18.8.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 195/10

1.1

Förslaget är en följd av att den ledande tillverkaren av perfluoroktansulfonat (PFOS) tillkännagivit att man kommer att upphöra att tillverka och marknadsföra konsumentprodukter som är baserade på dessa ämnen. Beslutet baserades på tillverkarens bedömning av möjliga risker för folkhälsan och miljön. Därefter har riskerna kvantifierats och beslutet har bekräftats som korrekt för ifrågavarande slutanvändning. Den största risken har eliminerats och åtgärderna här syftar till att se till att problemet inte återkommer. För vissa användare behöver användning emellertid även fortsättningsvis vara tillåten fram till dess att alternativa material eller processer blir tillgängliga och/eller tills en fullständig konsekvensanalys genomförs.

1.2

EESK stöder förslaget, särskilt begränsningen av utsläppande på marknaden och användning av PFOS-relaterade substanser, undantagen för de angivna kvarvarande slutliga användningsområdena samt behovet av fortlöpande forskning.

1.3

EESK noterar att de slutliga användningsområden som omfattas av undantaget skiljer sig åt avsevärt när det gäller de mängder som används, sannolikheten för och omfattningen av den exponering som människor och miljö kan utsättas för samt den tidsrymd som krävs för att ta fram, utveckla och vinna acceptans för lämpliga och säkrare material eller processer. EESK anser därför att undantagen bör ses över av kommissionen från fall till fall efter samråd med Vetenskapliga kommittén för hälso- och miljörisker (SCHER). De faktorer som bör påverka denna granskning anges i de särskilda kommentarerna. Riskbedömning eller konsekvensanalys bör utföras vid lämplig tidpunkt i samband med det ökade behovet av kemiska riskbedömningar i enlighet med Reach. Det är av central betydelse att kommissionen bevarar tillräckliga interna resurser för att kunna uppfylla dessa krav snabbt och välinformerat.

1.4

EESK noterar att de åtgärder som beskrivs ovan som en följd av oväntade förändringar i de yttre omständigheterna står i strid med det normala förfarandet i samband med riskhantering, där åtgärder fastställs av behöriga myndigheter i medlemsstaterna efter riskbedömning avseende tidigare identifierade prioriterade ämnen. Detta tillvägagångssätt kommer troligtvis att användas allt oftare under Reach, vilket också är avsikten. Om resultatet när det gäller PFOS blir proportionerligt, acceptabelt och effektivt kan det fungera som modell för den framtida tillämpningen av Reach.

2.1

Kommissionen baserar sitt förslag på en riskbedömning gjord av OECD i november 2002 och en brittisk riskbedömningsrapport som färdigställdes i juli 2005. Dessa och andra studier, i första hand amerikanska, utarbetades som en följd av att 3M den 16 maj 2000 tillkännagav att företaget frivilligt skulle sluta använda PFOS-relaterade ämnen, som dittills huvudsakligen använts för att skydda material som textilier, mattor och papper mot fett, olja och vatten samt som ytbeläggning i allmänhet.

2.2

Kommissionen godtar SCHER:s yttrande av den 18 mars 2005 att uppgifter trots begränsningar i de testmetoder som finns tillgängliga för dessa ämnen hittills visat att PFOS är mycket persistent, mycket bioackumulerande och toxiskt och att åtgärder för att minska risken är motiverade för att förhindra att ämnena åter börjar användas i stor skala.

2.3

Kommissionen och SCHER är också överens om att det finns tillämpningar där PFOS används i mindre mängder och där effektivare ersättningsprodukter eller ersättningsprocesser ännu inte finns tillgängliga. Eftersom fortsatt användning av PFOS-relaterade produkter i dessa kvarvarande tillämpningar inte tycks innebära någon ytterligare risk för människors hälsa eller miljön bör undantag kunna ges från den generella begränsningen av utsläppande på marknaden och användning. De slutliga användningsområden som omfattas av undantaget fastställs och diskuteras i förslaget.

2.4

Ytterligare arbete krävs inom ramprogrammet för forskning (PERFORCE) om exponering, källor, vägar och fysikalisk-kemiska parametrar för dessa PFOS-relaterade ämnen.

2.5

Förslaget syftar till att garantera ett högt hälso- och miljöskydd. Inre marknaden för dessa produkter kommer att bibehållas. Kostnaderna för de berörda sektorerna bedöms som minimala. Omfattande samråd har ägt rum.

3.1

Fluorerade kemikalier utvecklades i slutet av 1940-talet och har använts i allt större mängder för att skapa inerta vätskor med låg ytspänning (lätta att sprida över stora ytor) eller fasta ytbeläggningar med särskilda egenskaper (vanligtvis för att förhindra vidhäftning). En undergrupp av dessa, de PFOS-relaterade produkterna, utvecklades av företag som 3M för att skydda en lång rad industriella produkter och konsumentprodukter mot fett, olja och vatten. År 2000 tillverkades cirka 4 500 ton per år för försäljning över hela världen i produkter som exempelvis 3M Scotchgard™ fläckskydd för mattor och textilier. När användningen av PFOS-relaterade ämnen upphörde började man i stället använda andra fluorerade kemikalier med liknande ytaktiva ämnen men med begränsade effekter på hälsa och miljö.

3.2

Som namnet perfluoroktansulfonat antyder handlar det om produkter där alla (”per”) väteatomer i en kedja bestående av åtta (”okta”) kolatomer har ersatts med fluoratomer (”fluor”) och en SO3-grupp (”sulfonat”) så att det bildas en stabil, negativt laddad enhet (anjon), som i sin tur kan bilda ett vattenlösligt kristallint salt med metaller som litium, natrium eller kalium, eller med andra positivt laddade grupper (katjoner) som NH4 + (ammonium). PFOS är inte ett enda ämne utan en beståndsdel (enhet) i ämnen som behandlas i olika EU-lagar om ämnen och preparat (beredningar). PFOS-relaterade ämnen tillverkas i en särskild kemisk process som kallas elektrokemisk fluorering.

3.3

Kombinationen av organiska (kolbaserat, oljelösligt) och oorganiska (metallsalt, vattenlösligt) egenskaper gör de PFOS-relaterade ämnena extremt effektiva som ytaktiva ämnen i en lång rad specialiserade tillämpningar. Ämnena motstår oxidering (de är inerta och brinner inte) och all annan miljömässig nedbrytning (de är stabila och därför långlivade). Eftersom de är lösliga i både olja och vatten är risken stor att de kan bioackumuleras. De kan vara toxiska för olika arter under olika exponeringsförhållanden. Deras ovanliga fysiska och kemiska egenskaper innebär, som SCHER noterat, att laboratoriernas testmetoder kan visa sig vara otillförlitliga när det gäller att avgöra vilka effekter de får på miljön som helhet.

3.4

Helt fluorerade polymerer med korta kedjor som har liknande ytaktiva egenskaper som PFOS-relaterade ämnen men som innebär mindre eller försumbara konsekvenser för människors hälsa och miljön kan tillverkas genom en process som kallas telomerisering. Dessa produkter (telomerer) behandlas inte i förslaget.

3.5

Enligt en uppskattning från OECD 2004 som senare citeras av SCHER användes år 2000 totalt cirka 500 ton PFOS-relaterade ämnen inom EU, varav 98 % för behandling av textilier och papper och som ytbeläggning. Utsläppen beräknades till 174 ton per år. 2004 hade den globala användningen sjunkit avsevärt. De årliga utsläppen inom EU beräknades uppgå till i värsta fall 10 ton varav 9 ton antogs komma från icke återvunnet avloppsvatten från metallplätering. Senare uppgifter från Tyskland visar att mycket av även detta kan återvinnas.

3.6

SCHER noterade också att det är först under senare år som analystekniken har blivit tillräckligt sofistikerad för att upptäcka och på ett tillförlitligt sätt fastställa halten av PFOS i miljöprover. Det är därför svårt att se vilka förändringar som beror på ovanstående minskningar. SCHER drog emellertid slutsatsen att utsläppen från de kvarvarande användningsområden som omfattas av undantag kommer att påverka koncentrationen av PFOS endast på lokal nivå. Globalt kommer halterna i miljön att påverkas endast obetydligt. SCHER påpekar särskilt att den totala miljörisken och risken för allmänheten var försumbara med fortsatt användning inom den fotografiska industrin, halvledarindustrin och flygindustrin. Användning i samband med plätering gav emellertid anledning till oro och borde begränsas.

3.7

Yrkesriskerna i de olika sektorerna måste emellertid bedömas separat. När det gäller den fotografiska industrin, halvledarindustrin och flygindustrin är det emellertid svårt att se att användningen av PFOS-relaterade ämnen skulle innebära några ytterligare yrkesrisker på arbetsplatserna med tanke på dessa näringsgrenars art och den höga skyddsnivå som redan råder. Användning i samband med förkromning gav emellertid åter anledning till oro. När det gäller brandsläckningsskum måste hälso- och miljöriskerna med de föreslagna alternativen bedömas innan ett slutligt beslut fattas. Man måste också komma överens om metoder för att göra sig av med befintliga lager och hantera avrinning från stora eldsvådor.

3.8

EESK stöder ovanstående och hyser tillförsikt för att nödvändiga åtgärder kommer att inkluderas i kommissionens arbetsplaner.

4.1

EESK stöder de två begränsningar ifråga om PFOS-relaterade ämnen som läggs fram i förslaget, dvs. 1) de får inte utsläppas på marknaden eller användas som ämne eller beståndsdel i beredningar i en koncentration lika med eller högre än 0,1 viktprocent, och 2) de får inte släppas ut på marknaden i produkter eller delar av dem i en koncentration som är lika med eller högre än 0,1 viktprocent.

4.2

EESK stöder också undantaget i punkt 3, nämligen att punkterna 1 och 2 inte skall tillämpas på de sex särskilda fall som fastställs i förslaget och som diskuteras nedan.

4.2.1

Fotolitografiska processer: Detta är generellt sett de processer som används för att mönstra kiselskivor (datorchips). Den nya utvecklingen inom halvledartillverkningen kräver specialiserade processvätskor som gör det möjligt att definiera mönstret med hög tillförlitlighet, densitet och enhetlighet. PFOS-relaterade ämnen har unika elektrokemiska och ytaktiva egenskaper och betraktas som en mycket viktig beståndsdel inom halvledarindustrin. Processvätskan, som inte finns kvar i slutprodukten, tas fram enligt mycket strikta specifikationer och efter noggrann testning för varje teknik i varje anläggning hos de olika tillverkarna. De används i renrum i tillverkningsmiljöer där all kontamination måste elimineras, och det föreligger därför ingen risk för exponering på arbetsplatsen. Enligt en utvärdering av volymen inom industrin 2002 låg de totala utsläppen på mindre än 45 kilo per år. Produktutveckling tar upp till tio år. Trots stora satsningar på FoU har inga alternativ kunna tas fram för dessa kvarvarande användningsområden. Det troligaste är att de PFOS-relaterade ämnena så småningom kommer att överges till förmån för något nytt sätt att tillverka datorchips som ännu inte är uppfunnet. Utan detta undantag skulle tillverkning inte kunna äga rum inom EU men skulle utan svårighet kunna fortsätta på andra platser. Med tanke på ovanstående och så länge inga nya orostecken finns rekommenderar EESK att ingen tidsgräns bör fastställas för detta undantag.

4.2.2

Ytbehandling inom den fotografiska industrin: PFOS-relaterade ämnen upphandlas i form av koncentrerade lösningar som späds till svag koncentration för att erhålla egenskaper som är av stor betydelse för hälsa och säkerhet på arbetsplatsen och för kontrollen av produktkvaliteten i specialiserade tillämpningar för fotografisk bildframställning. Bland sådana önskvärda egenskaper finns kontroll av elektrostatisk laddning, kontroll av friktion och vidhäftning, bortstötning av smuts och andra ytaktiva egenskaper som bidrar till bildframställning av hög kvalitet. Vissa produktionstekniker kräver att upp till 18 bildlager appliceras på en filmbas i snabb rörelse så att ett enhetligt lager som normalt sett är mindre än 0,11 mm tjockt skapas. De vätskor som används behöver inte vara fotoaktiva, men de måste vara sådana att påföljande lager sprids jämnt och häftar vid ordentligt. Det är mycket viktigt att vätskan är antistatisk eftersom detta minimerar risken för brand eller explosion och därmed påföljande skador på anställda eller utrustning. Användningen av PFOS-relaterade ämnen har minskat med minst 60 % under senare år genom användning av ersättningsprodukter i tillämpningar där så är möjligt och genom den generellt minskade användningen av film till förmån för digitala tekniker bland många konsumenter och i hälsorelaterade och industriella tillämpningar. De återstående användningsområdena orsakar utsläpp på mindre än 8 kilo per år i miljön. Troligtvis kommer den fortskridande övergången till digitala tekniker att innebära en fortsatt minskning av de mängder som krävs för filmtillverkning, även om det även fortsättningsvis kommer att finnas en efterfrågan på fotopapper, exempelvis för utskrift av digitala bilder. Trots stora forskningssatsningar har inga alternativ kunna tas fram för denna kvarvarande användning av PFOS-relaterade ämnen. Det kommer att krävas nya processer som ännu inte uppfunnits, och dessa kommer att ta minst tio år att utveckla, genomföra, prova och godkänna. Utan detta undantag skulle tillverkning inte kunna äga rum inom EU men skulle utan svårighet kunna fortsätta på andra platser. Med tanke på ovanstående och så länge inga nya orostecken finns, rekommenderar EESK att ingen tidsgräns bör fastställas för detta undantag.

4.2.3

Medel för att förhindra dimbildning vid förkromning: PFOS-relaterade ämnen i utspädd form skyddar hälsa och säkerhet för de arbetstagare som sysslar med förkromning som utsmyckning och skydd av metall- eller plastunderlag inom bilindustrin och andra konsumentstyrda industrier. De fungerar också som medel för att minska ytspänningen och som vätmedel, särskilt när det gäller plastetsning. Arbetsmiljön i samband med förkromning betraktas allmänt som svår och potentiellt farlig, i synnerhet när det gäller processer som är baserade på Cr(VI), ett ämne som man vet är cancerframkallande. Det är därför av största betydelse att förhindra dimbildning och ökad exponering. Situationen kan förbättras genom processer som är baserade på Cr(III), men sådana processer är ännu inte fullt tillgängliga. Endast PFOS-baserade ytaktiva ämnen har hittills bevisats vara stabila i båda dessa processer. År 2000 användes i Europa enligt SCHER cirka 10 ton. Uppskattningarna av hur stora utsläpp som sker årligen till miljön varierar avsevärt beroende på vilken process som används och beroende på graden av styrning avseende utsläpp, återvinning och förbränning av avfall. Enligt en tysk branschbedömning baserad på lokala goda metoder kan de totala utsläppen uppgå till så lite som 500 kilo per år, extrapolerat till Europanivå. Med sämre teknik och kontroll kan utsläppen bli högre. Eftersom förkromning är det kvarvarande användningsområde som använder störst mängd PFOS-relaterade ämnen och eftersom tekniken är under utveckling och vissa alternativ redan finns tillgängliga finns det skäl att fastställa en tidsgräns för det föreslagna undantaget och dessutom, vilket SCHER föreslagit, utan dröjsmål genomföra analyser av exponeringen på arbetsplatsen och långsiktiga bedömningar av miljörisken. Dessa bör genomföras i samarbete med branschen för att säkerställa att tillverkningen kan fortsätta inom EU. Det finns inga skäl att driva ut en väsentlig del av biltillverkningen, särskilt som det finns en uppenbar risk för att resten av produktionen så småningom skulle följa efter. Man bör inte heller i förtid ta bort PFOS-relaterade medel som förhindrar dimbildning om detta leder till ökade risker för arbetstagarnas hälsa. EESK rekommenderar att detta undantag skall tillämpas under en tidsperiod på endast fem år och därefter ses över av kommissionen och SCHER.

4.2.4

Hydrauloljor inom flygindustrin: Dessa vätskor används som tryckmedium för att styra roderytor och andra komponenter i flygplan i kommersiell, militär och allmän flygtrafik. De används och måste fungera dagligen enligt strängast möjliga normer för att upprätthålla säkerheten för flygplan och passagerare under extrema temperatur- och tryckförhållanden. Branschen är global, och produkter, komponenter och system är föremål för omfattande testning och certifiering av flygplanstillverkare och relevanta nationella och internationella organ. Normalt sett tar det upp till 20 år att få en ny produktformel godkänd. PFOS-relaterade ämnen används i små mängder (cirka 0,1 viktprocent) för att förebygga erosion i mekaniska delar, ventiler, rör och öppningar. Trots omfattande forskning finns inga ersättningsprodukter eller, hittills, några indikationer på möjliga alternativ. De används i slutna system under noggrant kontrollerade förhållanden. Det totala utsläppet till jord och vatten uppskattades av SCHER till mindre än 15 kilo per år. Med tanke på ovanstående och så länge inga nya orostecken finns rekommenderar EESK att ingen tidsgräns bör fastställas för detta undantag.

4.2.5

Brandsläckningsskum: Fluorerade ytaktiva ämnen har under många år använts i brandsläckningsskum avsett för speciella ändamål. PFOS-relaterade ämnen har i stor utsträckning ersatts i nya typer av brandsläckningsskum som tillverkats för att ersätta de lager som använts vid släckning av bränder eller för att bygga upp lager för nyutvecklade områden, flygplatser, raffinaderier och kemifabriker, fartyg och oljedepåer. Hälso- och miljökonsekvenserna av dessa ersättningsprodukter har ännu inte utvärderats till fullo. Allt brandsläckningsskum måste säljas med 15–20 års garanti, eftersom de i idealfallet aldrig kommer att användas. Det finns därför fortfarande avsevärda lager av brandsläckningsskum som innehåller PFOS, och det är en central fråga hur man gör sig av med dessa lager. De ytaktiva ämnena måste få det vattenbaserade skummet att snabbt spridas över ytor bestående av brinnande kolväten (och inte sjunka ner under dessa ytor) för att kunna strypa syretillförseln och förebygga återtändning. Både det ytaktiva ämnet och skummet måste vara stabila under extrema användningsförhållanden och båda måste vara motståndskraftiga mot oxidering. Normerna för brandsläckningsskum fastställs av nationella och internationella organ för olika brandscenarier. Det finns centrala lager av treprocentigt eller sexprocentigt koncentrat för distribution och utspädning på platsen för eldsvådan. Det kan krävas stora mängder vilket innebär att problemen med hanteringen av avrinningen efter eldsvådan kan vara avsevärda. Avrinningen är oundvikligen kontaminerad av de produkter som brunnit, av biprodukter från okontrollerad förbränning av kol vid låga temperaturer (polyaromatiska kolväten (PAH) och dioxiner) samt av skummets beståndsdelar. En eldsvåda som ägde rum nyligen i ett lager i Buncefield, Storbritannien, resulterade till exempel i 20 miljoner liter kontaminerat avfall. Förbränning vid hög temperatur är det enda säkra tillvägagångssättet, men det är ineffektivt och kostsamt om huvuddelen av restmaterialet är vatten. De årliga utsläppen i miljön är därför svåra att bestämma eftersom de beror på antalet eldsvådor, brandens omfattning och övriga omständigheter, och i synnerhet på i hur hög grad avrinningen kan begränsas genom fördämningar. SCHER har angett en årlig siffra för EU på mindre än 600 kilo och noterat att den kanske är i överkant. EESK instämmer i SCHER:s åsikt att de befintliga lagren av PFOS-baserat skumkoncentrat inte bör förbrännas förrän alternativen har utvärderats fullt ut. EESK rekommenderar därför att erforderliga konsekvens- och riskanalyser genomförs så snart som möjligt och att kvarvarande PFOS-baserat skum endast används där det är absolut nödvändigt och på platser där avrinningen kan kontrolleras genom fördämningar. Kommissionen bör arbeta tillsammans med branschen och med nationella behöriga myndigheter för att säkerställa att det finns lämpliga metoder för att ta hand om de stora mängder avfall som genereras. Med tanke på de många osäkra faktorerna anser EESK att det inte är möjligt att fastställa en tidsgräns för detta undantag men att det finns all anledning att lösa kvarvarande frågor så snabbt som möjligt.

4.2.6

Övriga kontrollerade slutna system: Detta är, eller bör vara, ett standardundantag för en majoritet av de ämnen som är föremål för begränsning av utsläppande på marknaden och användning inom EU. Under förutsättning att råvarorna kan levereras till detta system på ett säkert sätt och att produkterna och avfallet kan bortföras på ett säkert sätt får fortsatt tillverkning av intermediärer ske i system med mycket små utsläpp med minimal risk för folkhälsa och miljö. Översyn på arbetsplatsen av tillverkningsförhållandena bör ske i samband med rutinmässiga inspektioner med avseende på hälsa och säkerhet. Så länge inga nya orostecken finns rekommenderar EESK att ingen tidsgräns bör fastställas för detta undantag.

4.3

Kommissionen kommer även fortsättningsvis att ha en central roll när det gäller att säkerställa ett tillfredsställande resultat inom alla ovanstående branscher. Det kommer att krävas ett fortlöpande forskningsprogram både inom och utanför de berörda sektorerna för att utveckla ersättningsprodukter och ersättningsprocesser. De direktiv som påverkar dessa branscher bör ändras vid behov för att återspegla förändringar i rådande eller föreslagen allmän praxis.