62000J0103

1. Talan om fördragsbrott - Domstolens prövning av huruvida talan är välgrundad - Situation som skall beaktas - Situationen vid utgången av den frist som angivits i det motiverade yttrandet

(Artikel 226 EG)

2. Miljö - Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter - Direktiv 92/43 - Strikt skydd för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a - Nödvändiga åtgärder för införande av ett skyddssystem

(Rådets direktiv 92/43, artikel 12.1 b och d; bilaga IV, punkt a)

I mål C-103/00,

Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av R. Wainwright och P. Panayotopoulos, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

sökande,

mot

Republiken Grekland, företrädd av A. Samoni-Rantou och P. Skandalou, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,

svarande,

angående en talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och artikel 12.1 b och d i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114) genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta och, i andra hand, genom att inte till kommissionen anmäla nödvändiga åtgärder för införande och tillämpning av ett effektivt och strikt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta på Zakynthos (Grekland) i syfte att förhindra alla störningar av denna art under parningsperioden samt all verksamhet som kan skada eller förstöra dess parningsplatser,

meddelar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden F. Macken samt domarna C. Gulmann (referent), J.-P. Puissochet, R. Schintgen och J.N. Cunha Rodrigues,

generaladvokat: P. Léger,

justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,

med hänsyn till förhandlingsrapporten,

efter att parterna har avgivit muntliga yttranden vid förhandlingen den 12 juli 2001,

och efter att den 25 oktober 2001 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 17 mars 2000, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget och artikel 12.1 b och d i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat direktivet) genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta och, i andra hand, genom att inte till kommissionen anmäla nödvändiga åtgärder för införande och tillämpning av ett effektivt och strikt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta på Zakynthos (Grekland) i syfte att förhindra alla störningar av denna art under parningsperioden samt all verksamhet som kan skada eller förstöra dess parningsplatser.

Tillämpliga bestämmelser

2 Syftet med direktivet är enligt dess artikel 2.1 att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter inom medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.

3 I artikel 2.2 i direktivet anges att de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.

4 I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs följande:

"Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot

a) att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,

b) att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,

c) att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,

d) att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser."

5 Havssköldpaddan Caretta caretta ingår bland de arter som avses i bilaga 4 a till direktivet.

6 Enligt artikel 23.1 i direktivet skall medlemsstaterna sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv inom två år efter dagen för anmälan och de skall genast underrätta kommissionen om detta. Eftersom direktivet anmäldes i juni 1992 löpte denna frist ut i juni 1994.

Det administrativa förfarandet

7 Icke-statliga organisationer har anmält en försämring av förutsättningarna för bevarande av havssköldpaddan Caretta caretta på den grekiska ön Zakynthos. Även kommissionen har, genom skrivelse av den 3 juli 1998, begärt upplysningar av de grekiska myndigheterna vad beträffar skyddsåtgärder för ovannämnda art på denna ö.

8 Den 16 och den 17 juli 1998 utförde kommissionens tjänstemän en inspektion på Zakynthos för att kontrollera om det faktiskt hade genomförts skyddsåtgärder för havssköldpaddan Caretta caretta. Under denna inspektion besökte kommissionens företrädare stränderna Laganas, Kalamaki, Sekania, Daphni och Gerakas, som utgör äggläggningsplatser för denna art. De konstaterade att skyddsåtgärderna var otillräckliga på alla de besökta platserna. De konstaterade i synnerhet följande:

- Det saknas tillsyn och markering på stränderna.

- Det förekommer trampbåtar och båtar inom det havsområde där trafik med sådana är förbjuden.

- Det förekommer ett stort antal parasoller och solstolar på olika stränder (Kalamaki, Gerakas, Daphni).

- Det förekommer olagliga byggnader och nya ingrepp på stranden i Daphni.

9 Som svar på kommissionens skrivelse av den 3 juli 1998 åberopade de grekiska myndigheterna, i skrivelse av den 22 juli 1998, i synnerhet de hamnförordningar som antagits under den första hälften av 1990-talet samt genomförandet av program för tillsyn av havssköldpaddor och informationskampanjer för allmänheten.

10 Eftersom kommissionen ansåg att Republiken Grekland inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för införande av ett effektivt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta på Zakynthos och följaktligen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 b och d i direktivet, uppmanade kommissionen genom skrivelse av den 2 december 1998 den grekiska regeringen att inkomma med ett yttrande i detta avseende.

11 Genom skrivelse av den 17 mars 1999 svarade de grekiska myndigheterna att ett förslag till presidentdekret om inrättande av en marinpark på Zakynthos hade överlämnats till det grekiska lagrådet för slutlig handläggning. De grekiska myndigheterna underrättade även kommissionen om att de hade bildat en kommitté med uppgift att utarbeta ett förslag till ett särskilt presidentdekret, av allmän karaktär, som skulle innehålla finansiella bestämmelser för samtliga naturskyddsområden i Grekland. De grekiska myndigheterna meddelade för övrigt sin avsikt att utarbeta ett tredje presidentdekret angående kompensationsåtgärder för den marina parken på Zakynthos. De grekiska myndigheterna tillkännagav dessutom, i samma skrivelse, en rad åtgärder, såsom i synnerhet rivning av alla olagliga byggnader på stränderna, utarbetande av ett nationellt fastighetsregister, förbud mot fordon på stränderna, utbyte av befintlig belysning som stör havssköldpaddorna och borttagande av solstolar och parasoller. De grekiska myndigheterna tillkännagav även att ett avtal undertecknats för byggandet av en snabb vedettbåt avsedd för hamnpolisen i Zakynthos, detta i syfte att säkerställa att de planerade skyddsreglerna iakttas.

12 Eftersom kommissionen ansåg att de grekiska myndigheterna fortfarande inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för införande av ett effektivt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta på Zakynthos genom att införa de institutionella bestämmelser som krävs för ändamålet och vidta åtgärder på fältet i syfte att skydda nämnda art, riktade kommissionen genom skrivelse av den 15 juni 1999 ett motiverat yttrande till Republiken Grekland, i vilket den upprepade anmärkningarna i den formella underrättelsen och uppmanade denna stat att inom en frist på två månader från delgivningen rätta sig efter det motiverade yttrandet.

13 Den 24 och den 25 augusti 1999 utförde kommissionens tjänstemän för andra gången en inspektion på Zakynthos och undersökte på nytt havssköldpaddan Caretta carettas viktigaste parningsstränder. De konstaterade i synnerhet att det hade skett en viss positiv utveckling i förhållande till den situation som rådde vid deras föregående inspektion. Bland annat fanns det vakter och skyltar på stränderna, det utgavs och spreds informationsbroschyrer och en snabb vedettbåt hade börjat användas. De konstaterade däremot följande:

- Det förekom trampbåtar och småbåtar inom havsområde A i Gerakas och Daphni.

- Trampbåtar och småbåtar ankrade inom havsområde B i Kalamaki.

- Det förekom parasoller och solstolar på olika stränder (Gerakas, Daphni, Kalamaki, Laganas) i ett betydligt större antal än det som var tillåtet enligt förslaget till presidentdekret om inrättande av en marinpark på Zakynthos.

- Antalet olagliga byggnader på stranden i Daphni hade ökat.

- Mopedtrafik på sandstranden öster om Laganas.

- Tillsynsåtgärderna var otillräckliga på vissa stränder.

14 Den 29 oktober 1999 svarade de grekiska myndigheterna på det motiverade yttrandet och informerade kommissionen om att ett anslag på 30 miljoner GRD hade godkänts för sommaren 1999 för ett program för information till allmänheten samt för övervakning, rensning och skydd för biotopens sandstränder vid Laganasbukten på Zakynthos. Myndigheterna angav även att parasollerna hade tagits bort från stranden i Daphni och att antalet parasoller på stranden i Gerakas hade minskat avsevärt, så att den gräns som fastställts för denna strand i förslaget till presidentdekret om inrättande av en marinpark på Zakynthos inte överskreds.

15 Då kommissionen inte har erhållit någon annan information som ger möjlighet att fastställa att Republiken Grekland har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet, har den beslutat att väcka förevarande talan.

Prövning i sak

16 Kommissionen har anfört att havssköldpaddan Caretta caretta lägger ägg enbart vartannat eller vart tredje år. I Grekland börjar äggläggningsperioden i slutet av maj månad och pågår till slutet av augusti månad. Sköldpaddorna kommer under natten upp ur havet och beger sig mot den torraste delen av stranden, där de gräver ett hål på 40-60 centimeter och lägger i medeltal 120 ägg. Kommissionen har anfört att äggen kläcks två månader senare och att de små sköldpaddorna då kommer upp ur sanden och beger sig mot havet. De är mycket sårbara och många av dem dör.

17 Kommissionen har anfört att Laganasbukten på Zakynthos är ett väsentligt, kanske det viktigaste, parningsområdet i Medelhavet för havssköldpaddan Caretta caretta. Med hänsyn till Laganasbuktens intresse har de grekiska myndigheterna föreslagit att detta område skall klassificeras bland områden av gemenskapsintresse för Natura 2000-nätverket.

18 Kommissionen har i första hand anmärkt att Republiken Grekland har åsidosatt sina skyldigheter enligt fördraget och artikel 12.1 b och d i direktivet dels genom att inte inom den föreskrivna fristen anta författningsbestämmelser för att säkerställa ett strikt skydd för havssköldpaddan Caretta caretta mot alla avsiktliga störningar under parningsperioden och mot att deras parningsplatser skadas eller förstörs, dels genom att inte vidta konkreta åtgärder för att förhindra dessa störningar.

Författningsbestämmelser till skydd för arten Caretta caretta

19 Enligt kommissionen har den grekiska regeringen inte inom den föreskrivna fristen infört tillräckliga institutionella bestämmelser för att säkerställa ett effektivt och långsiktigt skydd för havssköldpaddan Caretta caretta.

20 Den grekiska regeringen har gjort gällande att den genom utfärdandet den 22 december 1999 av ett presidentdekret, genom vilket mark- och havsområdena i Laganasbukten och på Strofadaöarna betecknas som marin nationalpark och kustområdena i Zakynthos- och Laganaskommunerna som regionpark (FEK D'906/22.12.1999, nedan kallat 1999 års dekret), har inrättat ett strikt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta.

21 Den grekiska regeringen har anfört att åtgärder har vidtagits gradvis under de senaste tjugo åren för att säkerställa skyddet för denna djurart på ön Zakynthos. Den har angett olika lagar, förordningar och andra författningar som från och med år 1980 har antagits i detta syfte. 1999 års dekret utgör endast den senaste etappen i det gradvisa genomförandet av ett strikt skyddssystem för denna art.

22 Det förhållandet att kommissionens talan saknar grund framgår även av tillgängliga uppgifter om havssköldpaddan Caretta carettas bobygge i Laganasbukten under de senaste 15 åren. Det har nämligen inte visats att antalet bon minskar där.

23 Domstolen påpekar att enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet, och domstolen skall inte beakta senare förändringar (se särskilt dom av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1999, s. I-1719, punkt 18, och av den 11 september 2001 i mål C-220/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-5831, punkt 33).

24 Det skall emellertid konstateras att 1999 års dekret, vilket en betydande del av den grekiska regeringens inlagor grundar sig på, antogs efter utgången av den frist på två månader som föreskrivs i det motiverade yttrandet.

25 Det saknas följaktligen skäl att pröva huruvida det skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta som föreskrivs i det ovannämnda dekretet uppfyller de krav på skydd som anges i artikel 12.1 b och d i direktivet.

26 Vad beträffar övriga åtgärder som enligt den grekiska regeringen är avsedda att skapa ett effektivt skyddssystem för denna art är det viktigt att erinra om att enligt artikel 12.1 b och d i direktivet skall det vidtas nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a till direktivet, med förbud mot att dels avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, dels skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.

27 Det är i detta avseende för det första ostridigt att Laganasbukten är ett väsentligt parningsområde för den skyddade arten Caretta caretta.

28 Enligt det grekiska lagrådets yttrande i en rapport av år 1999, vilken utgör bilaga till förslaget till presidentdekret om inrättande av en marinpark på Zakynthos, kunde för det andra de vid denna tidpunkt gällande bestämmelserna inte i tillräckligt hög grad säkerställa ett effektivt skydd av havs- och landområdena i Laganasbukten. Med beaktande av det tryck och den erosion som parningsstränderna i Daphni, Gerakas och Kalamaki utsattes för till följd av byggande av tillfartsvägar till dessa stränder samt med beaktande av det buller som berodde på människors verksamhet, förordade lagrådet ett förbud mot nya tillfartsvägar till dessa stränder, och även mot byggande av ny infrastruktur, såsom kiosker, tält eller parkeringsplatser. Den grekiska regeringen har inte bestridit dessa synpunkter.

29 Det skall för det tredje påpekas att den grekiska regeringen under det administrativa förfarandet särskilt betonade att det genom antagandet av ett dekret om inrättande av en marinpark på Zakynthos skulle införas ett strikt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta. Den grekiska regeringen gjorde i sin svarsinlaga gällande att för denna art förverkligades skyddsmålen enligt artikel 12 i direktivet genom 1999 års dekret. I sin duplik hävdade den grekiska regeringen för första gången att nödvändiga åtgärder för införandet av ett strikt skyddssystem för denna art enligt artikel 12.1 b och d i direktivet hade vidtagits före den 14 augusti 1999, det vill säga den dag då den frist som kommissionen fastställt i det motiverade yttrandet löpte ut. Den grekiska regeringen medgav dock under förhandlingen att det genom 1999 års dekret hade inrättats ett system som innebar ett striktare skydd än det som följde av det tidigare gällande skyddssystemet. Sedan domstolen anmodat den grekiska regeringen att med återgivande av deras ordalydelse närmare ange de särskilda bestämmelser i den grekiska rättsordningen som var i kraft den 14 augusti 1999 och som denna regering ansåg kunde uppfylla kraven enligt artikel 12.1 b och d i direktivet, räknade denna endast upp en rad lagar, förordningar och andra författningar, utan att ange någon särskild bestämmelse som kunde uppfylla dessa krav.

30 Med hänsyn till det ovan anförda finns det anledning att fastställa att Republiken Grekland inte inom den föreskrivna fristen har antagit författningsbestämmelser som kan säkerställa ett strikt skydd för havssköldpaddan Caretta caretta mot alla avsiktliga störningar under deras parningsperiod och mot att deras parningsplatser skadas eller förstörs. Kommissionens talan skall således bifallas i denna del.

31 Den omständigheten att det inte förefaller som om antalet bon för denna art har minskat under de senaste 15 åren kan inte i sig göra att detta konstaterande ifrågasätts.

Konkreta åtgärder för att skydda arten Caretta caretta

32 Kommissionen har uppgett att dess tjänstemän under ett besök i slutet av augusti 1999 på parningsstränderna för havssköldpaddan Caretta caretta på ön Zakynthos konstaterade att det förekom mopedtrafik på sandstranden öster om Laganas, trampbåtar och småbåtar inom havsområdet i Gerakas och Daphni samt olagliga byggnader på stranden i Daphni.

33 Den grekiska regeringen har inte bestridit att dessa påståenden är riktiga.

34 Det är för det första ostridigt att mopedtrafik på en parningsstrand för havssköldpaddan Caretta caretta bland annat på grund av bullret kan störa denna art under äggläggningen, utvecklingsperioden, äggkläckningen och de unga sköldpaddornas förflyttning mot havet. Det har dessutom visat sig att förekomsten av båtar i närheten av parningsstränderna kan utgöra en fara för individernas liv och fysiska hälsa.

35 Det framgår av handlingarna i målet att vid tiden för de faktiska omständigheter som konstaterades av kommissionens tjänstemän var mopedtrafik på parningsstränderna förbjuden och skyltar som angav förekomsten av sköldpaddsbon på dessa stränder hade satts upp. Vad beträffar havsområdet i Gerakas och Daphni, hade det klassificerats som absolut skyddsområde och försetts med särskilda markeringar.

36 Av detta följer att mopedtrafiken på sandstranden öster om Laganas och förekomsten av trampbåtar och småbåtar inom havsområdet i Gerakas och Daphni utgör avsiktliga handlingar som kan störa den berörda arten under parningsperioden i den mening som avses i artikel 12.1 b i direktivet.

37 Det är inte heller fråga om enstaka handlingar. Vad beträffar mopedtrafik på parningsstränderna framgår nämligen detta av den grekiska regeringens påstående att det var särskilt svårt att säkerställa tillsynen på natten av den östra delen av stranden i Laganas vid tiden för de faktiska omständigheterna, med hänsyn till strandens längd, det stora antalet tillfartsvägar och det ringa antalet vakter. Vad beträffar förekomsten av båtar inom det berörda havsområdet, är det, såsom har nämnts i punkterna 8 och 13 i förevarande dom, viktigt att understryka att denna konstaterades vid båda de besök som kommissionens tjänstemän avlade på Zakynthos.

38 Det är slutligen otvivelaktigt så, att förekomsten av byggnader på en sådan parningsstrand som Daphni kan medföra att parningsplatser skadas eller förstörs i den mening som avses i artikel 12.1 d i direktivet.

39 Det finns således anledning att fastställa att Republiken Grekland inte inom den föreskrivna fristen har vidtagit nödvändiga konkreta åtgärder för att förhindra dels att havssköldpaddan Caretta caretta avsiktligt störs under parningsperioden, dels att deras parningsplatser skadas eller förstörs. Kommissionens talan skall således bifallas även i denna del.

40 Med hänsyn till det ovan anförda finns det anledning fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 b och d i direktivet, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för införande och tillämpning av ett effektivt och strikt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta på Zakynthos i syfte att förhindra alla avsiktliga störningar av denna art under parningsperioden samt all verksamhet som kan skada eller förstöra dess parningsplatser.

Rättegångskostnader

41 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Grekland har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.

På dessa grunder beslutar

DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)

följande dom:

1) Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 12.1 b och d i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, genom att inte inom den föreskrivna fristen vidta nödvändiga åtgärder för införande och tillämpning av ett effektivt och strikt skyddssystem för havssköldpaddan Caretta caretta på Zakynthos i syfte att förhindra alla avsiktliga störningar av denna art under parningsperioden samt all verksamhet som kan skada eller förstöra dess parningsplatser.

2) Republiken Grekland skall ersätta rättegångskostnaderna.