C_2012043BG.01001401.xml

Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — По-добро управляване на единния пазар чрез засилено административно сътрудничество: стратегия за разширяване и развиване на информационната система за вътрешния пазар (ИСВП)“

и „Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно осъществяването на административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“)“

На 21 февруари 2011 г. Европейската комисия реши, в съответствие с член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), да се консултира с Европейския икономически и социален комитет относно

„Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите – По-добро управляване на единния пазар чрез засилено административно сътрудничество: стратегия за разширяване и развиване на информационната система за вътрешния пазар (ИСВП)“

На 14 септември 2011 г. Съветът и на 13 септември 2011 г. Европейският парламент решиха, в съответствие с член 114 от Договора за функционирането на Европейския съюз, да се консултират с Европейския икономически и социален комитет относно

„Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно осъществяването на административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“)“

Специализирана секция „Единен пазар, производство и потребление“, на която беше възложено да подготви работата на Комитета по този въпрос, прие своето становище на 10 ноември 2011 г.

На 476-ата си пленарна сесия, проведена на 7 и 8 декември 2011 г. (заседание от 7 декември), Европейският икономически и социален комитет прие настоящото становище със 172 гласа „за“ и 2 гласа „въздържал се“.

1.1 ЕИСК приема със задоволство намерението на Комисията да подобри управлението на единния пазар чрез по-добро административно сътрудничество, като разшири и развие информационната система за вътрешния пазар (ИСВП) и създаде реална електронна мрежа за директна връзка между различните администрации.

1.2 ЕИСК приветства стремежа, изразен в предложението за регламент, да бъдат установени, от една страна, правилата за използване на ИСВП за целите на административното сътрудничество, включвайки сред другите аспекти функциите на различните ползватели на ИСВП, обмена на информация, процедурите за уведомяване, механизмите за предупреждение и споразуменията за взаимопомощ.

1.3 От друга страна, счита, че е добре да се установят механизми за защита на личното пространство, насочени към естеството на обменяните данни, включвайки между другото сроковете за поддръжка на обменените данни и правото на уведомяване и корекция.

1.4 По отношение на тази изключително важна правна рамка се препоръчва към определенията в член 5 да се добави и определението за „данни на ИСВП“— данни от икономическо и професионално естество, които се отнасят до извършването на стопанска и професионална дейност в рамките на вътрешния пазар и които се обменят чрез ИСВП. Тези данни са предвидени в директивите, за които ИСВП служи като инструмент за административно сътрудничество между държавните власти.

1.5 ЕИСК счита, че ИСВП може да има решаваща роля в промяната на административното сътрудничество в рамките на вътрешния пазар и приспособяването му към нуждите и очакванията на гражданите и на предприятията, както и на организациите на гражданското общество и ролята, която те могат да имат в бъдеще за развитието и функционирането на системата.

1.6 В този смисъл препоръчва развитието на системата да включва разграничение между данни от обективен характер, свързани с условията за развиване на стопанска и професионална дейност в отделните държави-членки, така че тези данни да бъдат достъпни за гражданите и предприятията.

1.7 ЕИСК смята, че административното сътрудничество, предвидено в прилаганите с помощта на ИСВП директиви, изисква преди всичко и наред с други действия обмен на информация между властите при подчертано спазване на европейската правна рамка, свързана със защита на данните. При все това категорично отхвърля идеята, че обменяните данни могат да бъдат и обработвани така, както е посочено в предложението за регламент, поради две причини: от една страна, тъй като директивите, прилагани с помощта на ИСВП, изобщо не предвиждат необходимостта от обработване на данните в рамките на административното сътрудничество, което се установява чрез тях; а от друга, тъй като практическата необходимост от надзор и проследяване на функционирането на ИСВП, изтъкната като основание от Комисията, в никакъв случай не изглежда достатъчна според Комитета, за да се разшири толкова значително периметърът на действията, на които са подложени обменяните лични данни, така че да обхваща създаването на самостоятелни и отделни досиета чрез обработването на данните.

1.8 Накрая, предвид количествения скок, който ще бъде извършен със системата, броя на участниците и информационния поток, ЕИСК би препоръчал да се включи разпоредба за създаване на основен механизъм за разрешаване на конфликти в случай на „транснационални“ спорове. Подобен механизъм, дори по-опростен, би спомогнал да се изяснят евентуалните отговорности за неправилното функциониране на механизма или за лошото му управление, което би довело до укрепване на правната сигурност на гражданите.

2.1 Информационната система за вътрешния пазар е софтуерно приложение, достъпно през интернет, разработено от Европейската комисия в сътрудничество с държавите-членки (и приложимо в Европейското икономическо пространство) с цел да бъдат подпомогнати при практическото изпълнение на изискванията за информационен обмен, заложени в актовете на Съюза, като за целта се осигури централизиран механизъм за комуникация, с който да се улесни трансграничният обмен на информация и взаимната помощ.

2.2 Системата, първоначално създадена като „проект от общ интерес“, е замислена така, че да бъде гъвкава и децентрализирана, с възможност за лесна пренастройка в различни области на единния пазар и съдържа разпоредби за административно сътрудничество.

2.3 Основните принципи на системата ИСВП са следните:

2.4 Понастоящем тази система се използва за целите на административното сътрудничество в рамките на директивата относно признаването на професионалните квалификации (1) и директивата за услугите (2). Също така ще се използва експериментално за прилагане на директивата относно командироването на работници (3).

2.5 В настоящия момент системата ИСВП не може да се използва от потребителите, нито от предприятията. Тя е инструмент, предназначен изключително за компетентните органи в специфичните области, за които се отнася.

2.6 ЕИСК вече се произнесе (4) относно Съобщението на Комисията „Възползване от предимствата на единния пазар чрез по-добро административно сътрудничество“ (5), наблягайки на по-децентрализиран и основаващ се на мрежата подход за трансгранично административно сътрудничество, въведен в интерес на единния пазар, който включва информационната система за вътрешния пазар.

3.1 Според Комисията, за да се осигури гладко функциониращ единен пазар, администрациите на държавите-членки трябва да работят в тясна връзка в контекст на взаимопомощ и обмен на информация.

3.2 Едно от 50-те предложения, изложени в съобщението на Комисията „За акт за единния пазар“ (6), бе за изграждане на интерактивна електронна мрежа „face to face“ за европейските администрации чрез разработването на стратегия за разширяването на ИСВП, основана на една многоезична система за информация.

3.3 Организационната структура на ИСВП може да бъде приспособена към всяка държава-членка. Децентрализираната структура на мрежата изисква от всяка участваща държава да посочи национален координатор за ИСВП (НКИСВП), който да осигурява общата координация на проекта.

3.4 Потенциалът на ИСВП е по-конкретно във възможността:

3.5 Там, където в определена законодателна област не съществува информационна система за подпомагане на административното сътрудничество, използването на ИСВП вместо разработването на нова специална система има редица предимства:

3.5.1 В ИСВП могат да бъдат включени неограничен брой нови области, но ограниченията пред разширяването му са от организационен характер, тъй като то трябва да бъде планирано и да се запази съгласуваността на системата по отношение на първоначалния замисъл, въз основа на следните критерии:

3.6 ИСВП следва подход на „проектирана защита на личното пространство“, което означава, че още на етапа на проектиране на системата е предвиден механизъм за съблюдаване на изискванията за защита на данни, изразяващ се в строго прилагане на принципа за ограничаване до необходимото за съответната цел и адекватно контролиране.

3.7 Разходите за ИСВП са предназначени за развиване и усъвършенстване на системата, хостинг в изчислителния център на Комисията, поддръжка, системно администриране, поддръжка на второ ниво, както и за обучение, комуникация и информиране.

3.8 Включването на нови области към системата, прибавянето на нови функции или свързването ѝ с други инструменти според Комисията не би трябвало да усложнява ползването ѝ. Счита се, че изискванията за административно сътрудничество следва да бъдат пределно ясни и конкретни. Следва да се анализира и евентуалната необходимост от софтуерно осигуряване за улесняване на процеса.

3.9 Комисията счита, че е важно структурата на управление на проекта да е прозрачна и ефективна, както и всички заинтересовани страни да са наясно с процедурите и форумите, предвидени с оглед постигането на съгласие по различните аспекти на проекта, затова предвижда рутинно управление на системата, решения за политика, съвети и насоки от експерти, изграждане на управленска структура.

3.10 Накрая, системата има претенциите, че ще осигури висока степен на ефективност и сигурност на системата. С нарастването на броя на ползвателите на ИСВП и обема на съхраняваните данни от съществено значение е да се запази задоволително равнище на ефективност на системата. По отношение на сигурността, в системата се съхраняват и обработват лични и други данни, достъпът до които трябва да е ограничен.

4. Общи бележки към Съобщението на Комисията

4.1 ЕИСК подкрепя подхода на Комисията за стратегия, насочена към разширяване и развиване на Информационната система за вътрешния пазар (ИСВП), с цел укрепване на административното сътрудничество.

4.1.1 По-координираното административно сътрудничество на вътрешния пазар трябва да се основава, като минимум, на Хартата на основните права, по-конкретно на принципите на добра администрация, достъп до документите, защита на данните и основните общи принципи на правото, признати в съдебната практика на Съда на ЕС.

4.1.2 ЕИСК припомня, че при всяко положение предпазните мерки и защитата на личните данни ще имат различно равнище в зависимост от това дали данните са за търговци или предприемачи в качеството им на икономически оператори.

4.1.3 Безспорно ИСВП премахва несигурността, но само за органите на властта, а не за МСП и другите действащи лица в обществото, които също трябва да обхване, както отбеляза Европейският парламент в своя резолюция от 6.4.2001 г.

4.2 Въпросът за защита на данните, освен че трябва да се регламентира по същество и конкретно, следва, в съответствие с добрата законодателна техника, да се вземе предвид и в други разпоредби. Това се отнася до разпоредбите за процедурите за прилагане на общностната политика по принцип и в частност до ИСВП, която сама по себе си е сложна процедура.

4.2.1 По отношение на внасянето на жалби, в тази процедура следва да се предвиди „механизъм за разрешаване на спорове“ в случай на възникване на транснационални различия. В този смисъл е важно да се установи бърз и ефикасен достъп до средства за разрешаване на спорове, които да са прости и евтини за онези, за които да предназначени, било то граждани или предприятия.

4.3 Достъпът до системата за „предоставяне на информация и теглене на данни“ следва да се регулира много внимателно, така че националният орган да бъде задължен да направи справка въз основа на обоснована молба, подадена посредством стандартен формуляр, при условие че подаващият искането има законен интерес.

4.4 Що се отнася до взаимодействието с други, вече съществуващи системи за информация и бази данни на регулираните професии, в които са въведени „списъци“ на регулираните професии във всяка държава-членка, ЕИСК счита, че освен списък, трябва да се включат всички необходими изисквания за упражняване на професията (не само диплома, но също членство или не в професионално сдружение, застраховки, лицензии и др.). По този начин някои справки биха били почти автоматични и биха могли да се ползват от представители на гражданското общество. По този въпрос ЕИСК се надява, че текстът на директивата в процес на изготвяне ще отрази тези крайности.

4.4.1 Тази необходимост може да бъде изведена от годишния доклад за 2010 г. относно ИСВП, в който става въпрос за предизвикателството да се управляват толкова различни компетентни органи в областта на услугите. Всеки един от тези органи с неговата сфера на компетентност (най-малкото основно разграничение между регулиране, намеса и контрол), следва да бъде включен в списъци на регулираните професии.

4.5 Следва да се уточнят евентуалните отговорности за неправилно функциониране на системата или за лошо управление, било поради грешки, прекалено забавяне, корекции и др. на обменената информация, за да се гарантира правната сигурност и правната защита на правата на физическите лица и операторите по отношение на защитата на личните данни. Имуществената отговорност на администрацията за лошото функциониране на публичните органи е основен принцип на общностното право, признат от всички държави-членки.

5.1 Целите на предложението на Комисията са следните:

5.2 В единен правен инструмент се регламентират основните принципи за защита на данните в ИСВП, включително правата на заинтересованите физически лица, като се подобряват прозрачността и правната сигурност. Предложението определя точно формата и методите на административното сътрудничество в рамките на ИСВП.

5.2.1 В приложение I към предложението се съдържа списък на актове на Съюза, които се изпълняват посредством ИСВП, а приложение II съдържа списък на евентуалните области, за които ИСВП може да бъде използвана.

5.3 Предложението подобрява условията за функционирането на вътрешния пазар, като осигурява ефективни и лесни за използване инструменти, улесняващи практическото приложение на разпоредбите на правото на Съюза, които изискват от държавите-членки да оказват административно сътрудничество помежду си и с Комисията, както и да си обменят информация, гарантирайки високо равнище на защита на личните данни.

5.3.1 В предложението се установяват някои общи правила за управление и използване, които включват задължението всяка държава-членка да определя национален координатор за ИСВП, задължението компетентните органи да предоставят подходящ отговор във възможно най-кратък срок и разпоредбата информацията, получена посредством ИСВП, да има доказателствена тежест, по същия начин, както подобна информация, получена в самата държава-членка.

5.3.2 Предложението съдържа също механизъм за разширяване използването на ИСВП в нови области на правото на ЕС, чиято цел е в бъдеще да се осигури подходяща гъвкавост, като същевременно се гарантира висока степен на правна сигурност и прозрачност. След оценка на техническата приложимост, разходната ефективност, лекотата на ползване и общото въздействие на системата, както и на резултатите от евентуално тестване, ако е необходимо, Комисията ще има право да актуализира съответно списъка от приложение I чрез приемането на делегиран акт.

5.3.3 Ролята на Комисията е да осигурява сигурността, достъпността, поддръжката и разработването на софтуера и на информационно технологичната инфраструктура на ИСВП. Комисията обаче би могла да вземе активно участие в работата на ИСВП по силата на правни разпоредби или други процедури, налагащи използването на ИСВП в дадена област от вътрешния пазар.

5.3.4 По отношение на обработката на данните и сигурността, предложението има за цел да установи някои гаранции за прозрачност. Личните данни не трябва да бъдат достъпни за период, по-дълъг от необходимото, затова се определят максимални срокове за съхранение, а след това да бъдат автоматично изтривани от системата пет години след приключване на процедурата по административно сътрудничество.

5.3.5 Колкото до географския обхват, инструментът за ИСВП следва да предоставя достатъчно гъвкавост, за да допусне участието на трети страни в информационния обмен в някои области или използването на системата в чисто вътрешни национални условия.

6. Общи бележки по предложението за регламент

6.1 ЕИСК приема със задоволство предложението за регламент, с което се определят правилата за използване на ИСВП за целите на административното сътрудничество. Все пак, тъй като става въпрос за пряко приложим законодателен акт, с който се създава обща регулаторна рамка, ЕИСК изразява загриженост по два въпроса:

6.2 ИСВП на практика е многоезично софтуерно приложение, което свързва помежду им над 6 000 компетентни органи на властта, които в разумно кратки срокове обменят информация за условията за извършване на определени икономически и професионални дейности в съответните държави-членки.

6.2.1 Фактическият обмен на информация чрез това софтуерно приложение подлежи на минимални изисквания от процедурно естество, посочени в това предложение. Въпреки това, много извън тази специфична и ограничена цел за обмен на информация, предложението легитимира вече и „обработване на личните данни“, които се обменят, съгласно формулировката на член 6, при положение че в директивите, които иска да се приложат и които обслужва, никъде не се посочва такова „обработване“. Доколкото това не е предвидено в посочените директиви, отхвърля идеята обменяните данни да могат да бъдат и обработвани.

6.2.2 Следователно е редно да поставим въпроса относно обхвата на това ново правомощие, което се въвежда с предложението за регламент, относно „обработване на личните данни“ съгласно член 2, буква б) от Директива 95/46/ЕО.

6.2.3 Освен общото правомощие на участниците в ИСВП да обменят и обработват лични данни, както е посочено в члена, в нито една друга разпоредба на предложението за регламент не се споменават нито целите, които оправдават това обработване, нито евентуални гаранции или ограничения за него.

6.2.4 Единствено от изложените в съображение 15 причини може да се извади заключение защо Комисията включва сега обработването на данни сред общите цели на ИСВП. Въпросните причини, без това да вреди на последващи уточнения и разяснения, по мнение на ЕИСК не са достатъчни за предоставяне на толкова обхватна функция и по-конкретно:

6.2.5 По мнение на ЕИСК координаторите за ИСВП и Комисията имат вече достъп до обменяните данни; по силата на този достъп те вече са извършили специфични оценки на системата, които им позволяват да оценят времето за отговор или участващите органи на властта по отрасли или по друг начин.

6.2.6 Следователно, и без това да вреди на последващи уточнения и разяснения, не изглежда необходимо „наблюдаването на използването на системата“ да изисква създаването на специфични досиета въз основа на обменяните данни:

6.2.7 Въпросната информация вече е публична и достъпна чрез докладите на Комисията за функционирането на ИСВП, които могат да се използват за оценка на административното сътрудничество, като е представен само чисто функционалният аспект от него:

6.2.8 ЕИСК счита, че за тези инициативи не е необходимо „обработване“ на данните (в смисъла, определен в Директива 95/46/ЕО), а само „използване“ на данните в системата.

7. Предвид нуждата от прецизност, това се отнася до основното понятие, използвано многократно в предложението за регламент, а именно понятието „лични данни“, което разбирано в смисъла на Директива 95/46/ЕО, надхвърля значително нуждите на функционирането на ИСВП, която в крайна сметка винаги се отнася до една специфична категория от въпросните данни, чиято обща характеристика е, че се отнасят до извършването на икономически и/или професионални дейности в рамките на вътрешния пазар.

7.1 Следователно ЕИСК счита, че предложението би трябвало да определя обхвата на понятието, основавайки се на категорията „лични данни“, така както са определени в съответните Директиви, които ИСВП обслужва за целите на административното сътрудничество между държавните органи на властта и които се отнасят до извършването на икономически и професионални дейности в рамките на вътрешния пазар, като за целта следва да се включи в определенията на член 5.

8. В съображение 12 от предложението се посочва, че ИСВП е инструмент „до който широката общественост няма достъп“, което позволява на „външни участници“ да „предоставят информация или да извличат данни“. ЕИСК не е съгласен с този подход, тъй като счита, че част от информацията в ИСВП, доколкото не съдържа лични данни, би трябвало да бъде достъпна за външни лица - граждани, предприятия или организации, като между другото този достъп би трябвало да включва административните изисквания в държавата, с която ще се установяват търговски или професионални връзки.

8.1 Фактът, че тази информация е достъпна не означава по никакъв начин достъп до други данни, още по-малко до обработване на данни, както би могло да се допусне от определението на „външни участници“, съдържащо се в буква и) от член 5 на предложението.

8.2 На тези външни участници следва да се предостави правото да подават молба за информация до най-близкия ползвател на ИСВП, да се предвиди задължение за него да я придвижи по системата, при условие че въпросният външен участник удостовери интерес, свързан с търговски или професионални връзки в страната, за която иска информация.

9. В член 4 от предложението се посочва, че Комисията може да реши да използва ИСВП за целите на административното сътрудничество, предвидено в актовете, изброени в приложение II. Сред тях е и бъдещото свързване на търговските регистри, предложението за което още не е прието. Предвид големия обхват на тази евентуална мярка, ЕИСК намира за необходимо да се уточни видът акт, който трябва да се използва за такова разширяване на ИСВП.

10. Относно определението на „външни участници“ и в духа на гореизложеното, ЕИСК предлага да се преработи въпросното определение в следната насока:

11. ЕИСК счита, че за да се гарантира правилното функциониране на вътрешния пазар, е необходимо информацията, получена от компетентните органи на друга държава-членка посредством ИСВП, да има еднаква доказателствена тежест в административните производства.

12. По отношение на упражняване на правата на заинтересованите ЕИСК изразява съжаление, че предложението не съдържа единно решение, а се позовава на задълженията на компетентните органи, предвидени в националното законодателство в областта на защита на данните под различна форма. Също така счита, че определянето на различни срокове за съхраняване на данните не е подходящо за функционирането на вътрешния пазар що се отнася до упражняването на правата на гражданите.

13. За обмена с трети страни ЕИСК счита за необходимо да се изясни дали условията, определени в член 22, параграф 1 от предложението, трябва да бъдат изпълнени всички заедно или поотделно. Ако е второто, ЕИСК не вижда основания едно решение на Комисията за това дали равнището на защита на личните данни в трета страна е достатъчно или съпоставимо да бъде основа за пристъпване към разширяване на ИСВП с тази трета страна, при положение че има други референции, включително директивите, включени в ИСВП или международно споразумение, които предвиждат външен обмен на данни.

14. За да се гарантира по-голяма правна сигурност би трябвало по-скоро членовете на текста, а не съображенията на предложението за регламент, да включват разпоредбите, отнасящи се до функционирането на ИСВП, които се отменят и онези, които остават в сила.

Брюксел, 7 декември 2011 г.

Председател на Европейския икономически и социален комитет

Staffan NILSSON