1

Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44) mukaisia velvoitteitaan, koska se vaatii korkeita ja kohtuuttomia maksuja kolmansien maiden kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään, jotka hakevat pitkään oleskelleen kansalaisen asemaa, eikä se näin ollen ole noudattanut SEUT 258 artiklan mukaisia velvoitteitaan.

2

Direktiivin 2003/109, joka annettiin EY 63 artiklan 3 ja 4 kohdan perusteella, johdanto-osan 2, 3, 6, 9, 10 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

– –

– –

3

Direktiivin 2003/109 1 artiklasta ilmenee, että direktiivillä määritetään

”– –

4

Direktiivin 2003/109 II luku koskee pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamista jäsenvaltiossa.

5

Saman direktiivin 4 artiklan 1 kohdan, joka kuuluu mainittuun II lukuun, mukaan jäsenvaltiot myöntävät pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat oleskelleet kyseisen jäsenvaltion alueella laillisesti ja yhtäjaksoisesti viiden vuoden ajan välittömästi ennen asiaa koskevan hakemuksen jättämistä.

6

Mainitun direktiivin 5 artiklassa säädetään pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisen edellytyksistä. Tämän artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vaadittava kolmannen maan kansalaista osoittamaan, että hänellä on sekä itselleen että huollettavinaan oleville perheenjäsenille yhtäältä vakaat ja säännölliset varat, jotka riittävät hänen itsensä ja hänen perheenjäsentensä elättämiseen turvautumatta kyseisen jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, sekä toisaalta sairausvakuutus, joka kattaa kaikki riskit, jotka kyseisessä jäsenvaltiossa yleensä on katettu tämän omien kansalaisten osalta.

7

Mainitun 5 artiklan 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat myös vaatia, että kolmansien maiden kansalaiset täyttävät kansallisen lainsäädännön mukaiset kotouttamisedellytykset.

8

Direktiivin 2003/109 7 artiklan 1 kohdassa säädetään, että voidakseen saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman kolmannen maan kansalaisen on esitettävä hakemus sen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille, jossa hän asuu, ja siihen on liitettävä kansallisessa lainsäädännössä määritellyt asiakirjat, jotka osoittavat, että hakija täyttää tämän saman direktiivin 4 ja 5 artiklassa luetellut edellytykset.

9

Mainitun direktiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupa”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on annettava pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskelulupa. Tämä oleskelulupa on voimassa vähintään viisi vuotta, ja se uusitaan tarvittaessa hakemuksen perusteella ilman eri toimenpiteitä.”

10

Direktiivin 2003/109 III luku koskee kolmannen maan kansalaisen, jolla on pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema, oleskeluoikeutta muun kuin sen jäsenvaltion alueella, joka on myöntänyt hänelle tämän aseman, ja hänen perheenjäsentensä oleskeluoikeutta tässä muussa jäsenvaltiossa.

11

Saman direktiivin 14 artiklan, joka kuuluu mainittuun III lukuun, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Pitkään oleskellut henkilö saa oleskella toisessa jäsenvaltiossa seuraavista syistä:

12

Mainitun direktiivin 15 artiklan 1 kohdassa, joka koskee toisessa jäsenvaltiossa oleskelun edellytyksiä, säädetään, että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen on haettava oleskelulupaa tämän jäsenvaltion toimivaltaisilta viranomaisilta mahdollisimman pian ja viimeistään kolme kuukautta sen jälkeen, kun hän on saapunut sen alueelle.

13

Direktiivin 2003/109 16 artiklassa ilmoitetaan edellytykset pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen sellaisten perheenjäsenten oleskelulle, jotka saavat siirtyä hänen mukanaan toiseen jäsenvaltioon tai seurata häntä sinne myöhemmin. Siinä tehdään ero ensimmäisessä jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, jo muodostettujen perheiden, jotka kuuluvat tämän direktiivin 16 artiklan 1 ja 2 kohdan soveltamisalaan, ja perheiden, joita ei ole muodostettu ensimmäisessä jäsenvaltiossa, välillä. Viimeksi mainitussa tapauksessa sovelletaan saman artiklan 5 kohdan mukaan oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annettua neuvoston direktiiviä 2003/86/EY (EUVL L 251, s. 12).

14

Direktiivin 2003/109 19 artiklan, jonka otsikko on ”Hakemuksen tutkiminen ja oleskeluluvan myöntäminen”, 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”2.   Jos 14, 15 ja 16 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät ja jollei 17 ja 18 artiklassa säädetyistä yleistä järjestystä, yleistä turvallisuutta sekä kansanterveyttä koskevista säännöksistä muuta johdu, toisen jäsenvaltion on myönnettävä pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle oleskelulupa, joka voidaan uusia. – –

3.   Toisen jäsenvaltion on myönnettävä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenille oleskelulupa, joka voidaan uusia ja joka on voimassa yhtä kauan kuin pitkään oleskelleelle kolmannen maan kansalaiselle myönnetty oleskelulupa.”

15

Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77 sekä oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35; EUVL 2005, L 197, s. 34 ja EUVL 2007, L 204, s. 28) – joka annettiin EY 12, EY 18, EY 40, EY 44 ja EY 52 artiklan nojalla – 25 artiklan 2 kohdassa säädetään, että kaikki saman artiklan 1 kohdassa mainitut asiakirjat, eli rekisteröintitodistus, todistus oikeudesta pysyvään oleskeluun, todistus perheenjäsenen oleskelukorttia koskevan hakemuksen jättämisestä, oleskelukortti tai pysyvä oleskelukortti ”on annettava maksutta tai sellaista maksua vastaan, joka ei ole suurempi kuin kansalaisilta samanlaisten asiakirjojen myöntämisestä perittävät maksut”.

16

Ulkomaalaislain kokonaisuudistuksesta 23.11.2000 annetun lain (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet; Stb. 2000, nro 495; jäljempänä VW) 24 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”[Toimivaltaisen ministerin] määrittämissä tapauksissa ja tämän vahvistamien sääntöjen mukaisesti ulkomaalaisen on maksettava maksu hakemuksen käsittelystä. [Toimivaltainen ministeri] voi tällöin myös määrätä, että ulkomaalaisen on maksettava maksu hänen laillisen oleskelunsa osoittavan asiakirjan myöntämisestä. Jos maksua ei makseta, hakemusta ei oteta huomioon tai asiakirjaa ei myönnetä.”

17

VW:n 24 §:n 2 momentti pantiin täytäntöön vuoden 2000 ulkomaalaisasetuksen (Voorschrift Vreemdelingen 2000, jäljempänä VV) 3.34–3.34 i §:ssä.

18

Mainituissa 3.34–3.34 i §:ssä vahvistetaan maksut, jotka kolmansien maiden kansalaisten, Turkin kansalaisia lukuun ottamatta, on maksettava oleskelulupaa hakiessaan, ja nämä maksut ovat seuraavan suuruiset:

19

VV:n 3.34 f §:ssä säädetään mahdollisesta maksuvelvollisuudesta vapauttamisesta, jos se on perusteltua Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklan nojalla. Tämän VV:n säännöksen 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”Ulkomaalaisen, joka ei ole yhteisön kansalainen, ei tarvitse 3.34 c §:n b kohdasta poiketen maksaa maksua oleskeluluvan muuttamista koskevan hakemuksen käsittelystä, kun on kyse [VW:n] 14 §:ssä tarkoitetun kaltaisesta oleskeluluvasta, jota koskee [VV:n] 3.4 §:n 1 momentin a kohdassa mainittu oleskelun peruste, jos tämä ulkomaalainen pyytää maksuttomuutta ja jos hän tällöin perustellusti vetoaa [mainitun sopimuksen] 8 artiklaan ja jos hän osoittaa, ettei hänellä ole riittäviä varoja maksujen maksamiseen.”

20

Koska kolmansien maiden kansalaiset olivat tehneet komissiolle kanteluja Alankomaiden lainsäädännössä, joka koskee oleskelulupien myöntämistä kolmansien maiden kansalaisille, säädettyjen maksujen kantamisesta, komissio pyysi kirjeellä 30.11.2007 selvitystä Alankomaiden viranomaisilta.

21

Alankomaiden viranomaiset esittivät tulkintansa sovellettavasta lainsäädännöstä 7.2.2008 päivätyssä kirjeessä. Ne eivät kiistäneet mainituilta kansalaisilta perittävien maksujen suuruutta, mutta väittivät, että toimivalta kuuluu tältä osin jäsenvaltioille, koska direktiivissä 2003/109 ei ole säännelty tällaisten maksujen suuruutta.

22

Tässä tilanteessa komissio lähetti Alankomaiden kuningaskunnalle 27.6.2008 virallisen huomautuksen, jossa se esitti, että kolmansien maiden kansalaisilta, joille annetaan oikeuksia direktiivissä 2003/109, vaadittujen maksujen on oltava kohtuullisia. Nämä maksut eivät saa missään tapauksessa tehdä näille kansalaisille, jos he täyttävät tässä direktiivissä säädetyt edellytykset, vähemmän houkuttelevaksi vedota direktiiviin perustuviin oikeuksiinsa. Vaikka oletettaisiin, että mainittujen kansalaisten hakemusten käsittelyn todelliset kustannukset ylittävät unionin kansalaisten hakemusten käsittelyn kustannukset, Alankomaiden kuningaskunnan vaatimat maksut olisivat suuruudeltaan kohtuuttomia.

23

Koska komissio katsoi Alankomaiden kuningaskunnan vastauksen mainittuun viralliseen huomautukseen riittämättömäksi, komissio lähetti tälle jäsenvaltiolle 23.3.2009 perustellun lausunnon, jossa sitä kehotettiin toteuttamaan kyseisen lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.

24

Alankomaiden kuningaskunta vastasi mainittuun perusteltuun lausuntoon 25.5.2009 päivätyllä kirjeellä ja korosti uudelleen jäsenvaltioiden toimivaltaa periä maksuja direktiivin 2003/109 täytäntöönpanon yhteydessä, kuitenkin sillä edellytyksellä, ettei tällainen maksujen periminen tee tässä direktiivissä annettujen oikeuksien käyttämistä käytännössä mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi. Tämän jäsenvaltion mukaan Alankomaiden lainsäädännössä asetetut maksut, jotka on laskettu muodollisuuksien todellisten kustannusten mukaan, eivät estä kyseisiä kolmansien maiden kansalaisia käyttämästä oikeuksiaan.

25

Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

26

Helleenien tasavalta hyväksyttiin 12.4.2011 annetulla unionin tuomioistuimen presidentin määräyksellä väliintulijaksi tukemaan Alankomaiden kuningaskunnan vaatimuksia.

27

Alankomaiden kuningaskunta vaatii, että kanne on jätettävä tutkimatta.

28

Yhtäältä komission kanne ei sen mukaan nimittäin koske direktiivin 2003/109 minkään tietyn säännöksen rikkomista. Sen johdanto-osan kymmenes perustelukappale, johon komissio pääasiallisesti perustaa kanteensa, ei ole oikeudellisesti sitova eikä sillä luoda itsenäisiä velvoitteita. Vaikka onkin totta, että komissio viittaa myös EY 10 artiklassa, josta on tullut SEU 4 artiklan 3 kohta, määrättyyn vilpittömän yhteistyön periaatteeseen, se ei kuitenkaan esitä, miten sen kyseisiä maksuja koskevat väitteet perustuvat tähän määräykseen.

29

Alankomaiden kuningaskunta väittää lisäksi, ettei komissio ole oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn missään vaiheessa vedonnut väitteeseen, jonka mukaan Alankomaiden lainsäädäntö on mainitun direktiivin järjestelmän, rakenteen tai tarkoituksen vastainen. Vaikka katsottaisiin, että komissiolla on oikeus esittää tällainen väite jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn myöhemmässä vaiheessa, kyseinen jäsenvaltio väittää tältä osin, että toisin kuin asiassa C-202/99, komissio vastaan Italia, 29.11.2001 annetussa tuomiossa (Kok., s. I-9319), jossa hyväksyttiin tällainen väite, käsiteltävässä kanteessa ei viitata mihinkään sitovaan unionin oikeuden säännökseen.

30

Toisaalta Alankomaiden kuningaskunta kiistää komission nostaman kanteen laajuuden siltä osin kuin komissio on sen mukaan rajannut kannekirjelmänsä vaatimusosan kolmansien maiden kansalaisilta direktiivin 2003/109 II luvussa säädetyn pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamisesta perittäviin maksuihin. Käsiteltävänä oleva kanne ei siis voi koskea maksuja, joita vaaditaan tämän direktiivin III luvun nojalla tehdyistä hakemuksista.

31

Tässä tilanteessa mainittu jäsenvaltio katsoo, että komission kanne on jätettävä tutkimatta.

32

Komissio kiistää Alankomaiden kuningaskunnan esittämän oikeudenkäyntiväitteen. Yhtäältä kanne, jolla vaaditaan toteamaan, että Alankomaiden lainsäädäntö on direktiivin järjestelmän, rakenteen tai tarkoituksen vastainen, voidaan ottaa tutkittavaksi, kuten edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia annetussa tuomiossa todettiin. Toisaalta komissio väittää, että huolimatta siitä, että sen Alankomaiden lainsäädäntöä koskevat moitteet esitettiin tiivistetysti kannekirjelmän vaatimusosassa, tämä jäsenvaltio on voinut määritellä tarkasti komission kanteen laajuuden. Tämän kannan paikkansapitävyyttä puoltaa myös se, että Alankomaiden kuningaskunta on voinut toimittaa yksityiskohtaisia selityksiä ja tuoda esiin puolustautumisperusteensa kaikkien komission oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä esittämien seikkojen osalta.

33

Ensiksi on muistutettava, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoituksena on antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle yhtäältä tilaisuus täyttää unionin oikeuden mukaiset velvoitteensa ja toisaalta tilaisuus puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan (asia C-340/02, komissio v. Ranska, tuomio 14.10.2004, Kok., s. I-9845, 25 kohta).

34

SEUT 258 artiklan nojalla nostetun kanteen kohde rajataan näin ollen tässä määräyksessä määrätyssä oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä. Tämän menettelyn virheettömyys on EUT-sopimuksessa tavoiteltu olennainen tae, jolla ei ainoastaan suojata kyseisen jäsenvaltion oikeuksia vaan myös varmistetaan se, että mahdollisen oikeudenkäynnin kohteena oleva riita on selvästi määritelty (ks. asia C-1/00, komissio v. Ranska, tuomio 13.12.2001, Kok., s. I-9989, 53 kohta ja asia C-160/08, komissio v. Saksa, tuomio 29.4.2010, Kok., s. I-3713, 42 kohta).

35

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 38 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan komission on kaikissa SEUT 258 artiklan nojalla nostamissaan kanteissa ilmoitettava ne täsmälliset kanneperusteet, joista unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan, sekä vähintään yhteenvedonomaisesti ne oikeudelliset seikat ja tosiseikat, joihin kanneperusteet perustuvat (ks. mm. asia C-347/88, komissio v. Kreikka, tuomio 13.12.1990, Kok., s. I-4747, 28 kohta ja asia C-456/03, komissio v. Italia, tuomio 16.6.2005, Kok., s. I-5335, 23 kohta).

36

Tästä seuraa, että komission kanteessa on esitettävä johdonmukaisesti ja yksityiskohtaisesti syyt, joiden vuoksi se on vakuuttunut siitä, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta jotakin sille perussopimusten perusteella kuuluvista velvoitteista.

37

On todettava, että nyt käsiteltävässä kanteessa esitetään selvästi ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin se perustuu. Oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä sekä erityisesti komission Alankomaiden kuningaskunnalle lähettämästä perustellusta lausunnosta että sen kannekirjelmästä nimittäin ilmenee, että komissio väittää etenkin, että kyseisen jäsenvaltion direktiivin 2003/109 täytäntöönpanon nojalla kolmansien maiden kansalaisilta vaatimien maksujen suuruuden kohtuuttomuus aiheuttaa haittaa direktiivin tarkoitukselle ja estää siinä näille kansalaisille annettujen oikeuksien käyttämisen.

38

On kuitenkin selvää, ettei komissio ole pyrkinyt kanteessaan osoittamaan Alankomaiden kuningaskunnan rikkoneen tiettyä direktiivin 2003/109 säännöstä, vaan se on päinvastoin väittänyt kanteensa perusteluissa, että jäsenvaltio on rikkonut direktiivin yleistä rakennetta, tarkoitusta ja tavoitetta sekä näin ollen sen tehokasta vaikutusta.

39

Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo katsonut, että silloin, kun komissio väittää kansallisen lainsäädännön olevan direktiivin järjestelmän, rakenteen tai tarkoituksen vastainen ja kun tästä johtuvaa unionin oikeuden rikkomista ei voida yhdistää mihinkään tiettyyn kyseisen direktiivin säännökseen, komission kannetta ei voida jättää tutkimatta vain tästä syystä (em. asia komissio v. Italia, tuomio 29.11.2001, 23 kohta).

40

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 38 kohdassa todennut, sillä, että komissio mainitsi vastauskirjelmässään edellisessä kohdassa mainitussa asiassa annetun tuomion, pyrittiin vastaamaan Alankomaiden kuningaskunnan vastineessa esitettyyn oikeudenkäyntiväitteeseen, eikä tällä maininnalla muuteta SEUT 258 artiklan vaatimusten vastaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kohdetta.

41

On myös todettava, että käsiteltävässä asiassa mainittu jäsenvaltio on voinut puolustautua asianmukaisesti komission esittämiä väitteitä vastaan huolimatta viimeksi mainitun kanteessa esitettyjen vaatimusten tiiviistä sanamuodosta.

42

Komissio on nimittäin nimenomaisesti viitannut virallisessa huomautuksessaan, perustellussa lausunnossaan ja kannekirjelmässään paitsi pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa hakevien kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen, mikä kuuluu direktiivin 2003/109 II luvun soveltamisalaan, myös sellaisten kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen, jotka ovat jo saaneet tämän aseman toisessa jäsenvaltiossa ja hakevat itselleen ja perheenjäsenilleen oikeutta oleskella Alankomaiden alueella, mikä kuuluu tämän direktiivin III luvun soveltamisalaan. Lisäksi kanteen laajuus ilmenee hyvin selvästi perustellun lausunnon vaatimuksista, joista ilmenee, että kun komissio viittasi mainitun direktiivin 7, 8, 15 ja 16 artiklaan, sen tarkoituksena oli viitata sekä saman direktiivin II luvun että sen III luvun soveltamisalaan kuuluvia oleskelulupia koskevista hakemuksista perittäviin maksuihin.

43

Sen seikan, että kannekirjelmän vaatimukset liittyvät ainoastaan ”korkeiden ja kohtuuttomien maksujen perimiseen kolmansien maiden kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään, jotka hakevat pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa”, ei voida katsoa rajoittavan kannetta pelkästään direktiivin 2003/109 II luvussa tarkoitettuihin kolmansien maiden kansalaisten hakemuksiin, joista toimivaltaiset Alankomaiden viranomaiset perivät 201 euron maksun, koska kannekirjelmän vaatimuksista, luettuna sen perustelujen kanssa, ilmenee, että siinä tarkoitetaan myös saman direktiivin III luvun nojalla kolmansien maiden kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään perittäviä maksuja.

44

Edellä esitetystä seuraa, että komission jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on otettava tutkittavaksi ja siltä osin kuin Alankomaiden kuningaskunnan väitteillä pyritään muilta osin kiistämään väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen niiden perusteltavuutta on tutkittava tarkasteltaessa käsiteltävän asian aineellista kysymystä.

45

On huomattava, että osapuolten väitteet liittyvät kolmeen seikkaan, nimittäin direktiivissä 2003/109 annettujen oikeuksien käyttämisen esteen olemassaoloon, kolmansien maiden kansalaisilta vaadittujen maksujen suhteettomuuteen ja kolmansien maiden kansalaisten ja unionin kansalaisten väliseen vertailuun ja näin ollen direktiivien 2003/109 ja 2004/38 väliseen vertailuun kyseisten maksujen suuruuden osalta.

46

Komissio ei kiistä periaatetta, jonka mukaan direktiivissä 2003/109 säädettyjen oleskelulupien myöntämisestä voidaan periä maksu, eikä jäsenvaltioiden harkintavaltaa, kun direktiivissä ei ole tällaisten maksujen suuruuden määrittämisestä erityistä säännöstä. Se kuitenkin katsoo erityisesti kyseisen direktiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen valossa, että näiden maksujen on oltava suuruudeltaan järkeviä ja tasapuolisia eivätkä ne saa tehdä mainitussa direktiivissä asetetut edellytykset täyttäville kolmansien maiden kansalaisille vähemmän houkuttelevaksi niille siinä myönnetyn oleskeluoikeuden käyttämistä.

47

Alankomaissa kolmansien maiden kansalaisten, jotka hakevat pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa tai jotka tekevät oleskelua tässä jäsenvaltiossa koskevan hakemuksen saatuaan tämän aseman toisessa jäsenvaltiossa, maksamat maksut ovat 7–27 kertaa korkeammat kuin unionin kansalaisten oleskelulupahakemusten käsittelystä vaaditut maksut. Komission mukaan nämä korkeat maksut, joilla estetään direktiivissä 2003/109 annettujen oikeuksien käyttäminen, heikentävät direktiivin tehokasta vaikutusta.

48

Komissio väittää lisäksi direktiivin 2003/109 johdanto-osan toiseen perustelukappaleeseen vedoten, että tämän direktiivin nojalla vaadittujen maksujen on oltava määrältään ”verrattavissa” maksuihin, jotka oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttävien unionin kansalaisten on maksettava samankaltaisten asiakirjojen saamiseksi. Tästä komissio katsoo, ettei kolmansien maiden kansalaisten oikeudellinen asema ole sama kuin unionin kansalaisten asema ja ettei heillä ole samoja oikeuksia. Koska tällä direktiivillä on kuitenkin sama tarkoitus kuin direktiivillä 2004/38, komissio pitää suhteettomana, että samankaltaisia tarkoituksia palvelevista vertailukelpoisista tutkimuksista peritään mainituilta kansalaisilta useita kertoja suurempia maksuja kuin mikä katsotaan kohtuulliseksi unionin kansalaisten osalta direktiiviä 2004/38 sovellettaessa. Viimeksi mainitussa direktiivissä vahvistettu enimmäismäärä pitäisi näin ollen katsoa tärkeäksi tekijäksi, kun määritellään direktiivissä 2003/109 tarkoitettua kohtuullista määrää, joka ei voi tehdä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa koskevan hakemuksen jättämistä kyseisille henkilöille vähemmän houkuttelevaksi.

49

Komissio viittaa käsiteltävässä asiassa kyseisten oikeuksien suhteettomuuden korostamiseksi asiassa C-92/07, komissio vastaan Alankomaat, 29.4.2010 annetun tuomion (Kok., s. I-3683), jossa unionin tuomioistuin totesi, että kun Alankomaiden kuningaskunta on ottanut käyttöön ja pitänyt voimassa oleskeluluvan myöntämistä Turkin kansalaisille koskevat maksut, jotka olivat suhteettomat jäsenvaltioiden kansalaisilta vaadittaviin maksuihin nähden, se ei ole noudattanut unionin oikeudesta johtuvia velvollisuuksiaan, 74 ja 75 kohtaan. Käsiteltävässä asiassa Alankomaiden viranomaisten direktiivissä 2003/109 säädettyjen asiakirjojen myöntämisestä vaatimien maksujen suuruutta pitäisi myös sitä suuremmalla syyllä pitää suhteettomana.

50

Alankomaiden kuningaskunta kiistää direktiivin 2004/38 merkityksellisyyden määritettäessä direktiivin 2003/109 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa olevan ”tasapuolisen” menettelyn käsitteen merkitystä. Sen mukaan direktiivi 2004/38 on annettu direktiivin 2003/109 jälkeen ja se koskee erillistä lainsäädäntökehystä. Kun nimittäin direktiivin 2004/38 nojalla myönnetyllä oleskeluluvalla on vain toteava vaikutus, koska unionin kansalaisten perusoikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella johtuu itse EUT-sopimuksesta, direktiivin 2003/109 nojalla myönnetyllä oleskeluluvalla taas on konstitutiivinen vaikutus.

51

Kyseinen jäsenvaltio väittää myös, ettei komission kanteessa oteta huomioon direktiivin 2003/109 syntyhistoriaa. Unionin lainsäätäjä päätti nimenomaisesti olla säätämättä maksujen perimistä koskevasta säännöksestä, koska komission tätä koskeva ehdotus hylättiin. Unionin lainsäätäjä siis päätti jättää jäsenvaltioille oikeuden määrittää tämän direktiivin nojalla perittävien maksujen suuruus.

52

Alankomaiden kuningaskunnan mukaan edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Alankomaat annettua tuomiota ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Ensinnäkin Alankomaiden kuningaskunta esittää, että vaikka unionin tuomioistuin katsoi, että mainitussa asiassa kyseessä olleet maksut olivat suhteettomia, se teki näin assosiaationeuvoston, joka perustettiin Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä assosiaatiosopimuksella, jonka allekirjoittivat 12.9.1963 Ankarassa yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 23.12.1963 tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685), 19.9.1980 tekemässä päätöksessä N:o 1/80 olevan sellaisen standstill-lausekkeen nojalla, joka estää uusista rajoituksista säätämisen kyseisen jäsenvaltion oikeusjärjestelmässä. Toiseksi se toteaa, että vaikka Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitetun lisäpöytäkirjan, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta 19.12.1972 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (EYVL L 293, s. 1), 59 artikla velvoittaa vertaamaan Turkin kansalaisilta vaadittujen maksujen suuruutta unionin kansalaisilta vaadittujen maksujen suuruuteen, direktiivissä 2003/109 ei säädetä tällaisesta velvoitteesta verrata unionin kansalaisia pitkään oleskelleisiin kolmansien maiden kansalaisiin.

53

Kyseinen jäsenvaltio väittää myös, ettei komissio ole osoittanut, että vaadittujen maksujen suuruus estäisi kolmansien maiden kansalaisia käyttämästä direktiivissä 2003/109 annettuja oikeuksia. Näiden kansalaisten hakemukset pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiseksi ovat lisääntyneet nopeasti vuosina 2006–2009, mikä ei mitenkään osoita sitä, että tällaisten maksujen suuruudella olisi rajoittava vaikutus. Samoin yksin se seikka, että pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa haettaessa voimassa olevat maksut ovat korkeammat kuin unionin kansalaisilta vastaavia asiakirjoja haettaessa perittäviksi säädetyt maksut, ei ole sellaisenaan este. Lisäksi kolmansien maiden kansalaisten hakemukset tutkitaan huomattavasti perusteellisemmin kuin unionin kansalaisten hakemukset.

54

Helleenien tasavalta väittää väliintulokirjelmässään, jolla se tukee Alankomaiden kuningaskunnan vaatimuksia, että direktiivien 2003/109 ja 2004/38 päämäärät ovat erilaiset, ja esittää myös, että näissä direktiiveissä säädettyjen edellytysten ja menettelyjen välillä on ero.

55

Helleenien tasavallan mukaan pitkään oleskelleille kolmansien maiden kansalaisille myönnettävästä oleskeluluvasta perittävien maksujen määrittämisessä on yhtäältä otettava huomioon vastikkeen määrä, joka vastaa niitä kustannuksia, joita aiheutuu hallintopalvelujen suorittamisesta paitsi oleskeluoikeuden mutta myös kyseisten henkilöiden kotoutumisen, mikä on ehdoton edellytys pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiselle, valvomiseksi, ja toisaalta maahanmuuton hallintaa koskevan kansallisen järjestelmän taloudellinen tasapaino kokonaisuutena, joka on yleistä etua koskeva peruste.

56

Aluksi on huomattava, että Alankomaiden kuningaskunnan kolmansien maiden kansalaisilta vaatimien, kanteen kohteena olevien maksujen suuruus vaihtelee 188 eurosta 830 euroon.

57

Vastauksena unionin tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin Alankomaiden kuningaskunta selitti, mitä vaaditut maksut vastaavat.

58

Alankomaiden kuningaskunnan kolmannen maan kansalaiselle direktiivin 2003/109 II luvussa olevan 8 artiklan 2 kohdan nojalla myöntämästä pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EY-oleskeluluvasta peritään 201 euron maksu. Tämä lupa annetaan kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat saaneet pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman tämän direktiivin 4 ja 5 artiklan ja 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

59

Maksu, jonka suuruus on 433 euroa, vastaa sellaiselta kolmannen maan kansalaiselta vaadittua maksua, joka saatuaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman ensimmäisessä jäsenvaltiossa hakee direktiivin 2003/109 14 artiklan 1 kohdan nojalla oikeutta oleskella Alankomaiden alueella. Tällainen oleskelulupahakemus kattaa mainitun artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan mukaisesti taloudellisen toiminnan harjoittamisen palkattuna työntekijänä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana tai opintojen suorittamisen tai ammattikoulutukseen osallistumisen.

60

”Muihin syihin” perustuvista oleskelulupahakemuksista, jotka kuuluvat direktiivin 2003/109 14 artiklan 2 kohdan c alakohdan soveltamisalaan, vaaditaan kolmansien maiden kansalaisilta 331 euroa.

61

Kolmansien maiden kansalaisten perheenjäseniltä, jotka hakevat oleskelulupaa Alankomaissa direktiivin 2003/109 16 artiklan nojalla, vaadittavien maksujen osalta tehdään sekä kyseisessä artiklassa että kansallisessa lainsäädännössä ero pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenten hakemusten, kun perhe on jo muodostettu ensimmäisessä jäsenvaltiossa, jossa kyseinen kolmannen maan kansalainen sai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, ja perheenjäsenten hakemusten, kun perhettä ei ole muodostettu ensimmäisessä jäsenvaltiossa, välillä. Kun ensimmäisen kansalaisten ryhmän osalta kaikilta perheenjäseniltä vaaditaan 188 euron maksu, toisen ryhmän osalta perheen ensimmäiseltä jäseneltä, joka tekee hakemuksen mainitun 16 artiklan nojalla, vaaditaan 830 euron maksu ja muilta perheenjäseniltä 188 euron maksu.

62

Ensiksi on todettava jäsenvaltioille direktiivin 2003/109 nojalla kuuluvista velvoitteista, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään oleskelulupien myöntämisestä vaadittuja maksuja, ettei direktiivin missään säännöksessä vahvisteta niiden maksujen määrää, joita jäsenvaltiot voivat vaatia tällaisten asiakirjojen myöntämisestä.

63

Kuten Alankomaiden kuningaskunta väittää, komission direktiiviehdotuksessa säädettiin, että oleskelulupa oli joko myönnettävä maksuttomana tai siitä perittävä maksu voi olla enintään yhtä suuri kuin ne maksut ja verot, jotka kyseisen jäsenvaltion kansalaisilta peritään henkilökortista, mutta unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan direktiivin 2003/109 hyväksyessään sisällyttänyt sen sanamuotoon tällaista säännöstä.

64

Myöskään komissio ei ole kiistänyt sitä, että jäsenvaltiot voivat vaatia direktiivin 2003/109 nojalla myönnettävistä oleskeluluvista maksuja, eikä sitä, että niillä on harkintavaltaa näiden maksujen määrää määrittäessään.

65

Jäsenvaltioille direktiivissä 2003/109 tältä osin annettu harkintavalta ei kuitenkaan ole rajaton. Viimeksi mainitut eivät nimittäin voi soveltaa kansallista lainsäädäntöä, jolla saatetaan vaarantaa direktiivillä tavoiteltujen päämäärien toteuttaminen ja estää näin sen tehokas vaikutus (ks. vastaavasti asia C-61/11 PPU, El Dridi, tuomio 28.4.2011, Kok., s. I-3015, 55 kohta).

66

Kuten direktiivin 2003/109 johdanto-osan 4, 6 ja 12 perustelukappaleesta ilmenee, sen päätavoitteena on jäsenvaltioihin pysyvästi asettautuneiden kolmansien maiden kansalaisten kotouttaminen. Pitkään oleskelleiden kolmannen maan kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oleskeluoikeuden toisessa jäsenvaltiossa, josta säädetään saman direktiivin III luvussa, tarkoituksena on myös edistää sisämarkkinoiden toteutumista alueena, missä kaikilla henkilöillä on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, kuten mainitun direktiivin 18 perustelukappaleesta ilmenee.

67

Sekä kolmansien maiden kansalaisten ensimmäisen ryhmän, joka kuuluu direktiivin 2003/109 II luvun soveltamisalaan, että toisen ryhmän, jonka oleskelua toisessa jäsenvaltiossa koskevat hakemukset kuuluvat saman direktiivin III luvun soveltamisalaan, osalta vahvistetaan etenkin direktiivin 4, 5, 7 ja 14–16 artiklassa tarkat aineelliset ja menettelyä koskevat edellytykset, joita on noudatettava, ennen kuin kyseiset jäsenvaltiot myöntävät haetut oleskeluluvat. Hakijoiden on lähinnä osoitettava, että heillä on riittävät varat ja sairausvakuutus, jotta heistä ei tulisi taakkaa kyseiselle jäsenvaltiolle, ja heidän on toimitettava toimivaltaisille viranomaisille hakemus, johon on liitetty tarvittavat asiakirjat.

68

Kun otetaan huomioon direktiivillä 2003/109 tavoiteltu päämäärä ja sillä luotu järjestelmä, on todettava, että jos kolmansien maiden kansalaiset täyttävät tässä direktiivissä asetetut edellytykset ja noudattavat siinä säädettyjä menettelyjä, heillä on oikeus saada pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asema ja muita oikeuksia, jotka perustuvat tämän aseman myöntämiseen.

69

Vaikka Alankomaiden kuningaskunta voi näin ollen asettaa direktiivin 2003/109 nojalla myönnettävän oleskeluoikeuden edellytykseksi maksujen maksamisen, niiden suuruuden tarkoituksena tai seurauksena ei saa olla esteen luominen tässä direktiivissä vahvistetun pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman saamiselle, koska muutoin direktiivillä tavoitellulle päämäärälle ja sen tarkoitukselle aiheutuisi haittaa.

70

Maksut, joilla on huomattava taloudellinen vaikutus sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka täyttävät direktiivissä 2003/109 näiden oleskelulupien myöntämiselle säädetyt edellytykset, voisivat kyseisen direktiivin johdanto-osan kymmenennen perustelukappaleen vastaisesti estää näitä kansalaisia käyttämästä kyseisessä direktiivissä annettuja oikeuksia.

71

Kuten mainitusta perustelukappaleesta ilmenee, menettelysääntöjen, joiden mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa koskevat hakemukset tutkitaan, avulla ei saisi estää oleskeluoikeuden haltijoita käyttämästä oikeuttaan.

72

Kun otetaan huomioon läheinen yhteys kolmansien maiden kansalaisille direktiivin 2003/109 II ja III luvussa annettujen oikeuksien välillä, samat toteamukset soveltuvat kolmansien maiden kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä muussa kuin siinä jäsenvaltiossa, joka on myöntänyt pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, tämän direktiivin 14–16 artiklan mukaisesti jättämiin oleskelulupahakemuksiin.

73

Tästä seuraa, että jos Alankomaiden kuningaskunnan kolmansien maiden kansalaisilta perimät korkeat maksut voivat muodostaa esteen direktiivissä 2003/109 annettujen oikeuksien käyttämiselle, Alankomaiden lainsäädännössä kyseenalaistetaan tällä direktiivillä tavoiteltu päämäärä ja estetään sen tehokas vaikutus.

74

On lisäksi todettava tämän tuomion 65 kohdan mukaisesti, ettei Alankomaiden kuningaskunnan harkintavalta määrittää niiden maksujen suuruus, joita voidaan periä kolmansien maiden kansalaisilta direktiivin 2003/109 II ja III lukuihin perustuvien oleskelulupien myöntämisestä, ole rajaton eikä sen perusteella ole näin ollen mahdollista säätää maksuista, jotka olisivat liian suuria, kun otetaan huomioon niiden huomattava taloudellinen vaikutus näille kansalaisille.

75

Unionin oikeuden perusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan direktiivin 2003/109 tavoitteiden on oltava toteutettavissa kansallisessa lainsäädännössä, jolla pannaan täytäntöön kyseinen direktiivi, säädettyjen keinojen avulla, eikä näillä keinoilla saa ylittää sitä, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.

76

Ei voida kuitenkaan sulkea pois sitä, että direktiivin 2003/109 soveltamisalaan kuuluviin kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavien maksujen suuruus voisi vaihdella haettujen oleskelulupien ja niiden tutkimusten mukaan, joita jäsenvaltion on niiden vuoksi tehtävä. Kuten tämän tuomion 61 kohdasta ilmenee, direktiivissä itsessään tehdään sen 16 artiklassa ero kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenten oleskeluluvan myöntämisessä sen mukaan, onko perhe muodostettu siinä jäsenvaltiossa, joka myönsi tälle kansalaiselle pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen aseman, vai ei.

77

On joka tapauksessa todettava, että käsiteltävässä asiassa Alankomaiden kuningaskunnan vaatimien maksujen määrät vaihtelevat sellaisen asteikon sisällä, jonka alin arvo on suunnilleen seitsemän kertaa suurempi kuin kansallisesta henkilökortista perittävä maksu. Vaikka Alankomaiden kansalaiset ja direktiivissä 2003/109 tarkoitetut kolmansien maiden kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä eivät ole samanlaisessa tilanteessa, näin suuri ero osoittaa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä soveltamalla vaadittavat maksut ovat suhteettomia.

78

Koska Alankomaiden kuningaskunnan direktiivin 2003/109 täytäntöön panemiseksi antaman kansallisen lainsäädännön nojalla vaatimat maksut ovat sellaisenaan suhteettomia ja voivat muodostaa esteen direktiivissä annettujen oikeuksien käyttämiselle, ei ole tarpeen tarkastella komission lisäksi esittämää väitettä, jonka mukaan olisi vertailtava kolmansien maiden kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään mainitun direktiivin nojalla vaadittavia maksuja ja unionin kansalaisilta direktiivin 2004/38 nojalla vastaavien asiakirjojen myöntämisestä perittäviä maksuja.

79

Näin ollen on todettava, että Alankomaiden kuningaskunta ei ole noudattanut direktiivin 2003/109 mukaisia velvoitteitaan, koska se on soveltanut pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen asemaa Alankomaissa hakeviin kolmansien maiden kansalaisiin ja henkilöihin, jotka ovat saaneet tämän aseman muussa jäsenvaltiossa kuin Alankomaiden kuningaskunnassa ja jotka haluavat käyttää oikeutta oleskella tässä jäsenvaltiossa, sekä heidän perheenjäseniinsä, jotka hakevat lupaa siirtyä heidän mukanaan tai seurata heitä myöhemmin, liiallisia ja suhteettomia maksuja, jotka voivat muodostaa esteen mainitussa direktiivissä annettujen oikeuksien käyttämiselle.

80

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Saman artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

81

Koska komissio on vaatinut, että Alankomaiden kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut, ja koska tämä on hävinnyt asian, Alankomaiden kuningaskunta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Helleenien tasavalta, joka on asiassa väliintulijana, vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: