодателство, е логично тези критерии да бъдат предмет на оспорван дебат. Европейската сметна палата също отправи подобни забележки в специалния си доклад за кръстосаното спазване. Държавите-членки, но също и Комисията, трябва най-накрая да предприемат действия.

4.8. Това често засяга и законодателни предложения, за които на пръв поглед не би могло да се предположи, че са пряко свързани с биоразнообразието. Във връзка с борбата срещу болестта на лудата крава и ТСЕ (трансмисивните спонгиформни енцефалопатии), чрез Регламент 1774/2002 беше забранено да се оставят животински трупове на открито. Това доведе до тежък недостиг на храна за животните, които се хранят с мърша, като вълци, мечки или лешояди. Когато понастоящем тези редки птици изведнъж биват забелязвани далеч от малкото им местообитания, това в никакъв случай не е положителен знак, а се дължи единствено на обстоятелството, че животните изминават извънредно големи разстояния поради глад. Някои екологични групи и един член на Европейския парламент от Испания обърнаха внимание върху този проблем, свързан със законодателството на ЕС, а Комисията реагира едва дълго време след това. Явно не съществува „оценка на съвместимостта с биоразнообразието“ на ранен етап.

Политически последици/финансиране

4.9. Не е намерено решение на конфликта между земеползването за икономически цели и опазването на природата/видовете, особено извън защитените зони. Комисията посочва, че в рамките на „прегледа на състоянието“ на ОСП е отправила различни предложения в тази посока, например „… да се осигури достъп до допълнително финансиране на развитието на селските райони, между другото и за биоразнообразието чрез увеличаване на парични трансфери от първия към втория стълб на ОСП (т.е. модулация)“. За съжаление се констатира, че решението на Съвета не се е съобразило напълно с предложенията. Става ясно, че държавите-членки не се присъединяват в достатъчна степен към някои от стъпките, считани от ЕС за необходими.

4.10. Така един от проблемите, на които трябва да се намери решение, е финансирането на мрежата Натура 2000, включително компенсациите за особени изисквания. ЕИСК наблюдава с голяма загриженост, че вследствие на съответното планиране от страна на държавите-членки за финансирането на Натура 2000 са на разположение твърде малко финансови средства, което води до извънредно големи конфликти. Ето защо Комитетът се застъпва за отделна бюджетна линия за биоразнообразието през програмния период 2014-2020 г.

4.11. Като цяло ЕИСК се застъпва настойчиво за по-добро и целенасочено финансиране на опазването на природата. Комитетът вече посочи в становището си относно плана за действие относно биоразнообразието, че:

—	директните плащания на земеделските стопани, които съставляват преобладаващата част от бюджета за земеделие, по принцип не са насочени към насърчаване на биоразнообразието, а по-скоро към подготвяне на селските стопани да посрещнат предизвикателствата на световните пазари;

—

„докато условията на световния пазар по-скоро препятстват повсеместно възприемане на селскостопански практики, съвместими с опазването на природата, … ще бъдат необходими особени политически усилия“, например за „увеличаване на субсидиите за агро-екологични мерки, така че да бъдат спечелени всички земеделски стопани в ЕС за екологичните методи на производство“ (5). И в този случай реално постигнатото изостава от заявените цели.

4.12. В контекста на предстоящата реформа на ОСП и изготвянето на бюджета Комитетът призовава Комисията най-накрая да изясни този въпрос. Програмите за агро-екологични мерки могат да бъдат успешни, само ако предлагат на селскостопанските производители и икономически стимули. Премахването на компонента на стимула беше грешка и трябва да бъде преразгледано. Политическото послание към селскостопанските производители (и към обществото) трябва да бъде: ние като общество оценяваме случаите, в които селското стопанство прави за запазване на биоразнообразието повече, отколкото се изисква от законодателството!

4.13. В държавите-членки понастоящем текат първи дискусии за по-нататъшното развитие на селскостопанската политика. Те са от значение за биоразнообразието, включително на фона на необходимостта да се използва в по-голяма степен възобновяема енергия, а следователно и биоенергия, на национално, европейско и световно равнище. Европейската комисия посочва ясно, че „основно предизвикателство ще бъде гарантирането на прилагането на отправените препоръки в оценките на въздействието върху устойчивостта (ОВУ) и подобряването на разбирането на въздействието на потреблението на хранителни и нехранителни стоки в ЕС (напр. месо, соеви зърна, палмово масло, метални руди), които биха могли да имат принос за намаляването на биоразнообразието. Това би могло да доведе до разглеждане на варианти на политики за ограничаване на посоченото въздействие“. ЕИСК настойчиво призовава Комисията да работи върху съответните проучвания.

4.14. По този начин реформата на ОСП след 2013 г. ще покаже дали ще е възможно да се постигне по-голяма степен на защита на биоразнообразието и устойчивост в селскостопанската политика.

Общи и икономически аспекти

4.15. ЕИСК отбелязва, че чрез последователното опазване на природата може да се постигнат и цели, свързани с политиката по отношение на климата. Например опазването и възстановяването на мочурищата и влажните зони представлява ефективен принос към борбата срещу изменението на климата. Същото се отнася и до използването на различните видове пасища в Европа (например пасищата „dehesas“ на Иберийския полуостров). Въпреки това през последните години много от селскостопанските дейности, необходими за поддържането на тези местообитания, стават все по-нерентабилни за селските стопани. Биоразнообразието няма пазарна стойност! Цените не отразяват до каква степен даден продукт е произведен по природосъобразен начин. Политиката на ЕС и на държавите-членки досега не е дала адекватен отговор на този проблем.

4.16. Така например в Германия, още през май 2006 г., т.е. точно през месеца, когато беше публикуван планът за действие на Комисията относно биоразнообразието, петнадесет от шестнадесетте федерални провинции призоваха за изменение, т.е. отслабване на директивите за опазване на природата в ЕС. По-специално, федерална провинция Хесен продължава да прави усилия в тази насока, привеждайки наред с другото и (икономическия) аргумент, че никоя индустриализирана държава не може да си позволи толкова строги изисквания за опазване на природата. Следователно много политици все още не осъзнават икономическото значение на биоразнообразието.

4.17. Удивително е, че обществото и политиците почти не реагират на данните от доклада TEEB, според които загубата на биоразнообразието може да доведе до загуба на благосъстояние, достигаща до 6 % от световния БВП, докато при сегашната финансова и икономическа криза намаляването на БВП с много по-малък процент е повод за срещи на високо равнище по въпросите на кризата и за планове за икономическо възстановяване на стойност милиарди евро. Една от най-важните задачи на Комисията ще бъде, наред с неговото значение в етичен и морален аспект, да популяризира и икономическата стойност на биоразнообразието и да я наложи като практическа политика.

4.18. В държавите-членки продължава да съществува огромен натиск върху биоразнообразието: все повече земи се застрояват или асфалтират, което представлява голям проблем за опазването на природата. Този вид земеползване продължава да е твърде интензивно, а натискът, оказван върху селските райони, става все по-голям. Съществува опасност проблемите, свързани с опазването на природата, да бъдат маргинализирани.

Съзнание/Комуникация

4.19. В точка Д. 4 от съобщението (Подобряване на публичното образование, осъзнаването на значението на въпроса от страна на обществеността и нейното участие) Комисията посочва, че „само една малка част от гражданите на ЕС смятат, че са добре информирани по въпроса за намаляването на биоразнообразието“. Същото вероятно се отнася до политиците и работещите в администрацията. Това е възможно най-неблагоприятната изходна предпоставка за постигане на политически успех. В случай че Комисията и държавите-членки обмислят „да лансират приоритетни действия за публична комуникационна кампания в подкрепа на национални и други кампании“, те могат да разчитат на пълна подкрепа от страна на ЕИСК.

4.20. И днес вече съществуват редица положителни инициативи за повишаване на информираността, включително и в градовете, където хората често имат по-ограничен достъп до природата. Те заслужават по-голяма публична подкрепа. Така например, веднъж годишно в Берлин се организира „дълъг ден на градската природа“, който привлича няколкостотин хиляди души.

4.21. Комитетът счита за важно гражданите да бъдат запознати възможно най-конкретно и пряко с проблемите на опазването на природата. Така например, би било подходящо да се разяснява на местно равнище къде и защо се определят зони по Натура 2000, кои видове се срещат в тях, по какъв начин и кой би могъл да ги защити. Хората трябва да могат наистина да почувстват и разберат опазването на природата. Почти никой не разбира самото понятие „биоразнообразие“ и поради това за много хора то не означава нищо.

4.22. ЕИСК предлага да се даде възможност на производителите при етикетирането на продуктите да предоставят информация на потребителите, в случай че продуктите се произвеждат чрез специален производствен процес, който благоприятства опазването на природата.

Активното включване на гражданите е от решаващо значение за опазването околната среда и запазването на биоразнообразието. Не е достатъчно Комисията да организира кампании за насърчаване на по-устойчив начин на живот. Трябва да бъдат създадени също и стратегии, чрез които на потребителите да се предоставят практически инструменти, с чиято помощ те да могат да направят оценка на отражението на ежедневните си действия и по този начин да се постигне необходимата промяна в модела на потребление.

Пример за подобни мерки могат да бъдат:

—	включването в учебната програма на уроци с практическа информация относно опазването на природата и биоразнообразието;

—	разработването на инструменти за измерване на отражението на потреблението на определени хранителни продукти върху биоразнообразието (въз основа на потребителска кошница от избрани ежедневни продукти и евентуалните им алтернативи) чрез методология, основаваща се на анализ на жизнения цикъл.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (Директива за местообитанията).

(2) http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/teeb_report.pdf.

(3) ОВ C 97, 28.4.2007 г., стр. 6.

(4) ОВ C 97, 28.4.2007 г., стр. 6.

(5) „Ситуацията на природата и опазването на природата в Европа“, ОВ C 221, 7.8.2001 г., стр. 130-137.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/80

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите: Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи“

COM(2008) 435 окончателен/2

(2009/C 317/14)

Докладчик: г-н SIMONS

На 8 юли 2008 г. Комисията реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите: Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи“

COM(2008) 435 окончателен/2.

Специализирана секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 20 май 2009 г. (докладчик: г-н Simons).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 133 гласа „за“, 6 гласа „против“ и 3 гласа „въздържал се“.

1. Заключения

1.1. Комитетът отбелязва, че Комисията е положила много усилия, за да разработи модел за интернализация на външните разходи за всички видове транспорт. Имайки предвид степента на трудност на това начинание, Комитетът оценява извършеното, но все пак отбелязва, че остават редица препятствия, които трябва да бъдат преодолени, за да се приложи този модел на практика. При това е особено важно да се запази широката подкрепа за него от страна на обществеността.

1.2. Интернализацията на външните разходи трябва да намали замърсяванията и вредните въздействия, дължащи се на всеки един от съществуващите понастоящем видове транспорт.

1.3. Комитетът настоятелно приканва Комисията да следи от самото начало транспортните предприятия от трети страни стриктно да прилагат интернализацията на външните разходи, за да се избегне възможността те да се окажат в по-благоприятно положение.

1.4. Настоящата ситуация, при която външните разходи не се разпределят между различните видове транспорт и техните ползватели, дава конкурентно предимство на онези видове транспорт, които генерират високи външни разходи. Интернализацията на тези разходи би позволила от своя страна да се гарантира здравословна конкуренция, което ще има като въздействие преминаването към по-екологични видове транспорт. Комитетът смята за важно този принцип да се популяризира много по-решително, тъй като той би могъл да доведе и до промени в структурата на операторите и на ползвателите в транспортния сектор.

Комитетът споделя становището на Комисията, че е необходимо да се създаде единна рамка на равнище ЕС. Той смята впрочем, че нито една държава-членка не трябва да има възможност да се отклонява от тази рамка.

1.5.1. Според Комитета в тази рамка трябва да се включат редица общи условия (например размер на таксите съобразно стандарта на живот и с максимална диференциация по място и време, определяна по географски, а не по политически критерии), на които – в известен диапазон – следва да отговарят таксите, събирани за неутрализиране на външните разходи.

1.5.2. След това органите, в чиито правомощия е събирането на таксите, например държави-членки или местни или регионални власти, ще трябва в рамките на споменатия диапазон да уточнят в подробности тарифите, опирайки се на своето детайлно познаване на местните дадености.

1.6. Поради това Комитетът смята, че Комисията трябва неотложно, дори и по време на кризата, да представи конкретни предложения за европейска рамка за интернализация на външните разходи за всички видове транспорт и да предвиди нейното по-нататъшно разработване и прилагане от държавите-членки съвместно с Европейската комисия. От само себе си се разбира, че тези предложения трябва да се ползват с подкрепата на обществеността и на видовете транспорт, както и да бъдат в съзвучие с екологичното съзнание. Плащанията или дължимите такси трябва да бъдат свързани с използването, а не с притежанието на транспортни средства.

1.7. Комитетът смята, че ако интернализацията на външните разходи бъде приложена на практика, приходите от нея би следвало да бъдат използвани, при спазване на националните бюджетни правила, за мерки, които ще намалят – за предпочитане още при източника – въздействието от различните видове транспорт, като например пряко причинените от него вреди върху околната среда или последиците, възникващи в областта на здравните грижи.

2. Въведение

2.1. Проблематиката, свързана с външните разходи, не е нова. През 1924 г. Пигу, а по-късно, през 1960 г., и друг английски икономист – Коуз, развиха теории за начина, по който разходите за положителните и отрицателните външни ефекти могат чрез ценообразуването да бъдат включени в пазарния механизъм: според Пигу чрез субсидии и такси, а според Коуз – чрез търгуеми права на собственост при определени условия (ниски или нулеви разходи за транзакции, измерими щети и ограничен брой участници).

2.2. Транспортът, ще рече управляваното движение на превозни средства по транспортните инфраструктури, също поражда външни ефекти. Там, където има голям брой участници, както например в случая с вътрешния транспорт, би следвало да се предпочете подходът на Пигу, още повече, че ако бъде приложен към външните разходи, чрез него се постига рационално разпределение на ресурсите.

2.3. Проблематиката, свързана с интернализацията, беше поставена на обсъждане в контекста на ЕИО още от 60-те години на миналия век; равнището на икономическата наука по онова време обаче още не позволяваше да се дадат насоки за това как на практика следва да се измерват и оценяват ефикасно тези ефекти. Тогава целта беше да се коригират евентуалните изкривявания на конкуренцията между видовете транспорт.

2.4. При все това ЕС не се спря дотам. Може например да се посочи Зелената книга, публикувана през 1995 г. и озаглавена „Към справедливо и ефикасно тарифиране в транспорта“, Бялата книга, публикувана през 1998 г. със заглавие „Справедливо заплащане при използване на инфраструктурата: поетапен подход за установяване на обща рамка за събиране на такси при използване на транспортните инфраструктури в ЕС“, Бялата книга, публикувана през 2001 г. със заглавие „Европейска транспортна политика 2010 г.: време за решение“, както и средносрочният преглед на тази Бяла книга, осъществен през 2006 г.

2.5. През 2006 г. Комисията бе приканена да представи (1)„не по-късно от 10 юни 2008 г. (…) след проучване на всички становища, включващи разходи, свързани с околна среда, шум, задръствания и здравеопазване, (…) общо приложим, прозрачен и понятен модел за оценка на всички външни разходи, който да служи като база за бъдещи калкулации на инфраструктурните такси. Този модел трябва да се придружава от анализ на влиянието от поемането на външните разходи за всички видове транспорт и стратегия за поетапно въвеждане на модел за всички видове транспорт“.

2.6. Целта е да се интернализират външните разходи за всички видове транспорт и по този начин да се определи подходяща цена, така че ползвателите да поемат реалните разходи, предизвиквани от тези видове транспорт. Запознавайки се с тази информация, те ще осъзнаят много по-добре последиците от своите действия и, следователно, ще могат да приспособят поведението си така, че максимално да намалят външните разходи.

2.7. В редица приети по-рано становища Комитетът вече разгледа въпроса за изчисляването на външните разходи. В становището си от 1996 г. той отбеляза, че „непълното възстановяване на разходите за инфраструктура и външните разходи на отделните видове транспорт могат да доведат до нарушения на конкуренцията“, а в становището си от 2001 г. относно Бялата книга посочи, че поддържа „целта, в съответствие с която действията на Комисията следва да са насочени към постепенното заменяне на съществуващите такси върху транспортната система с по-ефикасни инструменти за включване на разходите за инфраструктура във външните разходи“.

2.8. В своето становище относно средносрочния преглед на Бялата книга за транспорта, публикувана през 2001 г. Комитетът изразява съгласието си с променения подход, който е възприела Комисията, преминавайки от политика на прехвърляне към други видове транспорт към т.нар. „интермодалност“ (2), която означава да се оптимизира всеки отделен вид транспорт, за да стане по-конкурентоспособен, по-устойчив, по-рентабилен, по-социален, по-екологичен и по-безопасен, което ще даде възможност за умножаване и подобряване на комбинациите.

2.9. В този ред на мисли Комитетът смята, че е подходящо всеки вид транспорт (3) да поема изцяло своите разходи.

2.10. Комитетът публикува също и няколко становища по въпроса за устойчивия градски транспорт и по-специално становището относно „Зелена книга: Към нова култура за градска мобилност“ (4) и проучвателното становище относно „Енергийният микс в транспорта“ (5). Добавя се допълнително измерение според виждането на Комитета. Принципът „ползвателят плаща“ се превръща в „замърсителят, в дадения случай ползвателят, плаща“.

2.11. Използването на принципа на „ценообразуване въз основа на обществените пределни разходи“ като общ принцип за интернализацията на външните разходи представлява квинтесенцията на предлаганата днес стратегия.

2.12. Този принцип означава, че цената на транспорта би следвало да бъде равна на допълнителния разход, генериран от един допълнителен ползвател на съответната инфраструктура. По принцип допълнителните разходи би трябвало да включват разходите на ползвателя и външните разходи, водейки към ефективно използване на инфраструктурите и установявайки пряка взаимовръзка между използването на общите ресурси и на транспортните услуги. По този начин ценообразуването въз основа на обществените пределни разходи води до ефикасно използване на съществуващата инфраструктура (6).

2.13. Според Комитета възстановяването на външните разходи би могло да има последици за обществото. Поради това е важно социалните партньори да бъдат включени на възможно най-ранен етап в дискусията, за да се постигне съгласие за начина, по който ще се извърши прилагането в различните сектори.

3. Обобщение на съобщението на Комисията и на заключенията на Съвета

3.1. С пакета „Постигане на по-екологосъобразен транспорт“, включващ едно общо съобщение, предложение за изменение на директивата „Евровинетка“, съобщение относно мерките за намаляване на шума по отношение на съществуващия железопътен парк и едно стратегическо съобщение, Комисията цели да включи външните разходи (CO2, замърсяване на въздуха, шум и задръствания) в цената на транспорта, така че ползвателите да поемат разходите, които самите те предизвикват.

3.2. Запазва се необходимостта и от други действия, като например политика, насочена към решаване на проблемите от корен или пък инициативи, свързани с вътрешния пазар или насърчаване на технологичните иновации. Получените по този начин приходи биха могли да се влагат за намаляване на външните разходи, например като се правят инвестиции в научни изследвания и иновации, екологично съобразни инфраструктури или в развитието на обществения транспорт. Предвижда се през 2013 г. да бъде направена оценка на постигнатото.

3.3. На срещата си на 8 и 9 декември 2008 г. Съветът вече посочи, че по отношение на всички видове транспорт би следвало да се възприеме постепенен, справедлив, ефикасен и балансиран подход, който да е неутрален от технологична гледна точка. Той отбеляза също така факта, че Комисията е предложила през 2013 г. да се извърши оценка на прилагането на стратегията. След това Съветът заявява: „Спазването на тези принципи е задължително условие, за да се даде възможност на всички оператори и потребители на транспортни услуги да приемат подхода за интернализация на външните разходи“.

4. Общи бележки

4.1. Комитетът отбелязва, че от 2006 г. насам Комисията предприема действия. След като проведе публични консултации и организира различни семинари със заинтересованите страни, тя представи предложение относно установяването на обща рамка за интернализацията на външните разходи, извърши оценка на въздействието и разработи стратегия за поетапната интернализация на външните разходи за всеки вид транспорт.

4.2. С една дума, в относително кратък период Комисията положи значителни усилия по една нелека материя, каквато е интернализацията на външните разходи. Комитетът смята, че работните документи на Комисията SEC(2008) 2009, SEC(2008) 2208 и SEC(2008) 2207 са много солидно обосновани, независимо от направените заключения. Може само да се съжалява, че тяхното съдържание и по-специално изложените в анализа „най-добри решения“ не са възприети в по-висока степен в официалното съобщение на Комисията. Комитетът би препоръчал все пак да се проучи дали базисните данни, предоставени от Наръчника за оценка на външните разходи в транспортния сектор могат да бъдат още по-надеждно обосновани.

4.3. Комисията и Съветът считат, че е съществено да се запази подкрепата, съществуваща вече в обществото като цяло и по-конкретно в отделните видове транспорт, за една обективна, универсално приложима, прозрачна и разбираема система.

4.4. Комитетът смята, че освен това ще трябва да се вземат предвид редица важни обстоятелства, като напр. технологическият напредък, последиците за обществото от въвеждането на системата, отражението върху островните, анклавните и периферните региони на ЕС, обемът на инвестициите в сектора и приносът за постигане на целите на една устойчива транспортна политика.

4.5. Комитетът е съгласен с Комисията, че е важно приходите, създадени от интернализацията на външните разходи в различните видове транспорт, да бъдат използвани за предпочитане за мерки, които могат да дадат най-добър резултат в борбата срещу замърсяването, шума и задръстванията при различните видове транспорт, както и с цел да се насърчи устойчивото функциониране и в съответствие със съчетаването и оптимизацията на различните видове транспорт.

4.6. Създадените приходи би следвало да бъдат използвани за предотвратяване и/или за борба срещу нежелателните външни ефекти, например мерки, приложени при източника или отнасящи се до разходите за здравни грижи, които са еднозначно и пряко свързани с вида транспорт, или за поглътители на въглерод.

4.7. Комитетът счита също, че е изключително важно различните компоненти на външните разходи да бъдат известни и признати за всеки вид транспорт.

4.8. В автомобилния транспорт например, разходите, предизвикани от задръствания, би следвало да бъдат пропорционално и справедливо разпределени между товарните и пътническите превози.

4.9. В интерес на устойчивото развитие на различните видове транспорт Комитетът би желал в дискусията относно интернализацията на външните разходи да се отделя по-голямо внимание на отчитането на социалните аспекти.

4.10. Комитетът би желал освен това да подчертае, че интернализацията на външните разходи в никакъв случай не бива да се отразява върху доходите на работниците, а разходите следва да бъдат поемани от ползвателите на различните видове транспорт.

4.11. Следователно Комитетът може да приеме по принцип представената от Комисията философия на интернализация на външните разходи (7). Все пак, желаният ефект би могъл да се постигне, само ако тази философия бъде приложена в еднаква мяра за всички области, в които възникват външни разходи.

4.12. Настоящата ситуация, при която външните разходи не се разпределят между различните видове транспорт и техните ползватели, дава конкурентно предимство на онези видове транспорт, които генерират високи външни разходи. Интернализацията на тези разходи би позволила от своя страна да се гарантира здравословна конкуренция, което ще има като въздействие преминаването към по-екологични видове транспорт. Комитетът смята за важно този принцип да се популяризира много по-решително, тъй като той би могъл да доведе и до промени в структурата на операторите и на ползвателите в транспортния сектор.

Комитетът споделя мнението на Комисията, че е необходимо да се създаде рамка на равнище ЕС.

4.13.1. Все пак Комитетът смята, че в тази рамка трябва да се предвидят редица общи условия, на които – в известен диапазон – следва да отговарят таксите, събирани за неутрализиране на външните разходи. При това би следвало да се имат предвид по-специално видовете външни разходи, размерът на таксите съобразно стандарта на живот и с максимална диференциация по място и време, определяна по географски, а не по политически критерии.

4.13.2. След това органите, в чиито правомощия е събирането на таксите, например държави-членки или местни или регионални власти, ще трябва в рамките на споменатия диапазон да уточнят в подробности тарифите, опирайки се на своето детайлно познаване на местните дадености, което ще позволи да се отчитат разликите между регионите по отношение на стандарта на живот.

При интернализацията на външните разходи в морския и във въздушния транспорт ще трябва да се отчита съществуването на световната конкуренция, пред която са изправени тези видове транспорт.

4.13.3.1. С оглед на конкуренцията, спрямо трите „класически“ сектора на вътрешния транспорт, а именно автомобилен, релсов и воден, действащи на територията на ЕС, би следвало балансирано да се приложат еднакви стратегии и методики, които, разбира се, биха могли да произведат различни резултати в зависимост от особеностите на всеки от тези сектори.

4.13.3.2. Такава интернализация е в съответствие с политиката на интермодалност между видовете транспорт и с политиката на конкуренция и ни приближава към „1992 г.“, тоест към изграждането на вътрешния пазар без национални граници.

5. Специфични бележки

5.1. Позовавайки се на Конвенцията от Манхайм за вътрешното корабоплаване, Комисията с право отбелязва, че тя представлява регулаторна рамка, заслужаваща по-голямо внимание. Тази конвенция се прилага за корабоплаването по река Рейн, включително в частта ѝ на швейцарска територия, и по нейните притоци. Бидейки по-стара от Договорите на ЕС, Конвенцията, към която освен това се присъедини и трета страна, има приоритет (8). Тя забранява таксите върху корабоплаването – има се предвид вътрешното корабоплаване.

5.2. Изправен, от една страна, пред тежката световна криза, а от друга – настроен благосклонно към идеята за интернализация на външните разходи, която има преди всичко екологични аспекти, Комитетът призовава да не се губи кураж.

5.3. Напротив, той приканва да се направят следващи крачки напред, като се развива и изпълва със съдържание рамката за интернализация на външните разходи, както е посочено в параграфи 4.13.1 и следващи. Според Комитета за тази цел е необходимо тясно сътрудничество между европейските институции, държавите-членки и бизнеса.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Член 11 от Директива 2006/38/ЕО.

(2) COM(2006) 314, параграфи 1.1 и 9.

(3) Всеки вид транспорт, обхванат от европейското законодателство, като следователно се изключват напр. военни и др.под. превозни средства.

(4) ОВ C 224, 30.8.2009 г., стр. 39.

(5) ОВ C 162, 25.6.2008 г., стр. 52.

(6) Въз основа на документа на Комисията „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Икономическия и социален комитет и до Комитета на регионите – Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходи“, COM(2008) 435 окончателен.

(7) Комитетът обръща внимание на факта, че от тези разпоредби следва да бъде изключено „културно наследство, придвижващо се на колела, по вода или по въздух“, т.е. историческите транспортни средства.

(8) Член 307 от ДЕО.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/84

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно телемедицината в полза на пациентите, системите на здравеопазването и обществото“

COM(2008) 689 окончателен

(2009/C 317/15)

Докладчик: г-н BOUIS

На 4 ноември 2008 г. Комисията реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно телемедицината в полза на пациентите, системите на здравеопазването и обществото“

COM(2008) 689 окончателен.

Специализираната секция „Транспорт, енергетика, инфраструктури, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 26 юни 2009 г. (докладчик: г-н BOUIS).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 160 гласа „за“ и 3 гласа „въздържал се“.

1. Бележки и препоръки

1.1. ЕИСК посреща с интерес съобщението на Комисията, което подкрепя и насърчава държавите-членки да интегрират телемедицината в своите здравни политики.

1.2. ЕИСК подкрепя стремежа на Комисията за изграждане на доверие в телемедицината и нейното приемане, повишаване на правната яснота в тази област, решаване на техническите проблеми и улесняване на развитието на пазара при спазване на принципа на субсидиарност. Държавите-членки продължават да носят отговорността за своите политики в областта на общественото здраве и за развитието на телемедицината, в зависимост от своя инвестиционен капацитет.

1.3. Според ЕИСК здравните власти, специалистите и пациентите следва да се информират по-добре. Необходимо е последователно да им се предоставя достоверна информация относно оценката на съотношението разходи/ефективност.

1.4. ЕИСК ще следи внимателно за това научноизследователската и развойна дейност в тези области да гарантира напълно безопасността на използването, опростената ергономика и по-ниските разходи, свързани с придобиването и използването. Той отбелязва желанието на Комисията да подкрепи пилотен проект за мащабно теленаблюдение.

1.5. ЕИСК отбелязва трудностите в развитието на телемедицината въпреки факта, че при някои ясно определени условия тя може да допринесе за подобряване на системата на здравеопазване, което би било от полза за пациентите, практикуващите лекари и институтите за социално осигуряване. ЕИСК счита, че е необходимо да се пристъпи към определяне на нейното приложно поле и да ѝ се даде солидно правно основание.

1.6. ЕИСК смята за целесъобразно да се използват опростени определения на медицинските действия, които влизат в обхвата на телемедицината, с цел да се гарантира конфиденциалността и да се положат усилия за постигане на най-високото ниво на безопасност за пациентите.

1.7. ЕИСК приветства желанието за създаване през 2009 г. на европейска платформа, която да помага на държавите-членки да обменят информация относно националните правни рамки.

1.8. Според ЕИСК при медицинско действие, при което телемедицината се използва като допълнителна техника, трябва да се спазват правата и задълженията, свързани с всяко медицинско действие, но също така трябва да се отчитат задълженията, свързани със специфичния характер на това медицинско действие, като информация относно техническите средства за предаване на данни и опазване на тяхната сигурност.

1.9. За ЕИСК е очевидно, че широколентовият достъп (1) с еднакво качество във всички страни и всеобщата свързаност са основни предпоставки за развитието на телемедицината. Снабдяването на регионите, най-вече на селските райони и на най-отдалечените райони, с цифрово оборудване следва да бъде засилено, за да се гарантира равнопоставен достъп на гражданите до здравни грижи.

1.10. ЕИСК подкрепя желанието на Комисията да издаде документ за политическата стратегия на основата на съществуващите стандарти или на стандартите, които се изготвят понастоящем, с цел да се гарантира оперативната съвместимост, качеството и сигурността на системите.

1.11. Според ЕИСК освен техническите и организационните аспекти е необходимо да се развие обменът на добри клинични практики в сферата на телемедицината.

1.12. ЕИСК приветства предложението за определяне на три равнища на действие през следващите години.

1.13. На равнището на държавите-членки е необходимо да се обърне по-специално внимание на класификацията на медицинските действия, на свързаните с тях разходи и на нивата, на които тези разходи се възстановяват.

1.14. По отношение на страните, които ще получат подкрепа от ЕС, е необходимо да се приложат инструменти за управление и оценка на техническите аспекти и ефикасността на телемедицината.

1.15. По отношение на мерките, които Комисията е предприела, Комитетът счита, че тя би трябвало да подкрепи програми за информиране и обучение относно използването на новите технологии, предназначени за здравните специалисти и за широката публика, с цел да се успокоят страховете на потребителите и да се повиши доверието им.

1.16. ЕИСК изразява съжаление, че не се обръща специално внимание на аспектите, свързани с обучението на практикуващите лекари. Необходим е структуриран проект за обучение в университета и по време на трудовия стаж. Едно такова обучение обаче не трябва да се превръща в обучаване на „телелекари“, а да обучава всички лекари на телемедицина.

1.17. ЕИСК призовава Комисията и държавите-членки да спазват стриктно препоръките, формулирани в настоящото съобщение и предложения график.

1.18. ЕИСК счита, че организациите, които представят пациентите, потребителите и здравните специалисти, трябва да бъдат привлечени към определянето на условията на разработване на тези нови технологии. ЕИСК счита, че е важно да участва в анализа на различните етапи на изпълнението на поетите ангажименти.

1.19. Според ЕИСК развитието на телемедицината в услуга на пациентите, на системите за полагане на грижи и на обществото следва да се възприема в рамките на общото развитие на здравните системи и политики.

2. Резюме на съобщението

2.1. Контекст на предложението

2.1.1. „Телемедицината“ (2), т.е. дистанционното предоставяне на здравни услуги, може да допринесе за подобряване на качеството на живот на пациентите и здравните специалисти и да отговори на предизвикателствата, с които се сблъскват системите на здравеопазване (застаряване на населението, разпространение на хроничните заболявания, домашно лечение, болни, живеещи в отдалечени райони или с ограничена мобилност, медицинска демография, неравномерно териториално разпределение на предлагането на грижи и др.).

2.1.2. Освен за подобряването на здравните грижи и ефективността на системите на здравеопазване телемедицината може да допринесе и за икономиката на Европейския съюз благодарение на динамичността на този сектор (по-специално МСП). Използването на телемедицината обаче е все още ограничено и пазарът продължава да е фрагментиран.

2.2. Подходът, възприет в съобщението

2.2.1. Съобщението подкрепя и насърчава държавите-членки да интегрират телемедицината в своите здравни политики, като посочва пречките пред нейното използване, оказва помощ за тяхното преодоляване и предоставя доказателства, които могат да предизвикат интерес към тези услуги по такъв начин, че те да бъдат приети от медицинската общност и пациентите.

2.2.2. Предвид факта, че за организирането, финансирането и предоставянето на здравни грижи на първо място носят отговорност държавите-членки и че само те имат капацитет да превърнат телемедицината в реалност, при спазване на принципа на субсидиарност, Комисията определя действията, които трябва да бъдат предприети от държавите-членки, от нея самата и от заинтересованите страни.

Общи бележки

3.1. ЕИСК отбелязва обхвата на съобщението на Комисията, но желае да припомни ползата от информатизация на медицинските досиета и посочва, че този въпрос е тясно свързан с развитието на телемедицината.

ЕИСК приветства развитието на телемедицината като начин да се отговори на първостепенната цел - гарантиране на всеобщ равнопоставен достъп до качествени грижи. Той отбелязва предвидимото въздействие върху системите на здравеопазване и професионалните практики и счита, че е необходимо да се проявява по-голяма бдителност по отношение на риска от комерсиализация.

3.2.1. Развитието на телемедицината е лост за разпространяване на колегиалните практики на практикуващите лекари и мрежовата организация на грижите, както и фактор за повишаване на качеството на грижите и подобряване на достъпа до тях, но все пак тези промени трябва да бъдат прогнозирани и придружени от обсъждане на организацията, приоритизирането и възлагането на задачите, а също така и на протоколирането на практиките.

ЕИСК оценява предложените три равнища на действие и изказва съображения във връзка с този въпрос.

3.3.1. Изграждане на доверие в телемедицинските услуги и тяхното приемане

3.3.1.1. Според ЕИСК трябва да се предостави повече информация на лицата, които отговарят за общественото здравеопазване, на специалистите и на пациентите, както и на съответните организации, като се създадат дискусионни форуми. Това задължение за информиране трябва да се изпълнява посредством подчертаването на доказателства за ефективността на телемедицината. Във връзка с това трябва да бъда предоставена убедителна информация относно оценката на съотношението разходи/ефективност. Следва да се припомни, че развитието и продължителността на използването на телемедицината зависят от равнището на възстановяване на разходите за тези услуги и от остатъка, който се поема от пациентите.

3.3.1.2. ЕИСК отбелязва, че МСП в сектора не разполагат с достатъчен финансов капацитет за научноизследователска и развойна дейност. При това положение намесата на публичния сектор и на публично-частните партньорства е инструмент за широко разпространение на системите за теленаблюдение. По отношение на материалната база, ЕИСК ще следи разработването ѝ да даде възможност за гарантиране на нейната безопасност, опростена ергономика и по-ниски разходи за придобиване и използване. Разработването не може да бъде предоставено единствено на производителите.

3.3.1.3. ЕИСК подчертава, че развитието на телемедицината и по-специално на теленаблюдението поставя нови етични проблеми поради промяната в отношенията между пациенти и лекари. За да се приемат тези техники, които не могат да заменят контактите между хората, ЕИСК счита, че е необходимо да се определят ясно отношенията между лицата, които предоставят грижи, и тези, които получават грижи, с оглед на пациентите, които търсят човешка топлина, разбираеми, точни и успокояващи обяснения.

3.3.1.4. Според ЕИСК е от основно значение да се демократизира използването на техническите инструменти, за да се даде възможност на пациентите да запазят контрола върху своя живот и своите решения.

3.3.1.5. Освен това медицинският персонал, който общува с пациентите по телефона или посредством персонален компютър, трябва да премине през обучение по психология, за да направи по-човешка връзката от разстояние и да смекчава липсата на физическо присъствие, което досега беше основата на особената връзка между лекуващия лекар и пациента.

3.3.1.6. ЕИСК отбелязва с интерес желанието на Комисията в рамките на своята програма „За конкурентоспособност и иновации“ да подкрепи пилотен проект за мащабно теленаблюдение с участието на финансиращите органи и подчертава факта, че държавите-членки носят отговорността за оценката на своите потребности и своите приоритети в областта на телемедицината до края на 2009 г.

3.3.1.7. ЕИСК одобрява също така финансирането на програми като „Интелигентна заобикаляща среда“ (ИЗС) (3), която е въведена в съответствие с член 169 от Договора и насърчава държавите-членки да участват в нея.

3.3.2. Внасяне на по-голяма правна яснота

3.3.2.1. ЕИСК отбелязва, че телемедицината се развива трудно, въпреки че при някои ясно определени условия тя би могла да допринесе за подобряване на системата на здравеопазване, което е от полза за пациентите, практикуващите лекари и институтите за социално осигуряване: тя представлява ефикасно средство за оптимизиране на качеството на грижите посредством бързия обмен и допринася за подобряване на ефективното използване на „медицинското време“. ЕИСК смята, че е необходимо да се определи нейното приложно поле и да ѝ се предостави задоволителна правна основа.

3.3.2.2. ЕИСК смята за целесъобразно да се придържа към опростени определения на медицинските действия, които влизат в обхвата на телемедицината, като:

—	телеконсултация: медицинско действие, което се осъществява при взаимодействие с пациента, който води диалог с лекаря от разстояние. След поставяне на диагнозата може да бъде издадена рецепта за грижи или лекарства;

—	телеекспертиза: поставяне на диагноза и/или предписване на терапия, което се осъществява без присъствието на пациента. Става въпрос за обмен между няколко практикуващи лекари, които поставят диагнози въз основа на данните в медицинското досие;

—	телепомощ: медицинско действие, при което лекар оказва помощ от разстояние на друг практикуващ специалист, който осъществява медицинско или хирургическо действие. Този термин се използва също при спешни ситуации, за да се обозначи помощта, оказвана на лекаря от спешната помощ.

По отношение на тези медицински действия, от първостепенно значение е да се внесе по-голяма правна яснота, да се гарантира укрепване на системите за защита на данните и най-високо ниво на безопасност на пациентите, както при събиране на данните, така и при тяхното съхранение и използване.

3.3.2.3. След като установи, че определенията на медицинските действия и техните правни и съдебни последствия, както и последствията, свързани с възстановяването на разходите, се различават в различните държави-членки, ЕИСК припомня, че ползвателите на здравни грижи са свободни да се консултират и да получават медицинско лечение в друга държава-членка, независимо от начина, по който се предоставя тази услуга (4), като това включва и телемедицината.

3.3.2.4. ЕИСК припомня своя интерес към установяването на система за обжалване в случай на нанасяне на щети и на ясни ред и условия за уреждане на споровете, в това число на транснационално равнище, което следва да доведе до широко разпространение на системата за задължително осигуряване за всички здравни специалисти.

3.3.2.5. ЕИСК приветства желанието за създаване през 2009 г. на европейска платформа, която да помага на държавите-членки да обменят информация относно националните правни рамки и техните евентуални промени, свързани с телемедицината.

3.3.2.6. Според ЕИСК телемедицината не може и не бива да замества традиционната медицина. Тя е допълваща и има ограничени възможности поради факта, че липсват клинични прегледи. Тя трябва да спазва правата и задълженията, свързани с всяко медицинско действие. Освен това трябва да се обърне по-специално внимание на следните фактори:

—	качеството на практикуващия лекар трябва да бъде посочено ясно;

—	пациентът следва да се ползва от най-новите знания в областта на медицината, независимо от своята възраст, финансово положение и заболяване;

—	пациентът трябва да бъде информиран за целта на действието, за неговото значение и за използваните средства;

—	пациентът трябва да може да даде своето свободно съгласие;

—	лекарската тайна трябва да бъде гарантирана;

—	рецептата, издадена вследствие на медицинското действие, трябва да бъде призната;

—	въпросите и отговорите на лекуващия лекар трябва да бъдат разбираеми за пациента;

—	изготвените документи трябва да бъдат защитени и вписани в медицинското досие;

—	непрекъснатостта на грижите трябва да бъде гарантирана;

—	качеството на медицинското действие трябва да бъде най-малко на равнището на качеството на традиционното действие;

—	липсата на клиничен преглед не бива да се компенсира с увеличаване на броя на рентгеновите или биологичните изследвания;

—	трябва да бъде гарантиран строг конфиденциален характер на техническите условия за предаване на данни и условията, при които тези данни се обработват от медицинския и парамедицинския персонал.

По-специално осъществяването на телемедицински действия трябва да съдържа информация относно приложените технически средства за предаване на данните.

3.3.3. Решаването на техническите проблеми и улесняването на развитието на пазара

Според ЕИСК широколентовият достъп (1), необходим за гарантиране на максимална сигурност, и всеобщата свързаност обуславят развитието на телемедицината. Доверието на практикуващите лекари и на пациентите в тази практика всъщност зависи от гарантирането на сигурността на прилаганите технологии и на лесното им използване.

3.3.3.1.1. Обезпечаването на регионите, най-вече на селските райони и най-отдалечените райони, с цифрово оборудване следва да бъде засилено, тъй като за телемедицината е необходима ефикасна мрежа, още повече че населението в подобни райони ще бъде особено повлияно.

3.3.3.1.2. За здравните специалисти липсата на широколентов достъп води до недопустимо удължаване на времето за отговор и пречи на предаването на папки с голям обем; влошаването на качеството на определени информации може да предизвика сериозни медицински рискове.

3.3.3.2. ЕИСК подкрепя желанието на Комисията да издаде в сътрудничество с държавите-членки документ за политическата стратегия относно гарантирането на оперативната съвместимост, качеството и безопасността на системите за теленаблюдение на базата на съществуващите стандарти или на стандартите, които се изготвят понастоящем на европейско равнище. Тъй като тези технологии са в процес на постоянно развитие, ЕИСК счита, че само редовните проверки на надеждността на хардуера могат да укрепят доверието.

3.4. Според ЕИСК, ако развитието на тези технологии представлява възможност за икономиката като цяло, въздействието върху нестабилното финансиране на системите на здравеопазване трябва да бъде оценено и би било целесъобразно да се отпуснат общностни помощи в сферата на научната и развойна дейност. Комитетът счита, че програмата в полза на „ИКТ дейности в подкрепа на достойното остаряване“ (5) за в бъдеще би трябвало да бъде насочена към специфичните особености на телемедицината.

4. Специфични бележки

Тъй като поради факта, че си остава пълноценно медицинско действие, телемедицината не бива да се разглежда единствено като подобласт на електронната търговия, ЕИСК приветства предложението, насочено към обозначаване на три равнища на действие през идните години.

На равнището на държавите-членки ЕИСК подчертава вниманието, което трябва да бъде обърнато върху класификацията на действията и възстановяването на свързаните с тях разходи. На практика не всички осигурителни системи са включили телемедицината като медицинско действие и проявяват предпазливост по отношение на съответните условия, при които тя се предписва.

4.1.1.1. Предвид разходите за инвестиции очевидно е необходимо здравните институции и/или органите, които отговарят за здравната политика, да потърсят в рамките на платформата за обмен между множеството заинтересовани страни възможности за намиране на финансови средства и определяне на техните източници. Въпреки това ЕИСК изразява безпокойство, че има риск здравноосигурителните вноски на болните, предназначени за заплащане на положените за тях грижи, да се увеличат значително под предлог на новите разпоредби.

По отношение на държавите-членки, които ще получат подкрепа от ЕС, ЕИСК установява, че предвид разнообразието от регламенти, практики и традиции в тези страни, е необходимо през 2009 г. да бъде публикуван анализ на общностна правна рамка, която може да бъде приложена в областта на телемедицинските услуги.

4.1.2.1. Според ЕИСК би било целесъобразно освен този анализ с помощта на ЕС да бъдат създадени и други инструменти за управление и оценка. Също така би било необходимо да се определят стратегически и последователни цели за гарантиране на видимостта, от която се нуждаят лицата, отговарящи за взимане на политическите решения. Тази видимост зависи от медицинско-икономическата оценка, съобразена с демографските предизвикателства и с предизвикателствата на развитието на системите на здравеопазване в интерес на пациентите.

По отношение на действията, които Комисията трябва да предприеме, ЕИСК счита, че за да се отговори на страховете на потребителите и свързаните с това проблеми на доверието, Комисията следва да подкрепи педагогически програми, насочени към запознаване на пациентите с новите технологиитеи инструменти, още повече че в много от случаите пациентите са възрастни хора.

ЕИСК изразява съжаление, че Комисията не обръща специално внимание на аспектите, свързани с обучението на практикуващите лекари, с цел запознаването им с новите условия за упражняване на тяхната професия. Непрекъснатостта и координирането на грижите изискват също овладяването на нови инструменти за водене на диалог с пациентите.

4.1.3.1.1. ЕИСК счита, че в телемедицината, както и в много други области, обучението, адаптирано към всяка категория здравни специалисти, трябва да се разглежда като един от основните инструменти за осъществяване на промяната. Съществува необходимост от структуриран проект за образование в университета и по време на трудовия стаж, насочен към оптимизиране на използването на телемедицината за повишаване на качеството на грижите. Това предполага също редовно информиране на широката общественост.

4.1.3.1.2. ЕИСК отбелязва също, че интерактивният и интерпрофесионалният характер на използване на тези нови технологии представлява сам по себе си педагогически инструмент, благоприятстващ самостоятелното изучаване в рамките на партньорска работа, която ще се развива.

4.1.4. Според ЕИСК в областта на технологичните изследвания и развитието на хардуера и софтуера, както и по отношение на икономическите аспекти, свързани с предоставянето на оборудване и възстановяването на разходите, а също и по отношение на възприемането на телемедицината и доверието в нея, е необходимо тя да се разглежда като пълноценна медицинска практика, а не като мода или заменител. Желателно е да се предвиди хармонизиране и хомологизиране, за да се улеснят обменът между здравните специалисти и участието на пациентите посредством създаването на дружелюбна среда.

5. Заключения

5.1. Културната еволюция, каквато се явява телемедицинската практика, изисква подходящи комуникации. Тази еволюция може да бъде придружена от развитието на нови професии.

5.2. Според ЕИСК развитието на телемедицината трябва да се възприема в рамките на развитие на здравните системи и политики.

5.3. Ползвателите на системата на здравеопазването се призовават да вземат по-голямо участие в грижите за своето здраве. Организациите, които представят пациентите, и тези на здравните специалисти ще трябва да бъдат включени в определянето на начините за развитие и финансиране на тези нови технологии.

5.4. ЕИСК счита, че е важно да участва в анализа на етапите на изпълнение на поетите ангажименти: освен за оперативното развитие на телемедицината и за средствата, които са на разположение, става въпрос за равнопоставен достъп на гражданите до грижите.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) ОВ C 175, 28.7.2009 г., стр. 8.

(2) Телемедицината обхваща различни услуги, като телерентгенология, телепатология, теледерматология, телеконсултации, теленаблюдение, телеофталмология, с изключение на телехирургията. В съобщението обаче информационните/здравните портали, информатизираните здравни досиета, електронното предаване на рецепти и насочването на пациентите към специалисти не се разглеждат като телемедицински услуги.

(3) ОВ C 224, 20.8.2008 г., стр. 8-11.

(4) ОВ C 175, 28.7.2009 г., стр. 116.

(5) Under FP7 (7th Framework programme).

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/89

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правата на пътниците, пътуващи по море или по вътрешен воден път, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите“

COM(2008) 816 окончателен – 2008/0246 (COD)

(2009/C 317/16)

Докладчик: г-н Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Съдокладчик: г-н Jörg RUSCHE

На 12 февруари 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 71 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правата на пътниците, пътуващи по море или по вътрешен воден път, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите“

COM(2008) 816 окончателен – 2008/0246 (COD).

Специализираната секция „Транспорт, енергетика, инфраструктура, информационно общество“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 26 юни 2009 г. (докладчик: г-н Bernardo Hernández Bataller, съдокладчик: г-н Jörg Rusche).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище с 65 гласа „за“ и 2 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК подкрепя предложението на Комисията, тъй като прилагането на регламента, най-общо казано, ще доведе до подкрепа за вътрешния пазар и правата на пътниците, и в частност – на лицата с увреждания.

1.2. Въпреки това Комитетът изразява съжаление, че предложението не обхваща изрично и по-подробно положението на лицата с увреждания и не включва по-високи стандарти в областта на защитата на основните и икономическите права на пътниците.

1.3. По отношение на лицата с увреждания следва да се създаде рамка, която да гарантира достъп за тях във всички случаи, при условията, посочени от ЕИСК в настоящото становище.

1.4. Що се отнася до безопасността, в регулаторните рамки, които се прилагат или които предстои да бъдат приложени в държавите-членки в тази област, винаги трябва да се търси възможно най-високият стандарт.

1.5. Останалите основни права, като защитата на неприкосновеността на личния живот в бази данни, следва също да бъдат предмет на конкретен регламент, който да засилва гаранциите.

1.6. Що се отнася до икономическите права на потребителите, разглежданите правила следва да бъдат подобрени значително в определени области, като алтернативния транспорт и възстановяването на средства, обезщетяването на цената на билета, информацията за пътниците или системата за разглеждане на жалби.

2. Контекст

2.1. В член 38 на Хартата на основните права на Европейския съюз (1) се посочва, че в политиките на Съюза се осигурява високо равнище на защита на потребителите. От друга страна, засилването на защитата на потребителите е заложено като дейност на Общността в член 3 от ДЕО, а в член 153 се съдържа разпоредба за насърчаване интересите на потребителите и за гарантиране на висока степен на защита на потребителите.

2.2. В Бялата книга „Европейската транспортна политика до 2010 г.: време за решения“ (2) Комисията предложи да се установят права на пътниците за всички видове транспорт, като прие общи принципи за всички видове транспорт (3) и посочи необходимостта от укрепване на някои права, като конкретни мерки в полза на лицата с намалена подвижност, автоматични и незабавни решения, когато пътуването се прекъсва (големи закъснения, отмяна или отказан достъп на борда), задължения за информиране на пътниците и разглеждане на жалби и възможности за обезщетение.

2.3. През 2006 г. Европейската комисия започна допитване до обществеността относно правата на пътниците, пътуващи по море или по вътрешни водни пътища, което отчасти беше съсредоточено върху защитата на правата на лицата с намалена подвижност по време на пътуване по море или по вътрешни водни пътища. Мнозинството от участниците се обявиха в подкрепа на наличието на общо минимално равнище на защита на правата на пътниците в целия ЕС, независимо от вида транспорт или от това дали пътуването се извършва само в една държава-членка или се пресичат вътрешни или външни граници.

2.4. От друга страна, в общите заключения на едно независимо проучване (4) се посочва, че защитата на пътниците в ЕС не е напълно задоволителна поради – освен всичко друго – липса на хармонизация по отношение на обхвата и степента на защитата на правата на пътниците, липсата на рамка, включваща непосредствени и предварително определени решения в случаите на отмяна или забавяне на пътуване, и липсата на информация за пътниците относно техните права в критични ситуации.

2.5. Оценката на въздействието обхвана основно принципите на обезщетяването и предоставянето на помощ в случаите на отмяна или забавяне на пътуване, правилата по отношение на достъпа, недискриминацията и помощта за лица с увреждания и за лица с намалена подвижност, стандартите за качество и задълженията по отношение на информацията, както и разпоредбите относно разглеждането на жалби и наблюдението на спазването на стандартите.

3. Предложение на Комисията

3.1. С предложението за регламент се създават общи минимални стандарти за недискриминация между пътниците по отношение на транспортните условия, предлагани от превозвачите, недискриминация и задължителна помощ за лицата с увреждания и лицата с намалена подвижност, задължения на превозвачите спрямо пътниците в случаи на отмяна или закъснение, минимална информация, която трябва да се предоставя на пътниците, разглеждане на жалби и ефективно упражняване на правата на пътниците.

3.2. Предложеният регламент ще се прилага по отношение на търговски пътнически услуги по море или по вътрешни водни пътища, включително круизи, между или на пристанища или други места за качване или слизане, разположени на територията на държава-членка, където Договорът е в сила.

3.3. Предвиждат се задължения за превозвачите в случай на прекъсване на пътуването, свързани с предоставянето на информация, правото на помощ, пренасочването и възстановяването на средствата, обезщетяването на цената на билета и други мерки в полза на пътниците.

3.4. Предвижда се всяка държава-членка да определи независим орган или органи, отговорни за прилагането на регламента, които могат да приемат необходимите мерки, за да гарантират зачитане на правата на пътниците, включително спазването на правилата за достъпност.

4. Общи бележки

ЕИСК приветства общите минимални стандарти, съдържащи се в предложението за регламент и изразява надежда, че в бъдеще то може да се развие в посока на едно по-благоприятно и по-високо равнище на защита на потребителите, в съответствие с разпоредбите на Договора за ЕО. Комисията изрично трябва да поясни, че туристическите екскурзии с продължителност по-малка от един ден не попадат в приложното поле на предложението.

4.1.1. Предложението е смело и съответства на най-новите подходи на Европейската комисия, като поставя потребителите на централно място по отношение на функционирането на вътрешния пазар, разглеждайки ги като крайни получатели на ползите от отварянето на националните пазари.

4.1.2. Освен че се създава набор от правила и принципи, които гарантират икономическите права на потребителите в морския и речния транспорт на национално и наднационално равнище, с регламента се установява и режим на признаване и защита на личните права на гражданите и на лицата като цяло.

4.1.3. От друга страна, предложението допълва законодателствата на голяма част от държавите-членки на ЕС, които или не разглеждат този въпрос, или го разглеждат с известна несигурност, което на практика не дава гаранции за правата на лицата с увреждания или в напреднала възраст. Това засяга системите за достъпност и информиране и помощта на борда на кораба, както и предварителната информация, които в много случаи определено трябва да бъдат подобрени.

4.1.4. Въпреки това ЕИСК изразява несъгласие с възможността държавите-членки да могат да изключват от приложното поле на предложението услугите, представляващи предмет на договори за обществени услуги, тъй като това са услугите, които се ползват най-много от гражданите и от които лицата с увреждания биха имали най-голяма нужда. Комисията би могла след член 19, параграф 1, букви а) и б) да предвиди нов параграф, който да изисква от отговорните органи да предвидят в тези случаи система за автоматично обезщетение.

Независимо от съществуващите разпоредби относно морската безопасност (Директиви 1999/35/ЕО, 98/18/ЕИО и 98/41/ЕО), ЕИСК счита, че правото на безопасност на пътниците следва изрично да се включи в регламента като тяхно индивидуално и специфично право.

В този смисъл идеята за безопасност включва и достъпността; с други думи, достъпността следва да се гарантира не само при слизането и качването на пътниците от корабите, но и по време на цялото пътуване.

Кучетата водачи, които сформират едно цяло с лицата с увреждания, тъй като им помагат да упражняват правото си на свободно движение и мобилност, трябва да имат гарантиран достъп до всички места за качване и за всички пътувания, попадащи в обхвата на предложения регламент.

4.1.5. ЕИСК призовава Комисията да приеме и предложи на общностно равнище всички необходими мерки, за да гарантира, че лицата с увреждания или с намалена подвижност имат същите права като всички останали граждани във връзка със свободата на движение, свободата на избор и недискриминацията. Необходимо е да се приложи „социалният модел на инвалидност“, включително затлъстяването, така че всички лица да могат да ползват транспортните средства.

4.1.6. По отношение на правното основание – членове 70 и 81 от Договора – Комитетът смята, че е необходимо да се прибави и член 153 от Договора, в който се предвижда високо равнище на защита на потребителите в дейностите на Общността.

4.1.7. ЕИСК счита, че изборът на регламент като инструмент е целесъобразен, тъй като установените с предложението правила трябва да се прилагат по еднакъв и ефективен начин в целия Европейски съюз, за да се гарантира подходящо равнище на защита на пътниците в морския транспорт и равнопоставени условия за превозвачите.

4.1.8. ЕИСК изразява съгласие с гледната точка на европейските законодатели, според които механизмите за съвместно регулиране или саморегулиране „не се прилагат, когато се засягат основни права или при важни политически възможности или в ситуации, в които правилата трябва да бъдат прилагани еднакво във всички държави-членки“ (5), поради което предложението за регламент съответства на принципите на субсидиарност и пропорционалност.

4.1.9. Що се отнася до Глава III, обаче, целта да се гарантират еднакви условия за икономическите субекти на вътрешния пазар се постига само частично, защото регламентът предоставя на държавите-членки значителна свобода по отношение на правата в случай на закъснение или отмяна на пътуване. В доклада, който Комисията трябва да изготви до три години след влизането на регламента в сила (член 30) следва конкретно да се посочи дали евентуална разлика в законодателствата в тази област влияе върху конкуренцията или върху правилното функциониране на вътрешния пазар.

4.1.10. ЕИСК изразява съгласие, че превозите, предназначени основно за туристически цели, в частност екскурзиите и посещенията на забележителности, следва да бъдат изключени от обхвата на регламента. Все пак трябва да се вземе предвид случаят на пътници, които са в затруднение да осъществят дадена връзка, поради проблем на някой етап от пътуването им.

ЕИСК подчертава важността на издаването на билет като доказателство за сключването на договор за превоз и счита за важно установените с регламента правила да се разглеждат като задължителни и неотменими правни актове в полза на пътниците, без това да засяга съществуващото равнище на защита, по-специално що се отнася до неравноправните клаузи (6) и до нелоялните търговски практики (7).

Необходимо е да се потърси конкретно решение за отмяна или за изменение по най-благоприятния за лицата с увреждания начин, на сега съществуващото и прилагано почти навсякъде задължение лицата с увреждания да уведомяват превозвачите в срок не по-кратък от 48 часа преди пътуването за намерението си да пътуват. Очевидно е, че този твърд срок, наложен на лицата с увреждания, може да попречи на упражняването на определени права, свързани със свободното движение на хора, като правото на почивка или правото на реагиране при спешна ситуация от страна на тези лица.

ЕИСК настоява да се позволи определена гъвкавост по отношение на системата за уведомяване за търсене на помощ на борда. При този вид транспорт от пътниците не се изисква предварително да резервират билет, поради което изискването лицата с увреждания да уведомяват предварително за нуждата си от помощ би било нарушение на правото им на равнопоставено третиране. Затова следва да се въведе разграничение между дълги и къси пътувания или по вид на лодката или кораба, който се използва за превоза. Европейската комисия следва да задължи превозвачите да изпращат на пътника потвърждение за получаване на уведомлението, за да се гарантира, че пътникът ще разполага с доказателство за това, че действително е уведомил превозвача за нуждата си от помощ, в случай на прекъсване по веригата за предаване на информация.

4.2.1. За упражняването на правата, установени с Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, тези лица трябва да имат достъп до помощ в пристанищата, на местата за качване и слизане и на борда на пътническите кораби. Комитетът е съгласен, че в интерес на социалното приобщаване тази помощ следва да бъде безплатна, в съответствие с предвиденото в член 26 от Хартата на основните права на Европейския съюз по отношение на правото на интеграция на хората с увреждания.

4.2.2. Затова ЕИСК счита, че дерогациите за отказ на превоз на лица с увреждания или с намалена подвижност трябва да се основават на обективни, недискриминационни, прозрачни и проверими критерии.

4.3. ЕИСК приветства разпоредбата на член 8 от предложението за регламент, касаеща диалога и координацията между организациите на организираното гражданско общество и публичните органи, според която превозвачите, заедно с организациите на лицата с увреждания и с националните органи по контрол на прилагането, установяват правилата за достъп. Що се отнася до определянето на стандартите за качество, те също следва да се определят в сътрудничество със сдруженията на организациите на потребителите, в съответствие с член 22 от предложението, като се вземат предвид препоръките на Международната морска организация и на други международни органи с правомощия в тази област.

4.4. Събирането от превозвачите на специална такса на пристанищата, предвидено в член 9, параграф 3 от предложението, противоречи напълно на принципа за безплатна помощ в името на социалното приобщаване, особено когато това се извършва едностранно, както се посочва в текста. Независимо от това, отделянето на сметките е естествено последствие от осигуряването на минимална прозрачност, въпреки че прегледът от годишната ревизия следва да се предоставя на организациите на лицата с увреждания и на сдруженията на потребителите. Въпреки това ЕИСК препоръчва да се извърши оценка, за да се определи дали тежестта, произтичаща от откриването на подобна сметка следва да се поема от малките и средните предприятия.

4.5. Обезщетението при загуба на инвалидни колички и оборудване за подпомагане на подвижността съответства на целта на регламента да осигури защита; същото се отнася и за разпоредбата, изискваща на заинтересованите лица да се осигури друго оборудване в замяна. Обезщетението трябва да бъде пълно и да покрива всички причинени вреди.

Задълженията в случай на прекъснато пътуване, като минимални общи стандарти, са разумни, още повече че понастоящем няма правила в това отношение. ЕИСК може да приеме, че е предвидено първо на общностно равнище да се постигне определено уеднаквяване на стандартите за защита на пътниците във въздушния транспорт, но би желал да се препоръча много бързо достигане на най-високо равнище на защита.

4.6.1. Автоматичното обезщетяване на цената на билета би могло да се окаже справедлива система, стига да функционира гъвкаво и ефикасно. В бъдеще тази система следва да се развие в посока на по-високи проценти в случаите на закъснение.

4.6.2. Необходимо е да се изясни разпоредбата на член 20, параграф 4 от предложението, която предвижда неприлагане, когато отмяната или закъснението се дължат на „извънредни обстоятелства“. Тази разпоредба следва да се изясни във връзка със съдебната практика на Съда на ЕО (8), доколкото разпоредбата не се прилага за технически проблем, възникнал на кораб и станал причина за отмяна на пътуване, освен ако този проблем не се дължи на събития, които поради своя характер не са присъщи на обичайното упражняване на дейността превозвач. Освен това, фактът, че даден превозвач е спазвал минималните стандарти за поддръжка на кораб, сам по себе си не бива да се приема за доказателство, че въпросният превозвач е взел всички „разумни мерки“ и затова следва да бъде освободен от задължението за изплащане на обезщетение. Морските условия за всяка услуга по превоз също следва да бъдат отчетени.

4.6.3. Във всеки случай, разпоредбата на член 21 от предложението, според която нищо не възпрепятства пътниците да търсят обезщетение за щети, понесени вследствие на отмяна или закъснение на транспортна услуга, пред националните съдилища, съответства напълно на основното право на ефективни правни средства за защита, установено в член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

4.7. Информацията е важна за пътниците и трябва да бъде достъпна и в съответствие с развитието на технологиите, следователно предложението е уместно в това отношение.

4.8. Що се отнася до жалбите, когато са за щети от граждански и/или търговски характер, те следва да се насочат към извънсъдебните институции за разглеждане на потребителски спорове, създадени въз основа на Препоръка 1998/257/ЕО на Комисията от 30 март 1998 г., или поне към органите, които спазват принципите на независимост, прозрачност, състезателно начало, ефикасност, законност, свобода и възможност за представителство.

4.9. Националните органи по прилагането следва да имат правомощия за пълно прилагане на режим на ефективни, възпиращи и съразмерни санкции, който при всяко положение да включва възможност за нареждане на изплащане на обезщетение на засегнатите пътници вследствие от подадена жалба.

В регламента следва да се включи задължение за осигуряване на достъпна, подходяща и приложима информация за санкциите и процедурата за подаване на жалби от пътниците.

4.10. Що се отнася до защитата на личните данни и свободното движение на данните (9), ЕИСК споделя тревогата на Комисията във връзка със стриктното прилагане на съществуващото законодателство с цел гарантиране неприкосновеността на личния живот на пътниците, в съответствие с Директива 95/46/ЕО и със съдебната практика на Съда на Европейските общности. Това се отнася особено за случаите, в които се касае за лични данни, които могат да бъдат предадени на трети страни по повод предоставянето на транспортна услуга. Във всеки един момент лицата, за които има открито досие, следва да бъдат уведомени за това и за правото им на достъп до досието и да поискат корекция или премахване на данни от него.

4.11. ЕИСК напомня на Комисията необходимостта от преразглеждане на Директива 90/314/ЕО с цел постигане на по-голямо съответствие между нея, настоящото предложение и други разпоредби на вторичното законодателство на Общността, както и с цел:

—	да се актуализират определенията и обясненията на термини като „обща цена“, „туристически пакет“ и „предварително договорена комбинация“;

—	да се определи по-ясно отговорността на оператора и на агента в случай на неизпълнение или неправилно изпълнение на договора, независимо от това дали операторът или агентът е предоставил, пряко или непряко, договорената услуга;

—	да се определи по-ясно и по-пълно обезщетение за пътниците в случай на прекратяване на договора от организатора.

4.12. Освен това ЕИСК припомня на Комисията необходимостта в регламента да се включи изрична препратка към директивите за пътуване по море и вътрешни водни пътища, които са насочени към постигане на високо равнище на защита конкретно за лицата с намалена подвижност, както и да се коригира географският обхват на тяхното приложение там, където това е нужно.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) ОВ C 303, 14.12.2007 г., стр. 1.

(2) COM(2001) 370 от 12.09.2001 г.

(3) Подобни на предвидените в Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 г. относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети (ОВ L 46, 17.2.2004 г.).

(4) Независимо проучване, възложено от ГД „Енергетика и транспорт“ на Европейската комисия през 2005-2006 г. – „Анализ и оценка на правата на пътниците в сектор морски транспорт в ЕС“.

(5) Междуинституционално споразумение за по-добро законотворчество между Европейския парламент, Съвета и Комисията (2003/C 321/01), параграф 17.

(6) Директива 93/13/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. относно неравноправните клаузи в потребителските договори (ОВ L 95, 21.4.1993 г., стр. 29).

(7) Директива 2005/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 май 2005 г. относно нелоялни търговски практики от страна на търговци към потребители на вътрешния пазар (ОВ L 149, 11.6.2005 г., стр. 22).

(8) Решение от 22 декември 2008 г. по дело C-549/07 (Friederike Wallentin-Hermann/Alitalia-Linee Aeree Italiane SpA).

(9) Право на зачитане на личния и семейния живот по смисъла на член 8 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/94

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен товарен превоз“

COM(2008) 852 окончателен – 2008/0247 (COD)

(2009/C 317/17)

Докладчик: г-н FORNEA

На 19 януари 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 95 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен товарен превоз“

CОМ (2008) 852 окончателен - 2008/0247 (COD).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 164 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Заключения

1.1. ЕИСК приветства предложението за регламент на Комисията като стъпка напред в подкрепа на създаването на международни коридори за железопътен превоз на товари и за развитието на този вид транспорт в Европа.

1.2. За да се мобилизират усилията за развитието на коридорите за железопътен превоз, независимо от всички законодателни процеси са необходими конкретни политически действия на равнището на коридорите. Регулирането само по себе си не е достатъчно, за да насърчи създаването на коридори за железопътен превоз на товари. Осигуряването на публични и частни инвестиции с цел повишаване на качеството, ефективността и капацитета на инфраструктурите като цяло следва да бъде сред основните приоритети, както и пълното прилагане на първия и втория пакет за железопътния транспорт в целия ЕС.

1.3. Ефективната координация на високо равнище е необходима за всеки отделен коридор, за да се постигне напредък в подобряването на железопътната инфраструктура. Поради това е от основно значение всеки коридор да бъде разгледан съвместно от всички министри на транспорта, които имат отношение към него. След междуправителствените обсъждания държавите-членки следва да определят условията и да поемат ангажименти. Комисарят по въпросите на транспорта следва да играе по-активна роля при мобилизирането на министрите за работа по отделните коридори в рамките на координирани политически действия на равнище ЕС.

1.4. ЕИСК е съгласен, че предварителното заделяне на резервни мощности не бива да бъде задължително, а трябва да се определя от управителите на инфраструктура, ако се счете, че има необходимост от такива резервни мощности. Задължаването на управителите на инфраструктура да заделят предварително резервни мощности може да доведе по-скоро до пилеене на мощности, отколкото до оптимизация. Управителите на инфраструктура обаче следва да си запазят възможността да заделят мощности.

ЕИСК счита, че на управителите на инфраструктура следва да се предостави възможност за гъвкавост, за да могат те да прилагат правилата за приоритетност по прагматичен начин. В случая е по-важно „да се сведе до минимум закъснението в цялостната мрежа“, отколкото да се даде приоритет на определен вид транспорт пред друг. На практика, независимо от това какви правила се прилагат, правилата, прилагани от управителите на инфраструктура по отношение на закъснелите влакове, трябва да бъдат прозрачни за операторите.

1.5. Следва задължително да се иска мнението на всички заинтересовани страни или те следва да участват в управителния орган, който отговаря за коридорите за железопътен превоз на товари: управители на инфраструктура, железопътни оператори, представители на държавите-членки, съответни профсъюзи, потребители и екологични организации. Операторите на железопътния транспорт трябва да бъдат цялостно представени в управлението на коридорите, тъй като те са по-близо до пазара и по всяка вероятност ще трябва да прилагат решения за подобрения или ще бъдат засегнати от такива решения.

1.6. Железопътните оператори не бива да се задължават да ползват обслужване на едно гише, за да се даде възможност за конкуренция между различните инфраструктурни единици. Традиционният начин за искане на влаков маршрут с посредничеството на националните управители на инфраструктура или на един водещ управител на инфраструктура трябва да се запази най-малкото като резервно решение, в случай че обслужването на едно гише не е задоволително.

1.7. Кандидатите, получили разрешение, не следва да се допускат в целия коридор, ако една от страните, пресичани от този коридор, не ги допуска на своята национална територия. Комисията трябва да проучи подробно въпросите, свързани с кандидатите, получили разрешение, за да представи пред обществеността цялостно обяснение на икономическите и социалните последици, произтичащи от тази разпоредба. ЕИСК не е непременно против понятието за недискриминационен достъп до инфраструктурата, но счита, че в този специфичен случай са необходими повече проучвания и консултации с правителствата на държавите-членки, с европейските и националните социални партньори, клиентите на железопътни услуги и с други заинтересовани организации на гражданското общество.

1.8. Принадлежността към мрежата TEN-T не бива да бъде единствен критерий за избора на коридорите за превоз на товари. Коридорите не бива да се определят отвън – тяхното определяне трябва да се извършва само въз основата на политически и географски критерии: следва да се гарантира гъвкав и пазарно ориентиран избор на коридор. Изборът на коридори следва да се извършва въз основа на пазарните цели, като обхваща голяма част от съществуващите и потенциалните потоци от товари. Пазарът и съотношението между разходи и печалби трябва да бъдат определящите фактори.

1.9. Възможността изборът да бъде направен извън мрежата TEN-T следва да бъде включена в регламента. Например, ако дадена отсечка извън TEN-T е важна за динамиката на железопътния превоз на товари, следва да се даде възможност тя да бъде включена в коридора още от самото начало и по-късно в TEN-T.

1.10. Концепцията за стратегическите терминали противоречи на конкуренцията. Тази концепция може да доведе до укрепване на силните позиции на така наречените стратегически терминали в ущърб на онези, които се считат за „нестратегически“. От предложението за регламент следва да се заличи упоменаването на стратегическите терминали, за да се даде възможност на съвременните нестратегически терминали да се развият и може би в бъдеще да се превърнат в стратегически.

1.11. Свободното движение на стоки не бива да е в противоречие с упражняването на основните права на служителите, които работят по коридорите за превоз на товари.

2. Предложението на Комисията

2.1. Европейската комисия се е ангажирала да ускори създаването и организирането на европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен превоз на товари на базата на международните железопътни коридори за превоз на товари. За да се постигне тази цел, Комисията реши да представи настоящото предложение за регламент, след като проведе широки публични консултации и направи оценка на различни опции посредством оценката на въздействието (ОВ). ОВ показа, че законодателният подход ще даде най-добрите икономически резултати за разлика от доброволния подход, при който рискът да не бъдат постигнати поставените цели е по-голям.

2.2. Съдържащите се в регламента разпоредби са насочени най-вече към съответните икономически действащи лица, управителите на инфраструктура и железопътните оператори и са свързани по-специално с:

—	процедурите за избор на коридори за железопътен превоз на товари;

—	управлението на всички коридори;

—	задължителните характеристики, които коридорите за железопътен превоз на товари трябва да имат.

2.3. Регламентът не се прилага по отношение на:

—	автономните местни и регионални мрежи за услуги на пътниците, при които се използва железопътната инфраструктура;

—	мрежи, предназначени само за градски или крайградски железопътни пътнически услуги;

—	регионални мрежи, които се използват за извършването на регионални услуги за превоз на товари само от едно железопътно предприятие, което е извън обхвата на Директива 91/440/ЕИО, докато друг кандидат не поиска капацитет по тази мрежа;

—	железопътна инфраструктура – частна собственост, която се използва само от собственика на инфраструктурата за извършване на негови собствени превози на товари (1).

3. Общи бележки

3.1. Оптималното развитие на всички видове транспорт в държавите-членки, при което се полагат грижи за опазване на околната среда, безопасността, конкуренцията и енергийната ефективност, е целта на Европейската транспортна политика, както се посочва в COM (2006) 314, Средносрочен преглед на Бялата книга за транспорта, публикувана от Европейската комисия през 2001 г.

3.2. Европейският съюз е поел твърдия ангажимент да намали емисиите на парникови газове с 20 % до 2020 г. Тази цел не може да бъде постигната, ако не се намалят драстично емисиите от транспортния сектор. Поради това е важно да се даде приоритет на най-ефективните от енергийна гледна точка и „екологични“ видове транспорт и по този въпрос всички са съгласни, че железопътният транспорт е най-екологосъобразен от гледна точка на потреблението на енергия и емисиите (2).

3.3. Европейският икономически и социален комитет вече изрази своята позиция относно концепцията за железопътна мрежа, при която се отдава приоритет на превоза на товари (3). В настоящото становище няма да се повтарят основните забележки, които се отнасят и за предложението за регламент относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен превоз на товари.

3.4. Настоящото състояние на превоза на товари в Европейския съюз изисква ефикасни европейски и национални законодателни инструменти и политическа мобилизация за определяне на средствата, които трябва да се инвестират в железопътната инфраструктура. Във връзка с това ЕИСК приветства предложението за регламент на Комисията като стъпка напред в подкрепа на създаването на международни коридори за железопътен превоз на товари и за развитието на този вид транспорт в Европа (4).

3.5. Потенциални предимства, свързани със създаването на тези коридори:

—	екологосъобразен вид транспорт – общо намаляване на въздействието на транспортните дейности върху околната среда в Европа;

—	намаляване на пътнотранспортните произшествия в транспортния сектор;

—	инициативата съответства на целите за растеж, изложени в Лисабонската програма;

—	значителен принос за намаляването на местата с ниска пропускателна способност в пътния транспорт;

—	насърчаване на комодалността (железопътен-морски-вътрешноводен-автомобилен транспорт);

—	изграждането на коридорите ще допринесе за сигурността на доставките на суровини за индустрията на ЕС посредством използването на един от най-екологичните видове транспорт за големи обемни материали;

—	подкрепа за изграждането на логистични центрове, свързани с железопътната мрежа (логистичните терминали могат във все по-голяма степен да се използват като разпределителни складове, които понастоящем обикновено са свързани с производствените мощности);

—	насърчаване на икономическото, социалното и териториалното сближаване в Европейския съюз.

3.6. Екологични цели, свързани с експлоатацията на коридорите за железопътен превоз на товари:

—	екологосъобразна инфраструктура и превозни средства за железопътен превоз на товари;

—	ниско ниво на специфичните емисии;

—	ниски нива на оперативния шум в резултат на шумозащитните стени и използването на тихи технологии за подвижния състав и железопътната инфраструктура;

—	стопроцентова електрификация на коридорите за железопътен превоз на товари;

—	увеличаване на дела на възобновяемите енергийни източници в използвания понастоящем микс.

4. Конкретни бележки по предложения регламент

4.1. Инвестиции в инфраструктурата на коридорите за железопътен превоз на товари, терминалите и тяхното оборудване

4.1.1. През последното десетилетие с помощта на европейските политики беше отбелязан напредък към отварянето на пазара, но в държавите-членки бяха постигнати само ограничени резултати в областта на лоялната конкуренция между видовете транспорт и ефективните инвестиции в съвременната оперативно съвместима инфраструктура.

4.1.2. Финансовият капацитет на държавите-членки изглежда е недостатъчен за постигането на амбициозните цели на Комисията. Поради тази причина европейските институции трябва да изпълнят важна роля за улесняването на прилагането на европейските инструменти за подпомагане при развитието на европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен превоз на товари, като създаването на коридори за железопътен превоз на товари се съфинансира от бюджета на Трансевропейските транспортни мрежи (TEN-T), Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд, както и със заеми от ЕИБ.

4.1.3. ЕИСК счита, че в регламента следва да се подчертаят по-ясно потребностите от инвестиции (и тяхното финансиране) (5). Между 1970 г. и 2004 г. дължината на мрежата от автомобилни пътища в EС-15 се увеличи с 350 %, докато дължината на железопътната мрежа намаля с 14 %. Когато пътищата са задръстени, решенията за разширяване или изграждане на нова пътна инфраструктура се изпълняват много бързо. ЕИСК е на мнение, че железопътната мрежа може да поеме повече обеми, ако инвестиционната политика, прилагана през последните четири десетилетия по отношение на пътищата, се приложи и по отношение на железопътната мрежа.

4.1.4. В това отношение не бива да се пренебрегва необходимостта от финансиране на железопътните връзки на индустриалните обекти с основните железопътни мрежи. Пътните връзки между индустриалните зони и основните пътни мрежи обикновено се финансират от обществените бюджети. В много държави-членки на ЕС обаче към железопътните връзки между индустриалните обекти и основните железопътни мрежи обикновено не се подхожда по един и същи начин. Обикновено те се заплащат от компанията, която експлоатира индустриалния обект, и оператор на железопътен транспорт, който е в договорни отношения с нея. Необходими са както европейски, така и национални инвестиционни решения за улесняване на железопътния превоз на товари (например посредством инструменти като публичните схеми за финансиране, каквито вече се прилагат в Германия, Австрия и Швейцария).

4.1.5. Една от целите на Комисията е да се подсилят всички технически и законодателни инструменти, гарантиращи сигурността на доставките на суровини за европейските предприятия. Железопътните коридори ще дадат значителен принос за постигането на тази стратегическа цел и във връзка с това железопътният превоз на товари между Европейския съюз и източните партньори е от изключителна важност. С оглед на тази цел за ЕС е много важно да инвестира в подобряването на връзките между западната и източната железопътна инфраструктура и свързаните с нея съоръжения за прехвърляне на товарите от един вид транспорт на друг. Освен това преразглеждането на TEN-T също ще допринесе за постигането на тази цел.

4.1.6. Специално внимание следва да се обърне на митническото обслужване, за да се опростят процедурите в ЕС (6), така че да се осигури бърз трансграничен транзит на железопътни товари. Предвид въвеждането на митническа система на основата на електронен обмен на данни (EDI) (7), е необходима европейска финансова подкрепа, гарантираща също инвестициите в железопътните мрежи, които понастоящем не разполагат с автоматични системи за изпълнение на митническите задължения.

4.1.7. Според ЕИСК е важно да има ясни насоки за държавните помощи, за да бъде по-лесно да се посочи кои публични финансови вложения в железопътния сектор ще се разглеждат с предимство от службите на Комисията. Същевременно Комитетът подчертава, че използването на многогодишните договори би могло да допринесе за устойчивото финансиране на европейската железопътна мрежа.

4.1.8. Във връзка с понятието „стратегически терминали“, така както е представено в член 9 от предложения регламент, ЕИСК обръща внимание, че това може да доведе до укрепване на силните позиции на така наречените стратегически терминали в ущърб на онези, които се смятат за „нестратегически“.

4.1.9. Свободното движение на стоки не бива да е в противоречие с упражняването на основните права на служителите, които работят по коридорите за железопътен превоз.

4.2. Избор на коридорите за железопътен превоз на товари и управление на мрежата

4.2.1. Преразглеждането на политиката за TEN-T дава възможност на железопътния сектор да подчертае значението на по-нататъшното развитие на гъвкави коридори за железопътен превоз на товари на дълги разстояния като гръбнак на транспортната мрежа на ЕС.

4.2.2. ЕИСК подчертава, че коридорите не трябва да се ограничават единствено до TEN-T (както е посочено в глава II, член 3, параграф 1, буква a) от „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен товарен превоз“ или до съвременните ERTMS коридори, тъй като един такъв подход би могъл да изключи важни маршрути за превоз на товари или такива, които могат да станат важни, но все още не са в рамките на коридорите TEN-T и ERTMS. Напротив, TEN-T следва да се адаптират при създаването на нови коридори за железопътен превоз на товари.

4.2.3. Следва задължително да се иска мнението на всички заинтересовани страни, включително съответните профсъюзи, потребители и екологични организации. Железопътните предприятия следва да участват в управителните органи на същото равнище, на което участват управителите на инфраструктура, тъй като те са ползвателите на коридорите, имат отношения с клиентите и са най-близо до пазара. Те ще бъдат засегнати от решенията на управителните органи и може да се наложи да изпълняват някои от тези решения. Следователно е справедливо те да бъдат представени в самите управителни органи.

4.2.4. Адекватното представяне на железопътните предприятия, които използват коридорите, е възможно, без да се утежнява структурата на управлението, под формата на отделни дружества или „група от дружества“ или комбинация от двете. Обаче с оглед на реалната възможност за принос за подобряването на коридорите от значение са само предприятията, които „използват коридора“.

4.3. Оперативни мерки

4.3.1. ЕИСК счита, че обсъждането на правилата за приоритетност е труден и чувствителен аспект (определяне на влакови маршрути, резервиране на мощности, приоритет в случай на закъснение) за всички коридори за превоз на товари като цяло (глава IV, членове 11, 12, 14). Правилата следва да се формулират по такъв начин, че да могат да се прилагат по прагматичен начин за всеки един коридор, а разпределянето на влаковите маршрути да се осъществява по най-справедлив и прозрачен начин от управителите на инфраструктура.

4.3.2. Заделянето на резервни мощности не бива да бъде задължително, а следва да се определя от управителите на инфраструктура, ако се приеме, че има необходимост от такива мощности. Задължаването на управителите на инфраструктура да заделят предварително резервни мощности може да доведе по-скоро до пилеене на мощности, отколкото да оптимизация, особено ако няколко месеца предварително няма сигурност относно влаковете, които ще преминават.

4.3.3. Също така не е необходимо да се променят правилата за приоритетност, тъй като това по никакъв начин не увеличава капацитета. Промяната на правилата за приоритетност само ще пренесе неудовлетворението от една категория ползватели към друга. Във всички случаи основното правило следва да бъде свеждане до минимум на общите закъснения в мрежата и премахване на задръстванията по най-бързия възможен начин.

4.3.4. По отношение на разпоредбите относно използването на „обслужване на едно гише“, изложени в глава IV, член 10, ЕИСК смята, че всяка коридорна структура трябва да може да избира, като отчита изискванията на пазара или на железопътните предприятия, които я експлоатират.

4.3.5. Железопътните предприятия трябва да си запазят свободата да резервират маршрути по свое желание (посредством обслужване на едно гише или по традиционния начин). Незадължителното използване на обслужването на едно гише дава възможност на железопътните предприятия да създават конкуренция между различни инфраструктурни единици (например обслужване на едно гише и отделни управители на инфраструктура по протежението на коридора), като ги стимулира да подобряват своята работа.

4.3.6. Задължителното използване на обслужването на едно гише може да доведе до създаването на голям инфраструктурен монопол в коридора без гаранции за това, че обслужването на едно гише ще бъде по-добро от това на отделните управители на инфраструктура. Освен това традиционният начин за „обслужване на едно гише“ не функционира добре.

4.3.7. Ако на кандидатите, които имат разрешения (например спедиторите, изпращачите, интермодалните оператори) се даде правото да купуват маршрути, това може да разколебае железопътните предприятия (най-вече тези, които понастоящем навлизат на пазара) да инвестират в локомотиви поради големия риск, свързан с достъпността на маршрутите. Това би могло да доведе до изкривяване на конкуренцията на вътрешния пазар в ущърб на железопътните предприятия и на качеството на работните места, които тези предприятия осигуряват. Цените могат да се увеличат, достъпните мощности ще останат ограничени и може да се развие спекула.

4.3.8. Въпреки това в днешния Европейски съюз не подлежи на съмнение фактът, че предприятия, различни от железопътните (например за логистични услуги, търговия, производство), са силно заинтересовани от по-широко използване на железопътния превоз (8). Някои европейски железопътни предприятия вече са купили компании за логистични услуги в опита си да привлекат към железопътната мрежа товари, които преди това се превозваха по пътищата. При тези условия е възможно в близко бъдеще кандидатите, получили разрешения, да играят съществена роля за развитието на коридорите за железопътен превоз посредством социално отговорен и иновационен подход.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Член 1, параграф 2 от COM (2008)852 окончателен.

(2) Приблизително 80 % от железопътния транспорт в Европа се извършва по електрифицирани линии.

(3) ОВ C 27, 3.2.2009 г., стр. 41-44.

(4) Необходимостта от ефикасни законодателни инструменти, политическа мобилизация и инвестиции беше подчертана за пореден път в рамките на изслушването „Европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен превоз на товари“, организирано от ЕИСК на 28 април 2009 г. в Brno, Чешката република по време на чешкото председателство на Европейския съюз.

(5) Съгласно проучване на Общността на европейските железопътни предприятия (CER) относно коридорите за железопътен превоз на товари, извършено с помощта на консултантските услуги на MC Kinsey, инвестиции в размер на 145 милиарда EUR до 2020 г. биха могли да увеличат капацитета на железопътния транспорт със 72 % по 6-те основни коридора за железопътен превоз на основата на ERTMS, което представлява 34 % от обемите, транспортирани в Европа.

(6) По този начин е важно на равнището на ЕС да се прилага ефективно Регламентът на Комисията (EО) №. 1875/2006 за създаване на Общностен митнически кодекс.

(7) EDI - Electronic Data Interchange.

(8) Становище на CLECAT, Брюксел, 19 януари 2009 г.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/99

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правата на пътниците в автобусния транспорт и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите“

COM(2008) 817 окончателен – 2008/0237 (COD)

(2009/C 317/18)

Докладчик: г-жа DARMANIN

На 19 януари 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 71 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правата на пътниците в автобусния транспорт и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителите“

COM(2008) 817 окончателен – 2008/0237 (COD).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г.(заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 75 гласа „за“ и 3 гласа „против“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства предложението на Комисията относно правата на пътниците в автобусния транспорт, изхождайки от позицията, че този вид транспорт се използва широко и предоставя на пътниците по-евтина алтернатива за придвижване.

1.2. В предложението се очертават различни основни права, признати в Хартата на основните права на Европейския съюз, като свободното движение на хора, недискриминацията въз основа на увреждане и защитата на потребителите. Затова ЕИСК подкрепя по принцип предложението на Комисията за регламент, но има и предложения за неговото подобряване.

1.3. ЕИСК изразява загриженост във връзка с някои уточнения, които следва да бъдат направени, тъй като настоящият текст дава възможност за неправилно тълкуване. Тези уточнения включват:

—

по отношение на отговорността за обслужването на лица с увреждания: текстът на разпоредбата следва да посочва по-ясно, че основният мотив на Комисията е да се намали дискриминацията по отношение на предоставяната на пътниците информация (или нейната липса) за услугите, достъпни за лица с увреждания;

—	отговорността на оператора по отношение на загубата на багаж следва да бъде посочена ясно и е необходимо да се въведе някаква система за регистрация на багаж;

—	да се предоставя информация на автобусните спирки, след като пътуването е започнало, е много трудно, поради което следва да се прецени практическата стойност на генерирането и предоставянето на такава информация;

—	използването на думата „автогара“ по отношение на автобусния транспорт е неподходящо, тъй като често такава не съществува, а има само автобусни спирки, а когато автогара все пак има, тя не попада в сферата на отговорност на оператора.

1.4. ЕИСК отбелязва, че разширяването на приложното поле на разпоредбите относно правата на пътниците, така че да обхванат градския и крайградския транспорт, би подобрило качеството на услугата и имиджа на сектора. ЕИСК обаче открива редица различия между услугите, предоставяни от градските автобуси и международния автобусен транспорт, поради което признава, че би било по-практично правата на пътниците по отношение на тези два различни вида транспорт да се разглеждат отделно и да се определят специфични права на пътниците за целия градски и крайградски транспорт. Поради това ЕИСК счита, че разпоредбите на предложения регламент не следва непременно да се отнасят до градския и крайградския транспорт.

1.5. Обучението на персонала е изключително важно за предоставянето на услуги на лицата с увреждания. В този смисъл ЕИСК подкрепя твърдо включването на член 18, в който се конкретизира обучението, което трябва да се осигури на водачите на автобуси.

2. Предложение на Комисията

2.1. През 2005 г. Комисията започна процес на консултации относно гарантирането на правата на пътниците в международния автобусен транспорт. Специализирани организации, гражданското общество, национални агенции и държавите-членки представиха изчерпателни отговори.

2.2. Комисията извърши и оценка на въздействието на политическите варианти, включващи:

—	запазване на съществуващото положение;

—	предоставяне на минимална защита;

—	предоставяне на максимална защита;

—	доброволно поемане на ангажимент и саморегулиране.

За различните аспекти на защитата, определени в резултат на извършената оценка, се използва съчетание от варианти.

2.3. По своята същност предложението цели да определи правата на пътуващите с междуградски и градски автобуси, за да се повиши привлекателността на автобусния транспорт и доверието в него, както и за да се осигури равнопоставеност между превозвачите от различни държави-членки и между други видове транспорт.

2.4. Като цяло предложението предвижда разпоредби относно:

—	отговорност в случай на смърт или телесна повреда на пътници и загуба или повреда на техния багаж;

—	недискриминация въз основа на националност или място на пребиваване по отношение на условията за превоз, предлагани на пътниците от предприятията в областта на градските или междуградските автобусни превози;

—	помощ за лица с увреждания и лица с намалена подвижност;

—	задължения за предприятията в областта на градските и междуградските автобусни превози в случай на отмяна или закъснение на пътуването;

—	задължения за предоставяне на информация;

—	разглеждане на жалби;

—	общи правила за контрол по прилагането.

3. Общи бележки

3.1. ЕИСК приветства предложението на Комисията относно правата на пътниците в автобусния транспорт, които понастоящем се различават значително в отделните държави-членки. ЕИСК счита, че са необходими ясни насоки за защита на правата на пътниците, използващи този вид транспорт, особено като се има предвид, че в повечето страни автобусният транспорт е най-слабо регулираният вид транспорт.

3.2. ЕИСК приветства факта, че предложението е насочено към укрепване на принципа на недискриминация и се предоставя подкрепа за лицата с увреждания или с намалена подвижност. ЕИСК обаче призовава за конкретни уточнения в текста на Комисията, с цел избягване на неясноти, които биха могли да доведат до неправилно тълкуване.

3.3. Тъй като част от задълженията са взети от Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания, държавите-членки следва да създадат система за санкциониране, приложима към транспортните компании в случите на нарушаване на тези права.

3.4. Комитетът изразява твърдото си убеждение, че подходът на максимална защита е най-подходящ по отношение на правата на пътниците с увреждания. Подобен подход гарантира наистина запазването на уважението, достойнството и правата на личността. ЕИСК обаче изразява загриженост във връзка с прилагането на тези правила; затова е наложително подобни регулаторни стандарти да се въведат на възможно най-ранен етап и да бъдат предмет на строг контрол.

3.5. Включването в предложението на разпоредби за градските и междуградските автобусни услуги е целесъобразно. В член 2, параграф 2 от предложението за регламент се гарантира сходно равнище на правата в целия ЕС, което съответства на принципа на субсидиарността и отчита многообразието от ситуации.

3.6. Що се отнася до отговорността на предприятията в областта на градските и междуградските автобусни превози по отношение на пътниците и техния багаж, следва да се поясни, че равнищата на обезщетенията, установени с предложението, не бива да възпрепятстват засегнатите потребители да търсят правна защита, ако това е подходящо. Следва да се създаде система за обезщетяване, подобна на тази, използвана в другите видове транспорт.

3.7. ЕИСК отбелязва, че твърде често най-уязвимите групи от населението са тези, които избират това средство за трансграничен транспорт; затова Комитетът изразява задоволство от представянето на новите мерки за защита, които Комисията би желала давиди приведени в изпълнение.

3.8. ЕИСК счита, че следва да се изготвят планове за действие, за да се гарантира, че лицата с намалена подвижност ще получат необходимата помощ на автогарите, автобусните спирки и в самото превозно средство и че представителите на хората с увреждания и представителите на предприятията за автобусен транспорт би трябвало да изпълняват основна роля в този процес.

3.9. Тъй като Комитетът счита, че основната цел винаги следва да бъде намаляване на неудобствата за пътниците, разпоредбите, свързани с обезщетенията и възстановяването на стойността на билета, следва да обхващат следните аспекти:

—	телесна повреда или смърт в резултат от ползване на този вид транспорт;

—	отмяна, забавяне или премаршрутиране;

—	загуба на багаж от оператора; и

—	липса на информация.

3.10. Независимо от това, във всички посочени по-горе случаи е задължително да се докаже вината на оператора, а тежестта на обезщетението да не бъде такава, че да доведе оператора до фалит. Затова обезщетенията следва да бъдат реалистични и своевременни както за потребителя, така и за оператора.

3.11. Търсенето на обезщетение следва да бъде лесно, а разпоредбите относно мястото, където може да бъде търсено такова обезщетение, следва да включват държавата-членка, до която е пътувал пътникът, както и страната на пребиваване.

3.12. Достъпът до информация е изключително важен и затова ЕИСК приветства подхода на максимална защита, предприет в това отношение, особено като се има предвид, че информацията е основен инструмент за намаляване на неудобствата за потребителите в транспорта.

4. Специфични бележки

4.1. Градски транспорт

4.1.1. ЕИСК подкрепя предложението на Комисията, доколкото като цяло прилагането на регламента ще означава задълбочаване на вътрешния пазар и укрепване на правата на пътниците и особено на хората с увреждания.

ЕИСК приветства факта, че държавите-членки имат възможност да изключват от приложното поле на този регламент градските, крайградските и регионалните транспортни услуги, обхванати от Регламент (ЕО) № 1370/2007 от 23 октомври 2007 г.

ЕИСК счита обаче, че необходимостта от защита на правата на потребителите до степента, застъпвана в настоящото предложение за регламент, би наложила изменението на редица договори за обществени поръчки за услуги, сключени в съответствие с Регламент (ЕО) № 1370/2007. Също така, с оглед на значителните различия между условията, инфраструктурата и оборудването, изисквани за автомобилните транспортни услуги (обхванати от Регламент (ЕО) № 1370/2007), и онези, изисквани за международния автобусен транспорт на пътници, те не са реално сравними.

ЕИСК би предпочел градските, крайградските и регионалните транспортни услуги да бъдат изцяло изключени от настоящото предложение и правата на ползвателите на тези видове обществен транспорт да бъдат разгледани в отделен регламент.

4.2. Достъпност

4.2.1. ЕИСК изразява съжаление, че в предложението не се отделя изрично и по-подробно внимание на положението на хората с увреждания, нито се определят по-строги стандарти за защита на правата на хората с увреждания и на тези с намалена подвижност. От основно значение е на тези групи да се гарантира достъп до транспорт.

Практическото прилагане на правата на хората с увреждания не би довело до нови тежести за предприятията, тъй като по-голямата част от задълженията, определени в регламента, произтичат от разпоредбите на други законодателни инструменти на Общността като Директива 2001/85/ЕО (1), в чието съображение 11 се посочва, че „…е необходимо да се разработят технически предписания, които да улеснят достъпа на лицата с ограничена подвижност до третираните в настоящата директива превозни средства в съответствие с политиката на Общността в транспортната и социалната сфера. Трябва да се положат максимални усилия за улесняване на достъпа до въпросните превозни средства“.

4.2.2. Ето защо Комитетът счита, че новите задължения на операторите следва да се разглеждат като задължение за обществена услуга и поради това следва да се предоставя финансова компенсация, както е определено в Регламент (ЕО) 1370/2007 относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен транспорт.

4.2.3. Целта е на хората с намалена подвижност, включително на хората, страдащи от затлъстяване, да се дадат възможности за пътуване с автобус, сравними с възможностите, от които се възползват другите групи от населението. Ето защо ЕИСК подкрепя създаването на правила за предотвратяване на дискриминацията, изискващи предоставянето на помощ по време на пътуване на тези групи пътници, в съответствие с предложените, макар и незадоволителни мерки в предложението за регламент. Затова ЕИСК счита, че е наложително сдруженията на превозвачите и сдруженията на лица с увреждания заедно да определят достъпността при транспортните услуги.

4.2.4. Достъпност може да бъде отказана по уважителни причини като пътната безопасност, но чисто икономическите причини не бива да бъдат единствената пречка пред предоставянето на подобна услуга. Достъп следва да се отказва само по обективни, недискриминационни и пропорционални на целта причини, които са били публикувани предварително и са предмет на ограничително тълкувание, тъй като ограничават свободното движение на хора. Тук става дума за неотменими права, както правилно е изяснено в член 5 от предложението за регламент.

4.2.5. ЕИСК призовава Комисията да даде ход на процедурата, необходима за стандартизация на производството на инвалидни колички и системи за тяхното закрепяне, така че те да могат да бъдат безопасно използвани в автобусите.

4.2.6. ЕИСК подкрепя инициативи като превоз при поискване, които често могат да бъдат добра алтернатива за превоз на лица с увреждания. В този смисъл Комитетът би насърчил включването на подобна услуга в тръжните документи за автобусен транспорт.

4.2.7. В раздел III от предложението се забранява отказът на достъп до транспорт и се съдържат разпоредби относно правото на получаване на помощ в автогарите и в превозното средство, условията, при които се оказва помощта, предаването на информация и обезщетението за загубени или повредени инвалидни колички или друго оборудване за подпомагане на подвижността, които са целесъобразни, но могат да бъдат подобрени. ЕИСК би препоръчал да се създаде награда за онези оператори, които надхвърлят рамките на задължителните изисквания, за да осигурят на лицата с увреждания наистина удобни транспортни услуги.

4.3. Обучение на персонала

4.3.1. ЕИСК е убеден, че обучението е от първостепенно значение за предоставянето на услуга за лицата с увреждания. Затова Комитетът подкрепя напълно член 18. Освен това ЕИСК счита, че това е отлична възможност за задълбочаване на сътрудничеството между сдруженията на операторите в транспорта и сдруженията на хората с увреждания, като последните могат да осигурят подобно обучение.

4.4. Изплащане на обезщетение в случай на смърт

4.4.1. ЕИСК признава, че понастоящем изплащането на аванс във връзка с обезщетението на лицата, загубили близък в резултат на пътно-транспортно произшествие, може да отнеме твърде много време. От друга страна, обаче, ЕИСК счита, че петнадесет дни са разумен период за извършване на авансово плащане за посрещане на непосредствените икономически нужди на семействата на жертвите на произшествия, завършили със смърт, с оглед на нанесените им вреди, или на самите жертви, които са претърпели физически или психологически вреди в резултат на произшествие.

4.4.2. В този смисъл ЕИСК препоръчва текстът на член 8 да бъде изяснен, така че лицата, имащи право на обезщетение, да бъдат конкретно определени, като например малолетни или непълнолетни, които са изгубили родителя (или настойника), който ги е издържал.

4.5. Загуба на багаж

4.5.1. ЕИСК признава, че правата на пътниците следва да се спазват при кражба или загуба на багаж, в които случаи пътниците имат право на обезщетение. Автобусните оператори следва да носят отговорност за загубата на поверения им багаж. Ето защо Комисията следва да поясни разпоредбите на член 9 от предложението с оглед на правната сигурност, тъй като сегашната формулировка е неясна и позволява различни тълкувания според различните обстоятелства.

4.5.2. В този смисъл ЕИСК посочва, че операторът не е длъжен да осигурява на пътника услуга по регистрацията на багаж.

4.5.3. ЕИСК счита също, че следва да се приемат специфични разпоредби при загуба или повреда на оборудване, използвано от хора с увреждания.

4.6. Информация във връзка с прекъсване на пътуването

4.6.1. ЕИСК изразява убеждение, че следва да се положат максимални усилия, за да се гарантира своевременното предоставяне на информация на пътниците в случай на забавяне или прекъсване на пътуването. В този смисъл обаче, ЕИСК е убеден, че понякога предоставянето на подобна информация е много трудно. Затова Комитетът счита, че член 21 е много труден за прилагане на практика поради естеството на автобусните спирки и факта, че по принцип там няма обслужващ персонал.

4.6.2. ЕИСК би предложил чрез фондовете на Комисията за научноизследователска и развойна дейност да се инвестира в разработването и внедряването с използване на ИКТ на инструменти за надеждни, навременни и безопасни пътнически информационни системи, които да бъдат монтирани на автобусните спирки, както и в разработването на леки, инсталирани в превозното средство електронни системи, позволяващи рационализиране на управлението на пътуването (интелигентни транспортни системи).

4.7. Автогари за градски и междуградски транспорт

4.7.1. На няколко места в предложението се споменават автогарите по маршрута на градските или междуградските автобуси. Необходимо е да се отбележи, че по правило такива автогари не съществуват, а там, където ги има, в повечето случаи те са част от железопътна гара или летище. В повечето от останалите случаи не става въпрос за автогари, а просто за автобусни спирки без обслужващ персонал.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) ОВ L 42, 13.2.2002 г., стр. 1-102.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/105

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Работната сила в здравния сектор в Европа“

COM(2008) 725 окончателен

(2009/C 317/20)

Докладчик: г-н Arno METZLER

На 10 декември 2008 г. Европейската комисия реши да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение от Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите:

„Зелена книга за работната сила в здравния сектор в Европа“

COM(2008) 725 окончателен.

На 455-та си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 15 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 104 гласа „за“, 29 гласа „против“ и 29 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства представянето от страна на Европейската комисия на Зелената книга за работната сила в здравния сектор. Документът очертава демографските промени и тяхното въздействие върху работната сила, а също и натоварването в здравния сектор.

1.2. Според ЕИСК трябва да се предприемат мерки, за да стане медицинската професия по-привлекателна за младите хора, така че по-голяма част от тях да избират кариера в здравния сектор.

1.3. В тази връзка ЕИСК препоръчва да се създаде достатъчен кадрови капацитет в здравеопазването, така че да бъдат задоволени нуждите от грижи, да се засилят скринингът и профилактиката и да се популяризира здравословният начин на живот.

1.4. На нежеланата миграция на здравни специалисти в други страни според ЕИСК може да се противодейства чрез по-високи възнаграждения, по-добри условия на труд и евентуално възлагане на нови отговорности. Новите отговорности изискват съответната квалификация. Всичко това би направило сектора по-привлекателен като цяло.

1.5. Трябва съществено да се подобри обхватът на статистическите данни за работната сила в здравния сектор в ЕС, които се използват за вземането на решения, по-специално що се отнася до миграцията и мобилността.

1.6. Следва да се насърчава използването на нови технологии в здравния сектор, които водят до намаляване на натоварването за работната сила в него, до повишаване на качеството на предоставяните услуги и са в подкрепа на пациентите. ЕИСК съзнава, че това може да доведе до необходимост от преразглеждане на начина, по който се разпределя отговорността сред представителите на медицинското съсловие.

1.7. ЕИСК подчертава важната роля на социалните стандарти за гарантиране на високо качество на грижите за пациентите и за тяхната безопасност и категорично отхвърля всички опити тези стандарти да бъдат снижени (т.нар. „равняване по по-ниските“).

1.8. ЕИСК подчертава голямото значение на свободните професии в здравеопазването, успоредно с централната роля на болниците и обществените здравни услуги, тъй като най-вече благодарение на тях могат да се осигурят лечение и грижи за хората в условия на компетентност и безопасност. Упражняващите свободни професии са получили висококачествено образование благодарение на усилията, които гражданското общество в държавите-членки полага в подкрепа на общественото образование. Членовете на ЕИСК, които представляват гражданското общество, изразяват скептицизъм спрямо желанието на Комисията да насърчи работната сила в здравния сектор да премине на свободна практика. Заедно с това, ЕИСК се отнася критично към нарастващата тенденция за фиктивна самостоятелна заетост във всички области, в които това изглежда проблематично с оглед на характера на дадена дейност (например в областта на грижите за пациентите и за възрастни хора).

1.9. ЕИСК изразява загриженост по повод дискусията за ново разпределение на задачите в здравния сектор с цел упражняването на медицинската професия от квалифицирани специалисти да се замени с по-изгодни във финансово отношение алтернативи. ЕИСК е на мнение, че при структурните съображения за разпределение на задачите в здравните професии следва да се ръководим от медицинската необходимост, равнището на квалификация, както и от потребностите на пациентите.

1.10. ЕИСК решително застъпва становището, че здравните заведения и техният персонал предоставят услуги от общ интерес и че поради това структурните фондове следва да бъдат използвани по-интензивно за осигуряване на обучение на персонала. ЕИСК подчертава, че е абсолютно необходимо на този персонал да се осигурят условия, които да му позволяват да преминава през непрекъснато обучение, така че да може да придобива достатъчно широки и задълбочени умения, а също и да се преодолява недостигът на здравни услуги в структурно слаби региони.

1.11. ЕИСК изтъква изключителната роля на социалните партньори и на социалния диалог за определянето на условия на труд и възнаграждение и за обучението на работниците в здравния сектор.

1.12. Според Комитета социалните професии играят важна роля за здравното обслужване на пациентите и за грижите за тях, а по този начин и в здравния сектор като цяло.

2. Резюме на съобщението на Комисията

2.1. Зелената книга има за цел да послужи като основа за интензивна дискусия между институциите на ЕС, държавите-членки и меродавните социални и икономически участници, отговорни за вземането на решения на европейско и национално равнище. Тя представлява рамка, в която изискванията могат да бъдат вземани предвид в дългосрочна перспектива.

2.2. Зелената книга се концентрира върху девет ключови области:

—	демография;

—	възможности на общественото здравеопазване;

—	образование, обучение и допълнителна квалификация;

—	управление на мобилността и миграцията на здравните работници в ЕС;

—	миграция на здравни работници в световен мащаб;

—	данни, които са от полза при вземането на решения;

—	въвеждане и разпространение на нови технологии за повишаване на ефективността и подобряване на качеството на грижите;

—	засилване на принципа на самостоятелност;

—	политика на сближаване.

2.3. Контекст

2.3.1. Здравните системи на ЕС трябва да се справят с непрекъснато нарастване на търсенето на услуги, да реагират на променящите се здравни потребности и да бъдат подготвени за по-големи кризи в общественото здравеопазване, при това в съчетание с очаквания, които предполагат високо качество на здравните услуги. Трябва да се признае, че става дума за трудоемък стопански сектор, в който работи един от всеки десет заети в Европа и че средно 70 % от разходите за здравеопазване отиват за заплати и други възнаграждения.

2.3.2. Член 152 от Договора за ЕО гласи: „Действията на Общността в областта на общественото здраве зачитат изцяло задълженията на държавите-членки да организират и предоставят здравни услуги и медицински грижи“. Същевременно в същия член се посочва, че сътрудничеството между държавите-членки следва да бъде поощрявано, за да се насърчава координацията на стратегии и програми, както и двустранното информиране за успешни програми в отделните държави-членки.

2.3.3. В Зелената книга Комисията разглежда въпроси от централно значение, свързани с проблемите и предизвикателствата на здравеопазването, с цел да предизвика дискусия. Сред тези въпроси са:

—	застаряването на населението;

—	новите технологии;

—	необходимостта от подобряване на достъпа до здравни услуги;

—	качеството на предлагането и, във връзка с това, все по-скъпите терапии;

—	избухването и потенциалът на епидемично възникващи заболявания;

—	наличието на близко до местоживеенето здравно обслужване.

Определение за работна сила: под работна сила в здравния сектор се разбират всички работници в сектора, които извършват услуги, свързани с грижи за болни, социални грижи, както и всички принадлежащи към съответните специалности.

2.3.4. Във всички държави-членки в момента тече дискусия относно обхвата и наличието на потенциала от работна сила, който ще бъде необходим за идното десетилетие и след това. В някои държави-членки вече се наблюдава значителен недостиг на специалисти и на млади кадри, най-вече там, където работят предимно по-възрастни работници.

2.3.5. Освен съществуващия на тази основа недостиг на работна ръка се наблюдава също и миграция на работна сила от ЕС в други страни, например в САЩ или Швейцария, най-вече сред висококвалифицираните здравни специалисти.

Миграционната квота и мобилността са високи и в рамките на ЕС. Между отделни страни се наблюдават ярко изразени миграционни потоци.

Миграцията на здравни специалисти се превръща във въпрос от жизнена важност. Разликите в заплащането и в условията на труд са в основата на този процес. На свой ред различията в устройството на системите се отразяват върху структурите на предлагане и на квалификация.

2.3.6. Със Зелената книга Комисията дава възможност, също и в консултация с обществеността относно бъдещето на работната сила в сектора на здравеопазването в Европа, да се поставят по-категорично на преден план проблемите на здравните професии и да се очертае ясна картина на бъдещите предизвикателства. По този начин тя отчита обстоятелството, че здравеопазването представлява централна и основна потребност за всички граждани на ЕС. Освен това, така тя взема предвид, че без достатъчно здравно обслужване основните свободи на Европейската общност могат много бързо да се окажат ограничени.

2.3.7. Здравната профилактика и здравните грижи имат и икономически аспекти. Здравеопазването изисква висококвалифицирани и много опитни специалисти с призната квалификация, които съставляват съществена част от обществото на знанието.

3. Бележки на Комитета относно предлаганите в Зелената книга решения

3.1. Предложения за решения на Комисията

Тъй като има ограничени правомощия в областта на здравеопазването, Комисията е сдържана в своите предложения. От една страна, тя отбелязва, че през последните години делът на жените в здравните професии е нараснал и поради това предлага по-добро съчетаване на професионалния, семейния и личния живот и необходими съответни мерки с цел да се гарантира наличието на специализиран здравен персонал. От друга страна, тя призовава за солидни стратегии на планиране и препоръчва да се увеличат инвестициите в разширяване на възможностите за допълнително обучение във всички европейски държави, за да не се получава така, че отделни държави предимно подготвят здравни специалисти, а те намират работа предимно в други, което би могло да доведе до допълнително намаляване на образователния капацитет. Подобряването на възможностите за обучение, по-специално в областта на допълнителната квалификация и повишаването ѝ, биха засилили и мотивацията за назначаване и обучаване на персонал.

3.2. Европейският икономически и социален комитет (ЕИСК) приветства Зелената книга като изчерпателен документ за обсъждане относно големите предизвикателства, пред които са изправени здравните системи, здравеопазването и здравните работници в Европа. Документът поставя основа за обществени дискусии в рамките на Лисабонската стратегия с цел да се насърчат услуги, основани на знания, и разглежда здравното обслужване като неделимо цяло.

3.3. Според ЕИСК пазарът на здравни услуги може да бъде разглеждан като пазар със специфични правила, тъй като има непосредствено влияние върху здравето на населението. Във връзка с това ЕИСК предлага да се обсъдят проблемите, обусловени от фрагментираността на здравното обслужване в някои страни, по-специално на онези системи, които не са контролирани пряко от държавата, което наистина затруднява осигуряването на единни стандарти при квалификацията и допълнителното обучение.

3.4. Демография и насърчаване на устойчивостта на работната сила

3.4.1. ЕИСК подчертава, че в здравния сектор вече работят голям брой жени и че е много вероятно техният дял да продължи да нараства. Това важи за всички видове дейности. Необходима е равнопоставеност, за да се осигурят еднакви условия за половете съгласно директивата за равнопоставеността и да бъдат убедени повече мъже да започнат работа в различни области на здравния сектор. Сред тези мерки са и такива, които допринасят да се съчетават професионалният и семейният живот, да се признават използваните умения и тежкия труд, да се помогне на жените да се задържат на работното си място и да се завърнат на пазара на труда след по-дълги периоди, през които са се били посветили на грижи за семейството.

3.4.2. Не е изненадващо какво влияние оказват отличните условия на труд, здравето и сигурността на работното място върху здравните работници. Удовлетвореността и сигурността водят до по-голямо внимание към пациентите. За гарантиране на високо равнище на качество, на безопасността на пациентите и на съответна сигурност при предоставянето на обслужване особено значение имат качеството на работното място, грижите за персонала и управлението на особената натовареност на работното място в здравния сектор. Тези въпроси обаче почти не се разглеждат в Зелената книга.

3.4.3. ЕИСК отбелязва проучванията, предприети от социалните партньори относно схемите за връщане на работа. Комитетът счита, че подобни схеми могат да играят изключително важна роля, както за задържането, така и за връщането на здравните работници и по-специално на жените сред тях на работа и че значението на тези схеми ще нараства с оглед на справянето с недостига на квалифицирана работна ръка.

3.4.4. Според ЕИСК в някои държави-членки трябва да се предприемат мерки, за да може медицинската професия да стане по-привлекателна за младите хора, така че по-голяма част от тях да избира професия и/или занятие в здравния сектор. Тези професии трябва да бъдат направени по-привлекателни чрез подобряване на условията на труд и заплащане през цялата професионална кариера, за да може повече младежи, а в частност и повече мъже, да бъдат спечелени за кариера в областта на здравеопазването, здравните и социалните грижи.

3.5. Възможности на здравеопазването

3.5.1. Успешната превенция и насърчаването на здравословния начин на живот, както и по-доброто управление на здравеопазването могат да намалят потребностите от лечение и грижи. Във връзка с това ЕИСК препоръчва да се осигури достатъчен капацитет в здравеопазването, така че да се засилят скринингът, профилактиката и да се популяризира здравословният начин на живот. Предпоставка за това обаче трябва да бъде наличието на научно обосновани мерки, които да бъдат финансирани повсеместно и трайно. Според ЕИСК Общността следва да обърне внимание на здравословните условия на труд и на самите здравни работници, ако иска те да останат здрави и трудоспособни (синдром на изгарянето в работата). Особено внимание следва да се обърне на трудоспособността на работниците, които са в края на професионалната си кариера, за да им се осигури възможност да работят без здравни проблеми и при определяне на условията за пенсионирането им да се отчитат тежките условия на труд.

3.6. Образование и обучение

3.6.1. ЕИСК предлага да се разгледат проблемите на раздробеността на структурите на предлагане в здравеопазването в отделните страни, по-специално на онези, които не се управляват пряко от държавата – проблеми, които затрудняват осигуряването на еднакво висок стандарт на обучение и допълнителна квалификация. Комитетът смята, че е важно да се проучи въпросът доколко тези раздробени структури на предлагане биха могли да бъдат подкрепени по-добре, с оглед на създаването на работни места. ЕИСК поставя въпроса за задължителния характер на обучението и допълнителната квалификация и за налагане на високи стандарти, както и за осигуряване на тяхната прозрачност чрез сертифициране и гарантиране на единни стандарти на европейско равнище. Комитетът задава също така и въпроса до каква степен страните получават стимули за напредък в това отношение.

3.6.2. Освен това ЕИСК има въпроси относно обвързването на директивата за признаване на дипломите и на евентуална директива, отнасяща се до професионалните квалификации в здравеопазването. Комитетът задава въпроса как това се съчетава със съществуващите за някои професии отделни директиви. Важно е също така да се проучи какво влияние са оказали тези директиви върху единния характер на квалификациите и обучението в Европа и как определят единния характер на условията на труд в ежедневието.

3.6.3. ЕИСК възнамерява да постави въпроса за разходите и ползите от съответна структура за определяне на изискванията за повишаване на квалификацията на здравните работници в Европа.

3.7. Мобилност и миграция на специалисти в ЕС

3.7.1. ЕИСК задава въпроса за въздействието на предлагането и отражението на програмите за подпомагане и затова предлага да бъде научно представено доколко държавните, но също и езиковите граници, а евентуално и културните различия в Европа, оказват влияние върху миграцията на работници в сектор, където в особено висока степен се изискват способност за разбиране и съпреживяване и специфични знания.

3.8. Миграция на медицински специалисти в световен мащаб

3.8.1. Както се призовава в Зелената книга, при наемането на специалисти на работа следва да се съблюдават определени етични принципи. Така например наред с възможността за назначаване на специалисти от други страни, следва в достатъчна степен да се насърчават и собствените млади специалисти. Липсата на грижа за изграждане на собствени бъдещи специалисти не трябва да се компенсира чрез привличане на кадри от други страни. С оглед на вече многобройните поети задължения и на съдействието на ЕС при изработването на световен кодекс за поведение за етично набиране на кадри на СЗО, ЕИСК предлага да се проучи каква допълнителна полза би имало от един „Кодекс за поведение“ на ЕС наред с този на СЗО.

3.8.2. Необходимо е също така да се предотврати „изтичането на мозъци“ от развиващите се страни. Назначаването на здравни работници следва да се осъществява, доколкото това е възможно, в институционален контекст, в който мобилността на работниците да бъде подкрепяна чрез двустранни или многостранни програми за сътрудничество. Това може да се постигне посредством инвестиции в инфраструктури за обучение на здравни специалисти и за подобрения в условията на труд. Ако не се работи за преодоляване на причините за миграцията, т.е. на големите разлики в заплащането и условията на труд, тя ще продължи и ще води до още по-голям недостиг на здравни работници в развиващите се страни.

3.9. Данни, които са от полза при вземането на решения

3.9.1. Във връзка с този въпрос ЕИСК изтъква, че националните статистики в ЕС трябва да бъдат сравними. Пречка за това се явява обаче проблемът с отчасти различаващите се класификации на здравните професии в държавите-членки. Националните особености в сферата на уменията и обозначенията на здравните професии не бива да бъдат прикривани в името на приоритета на уеднаквените показатели. ЕИСК призовава да се събират съответни статистически данни за здравните професии в Европа, както и за трансграничната миграция. По отношение на предложената в Зелената книга идея за създаване на Обсерватория за работната сила в здравния сектор се поставя въпросът дали такава структура е действително необходима и дали вече съществуващи институти като например Евростат или Дъблинската фондация не могат да бъдат използвани за същите цели.

3.9.2. Като цяло състоянието на наличните данни би следвало да бъде подобрено чрез регистър на данните. ЕИСК предлага споменатото в Зелената книга наблюдение на работната сила в здравния сектор да се свърже с други проекти на ЕС, като например този за насърчаване на системите за здравна информация, и да се подобри обменът между националните регистри за всички професии – доколкото ги има.

3.9.3. Тъй като в повечето държави-членки здравното обслужване е държавно организирано или регламентирано, ЕИСК приветства подкрепа от страна на Европейската комисия, която води до по-добро планиране. Комитетът предлага ЕС да предостави средства за изготвяне на анализи на здравното обслужване в държавите-членки. Подобни анализи следва да представляват основа за изграждане на повсеместно и близко до местоживеенето здравно обслужване на населението и предоставяне на медицински и други видове здравни грижи.

3.10. Въвеждане и разпространение на нови технологии за повишаване на ефективността и подобряване на качеството на грижите

3.10.1. ЕИСК предлага да се проучи дали новите технологии, заедно с новите възможности за лечение, които са свързани с електронни мрежи за комуникация и могат да бъдат предлагани повсеместно (включително и в особено отдалечени райони), а също и за самодиагностициране или с участието на пациента, могат да се използват в интерес на здравните работници. За тази цел би трябвало да бъде взет предвид опитът на други държави. Преди да могат да бъдат въведени нови технологии обаче, трябва да се гарантира, че те ще бъдат приети с одобрение от страна на медицинските специалисти. За целта работещите в съответните области трябва да бъдат привлечени в разработването на технологии за т.нар. „електронно здравеопазване“ (e-health), за да се гарантира, че електронните инструменти ще могат да бъдат използвани лесно и безопасно в ежедневната практика. Адекватното обучение на медицински специалисти за боравене с новите технологии е абсолютно необходимо за успешното им въвеждане. ЕИСК посочва, че независимо от всички предимства на новите технологии, винаги следва да се вземат предвид и рисковете - например свързаните със защитата на личните данни. Въвеждането на нови технологии трябва да бъде съобразено и с различните национални системи на здравеопазване. То може да доведе до промени в националното законодателство по отношение на отговорността на медицинското съсловие във всяка държава-членка. Комитетът задава въпроса доколко насърчаваните от Европейската комисия различни мерки и пилотни проекти противоречат на изграждането на национална инфраструктура в областта на информационните технологии или дори неутрализират тази възможност.

3.11. Мястото на здравните предприемачи сред работната сила

3.11.1. В някои страни на ЕС представителите на здравните професии, които са на свободна практика, и които по този начин прилагат на практика принципа на предприемачество, играят важна роля в предлагането на здравни грижи в държавите-членки. В Зелената книга се признава ролята на свободните професии в здравеопазването и функцията, която изпълняват редом с публичния сектор. Често благодарение на работещите на свободна практика могат да се осигуряват лечение и грижи на хората с гаранция за компетентност и сигурност. Въпреки това, Комитетът подчертава, че в Европейския съюз здравните работници на свободна практика в повечето случаи са придобили квалификацията си в продължение на дълги години благодарение на усилията на обществото в подкрепа на безплатното обществено образование. Ето защо гражданското общество с основание очаква отплата (по отношение на цените и разходите), като неговите представители се отнасят скептично към изразеното в параграф 6 от Съобщението желание на Комисията, което като че ли насърчава увеличаването на частните форми на здравни услуги в това звено от системата на здравеопазването. Същевременно ЕИСК разглежда критично нарастващата тенденция за фиктивна самостоятелна заетост във всички области, в които това изглежда проблематично с оглед на характера на дадена дейност (например в областта на грижите за пациентите и за възрастни хора).

3.12. Политика на сближаване

3.12.1. ЕИСК се застъпва за засилено използване на структурните фондове за образованието и обучението на специалисти в здравния сектор. Дефицитът на здравно обслужване в структурно слаби региони би могъл да се запълни например и чрез развиване и подпомагане на образованието и обучението именно в регионите, където има най-спешна нужда от квалифицирани здравни специалисти. Това предложение се основава на наблюдението, че здравните специалисти се установяват предимно там, където са придобили квалификацията си. Политиката на сближаване също би могла да предложи рамка за насърчаване на пилотни проекти, които да предлагат решения за повдигнатите тук въпроси. Освен това Комитетът предлага средства от европейските структурни фондове да бъдат предоставени за подобряване на инфраструктурата в здравния сектор и евентуално за подобряване на възможностите за комуникация или на новите стандарти за лечение, например в областта на медицината, основана на доказателства (evidence based medicine).

3.12.2. ЕИСК е загрижен от водената предимно с икономически мотиви дискусия – най-вече сред ръководни кръгове и заинтересовани професионални групи – за новото разпределение на задачите в здравния сектор, с цел упражняването на медицина от квалифицирани специалисти да се замени с по-изгодни във финансово отношение алтернативи. Вместо това, по-удачни решения биха били подобряването на координацията, оптимизирането на процесите и свързването в мрежа, наред с по-голямата гъвкавост в разпределението на задачите. При това ЕИСК придава голямо значение на осигуряването на съответно обучение, за да се изключи спад в качеството на лечението.

3.12.3. ЕИСК е на мнение, че разпределянето на квалификациите и/или професиите спрямо задачите следва да се ръководи от:

1.	медицинската необходимост;

2.	образованието, поставените задачи и отговорностите;

3.	потребностите на пациентите.

3.12.4. ЕИСК застъпва позицията, че и в условията на финансова криза следва да се запази готовността на държавите-членки да финансират в достатъчна степен съответните здравни системи, по-специално, за да се гарантира достатъчен ресурс от специалисти, които могат да предоставят висококачествени услуги, като тук се включва и подобряването на условията на труд на работещите в сектора.

3.13. Социално партньорство

3.13.1. ЕИСК подчертава важната роля и отговорността на социалните партньори за определянето на условията на труд за работната сила в здравния сектор и подчертаното разнообразие на здравните професии и посочва извършената вече предварителна работа на социалните партньори в тази област.

3.13.2. Демографските промени, които водят до недостиг на бъдеща работна сила в здравния сектор, не бива да причинят спад на равнищата на квалификация и на възнаграждения (т.нар. „равняване по по-ниските“). ЕИСК смята, че държавите-членки са длъжни да поемат отговорност в този смисъл.

3.13.3. ЕИСК отбелязва започването на социален диалог в европейския болничен сектор и посочва, че съгласуваната със социалните партньори работна програма засяга всички поставени в Зелената книга въпроси. Във връзка с това ЕИСК изразява съжаление, че в Зелената книга отсъства позоваване на този процес.

3.13.4. Комитетът подчертава важната роля на принципа на еднаквото заплащане за еднакъв труд, независимо от пола.

3.13.5. Специфичните условия на работа (24 часа, 7 дни в седмицата) изискват специални механизми за изравняване (заплащане за извънреден и нощен труд, допълнителен отпуск), за да се компенсира голямото натоварване за работещите. В този контекст ЕИСК оценява доста критично по-широкото използване в много държави-членки на стимули за насърчаване на фиктивната самостоятелна заетост, което води до загуба на социална сигурност и на защитата, свързана с трудовите права.

Брюксел, 15 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/110

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище“ (преработена версия)

COM(2008) 815 окончателен – 2008/0244 (COD)

(2009/C 317/21)

Докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE

На 1 април 2009 г. Съветът реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно:

„Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (преработен версия)“

COM(2008) 815 окончателен – 2008/0244 (COD).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 154 гласа „за“, 2 гласа „против“ и 4 гласа „въздържал се“.

1. Заключения

1.1. Като изразява загриженост от факта, че посредством една изключително ограничителна или непрeдоставяща добър прием система се подкрепят косвено най-авторитарните и недемократични режими, Комитетът одобрява преработването и подобряването на качеството на директивата относно „условията за приемане“, като при това отново отправя някои препоръки, съдържащи се в негови предходни становища, и по-специално в отговора му на Зелената книга за бъдещата обща европейска система за убежище (1) и плана за действие за една бъдеща обща европейска система за убежище (2).

По отношение на приемането на лица, търсещи убежище, предложението за преработване на директивата следва да насърчава „общи“, а не „минимални“ стандарти и да съдържа предпазни клаузи за стандартите, прилагани от тези държави-членки, които спазват най-строго основните права на лицата, търсещи международна закрила, статута на бежанец или на субсидиарна закрила, по-специално:

—	гаранция за достъп до територията;

—	свободен избор на мястото, където да се подаде молбата за убежище и закрила;

—	най-напред разглеждане на конвенционалния статут и след това на субсидиарната закрила, единствено и само ако необходимите за първия статут условия не са изпълнени;

—	принцип за забрана за връщането, ако животът на лицето, търсещо убежище, е застрашен в страната му по произход или в последната транзитна страна;

—	спиране на изпълнението на мерки за експулсиране, докато компетентният съд не е постановил решение, за да може ефективно да се прилага правото на обжалване в съответствие с юриспруденцията на Европейския съд за правата на човека (член 4.8.1. по-долу);

—	специална защита, необходима за малолетни или за лица, за които се предполага, че са малолетни;

—	спазване на правата на личността и по-специално правото на жените да подадат молба за закрила.

1.2. Комитетът изразява желание, когато се отнася за малолетни лица, винаги да се посочва, че изразът „висшите интереси на детето са първостепенно съображение“ следва да се разбира като препратка към член 3, параграф 1 от Конвенцията на ООН за правата на детето (член 22, параграф 1).

1.3. „Задържането и задържането в ареста“ следва да се прилага винаги на последно място, само след като са били изчерпани всички алтернативи и никога без съдебно решение, като се спазват правата на защита в съответствие с Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи.

1.4. Компетентните НПО, които работят в областта на правата на човека, следва винаги да имат достъп до лицата, търсещи закрила, и тези лица винаги да могат да ползват правна помощ и хуманитарна подкрепа, предоставяна от държавите или от НПО.

1.5. Комитетът насърчава държавите-членки да ускорят преговорите за приемането на този преработен текст със съвместно взето с Европейския парламент решение, което ще позволи на Европейския съюз да повиши капацитета си да реагира адекватно на отправяните към него искания за предоставяне на закрила на лицата, търсещи убежище.

1.6. Комитетът одобрява създаването на Бюро за подкрепа на държавите-членки в областта на убежището и международната закрила, ако то би позволило да се ускори разпределението между държавите-членки и ЕС на задълженията по приемането и закрилата, да се установи прозрачност по въпросите, свързани с приемането на лицата, търсещи убежище и международна закрила, да се извлече максимална полза от опита на асоциациите и организациите, които работят в областта на помощта и подкрепата за лица, търсещи убежище или международна закрила и да се подобрят процедурите за индивидуално разглеждане.

2. Въведение и обобщение на предложението на Комисията

2.1. Общата европейска система за убежище се изгражда в две отделни фази. Първата започна на Европейския съвет в Тампере (1999 г.), след приемането на Договора от Амстердам, който придаде общностно измерение на политиките в областта на имиграцията и убежището. Тази първа фаза приключи през 2005 г.

2.2. През първата фаза бе постигнат напредък в разработването на някои директиви относно убежището, беше подобрено в известна степен сътрудничеството между държавите-членки и бяха осъществени някои действия, свързани с външното измерение на убежището.

2.3 Втората фаза от изграждането на общата европейска система за убежище започна със създаването на Програмата от Хага (приета през ноември 2004 г.), в която се посочва, че през 2010 г. трябва да бъдат постигнати основните цели на общата европейска система за убежище, посредством приемането на инструменти и мерки, насочени към постигането на по-голяма хармонизация и към подобряването на стандартите за закрила с оглед на общата европейска система за убежище (ОЕСУ).

2.4. Преди приемането на нови инициативи, през 2007 г. Комисията изготви Зелена книга (3), с цел да започне дебат между различните институции, държавите-членки и гражданското общество (4). Въз основа на тази Зелена книга впоследствие Комисията изготви План за политика в областта на убежището. В него се определя пътна карта за следващите години, като се изброяват мерките, които Комисията възнамерява да предприеме за изпълнението на втората фаза на ОЕСУ.

2.5. Това е контекстът на директивата, чието преработване се предлага в настоящото съобщение на Комисията. Тази директива беше приета от Съвета на 27 януари 2003 г. и по нея ЕИСК изготви свое становище (5).

2.6. Основната цел на настоящото предложение е да гарантира по-високи стандарти в отношението към лицата, търсещи убежище, във връзка с условията на приемане, които да осигурят достойно жизнено равнище, в съответствие с международното право. Необходима е, освен това, допълнителна хармонизация на националните правила за условията на приемане, за да се ограничи явлението вторични движения на лицата, търсещи убежище, между държавите-членки, доколкото тези движения са породени от различията в националните политики във връзка с приемането.

2.7. Предложението разширява приложното поле на директивата, за да обхване и лицата, търсещи субсидиарна закрила, и да се прилага по отношение на всички видове процедури за убежище и всички географски области и центрове, в които са настанени лица, търсещи убежище.

Предложението също така има за цел да улесни достъпа до пазара на труда. То предвижда лицата, търсещи убежище, да имат достъп до заетост най-късно шест месеца след подаването на молба за международна закрила и уточнява, че налагането на условия за достъп до пазара на труда на международно равнище не може да ограничи достъпа до заетост на лицата, търсещи убежище.

2.8. За да се гарантира, че достъпът до материалните условия на приемане осигурява „жизнено равнище, подходящо за здравето на лицето, търсещо убежище, и е в състояние да осигурява неговата прехрана“, предложението задължава държавите-членки, когато отпускат финансова помощ на лицата, търсещи убежище, да взимат под внимание размера на социалната помощ, която се отпуска на гражданите на съответната държава.

2.9. Предложението гарантира, че задържането може да се разреши само по изключителни съображения, предвидени в директивата.

2.10. Предложението гарантира също, че задържаните лица, търсещи убежище, се третират по човешки и достоен начин при зачитане на основните им права и при спазване на международното и националното право.

2.11. В това отношение предложението гарантира въвеждането на национални мерки с цел незабавно установяване на тези нужди.

Освен това предложението съдържа редица гаранции, насочени към определяне на условията по начин, който да отговаря на специфичните нужди на лицата, търсещи убежище.

2.12. Във връзка с прилагането и подобряването на националните системи, в предложението се съдържат мерки, които имат за цел да гарантират непрекъснатост на наблюдението и да засилят ролята на Комисията като пазител на законодателството на ЕС.

3. Общи бележки

3.1. Комитетът одобрява положителното развитие, което внасят предложенията на Комисията в условията за приемане на лицата, търсещи международна закрила, както и волята за хармонизиране на националните разпоредби и разширяването на приложното поле на субсидиарната защита. Въпреки това той припомня необходимостта да се разглежда поотделно положението на всяко лице, търсещо убежище, включително при определянето на държавата-членка, която е отговорна за подробното разглеждане на молбата, и да се предвижда субсидиарна закрила единствено и само ако необходимите условия за първия конвенционален статут (бежанец) не са изпълнени.

3.2. Комитетът подкрепя целта да се осигури достойно равнище на живот на лицата, търсещи закрила и да се улесни интегрирането им и установяването им в приемащата държава (6) чрез достъп до пазара на труда в максимален срок от шест месеца, без той да бъде ограничен „неоснователно“ от националните условия за достъп до заетост (член 15, параграф 2) при абсолютно спазване на основните права на лицата, търсещи убежище или международна закрила, такива, каквито би следвало да бъдат в съответствие с европейското позитивно право на член 23.1 от Всеобщата харта за правата на човека (7), Международния пакт за икономически, социални и културни права (членове 2, 9, 10, 11 и 12), Конвенция № 118 на МОТ относно равното третиране на граждани и не граждани на дадена страна в областта на общественото осигуряване, на Европейската социална харта, Хартата за основните права и Женевската конвенция за защита на бежанците (8). Същото важи за равнището на предоставената социална помощ и условията на подслоняване, които се различават в зависимост от специфичните потребности на лицата, както и за разширеното определение на семейните връзки на лицето, търсещо убежище, и необходимостта тези връзки да бъдат взети предвид при разглеждането на молбата му.

3.3. По отношение на общите принципи и международните отправни документи, които са в основата на признаването и защитата на основните права на лицата в бедстващо положение и задържането на лицата, търсещи международна закрила в съответствие с Женевската конвенция и по-специално член 26 от нея относно свободата на движение и член 31 от нея относно незаконното пребиваване на бежанци в приемащата страна (9), както припомня Комисията в изложението на мотивите (съображение 16), никой не може да бъде задържан единствено на основание молбата му за закрила. Ето защо задържането следва да се предвижда само при надлежно обоснована абсолютна необходимост, а не да се разглежда като приемлива практика при обстоятелства, които не предполагат измама или умишлено забавяне от страна на лицето, търсещо убежище.

3.4. По отношение на малолетните Комитетът одобрява предвидените в директивата мерки за посрещане на специфичните им нужди. С оглед на това, той отбелязва, че препратката към Конвенцията на ООН за правата на детето от 1989 г. би била по-ясна, ако освен позоваването на член 37 от Конвенцията (10), системно се припомня член 3, параграф 1 от нея (11), а не само понятието „висшият интерес на детето“, за което е известно, че може да доведе до различно тълкуване.

3.5. В заключение Комитетът изразява загрижеността си от системното въвеждане на възможности за лицата, търсещи убежище, или бежанците да обжалват съдебни или административни решения, които ги засягат. Въпреки това, той отбелязва, че за да бъде напълно ефективно, обжалването трябва винаги да спира действието.

4. Специфични бележки

4.1. Относно информацията (глава II, член 5)

4.1.1. Комитетът препоръчва да се добави „държавите-членки уведомяват членовете на семейството на лицето, търсещо убежище, за възможността да подадат отделна молба“.

4.2. Относно задържането и условията на задържане (глава II – членове от 8 до 11)

Комитетът смята, че общото правило за отношение към лицата, търсещи закрила, трябва да се основава на член 7 от проекта за директива, съгласно който следва да се даде приоритет на принципа на свободно движение на лицата и на алтернативните решения на задържането.

4.2.1.1. Това означава, че лицата, търсещи убежище (член 8), могат да бъдат задържани само при изключителни обстоятелства, а именно:

—	ако молбата за убежище е подадена, след като на лицето, търсещо убежище, вече е наложена мярка за експулсиране;

—	за да се вземе решение по молбата му за убежище в контекста на процедурата за определяне на правото му да влезе на територията, в случай на задържане или поставяне в зона за изчакване.

4.2.1.2. Комитетът смята, че с изключение на тези два случая, нито едно лице, търсещо убежище, не може да бъде задържано и нито едно решение за задържане не може да бъде обосновано от необходимостта „да се определи, потвърди или провери неговата самоличност или националност“ или още по-малко „с цел определяне на елементите, на които се основава молбата му за убежище, които при други обстоятелства биха могли да се загубят“.

4.2.1.3. ЕИСК предлага да се измени текстът на преработения член 9, параграф 5, както следва: „Продължителното задържане се разглежда от съдебен орган служебно през разумни интервали от време и по искане на самото лице, търсещо убежище, когато настъпят обстоятелства или се получи нова информация, която засяга законосъобразността на задържането .“

4.2.2. ЕИСК смята, че условията на задържане следва да гарантират хуманно отношение при зачитане на вроденото достойнство на лицето. Що се отнася до условията на задържане (член 10) в специализирани центрове, различни от затвор, би било правилно лицето, търсещо убежище, да не може да се събира с лица, които не са подали молба за убежище, без писменото съгласие на заинтересованото лице (член 10, параграф 1).

Освен това, предвид многообразието на начините на задържане в различните държави-членки на Европейския съюз, следва да се уточни, че ВКБООН и другите организации могат да общуват с лицата, търсещи убежище, и да ги посещават във всички места на задържане (член 10, параграф 2). Същата терминология следва да се използва в член 10, параграф 3.

4.2.3.1. От друга страна, като повтаря препоръките си във връзка с предложението за преработване на Регламент Дъблин 2 „Критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство“ (12), Комитетът препоръчва да се предоставя на лицето, търсещо международна закрила, посочената в член 10, параграф 3 информация на неговия език или на език, който признава, че разбира, включително чрез заклет устен преводач или заверен писмен превод.

4.2.4. С оглед постигане на единство на терминологията, изразът „лицата, търсещи убежище“ (член 10, параграф 4) следва да се замени с „лицата, търсещи международна закрила“.

4.2.5. ЕИСК приветства забраната за задържане на непридружени малолетни (преработен член 11, параграф 1) и подкрепя твърдението, че не може по принцип да се задържат лицата със специфични нужди (преработен член 11, параграф 5).

4.3. Относно записване в училище и обучение на малолетните, заетост и професионално обучение (глава II – членове от 14 до 16)

Проектът за директива има за цел да улесни и да ускори интегрирането на лицата, търсещи убежище, в приемащата държава. Записването в училище на малолетните, достъпът до заетост и професионалното обучение ще спомогнат за това.

4.3.1.1. В този смисъл Комитетът смята, че интегрирането на малолетните в образователната система следва да се извършва възможно най-бързо и че срокът от „три месеца“ изглежда ненужно дълъг и следва да се намали на два месеца (член 14, параграф 2).

Комитетът одобрява инициативата на Комисията да се дава възможност на лицата, търсещи убежище, да получат достъп до пазара на труда в максимален срок от шест месеца. Смята, че е необходимо да се стесни тълкуването на член 15, параграф 1, като се уточни, че „Държавите-членки гарантират, че лицата, търсещи убежище, действително имат достъп до пазара на труда“, което предполага достъп до социални услуги в подкрепа на търсещите работа.

4.3.2.1. Комитетът признава, че разпоредбите за приемане могат да бъдат от полза и за държавата и за лицето, търсещо убежище, когато те предоставят възможност на лицето, търсещо убежище, да постигне определена самостоятелност.

4.3.3. Като припомня своето становище (13) относно първата директива за условията за приемане, Комитетът подчертава факта, че „на гражданите на трети страни, за които се грижи приемаща държава-членка, следва да се предлага възможно най-широко обучение, главно по две причини: първо, всяко обучение, което тези лица получат, ще окаже положително въздействие върху развитието на страната им на произход, в случай че те се завърнат там. (…) Второ, в случай че останат в държава-членка, обучението, което са получили, ще улесни достъпа им до пазара на труда.“ В този смисъл Комитетът смята, че е необходимо да се ограничат държавите-членки при тълкуването им на член 16, като се приеме по-ясна и по-пълна формулировка: „Държавите-членки могат да разрешат и организират достъпа на лицата, търсещи убежище, до професионалното обучение, независимо дали те имат достъп до пазара на труда.“

4.4. Относно общите правила, касаещи материалните условия на приемане и медицинските грижи (член 17)

4.4.1. Комитетът препоръчва да се уточни, че правилата продължават да се прилагат по време на процедурите по обжалване.

4.4.2. ЕИСК подкрепя текста на преработения член 17, параграф 5, чрез който следва да се повишат стандартите за материалните условия на приемане в тези държави-членки, където настоящите равнища са недостатъчни.

4.5. Относно ограничаване или отнемане на възможността за ползване на материалните условия за приемане (глава III – член 20)

4.5.1. Комитетът изразява безпокойство, че такава мярка се предвижда в случай че лицето, търсещо убежище, „вече е подало молба в същата държава-членка“. Всъщност практиката показва, че след първоначалната молба може да се подаде молба за преразглеждане поради представяне на допълнителна информация за положението на лицето, търсещо убежище, или представяне на допълнителни документи. Ето защо за лицето, търсещо убежище, би било много сурово наказание да бъде изключено от системата за ползване на материалните условия на приемане. Поради това Комитетът настоява за отпадането на тази точка (член 20, параграф 1, буква в).

Подобна мярка изглежда в противоречие с идеята, която е в основата на проекта за преработване на „регламент за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила“ (14) и предвидените изменения.

4.5.2. ЕИСК приветства предложенията за ограничаване на възможностите за отнемане на материалните условия на приемане съгласно преработения член 20, параграф 2 и предложението за укрепване на разпоредбата на преработения член 20, параграф 4 за гарантиране на минимални материални условия на приемане, предоставяни на всички лица, търсещи убежище.

4.6. Относно разпоредбите за лица със специфични потребности (глава IV – членове от 21 до 24)

По отношение на малолетните Комитетът желае постоянно да бъде подчертавано, че изразът „висшите интереси на детето са първостепенно съображение“ трябва да се разбира като препратка към член 3, параграф 1 от Конвенцията на ООН за правата на детето (член 22, параграф 1).

4.7. Относно жертвите на мъчения и на насилие (член 24)

4.7.1. Комитетът предлага „за жертвите на мъчения и на насилие и лицата с физически или психически проблеми да се полагат грижи в съответна болнична обстановка“.

4.7.2. При необходимост следва да бъде разрешен достъпът на тези лица до специализирани центрове. Общият и специализиран медицински персонал трябва да има достъп до центровете за приемане или за задържане, а лицата, търсещи международна закрила, трябва да могат да бъдат диагностицирани и да получават специализирани грижи, предоставяни от квалифицирани медицински специалисти, чиято компетентност е призната от общата здравна система на приемащата държава.

4.7.3. Въпреки че Европейската комисия не е предложила изменения на член 13, който дава възможност на държавите-членки да изискват медицински преглед на лицата, търсещи убежище, по съображения, свързани с общественото здраве, Комитетът би желал да припомни, че задължителният тест за HIV нарушава редица права на човека, по-специално правото на неприкосновеност на личния живот (15). Тестът не следва да бъде предварително условие за разрешаване влизането на територията или за процедурите за убежище на лица, търсещи международна закрила. По-общо медицинският преглед следва да се придружава от съответна информация, предоставяна на език, който лицето, търсещо убежище, разбира (виж параграф 4.2.3.1) и следва да предоставя гаранции за съгласие, съвети и поверителност, както и подходящо медицинско наблюдение и лечение.

4.8. Относно обжалването (глава V - член 25)

4.8.1. Комитетът подкрепя факта, че държавите трябва да осигуряват правна помощ на лицата, търсещи убежище (член 25, параграф 2), но смята, че е необходимо да се уточни, че обжалването спира действието (член 25, параграф 1), като в противен случай то губи смисъла си (16).

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Вж. Становище на ЕИСК от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“, докладчик г-жа LE NOUAIL MARLIÈRE (ОВ C 204, 9.8.2008 г.).

(2) Виж становище на ЕИСК от 25.2.2009 г. относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите“ – План за политика в областта на убежището: интегриран подход към закрилата в целия ЕС, докладчик: г-н PARIZA CASTAÑOS и съдокладчик: г-жа BONTEA (ОВ C 218, 11.9.2009 г.).

(3) COM(2007) 301 окончателен, представено на 6 юни 2007 г.

(4) По този въпрос ЕИСК изготви становище от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“, докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE, (ОВ C 204, 9.8.2008 г.).

(5) Вж. становище на ЕИСК от 28.11.2001 г.„Предложение за Директива на Съвета относно минимални норми за приемане на лица, търсещи убежище в държавите-членки“, докладчик: г-н MENGOZZI; съдокладчик: г-н PARIZA CASTAÑOS), (ОВ C 48, 21.2.2002 г.).

(6) Вж. становище на ЕИСК от 28.11.2001 г.„Предложение за Директива на Съвета относно минимални норми за приемане на лица, търсещи убежище в държавите-членки“, докладчик: г-н MENGOZZI, съдокладчик PARIZA CASTAÑOS (ОВ C 48, 21.2.2002 г.).

(7) „Всеки човек има право на труд, на свободен избор на работа, на справедливи и благоприятни условия на труда, както и на закрила срещу безработица.“

(8) 1951 г.

(9) Женевска конвенция, член 31 „Договарящите държави се задължават да не налагат наказания заради незаконно влизане или пребиваване на тяхна територия на бежанци, които, пристигайки направо от територия, където са били застрашени животът и свободата им по смисъла на член 1, са влезли или пребивават на тяхна територия без разрешение при условие, че те се представят незабавно на властите и приведат уважителни причини за незаконното си влизане или пребиваване на територията на страната.“

(10) Член 37 се отнася, по-конкретно до задържането.

(11) Конвенция за правата на детето, член 3, параграф 1: „Висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи.“

(12) Виж страница 115 от настоящия брой на Официален вестник.

(13) Вж. становище на ЕИСК от 28.11.2001 г.„Предложение за Директива на Съвета относно минимални норми за приемане на лица, търсещи убежище в държавите-членки“, докладчик: г-н MENGOZZI, съдокладчик PARIZA CASTAÑOS (ОВ C 48, 21.2.2002 г.).

(14) COM(2008) 820 окончателен, който е предмет на становището на ЕИСК от 16.7.2009 г.(SOC/333.Намира се в същата тази публикация).

(15) Както е посочено, наред с другото, в член 8 от КЗПЧ.

(16) Решение Gebremedhin срещу Франция, ЕСПЧ от 26 април 2007 г.. Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа, 1950 г., членове 3 и 13, необратимо естество на вредите, които могат да бъдат причинени в случай на реализиране на опасността от изтезания или лошо отношение, средства за правна защита със суспензивен характер. Параграфи 66 и 67 http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/115

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство (преработена версия)“

COM(2008) 820 окончателен – 2008/0243 (COD)

(2009/C 317/22)

Докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство“ (преработена версия)

COM(2008) 820 окончателен – 2008/0243 (COD).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 154 гласа „за“, 6 гласа „против“ и 7 гласа „въздържал се“.

1. Заключения

1.1. Комитетът приветства начина, по който Комисията възнамерява да развие т.нар. „Регламент от Дъблин II“, за да се постигне по-голяма ефективност на системата и да се гарантира, че при прилагането на процедурата се зачитат правата на всички лица, които се нуждаят от международна закрила, както и за да се посрещнат ситуациите, пред които са изправени някои държави-членки, когато затрудненията, свързани с приемния капацитет, не им позволяват да гарантират необходимата степен на закрила.

1.2. ЕИСК одобрява и подкрепя волята за гарантиране на ефективен достъп до процедурата за искане на убежище и задължението на всяка компетентна държава-членка да направи пълна оценка на нуждите от закрила на прехвърлените ѝ лица, търсещи убежище.

1.3. Комитетът отбелязва съдържащия се в предложението на Комисията напредък по отношение на гарантирането на по-високи стандарти на закрила, по-специално чрез по-добро информиране на търсещите убежище относно напредъка на процедурата за разглеждане на тяхната молба, но изразява някои резерви относно езиковия аспект и езика, на който се предоставя информацията относно придвижването на молбата или прехвърлянето. Всъщност, като се има предвид, че тази информация има стойност на уведомление и включва правото на обжалване и определени срокове, търсещият международна закрила винаги би следвало да бъде уведомяван на своя език или на език, който той твърди, че разбира, включително с помощта на заклет преводач или на официален превод и на защитник, назначен служебно от съда или избран от търсещия международна закрила.

1.4. Търсещите международна закрила би трябвало автоматично да могат да ползват безплатна защита и правна помощ.

1.5. Комитетът оценява положително включването на хуманитарните клаузи като дискреционни клаузи, но би желал да се уточни полето на приложение, за да се избегне обръщането на дискреционните клаузи и клаузите за суверенитет срещу интересите и закрилата на търсещите убежище.

1.6. Подчертава, че е необходимо ситуацията на всеки търсещ убежище винаги да се разглежда индивидуално, включително на етапа на определяне на компетентността на държавата-членка, с оглед на подробното разглеждане на молбата, и че субсидиарна закрила следва да се предвижда единствено в случай, че не са налице необходимите условия за първия статут съгласно конвенцията (бежанец).

1.7. Отново препоръчва на държавите-членки и на Европейския съюз да не използват списъци на т.нар. „сигурни трети страни“, докато не бъде изготвен общ списък за държавите-членки, който да бъде представен на НПО, които работят в областта на правата на човека, на Европейския парламент и на националните парламенти, по-специално на етапа на определяне на държавата-членка, компетентна за разглеждането на молбата.

1.8. Изразява съжаление, че задържането на търсещите убежище не е обявено за неприемлива практика, когато и докато не е разпоредено от орган на съдебната власт.

1.9. Изразява желание, съгласно съдебната практика на Европейския съд за правата на човека, обжалването да има системно суспензивно действие по отношение на принудителното или т.нар. „доброволно“ връщане.

1.10. Препоръчва да се използва опитът на НПО, които работят в областта на правата на човека, като им се предостави достъп до търсещите международна закрила и се даде възможност на търсещите убежище да получават помощ, а на държавите-членки – да използват правото си за евентуално участие в програми за обучение на служителите, отговарящи за разглеждането на молбите за закрила, включително и в решаващия етап на определянето на компетентната държава-членка, както и да вземат предвид местното измерение, като позволят на местните и регионалните власти да прибягват до помощта и подкрепата на компетентните НПО.

1.11. Препоръчва на държавите-членки да действат по-активно срещу криминалните лица, отговорни за трафика на хора и да ратифицират международните инструменти за борба срещу престъпността, включително двата допълнителни протокола към Конвенцията на Обединените нации срещу трансграничната организирана престъпност, да премахнат от своите списъци със сигурни трети страни страните, които не са ратифицирали тези инструменти, както и Женевската конвенция за закрила на бежанците, а също и да осигурят закрила и да освободят от съдебно преследване жертвите на трафика на хора, като зачитат по-добре техните права на международна закрила, когато търсят убежище и закрила, щом служителите на публичните власти узнаят за това, както и да осигурят съответното обучение.

1.12. Поверителност и управление на личните данни

—

ЕИСК приветства предложенията за обезпечаване на по-голяма сигурност на данните в Евродак (COM 2008/825-3), включително и включването на задължение всяка държава-членка да приложи план за сигурност, осигуряващ материалната защита на данните, предотвратяване на достъпа до данни от страна на неупълномощени лица и предотвратяване на неупълномощено използване, четене, копиране или въвеждане на данни, наред с другото (1). Особената уязвимост на лицата, търсещи убежище, спрямо рискове, които биха могли да произтекат от публикуването на данни, налага високи стандарти на поверителност и сигурност.

—

Комитетът подкрепя и други разпоредби, целящи осигуряването на „по-ефективно управление на заличаването на данни“, поради това че те ще гарантират, че чувствителната информация няма да се съхранява в базата данни по-дълго от необходимото, по-специално след като лицето напусне държавите-членки или му бъде издадено разрешително за пребиваване.

1.13. Закрила на бежанците в трети страни, съседни на ЕС

Комитетът насърчава ЕС да не прехвърля третирането и отделното разглеждане на случаите на лица, търсещи убежище, на държави, които не са ратифицирали Международната конвенция за закрила на бежанците (2) или протокола към нея (3).

2. Въведение и обобщение на предложението на Комисията

2.1. Общата европейска система за убежище беше разработена в две отделни фази. Началото на първата беше поставено на Европейския съвет в Тампере (1999 г.), след влизането в сила на Договора от Амстердам, който придаде общностно измерение на политиките в областта на имиграцията и убежището. Тази първа фаза приключи през 2005 г.

2.2. Първата фаза даде възможност да се изготвят директиви относно убежището и създаде предпоставки за известно сътрудничество между държавите-членки.

2.3. Втората фаза от изграждането на общата европейска система за убежище започна с установяването на Хагската програма (приета през ноември 2004 г.), в която се посочва, че през 2010 г. трябва да бъдат постигнати основните цели на общата европейска система за убежище посредством приемането на инструменти и мерки, насочени към постигането на по-голяма хармонизация и към подобряването на стандартите за закрила с оглед на изграждането на Обща европейска система за убежище (ОЕСУ).

2.4. Като предварителна стъпка преди приемането на нови инициативи, през 2007 г. Комисията изготви Зелена книга (4), представена на различните европейски институции, на държавите-членки и на гражданското общество (5). Въз основа на тази Зелена книга впоследствие Комисията прие План за действие в областта на убежището. В него се изброяват мерките, които Комисията възнамерява да приеме за осъществяването на втората фаза на ОЕСУ.

2.5. Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета държава (наричан по-долу: „Регламента от Дъблин“ (6)), чието преработване се предлага от Комисията, беше разгледан в становище на ЕИСК (7).

2.6. Основната цел на предложението е да повиши ефективността на системата и да гарантира по-високи стандарти на закрила на лицата, попадащи в обхвата на действие на „дъблинската процедура“, чиято основна цел е определянето на държавата-членка, компетентна за разглеждане на молби за убежище или субсидиарна закрила, международна закрила по смисъла на Женевската конвенция от 1965 г., Нюйоркския протокол от 1967 г. и директиви на Съвета 2003/9/ЕО от 27 януари 2003 г. за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище и 2004/83/ЕО от 29 април 2004 г. относно минималните стандарти за признаването и правното положение на бежанците, които понастоящем също са в процес на преработване. Успоредно с това то цели също и намирането на по-добри решения на ситуациите, в които възможностите за прием на държавите-членки са подложени на особено голям натиск.

2.7. Запазват се основните принципи на действащия регламент от Дъблин, а именно че отговорността за разглеждането на молба за международна закрила се носи преди всичко от държавата-членка, която е имала основната роля при влизането или престоя на търсещия закрила на територията на държавите-членки, освен предвидените изключения с цел закрила на целостта на семейството.

2.8. В предложението се запазват основните задължения на държавите-членки едни спрямо други и разпоредбите, определящи задълженията на държавите-членки по отношение на търсещите убежище, попадащи в обхвата на действие на „дъблинската процедура“, доколкото тези разпоредби засягат протичането на процедурата между държавите-членки или са необходими за гарантирането на съгласуваност с останалите инструменти в областта на убежището. Подобрявайки съществуващите процедурни гаранции при по-висока степен на закрила, новите разпоредби целят единствено да отговорят по-добре на конкретните нужди на лицата, попадащи в обхвата на действие на процедурата, като се избягват пропуски по отношение на тяхната закрила.

С оглед осигуряване на съгласуваност с Директива 2004/83/ЕО относно минималните стандарти за признаването и правното положение на бежанците настоящото предложение за преработване разширява приложното поле на регламента, като включва лицата, търсещи (и ползващи се със) субсидиарна закрила, докато първоначалният Регламент (ЕО) № 343/2003 включва единствено търсещите убежище и подобрява няколко разпоредби, за да се гарантира гладко функциониране на процедурата и на системата за определяне на отговорността на всяка държава-членка, като се подобряват правните гаранции за търсещите международна закрила и им се дава възможност за по-добра защита на техните права.

Придава се по-голямо значение на мерките за запазване на целостта на семейството и закрилата на непридружаваните малолетни или непълнолетни лица и „други уязвими групи“.

Накрая, с цел да бъдат избегнати ситуации, в които при наличието на особено голям натиск върху някои държави-членки с ограничен приемен капацитет и капацитет на усвояване, прехвърлянията в рамките на дъблинската процедура увеличават бремето за тези държави-членки, с регламента се въвежда нова процедура, която позволява преустановяване на прехвърлянията в компетентната държава-членка.

3. Общи бележки

3.1. Предложението, което е част от съвкупността от мерки, обявени в плана за действие в областта на убежището, с оглед установяването на ОЕСУ (Обща европейска система за убежище) (8), се вписва в рамките на хармонизацията, за която призовава Комитетът и отчита изтъкнатите при консултациите във връзка със Зелената книга пропуски по отношение на една бъдеща Обща европейска система за убежище. Но трябва да се отбележи, че той не поставя под въпрос принципа, според който отговорността за разглеждането на молбата за убежище се носи от държавата-членка, която е имала основна роля при влизането или престоя на лицето, търсещо убежище, освен при изключителни случаи и който самата Комисия възнамерява да измени в по-значителна степен, без да уточнява срокове (вж. Обобщение на оценката на въздействие Sec(2008) 2962/2963-2, глава „Мониторинг и оценка“, трети абзац), така че определянето на компетентността да се основава на мястото на подаване на молбата за международна закрила (вж. COM(2008) 820, Обяснителен меморандум, 2. Консултация със заинтересовани страни, трети абзац).

3.2. Комитетът отбелязва, че възприетата от Комисията позиция като че ли отразява позицията на мнозинството от държавите-членки, но припомня, че от 2001 г. той твърдо поддържа мнението, че лицето, търсещо убежище, трябва да може да избира „страната, към която отправя молбата си, предвид факторите от културно и социално естество (…), които са определящи за по-бързата интеграция“ (9) и във връзка с бъдещата ОЕСУ (10) посочва, че неговата позиция се подкрепя и от „многобройни организации на гражданското общество“ и от самия ВКБООН.

3.3. Като изразява тези резерви по принцип, Комитетът одобрява предвиждането на нова процедура за преустановяване на прехвърлянията по силата на „дъблинската процедура“ към държава-членка, която би била подложена на допълнителен натиск.

3.4. ЕИСК отбелязва, че тези мерки са израз на стремежа към подобряването на правните и процедурните гаранции с оглед зачитането на основните права на лицата, търсещи убежище.

3.5. Комитетът изразява съжаление, че задържането на лицата, търсещи убежище, не е обявено за неприемлива практика, освен в случаите, когато се касае за намерение за измама и удължаване на процедурата във времето от страна на търсещия убежище, установени по съдебен ред, и се предвижда само за т.нар. „изключителни“ случаи, но според критерии, даващи твърде голяма свобода на преценка на държавите-членки и принуждаващи защитниците на лицата, търсещи убежище, да прибягват до многобройни и дълги процедури.

3.6. ЕИСК одобрява систематизирането на принципа за правото на обжалване на всяко решение и по-специално решенията, които следва да доведат до „прехвърляне“ и смята, че обжалванията трябва да имат „суспензивен“ ефект, за да оказват пълното си въздействие на правна гаранция съгласно съдебната практика на Европейския съд за правата на човека.

4. Специфични бележки

4.1. Относно съображенията

4.1.1. Относно целостта на семейството (12): едновременната обработка на молбите на членовете на едно семейство не следва да цели единствено да „гарантира, че членовете на едно семейство няма да бъдат разделяни“, а трябва да има за цел да гарантира събирането на семействата на лицата, търсещи международна закрила, при зачитане на автономните права на всяко лице, търсещо закрила и по-специално тези на жените.

4.1.2. ЕИСК твърдо подкрепя предложението всяка държава-членка да има възможност за дерогация от критериите за определяне на компетентността, по-специално по хуманитарни причини (14).

4.1.3. Правото на ефективна правна защита по отношение на прехвърлянето в компетентната държава-членка (16, 17) следва да бъде със суспензивен ефект, в противен случай има опасност то да противоречи на своята цел (11).

4.1.4. По силата на Женевската конвенция лицата, търсещи убежище, (18) могат да бъдат задържани само при „изключителни обстоятелства“. Противно на съображенията в предложения текст, тези изключителни обстоятелства не са ясно дефинирани. Комитетът смята, че задържане на лице, търсещо убежище, следва да се предвиди само ако то е подало молбата си, когато вече е било предварително уведомено за мярка за отвеждане.

4.2. Относно предмета и определенията (глава I, член 1 и член 2)

4.2.1. Комитетът изразява безпокойство относно целесъобразността на въвеждането на понятието „риск от укриване“ сред определенията (член 2.l), тъй като по-нататък понятието не се използва в преработения текст на регламента при определянето на случаите на задържане/задържане в ареста. Във всеки случай е необходимо да се ограничат причините „основаващи се на обективни критерии, определени в законодателството“, които дават основание да се смята, че съществува риск от укриване на лице, обект на решение за прехвърляне, като се уточни, че тези причини трябва да са били установени от компетентен съд за зачитането на правата на защита, съгласно Конвенцията за защитата на правата на човека и основните свободи.

4.3. Относно общите принципи и гаранции (глава II, от член 3 до член 6)

Право на информация

4.3.1. Търсещият убежище трябва да бъде информиран за правото си на „обжалване на решение за прехвърляне“ и да разполага с информация за средствата на обжалване, а не само да бъде информиран за „възможността“ да го направи (член 4.1д).

4.3.2. Комитетът смята, че да се предвиди единствено, че информацията се предоставя „на език, който той с основание може да се очаква да разбира“, оставя свобода на преценка на представителите на властите и не съществуват гаранции, че те разполагат с достатъчно езикови умения, за да я упражнят (член 4, параграф 2). Комитетът би желал да се уточни, че информацията трябва да му бъде предоставена на език, за който той признава, че разбира.

Гаранции за малолетни или непълнолетни лица

4.3.3. Въпреки че съображението за „върховния интерес на детето“ следва да бъде от първостепенно значение при всички процедури (член 6, параграф 1), следва да се уточни изрично, че това е съгласно член 3, параграф 1 от Международната конвенция за правата на детето, за да може това съображение да бъде използвано в съда.

Роднини на издръжка (член 11, параграф 1)

4.3.4. За постигане на хомогенност на текста е целесъобразно изразът „лицето, търсещо убежище“ да се замени с „лицето, търсещо международна закрила“.

4.3.5. Фактът, че желанието на лицето, търсещо закрила, трябва да бъде изразено „в писмен вид“, може да ограничи неговата възможност, което противоречи на духа на текста. Би било по-справедливо да се уточни, че тази молба може да бъде формулирана под всякаква форма, позволяваща на властите да я регистрират (в писмен вид, под формата на интервю или въпросник).

Относно дискреционните клаузи (глава IV, член 17)

4.3.6. Комитетът одобрява факта, че „решение, с което искането се отхвърля [от замолената държавата-членка], посочва причините, на което то се основава“ (член 17, параграф 2, алинея 3). Той смята, че следва също да се уточни, че „при липса на отговор в срок от два месеца, замолената държава-членка поема отговорността за разглеждането на молбата.“

Относно процедурите за поемане на отговорност и обратно приемане (глава VI, членове от 20 до 31)

4.3.7. Комитетът насърчава държавите-членки да изготвят колкото е възможно по-бързо искането за обратно приемане (член 23, параграф 2) и във всички случаи в рамките на препоръчания от Комисията срок (два месеца, ако се използва Евродак и три месеца в останалите случаи).

4.3.8. Готовността за предоставяне на възможно най-пълна информация на засегнатото лице – информация, която то е в състояние да разбере, не може да бъде изразена с предложената формулировка „на език, който той с основание може да се очаква да разбира“ (член 25, параграф 1). При същите условия както и за член 4, параграф 2, Комитетът би искал да уточни, че уведомлението следва се изготви на език, за който заинтересованото лице твърди, че разбира.

Трябва да се уточни, че обжалването има суспензивен ефект (член 25, параграф 2 и член 26, параграф 1), както вече беше посочено по-горе (по отношение на съображение 16 и съображение 17):

4.3.9. Комитетът смята, че има противоречие между това да се насърчава прибягването до правото на обжалване (със суспензивен ефект) на търсещия убежище, за когото е издадено решение за прехвърляне и същевременно да се предвижда, че заинтересованото лице може да не получи разрешение да остане на територията на държавата в очакване на изхода от обжалването или молбата за преразглеждане на решението за прехвърляне (член 26, параграф 3 и член 26, параграф 4).

4.3.10. За да подкрепи принципа, произтичащ от Женевската конвенция, според който никоя държава не може да задържа лице единствено поради това, че то търси международна закрила (член 27, параграф 1), Комитетът предлага член 27, параграф 3 да се постави пред член 27, параграф 2, като по този начин се изтъкнат алтернативните решения на задържането.

4.3.11. Комитетът одобрява изричното уточняване, че малолетни или непълнолетни лица могат евентуално да бъдат задържани единствено ако са придружени (член 27, параграф 10).

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Маrio SEPI

(1) Вж. (COM 2008/825-3), чл. 19.

(2) Женева 1951 г.

(3) Ню Йорк 1967 г.

(4) COM(2007) 301 окончателен, представено на 6 юни 2007 г.

(5) ЕИСК изрази позицията си по този въпрос със становище от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“, докладчик: г-жа LE NOUAIL-MARLIÈRE, (ОВ C 204, 9.8.2008 г.).

(6) Вж. Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 г. за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета държава (ОВ L 50, 25.2.2003 г., стр. 1).

(7) Вж. становище на ЕИСК от 20.03.2002 г. „Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна“, докладчик: г-н SHARMA (ОВ C 125, 27.5.2002 г.).

(8) ЕИСК не беше консултиран относно промените в „Евродак“ [COM(2008) 825]. Този регламент (ЕО) 2725/2000 на Съвета от 11 декември 2000 г. допълва непосредствено Регламента от Дъблин.

(9) Вж. по-специално:

—

становището на ЕИСК от 20.3.2002 г. относно „Предложение за Регламент на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета държава [„Дъблин II“]“ (COM(2001) 447 окончателен), докладчик: г-н Sharma (ОВ C 125, 27.5.2002 г., стр. 28-31);

—	становището на CESE от 12.3.2008 г. относно „Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище“ (COM(2007) 301 окончателен), докладчик: г-жа Le Nouail Marlière (ОВ C 204, 9.8.2008 г., стр. 77-84).

(10) Зелена книга за бъдещата обща европейска система за убежище (COM(2007) 301).

(11) Решение по делото Gebremedhin срещу Франция от 26 април 2007 г.: Конвенция за защита на правата на човека и основните свободи на Съвета на Европа, 1950 г, член 3 и член 13, необратимото естество на щетите, които могат да бъдат причинени в случай на риск от мъчения или малтретиране, правни средства за защита със суспензивен ефект, параграфи 66 и 67: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/120

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за директива на Съвета относно взаимната помощ при събиране на вземания, свързани с данъци, такси и други мерки“

COM(2009) 28 окончателен – 2009/0007 (CNS)

„Предложение за директива на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане“

COM(2009) 29 окончателен – 2009/0004 (CNS)

(2009/C 317/23)

Докладчик: г-н Sergio SANTILLÁN CABEZA

На 13 февруари 2009 г. Съветът на Европейския съюз реши, в съответствие с член 93 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за директива на Съвета относно взаимната помощ при събиране на вземания, свързани с някои налози, мита, данъци и други мерки“

COM(2009) 28 окончателен – 2009/0007 (CNS)

„Предложение за Директива на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане“ COM(2009) 29 окончателен – 2009/0004 (CNS).

Специализирана секция „Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“, на която бе възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 24 юни 2009 г. (докладчик: г-н Sergio SANTILLÁN CABEZA).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г. (заседание от 16 юли), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 114 гласа „за“, 3 гласа „против“ и 1 глас „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. ЕИСК приветства предложенията за директиви относно взаимната помощ при събиране на данъчни вземания и административното сътрудничество в областта на данъчното облагане, които се явяват в отговор на неотложна необходимост. Действащите правила, установени преди три десетилетия, показаха неефективността си с оглед на настоящите изисквания. Фактът, че понастоящем се събират едва 5 % от заявените вземания, изисква спешен отговор.

1.2. Предложенията на Комисията са изготвени след поредица от проучвания, предложения, препоръки, формулирани в рамките на ЕС, държавите-членки, както и от международни институции и форуми, като Г-20 и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР). В редица свои становища ЕИСК е подкрепял безрезервно предложението за повишаване на ефикасността на системите за сътрудничество между държавите в областта на данъчното облагане (параграф 4.8 от настоящото становище).

1.3. Сега необходимостта от реформи е още по-очевидна, тъй като предприятията трябва да се справят със социалните и икономическите последици от икономическия катаклизъм, предизвикан от спекулативни и измамни финансови практики, разкрити в края на 2007 г. С оглед на ситуацията, която ще тежи върху данъкоплатците в продължение на години, се налага още по-спешно да бъдат приети ефективни мерки срещу измамниците, които се чувстват защитени в „данъчните оазиси“ или използват законни вратички за избягване на плащането на данъци.

1.4. Глобализацията увеличи необходимостта от сътрудничество между държавите в областта на данъчното облагане. В рамките на ЕС основните свободи, които са в основата на функционирането на Съюза, не могат да служат за претекст за неспазване на публичното задължение за плащане на данъци.

1.5. Затова вместо да въвежда частични реформи на съществуващите правила, Комисията съвсем уместно е решила да бъде създадена нова законова уредба в тази област.

1.6. ЕИСК подкрепя същността на предложенията, насочени към установяване на административна култура на Общността, както и към предоставяне на администрацията, благодарение на съвременните технологии, на адаптирани инструменти (каквито са електронните формуляри) с цел опростяване и ускоряване на формалностите. Следва да бъдат отбелязани и разпоредбите относно езиковия режим, като последният се счита за една от големите пречки пред сътрудничеството в областта на данъчното облагане (параграф 5.1).

1.7. Задължението за предоставяне на информация и поставените ограничения в тази област (параграф 5.2) съответстват на тези на ОИСР и целта им е да предотвратят, напълно справедливо според ЕИСК, непозволеното използване на банковата тайна и други привидно законни процедури за данъчни измами.

1.8. Участието на длъжностни лица на запитващата държава в административните разследвания, провеждани в запитаната държава, се позовава на определени действащи законодателни разпоредби (параграф 5.3). В конкретния, а и в други случаи, предложенията гарантират запазването на суверенитета на държавите (параграф 5.5).

1.9. Гаранциите на данъкоплатеца с оглед на данъчната система се запазват в рамките на сътрудничеството между държавите, като данъкоплатецът има право да обжалва законосъобразността на разследванията и на актовете, издадени от властите (параграф 5.4).

1.10. ЕИСК предлага Комисията да предвиди в бъдеще уеднаквяване на данъчните правила (параграф 5.6).

2. Предложение за директива на Съвета относно взаимната помощ при събиране на вземания, свързани с данъци, такси и други мерки (COM(2009) 28 окончателен)

2.1. Изложение на мотивите на Комисията

2.1.1. Действащите правни норми в областта на взаимната помощ (1) се характеризират с бавна процедура, несъответствие, липса на координация и на прозрачност.

2.1.2. Данъчните власти нямат правомощия да събират данъци извън територията на тяхната държава, тъй като нормите имат национален характер. За целта те следва да отправят молба за помощ към друга (или други) държава(и) и да преминат през процедури, които доказаха неефективността си. Ограничението на правомощията създава все повече проблеми, предвид нарастващата мобилност на капиталите и хората. По този начин свободното движение, което е основа цел на Европейския съюз, в конкретния случай има отрицателно въздействие, тъй като облагодетелства измамниците. Затова е очевидна необходимостта от приемане на нови мерки.

2.1.3. Доказателство за това е, че през 2007 г. държавите-членки са получили 11 794 молби за помощ от други държави-членки за събиране на данъчни вземания. Действително събраните суми, обаче, достигат едва около 5 % от общата сума.

2.1.4. Особено значителни са измамите с ДДС, които водят до две последици, които трябва да бъдат избегнати – нарушават се условията на конкуренция на вътрешния пазар и намаляват данъчните приходи на държавите-членки и на Общността (2).

2.2. Предложени мерки в областта на събиране на вземанията

2.2.1. Разширяване на обхвата на взаимната помощ. За разлика от Директива 2008/55/ЕО, в която са изброени ограничен брой вземания, подлежащи на събиране, настоящото предложение включва „всички данъци и такси, събирани от териториални или административни подразделения на държавите-членки, включително органите на местната власт, или за тяхна сметка“, задължителните социално-осигурителни вноски, „възстановявания, интервенции и други мерки“, които са част от ЕФГЗ (3) и ЕЗФРСР (4), както и „налози и други такси, предвидени съгласно общата организация на пазара в сектора на захарта“ (член 1 и член 2).

2.2.2. Подобряване на обмена на информация. Освен спонтанния обмен на информация (член 5) се добавя – и това е много показателно – възможността длъжностните лица на дадена държава-членка да участват активно в разследванията, провеждани от други държави (член 6).

2.2.3. Опростяване на процедурата по уведомяване относно някои документи (член 7 и член 8).

2.2.4. Засилване на ефективността в областта на мерките за събиране или на обезпечителните мерки (Глава IV). Тези разпоредби, които са ключова част от предложението, са свързани със следните аспекти:

—	регламентиране на молбата за събиране на вземане в запитващата държава-членка (член 9 до член 12);

—

значение на вземането: „За целите на събирането на вземане в запитаната държава-членка всяко вземане, във връзка с което е отправена молба за събиране, се третира като вземане на запитаната държава-членка, освен ако директивата предвижда друго“ (член 12.1) (5). Събирането на вземането се извършва във валутата на запитаната държава-членка;

—	други аспекти, свързани със събирането: информиране на запитващия орган, превод на събраните суми, лихви за забава, отсрочено или разсрочено плащане (член 12.2 до член 12.5);

—	обезпечителни мерки с цел да се осигури събиране на вземането (член 15 и член 16);

—	ограничение на задълженията на запитания орган (член 17);

—	погасителна давност на вземанията (член 18);

—	разходи (член 19).

2.2.5. Уеднаквяване и опростяване на общите разпоредби, уреждащи всички видове молби за помощ, що се отнася до формулярите, съобщенията, езиковия режим и т.н. (член 20 до член 23).

3. Предложение за Директива на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облагане (COM(2009) 29 окончателен)

3.1. Изложение на мотивите на Комисията

3.1.1. Както групата на високо равнище към Съвета по проблемите с измами (6), така и Комисията (7) и държавите-членки установиха, че правилата, отнасящи се до взаимната помощ между компетентните органи на държавите-членки в областта на преките данъци и облагането на застрахователните премии, вече не са актуални (8). Според Комисията Директива 77/799 съдържа сериозни слабости. В действителност нарастващата трудност при правилното определяне на данъците влияе върху работата на данъчните системи и води до двойно данъчно облагане, което от своя страна поражда стимули за данъчни измами и укриване на данъци, когато контролът се упражнява на национално равнище (9).

3.1.2. Затова се предлага да се възприеме новаторски подход, който далеч надхвърля обикновените изменения на действащата директива. Новият режим представлява нова и интегрирана правна рамка, която включва всички фундаментални аспекти на административното сътрудничество в областта на данъчното облагане, като значително укрепва капацитета на властите в борбата срещу измамите и укриването на данъци.

3.1.3. С оглед изработването на ефективни механизми за сътрудничество между органите на Общността и държавите-членки, както и между самите държави-членки, основната цел на двете предложения е изготвянето на общи правила при зачитане на пълния национален суверенитет по отношение на данъците.

3.2. Предложени мерки за подобряване на административното сътрудничество между държавите

3.2.1. Разширяване на обхвата по подобие на предходното предложение (събиране на вземания).

3.2.2. Обмен на информация. Във връзка с това се предвиждат три вида обмен:

—	предварителна молба от запитващия орган (член 5 до член 7). Молбата за информация може да доведе до провеждане на „административно разследване“ с цел получаване на информацията;

—

автоматичен обмен на информация (член 8). Това означава системно предоставяне на предварително определена информация на друга държава-членка без предварително отправена молба, на предварително определен интервал от време или когато информацията стане налична (член 3.4). При все това специалните аспекти на този обмен на информация ще се определят в срок от две години с процедурата по комитология, предвидена в член 24;

—	спонтанен обмен на информация, когато компетентният орган на дадена държава-членка го счита за целесъобразно (член 9).

3.2.3. Други форми на сътрудничество:

—	присъствие на длъжностни лица на запитващия орган в административните служби и участие в административните разследвания на запитания орган (член 10);

—	паралелни проверки на едно или повече лица на различни територии (член 11);

—	формалности за административно уведомяване по решение на друга държава (член 12).

3.2.4. Общи аспекти на административното сътрудничество

—	обратна информация (член 13). Ударението е поставено на бързината, с която се изпращат отговорите;

—	обмен на добри практики и на опит (член 14);

—

различни аспекти на сътрудничеството. Органите (запитващ или запитван) могат да предоставят получените документи и информация на други органи и да ги използват за цели, различни от предвиденото (член 15). Другите аспекти, които са взети предвид, са: условия, с които следва да са съобразени задълженията на държавите (член 16); ограничения на задълженията за сътрудничество (член 17); прилагане на принципа „най-облагодетелствана нация“ (член 18); стандартни формуляри и компютъризирани формати (член 19), както и използването на обща комуникационна мрежа (мрежа CCN, член 20).

4. Общи бележки

4.1. ЕИСК споделя изцяло твърдението на Комисията, че „в условията на глобализирания свят бързо нараства необходимостта от взаимопомощ между държавите-членки в областта на данъчното облагане и по-специално на преките данъци. Мобилността на данъкоплатците, броят на трансграничните транзакции и интернационализирането на финансовите инструменти се развиват изключително динамично, което все повече усложнява задачата на държавите-членки да определят правилно дължимите данъци, тъй като по отношение на равнището на данъците те се придържат към принципа на националния суверенитет“ (10).

4.2. В основата на двете предложения е констатацията, че правилата, установени преди повече от три десетилетия (във време, когато ЕС наброяваше девет държави-членки), са недостатъчни в настоящия момент, с оглед на настъпилите оттогава промени във вътрешния пазар – през втората половина на 70-те години свободното движение не беше реалност и интеграцията беше ограничена.

4.3. От няколко години високите равнища на данъчните измами и укриването на данъци в ЕС предизвикват безпокойство. През 2004 г. Комисията разгледа този въпрос по повод на скандалите, предизвикани от съмнителни практики на някои предприятия (11) и представи пакет от мерки за подобряване на прозрачността на данъчните системи, като предложи да се изготвят конкретни предложения, насочени към случаите на измама и укриване на данъци, включващи сложни и непрозрачни структури и схеми. Цитирайки конкретни случаи (12), Комисията посочи, че скандалите са „предизвикали несигурност на капиталовите пазари и са нанесли вреда на световната икономика“.

4.4. Пет години по-късно стана ясно, че фактите, отразени в Съобщението от 2004 г., са пренебрежими в сравнение със случилото се неотдавна, като вредите, нанесени на икономиката са значително по-големи.

4.5. Тази тема има глобален обхват, последица от икономическия и финансов катаклизъм, предизвикан от измамническите практики, които излязоха на бял свят в края на 2007 г. Една от целите на Г-20 е да предложи въвеждането на международни правила за увеличаване на прозрачността и надеждността на търговските операции за борба срещу данъчните измами и укриването на данъци (13).

4.6. Скандалите, предизвикани в някои страни на Съюза от механизмите за укриване на данъци, предоставяни от данъчните оазиси (какъвто е случаят с измамите, извършени в Лихтенщайн в ущърб на германската данъчна система), предизвикаха общото негодувание на населението, което настоява за по-ефективни мерки за борба срещу укриването на данъци и финансовата престъпност.

4.7. Обменът на информация и по-лесният достъп до данни за борба с данъчните измами е също една от целите на ОИСР (14).

4.8. През годините ЕИСК твърдо поддържаше въвеждането на мерки за разширяване на сътрудничеството, като настояваше за повече инструменти и механизми за контрол (15).

4.9. Във връзка с гореизложеното, ЕИСК приветства двете предложения за директива, тъй като представляват значителен напредък по пътя към европейската интеграция. Спазването на данъчните задължения е основа за функционирането на социалната държава.

5. Специфични бележки

5.1. Създаване на административна култура на Общността

5.1.1. Според Комитета най-забележителната част от двете предложения – по-специално във връзка с административното сътрудничество – е волята за създаване на административна култура на Общността, която е основен елемент от борбата срещу измамите, както е посочено в Съобщението от 2006 г (16).

5.1.2. Това решение отразява опита, натрупан в данъчните служби през годините и включва различни аспекти, като: задължението да се посочи във всяка държава-членка данъчно звено за връзка, с възможността да се определят няколко данъчни отдела за връзка, които да общуват директно помежду си; възможността да се определят компетентни длъжностни лица, които да участват пряко в тези дейности; определянето на срокове (каквито понастоящем не съществуват) за предаване на информацията; задължението за предоставяне на „обратна“ информация и т.н.

5.1.3. ЕИСК приветства изработването на стандартни формуляри и компютъризирани формати, които ще улеснят чувствително осъществяването на формалностите.

5.1.4. Също така следва да се отбележи опростяването на езиковия режим – голяма пречка пред сътрудничеството и причина за оскъпяване на формалностите – и използването на новите технологии в тази област, които позволяват автоматичен превод на формулярите.

5.2. Ограничения на административното сътрудничество, банкова тайна, намеса на агенти и дялово участие

5.2.1. Административното сътрудничество подлежи на някои ограничения. Запитаната държава-членка следва да предостави исканата информация, при условие че „не [се] създава прекомерна административна тежест“ и че запитващият орган „е изчерпал обичайните източници на информация“, които би могъл да използва. При все това запитаната държава-членка може да откаже да предостави информация в определени случаи: а) ако разследванията или събирането на исканата информация противоречи на нейното законодателството; б) ако поради правни причини запитващата държава-членка не е в състояние да предостави информация, подобна на тази, която иска; в) когато това води до разкриване на търговска, промишлена или професионална тайна, на търговски процес или на ако разкриването ѝ би противоречало на обществения ред (17). ЕИСК счита, че тези ограничения са целесъобразни.

5.2.2. За сметка на това запитаната държава не може да откаже да предостави информация „само защото информацията се държи от банка, друга финансова институция, лице, посочено или действащо като агент или доверено лице, или защото се отнася до капиталови дялове на лице“ (18). Предвид честотата на данъчните измами, ЕИСК приветства това изясняване, при липсата на което целите, преследвани в двете предложения за постигане на спазване на данъчните задължения, можеха да бъдат провалени (19).

5.2.3. Следва да се отбележи, че задълженията и ограниченията по отношение на информацията са разгледани по сходен начин в образеца на споразумение на ОИСР (20).

5.3. Присъствие на длъжностни лица от друга държава-членка

5.3.1. Както предложението за директива относно административното сътрудничество, така и предложението относно събирането на вземанията предвиждат възможността длъжностни лица на запитващата държава да присъстват на административните разследвания, които се провеждат в запитаната държава. ЕИСК счита за целесъобразна тази форма на сътрудничество, която се подчинява на две важни условия: наличие на споразумение между запитващия и запитания орган и длъжностните лица да „упражняват тези правомощия в съответствие със законовите, подзаконовите и административните разпоредби на запитаната държава-членка“ (21).

5.3.2. Присъствието на длъжностни лица от други държави-членки вече е предвидено в областта на акцизите (22) и ДДС (23), въпреки че в настоящия случай правомощията са по-големи, предвид това че длъжностните лица могат да упражняват функции пo извършване на проверка.

5.4. Законосъобразност на механизма за изпълнение на данъчното вземане

5.4.1. Законосъобразността на разследването, което могат да водят данъчните власти предизвиква особен интерес. ЕИСК счита, че този въпрос е надлежно разгледан в предложението за директива относно помощта при събирането на вземания. Най-напред, следва да се има предвид, че предвидените механизми, както в двете предложения за директиви, предмет на настоящото становище, така и в случаите с ДДС и акцизите, установяват единствено процедури на сътрудничество между държавите, които запазват пълен суверенитет при определяне на законосъобразността на разследването, проведено на тяхна територия.

5.4.2. В съответствие с общите принципи, длъжностните лица трябва да действат в съответствие със закона (24), а административните актове се считат за валидни. Затова са задължителни за изпълнение и заинтересованата страна може да ги обжалва по съдебен ред. При възникнали спорове относно вземането държавата-членка, която го претендира (т.е. запитващата държава), е компетентна да определи законосъобразността на вземането, на първоначалния инструмент за предприемане на изпълнителни мерки, на единния инструмент и на уведомленията, които въпросната държава извършва (25).

5.4.3. В замяна на това, в случай на спор съответните органи на запитаната държава са компетентни да определят при обжалване изпълнителните мерки или уведомленията, които тази държава осъществява (26). И в двете предложения гаранцията за данъкоплатеца е налице защото, освен ако законът предвижда възможността, упомената в следващия параграф, процедурата по изпълнение на обжалваната част от вземането се спира. Предвижда се задължението за държавите да информират за обжалваната част, но естествено заинтересованите страни също могат да го направят.

5.4.4. При оспорвани по съдебен ред вземания могат да бъдат наложени обезпечителни мерки, ако законодателството на запитващата държава-членка позволява такова действие. Освен това, ако законодателството на запитващата държава го предвижда, тя може да поиска от запитания орган събирането на съответното обжалвано вземане чрез мотивирано решение (27).

5.4.5. Що се отнася до наказателното законодателство, следва да се припомни, че тази област попада в изключителните правомощия на държавите-членки (28).

5.5. Суверенитет на държавите-членки

5.5.1. ЕИСК подчертава, че предложенията са в пълно съответствие с принципа за суверенитет на държавите-членки, които в крайна сметка прилагат собственото си законодателство и използват собствените си институции в съответните области. Това се илюстрира и от случаите, упоменати в параграф 5.3 и параграф 5.4 от настоящото становище.

5.5.2. Това се отнася и до разпространението на информация и документи, получени в рамките на директива, като се има предвид, че:

—	органът (запитващ или запитван) може да разкрива информацията на други органи на същата държава-членка, доколкото това е разрешено от законодателството на тази държава-членка. Информацията може да бъде използвана за цели, различни от събирането на упоменатите вземания;

—	компетентният орган на дадена държава-членка може на своя ред да предаде информацията на компетентния орган на трета държава-членка, „при условие че предаването се извършва в съответствие с правилата и процедурите, посочени в настоящата директива“;

—	всички документи и информация, предадени на запитващия орган, могат да бъдат използвани като доказателства при същите условия като получените на собствената му територия (29).

5.5.3. За разлика от предвиденото в споразумението относно обмена на информация в областта на данъчното облагане за ОИСР (30), разрешението на запитанатa държава не е задължително.

5.6. Полза от уеднаквяване на правилата

5.6.1. Двете предложения за директиви включват разпоредби с идентично или подобно съдържание. Пример за това е уведомяването относно някои документи (31), като могат да бъдат посочени и други примери. Както вече беше отбелязано, присъствието на длъжностни лица на друга държава е предвидено в две директиви и два регламента, като разликите са по отношение на обхвата на правомощията.

5.6.2. ЕИСК счита, че най-добрата законодателна техника в бъдеще би била обединяване в рамките на възможното на данъчното законодателство.

5.7. Прилагане на новата система

5.7.1. Влизането в сила на предлаганата сложна система ще изисква значително усилие от страна на институциите на общностно и национално равнище. На първо място, заради сроковете: като крайна дата за транспониране на двете директиви (които имат последици за различни аспекти от правния ред) се посочва 31 декември 2009 г., което е трудно изпълнимо. Комитетът за административно сътрудничество в областта на данъчното облагане трябва да извърши огромна работа, за да изготви в двугодишен срок правилата за автоматичен обмен на информация.

5.7.2. На второ място, приспособяването на административния апарат към новите изисквания включва предоставяне на подходящи материални и човешки ресурси на данъчните администрации. По-конкретно следва да се подчертае необходимостта от полагане на усилия относно обучението на длъжностни лица, което в много случаи ще изисква допълнителни бюджетни средства.

5.7.3. ЕИСК отбелязва, че при всички положения целите на предложенията ще се материализират в ефективни резултати в борбата срещу данъчните измами и укриването на данъци, само ако е налице решителна политическа воля за предоставяне на подходящи инструменти.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Директива 76/308/ЕИО на Съвета от 15 май 1976 г., впоследствие кодифицирана с Директива 2008/55/ЕО на Съвета от 26 май 2008 г.

(2) СОМ(2009) 28 окончателен: „В резултат на премахването с Директива 2000/65/EО на възможността за определяне на представители за целите на ДДС и поради разрастването на измамите с ДДС, най-вече на така наречените верижни измами, 57,50 % от молбите за събиране на вземания са свързани с вземания по ДДС (ситуация през 2007 г.)“ Вж. също Съобщение на Комисията относно „Координирана стратегия за засилване на борбата с измамите с ДДС в Европейския съюз“, COM(2008) 807 окончателен.

(3) Европейски фонд за гарантиране на земеделието.

(4) Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

(5) В действащата Директива 2008/55/ЕО се съдържа подобна разпоредба (член 6, параграф 2). Съгласно тази разпоредба вземането не е на запитаната държава, но се счита за нейно и държава го третира като свое собствено вземане.

(6) Доклад от май 2000 г. (Документ 8668/00 на Съвета относно борбата срещу данъчните измами).

(7) Виж съобщенията от 2004 г. (COM (2004)611 окончателен) и 2006 (COM(2006)254 окончателен).

(8) Директива 77/799/ЕИО на Съвета от 19 декември 1977 г.

(9) COM(2009) 29 окончателен, стр. 2.

(10) Обяснителен меморандум, СОМ(2009) 29 окончателен

(11) Съобщение на Комисията относно предотвратяването и противодействието на вредните корпоративни и финансови практики (COM(2004) 611 окончателен).

(12) Например случаите с Parmalat и Enron, чиито акционери загубиха 67 млрд. долара.

(13) Г-20, Декларация от Вашингтон (15.11.2008 г.): „Опирайки се на работата на компетентните органи като Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР), данъчните власти трябва да продължат усилията си за насърчаване на обмена на данъчна информация. Те трябва да решат проблемите, свързани с липсата на прозрачност и отсъствието на обмен на такава информация.“

(14) Глобален форум за данъчното облагане, в който участват и страни, които не са членки на ОИСР. Виж „Сътрудничество в областта на данъчното облагане: изработване на справедливи правила – оценка на Глобалния форум за данъчното облагане през 2008 г.“. ОИСР, август 2008 г.

(15) Вж. становище на ЕИСК относно „Съобщение на Комисията относно необходимостта от разработване на координирана стратегия за засилване на борбата с данъчните измами“, ОВ C 161, 13.7.2007 г., стр. 8. В това становище има изчерпателно позоваване на общностното законодателство. Вж. също становищата по следните предложения:

—

„Предложение за регламент на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност“ и „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 77/799/ЕИО на Съвета относно взаимопомощта между компетентните органи на държавите-членки в областта на прякото и косвеното данъчно облагане“, ОВ C 80, 3.4.2002 г., стр. 76.

—

„Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно административното сътрудничество в областта на акцизите“ и „Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 77/799/ЕИО на Съвета относно взаимопомощта между компетентните органи на държавите-членки в областта на прякото данъчно облагане, определени акцизи и облагането на застрахователните премии и Директива 92/12/ЕИО относно общия режим за продукти, подлежащи на облагане с акциз, и държането, движението и мониторинга на такива продукти“, ОВ C 112, 30.4.2004 г., стр. 64.

—	„Предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета от 17 май 2006 г. за създаване програма на Общността за подобряване на функционирането на системите за данъчно облагане във вътрешния пазар (Fiscalis 2013)“, ОВ C 93, 27.4.2007 г., стр. 1.

(16) Съображения на ad hoc групата на Съвета относно данъчните измами (Вж. СОМ(2006) 254, параграф 3.1).

(17) COM(2009) 29 окончателен, член 16.

(18) COM(2009) 29 окончателен, член 17.2.

(19) Според изчисленията в Швейцария се намират около една трета на 11-те милиарда долара нелегални частни авоари в света. [„Swiss banks ban top executive travel. Concern that employees will be detained“, – „Швейцарските банки забраняват пътуванията на висши служители. Страхуват се, че служителите могат да бъдат задържани“, в-к „Файненшъл таймс“, 27.03.2009 г.].

(20) Model Convention with respect to taxes on income and capital (Типова конвенция по отношение на данъците върху дохода и капитала), член 26 и член 16, ОИСР, 17 юли 2008 г.

(21) COM(2009) 28 окончателен, член 6.2 и СОМ(2009) окончателен, член 10.2.

(22) Регламент (ЕО) № 2073/2004 на Съвета от 16 ноември 2004 г. относно административното сътрудничество в областта на акцизите, член 11.

(23) Регламент (ЕО) № 1798/2003 на Съвета от 7 октомври 2003 година относно административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 218/92, член 11.

(24) Съгласно Европейския кодекс за добро поведение на администрацията „длъжностното лице трябва да следи решенията, които засягат правата или интересите на личността, да имат необходимото правно основание и законосъобразно съдържание“ (член 4).

(25) COM(2009) 28 окончателен, член 13.1.

(26) COM(2009) 28 окончателен, член 13.2.

(27) „Ако резултатът от обжалването се окаже благоприятен за длъжника, запитващият орган носи отговорност за възстановяването на всички събрани суми, както и на дължимата компенсация в съответствие с действащото законодателство в държавата-членка на запитания орган“ (COM(2009) 28 окончателен, член 13.4, последен параграф).

(28) Без да се „засяга изпълнението на задълженията, които имат държавите-членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност.“, Договор за Европейския съюз, член 33.

(29) COM(2009) 29 окончателен, членове 15.1, 15.2 и 15.3.

(30) Информацията не може да бъде разкривана на други лица, органи, власти или други съдебни власти без изричното писмено съгласие на компетентния орган на запитаната страна (член 8).

(31) COM(2009) 28 окончателен, член 7 и член 8; COM(2009) 29 окончателен, член 12.

23.12.2009

Официален вестник на Европейския съюз

C 317/126

Становище на Eвропейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Регионална интеграция за развитие в държавите от АКТБ“

COM(2008) 604 окончателен

(2009/C 317/24)

Докладчик: г-н DANTIN

Съдокладчик: г-н JAHIER

На 1 октомври 2008 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 262 от Договора за създаване на Европейската общност, да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите - Регионална интеграция за развитие в държавите от АКТБ“

COM(2008) 604 окончателен.

Специализирана секция „Външни отношения“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 27 май 2009 г. (докладчик: г-н DANTIN, съдокладчик: г-н JAHIER).

На 455-ата си пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли (заседание от 16 юли 2009 г.), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 132 гласа „за“ и 2 гласа „въздържал се“.

1. Заключения и препоръки

1.1. Както вече е заявявал в хода на досегашните си дейности, Комитетът смята, че регионалната интеграция на страните от АКТБ е една от важните предпоставки за тяхното развитие. Това развитие от своя страна ще допринесе за задълбочаване на интеграцията, като по този начин отключи спирала на положително развитие.

1.2. Следователно, той приветства анализите и насоките, съдържащи се в разглежданото съобщение и освен това би желал регионалната интеграция да се превърне в един от определящите аспекти при преразглеждането на Споразумението от Котону през 2010 г.

1.3. Комитетът изразява обаче съжаление, че в съобщението не се разглеждат срещаните досега трудности и че не се утвърждават по по-ясен начин приоритетите, които следва да бъдат осъществени.

1.4. Комитетът подчертава, че редица фактори са задължително необходими за напредъка на регионалната интеграция. По отношение на всеки от тях ЕС може и трябва да дава свой важен принос.

1.5. Регионалната интеграция не би могла да се задълбочи без увеличаване на стабилността на държавите. Мирът и сигурността трябва да бъдат сред приоритетите на ЕС.

1.6. Развитието на страните от АКТБ е едно от условията за регионална интеграция, която на свой ред ще стимулира развитието им.

1.7. Това развитие зависи по-специално от следните фактори:

—	преориентиране на съдържанието на растежа, водещо до диверсификация на икономиката, на производствените структури и на системите за предоставяне на услуги;

—	устойчиво развитие на селските райони, което да гарантира осигуряване на изхранването;

—	увеличаване на частния сектор, особено на МСП;

—

цялостно добро управление, особено що се отнася до правата на човека и на работниците, принципите на правовата държава, демокрацията и борбата срещу корупцията. По последната точка Комитетът изразява учудването си, че в съобщението изобщо не се споменава корупцията, той би желал предоставянето по-специално на 1,75 милиарда евро от 10-ия Европейски фонд за развитие, предназначени да допринесат за развитие на интеграцията, да бъде свързано с проследяване на използването на тези средства;

—	ефективно участие на неправителствените участници, както е предвидено в Споразумението за икономическо партньорство КАРИФОРУМ–ЕО. От тази гледна точка ще е необходимо социално-професионалните мрежи на регионално равнище да бъдат подкрепяни както политически, така и финансово.

1.8. Комитетът желае да продължи, респ. да започне, размисълът по следните аспекти:

—	ползата и възможността за насърчаване на регионалното сътрудничество с участието на най-отдалечените региони на ЕС и интегрираните региони на АКТБ, които представляват географската им среда;

—	затрудненията, които междинните споразумения за икономическо партньорство (СИП), сключени само с една страна, могат да причинят при сключването на регионални СИП, както и намирането на решения на този въпрос;

—	пречките пред регионалната интеграция, които също така могат да предизвикат преговорите за СИП с групи, различни от вече съществуващите;

—	възможните последствия върху регионалната интеграция, по-специално в Африка, произтичащи от естеството и многообразието на икономическите „сили“, които са се видоизменили и увеличили през последните години;

—	последствията от настоящата финансова и икономическа криза.

2. Въведение

2.1. Може логично да приемем, че глобалната конкуренция е основната тенденция на новото хилядолетие. Изправени пред възможностите и предизвикателствата на глобализацията, едно от решенията за всички страни от всички континенти е регионалната интеграция на техните икономики с тези на съседните страни, създаването на по-големи и по-конкурентоспособни регионални икономически блокове като НАФТА (Северноамериканско споразумение за свободна търговия), ACEAH (Асоциация на държавите от Югоизточна Азия), АПЕК (Форум за азиатско-тихоокеанско икономическо сътрудничество), МЕРКОСУР, КАРИФОРУМ (Форум на държавите от Карибския басейн и др.) и участието в международната търговия не само като държави, но и като регионална сила.

2.2. Това развитие никъде не е така неотложно, както в страните от АКТБ, особено в Африка (1), където комбинираното въздействие на редица фактори (сравнително слабо развита икономика, значителна бедност, условия на търговия, граници, наследени от епохата на колониализма, лошо администриране, конфликти с често пъти ендемичен характер, корупция и др.) все още не им дават възможност да играят значителна роля в международната търговия, независимо от значителния размер на техните пазари и потенциал.

2.3. Ето защо подкрепата за регионалната интеграция представляваше един от крайъгълните камъни на политиката на сътрудничество на Европейския съюз, насочена към страните от АКТБ. Началото на подкрепата на Европейската общност за политиката на икономическа интеграция е поставено през 1969 г. с Конвенцията от Яунде, в която се дава определение на тази концепция за сътрудничество, придружено с предоставянето на помощ за партньорство. Оттогава насам ЕС продължи чрез различни споразумения (Ломе, Котону) това както политическо, така и техническо и финансово сътрудничество (2). Тази тема беше впоследствие разработена и разширена извън рамките на АКТБ, за всички развиващи се страни (3). Нека припомним впрочем, че по време на срещата на върха ЕС-Африка, проведена на 8 и 9 декември 2007 г. в Лисабон, един от осемте приети планове за действие се отнася за „регионалната интеграция и инфраструктурите“ (4).

2.4. Разглежданото съобщение има за цел да направи преглед на рамката и контекста на регионалната интеграция, да направи равносметка на постигнатия напредък и предстоящите предизвикателства. То също така набелязва целите и предлага подход в подкрепа на постигането им.

2.5. В настоящото становище, след като бъде представено и разгледано основното съдържание на съобщението, ще бъдат изложени редица съображения, както и общи, конкретни и специфични бележки. За тази цел становището ще се основава на вече извършената от Комитета работа, свързана както с предишни становища, така и с организираните от него регионални семинари с участието на организираното гражданско общество от различни региони на АКТБ, а също и на резултатите от конференции в Брюксел, с участието на недържавни участници от всички страни на АКТБ.

3. Основно съдържание на съобщението

3.1. След кратко представяне на „променящия се контекст“ и посочване на постоянните и продължителни действия на Европейския съюз, както и на редица неотдавнашни инициативи в полза на регионалната интеграция на страните от АКТБ – регионално планиране на 10-ия Европейски фонд за развитие, интензивни преговори по споразуменията за икономическо партньорство (СИП), в съобщението се предлага да бъдат направени равносметка и преглед на съгласуваността на действията на Европейския съюз и очертани пътищата, по които да се върви по-нататък като се използват инструментите на ЕС.

3.2. За тази цел равносметката на миналите действия и на перспективите е представена в четири основни раздела:

—	основни цели на регионалната интеграция;

—	постижения и предизвикателства на регионалната интеграция на страните от АКТБ;

—

развитие на подхода за подкрепа от страна на ЕС, структуриран около пет приоритета:

—	укрепване на регионалните институции;

—	създаване на интегрирани регионални пазари;

—	подкрепа на развитието на предприятията;

—	свързване на регионалните инфраструктурни мрежи;

—	разработване на регионални политики за устойчиво развитие.

—

извличане на най-доброто от инструментите на ЕС чрез укрепване на политическия диалог на глобално, регионално и национално равнище, като системно се подкрепя създаването или развитието на регионални форуми на гражданското общество. Тази засилена подкрепа на Общността води до извличане на по-голяма полза от 10-ия ЕФР.

4. Общи бележки

Европейският икономически и социален комитет в хода на работата си нееднократно разглежда въпроса за регионалната икономическа интеграция на страните от АКТБ.

4.1.1. Регионалната интеграция беше водеща тема на трите регионални семинара, които той организира (в Яунде през май 2003 г., на островите Фиджи през октомври 2004 г. и в Бамако през февруари 2006 г.), като по нея бяха изготвени две становища.

4.1.2. Съображенията по регионалната интеграция бяха конкретизирани по време на конференцията на недържавни участници от АКТБ, които се срещнаха в Брюксел през юни 2005 г. В заключенията на конференцията се казва: „Адаптирането на страните от АКТБ към отварянето на търговията предполага укрепване на регионалната интеграция. Необходимо е да се ускори изграждането на истински общи пазари в Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн. Ако са по-добре организирани на такава основа, тези страни ще могат по-добре да защитават собствените си икономически и социални интереси по отношение на глобализацията.“

4.1.3. В неотдавнашно проучвателно становище, изготвено по искане на комисар Michel относно „Стратегията ЕС-Африка“ (5), Комитетът заяви по същество: „Икономическото развитие на Африка минава най-напред и преди всичко през разширяването на нейния вътрешен пазар, който може да засили растежа на местно ниво, давайки по този начин на континента възможност да се стабилизира и да заеме своето място в световната икономика. Регионалната интеграция и развитието на вътрешния пазар са опорните точки, трамплините, които ще помогнат Африка да се отвори в положителен аспект за световната търговия. От тази гледна точка Комитетът изразява съжалението си, че досега не са приключили регионалните преговори по споразуменията за икономическо партньорство, една от целите на които е именно икономическата интеграция.“

4.2. Въз основа на тези съображения и на своите изразявани по-рано позиции Европейският икономически и социален комитет приветства разглежданото съобщение и съдържащите се в него насоки. Освен това той смята, че като се има предвид важността на регионалната интеграция, тя трябва да бъде един от структуриращите аспекти на преразглеждането на Споразумението от Котону през 2010 г. както по отношение на съвместната оценка от страна на участниците в партньорството, така и за даване на нов, приоритетен тласък на споразумението за идните години.

4.3. Въпреки това ЕИСК изразява съжаление, че разглежданото съобщение не представя по по-подробен, ако не и изчерпателен начин прегледа и критичния анализ на срещнатите досега трудности, които са били пречка за регионалната интеграция. Този анализ би позволил да се разгледат клопките, които трябва да бъдат избегнати и би дал по този начин възможност разумно да се определят предлаганите насоки за сътрудничество. Аналогично Комитетът смята, че съобщението щеше да бъде по-четивно и разбираемо, ако беше установена по-ясна йерархия на приоритетите, въпреки корекциите, необходими във фазата на изпълнение поради различията в развитието на страните.

4.4. В рамките на следващите по-долу общи и специфични бележки Комитетът смята, че е полезно да се подчертаят и редица проблематични въпроси. Някои от тях са засегнати накратко в съобщението, а някои въобще не са, но по мнение на Комитета те са решаващи за задълбочаване на регионалната интеграция, поради което е оправдано да бъдат поставени на преден план като ключов, неизбежен и неотменим елемент на този процес.

5. Общи и конкретни забележки

5.1. По принцип се приема, че за успешното осъществяване на регионалната интеграция допринасят редица фактори. Те включват политически ангажимент, мир и сигурност, принципите на правовата държава, демокрация, добро управление на обществените въпроси и макроикономическа стабилност. Впрочем трябва да има благоприятна икономическа среда за ефективното функциониране на пазарите, отвореност към трети страни, достатъчно силни институции, които разполагат с ясен мандат, адекватни ресурси, политическа подкрепа, както и широко участие на частния сектор и гражданското общество.

5.2. Но за да се постигне напредък в прилагането на регионалната интеграция, особено ако като цел се поставят концепциите, съдържащи се в широкото определение, предложено от Споразумението от Котону (6), е необходимо приоритетно да се вземат предвид аспектите, разгледани в следващите параграфи, които допринасят за развитието на страните от АКТБ, още повече, че както интеграцията е източник на развитие, така и развитието от своя страна благоприятства интеграцията. ЕС трябва да положи всички възможни усилия по всяка от тези точки.

5.3. Мир и сигурност – Развитието, особено в Африка, а следователно и регионалната интеграция, не могат да бъдат постигнати без по-голяма стабилност на страните. Обаче редица от тези страни продължават да са заплетени в нескончаеми конфликти. През последните десет години конфликтите в Гвинея, Либерия и Сиера Леоне – страни, разполагащи с природни ресурси и по-специално с диаманти и дървен материал, предизвикаха дълбока криза в региона, която доведе до голям поток от бежанци. Да не говорим за конфликта в Дарфур, който засяга Судан, „забравената война“ в Северна Уганда, кланетата в Киву, свързани с колтан и с етническа война, напомняща руандийския геноцид, продължаващата несигурност в източната и северната част на Централноафриканската република, нестабилността в Конго, Мавритания, Фиджи, „трудностите“, пред които са изправени напоследък Кения и Зимбабве. Всичко това е непреодолима пречка пред регионалната интеграция. Приносът за повишаване на стабилността в държавите и за мира трябва да бъде един от приоритетите на Европейския съюз, особено за насърчаване на развитието - фактор, който от своя страна би могъл да доведе до задълбочаване на интеграцията.

5.4. На първо място страните – Ако регионалната интеграция е ключов елемент за развитието на страните от АКТБ, то тя преминава първо през развитието на всяка една от страните (7), степента на взаимно допълване на равнището на икономиката им, както и типа на водените от тях политики. Всъщност напразно би било да се правят опити за интегриране на нещо, което не съществува. Регионалното интегриране на транспорта, взаимното свързване на инфраструктурите могат да се извършват само до степента, до която тези съоръжения съществуват и се развиват в държавите. От тази гледна точка ключово е качеството на изготвянето (включване на недържавните участници - НДУ), съдържанието и изпълнението на националните, както и на регионалните индикативни планове. ЕС има отговорност особено по отношение на „използването“ на предоставените от ЕФР средства. Освен това Комитетът предлага да се обърне особено внимание на проблема за финансирането на мерките за сближаване в случаите, когато е предоставена помощ за регионална икономическа интеграция между страни, чиито икономически структури и нива на развитие значително се различават. В противен случай вредата може да се окаже по-голяма от ползата.

5.5. Корупция – Тя е разпространена на практика на почти всички равнища на обществото, особено в Африка, и е пречка за икономическото развитие (8). Следователно тя е пречка и пред регионалната интеграция (9). Комитетът изразява учудването си от това, че корупцията изобщо не се споменава в съобщението, при положение че нейното премахване е една от целите на „Африканския съюз“ и фигурира на предно място в Споразумението от Котону (виж член 30, параграф е). Политическите и икономическите последствия, особено за африканските държави, със сигурност са големи и дипломацията трябва да играе важна роля, но тя не може в никакъв случай да бъде достатъчна. Всъщност, макар че ЕС като донор не бива да налага на партньорите си избора на извършваните от тях действия, от друга страна, негово задължението е да гарантира правилното използване и предназначение на средствата за сътрудничество, тъй като в случая става дума за средства на европейските граждани данъкоплатци. Ето защо Комитетът би желал предоставянето по-специално на 1,75 милиарда евро от 10-ия ЕФР за развитие на интеграцията да бъде свързано с условие за проследяване на използването на тези средства.

5.6. Пренасочване на съдържанието на растежа чрез диверсификация на икономиката, на производствените структури и на системата на услугите – Регионалната икономическа интеграция ще бъде улеснена от един разнообразен и разрастващ се пазар. Това обаче не се постига само с експлоатация на суровини или с производството на традиционни и масови земеделски продукти (захарна тръстика, памук, банани, фъстъци, какао и пр.). Диверсификация на пазара се постига чрез развитие на преработвателната промишленост, производството на преработени продукти със значителна добавена стойност, което в крайна сметка е най-добрият начин да се избегне влошаване на условията на търговия и да се участва по положителен начин в развитието на регионалната икономика (8).

5.7. Гарантиране на сигурността на хранителните доставки, развитие на селските райони и устойчиво развитие - Регионалната икономическа интеграция не е възможна, ако не бъдат осигурени доставките на храни във всички участващи в тази интеграция държави (8). По този начин земеделието - съществен елемент от устойчивото развитие, трябва да се превърне в стратегически приоритет. То трябва да извлече всички поуки от хранителната криза през 2007 г. и 2008 г., както и от настоящата хранителна криза в резултат на рязкото увеличение на цените на селскостопанските продукти и на енергията през 2008 г. Прогресивното развитие на селското стопанство като предпоставка за изграждането и/или развитието на сектора на селското стопанство и производството на храни и като цяло на новия приоритет, който се дава на аграрното измерение на развитието, може да се постигне единствено чрез прилагането на сериозна селскостопанска политика и на осигуряване на хранителните доставки и чрез интегрирано развитие на селските райони както на държавно, така и на регионално равнище, структурирано и планирано в краткосрочен, средносрочен и дългосрочен план. На тази политика трябва да се даде бюджетен и финансов приоритет в широкия смисъл на думата и тя следва да бъде съобразена със специфичните условия в различните страни и на континента като цяло, като същевременно включи регионалния подход. В 10-ия ЕФР следва да се стимулира приоритетна програма за насърчаване на развитието на селското стопанство във всяка от страните в АКТБ, която да се вписва в регионалната интеграция. Целта е да се скъса с начина, по който беше използван 9-ият ЕФР, при който само 4 от 78 страни от АКТБ са определили земеделието като приоритетен сектор и само 15 са поставили ударението върху развитието на селските райони. По този начин само 7 % от 9-ия ЕФР са предоставени за устойчивото развитие и 1,1 % – за дейностите, свързани конкретно със селското стопанство. В това отношение по-голямото, постоянно и структурно участие на НДУ и в частност на земеделските стопани и сдруженията на селските райони, както и на местните власти е от решаващо значение за устойчивото осъществяване на политиките на развитие.

5.8. Развитие на частния сектор – Частният сектор, както и неговото укрепване и диверсифициране са от основно значение за устойчивото развитие, за създаването на достойни работни места и за намаляване на бедността. Неотменимо условие за успешна интеграция е развитието на частния сектор, особено на индустриалните МСП (8) като същевременно се насърчават възможностите за търговия. За да бъде това развитие последователно, е необходимо да се укрепва организацията на МСП на регионално равнище, като същевременно, разбира се, се отделя внимание на подобряването на състоянието на човешките ресурси (10), що се отнася до образованието и обучението, но и здравеопазването: борба срещу ХИВ/СПИН (11), достъп до питейна вода, лесен достъп до здравни грижи (социална сигурност), здравеопазване и безопасност на работното място и др. Ето защо Комитетът приветства факта, че Комисията определя развитието на предприятията, особено на МСП, като една от основните насоки за действие в подкрепа на регионалната интеграция. На този етап социалният диалог, колективното трудово договаряне и като цяло ролята на представителните социални партньори са необходими елементи за ефективността на процеса. Затова те трябва да бъдат насърчени на регионално равнище. МОТ в рамките на програмата си за обучение „PRODIAF“ (12) насърчаваше развитието на социалния диалог в Западна Африка. Както вече посочи в редица заключителни декларации от своите семинари и конференции, Комитетът желае този пример да бъде последван в англоезична Африка и в Тихоокеанския регион, като в частност се развие концепцията за регионално колективно трудово договаряне, както това бе направено във френскоезична Африка.

5.9. Добро управление – Лошото управление и различията между държавите в региона ще бъдат пречка за интеграцията и същевременно препятствие за привличането на преки чуждестранни инвестиции (ПЧИ). Доброто управление трябва да бъде разглеждано като цяло, особено що се отнася до правата на човека, на децата и на работниците, до принципите на правовата държава, демокрацията и отсъствието на корупция (13). За да бъде ефективно, това добро управление трябва да се съпътства от участието на асоциации и представителни професионални съюзи съответно на работодателите и на работниците, които са силни и независими от политическите власти.

5.10. Включване на недържавни участници (8) – ЕИСК приветства направеното в съобщението предложение ЕС „да подкрепя систематично създаването или утвърждаването на регионални форуми на гражданското общество“, които да наблюдават регионалната интеграция. От тази гледна точка договарянето на споразумение за икономическо партньорство представлява добра възможност. Тя беше използвана по забележителен начин чрез Споразумението за икономическо партньорство КАРИФОРУМ–ЕО, което институционализира включването на недържавни участници в наблюдението на изпълнението на това споразумение. Тъй като смята, че чрез обединяването на знания този принцип допринася за задълбочаване на изграждането на регионалното ниво и за включването на гражданите в този процес, като по този начин укрепва партньорството АКТБ/ЕС, Комитетът приканва Комисията, както и държавите от АКТБ да възприемат този принцип в хода на преговорите за всички бъдещи регионални СИП. Обаче за осъществяването на това намерение на практика и за да участва гражданското общество пълноценно и ефективно в процеса на регионална интеграция, ще е необходимо социално-професионалните мрежи на регионално равнище да бъдат подкрепяни както политически, така и финансово. Действително, опитът показва, че това е задължителен етап при организирането на последователен и ефективен диалог на регионално ниво между НДУ.

При прилагането на подобен подход трябва да се вземат предвид рискът от неуспех и трудностите, срещани понастоящем при изпълнението на Споразумението от Котону, по-специално за увеличаване на капацитета на НДУ. Това е необходимо предвид нуждата и често отбелязвания недостиг на кадри както на национално, така и на регионално равнище.

6. Специфични бележки

6.1. Продължаване на процеса на размисъл - ЕИСК приканва Комисията да направи оценка на въздействието на културните и етническите аспекти, както и на въздействието на граничните линии върху усилията за регионална интеграция и да проучи какви действия биха могли евентуално да бъдат предприети за намаляване до минимум на това въздействие.

6.2. Изграждане на сътрудничество - Комитетът приканва Комисията да насърчава и/или подкрепя регионалното сътрудничество на най-отдалечените региони на ЕС със страните от АКТБ и интегрираните региони, които представляват географската им среда в контекста на сътрудничеството на основата на нуждите от развитие на отделните партньори и зачитането на интересите на всеки от тях.

6.3. СИП и регионалната интеграция - В параграф 4.1.3 на настоящото становище е посочено, че в становището относно „Стратегията ЕС-Африка“ от септември 2008 г. Комитетът изразява съжаление, че досега не са били сключвани регионални икономически партньорства (с изключение на КАРИФОРУМ-ЕО), макар че една от целите им е именно регионалната интеграция. Днес междинните СИП, сключени с някои отделни страни, действат вместо регионални СИП. Комитетът смята, че този подход може да бъде пречка за сключването на регионални СИП и следователно за регионалната интеграция, тъй като те в по-голямата си част вземат под внимание специфичните особености на всяка отделна държава, а не синтеза на специфичните съставни характеристики, които определят идентичността на региона. Следва да се отдели голямо внимание на тази ситуация, която ще затрудни прехода от национални към регионални СИП.

Освен това Комитетът счита, че е необходимо да се направи оценка на евентуалните последствия, които преговорите за СИП с групи, различни от досегашните регионални групи могат да имат върху регионалната интеграция (14).

6.4. Поява на нови сили - В редица страни от АКТБ, особено в Африка, икономическите „сили“ са се видоизменили и са станали по-разнообразни и по-многобройни. Би било полезно, ако с цел подобряване на ефективността на бъдещата политика съобщението обхване в своя анализ последиците, които имат за регионалната интеграция вездесъщото китайско присъствие, видимото завръщане на САЩ, започващото навлизане на Индия, Япония и Корея. Полезно би било взаимното позоваване на настоящото съобщение и съобщението „ЕС, Африка и Китай: към тристранен диалог и сътрудничество“ (15), разглеждано в контекста на регионалната интеграция.

6.5. Съобщението е написано много преди глобалната икономическа криза да достигне сегашния си обхват и поради това не е било възможно тя да бъде включена в анализа. Комитетът смята, че тази криза само доказва абсолютната необходимост от интеграция. Но предвид това, което се наблюдава в САЩ и в Европа, възниква опасението, че може да се случи обратното, а именно затваряне в собствената държава под формата на автаркия и национализъм. Естествено, не Европейският съюз определя избора, който ще бъде направен от страните от АКТБ. Въпреки това ЕС има да играе важна роля чрез прилагането на Споразумението от Котону и сключването на регионални СИП, като специално внимава да се избягва евентуалното преразглеждане в низходяща посока на първоначално поетите от държавите-членки финансови ангажименти и като се гарантира правилното изпълнение на решенията на Г20 в полза на развиващите се страни. Целта е избягването на процеси, които са в противоречие с икономическото развитие на страните от АКТБ и могат да доведат до нарастване на миграцията, още повече, че обемът на средствата, преминаващи чрез диаспората от Европа към страните от АКТБ, особено към Африка (16), може да намалее значително.

Нещо повече, за страните от АКТБ и по-специално за Африка укрепването на регионалното измерение е по всяка вероятност една от малкото конкретни възможности да реагират проактивно на финансовата и икономическата криза, така че да играят роля в бъдещата динамика на глобализацията и по този начин да си гарантират перспектива за развитие.

Брюксел, 16 юли 2009 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Mario SEPI

(1) Освен че е най-големият континент в АКТБ, Африка получава 95 % от помощта, предназначена за страните от АКТБ.

(2) Във връзка с това в споразумението от Котону се съдържат много ясни разпоредби както по отношение на целите (член 1), така и по отношение на стратегията за сътрудничество и регионална интеграция (членове 28, 29 и 30, вж. приложение 1). Тези разпоредби остават в сила, като трябва отново да бъдат поставени на дневен ред и да им се даде нов тласък.

(3) Съобщение на Комисията относно подкрепата на Общността за усилията на развиващите се страни за регионална икономическа интеграция, COM (1995) 219 окончателен от 16.6.1995 г.

(4) Целта е „да се подкрепи програмата за интеграция на Африка; да се укрепи капацитетът на Африка в областта на правилата, стандартите и контрола на качеството; да се осъществи партньорство ЕС/Африка в областта на инфраструктурите“. Вж. по тази тема становището в ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 148–156, озаглавено „Стратегията ЕС-Африка“.

(5) REX/247 – ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 148—156, Докладчик: г-н Gérard Dantin.

(6) „… регионалната интеграция е процесът на преодоляване чрез общо съгласие на политическите, физическите, икономическите и социалните бариери, които разделят съседни една на друга държави, и на сътрудничество при управлението на споделените ресурси и на регионалните общи блага.“

(7) Вж. анализа и предложенията на Комитета по този въпрос в проучвателното становище „Стратегията ЕС - Африка“ – ОВ C 77, 31.3.2009 г., стр. 148—156–156.

(8) Вж. бележка под линия 7.

(9) Може да се цитира например докладът на Световната банка, публикуван през май 2008 г. относно Кот дИвоар, който посочва, че „рекетът на силите за сигурност на Кот д'Ивоар и многото затруднения поради загражденията на пътищата в страната са пречки пред свободното движение на стоки и хора. Същевременно този рекет има отрицателно въздействие върху икономическата активност, тъй като води до разходи, свързани с незаконно „вземане“ и „отклоняване“ на 230 до 363 млн. щатски долара годишно за превозвачите.“ Проучването посочва, че тази сума е равна на 35 до 50 % от разходите за инвестиции на страната, предвидени в бюджета за 2007 г.

(10) Вж. бележка под линия 7: член 7.5 и приложение V.

(11) Вж. бележка под линия 7. По този въпрос заслужава отново да се прочете становището на г-н BEDOSSA от май 2006 г. „Необходим приоритет за Африка: гледната точка на европейското гражданско общество“ОВ C 195, 18.8.2006 г., стр. 104—109.

(12) „Насърчаване на социалния диалог във френскоезична Африка“.

(13) Вж. бележка под линия 7. Вж. също така и член 30 от действащото Споразумение от Котону.

(14) Например в Африка ЮАОР включва 15 държави-членки. 7 от тях преговарят заедно в южноафриканска рамка, 6 - в рамките на Югоизточна Африка (COMESA, Югоизточна африканска общност), една – в рамките на Източна Африка (EAC, Източна Африка) и една в рамките на Централна Африка.

(15) COM(2008) 654 окончателен.

(16) Вж. ОВ C 120, 16.5.2008 г., стр. 82—88, „Миграция и развитие: възможности и предизвикателства“, докладчик г-н SHARMA.

		ISSN 1830-365X doi:10.3000/1830365X.C_2009.317.bul
Официален вестник на Европейския съюз		C 317

Издание на български език	Информация и известия	Година 52 23 декември 2009 г.

Известие №	Съдържание	Страница
	I Резолюции, препоръки и становища
	СТАНОВИЩА
	Европейски икономически и социален комитет
	455-а пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г.
2009/C 317/01	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Интегриране на транспортните политики и политиките за устройство на територията за постигане на по-устойчив градски транспорт	1

2009/C 317/02	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Конкурентоспособност на европейската стъкларска и керамична промишленост, по-специално предвид пакета от мерки на ЕС за енергетиката и изменението на климата (проучвателно становище по искане на чешкото председателство)	7

2009/C 317/03	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Отношенията между ЕС и Босна и Херцеговина: ролята на гражданското общество (проучвателно становище)	15

2009/C 317/04	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Емисии от автомобилния транспорт: конкретни мерки за преодоляване на стагнацията (становище по собствена инициатива)	22

2009/C 317/05	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Автомобилните части и низходящите пазари на автомобилния сектор (становище по собствена инициатива)	29

2009/C 317/06	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Градски райони и насилие сред младите хора	37

2009/C 317/07	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Закрила на деца, изложени на риск от пътуващи извършители на сексуални престъпления	43

2009/C 317/08	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Бъдещето на извънградските райони в обществото на знанието (становище по собствена инициатива)	49

	III Подготвителни актове
	Европейски икономически и социален комитет
	455-а пленарна сесия, проведена на 15 и 16 юли 2009 г.
2009/C 317/09	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно правата на потребителитеCOM(2008) 614 – 2008/0196 (COD)	54

2009/C 317/10	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2001/83/ЕО във връзка с предотвратяване навлизането в законната мрежа за доставки на лекарствени продукти, които са с фалшифицирана идентичност, хронология или източникCOM(2008) 668 окончателен – 2008/0261 (COD)	62

2009/C 317/11	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 78/660/ЕИО на Съвета относно годишните счетоводни отчети на някои видове дружества във връзка с микросубектитеCOM(2009) 83 окончателен/2 – 2009/0035 (COD)	67

2009/C 317/12	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за адаптиране към Решение 1999/468/EО на Съвета на някои актове, за които се прилага процедурата, предвидена в член 251 от Договора, във връзка с процедурата по регулиране с контрол – Адаптиране към процедурата по регулиране с контрол – Част петаCOM(2009) 142 окончателен – 2009/0048 (COD)	72

2009/C 317/13	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Средносрочна оценка на прилагането на плана за действие на ЕО относно биоразнообразиетоCOM(2008) 864 окончателен	75

2009/C 317/14	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение на Комисията до Европейския парламент, до Съвета, до Европейския икономически и социален комитет и до Комитета на регионите: Стратегия за прилагане на интернализация на външните разходиCOM(2008) 435 окончателен/2	80

2009/C 317/15	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно телемедицината в полза на пациентите, системите на здравеопазването и обществотоCOM(2008) 689 окончателен	84

2009/C 317/16	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правата на пътниците, пътуващи по море или по вътрешен воден път, и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителитеCOM(2008) 816 окончателен – 2008/0246 (COD)	89

2009/C 317/17	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно европейска железопътна мрежа за конкурентоспособен железопътен товарен превозCOM(2008) 852 окончателен – 2008/0247 (COD)	94

2009/C 317/18	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно правата на пътниците в автобусния транспорт и за изменение на Регламент (ЕО) № 2006/2004 за сътрудничество между националните органи, отговорни за прилагане на законодателството за защита на потребителитеCOM(2008) 817 окончателен – 2008/0237 (COD)	99

2009/C 317/19	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1321/2004 за създаване на структури за управление на европейските сателитни радионавигационни програмиCOM(2009) 139 окончателен – 2009/0047 (COD)	103

2009/C 317/20	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Работната сила в здравния сектор в ЕвропаCOM(2008) 725 окончателен	105

2009/C 317/21	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета за определяне на минимални стандарти относно приемането на лица, търсещи убежище (преработена версия) COM(2008) 815 окончателен – 2008/0244 (COD)	110

2009/C 317/22	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държава-членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите-членки от гражданин на трета страна или от лице без гражданство (преработена версия)COM(2008) 820 окончателен – 2008/0243 (COD)	115

2009/C 317/23	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Предложение за директива на Съвета относно взаимната помощ при събиране на вземания, свързани с данъци, такси и други меркиCOM(2009) 28 окончателен – 2009/0007 (CNS) и Предложение за директива на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъчното облаганеCOM(2009) 29 окончателен – 2009/0004 (CNS)	120

2009/C 317/24	Становище на Eвропейския икономически и социален комитет относно Съобщение на Комисията до Съвета, Европейския парламент, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Регионална интеграция за развитие в държавите от АКТБCOM(2008) 604 окончателен	126

2009/C 317/25	Становище на Европейския икономически и социален комитет относно Изменено предложение за директива на Съвета относно чистопородните разплодни животни от рода на едрия рогат добитък (кодифицирана версия) COM(2009) 235 окончателен – 2006/0250 (CNS)	132