Mål C‑179/06
Europeiska gemenskapernas kommission
mot
Republiken Italien
”Fördragsbrott – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Bedömning av inverkan på miljön”
Sammanfattning av domen
1. Miljö – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Direktiv 92/43
(Rådets direktiv 92/43, artikel 6.3)
2. Talan om fördragsbrott – Bevis för fördragsbrott – Kommissionens bevisbörda
(Artikel 226 EG)
1. Enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter gäller skyldigheten att på lämpligt sätt bedöma en plan eller ett projekt med avseende på konsekvenserna för ett skyddat område under förutsättning att planen eller projektet kan påverka området på ett betydande sätt. För att denna skyddsmekanism skall utlösas, krävs det att det är sannolikt eller att det finns en risk för att en plan eller ett projekt kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området. Frågan huruvida konsekvenserna är betydande för området skall bedömas mot bakgrund av målsättningen att bevara området. När en plan eller ett projekt påverkar området utan att riskera att skada målsättningen att bevara området, skall planen eller projektet följaktligen inte anses kunna ha en betydande påverkan på området i fråga. Bedömningen av en sådan risk skall göras särskilt mot bakgrund av det berörda områdets särart och miljömässiga förhållanden.
(se punkterna 33–35)
2. I mål om fördragsbrott åligger det kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Det är nämligen kommissionen som skall förse domstolen med alla de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion. Kommissionens bevisbörda i ett sådant mål skall vidare fastställas med hänsyn till vilka slags skyldigheter som medlemsstaterna har enligt direktiven och, således, till vilka resultat som medlemsstaterna skall uppnå.
Inom ramen för en talan om fördragsbrott rörande de skyldigheter som anges i artikel 6.3 i direktiv 92/43 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, kan således inte kommissionen enbart hävda att det finns programavtal avseende projekt rörande industriella byggnadsarbeten som är belägna i ett särskilt skyddsområde, utan den måste även lämna tillräckligt konkreta uppgifter för att slutsatsen skall kunna dras att dessa avtal har passerat de inledande administrativa reflektionsstadierna och innebär en sådan precision i den aktuella planeringen att det krävs en miljöbedömning av deras verkningar. Vidare skall kommissionen bevisa att en plan eller ett projekt, mot bakgrund av det berörda områdets särart och miljömässiga förhållanden, kan påverka området på ett betydande sätt, med hänsyn till den fastställda målsättningen att bevara området.
(se punkterna 37–39 och 41)
DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)
den 4 oktober 2007 (*)
”Fördragsbrott – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Bedömning av inverkan på miljön”
I mål C‑179/06,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 5 april 2006,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av D. Recchia, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av G. Fiengo, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Lenaerts samt domarna E. Juhász, R. Silva de Lapuerta (referent), G. Arestis och J. Malenovský,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren M. Ferreira,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 21 juni 2007,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 6.3 och 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), genom att Altamura kommun och regionen Puglia från och med december 2000 har godkänt en ändring av stadsplanen som består i en rad arbeten avseende industriella byggnader, vilka på ett betydande sätt kan påverka det särskilda skyddsområdet och det föreslagna området av gemenskapsintresse IT9120007 i Murgia Alta, utan att först ha bedömt konsekvenserna, åtminstone såvitt avser det särskilda skyddsområdet.
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
2 Syftet med direktiv 92/43 är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av EG‑fördraget.
3 I artikel 4 i direktivet regleras förfarandet för att inrätta det nät som kallas Natura 2000, vilket föreskrivs i artikel 3 i direktivet, samt förfarandet enligt vilket medlemsstaterna skall utse särskilda bevarandeområden.
4 I artikel 6 i direktivet föreskrivs åtgärder för bevarande av dessa områden. Artikeln har följande lydelse:
”...
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
…”
5 I artikel 7 i direktiv 92/43 föreskrivs att förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2–6.4 i direktivet skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1; svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161) vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 i sistnämnda direktiv eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av direktiv 92/43 eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409 har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare.
Området Murgia Alta
6 År 1998 klassificerades området Murgia Alta som ett särskilt skyddsområde, i enlighet med artikel 4.1 i direktiv 79/409 (kod IT9120007). Området tillhör den mediterrana biogeografiska regionen och dess yta är 143 152 hektar.
7 I detta särskilda skyddsområde finns ett flertal fåglar som är införda i bilaga 1 till direktiv 79/409, särskilt den största populationen av arten rödfalk (Falconaumanni) i Italien.
8 Inom det särskilda skyddsområdet finns två prioriterade livsmiljöer som anges i bilaga 1 till direktiv 92/43, nämligen livsmiljö 6210, benämnd ”Delvis naturliga torra gräsmarker och buskfacies på kalksubstrat (Festuco-Brometalia)”, och livsmiljö 6220, benämnd ”Stäppartade marker med gräs och annueller av typen Thero-Brachypodietea”, samt en prioriterad växt som anges i bilaga 2 till direktiv 93/43, nämligen Stipa austroitalica Martinovsky.
9 Området Murgia Alta beskrivs på följande sätt i det uppgiftsformulär som upprättats i enlighet med kommissionens beslut 97/266/EG av den 18 december 1996 om ett formulär för upplysningar om områden som föreslagits som Natura 2000-områden (EGT L 107, 1997, s. 1):
”Områdets allmänna kännetecken
Livsmiljöklasser omfattar %
Hed, buskmarker, macchia och garrigue, frygana 20,00
Torra gräsmarker, stäpper 65,00
Vintergröna skogar 15,00
Total omfattning av livsmiljön 100 %
Andra kännetecken för området
Suggestivt landskap bestående av små kullar och sänkor i form av doliner, med ytliga karstbildningar i form av upphöjningar och urholkningar. Underlaget består av kritkalk, vanligtvis täckt av pleistocen kalksten. Bioklimatet är submediterrant.
Kvalitet och betydelse
Subregion som i hög grad präglas av den vidsträckta torra kalkplatån vars högsta punkt är Monte Caccia på 679 meters höjd. Den tar framförallt formen av en hög stenig kalkplatå. Det är ett av de mest vidsträckta substäppartade områdena i Italien, med en örtvegetation till följd av Festuco brometalia. Floran i området är särskilt rik, med cirka 1 500 arter. Det har uppskattats att det i området finns nästan 90 arter av häckande vildfåglar, ett antal som gör att detta område hamnar på andra plats på regional nivå, efter Gargano. Resterande skogsformationer kännetecknas av förekomsten av Quercus pubescens, ofta tillsammans med Fraxinus ornus. Sällsynta Quercus cerris och Q. frainetto har observerats.
Sårbarhet
Den främsta faktor som orsakar förstörelse är röjning av sten från kalkunderlaget som sedan pulvriseras på mekanisk väg. På så sätt förstörs vidsträckta områden med en substäppartad vegetation genom att nya områden börjar odlas. Åtgärden innefattar ofta även staplade murar och andra former av avgränsningar, vilket medför allvarlig risk för hydrogeologiska katastrofer. Återkommande bränder till följd av förekomsten av spannmålsproduktion. Anläggande av fritidshus i de områden som är mest attraktiva för turism. Karsthåligheter används felaktigt som deponier för fast hushållsavfall och fast avfall.”
Bakgrund
10 Den 27 december 2000 godkände Altamura kommun, genom en rad beslut av kommunfullmäktige, programavtal i den mening som avses i artikel 27 i lag nr 142 om lokalt självstyre (legge n. 142, ordinamento delle autonomie locali) av den 8 juni 1990 (ordinarie tillägg till GURI nr 135 av den 12 juni 1990), avseende ett hundratal projekt rörande industriella byggnadsarbeten som till en stor del var belägna i det särskilda skyddsområdet och det föreslagna området av gemenskapsintresse i Murgia Alta. Avtalen avsåg bland annat 34 områden motsvarande 60 hektar, vilka planerades inom ramen för Consorzio di Sviluppo Murgianos projekt, och 11 områden motsvarande 8 hektar, vilka planerades inom ramen för Consorzio San Marcos projekt. Avtalen godkändes senare genom ett dekret av Giunta regionale (den regionala regeringen) i regionen Puglia.
11 I syfte att främja sysselsättningen i industriella och hantverksmässiga produktionsenheter får borgmästarna i de berörda kommunerna begära att Giunta regionale antar ett programavtal för att tillåta uppförandet av komplex som omedelbart medför ett betydande antal arbetstillfällen.
12 Undertecknandet av ett programavtal måste godkännas av Giunta regionale och är endast tillåtet om det i den gällande stadsplanen inte föreskrivs något område avsett för särskilda ändamål som används och juridiskt sett gäller för de arbeten som skall utföras eller om det är nödvändigt att utöka befintliga strukturer i närliggande områden som inte är avsedda för industriell och hantverksmässig verksamhet.
13 Under perioden från år 1998 fram till år 2001 ingav ett stort antal företag ansökningar till Altamura kommun om att erhålla programavtal för industriell och hantverksmässig verksamhet, varav vissa förutsatte en ändring av den allmänna stadsplanen. De förfaranden som inleddes på grundval av dessa ansökningar innefattade inte någon allmän programplaneringsfas, utan medförde olika förfaranden för att ändra nämnda plan.
14 Den regionala förvaltningen beslutade att Consorzio di Sviluppo Murgianos projekt skulle genomgå ett kontrollförfarande för att fastställa behovet av att bedöma inverkan på miljön. Den ansåg däremot att andra projekt, såsom Consorzio San Marcos projekt, inte behövde genomgå ett sådant förfarande. På grundval av dessa avtal beviljade Altamura kommun ett visst antal bygglov.
Det administrativa förfarandet
15 Den 9 juli 2004 sände kommissionen, i enlighet med artikel 226 EG, en formell underrättelse till Republiken Italien och anmodade denna medlemsstat att inkomma med yttrande rörande situationen i det aktuella området med hänsyn till de skyldigheter som anges i artiklarna 6.3 och 7 i direktiv 92/43.
16 Republiken Italien besvarade den formella underrättelsen genom meddelanden av den 14 oktober 2004 och den 9 juni 2005, till vilka bifogades skrivelser från ministeriet för miljö och naturskydd.
17 Kommissionen riktade därefter den 13 juli 2005 ett motiverat yttrande till Republiken Italien och anmodade denna medlemsstat att vidta nödvändiga åtgärder för att följa det motiverade yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma.
18 Republiken Italien besvarade det motiverade yttrandet genom att översända två nya skrivelser från ministeriet, daterade den 3 och den 7 oktober 2005.
19 Kommissionen ansåg att situationen fortfarande var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan.
Talan
Parternas argument
20 Kommissionen har gjort gällande att det inte har genomförts något förfarande för att bedöma konsekvenserna, i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43, såvitt avser samtliga arbeten som föreskrivs i de aktuella programavtalen, vilka kan ha en betydande inverkan på området i fråga.
21 Kommissionen har hävdat att de olika administrativa beslut varigenom dessa arbeten godkändes strider mot artikel 6.3, eftersom de aktuella åtgärderna inte har blivit föremål för något förfarande för att bedöma inverkan på miljön, trots att de kan en betydande inverkan på det särskilda skyddsområdet och det föreslagna området av gemenskapsintresse i Murgia Alta.
22 Kommissionen har påpekat att programavtalens rättsliga karaktär liksom den rättsliga karaktären på de rättsakter som följer därav saknar relevans med avseende på medlemsstaternas skyldigheter enligt denna bestämmelse.
23 Kommissionen har vidare hävdat att det finns ett nära samband mellan de delar av området som berörs av de aktuella projekten, och att de således sannolikt kan ha en betydande påverkan totalt sett.
24 Kommissionen har tillagt att det saknar relevans att Altamura kommun endast har beviljat ett begränsat antal bygglov, att inget ytterligare bygglov beviljades under år 2003, att övriga ansökningar om bygglov är föremål för en bedömning av inverkan på miljön och att åtgärder håller på att vidtas för att göra en samlad bedömning av de områden som är föremål för redan planerade anläggningar.
25 Kommissionen har även konstaterat att det inte har anförts något skäl som motiverar varför det inte gjordes någon bedömning av inverkan på miljön och att inga uppgifter har lämnats som visar att de aktuella arbetena avseende byggnader för industriell och hantverksmässig verksamhet inte skulle kunna få betydande konsekvenser för det skyddade området.
26 Republiken Italien har påpekat att ett programavtal varken utgör en rättsakt som definierar en rättslig situation, en administrativ rättsakt eller ett avtal, utan utgör en processuell ram inom vilken offentliga och privata personer i förväg definierar de beteenden och de åtaganden som skall iakttas för att uppnå ett slutresultat. Följaktligen krävs det andra administrativa åtgärder för att de arbeten som avses i de programavtal som tvisten rör faktiskt skall kunna genomföras.
27 Denna medlemsstat har vidare påpekat att lagbestämmelserna om främjande av sysselsättningen inte får avvika från reglerna på naturskydds- och miljöområdet. I italiensk rätt omfattas de särskilda skyddsområdena och områdena av gemenskapsintresse av ett regelverk som är mycket likt det restriktiva regelverket för parker och andra naturområden.
28 Republiken Italien har påpekat att Altamura kommun endast har beviljat ett begränsat antal bygglov för enskilda projekt, vilka delvis hör samman med utbyggnaden av befintliga fabriker, varav vissa är belägna i områden avsedda för industrianläggningar. Efter juni 2003 har det inte beviljats något ytterligare bygglov och det har inte beviljats något tillstånd för de projekt som föreslagits av Consorzio di Sviluppo Murgiano och Consorzio San Marco.
29 Denna medlemsstat har understrukit att endast femton projekt faktiskt har genomförts, vilka avser skilda delar av området och genomförs på olika sätt beroende på om det exempelvis är fråga om nya anläggningar eller utbyggnader. Det finns inte något nära samband mellan dessa projekt, lika lite som det finns någon allmän plan eller områdesplan som rör dessa projekt. Vissa av projekten har blivit föremål för en bedömning av inverkan på miljön, medan andra projekt har blivit föremål för olika tillstånd rörande de miljömässiga och landskapsmässiga aspekterna.
30 Republiken Italien har uppgett att Altamura kommun är beredd att med avseende på samtliga projekt göra en samlad bedömning av inverkan på miljön och främja de initiativ som syftar till att minska eventuella konsekvenser för miljön.
31 Denna medlemsstat har tillagt att handläggningen av alla ansökningar om anläggning av fabriker i Altamura kommun har avbrutits i avvaktan på resultaten av vetenskapliga studier rörande bedömningen av de aktuella projektens inverkan på miljön.
Domstolens bedömning
32 Den bestämmelse som enligt kommissionen har åsidosatts ingår i ett komplext regelverk som har till syfte, vilket framgår av tredje till sjätte skälen i direktivet, att inrätta och förvalta de områden som hör till det europeiska nätet Natura 2000.
33 Enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43 gäller skyldigheten att på lämpligt sätt bedöma en plan eller ett projekt med avseende på konsekvenserna för ett skyddat område under förutsättning att planen eller projektet kan påverka området på ett betydande sätt (se dom av den 7 september 2004 i mål C‑127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, REG 2004, s. I‑7405, punkt 40).
34 Domstolen har även i punkt 43 i nämnda dom påpekat att det, för att miljöskyddsmekanismen i artikel 6.3 i direktiv 92/43 skall utlösas, krävs att det är sannolikt eller att det finns en risk för att en plan eller ett projekt kommer att ha en betydande påverkan på det berörda området.
35 I fråga om sistnämnda kriterium har domstolen, i punkterna 46–48 i samma dom, påpekat att det av artikel 6.3 första meningen i direktivet jämförd med tionde skälet i samma direktiv framgår att frågan huruvida konsekvenserna av en plan eller ett projekt är betydande för området skall bedömas mot bakgrund av målsättningen att bevara området. När en plan eller ett projekt påverkar området utan att riskera att skada målsättningen att bevara området, skall planen eller projektet följaktligen inte anses kunna ha en betydande påverkan på området i fråga. Bedömningen av en sådan risk skall göras särskilt mot bakgrund av det berörda områdets särart och miljömässiga förhållanden.
36 För att avgöra huruvida det finns fog för den anmärkning som riktats mot Republiken Italien, skall den skyldighet som följer av artikel 6.3 i direktiv 92/43, såsom den närmare angetts i de föregående punkterna, placeras inom ramen för den fördragsbrottstalan som kommissionen har väckt med stöd av artikel 226 EG.
37 Enligt fast rättspraxis åligger det i mål om fördragsbrott kommissionen att bevisa det påstådda fördragsbrottet. Det är nämligen kommissionen som skall förse domstolen med de uppgifter som denna behöver för att kunna kontrollera om fördragsbrott föreligger, och den kan därvid inte stödja sig på någon presumtion (se dom av den 14 juni 2007 i mål C‑342/05, kommissionen mot Finland, REG 2007, s. I‑0000, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
38 Kommissionens bevisbörda i ett mål om fördragsbrott skall vidare fastställas med hänsyn till vilka slags skyldigheter som medlemsstaterna har enligt direktiven och således vilka resultat som medlemsstaterna skall uppnå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juni 2002 i mål C‑60/01, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I‑5679, punkt 25).
39 När det gäller artikel 6.3 i direktiv 92/43 åligger det således kommissionen att bevisa att en plan eller ett projekt, mot bakgrund av det berörda områdets särart och miljömässiga förhållanden, kan påverka området på ett betydande sätt, med hänsyn till den fastställda målsättningen att bevara området.
40 Vad beträffar de åtgärder som målet avser och för att bedöma huruvida talan är välgrundad skall det göras åtskillnad mellan, å ena sidan, de olika programavtalen och, å andra sidan, de arbeten som genomförts till följd av att Altamura kommun beviljat bygglov.
41 Vad först beträffar programavtalen, vilka befinner sig i olika stadier av utarbetande, och med hänsyn till svarandens argument att dessa avtal inte har den rättsliga karaktären av en plan eller ett projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43, påpekar domstolen att kommissionen, inom ramen för en talan om fördragsbrott rörande de skyldigheter som anges i denna bestämmelse, inte enbart kan hävda att sådana avtal finns, utan den måste även lämna tillräckligt konkreta uppgifter för att slutsatsen skall kunna dras att dessa avtal har passerat det inledande administrativa reflektionsstadiet och innebär en sådan precision i planeringen att det krävs en miljöbedömning av deras verkningar.
42 Det är inte nödvändigt att fastställa räckvidden och de juridiska konsekvenserna av de omtvistade programavtalen enligt nationell rätt, Domstolen konstaterar att kommissionen, genom att endast åberopa dessa avtal, inte har styrkt att det föreligger tillräckligt exakta uppgifter som gör det möjligt för domstolen att anse att det var fråga om åtgärder som kunde påverka det berörda området på ett betydande sätt i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43.
43 Vad vidare beträffar de arbeten som genomförts och de uppgifter som bevisbördan rörande skyldigheten att göra en bedömning av inverkan på miljön avser, skall det konstateras att kommissionen inte har gett domstolen precisa upplysningar om den geografiska placeringen och omfattningen av de byggnadsarbeten som utförts med avseende på området. Kommissionen medgav för övrigt under förhandlingen att den inte har tillgång till sådana upplysningar.
44 Kommissionen har inte heller lämnat några uppgifter om de aktuella arbetenas tekniska art eller preciserat i vilken omfattning dessa arbeten, mot bakgrund av områdets särart och miljömässiga förhållanden, skulle kunna påverka området på ett betydande sätt.
45 Under dessa omständigheter finner domstolen att kommissionen inte har uppfyllt sin bevisskyldighet med avseende på det påstådda fördragsbrottet.
46 Följaktligen skall talan ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
47 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Italien har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall Republiken Italiens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska gemenskapernas kommission skall ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: italienska.