Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за създаване на програма за околната среда и действията по климата (LIFE) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1293/2013“

(COM(2018) 385 final — 2018/209 (COD)

(2019/C 62/36)

Главен докладчик:

Lutz RIBBE

Консултация	Европейски парламент, 14.6.2018 г.
	Съвет, 2.7.2018 г.
Правно основание	Член 192, параграф 1 и член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Решение на Пленарната асамблея	22.5.2018 г.
Компетентна секция	„Земеделие, развитие на селските райони и околна среда“
Приемане от секцията	5.10.2018 г.
Дата на приемането на пленарна сесия	18.10.2018 г.
Пленарна сесия №	538
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	133/7/2

1.   Заключения и препоръки

1.1.

Природата и околната среда в ЕС се намират в сериозна криза. Според Европейския икономически и социален комитет (ЕИСК) програмата LIFE, на която са предоставени твърде малко ресурси, не е адекватен отговор и в настоящата екологична криза не може да постигне никаква съществена промяна. Обаче принципно ЕИСК приветства горещо продължаването на програмата.

1.2.

Наред със значителното увеличаване на средствата по програма LIFE би била необходима много по-голяма съгласуваност на всички политики на ЕС. ЕИСК многократно е подлагал на критика липсата на съгласуваност между политиките, която се отразява неблагоприятно на природата и околната среда, но няма никаква промяна по този въпрос.

1.3.

През последните десетилетия предпочитаният от Европейската комисия интеграционен подход на включване на политиката в областта на изменението на климата се доказа като неподходящ при финансирането на мерките за опазване на биологичното разнообразие. Поради това ЕИСК поддържа предложението си за разширяване на програмата LIFE и превръщането ѝ в инструмент за финансиране на мрежата „Натура 2000“.

1.4.

През новия период на финансиране интеграционният подход може и евентуално да функционира за действията в областта на климата, тъй като най-малко 25 % от средствата на ЕС трябва да бъдат целево използвани за действия по климата.

1.5.

По-специално ЕИСК приветства факта, че новата програма LIFE може да подпомага във финансово отношение приноси към развитието и прилагането на инициативи „отдолу-нагоре“ за иновативни, децентрализирани и устойчиви икономически концепции.

1.6.

ЕИСК приветства факта, че новият Регламент за програмата LIFE е по-малко ограничителен и, наред с другото, позволява цялостно финансиране на проектите. В същото време той приветства и възможността за подкрепа на организации, които са важни за по-нататъшното развитие и осъществяването на европейската политика в областта на околната среда.

2.   Контекст

2.1.

Комисията представи идеите си за средносрочното финансово планиране за периода 2021—2027 г. С излизането на Обединеното кралство от ЕС и с определянето на нови приоритети то ще има значително въздействие върху досегашната политика на финансиране на ЕС и особено върху определени програмни области.

2.2.

Така например досегашната структура на финансиране на многогодишната финансова рамка предвиждаше 58 различни програми, сега този брой се намалява на 37.

2.3.

Програмата LIFE не е засегната от тези структурни промени, тя се запазва като самостоятелна програма със свой собствен бюджет и ще финансира разработването и прилагането на иновативни възможни решения за проблемите в областта на околната среда и климата като прехода към чиста енергия. В следващия бюджет на ЕС за програмата LIFE са определени 5,45 милиарда EUR.

3.   Общи бележки

3.1.

През изминалите години ЕИСК винаги е оценявал програмата LIFE като ценен елемент от европейската политика в областта на природата и околната среда и поради това приветства нейното запазване като самостоятелна програма през новия финансов период 2021—2027 г.

3.2.

Като цяло ЕИСК отбелязва, че природата и околната среда в ЕС се намират в сериозна криза. Това, от една страна, се дължи на факта, че програмата на ЕС за финансиране в областта на природата и околната среда разполага с твърде малко средства. От друга страна, повод за критика е недостатъчната съгласуваност между различните секторни политики на ЕС. ЕИСК призовава настоятелно Комисията и Съвета да намерят решение за тези слабости, които вече многократно са били подлагани на критика от Комитета. В противен случай програмата LIFE, по която несъмнено се финансират много добри проекти, ще има само функция на алиби.

3.3.

ЕИСК открива сериозно противоречие между определянето на политически приоритети под формата на изявления, стратегии, концепции и закони, от една страна, и разписването на тези така наречени политически приоритети в бюджета, от друга. Принципно бюджетът разкрива истината за действителните политически приоритети.

3.4.

За последно ЕИСК взе отношение по програмата LIFE в становището си относно „Междинна оценка на програмата LIFE“ (1) и отправи различни предложения за нова структура, засягащи, наред с другото, задачите и финансовия пакет за програма LIFE, които за съжаление не са взети предвид в предложението за нов регламент.

Финансов пакет за програмата LIFE

3.5.

Впечатляващото увеличение на финансовия пакет за програмата LIFE от 3,45 милиарда EUR (през финансовия период 2014—2020 г.) на 5,45 милиарда EUR (за целия период 2021—2027 г.) всъщност е относително с оглед на бюджетните кредити, предвидени за новата подпрограма „Преход към чиста енергия“. Трябва да се вземе под внимание също така фактът, че около 2,6 милиарда EUR — т.е. почти половината от сумата — представляват бюджетни кредити за поети задължения, които според настоящите планове биха могли да бъдат изразходвани едва след 2027 г.

3.6.

За областта „Действия по климата“ през текущия програмен период са предвидени 864 милиона EUR, през новия период те ще бъдат 1,95 милиарда EUR, включително 1 милиард EUR за новата подпрограма „Преход към чиста енергия“, която понастоящем се финансира по програма „Хоризонт 2020“. Действителното увеличение за досегашната програмна област „Действия по климата“ със само около 100 милиона EUR (за общо 7 години!) е твърде ниско.

3.7.

За областта „Околна среда и ресурсна ефективност“ през настоящия период на финансиране са определени 2,59 милиарда EUR, от които за биологично разнообразие са предвидени 1,15 милиарда EUR. По тази позиция за новия период на финансиране има съществено увеличение на 2,15 милиарда EUR (нарастване от почти 100 %), но това число трябва да бъде съотнесено към контекста.

3.8.

Комисията правилно определя в съображение 14, че „една от основните причини за незадоволителното изпълнение на законодателството на Съюза за опазване на природата и на стратегията за биологичното разнообразие е липсата на подходящо финансиране“. В своя специален доклад относно „Натура 2000“ (2) Европейската сметна палата също отбеляза в частност недостатъчното финансиране за опазването на биологичното разнообразие.

3.9.

Този проблем не се решава принципно с планираното увеличаване, точно обратното. ЕИСК разглежда с голяма загриженост крайно недостатъчното финансиране по-специално за мрежата „Натура 2000“, която е от решаващо значение за опазването на европейското биологично разнообразие. През новия финансов период 2021—2027 г. по преценка на Комитета това финансиране ще бъде намалено допълнително, тъй като средствата за програмата за развитие на селските райони, както и за регионално развитие се съкращават.

3.10.

Комисията предлага вместо належащото според ЕИСК увеличаване на средствата по програма LIFE по-засилено прилагане на интеграционния подход, т.е. финансиране от други бюджетни редове. ЕИСК признава, че интеграционният подход може да функционира, когато има налични съответни целеви бюджетни кредити. Комитетът посочва в това отношение по-специално смекчаването на последиците от изменението на климата, което е свързано, наред с другото, с това, че Комисията предложи най-малко 25 % от бюджета на ЕС да бъде разходван за действия в областта на климата (3).

3.11.

По отношение на опазването на биологичното разнообразие обаче интеграционният подход за финансирането на мрежата „Натура 2000“ преди всичко чрез фондовете на ЕС за регионално развитие, както и чрез втория стълб на общата селскостопанска политика трябва да се разглежда като неуспешен. Поради това Комитетът в своето становище относно „Междинна оценка на програмата LIFE“ (4) от 23 февруари 2017 г. се обяви за превръщането на програмата LIFE „в основен инструмент за финансиране на мрежата „Натура 2000“. Във връзка с това той препраща към това (5) и други становища по тази тема и отново се обявява за съответно целево увеличение на средствата по програмата LIFE. Друго предложение за постигане на амбициозните цели в областта на околната среда би могло да бъде, в случаи на нарушения неизплатените суми в рамките на ОСП да бъдат пренасочвани към мерки за опазване на биологичното разнообразие.

3.12.

Ако като основа се вземат направените в Германия изчисления за финансирането, необходимо за изпълнение на мерките по „Натура 2000“, и те бъдат пренесени на равнището на ЕС-28, годишната (!) нужда от финансиране, която трябва да се предвиди, възлиза на 21 милиарда EUR (6). Ето защо увеличението на бюджета на програмата LIFE за биологично разнообразие/опазване на природата с 1 милиард EUR за седемгодишен период е само капка в морето.

3.13.

Към това трябва да се добави и фактът, че голяма част от посочените по-горе разходи за мрежата „Натура 2000“ трябва да се изразходват за постоянно поддържане и управление на нейните повече от 27 000 обекта. Според новото предложение обаче програмата LIFE предлага малко възможности за финансиране на дългосрочната поддръжка на обекти от мрежата „Натура 2000“ и следователно противно на посочената в съображение 14 необходимост според ЕИСК няма да може да допринесе достатъчно за преодоляване на кризата с биологичното разнообразие в ЕС.

3.14.

В това отношение ЕИСК изразява своето дълбоко разочарование, че предложението му не беше прието. Наистина в своето предложение за регламент Комисията заявява, че в рамките на оценката на въздействието е разгледан начинът, по който програмата LIFE „би могла да играе по-голяма роля за изпълнението на политиката на Съюза за опазване на природата и биологичното разнообразие. […] Вариантът за голям фонд със споделено управление […] е счетен за неефективен“, но не става ясно за ЕИСК как ще бъде решен въпросът с драстичния недостиг на финансиране за мрежата „Натура 2000“. Впрочем ЕИСК никога не е отправял искане за фонд със споделено управление, тъй като такъв фонд всъщност едва ли може да се управлява ефективно. Комитетът по-скоро препоръча, програмата LIFE (като европейски инструмент за финансиране в областта на околната среда) да бъде преобразувана изцяло и от нея да се финансират задълженията на ЕС, произтичащи от прилагането на съответните директиви за опазване на природата.

3.15.

Освен това в съображение 18 се посочва, че по програма LIFE в бъдеще трябва да се финансират и проекти, които допринасят за прилагането на Рамковата директива за водите (2000/60/ЕО). Принципно ЕИСК приветства това, но посочва, че без допълнително увеличение на бюджетните кредити това ще доведе до още по-голям недостиг на финансиране за другите важни части на програмата. ЕИСК изразява същата резерва и по отношение на споменатото в съображение 19 финансиране на проекти за изпълнение на Рамковата директива за морска стратегия (2008/56/ЕО).

3.16.

За ЕИСК е учудващо, че внесеният за разглеждане регламент за програма LIFE засяга ориентираната към бъдещето концепция за „екологосъобразна инфраструктура“ само на едно място и то само мимоходом. Тъй като в многогодишната финансова рамка за периода 2021—2027 г. не е намерила място програмата TEN-G за финансиране на „екологосъобразна инфраструктура“, предложена в съобщението на Комисията (7) от 6 май 2013 г., ЕИСК предлага програмата LIFE да получи значително увеличение на средствата и изрично да финансира проекти за екологосъобразна инфраструктура.

3.17.

Още отсега става ясно, че договорените цели в областта на биологичното разнообразие за 2020 г. няма да бъдат постигнати. Ако през финансовия период 2021—2027 г. има още по-малко средства на разположение, е налице опасност самият ЕС да не може да отбележи никакво съществено подобрение до 2030 г. Тази сериозна криза в областта на биологичното разнообразие налага значително увеличение на средствата по програма LIFE. Поради това ЕИСК отправя искане до Съвета и Европейския парламент да обсъдят формулираните от него идеи при по-нататъшния дебат относно средносрочното финансово планиране и да ги вземат предвид.

4.   Конкретни бележки

4.1.

В своята обосновка към предложението за регламент Комисията подчертава неколкократно малкия мащаб на подкрепените проекти, което отличава програмата LIFE например от програмата „Хоризонт Европа“. Посочва се, че програмата LIFE „помага на гражданите да предприемат действия във връзка с климата и в полза на своите общности“. Именно този подход за подпомагане „отдолу нагоре“, инициирано от заинтересовани лица от гражданското общество, според ЕИСК е от изключително значение и заслужава подкрепа.

4.2.

В това отношение обаче трябва да се надхвърли изложеното от Комисията в съображения 8 и 10. Със сигурност трябва да се разглежда като положително финансирането на проекти, които улесняват „внедряването на вече налични технологии“, но ролята на „гражданите“ далеч надхвърля прилагането на развитите практики.

4.3.

В крайна сметка, не само споменатият в предложението за регламент Европейски съвет по иновации, както посочва Комисията, може „да окаже подкрепа за разширяване и търговска реализация на нови и революционни идеи“.

4.4.

Това могат да направят и МСП, малки и по-големи инициативни групи организирани граждани, синдикални организации, частни лица или общности. И те вече разработват (донякъде доста обикновени) идеи, практики или иновативни, адаптирани технологии, до които досега не са достигнали или не искат да достигнат в някаква степен нито политиката/управлението, нито традиционните стопански организации.

4.5.

Програмата LIFE следва да допринася именно с предоставяне на финансиране за тази задача, доколкото тъкмо тези нетрадиционни структури често имат трудности при намирането на подкрепа за своите иновации.

4.6.

Нека да поясним това с два примера, които може да са подходящи за новата подпрограма „Преход към чиста енергия“:

4.6.1.

Известно е, че изграждането на инфраструктура за зареждане на електрически автомобили е важна задача, която и политиката трябва да си постави. Граждански инициативи започват да обмислят начини например за пряко, децентрализирано използване на електроенергията, произведена в съвместно управлявани вятърни турбини, за захранване на съвместно експлоатирани станция за зареждане или на частна станция за зареждане в собствената къща, квартал или на работното място. Това, което междувременно вече се наблюдава на много места при „соларните бензиностанции“ (т.е. зарядни устройства за автомобили, оборудвани с фотоволтаични системи), би могло да се пренесе и по отношение на вятърните турбини. Това би създало изцяло нови възможности за участие на субекти от гражданското общество, които биха били от значение както за развитието на регионалната икономика, така и за приемането на новата захранваща инфраструктура, която трябва да бъде изградена (8). По този начин може да се превърне в реалност и искането на ЕС гражданите да имат централно място в прехода към чиста енергия. Такива нови идейни подходи обаче като правило не се развиват от традиционните субекти в областта на енергоснабдяването. За това е нужна първоначална подкрепа, особено с оглед на факта, че много често се налага изясняване на правните рамкови условия и техническите подробности. Програмата LIFE следва да подкрепя непременно такива иновации, които още дори не са „продаваеми на пазара“.

4.6.2.

Същото се отнася и за иновативен подход, който е разработен в град Лапи, област Подляше, Полша, но не може да бъде осъществен, тъй като просто е било невъзможно да се намери финансиране за необходимите задълбочени проучвания. Градът, подобно на много общини в средно- и източноевропейските държави, е засегнат от голямо замърсяване от емисии от изгаряните въглища в малката комунална топлофикационна система. Изчисленията показват, че замяната на въглищата с възобновяем енергиен източник (като напр. биомаса) или енергиен източник с ниски емисии като газ ще доведе до по-високи цени за потребителите, което не може да се прокара в обществото. По-скоро изграждането и експлоатацията на комунална вятърна турбина и трансформирането посредством термопомпи на произведената електроенергия в топлинна енергия като подход вероятно би могло да доведе до по-ниски цени на топлинната енергия. Но общината не разполага със средства за необходимите предварителни технически и правни проучвания, които са наложителни за осъществяването на такъв пилотен проект, а досега няма подкрепа и от други места.

4.7.

Поради това ЕИСК приветства факта, че с подпрограмата „Преход към чиста енергия“, която трябва да включва почти 20 % или 1 милиард EUR от общия бюджет от 5,45 милиарда EUR за периода 2021—2027 г., се определя нов приоритет в областта на „Действия по климата“ на програмата LIFE.

4.8.

ЕИСК счита, че за програмата LIFE е необходимо да се избере възможно най-опростена процедура за кандидатстване и изпълнение. Комитетът приветства факта, че Комисията винаги се стреми да намали допълнително административната тежест при представянето и осъществяването на проектите.

4.9.

Новият регламент за програмата LIFE съдържа много по-малко ограничения от действащата в момента програма и така предоставя значително по-голяма гъвкавост при подбора и финансирането на проекти. Това според оценката на ЕИСК ще доведе до значително по-ефективно използване на средствата.

4.10.

Добрите и иновативните проекти не следва да бъдат отхвърляни само защото кандидатите евентуално не разполагат с достатъчно съфинансиране. ЕИСК отбелязва като положителен факта, че в новия регламент за програмата LIFE вече не се съдържа член, който изключва пълното финансиране на проекти (вж. член 20 от стария регламент).

4.11.

ЕИСК приветства също така факта, че програмата LIFE се развива постоянно и че занапред ще се подчертава катализиращата роля на програмата и съответно на финансираните по нея проекти. Неясно обаче според ЕИСК е как конкретно ще възниква тази каталитична функция.

4.12.

Според представите на ЕИСК Комисията избира определен процент от подкрепените проекти, които изглеждат особено иновативни, и предлага на партньорите по тях в по-малък последващ проект да опишат по-подробно обстоятелствата, довели до успеха или неуспеха на проекта. Много иновативни идеи (вж. параграф 3.8) днес се провалят например поради бюрократични задължения или поради липсваща или възпираща правна рамка. За да се извлекат поуки и изводи за политиката от подкрепените по програма LIFE проекти, е важно да се познават точно факторите, довели до успех или неуспех.

4.13.

В съображение 17 се посочва, че обществеността е много добре осведомена за замърсяването на въздуха, а гражданите очакват от „органите да предприемат действия“. Това е така и програмата LIFE в бъдеще може да дава принос и в това отношение, като съответните ценни сведения, получени в резултат от проектите, се използват при провеждането на политиката на практика.

4.14.

Това, което програмата LIFE не може и не трябва да прави обаче, е да се превръща в своеобразно оправдание за бездействието на органите. Контролът върху замърсяването на въздуха можеше да се подобри съществено, ако например а) вече приетите пределни стойности се спазваха последователно, б) обещаната интернализация на външните разходи се изпълняваше последователно и в) субсидиите с вреден ефект върху околната среда бяха отменени, както се обещава от години.

4.15.

Поради това в съображение 27 с право се засягат и аспектите, свързани с прилагането на законодателството, включително процедурите на мониторинг и издаване на разрешения, качеството на екологичните инспекции и механизмите за правоприлагане. С оглед на техния принос към постигането на тези цели на Мрежата на Европейския съюз за прилагане и спазване на правото в областта на околната среда (IMPEL), Европейската мрежа на прокурорите за околната среда (ENPE) и Форума на съдиите от Европейския съюз за околната среда (EUFJE) съгласно член 12 от предложението „е целесъобразно да се разреши отпускането на безвъзмездни средства […] без покана за представяне на предложения“, т.е. да получават институционална подкрепа. ЕИСК приветства подобна подкрепа и подчертава, че е важно и други съществени заинтересовани лица от обществеността, които могат да допринасят за напредъка на политиката на ЕС в областта на околната среда, да могат да бъдат подкрепяни по относително небюрократичен начин, както това е предвидено в член 10, параграф 5 от предложението.

---

(1)  ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 7

(2)  Европейска сметна палата (2017 г.): Специален доклад № 1/2017 — „Необходими са повече усилия за осъществяване на пълния потенциал на мрежата „Натура 2000“.

(3)  ЕИСК счита, че този процент е много нисък, и поиска той да стане 40 % (Становище на ЕИСК относно „Европейски пакт за финансиране на борбата с изменението на климата“) (вж. страница 8 от настоящия брой на Официален вестник).

(4)  ОВ C 173, 31.5.2017 г., стр. 7

(5)  Вж. становището на ЕИСК NAT/681 относно „Политиката на ЕС в областта на биологичното разнообразие“ (ОВ C 487, 28.12.2016 г., стр.14).

(6)  Вж. становище на ЕИСК (ОВ C 129, 11.4.2018 г., стр. 90).

(7)  COM(2013) 249 final.

(8)  Становище на ЕИСК относно „Последиците от нова, декарбонизирана, децентрализирана и цифровизирана структура за енергийни доставки за заетостта и регионалните икономики“ (ОВ C 367, 10.10.2018 г., стр. 1)