[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 27.2.2008

KOM(2008) 115 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

En gemensam europeisk hållning till nationella placeringsfonder

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

I. Inledning 3

II. Medel som investeras av nationella placeringsfonder: defininitioner och frågeställningar 4

2.1. Bakgrund: de nationella placeringsfondernas snabbt växande betydelse i det internationella finanssystemet 4

2.2. Nyckelfrågor kring fondernas investeringar 4

2.3. En internationell debatt om nationella placeringsfonder: att sträva mot gemensamma principer 6

III. Tydligare ramar för de nationella placeringsfondernas investeringar 7

3.1. Internationella regler och en europeisk ram för de nationella placeringsfondernas investeringar 7

3.2. Argumenten för att agera gemensamt 8

IV. Det fortsatta arbetet: principer för en gemensam EU-policy i fråga om nationella placeringsfonder 9

4.1. Handlingsvägar för en gemensam hållning för EU 9

4.2. Principer för en gemensam hållning för EU när det gäller fondernas roll som investerare 10

4.3. Att stärka förtroendet för de nationella placeringsfonderna: Europas bidrag till en uppförandekodex för fonderna och ägarländerna 11

V. Slutsatser 12

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

En gemensam europeisk hållning till nationella placeringsfonder(text av betydelse för EES)

I. Inledning

Med nationella placeringsfonder ( sovereign wealth funds ) avses i allmänhet instrument för investeringar som ägs av staten och som investerar i inhemska och utländska finansiella tillgångar. Sådana fonder har funnits sedan 1950-talet, då några viktiga råvaruexporterande länder, inte minst oljeexportörer, ville finna ett sätt att investera sina stora valutareserver. Även om fonderna funnits i mer än femtio år har de kraftigt expanderat under de senaste tio åren, och deras investeringar är nu av genomgripande betydelse för ekonomin. Fonderna kan utgöra en källa till investeringskapital och likviditet på marknaden i tider då det annars råder brist på kapital. Eftersom det rör sig om statligt ägda fonder kan man dock samtidigt fundera på risken att deras investeringar kan påverka marknadens normala funktion. Alla prognoser pekar på att de nationella placeringsfonderna kommer att fortsätta växa kraftigt, såväl i antal som i volym. Denna snabba tillväxt torde leda till att såväl fördelarna med fonderna som den oro som omgärdar dem förstärks.

Det är således inte förvånande att dessa fonders expansion har tilldragit sig stor uppmärksamhet i många utvecklade ekonomier, och skapat en debatt inom flera internationella forum. Flera av EU:s medlemsstater har övervägt om de själva borde utforma en politik i denna fråga.

Öppenhet i fråga om investeringar och fri rörlighet för kapital hör sedan länge till Europeiska unionens grundläggande principer, och är en nyckel till framgång i en allt mer global ekonomi. Med tanke på att EU är världens största handelspartner och världens största källa till och mottagare av utländska direktinvesteringar, gynnas unionen i högsta grad av en öppen internationell ekonomi. EU kommer således att se till att dess marknader förblir öppna för investeringar.[1]

En ökad öppenhet, förutsebarhet och enhetlighet inom detta område ligger i de europeiska medborgarnas och marknadsaktörernas berättigade intresse, samtidigt som även fonderna tjänar på stabila och tydliga förutsättningar. I egenskap av ledande global aktör har EU både förmåga och orsak att verka för ett gemensamt agerande i förhållande till de utmaningar som följer av de nationella placeringsfonderna, och bör fullt ut anta sin roll i den pågående debatten i internationella ekonomiska forum. Den gemensamma ansatsen bör också ses som ett komplement till medlemsstaternas befogenheter i fråga om nationell lagstiftning i enlighet med fördraget.

Syftet med detta meddelande är att diskutera de frågor som är knutna till de nationella placeringsfondernas särdrag såsom redskap för gränsöverskridande investeringar. Det visar också hur man genom en gemensam hållning kan ta hänsyn både till den oro som uttryckts i fråga om nationella placeringsfonder och till de fördelar för alla parter som följer av ett öppet investeringsklimat.

II. Medel som investeras av nationella placeringsfonder: defininitioner och frågeställningar

2.1. Bakgrund: de nationella placeringsfondernas snabbt växande betydelse i det internationella finanssystemet

Under de senaste tio åren har de nationella placeringsfonderna kraftigt tilltagit i volym och utbredning. Inledningsvis fanns denna typ av fonder bara i ett fåtal länder. Idag har fler än 30 länder egna sådana fonder[2], och 20 nya fonder har inrättats bara sedan år 2000. De överskott som byggts upp under en längre tid i oljeproducerande länder och i länder i Asien har gjort det möjligt för dessa att bygga upp mycket större valutareserver än vad som behövs för växelkurspolitiken. En del av dessa reserver har således använts för att bygga upp nationella placeringsfonder. De tillgångar som förvaltas av fonderna värderas idag till 1,5–2,5 biljoner US-dollar (nedan kallade dollar ), vilket motsvarar ungefär hälften av världens samlade officiella valutareserver, eller summan av tillgångarna i alla hedgefonder och alla riskkapitalbolag som investerar i onoterade bolag ( private equity firms ) tillsammans. De nationella placeringsfonderna har alltså en liten men inte obetydlig andel av det samlade marknadsvärdet på den globala aktiemarknaden (som uppgår till ca 50 biljoner dollar). Även om uppskattningarna skiljer sig åt en hel del står det dock klart att fondernas tillväxttrend fonder kommer att fortsätta.[3]

Det som skiljer nationella placeringsfonder från andra investeringskällor är att de finansieras av staten. Som regel byggs fonderna upp med medel från landets valutareserver, men förvaltas separat från de officiella reserverna. De har ofta en mer diversifierad investeringsstrategi, och accepterar en högre risknivå i utbyte mot möjligheten till större avkastning. Fondernas portföljer omfattar också en bredare uppsättning finansiella tillgångar, såväl aktier som värdepapper med fast avkastning, fastigheter och alternativa investeringar.

2.2. Nyckelfrågor kring fondernas investeringar

Kapital från nationella placeringsfonder skapar möjligheter för mottagarländerna…

Även om mycket av fondernas investeringar sker i de egna länderna, är fonderna också verksamma internationellt. De bidrar således till den globala kapitalmarknadens funktion och investeringskapital. Det faktum att fonderna ofta har ett långsiktigt, strategiskt synsätt kan också vara gynnsamt för det internationella finanssystemets stabilitet.

Den nuvarande situationen på finansmarknaderna tjänar för övrigt som en illustration av den stabiliserande roll som de nationella placeringsfonderna kan spela. Problemen på kreditmarknaderna sedan mitten av 2007 har lett till en kraftigt minskad likviditet på flera finansmarknader och ökat trycket på flera finansiella instituts kapitalbas. Flera av dessa har dock kunnat återuppbygga sitt kapital med stöd från nationella placeringsfonder. Investeringarna från dessa fonder har således bidragit till att stärka det internationella banksystemet och förtroendet för det internationella finanssystemet som helhet.

En annan potentiell fördel med fondernas verksamhet som är av särskilt intresse för EU gäller euron. Eftersom fonderna tenderar att diversifiera sina portföljer kan deras investeringar komma att främja eurons internationella ställning på medellång sikt. För traditionella valutareserver söker man som regel likvida och säkra tillgångar som är angivna i en valuta som bedöms medföra låga valutaomräkningskostnader. Dessa faktorer har ofta gynnat dollarn. De nationella placeringsfonderna har emellertid större frihet att välja sina investeringar, vilket förmodas leda till en något högre andel tillgångar angivna i euro än vad som idag är fallet med valutareserver. Medan det finns flera fördelar med en ökad internationell användning av euron bör man motverka en hastig ökning av andelen tillgångar i euro i de nationella placeringsfonderna, eftersom detta skulle kunna utgöra ett ovälkommet tryck på euron.

…men det finns också anledning till oro

Trots de uppenbara fördelar som följer av de nationella placeringsfondernas investeringar har de också gett upphov till en viss oro hos mottagarländerna, inklusive inom EU. Ur makroekonomisk synvinkel har de nationella placeringsfonderas expansion kommit att illustrera de risker som följer av obalanser i länders bytesbalans, i synnerhet de som orsakas av att länder med betydande överskott håller fast vid en kontrollerad växelkurs. Att ackumulera reserver som sedan kan investeras av de nationella placeringsfonderna bör inte bli ett självändamål. Fondernas ägare bör visa att de inte avsiktligt motverkar en appreciering av sin egen valuta i syfte att kunna bygga upp ännu större utländska tillgångar för sina fonder.

Ett mer specifikt orosmoment kring de nationella placeringsfondernas aktieinvesteringar är den bristande insynen i deras funktionssätt, och möjligheten att fonderna används som redskap för att vinna strategisk kontroll. Detta problem skiljer dem också från andra typer av investeringsfonder. Det finns således en viss oro för att fonderna, oavsett den ursprungliga avsikten, inom vissa sektorer kan användas för andra ändamål än ren vinstmaximering. Investeringsmålen kan till exempel avspegla en önskan att förvärva teknik och kunnande som kan gynna nationella strategiska intressen snarare än att tillgodose normala affärsintressen, t.ex. att få tillgång till nya produkter eller marknader. Kapitalinnehav kan också påverka beslut i företag som är verksamma i strategiska sektorer eller som kontrollerar distributionskanaler som är av intresse för de länder som äger fonderna. Även i generell mening finns det en risk att affärs- och investeringsbeslut påverkas av politiska intressen hos de länder som kontrollerar fonderna. Även om fonderna i de flesta fall är portföljinvesterare utan avsikt att utöva ett bestämmande inflytande eller inta någon formell roll i företagens beslutsfattande har det ändå uttryckts en viss oro för att fonderna skulle sträva efter att kontrollera de företag de förvärvar aktier i. Ägarna till några av fonderna har visat förståelse för den oro som uttryckts när det gäller nationella säkerhetshänsyn, och efterfrågar därför klara och tydliga villkor för vilka investeringar som är möjliga och vilka som eventuellt kan anses ”olämpliga” för nationella placeringsfonder.

2.3. En internationell debatt om nationella placeringsfonder: att sträva mot gemensamma principer

Frågan om nationella placeringsfonder berör inte bara Europa, utan är en fråga av internationellt intresse. Fondernas roll i det internationella finanssystemet har diskuterats såväl av deras ägare som av mottagarländerna för investeringarna.

Mottagarländerna har understrukit vikten av att fonderna grundar sina investeringsbeslut på strikt affärsmässiga kriterier, och att de bör konkurrera på samma villkor som investerare i den privata sektorn. De har därför efterfrågat en större insyn i fondernas verksamhet. Detta skulle bland annat innefatta normer för information om värdet på de tillgångar som fonderna förvaltar samt om deras investeringsmål och strategier, om målen för portföljallokeringen samt systemen för riskhantering och internkontroll. Ökad öppenhet och insyn är också viktigt för att integrera fonderna i arbetet för världsomspännande tillsyn av finansmarknaderna. Mottagarländerna har också efterfrågat en mer adekvat ledningsstruktur för fonderna, så att man t.ex. kan garantera att det görs klar åtskillnad mellan respektive rättigheter och skyldigheter för fondförvaltarna och de stater som äger fonderna, och att det finns system för kontroll och uppföljning av investeringsbesluten. I gengäld har mottagarländerna medgett att alla eventuella restriktioner för fondernas investeringar måste grundas på en objektiv bedömning av fakta utifrån stabila regler och förfaranden.

Vissa mottagarländer har redan börjat granska de nationella placeringsfondernas investeringar i syfte att skydda sina legitima nationella intressen, eller har signalerat att de kommer att börja med sådan granskning. Förenta staterna (nedan USA ) har ändrat sin lagstiftning i fråga om granskning av vissa transaktioner med medel som kontrolleras av främmande makt och som kan påverka den nationella säkerheten. I detta sammanhang har USA framhållit att såväl mottagarländerna som de länder som kontrollerar fonderna har ett ansvar, och man har utarbetat ett antal riktlinjer som investerarna förväntas följa. I oktober 2007 uppmanade G7:s finansministrar ett antal större, multilaterala organisationer såsom Internationella valutafonden (IMF) och OECD att inleda en diskussion om de nationella placeringsfondernas roll och överväga vilka mekanismer som skulle kunna införas för att bemöta de utmaningar som följer av fondernas verksamhet.

IMF utarbetar för närvarande en uppförandekodex för nationella placeringsfonder, i samarbete med fondernas ägare. Denna uppförandekodex kan komma att omfatta frågor som fondernas styrelseformer och institutionella struktur, riskhantering, regler om insyn och informationsplikt samt ansvarsskyldighet. Några av fondernas ägare är lyhörda för den oro som uttryckts, och har ställt sig bakom idén om att införa en uppförandekodex eller sammanställa exempel på god praxis. I november 2007 höll IMF en rundabordskonferens för förvaltare av statliga tillgångar och reserver, där diskussionen i hög grad gällde frågan om insyn i de nationella placeringsfondernas verksamhet ( IMF Roundtable of Sovereign Asset and Reserve Managers ). IMF håller också på att genomföra en undersökning om befintliga arbetsmetoder inom de nationella placeringsfonderna, och kommer att sammanställa ett dokument om god praxis på området. Även inom OECD håller ett antal mottagarländer för investeringar från nationella placeringsfonder på att identifiera god praxis i förhållande till dessa investeringar, med utgångspunkt från principerna om icke-diskriminering, insyn och öppenhet, förutsebara villkor och ansvarsskyldighet.

III. Tydligare ramar för de nationella placeringsfondernas investeringar

3.1. Internationella regler och en europeisk ram för de nationella placeringsfondernas investeringar

Det faktum att man på senare tid ägnat mycket uppmärksamhet åt frågan om fondernas styrelseformer innebär inte att fonderna arbetar i ett rättsligt vakuum idag. I Europa finns det ett omfattande system för reglering av utländska investerares etablering och agerande i Europa, vilket bygger på såväl EU-bestämmelser som nationella bestämmelser och är tillämpligt på nationella placeringsfonder på samma sätt som på andra utländska investerare. Så snart som nationella placeringsfonder investerar i europeiska tillgångar omfattas de av samma EU-bestämmelser och samma nationella ekonomiska och sociala lagstiftning som gäller för alla andra investerare.

Den internationella rättsliga ramen är ännu inte fullt utvecklad, men ett antal internationella skyldigheter utgår från en kombination av WTO- och OECD-regler, bilaterala och sektorsspecifika överenskommelser. Dessa regler och överenskommelser bildar således en ram för EU:s agerande.

Gemenskapen och dess medlemsstater måste rätta sig efter dessa skyldigheter i de fall de överväger att vidta särskilda åtgärder i fråga om nationella placeringsfonders investeringar, liksom är fallet med alla andra investeringar. Såväl WTO:s regler som gemenskapens bilaterala avtal medger dock vissa undantag om det gäller att skydda allmän ordning eller allmänhetens säkerhet. Detta ger alltså utrymme för särskilda åtgärder om det finns legitima orsaker kopplade till den nationella säkerheten.

Enligt EU:s bestämmelser är nationella placeringsfonders investeringar i EU föremål för samma regler och kontroller som alla andra former av investeringar från inhemska eller utländska källor, enligt principerna om fri rörlighet för kapital mellan medlemsstaterna och mellan medlemsstaterna och tredjeland enligt artikel 56 i EG-fördraget.

Den fria rörligheten för kapital är emellertid inte absolut. Enligt artikel 57.2 i EG-fördraget får avsteg från den grundläggande principen göras i två avseenden. För det första får gemenskapen med kvalificerad majoritet fatta beslut om åtgärder i fråga om kapitalrörelser från tredjeland som gäller direktinvesteringar. För det andra är det inte uteslutet att gemenskapen enhälligt fattar beslut om åtgärder som innebär restriktioner mot direktinvesteringar.

Den s.k. koncentrationsförordningen gör det också möjligt för medlemsstaterna att vidta lämpliga åtgärder för att skydda andra legitima intressen än de konkurrensrelaterade. Sådana åtgärder måste vara nödvändiga, icke-diskriminerande och proportionella, samt vara förenliga med övriga bestämmelser i gemenskapslagstiftningen. Allmän säkerhet, mediernas mångfald och tillsynsregler betraktas som legitima intressen, medan andra intressen kan erkännas som legitima efter en bedömning från fall till fall, efter att den berörda medlemsstaten meddelat kommissionen om det berörda ärendet.

Inom nationell rätt har medlemsstaterna skapat ett antal verktyg som skulle kunna användas för att kontrollera och ställa villkor för de nationella placeringsfonderna eller andra investerare. Medlemsstaterna får också utveckla nya åtgärder som är särskilt anpassade till de nya behov som kan uppkomma, förutsatt att åtgärder är förenliga med fördraget, proportionella, icke-diskriminerande och förenliga med internationella åtaganden.

EG-domstolen har gett ytterligare vägledning för hur medlemsstaterna kan vidta sådana nationella åtgärder utan att bryta mot fördragets regler, och har bland annat understrukit att hinder som strider mot fördraget aldrig kan berättigas av strikt ekonomiska orsaker.[4] Domstolen har också bidragit med kriterier för hur proportionalitet ska bedömas då systemen för att godkänna föreslagna investeringar utformas. Kriterierna måste bygga på ett legitimt allmänintresse och det måste sättas strikta tidsgränser för rätten att motsätta sig en investering, de beslut som rör tillgångar eller förvaltningsbeslut som omfattas måste anges uttryckligen, och systemens syfte och stabila kriterier måste kunna prövas av domstol.[5]

Det går också att löpande bevaka de nationella placeringsfondernas investeringsbeteende via det befintliga regelverket, som oberoende av ägare ofta är ett effektivt verktyg för att skydda allmänintresset, inte minst inom nätverksamheterna.

3.2. Argumenten för att agera gemensamt

EU förfogar alltså redan idag över ett antal verktyg för att ta sig an de problem som kan följa av de nationella placeringsfondernas verksamhet. Fördraget ger också medlemsstaterna de befogenheter som krävs för att agera i fall där allmän ordning eller allmänhetens säkerhet kan påverkas. Hittills har de nationella placeringsfonderna också agerat som ansvarsfulla investerare, och deras verksamhet har inte lett till problem med den inre marknadens funktion. Den senaste tidens erfarenheter visar dock att den bristande insynen i vissa fonder kan leda till motreaktioner. Flera medlemsstater har under de senaste månaderna sett sig pressade att ändra nationell lagstiftning och undersöka möjligheterna att göra undantag från principerna för fri rörlighet för kapital och fri etableringsrätt. Denna tendens kommer med all sannolikhet att stärkas med tanke på att de nationella placeringsfonderna enligt prognoserna kommer att fortsätta växa i volym och betydelse. Det finns därför goda skäl att verka för ökad insyn, förutsebarhet och ansvarsskyldighet i fondernas verksamhet. Om man kan undanröja ogrundade farhågor blir det också lättare att bibehålla ett öppet investeringsklimat som gör det möjligt för EU och dess medlemsstater att fortsätta dra största möjliga fördelar av fondernas investeringar.

Tre starka argument talar för att EU bör sträva efter en gemensam hållning när det gäller nationella placeringsfonder:

- Eftersom nationella placeringsfonder är ett världsomspännande fenomen ger multilaterala lösningar större fördelar än åtgärder från enstaka länders sida. Genom att agera på ett internationellt plan kan man åstadkomma en ökad klarhet och förutsebarhet, såtillvida att det blir lättare för fonderna att fatta beslut om sina investeringar om många mottagarländer intar en gemensam hållning. De initiativ som nu inletts på multilateral nivå kommer att riktas in på att skapa en samsyn på de utmaningar som fondernas verksamhet medför och de handlingsvägar som finns för att bemöta dessa. Om EU kan enas kring en gemensam hållning kommer detta också att stärka dess inflytande i de bredare diskussionerna. Detsamma gäller fördelarna med en utvidgad dialog med tredjeländer, inklusive de länder som äger och/eller förvaltar de aktuella fonderna.

- En gemensam hållning är också nödvändig för att garantera en fortsatt väl fungerande inre marknad grundad på öppna och icke-diskriminerande regler. Om ett antal medlemsstater införde egna åtgärder utan inbördes samordning skulle detta leda till en fragmentering av den inre marknaden, och även skada den europeiska ekonomin som helhet. På en integrerad inre marknad åstadkommer man som regel inga genuina fördelar med sådana individuella åtgärder. Olika tolkningar och ansatser riskerar att ge upphov till nya sätt att kringgå reglerna, och till att styra investeringar bort från Europa – en tendens som dessutom kan sprida sig från de nationella placeringsfonderna till andra kategorier av investerare. Dessa risker blir en realitet om medlemsstaterna agerar på egen hand utan samordning, och börjar införa tungrodda och hämmande system för att kontrollera eller villkora investeringar. Fördraget ger emellertid ett gott stöd för att undvika en sådan utveckling.

- Det bör slutligen också understrykas att ett av huvudmålen med EU:s handelspolitik är att öppna marknader i tredjeland för investerare från EU, enligt samma principer som de som styr den inre marknaden. Det skulle givetvis bli svårare att uppnå detta mål om man i tredjeland får uppfattningen att EU skyddar sin egen marknad genom att sätta upp hinder för investeringar.

IV. Det fortsatta arbetet: principer för en gemensam EU-policy i fråga om nationella placeringsfonder

4.1. Handlingsvägar för en gemensam hållning för EU

Syftet med en gemensam hållning för EU skulle vara att skapa klara, förutsebara och stabila rättsliga villkor som gynnar investeringar och en öppen kapitalmarknad globalt. EU och dess medlemsstater bör kunna slå vakt om legitima policymål utan att för den skull hemfalla åt protektionism. Samtidigt måste EU bibehålla en balans mellan de åtgärder som vidtas i fråga om investeringar från tredjeland och åtgärder i anknytning till EU-investeringar inom ramen för den inre marknaden.

I den offentliga debatten har det tagits upp ett antal olika möjligheter att stärka EU:s respons när det gäller de nationella placeringsfonderna. Bland annat har man föreslagit en särskild EU-kommitté för frågor som rör utländska investeringar enligt modell från USA, en gemensam rutin för förhandsgranskning som skulle gälla hela EU, eller någon form av system med ”gyllene aktier” som kunde tillämpas i samband med investeringar från tredjeland. Alla dessa varianter riskerar dock att sända fel signal, nämligen att EU är på väg att träda tillbaka från sitt åtagande om ett öppet system för investeringar. De föreslagna åtgärderna skulle också vara svåra att förena med EU:s lagstiftning och internationella förpliktelser.

Enligt kommissionens uppfattning skulle det vara bättre att främja samarbete mellan mottagarländerna, de nationella placeringsfonderna och de länder som inrättat dem, med målet att enas om ett antal principer som skulle garantera insyn, förutsebarhet och ansvarsskyldighet i fonderna. Eftersom det handlar om att skapa en ram för fondernas investeringar som är både väl balanserad och stabil över tiden är det givetvis viktigt att alla parter deltar aktivt och tar sitt ansvar i processen.

Det finns två huvudsakliga aspekter på detta arbete. Gemenskapen förväntar sig att fonderna frivilligt ansluter sig till vissa normer när det gäller öppenhet och styrelseformer. Genom bättre klarhet torde då också allmänhetens oro minska. Det finns således all anledning att stödja IMF:s arbete för att skapa en uppförandekodex för nationella placeringsfonder och OECD:s projekt att ställa samman god praxis i samband med fondernas investeringar i mottagarländerna. EU bör också vara en drivande i kraft i detta internationella arbete. Genom att fonderna ansluter sig till sådana normer kommer också de länder som står bakom investeringarna att gynnas av en klar, förutsebar och stabil investeringsmiljö i EU och dess medlemsstater, och så även i andra mottagarländer.

Kommissionen anser därför att en gemensam hållning i frågan skulle underlätta för EU att bidra effektivt till det internationella arbetet för att skapa grunderna för insyn, förutsebarhet och ansvarsskyldighet inom de nationella placeringsfondernas verksamhet.

4.2. Principer för en gemensam hållning för EU när det gäller fondernas roll som investerare

I fråga om fondernas roll som investerare bör EU:s gemensamma hållning baseras på följande principer:

- Ett öppet investeringsklimat : EU bör i linje med Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning stå fast vid sitt åtagande att hålla marknaden öppen för kapital från tredjeland och slå vakt om ett investerarvänligt klimat. Alla steg i riktning mot protektionism, eller åtgärder som kan uppfattas så, kan påverka tredjeländer att följa samma logik och på så sätt skapa en negativ spiral. EU tjänar mycket på sin öppenhet mot resten av världen och på europeiska investeringar i tredjeland, och skulle därför vara bland de första att bli lidande av en utveckling mot protektionism. EU bör också, särskilt i samband med förhandlingar om frihandelsavtal, verka för att de länder som inrättat nationella placeringsfonder öppnar sina ekonomier för investerare från EU och se till att dessa investerare behandlas rättvist och korrekt.

- Stöd till multilateralt arbete: EU bör aktivt driva på det arbete som bedrivs inom internationella organisationer, i synnerhet IMF och OECD. EU ser också positivt på en dialog med ägarna till de nationella placeringsfonderna, och erkänner fördelarna med ett globalt samarbete för att skapa gemensamma ramar för dessa fonders investeringar.

- Användning av befintliga verktyg: I de fall allmän ordning eller allmänhetens säkerhet kan påverkas förfogar EU och medlemsstaterna redan idag över ett antal särskilda verktyg för att hantera risker och utmaningar i samband med gränsöverskridande investeringar, inklusive investeringar från nationella placeringsfonder.

- Respekt för de förpliktelser som följer av fördraget och av internationella åtaganden: EU och dess medlemsstater kommer även fortsättningsvis att agera helt i enlighet med principerna i EG-fördraget och med EU:s internationella förpliktelser.

- Proportionalitet och öppenhet: De åtgärder som vidtas för att skydda allmänintresset i samband med investeringar bör inte gå utöver vad som krävs för att uppnå ett legitimt mål (proportionalitetsprincipen), och de bestämmelser som införs bör vara tydliga, och göra det möjligt att förutse rättsläget.

Dessa principer bör vara utgångspunkten för den gemensamma hållning för EU som bör utarbetas, och som i sin tur bör ligga till grund för ett samförstånd mellan mottagarländerna när det gäller att hantera de nationella placeringsfondernas investeringar. Överförd till internationell nivå bör EU:s gemensamma hållning bygga på ovan nämnda principer om öppenhet i fråga om gränsöverskridande investeringar, prioritering av multilaterala lösningar där sådana är möjliga, respekt för befintliga internationella åtaganden samt att bestämmelser ska vara proportionella och lätta att tyda och förutse.

4.3. Att stärka förtroendet för de nationella placeringsfonderna: Europas bidrag till en uppförandekodex för fonderna och ägarländerna

För att kunna hantera oron kring de nationella placeringsfonderna, i synnerhet problemet att det saknas insyn och att fonderna agerar oförutsebart, bör man framför allt rikta in sig på två aspekter, som således måste inta en central plats i EU:s bidrag till det internationella arbetet med gemensamma ramar för fondernas investeringar. För det första behövs det en bättre klarhet och insikt i förståelse för hur fonderna styrs. För det andra behöver insynen i fondernas verksamhet och investeringar förbättras. Dessa aspekter måste därför åtgärdas av ägarländerna och av fonderna själva.

(a) Styrelseformer

Med tanke på farhågorna att nationella placeringsfonder kan ha politiska och andra icke-affärsmässiga motiv för sitt agerande är det viktigt att få klarhet i hur starkt ett eventuellt politiskt inflytande över fondernas verksamhet faktiskt är. IMF:s riktlinjer för förvaltning av valutareserver ( Guidelines for Foreign Exchange Reserve Management ) från 2006[6] innehåller vissa viktiga principer som kunde tillämpas även på de nationella placeringsfonderna. Även vissa av principerna i OECD:s riktlinjer för styrelseformerna inom statliga företag ( Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises )[7] är relevanta för de nationella placeringsfonder som investerar över nationsgränserna.

Principerna om gott styre omfattar följande:

- Det bör finnas en klar och tydlig fördelning av och åtskillnad mellan funktioner inom fondens ledningsstruktur.

- Fonden bör utveckla och öppet redovisa sin investeringspolitik, med angivelse av de huvudsakliga målen för investeringarna.

- Fonden bör vara funktionellt oberoende, så att den självständigt kan sträva mot sina uppställda mål.

- De allmänna principerna för fondens förhållande till regering och offentlig förvaltning bör redovisas.

- De principer för fondens interna styrelseformer som garanterar dess integritet bör redovisas.

- En policy för riskhantering bör utvecklas och redovisas.

b) Insyn

Insyn har en reglerande effekt på förvaltningen av statliga tillgångar, eftersom berörda aktörer åtminstone till en viss grad kan följa hur medlen investeras, och om fonderna avviker från sina angivna mål. Den bidrar i det avseendet till ökad ansvarsskyldighet. När det gäller nationella placeringsfonder är insyn viktigt inte enbart för att stärka den affärsmässiga disciplinen utan också för att minska statens benägenhet att försöka ingripa i förvaltningen. Insyn är därför en viktig faktor för att skapa det förtroende som är en förutsättning för ett öppet investeringsklimat.

Eftersom de nationella placeringsfonderna förvaltas avskilt från statens valutareserver omfattas de inte av de mekanismer för insyn och kontroll som till exempel IMF inrättat ( IMF Special Data Dissemination Standard, SDDS ). Vissa särskilda normer för insyn kunde utvidgas till att omfatta även nationella placeringsfonder. Befintliga riktlinjer från IMF och OECD innefattar redan sådana normer, och några av de nationella placeringsfonderna, t.ex. Norges och Singapores, följer principer som skulle kunna användas som förebild i detta avseende. Fonderna bör dock inte tvingas följa en praxis för öppenhet och insyn som är strängare än den som utvecklats av IMF och OECD och som redan tillämpas på liknande statsägda investerare.

Några förslag till praxis för insyn och öppenhet:

- Placeringar och tillgångsstruktur bör redovisas årligen, särskilt i fråga om de investeringar där fonden är majoritetsägare.

- Det bör anges hur ägarrättigheterna utövas.

- Uttnyttjandet av främmande kapital för hävstångseffekter bör redovisas, liksom tillgångarnas valutasammansättning.

- Storleken på och källorna till fondens medel bör redovisas.

- Det bör redovisas vilka bestämmelser och vilken tillsyn fonderna omfattas av i ägarlandet.

V. SLUTSATSER

Mot bakgrund av den oro som uttryckts på senare tid när det gäller de nationella placeringsfondernas ( sovereign wealth funds ) verksamhet, ger Europeiska rådets vårmöte ett utmärkt tillfälle för medlemsstaterna att enas om en gemensam hållning i fråga om sådana investeringar. En sådan gemensam hållning skulle inte inkräkta på nationella och övriga befogenheter i fråga om att skydda legitima politiska mål och intressen. Syftet är att identifiera gemensamma önskemål om ökad öppenhet och insyn, förutsebarhet och ansvarsskyldighet i fondernas verksamhet och ge en ökad tyngd åt EU:s bidrag till det internationella arbetet för att hantera den utmaning som fondernas investeringar utgör.

I linje med principerna i fördraget och den förnyade Lissabonstrategin måste EU hålla fast vid den öppenhet för kapitalinvesteringar utifrån som traditionellt präglat den, med tanke på att dessa investeringar är en stor tillgång för den europeiska ekonomin i en globaliserad värld. Strävan mot fortsatt öppenhet bör också främjas genom att de nationella placeringsfonderna engageras i ett gemensamt arbete för att förbättra fondernas styrelseformer och den information de ger till marknaden. Dessa ansträngningar kommer inte bara att gynna EU, utan är också av gemensamt intresse för de länder som står bakom fonderna och de länder som är mottagare av deras investeringar.

Den hållning som EU enas om bör också ses som ett bidrag till IMF:s arbete med att inrätta en uppförandekodex för nationella placeringsfonder och deras ägare, och till OECD:s insatser för att utarbeta principer för hur mottagarländerna bör hantera fonderna. Det skulle vara till stor fördel om man före 2008 års utgång kunde enas om ett antal riktlinjer för hur de nationella placeringsfonderna kan agera på ett balanserat, öppet och insynsvänligt sätt som leder till ett ökat förtroende.

[1] Se vidare meddelandena "Ett konkurrenskraftigt Europa i världen", KOM(2006) 567, 4.10.2006, och "Det europeiska intresset – för framgång i en globaliserad värld", KOM(2007) 581, 3.10.2007.

[2] De största fonderna kontrolleras av Förenade Arabemiraten (två fonder), Norge, Ryssland, Saudiarabien, Kuwait, Kina och Singapore (två fonder).

[3] Enligt vissa prognoser skulle fonderna växa sig fyra gånger så stora under de följande tio åren, vilket skulle leda till en möjlig volym på 12 biljoner dollar år 2015.

[4] Enligt artikel 58.3 i EG-fördraget får åtgärder som införs av medlemsstaterna inte heller utgöra medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital enligt artikel 56.

[5] Se t.ex. dom av den 4 juni 2002 i mål C-503/99, Kommissionen mot Belgien , punkterna 48–52.

[6] http://www.imf.org/external/np/mae/ferm/eng/index.htm

[7] http://www.oecd.org/dataoecd/46/51/34803211.pdf