Affaire C-266/09
Stichting Natuur en Milieu e.a.
contre
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, anciennement College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen
(demande de décision préjudicielle, introduite par
le College van Beroep voor het bedrijfsleven)
«Environnement — Produits phytopharmaceutiques — Directive 91/414/CEE — Accès du public à l’information — Directives 90/313/CEE et 2003/4/CE — Application dans le temps — Notion d’‘information environnementale’ — Confidentialité des informations commerciales et industrielles»
Sommaire de l'arrêt
1. Environnement — Liberté d'accès à l'information — Directive 2003/4 — Information environnementale — Notion
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 2)
2. Agriculture — Rapprochement des législations — Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques — Directive 91/414 — Principe de confidentialité des indications constitutives d'un secret industriel ou commercial
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 4, § 2; directive du Conseil 91/414, art. 14, al. 1 et 2)
3. Environnement — Liberté d'accès à l'information — Directive 2003/4 — Obligation de mise en balance de l'intérêt public servi par la divulgation d'une information environnementale et de l'intérêt particulier servi par le refus de divulguer
(Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/4, art. 4; directive du Conseil 91/414, art. 14)
1. La notion d’information environnementale visée à l’article 2 de la directive 2003/4, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313, doit être interprétée en ce sens qu’elle comprend l’information produite dans le cadre d’une procédure nationale d’autorisation ou d’élargissement de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique en vue de la détermination de la teneur maximale d’un pesticide, d’un composant de celui-ci ou de ses produits de transformation, dans les aliments et les boissons.
En effet, dès lors qu'elle vise à limiter le risque d'altération de l'une des composantes de la diversité biologique et le risque de dispersion de résidus de produits phytopharmaceutiques notamment sur le sol ou dans les eaux souterraines, la fourniture d'informations sur la présence de tels résidus dans ou sur un produit, quand bien même de telles informations ne comportent pas directement elles-mêmes d'appréciation sur les conséquences de ces résidus sur la santé humaine, concerne des éléments de l'environnement qui risquent d'altérer celle-ci en cas de présence excessive de ces résidus, ce que précisément ces informations visent à vérifier.
(cf. points 42-43, disp. 1)
2. Les dispositions de l'article 14, premier alinéa, de la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, doivent, sous réserve de l'applicabilité éventuelle du deuxième alinéa dudit article aux cas dans lesquels une situation relève de celles énumérées par cette dernière disposition, être interprétées en ce sens qu’elles ne peuvent s’appliquer que pour autant qu’il n’est pas porté atteinte aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313.
En effet, ledit article 14 doit être lu en ce sens que c'est sans préjudice des dispositions de la directive 2003/4 que les États membres et la Commission veillent à ce que les indications qui ont été fournies par les demandeurs d'autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et qui constituent un secret industriel ou commercial restent confidentielles, si ces demandeurs en font la demande et si l'État membre, ou la Commission, accepte la justification fournie par les intéressés. Ces dispositions, si elles permettent aux États membres de prévoir qu'une demande d'informations environnementales, sauf si ces dernières sont relatives à des émissions dans l'environnement, peut être rejetée lorsque la divulgation desdites informations porterait atteinte à la confidentialité des informations commerciales ou industrielles, dans le cas où cette confidentialité est prévue par le droit national ou le droit de l'Union, exigent également qu'un tel motif de refus soit interprété de manière restrictive, en tenant compte de l'intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l'information, et que, dans chaque cas particulier, l'intérêt public servi par la divulgation soit mis en balance avec l'intérêt servi par le refus de divulguer.
Dans ces conditions, lorsque les autorités compétentes d'un État membre sont saisies d'une demande d'accès à des informations environnementales qui ont été fournies par le demandeur d'une autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et pour lesquelles la demande de protection en tant que secret industriel ou commercial au sens de l'article 14 de la directive 91/414 leur apparaît justifiée, ces autorités sont néanmoins tenues de faire droit à la demande d'accès à ces informations si ces dernières sont relatives à des émissions dans l'environnement ou si, dans les autres cas, l'intérêt public servi par la divulgation apparaît supérieur à l'intérêt servi par le refus de divulguer.
(cf. points 50, 52-54, disp. 2)
3. L’article 4 de la directive 2003/4, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313, doit être interprété en ce sens que la mise en balance qu’il prescrit de l’intérêt public servi par la divulgation d’une information environnementale et de l’intérêt particulier servi par le refus de divulguer doit être pratiquée dans chaque cas particulier soumis aux autorités compétentes, quand bien même le législateur national déterminerait par une disposition à caractère général des critères permettant de faciliter cette appréciation comparée des intérêts en présence.
En effet, ni les dispositions de l'article 14 de la directive 91/414, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, ni aucune autre disposition de la directive 2003/4 ne permettent de considérer que la mise en balance des intérêts en présence, telle que prescrite à l'article 4 de cette dernière directive, pourrait être suppléée par une autre mesure qu'un examen de ces intérêts dans chaque cas particulier. Dès lors, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que le législateur national détermine par une disposition à caractère général des critères permettant de faciliter cette appréciation comparée des intérêts en présence, pourvu seulement que cette disposition ne dispense pas les autorités compétentes de procéder effectivement à un examen particulier de chaque situation qui leur est soumise dans le cadre d'une demande d'accès à une information environnementale présentée sur le fondement de la directive 2003/4.
(cf. points 57-59, disp. 3)
ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
16 décembre 2010 (*)
«Environnement – Produits phytopharmaceutiques – Directive 91/414/CEE – Accès du public à l’information – Directives 90/313/CEE et 2003/4/CE – Application dans le temps – Notion d’‘information environnementale’ – Confidentialité des informations commerciales et industrielles»
Dans l’affaire C‑266/09,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 234 CE, introduite par le College van Beroep voor het bedrijfsleven (Pays-Bas), par décision du 29 mai 2009, parvenue à la Cour le 10 juin 2009, dans la procédure
Stichting Natuur en Milieu,
Vereniging Milieudefensie,
Vereniging Goede Waar & Co.
contre
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, anciennement College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen,
en présence de:
Bayer CropScience BV,
Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie,
LA COUR (quatrième chambre)
composée de M. J.-C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, MM. K. Schiemann, L. Bay Larsen, Mmes C. Toader et A. Prechal, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 9 septembre 2010,
considérant les observations présentées:
– pour la Stichting Natuur en Milieu, par M. J. Rutteman assisté de Me B. N. Kloostra, advocaat,
– pour la Vereniging Milieudefensie, par Me B. N. Kloostra, advocaat,
– pour la Vereniging Goede Waar & Co., par Me B. N. Kloostra, advocaat,
– pour le College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, anciennement College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, par Mme I. L. Rol, assistée de Me R. van den Tweel, advocaat,
– pour Bayer CropScience BV, par Mes D. Waelbroeck, E. Antypas et E. Broeren, advocaten,
– pour le gouvernement néerlandais, par Mme C. Wissels et M. Y. de Vries, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement grec, par Mme S. Papaïoannou et M. I. Chalkias, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par MM. P. Oliver et B. Burggraaf, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 23 septembre 2010,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO L 230, p. 1), et de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO L 41, p. 26).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un recours en annulation introduit par la Stichting Natuur en Milieu, la Vereniging Milieudefensie et la Vereniging Goede Waar & Co. contre la décision par laquelle le College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, anciennement College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (ci‑après le «CTB»), a refusé de leur divulguer certaines études et des rapports d’essais en champs concernant les résidus et l’efficacité de la substance active propamocarbe sur ou dans la laitue (ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
La directive 90/313/CEE
3 Selon l’article 3 de la directive 90/313/CEE du Conseil, du 7 juin 1990, concernant la liberté d’accès à l’information en matière d’environnement (JO L 158, p. 56):
«1. Sous réserve des dispositions prévues au présent article, les États membres font en sorte que les autorités publiques soient tenues de mettre les informations relatives à l’environnement à la disposition de toute personne physique ou morale qui en fait la demande, sans que celle-ci soit obligée de faire valoir un intérêt.
Les États membres définissent les modalités selon lesquelles l’information est effectivement rendue disponible.
2. Les États membres peuvent prendre des dispositions leur permettant d’opposer un refus à une demande d’information lorsque celle-ci a trait:
[...]
– au secret commercial et industriel, y compris la propriété intellectuelle,
– à la confidentialité des données et/ou des dossiers personnels,
– aux données fournies par un tiers sans qu’il y soit juridiquement tenu,
[...]
L’information détenue par les autorités publiques fait l’objet d’une communication partielle lorsqu’il est possible d’en retirer les mentions qui ont trait aux intérêts visés ci-avant.
[...]»
La directive 90/642/CEE
4 Selon l’article 5 ter, paragraphe 2, de la directive 90/642/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, concernant la fixation de teneurs maximales pour les résidus de pesticides sur ou dans certains produits d’origine végétale, y compris les fruits et légumes (JO L 350, p. 71), telle que modifiée par la directive 97/41/CE du Conseil, du 25 juin 1997 (JO L 184, p. 33):
«Les États membres instaurent un régime permettant d’établir des teneurs maximales en résidus au caractère permanent ou temporaire pour les produits visés à l’article 1er paragraphe 1 qui sont introduits sur leurs territoires à partir d’un État membre d’origine, compte tenu des bonnes pratiques agricoles en vigueur dans l’État membre d’origine, et sans préjudice des conditions nécessaires pour la protection de la santé des consommateurs, dans les cas où il n’a pas été établi de teneurs maximales en résidus pour ces produits conformément à l’article 3 paragraphe 1 ou à l’article 5 bis».
La directive 91/414
5 Aux termes de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 91/414:
«Compte tenu de l’état des connaissances scientifiques et techniques, une substance active est inscrite à l’annexe I pour une période initiale ne pouvant excéder dix ans, s’il est permis d’escompter que les produits phytopharmaceutiques contenant cette substance active rempliront les conditions suivantes:
a) leurs résidus consécutifs à une application conforme aux bonnes pratiques phytosanitaires n’ont pas d’effets nocifs sur la santé humaine ou animale ou sur les eaux souterraines ou d’influence inacceptable sur l’environnement et, dans la mesure où ils sont significatifs du point de vue toxicologique ou environnemental, peuvent être mesurés par des méthodes d’usage courant;
b) leur utilisation consécutive à une application conforme aux bonnes pratiques phytosanitaires n’a pas d’effet nocif sur la santé humaine ou animale ou d’influence inacceptable sur l’environnement, conformément à l’article 4 paragraphe 1 point b) iv) et v).»
6 L’article 14 de la directive 91/414 dispose:
«Sans préjudice des dispositions de la directive 90/313[...], les États membres et la Commission veillent à ce que les indications fournies par les demandeurs, qui constituent un secret industriel ou commercial, restent confidentielles, si le demandeur qui souhaite l’inscription d’une substance active à l’annexe I ou le demandeur de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique en font la demande et si l’État membre, ou la Commission, accepte la justification fournie par le demandeur.
La confidentialité ne s’applique pas:
[...]
– au résumé des résultats des essais destinés à établir l’efficacité du produit et son innocuité pour l’homme, les animaux, les végétaux et l’environnement,
[...]»
La directive 2003/4
7 Selon le cinquième considérant de la directive 2003/4:
«La Communauté européenne a signé le 25 juin 1998 la convention de l’ONU/CEE sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (‘la convention d’Aarhus’). Les dispositions du droit communautaire doivent être compatibles avec cette convention pour que celle-ci puisse être conclue par la Communauté européenne.»
8 Aux termes de l’article 2 de la directive 2003/4:
«Aux fins de la présente directive, on entend par:
1) ‘information environnementale’: toute information disponible sous forme écrite, visuelle, sonore, électronique ou toute autre forme matérielle, concernant:
a) l’état des éléments de l’environnement, tels que l’air et l’atmosphère, l’eau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et marines, la diversité biologique et ses composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, ainsi que l’interaction entre ces éléments;
b) des facteurs, tels que les substances, l’énergie, le bruit, les rayonnements ou les déchets, [...] les émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement visés au point a);
c) les mesures (y compris les mesures administratives), telles que les politiques, les dispositions législatives, les plans, les programmes, les accords environnementaux et les activités ayant ou susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments et les facteurs visés aux points a) et b), ainsi que les mesures ou activités destinées à protéger ces éléments;
[...]
f) l’état de la santé humaine, la sécurité, y compris, le cas échéant, la contamination de la chaîne alimentaire, et les conditions de vie des personnes, les sites culturels et les constructions, pour autant qu’ils soient ou puissent être altérés par l’état des éléments de l’environnement visés au point a), ou, par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs, mesures ou activités visés aux points b) et c);
[...]»
9 L’article 4 de la directive 2003/4, intitulé «Dérogations», énonce à son paragraphe 2:
«Les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte:
[...]
d) à la confidentialité des informations commerciales ou industrielles, lorsque cette confidentialité est prévue par le droit national ou communautaire afin de protéger un intérêt économique légitime, y compris l’intérêt public lié à la préservation de la confidentialité des statistiques et du secret fiscal;
[...]
Les motifs de refus visés aux paragraphes 1 et 2 sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte dans le cas d’espèce de l’intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l’information. Dans chaque cas particulier, l’intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l’intérêt servi par le refus de divulguer. Les États membres ne peuvent, en vertu du paragraphe 2, points a), d), f), g) et h), prévoir qu’une demande soit rejetée lorsqu’elle concerne des informations relatives à des émissions dans l’environnement.
[...]»
10 L’article 11 de la directive 2003/4 dispose:
«La directive 90/313/CEE est abrogée le 14 février 2005.
Les références faites à la directive abrogée s’entendent comme faites à la présente directive et sont à lire selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe».
La décision 2005/370/CE
11 Par la décision 2005/370/CE, du 17 février 2005, relative à la conclusion, au nom de la Communauté européenne, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 124, p. 1), le Conseil de l’Union européenne a approuvé cette convention.
La réglementation nationale
12 Aux termes de l’article 22 de la loi sur les pesticides de 1962 (Bestrijdingsmiddelenwet 1962):
«1. L’obligation de confidentialité visée à l’article 2:5 de la loi générale en matière administrative (Algemene wet bestuursrecht) ne s’applique pas pour les composants d’un pesticide nocif pour l’être humain ou pour les animaux ou les plantes dont la conservation est souhaitée.
2. Si des données ressortent ou peuvent être déduites d’une pièce déposée, conformément aux dispositions de la présente loi ou en vertu de celle-ci, devant notre ministre concerné ou devant le College, ou encore devant une autre personne ou institution, et dont la confidentialité se justifie en tant que secret industriel, notre ministre concerné ou le College décide, à la demande écrite de la partie qui dépose la pièce, que ces données resteront confidentielles. Une telle demande doit être motivée.
3. Notre ministre concerné établit les règles concernant les données pour lesquelles l’obligation de confidentialité ne s’applique pas».
13 Par un règlement ministériel du 19 octobre 1999, le ministre de la Santé, du Bien-être et des Sports, agissant en accord avec le secrétaire d’État à l’Agriculture, à la Protection de la nature et à la Pêche a modifié le règlement sur les résidus de pesticides. Cette modification fixe, entre autres, pour le pesticide propamocarbe sur ou dans la laitue, la teneur maximale autorisée pour les résidus (ci-après la «TMR») à 15 mg/kg.
Le litige principal et les questions préjudicielles
14 La modification de la TMR pour le propamocarbe sur ou dans la laitue est intervenue à la demande du détenteur du produit Previcur N. Bayer CropScience BV (ci-après «Bayer») est le successeur de ce détenteur.
15 Par une lettre du 31 janvier 2005, les requérantes au principal ont demandé notamment au CTB de leur communiquer toutes les informations ayant été à la base de la décision de fixation de la TMR mentionnée ci-dessus.
16 Par une décision du 8 mars 2005, le CTB a rejeté la demande des requérantes au principal, sur le fondement de l’article 22 de la loi sur les pesticides de 1962. Celles-ci ont introduit une réclamation contre cette décision, par une lettre du 14 avril 2005.
17 Le 31 mai 2005, le CTB a informé Bayer de la demande d’information présentée par les requérantes au principal. Il offrait à Bayer la faculté d’introduire une demande de confidentialité de certaines informations figurant dans les documents concernés.
18 Par une lettre du 13 juillet 2005, Bayer a notamment désigné les documents qui contenaient, selon elle, des secrets industriels. Il s’agissait principalement d’études sur les résidus et de rapports d’essais en champs. Elle demandait la confidentialité pour ces documents.
19 Le 22 juin 2007, le CTB a refusé la divulgation des études de résidus et des rapports d’essais en champs, aux fins de la protection de secrets industriels. Il a fourni la liste des documents dont la copie pouvait être délivrée. Cette liste a été complétée par une décision rectificative du 17 juillet 2007.
20 C’est contre cette décision du 22 juin 2007 et la décision rectificative du 17 juillet 2007 qu’est dirigé le recours présenté par les requérantes au principal devant la juridiction de renvoi. Ces deux actes constituent ensemble la décision litigieuse.
21 La juridiction de renvoi s’interroge, en substance, sur le point de savoir si la loi nationale sur le fondement de laquelle a été refusée la divulgation de certaines informations et l’application qui en a été faite en l’espèce sont compatibles avec les obligations découlant de la directive 2003/4.
22 Plus précisément, son interrogation concerne, outre l’application ratione temporis de la directive 2003/4 aux faits de l’espèce, la notion même d’information environnementale régie par cette directive. Tout d’abord, elle se demande en effet si les données à la base de la définition d’une TMR d’un produit phytopharmaceutique constituent une telle information environnementale et relèvent donc du champ d’application matériel de ladite directive.
23 Constatant ensuite que l’article 14 de la directive 91/414 prévoit une confidentialité inconditionnelle de l’information industrielle et commerciale, la juridiction de renvoi s’interroge sur la portée dudit article dès lors que celui-ci précise qu’il vaut «sans préjudice des dispositions de la directive 2003/4». Cette dernière, à son article 4, ferait prévaloir l’information sur la confidentialité liée aux secrets industriels ou exigerait à tout le moins des autorités nationales la mise en balance des intérêts en présence.
24 Enfin, la juridiction de renvoi se demande si cette mise en balance des intérêts peut être réalisée par voie générale et une fois pour toutes dans les dispositions adoptées par le législateur ou par l’autorité administrative compétente ou si elle doit être opérée au cas par cas.
25 C’est dans ces conditions que le College van Beroep voor het bedrijfsleven a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) La notion d’information environnementale visée à l’article 2 de la directive 2003/4 [...] doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle comprend l’information produite dans le cadre d’une procédure nationale d’autorisation (ou d’élargissement de l’autorisation) d’un produit phytopharmaceutique en vue de la détermination de la teneur maximale d’un pesticide, d’un composant de celui-ci ou de ses produits de transformation, dans les aliments et boissons?
2) En cas de réponse affirmative à la première question, quel est le rapport entre l’article 14 de la directive 91/414[...] et la directive 2003/4[...], en ce qu’il importe pour l’application à l’information décrite dans la question précédente, et en particulier, ce rapport implique-t-il que l’article 14 de la directive 91/414[...] ne peut s’appliquer que pour autant qu’il n’est pas porté atteinte aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4[...]?
3) S’il découle de la réponse aux deux premières questions que le défendeur dans la présente procédure est tenu d’appliquer l’article 4 de la directive 2003/4[...], cet article implique-t-il alors que la mise en balance qu’il prescrit de l’intérêt public servi par la divulgation et de l’intérêt particulier servi par le refus de divulguer doit avoir lieu au moment de l’application, ou que cette mise en balance peut être réalisée dans la législation nationale?»
Sur la demande de réouverture de la procédure orale
26 Par une lettre du 7 octobre 2010, Bayer et la Nederlandse Stichting voor Fytofarmacie ont demandé la réouverture de la procédure orale en faisant valoir, en substance, que doit être soumise à un débat contradictoire la question de savoir si les informations en cause dans l’affaire au principal concernent des émissions au sens de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4. En effet, selon les intéressées, cette notion d’émissions a été analysée par l’avocat général dans ses conclusions alors que, d’une part, la juridiction de renvoi n’avait posé aucune question à cet égard, que, d’autre part, certaines parties n’ont développé aucune argumentation se rapportant à cette notion, et que celles qui l’ont abordée dans leurs observations ont donné une interprétation totalement opposée à celle qui a été retenue dans lesdites conclusions.
27 À cet égard, il convient de rappeler que la Cour peut d’office ou sur proposition de l’avocat général, ou encore à la demande des parties, ordonner la réouverture de la procédure orale, conformément à l’article 61 de son règlement de procédure, si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée ou que l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties (voir, notamment, arrêt du 8 septembre 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, C-42/07, Rec. p. I-7633, point 31 ainsi que jurisprudence citée).
28 En revanche, le statut de la Cour de justice de l’Union européenne et le règlement de procédure de celle-ci ne prévoient pas la possibilité pour les parties de déposer des observations en réponse aux conclusions présentées par l’avocat général (voir arrêt Liga Portuguesa de Futebol Profissional et Bwin International, précité, point 32).
29 La Cour considère, l’avocat général entendu, qu’elle dispose en l’occurrence de tous les éléments nécessaires pour répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi et que l’affaire ne doit pas être examinée au regard d’un argument qui n’a pas été débattu devant elle.
30 Par conséquent, il convient de rejeter la demande de réouverture de la procédure orale.
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
31 Il y a lieu de relever que la juridiction de renvoi estime que les faits en cause au principal doivent être appréciés au regard du droit applicable à la date à laquelle a été prise la décision litigieuse. Elle demande en conséquence à la Cour une interprétation de la directive 2003/4, applicable à cette date. En revanche, le gouvernement néerlandais et la Commission soutiennent que cette interprétation doit porter sur les dispositions de la directive 90/313 qui, n’ayant été abrogée par la directive 2003/4 qu’à la date du 14 février 2005, était en vigueur tant à la date à laquelle les informations, dont il est demandé la divulgation, ont été fournies à l’administration compétente qu’à la date à laquelle cette dernière a été saisie d’une demande de divulgation d’informations pour la première fois.
32 À cet égard, il importe de rappeler que, en principe, une règle de droit nouvelle s’applique à compter de l’entrée en vigueur de l’acte qui la porte. Si elle ne s’applique pas aux situations juridiques nées et définitivement acquises sous l’empire de la loi ancienne, elle s’applique aux effets futurs de celles-ci, ainsi qu’aux situations juridiques nouvelles (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2010, Monsanto Technology, C-428/08, non encore publié au Recueil, point 66). Il n’en va autrement, et sous réserve du principe de non-rétroactivité des actes juridiques, que si la règle nouvelle est accompagnée de dispositions particulières qui déterminent spécialement ses conditions d’application dans le temps.
33 En l’espèce, il y a lieu de constater que la directive 2003/4 qui abroge la directive 90/313 ne comporte, à cet égard, aucune disposition particulière.
34 Par ailleurs, le droit d’accès à des informations environnementales ne peut se concrétiser qu’à la date à laquelle les autorités compétentes sont amenées à se prononcer sur la demande dont elles sont saisies. En effet, ce n’est qu’à ce moment que, ainsi que Mme l’avocat général l’a relevé au point 28 de ses conclusions, il appartient à ces autorités d’apprécier, au vu de l’ensemble des circonstances de fait et de droit de l’affaire, si les informations demandées doivent ou non être fournies.
35 En l’occurrence, dès lors que la décision litigieuse a été prise après l’expiration du délai de transposition de la directive 2003/4, c’est, en tout état de cause, au regard du droit d’accès aux informations environnementales, tel que défini par cette directive, que doivent être appréciés les faits en cause au principal, en l’absence de toute disposition contraire de ladite directive, laquelle, à son article 3, ne fait d’ailleurs aucune distinction selon la nature des informations dont elle régit la divulgation, entre celles qui auraient été en possession des autorités compétentes avant le 14 février 2005 ou celles qui l’auraient été seulement postérieurement à cette date.
36 Il y a lieu en conséquence pour la Cour de répondre aux questions posées à la lumière de la directive 2003/4, comme le demande la juridiction de renvoi.
Sur la première question
37 L’article 2 de la directive 2003/4 énumère les différentes catégories d’informations relevant de l’information environnementale que le droit de l’Union soumet au régime de divulgation défini par ladite directive. La première question posée par la juridiction de renvoi vise en conséquence à déterminer, en substance, si des informations telles que celles en cause au principal relèvent de l’une de ces catégories.
38 À cet égard, il doit être relevé que la décision litigieuse porte refus de divulgation des études de résidus et des rapports d’essais en champs, fournis dans le cadre d’une procédure d’extension de l’autorisation d’un produit qui entre dans le champ d’application de la directive 91/414. Pour adopter cette dernière directive, le législateur de l’Union a notamment constaté, ainsi qu’il ressort du quatrième considérant de ladite directive, que les produits phytopharmaceutiques n’ont pas que des répercussions favorables sur la production végétale et que leur utilisation peut entraîner des risques et des dangers pour l’homme, les animaux et l’environnement, notamment si ces produits sont mis sur le marché sans avoir été examinés et autorisés officiellement et s’ils sont utilisés d’une manière incorrecte.
39 Il ne saurait dès lors être contesté que les informations visées par la décision litigieuse et relatives aux résidus d’un produit phytopharmaceutique sur des aliments s’inscrivent dans une procédure d’autorisation qui a pour objet précisément de prévenir des risques et des dangers pour l’homme, les animaux et l’environnement. À ce titre, ces informations sont, par elles-mêmes, susceptibles de concerner, ainsi qu’il ressort de l’article 2, point 1, sous f), de la directive 2003/4, l’état de la santé humaine, la sécurité, y compris, le cas échéant, la contamination de la chaîne alimentaire.
40 Toutefois, selon cet article 2, point 1, sous f), des informations de cette nature n’entrent dans le champ d’application de la directive 2003/4 que pour autant que l’état de la santé humaine, la sécurité, la contamination de la chaîne alimentaire qu’elles concernent sont altérés ou peuvent l’être par l’état des éléments de l’environnement visés audit article 2, point 1, sous a), ou, par l’intermédiaire de ces éléments, par l’un des facteurs, mesures ou activités visés au même article 2, point 1, sous b) et c).
41 L’article 2, point 1, sous a), de la directive 2003/4 vise les éléments de l’environnement tels que l’air et l’atmosphère, l’eau, le sol, les terres, les paysages et les sites naturels, y compris les biotopes humides, les zones côtières et marines, la diversité biologique et ses composantes, y compris les organismes génétiquement modifiés, ainsi que l’interaction entre ces éléments. Quant à cet article 2, point 1, sous b), il vise des facteurs tels que, notamment, les substances, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets dans l’environnement, qui ont ou sont susceptibles d’avoir des incidences sur les éléments de l’environnement visés audit article 2, point 1, sous a).
42 En l’occurrence, la fourniture d’informations sur la présence de résidus de produits phytopharmaceutiques dans ou sur des végétaux tels que, comme dans l’affaire au principal, la laitue, vise ainsi, en permettant de vérifier le niveau auquel a été fixée la TMR, à limiter le risque d’altération de l’une des composantes de la diversité biologique et le risque de dispersion de ces résidus notamment sur le sol ou dans les eaux souterraines. De telles informations, quand bien même ne comportent-elles pas directement elles-mêmes d’appréciation sur les conséquences de ces résidus sur la santé humaine, concernent des éléments de l’environnement qui risquent d’altérer celle-ci en cas de présence excessive de ces résidus, ce que précisément ces informations visent à vérifier.
43 Dans ces conditions, il y a lieu de répondre à la première question que la notion d’«information environnementale» visée à l’article 2 de la directive 2003/4 doit être interprétée en ce sens qu’elle comprend l’information produite dans le cadre d’une procédure nationale d’autorisation ou d’élargissement de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique en vue de la détermination de la teneur maximale d’un pesticide, d’un composant de celui-ci ou de ses produits de transformation, dans les aliments et les boissons.
Sur la deuxième question
44 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les dispositions de l’article 14 de la directive 91/414 doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne peuvent s’appliquer que pour autant qu’il n’est pas porté atteinte aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4.
45 Il y a lieu de relever, à titre liminaire, que l’article 14, deuxième alinéa, de la directive 91/414 comporte une liste de documents et d’informations qui ne peuvent pas être soumis à un traitement confidentiel. Parmi ceux-ci figurent, au cinquième tiret, «[les résumés] des résultats des essais destinés à établir l’efficacité du produit et son innocuité pour l’homme, les animaux, les végétaux et l’environnement». Dès lors, dans une situation telle que celle en cause au principal, avant de déterminer quelle est l’étendue de la protection de la confidentialité demandée par Bayer au titre de l’article 14, premier alinéa, de la directive 91/414, il incombe aux autorités nationales compétentes de vérifier si les informations et documents concernés figurent au nombre de ceux qui sont énumérés dans la liste que comporte cet article 14, deuxième alinéa.
46 Afin de répondre à la question posée par la juridiction de renvoi, il convient de rappeler que les conditions de l’accès à l’information environnementale ont, dans un premier temps, été posées par la directive 90/313, qui a été abrogée par la directive 2003/4 à compter du 14 février 2005.
47 L’article 14 de la directive 91/414 a posé le principe selon lequel les demandeurs d’autorisations de mise sur le marché peuvent demander que les informations qu’ils fournissent et qui constituent un secret industriel ou commercial restent confidentielles, mais cela «sans préjudice des dispositions de la directive 90/313». L’article 3 de cette dernière directive prévoyait que les États membres pouvaient refuser l’accès à une information en matière d’environnement lorsque celle-ci avait trait à un secret commercial et industriel.
48 La directive 90/313 a été remplacée par la directive 2003/4 dont l’article 4 prévoit une protection des secrets industriels et commerciaux moins stricte que celle résultant desdites dispositions combinées des directives 91/414 et 90/313, dès lors qu’elle exige que, pour qu’il soit décidé du refus ou non de divulguer une information environnementale, l’intérêt servi par le refus de divulguer soit mis en balance avec l’intérêt public servi par la divulgation.
49 Dans ce contexte, il importe de relever que, à compter du 14 février 2005, et en vertu des dispositions expresses de l’article 11 de la directive 2003/4, l’article 14 de la directive 91/414 doit être lu comme opérant un renvoi, non plus à la directive 90/313 mais à la directive 2003/4. En effet, en l’absence de toute disposition contraire que comporterait la directive 2003/4 à cet égard, il doit être donné son plein effet à la référence qui est ainsi faite désormais, par l’article 14 de la directive 91/414, à la directive 2003/4.
50 Dès lors, ledit article 14 doit être lu en ce sens que c’est sans préjudice des dispositions de la directive 2003/4 que les États membres et la Commission veillent à ce que les indications qui ont été fournies par les demandeurs d’autorisations de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et qui constituent un secret industriel ou commercial, restent confidentielles, si ces demandeurs en font la demande et si l’État membre, ou la Commission, accepte la justification fournie par les intéressés.
51 En conséquence, dans une situation telle que celle en cause au principal, il appartient aux autorités compétentes de l’État membre concerné, saisies d’une demande de confidentialité des indications fournies, de traiter celle-ci dans le respect des conditions prévues audit article 14, sous réserve que ce traitement ne conduise pas ces autorités, lorsqu’elles sont saisies par ailleurs d’une demande d’accès aux mêmes informations, à méconnaître les obligations qui leur incombent désormais en application de la directive 2003/4.
52 Lesdites obligations ressortent des dispositions de l’article 4 de la directive 2003/4. Ces dispositions permettent aux États membres de prévoir qu’une demande d’informations environnementales, sauf si ces dernières sont relatives à des émissions dans l’environnement, peut être rejetée lorsque la divulgation desdites informations porterait atteinte à la confidentialité des informations commerciales ou industrielles, dans le cas où cette confidentialité est prévue par le droit national ou par le droit de l’Union. Cependant, elles exigent également qu’un tel motif de refus soit interprété de manière restrictive, en tenant compte de l’intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l’information, et que, dans chaque cas particulier, l’intérêt public servi par la divulgation soit mis en balance avec l’intérêt servi par le refus de divulguer.
53 Dans ces conditions, lorsque les autorités compétentes sont saisies d’une demande d’accès à des informations environnementales qui ont été fournies par le demandeur d’une autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques et pour lesquelles la demande de protection en tant que secret industriel ou commercial au sens de l’article 14 de la directive 91/414 leur apparaît justifiée, ces autorités sont néanmoins tenues de faire droit à la demande d’accès à ces informations si ces dernières sont relatives à des émissions dans l’environnement ou si, dans les autres cas, l’intérêt public servi par la divulgation apparaît supérieur à l’intérêt servi par le refus de divulguer.
54 Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la deuxième question que, sous réserve qu’une situation telle que celle en cause au principal ne relève pas de celles qui sont énumérées à l’article 14, deuxième alinéa, de la directive 91/414, les dispositions dudit article 14, premier alinéa, doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne peuvent s’appliquer que pour autant qu’il n’est pas porté atteinte aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4.
Sur la troisième question
55 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 4 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que la mise en balance qu’il prescrit de l’intérêt public servi par la divulgation d’une information environnementale et de l’intérêt particulier servi par le refus de divulguer doit être pratiquée dans chaque cas particulier soumis aux autorités compétentes ou peut être définie dans une mesure générale adoptée par le législateur national.
56 À cet égard, il doit être constaté qu’il ressort du libellé même de l’article 4 de la directive 2003/4 que le législateur de l’Union a prévu que la mise en balance des intérêts en présence devait être pratiquée dans chaque cas particulier.
57 Ni les dispositions de l’article 14 de la directive 91/414 ni aucune autre disposition de la directive 2003/4 ne permettent de considérer que la mise en balance des intérêts en présence, telle que prescrite à l’article 4 de cette dernière directive, pourrait être suppléée par une autre mesure qu’un examen de ces intérêts dans chaque cas particulier.
58 Cette circonstance ne fait toutefois pas obstacle à ce que le législateur national détermine par une disposition à caractère général des critères permettant de faciliter cette appréciation comparée des intérêts en présence, pourvu seulement que cette disposition ne dispense pas les autorités compétentes de procéder effectivement à un examen particulier de chaque situation qui leur est soumise dans le cadre d’une demande d’accès à une information environnementale présentée sur le fondement de la directive 2003/4.
59 Il résulte des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de répondre à la troisième question que l’article 4 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que la mise en balance qu’il prescrit de l’intérêt public servi par la divulgation d’une information environnementale et de l’intérêt particulier servi par le refus de divulguer doit être pratiquée dans chaque cas particulier soumis aux autorités compétentes, quand bien même le législateur national déterminerait par une disposition à caractère général des critères permettant de faciliter cette appréciation comparée des intérêts en présence.
Sur les dépens
60 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:
1) La notion d’«information environnementale» visée à l’article 2 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, doit être interprétée en ce sens qu’elle comprend l’information produite dans le cadre d’une procédure nationale d’autorisation ou d’élargissement de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique en vue de la détermination de la teneur maximale d’un pesticide, d’un composant de celui-ci ou de ses produits de transformation, dans les aliments et les boissons.
2) Sous réserve qu’une situation telle que celle en cause au principal ne relève pas de celles qui sont énumérées à l’article 14, deuxième alinéa, de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, les dispositions dudit article 14, premier alinéa, doivent être interprétées en ce sens qu’elles ne peuvent s’appliquer que pour autant qu’il n’est pas porté atteinte aux obligations découlant de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2003/4.
3) L’article 4 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que la mise en balance qu’il prescrit de l’intérêt public servi par la divulgation d’une information environnementale et de l’intérêt particulier servi par le refus de divulguer doit être pratiquée dans chaque cas particulier soumis aux autorités compétentes, quand bien même le législateur national déterminerait par une disposition à caractère général des critères permettant de faciliter cette appréciation comparée des intérêts en présence.
Signatures
* Langue de procédure: le néerlandais.