Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o beli knjigi Prilagajanje podnebnim spremembam: evropskemu okviru za ukrepanje naproti

(COM(2009) 147 konč.)

(2010/C 128/23)

Poročevalec: g. OSBORN

Komisija je 1. aprila 2009 sklenila, da v skladu s členom 262 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Bela knjiga Prilagajanje podnebnim spremembam: evropskemu okviru za ukrepanje naproti

COM(2009) 147 konč.

Strokovna skupina za kmetijstvo, razvoj podeželja in okolje, zadolžena za pripravo dela na tem področju, je mnenje sprejela 13. oktobra 2009.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 457. plenarnem zasedanju 4. in 5. novembra 2009 (seja z dne 5. novembra) s 183 glasovi za, 3 glasovi proti in 6 vzdržanimi glasovi.

1.   Sklepi in priporočila

1.1   Podnebne spremembe so eden največjih svetovnih izzivov 21. stoletja. Ukrepi za omejitev teh sprememb z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov so prva prednostna naloga. Vendar je pomembno tudi pravočasno načrtovati prilagajanje spremembam, ki so sedaj postale neizogibne.

1.2   Leta 2007 je Komisija objavila zeleno knjigo o prilagajanju. Po obsežnem posvetovanju o tem dokumentu in nadaljnjih analizah je Komisija zdaj objavila belo knjigo Prilagajanje podnebnim spremembam: evropskemu okviru za ukrepanje naproti in zaprosila Odbor za pripravo mnenja o njej.

1.3   V prejšnjem mnenju o zeleni knjigi (1) je EESO priporočil, da vseobsegajoča evropska strategija za prilagajanje postane okvir z ukrepi, ki jih bo treba sprejeti na evropski in nacionalni ravni ter s strani drugih akterjev. Bela knjiga zdaj ponuja prav takšen okvir in Odbor pozdravlja njen splošni pristop.

1.4   Vendar pa Odbor meni, da nekateri ukrepi, ki jih predlaga Komisija, niso dovolj hitri in specifični. Odbor zlasti priporoča:

2.   Bela knjiga in njeno ozadje

2.1   Podnebne spremembe so eden največjih svetovnih izzivov 21. stoletja. Ukrepi za omejitev teh sprememb z zmanjšanjem emisij toplogrednih plinov morajo biti prva prednostna naloga za svet na prihodnjem srečanju UNFCCC v Københavnu. Vendar je treba tudi pravočasno načrtovati prilagajanje na spremembe, ki so sedaj postale neizogibne.

2.2   Leta 2007 je Komisija objavila zeleno knjigo o prilagajanju podnebnim spremembam. Po obsežnem posvetovanju o tem dokumentu (vključno z mnenjem Odbora) je Komisija zdaj objavila belo knjigo Prilagajanje podnebnim spremembam: evropskemu okviru za ukrepanje naproti in zaprosila Odbor za pripravo mnenja o njej. Številne točke iz prejšnjega mnenja Odbora so v veliki meri vključene v belo knjigo.

2.3   Bela knjiga izhaja iz ugotovitve, da do obsežnih podnebnih sprememb na svetu že prihaja in da se bodo še okrepile, kar bo na številnih področjih imelo resne posledice, za katere je treba že zdaj pripraviti načrte. Veliko je negotovosti o obsegu in geografski porazdelitvi posledic, kar bo deloma odvisno od tega, kako uspešna bodo svetovna prizadevanja za ublažitev podnebnih sprememb z zmanjševanjem emisij toplogrednih plinov. Toda tudi po najbolj optimističnih scenarijih ublažitve se bo treba prilagoditi velikim spremembam, ki jih je že zdaj treba vključiti v načrte.

2.4   Za evropsko regijo bela knjiga opredeljuje več področij, ki bodo verjetno še posebej prizadeta:

2.5   Bela knjiga izraža stališče, da najbolj učinkovite strategije verjetno temeljijo na upoštevanju zmožnosti narave, da blaži ali obvladuje vpliv, ne pa zgolj na osredotočanju na fizično infrastrukturo. Nanaša se na pristop zelene infrastrukture, kot je opisan v presoji vpliva.

2.6   Bela knjiga navaja, da samostojno prilagajanje posameznikov in podjetij, ki jih bodo prizadele te posledice, verjetno ne bo doseglo najboljših možnih rezultatov. Jasno se zavzema za preventivne politične ukrepe, da bi se izognili neustreznim ukrepom („neprimernim prilagoditvam“) in zagotovili gospodarske, socialne in okoljske koristi dovolj zgodnjih namesto poznih ukrepov.

2.7   Komisija v beli knjigi priznava, da bo večino prilagoditvenih ukrepov treba sprejeti na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni, vendar pripisuje EU pomembno vlogo na področjih, kjer problemi presegajo državne meje, ter na področjih, na katerih je EU že razvila pristojnosti in dejavnosti, ki imajo lahko velik vpliv na prilagajanje.

2.8   Bela knjiga zdaj predlaga okvir za ukrepe v dveh fazah. V prvi fazi (2009–2012) predlaga štiri stebre ukrepov ter niz ukrepov za EU in države članice v okviru vsakega stebra:

2.9   V drugi fazi, ki se začne leta 2013, je predvidena celovitejša prilagoditvena strategija, vendar bela knjiga trenutno ne navaja podrobnosti o njenem možnem obsegu.

3.   Splošne ugotovitve

3.1   V prejšnjem mnenju o zeleni knjigi (NAT/368) je EESO priporočil, da vseobsegajoča evropska strategija za prilagajanje postane okvir z ukrepi, ki jih bo treba sprejeti na evropski in nacionalni ravni ter s strani drugih akterjev. Bela knjiga zdaj predlaga prav takšen okvir s številnimi priporočili Odbora iz prejšnjega mnenja. Odbor to seveda pozdravlja, prav tako kot splošni pristop, opisan v beli knjigi.

Vendar je predlagani način ukrepanja znotraj številnih postavk precej neodločen. Več predlaganih ukrepov naj bi preverili, proučili, ocenili ali spodbudili. Noben ukrep pa naj ne bi bil zahtevan ali obvezen, pa tudi zakonodaja na tem področju trenutno še ni predvidena. Glede na vedno hujše posledice podnebnih sprememb in pomen vodilne evropske vloge na tem področju Odbor meni, da bi se Evropska unija morala hitreje premakniti v smer bolj zavezujoče strategije z bolj specifičnimi cilji. V nadaljevanju tega mnenja so navedene nekatere poglavitne prvine močnejše strategije, za katero bi si Evropska unija po mnenju Odbora morala prizadevati.

3.2.1    – Čeprav bo številne praktične ukrepe za prilagajanje podnebnim spremembam treba sprejeti na lokalni, regionalni in nacionalni ravni, se Odbor strinja s Komisijo, da je potrebna izrazita udeleženost evropske ravni. Za to obstaja več razlogov:

Zaradi vseh teh razlogov Odbor v celoti podpira potrebo po razvoju močne evropske strategije prilagajanja in spodbuja Komisijo, da čim prej razvije odločnejšo strategijo z bolj specifičnimi cilji.

Ker so podnebne spremembe globalnega značaja, morajo biti globalni tudi programi prilagajanja, še toliko bolj zato, ker bodo te spremembe najbolj prizadele manj razvite in trenutno najbolj ranljive države. V zvezi s tem je OECD sprožil obsežno pobudo. Tudi evropske okvirne ukrepe in programe bi bilo treba v celoti usklajevati na tej ravni.

Poleg priprave ukrepov na evropski ravni je bistvenega pomena tudi spodbujanje odločnejših ukrepov na nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Iz podatkov v beli knjigi je razvidno, da so pristopi na nacionalni ravni trenutno zelo raznovrstni ter da so nekatere države članice veliko bolj napredovale pri proučevanju lastnega položaja in pripravi ustreznih strategij prilagajanja kot druge. Po mnenju Odbora bi prilagoditvenemu procesu dali večji zagon s pomočjo evropske pobude, ki bi določila skupne parametre in časovne načrte za pripravo nacionalnih strategij prilagajanja.

3.2.2    – Komisija predlaga dvofazni proces, pri katerem bi v prvi fazi med letoma 2009 in 2012 izgradili bazo znanja, vključili prilagajanje v ključna področja politik EU, razvili ukrepe in okrepili mednarodna prizadevanja za sodelovanje. Šele v drugi fazi z začetkom leta 2013 bi razvili zares celovito strategijo prilagajanja.

3.2.3   Odbor razume logiko tega pristopa v dveh fazah. Vendar izraža zaskrbljenost, da bi bil ta glede na nujnost problema prepočasen. Vplive podnebnih sprememb je v Evropi, še bolj pa v drugih delih sveta, čutiti že zdaj. Četudi bodo po srečanju v Københavnu po svetu uspešno stekla prizadevanja za blaženje posledic, se bo koncentracija toplogrednih plinov zagotovo še več desetletij zviševala in bo imela čedalje večji vpliv na podnebje. S prilagoditvenimi ukrepi je treba začeti zdaj, ne pa šele nekoč v srednjeročni prihodnosti. Prav tako bi bilo bolje prej kot kasneje začeti z ukrepi za preprečevanje neustreznega razvoja in naložb (in se tako izogniti „neprimernemu prilagajanju“).

3.2.4   Odbor zato spodbuja Komisijo, da pri analitičnem delu v prihodnjih treh letih posveti posebno pozornost izboljšanju metod napovedovanja vplivov v bližnji prihodnosti (1–5 let), ki utegnejo zahtevati najnujnejše prilagoditvene ukrepe v tem obdobju. Katera so najbolj ranljiva obalna območja, ki zahtevajo najnujnejše zaščitne ukrepe? Kje bo največje pomanjkanje vode in kako se je mogoče odzvati? Do kakšnih vplivov na zdravje bo prišlo v najbližji prihodnosti in kako se je nanje mogoče najbolje pripraviti?

3.2.5   Prav tako bi Komisija nujno morala opredeliti, kje je največja nevarnost za neustrezne naložbe („neprimerno prilagajanje“) in kako je takšne napake mogoče najbolje preprečiti. Primer za to je nadaljevanje gradnje na področjih, ki jih bodo v prihodnosti prizadele hude poplave.

3.2.6   Analitične zmogljivosti in zmogljivosti napovedovanja ključnih institucij je nujno razvijati do te mere, da bodo lahko smiselno svetovale nosilcem odločanja pri tako pomembnih vprašanjih. Poleg tega je na različnih reprezentativnih mestih v EU ter po vsem svetu treba stalno nadzorovati koncentracijo CO2 ter opazovati podnebne spremembe in spremljati vpliv količine ogljikovega dioksida v ozračju na podnebje.

3.2.7    – Bela knjiga predlaga ustanovitev dveh vseevropskih instrumentov: usmerjevalno skupino za vplive in prilagoditve, s katero naj bi izboljšali sodelovanje na področju prilagajanja, ter mehanizem za izmenjavo informacij, ki naj bi služil kot orodje IT in baza podatkov o podnebnih vplivih, ranljivosti ter najboljših praksah na področju prilagajanja. Oba predloga se sama po sebi zdita smiselna, vendar po mnenju Odbora sama verjetno ne bosta zmožna zagotoviti prepoznavnosti in potrebne politične volje, ki je nujna za ukrepe prilagajanja v takšnem obsegu in s takšno hitrostjo, kot bi bila potrebna.

3.2.8   Odbor zato želi ponoviti priporočilo, ki ga je izrekel že v mnenju o zeleni knjigi, da bi EU morala ustanoviti neodvisni organ za spremljanje z uglednim neodvisnim vodjem, katerega naloga bi bila preverjati napredek celotne strategije na področju podnebnih sprememb (tako prilagajanje kot blažitev). Takšen neodvisen organ bi redno in javno poročal o napredku po Evropi in dovolj zgodaj opozarjal, če bi kazalo, da ukrepi zamujajo glede na zaveze ali da se na področju prilagajanja ne pripravljajo ustrezno na neposredne vplive podnebnih sprememb.

3.2.9   Potem ko je Odbor podal to priporočilo, je neodvisni odbor za podnebje, ustanovljen v Veliki Britaniji, pripravil vrsto odločnih priporočil, ki so spodbudila nadaljnje ukrepe v tej državi, in dokazal velik pomen takšnega organa. Podoben organ na evropski ravni bi lahko imel dragoceno vlogo pri vzdrževanju pritiska za ukrepe na tej ravni.

3.2.10    – V okviru københavnskih pogajanj mora Evropa nujno sprejeti odločitev o finančnih sredstvih, ki jih bo treba zagotoviti za podporo prizadevanjem za prilagajanje (in ublažitev) v državah v razvoju, in o svojem prispevku pri tem. V ločenem sporočilu, COM(2009) 475/3, je Komisija ocenila, da bodo do leta 2020 finančne potrebe držav v razvoju za stroške blažitve in prilagajanja znašale okoli 100 milijard EUR na leto; ocenila je tudi, kolikšen delež te vsote bi bilo treba pokriti s prispevki iz javnofinančnih virov v Evropi. Odbor pozdravlja te pravočasne predloge in institucije poziva, naj jih čim prej obravnavajo, da bodo prispevale k uspehu srečanja v Københavnu.

3.2.11   V okviru konference v Københavnu je razumljivo, hkrati pa tudi žalostno, da je še vedno zelo nejasno, kakšni bodo potencialni stroški prilagajanja v sami Evropi. Bela knjiga vsebuje izjemno malo podatkov o verjetnih stroških prilagajanja v Evropi in omenja le oceno stroškov pravočasnih političnih prilagoditvenih ukrepov. Odbor meni, da bi bilo nujno izdelati začetno oceno obsega finančnih virov, ki bodo verjetno potrebni v Evropi. To splošno oceno bi bilo zatem treba razdeliti na tranše – za prve prednostne naloge bodo potrebni izdatki v prvih petih letih, manj nujno porabo pa bi prestavili na kasnejša obdobja. Ocena bi morala upoštevati, katere izdatke je mogoče prepustiti zasebnemu sektorju, kaj bi lahko pokrile zavarovalnice in kje bodo potrebni javni izdatki. Treba bi bilo tudi razmisliti, kako bi lahko javne izdatke najbolje razdelili med nacionalne in evropske proračune.

3.2.12   Seveda ni lahko pripraviti takšnih ocen. Toda če so mogoče za države v razvoju, jih je zagotovo mogoče pripraviti za Evropo. Po mnenju Odbora je pri tem potreben večji občutek za nujnost in za morebitni obseg prihodnjih problemov, kot ga izraža bela knjiga. Podnebne spremembe postavljajo svet pred popolnoma nov problem, zato načrtov za porabo na področju preventive in prilagajanja ni mogoče osnovati na preteklih izkušnjah ali tako zastarelih zgledih, kot je zagotavljanje zadostne zaščite pred vsemi naravnimi nesrečami, z izjemo tistih nesreč, ki se zgodijo enkrat na sto let. V prihodnosti se bodo naravne nesreče, ki so se v preteklosti morda zgodile samo enkrat na sto let, dogajale pogosteje. Merila in smernice na področju izrednih ukrepov ter odhodki za preprečevanje, ki izvirajo iz njih, bo treba ustrezno prilagoditi in vgraditi v ustrezne proračune.

3.2.13   Ker bodo vplivi podnebnih sprememb v prihodnjih letih postali čedalje hujši, se bodo neizogibno povišali izdatki za prilagajanje in bodo sestavljali velik delež proračunov v javnem in zasebnem sektorju, odrazili pa se bodo tudi v višjih zavarovalnih premijah in plačilih. Vse dosedanje študije kažejo, da je za prilagajanje in blažitev verjetno koristneje hitro sprejeti ustrezne ukrepe kot pa se odzivati prepozno, potem ko že pride do velike škode.

3.2.14   Če pa so ukrepi sprejeti pravočasno in so učinkovito vključeni v druge politične ukrepe, bi vsaj v nekaterih primerih morala obstajati možnost ukrepov, ki koristijo vsem in ki bodo povečali odpornost posameznega območja ali bodo odgovorili na vplive podnebnih sprememb, hkrati pa prispevali k uresničevanju drugih političnih ciljev. Nujno je čim prej začeti iskati možno sinergijo ter objaviti stroške prilagajanja, da bi o njih lahko razpravljali in jih izpopolnili.

3.2.15    – Podnebne spremembe bodo prizadele številne in različne gospodarske panoge ter podjetja in posameznike. Potrebna bi bila široka ozaveščenost o vplivih, tako da bi se vsak čutil vključenega v izvajanje teh sprememb, ki bodo potrebne za spoprijemanje s temi vplivi. Javna razprava o podnebnih spremembah se trenutno v prvi vrsti osredotoča na to, kaj posamezniki, skupine in organizacije lahko storijo v prizadevanjih za ublažitev posledic z odločitvami, ki jih sprejemajo sami in v svojih podjetjih.

3.2.16   Vendar pa se bo širša javnost kmalu morala lotiti vprašanj glede prilagajanja, ki jo utegnejo zadevati, kot so:

Zelo pomembno bo širšo javnost in najbolj prizadete skupine seznanjati z zadnjim analitičnim razumevanjem vrst vplivov podnebnih sprememb, ki se pojavljajo, ter prihodnjih sprememb, ki se utegnejo še zgoditi. Hkrati bodo javnost in zlasti najbolj prizadete skupine potrebovale pomoč pri proučevanju, katero vrsto prilagoditvenih ukrepov lahko same sprejmejo. Evropa bi lahko igrala veliko vlogo v spodbujanju te vrste javnega dialoga in razširjanju razumevanja. Odbor poziva Komisijo, da temu vidiku še naprej posveča pozornost.

(1)  UL C 120, 16.5.2008, str. 38.