3.2.2009   

SK

Úradný vestník Európskej únie

C 27/114

1.1

Od zasadnutia Európskej rady v Tampere, na ktorom sa EÚ rozhodla posilniť spoločnú prisťahovaleckú politiku uplynulo osem rokov. V oblasti politiky a právnych predpisov týkajúcich sa prijímania prisťahovalcov, ktoré patria medzi hlavné aspekty prisťahovaleckej politiky, sa však za tento čas dosiahol len slabý pokrok. Túto oblasť upravujú naďalej len vnútroštátne predpisy členských štátov a zatiaľ nedošlo k žiadnej harmonizácii zo strany EÚ. Predpisy jednotlivých členských štátov sa od seba navzájom značne líšia a presadzujú prístupy, ktoré si navzájom odporujú.

1.2

Ubehlo už viac ako šesť rokov odkedy Komisia vypracovala svoj Návrh smernice o podmienkach vstupu a pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na účely plateného zamestnania a výkonu samostatne zárobkovej hospodárskej činnosti (1). EHSV a Parlament vypracovali k tomuto návrhu kladné stanoviská (2). Napriek tomu však uvedený návrh neprešiel cez prvé čítanie v Rade. Medzičasom niektoré štáty vypracovali v oblasti hospodárskeho prisťahovalectva nové právne predpisy, ktorých zameranie sa od seba navzájom výrazne odlišovalo.

1.3

V nadchádzajúcich rokoch bude Európa potrebovať nových hospodárskych prisťahovalcov, aby podporili jej hospodársky a sociálny rozvoj (3). Súčasná demografická situácia poukazuje na to, že Lisabonská stratégia by mohla zlyhať, pokiaľ sa neupravia jednotlivé prisťahovalecké politiky. Je potrebné rozvíjať aktívnu politiku v oblasti prijímania vysoko kvalifikovaných pracovníkov ako aj pracovníkov s nižším vzdelaním.

1.4

Je ťažko pochopiteľné, prečo niektoré vlády v Rade Európskej únie odmietli návrhy právnych predpisov Komisie a naďalej presadzujú staré obmedzujúce politiky zavedené v minulosti. Tieňové hospodárstvo a nelegálne zamestnávanie sa zatiaľ rozvíjajú a pôsobia ako „magnet“ pre nelegálnych prisťahovalcov. Vzhľadom na chýbajúce spoločné európske predpisy prijímajú členské štáty nové predpisy so značne odlišným politickým zameraním, čím sa vytvárajú ďalšie problémy z hľadiska harmonizácie. Tieto rôznorodé politické prístupy a rozdiely v právnych predpisoch vytvárajú u občanov zmätok a neistotu.

1.5

EHSV navrhol, aby Rada Európskej únie v súvislosti s právnymi predpismi týkajúcimi sa prijímania prisťahovalcov zrušila pravidlo jednomyseľného schvaľovania a aby svoje rozhodnutia v tejto oblasti prijímala prostredníctvom kvalifikovanej väčšiny a spolurozhodovania s Parlamentom (4). Jedine týmto spôsobom sa budú dať vypracovať kvalitné právne predpisy, ktoré budú smerovať k väčšej harmonizácii na úrovni EÚ.

1.6

EHSV kladne hodnotí skutočnosť, že v Lisabonskej zmluve sa na právne predpisy v oblasti prisťahovalectva vzťahuje riadny legislatívny postup (iniciatíva Komisie, kvalifikovaná väčšina v Rade a spolurozhodovanie s Parlamentom).

1.7

Napriek tomu sa pri rokovaniach o tomto návrhu smernice v Rade uplatňuje nekonštruktívne pravidlo jednomyseľnosti. Tak ako už výbor navrhol vo svojom stanovisku k Haagskemu programu (5), „táto zmena sa musí uskutočniť teraz, pred diskusiou o nových legislatívnych návrhoch“. EHSV navrhuje Rade, aby prijala tzv. „preklenovací“ postup, ktorý sa už uplatňuje v otázkach azylovej politiky, prostredníctvom ktorého by sa tieto smernice mohli schvaľovať na základe kvalifikovanej väčšiny a spolurozhodovania s Parlamentom.

1.8

Výbor už konštatoval, že „pre novú prístupovú legislatívu je vhodnejší celkový horizontálny legislatívny rámec ako sektorová legislatíva. Návrh smernice o vstupe, ktorý vypracovala Komisia a EHSV ho podporil, je s niekoľkými zmenami stále dobrým legislatívnym návrhom. Navyše by sa mohli vypracovať špeciálne pravidlá pre sektorové otázky a určité situácie. Ak by si Rada Európskej únie vybrala sektorový prístup smerujúci iba k prijímaniu vysokokvalifikovaných migrantov, netýkal by sa väčšiny migrantov a bol by diskriminačný. Táto možnosť je možno pre Radu jednoduchšia, ale nezodpovedá potrebám Európy  (6).“

1.9

Lisabonská zmluva stanovuje obmedzenia pre spoločné predpisy, pretože členským štátom udeľuje právo stanoviť počet prisťahovalcov, ktorých prijmú na svojom území. Toto obmedzenie nepredstavuje prekážku v súvislosti so snahou o dosiahnutie vysokého stupňa harmonizácie právnych predpisov v Európskej únii. Pôsobí ako stimul pre vnútroštátne riadenie hospodárskeho prisťahovalectva založené na spoločných a transparentných postupoch. Za vydávanie pracovných povolení a povolení na pobyt budú zodpovedať orgány členských štátov, ktoré však budú konať v rámci právnych predpisov Spoločenstva. Vďaka tomuto postupu bude môcť každý štát v spolupráci so sociálnymi partnermi rozhodovať o profile prisťahovalcov, ktorí sú pre danú krajinu potrební. Vnútroštátne právne predpisy by mali zohľadňovať konkrétnu situáciu v každej krajine, v rámci európskych právnych predpisov.

1.10

Tento horizontálny návrh smernice týkajúci sa zjednoteného postupu vybavovania žiadostí o jednotné povolenie na pobyt a na prácu na území členského štátu vydávané pre štátnych príslušníkov tretích krajín, ako aj spoločného súboru práv pre pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte, spĺňa zámer Európskej únie vytvoriť komplexnú prisťahovaleckú politiku.

1.11

Tento cieľ bol prijatý už na zasadnutí Európskej rady v Tampere v októbri 1999. V záverečnom vyhlásení z tohto zasadnutia sa konštatuje, že EÚ by mala zabezpečiť spravodlivé zaobchádzanie so štátnymi príslušníkmi tretích krajín s oprávneným pobytom na území členských štátov a poskytnúť im práva a povinnosti porovnateľné s právami a povinnosťami občanov EÚ.

1.12

V rámci Haagskeho programu z novembra 2004 sa však zúčastnené strany uzniesli na tom, že „legálna migrácia bude hrať dôležitú úlohu pri posilňovaní európskej znalostnej ekonomiky, pri podpore hospodárskeho rozvoja a tým bude prispievať k plneniu Lisabonskej stratégie“.

1.13

Komisia vypracovala v roku 2004 zelenú knihu (7) s cieľom otvoriť diskusiu a obdobie konzultácií v oblasti riadenia hospodárskeho prisťahovalectva v EÚ. EHSV vypracoval stanovisko (8), v ktorom navrhoval, aby EÚ vytvorila spoločné právne predpisy pre oblasť prijímania prisťahovalcov, ktoré by sa vyznačovali vysokým stupňom harmonizácie, a v ktorom tiež uviedol, že horizontálne právne predpisy by boli lepšie ako sektorové.

1.14

Európska rada na svojom zasadnutí v decembri 2006 prijala Plán politiky pre legálnu migráciu, ktorý bol zameraný na dva ciele:

1.14.1

ustanoviť podmienky prijímania špecifických kategórií prisťahovalcov, ktoré by sa rozvinuli v štyroch špecificky zameraných návrhoch právnych predpisov týkajúcich sa vysokokvalifikovaných pracovníkov, sezónnych pracovníkov, odmeňovaných stážistov a pracovníkov preložených v rámci spoločnosti;

1.14.2

predstaviť všeobecný rámec pre migráciu pracovnej sily založený na spravodlivom prístupe a dodržiavaní práv.

2.1

Cieľom návrhu smernice je zabezpečiť právne postavenie už prijatých pracovníkov z tretích krajín a zaviesť zjednodušený postup pri vybavovaní nových žiadateľov.

2.2

V súčasnosti možno pozorovať v prístupe jednotlivých členských štátov EÚ k migrujúcim pracovníkom výrazné rozdiely.

2.3

Dochádza tiež k výrazným rozdielom v zaobchádzaní s prisťahovalcami v porovnaní s pracovníkmi pochádzajúcimi zo Spoločenstva.

2.4

Cieľom smernice je zaviesť zjednotený postup vybavovania žiadostí o jednotné povolenie, ktoré by umožňovalo štátnym príslušníkom tretích krajín bývať a pracovať na území členského štátu, a vytvoriť spoločný súbor práv pre pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte, pokiaľ ide o pracovné podmienky, mzdy, ukončenie pracovného pomeru, združovanie, prístup k odbornej príprave a základným dávkam sociálneho zabezpečenia atď.

2.5

Táto smernica má horizontálny charakter a vzťahuje sa na hospodárskych prisťahovalcov, ako aj na osoby, ktoré boli pôvodne prijaté z iných dôvodov ako je práca a bol im dodatočne umožnený prístup na trh práce na základe iných ustanovení Spoločenstva alebo vnútroštátnych ustanovení (zlúčené rodiny, utečenci, študenti, výskumní pracovníci atď.).

2.6

Z jej pôsobnosti sú vylúčení pracovníci činní vo viacerých krajinách (9), pretože nie sú pokladaní za súčasť trhu práce členského štátu, do ktorého sú vyslaní, ako aj pracovníci preložení v rámci spoločnosti, dodávatelia služieb na zmluvu, stážisti, sezónni pracovníci a jednotlivci, ktorí získali postavenie osoby s dlhodobým pobytom.

2.7

Prostredníctvom predkladaného návrhu smernice sa členským štátom ukladá povinnosť skúmať žiadosti o získanie povolenia na prácu a na pobyt na území členského štátu v rámci zjednoteného postupu vybavovania žiadostí a v prípade priznania vydať jednotné povolenie umožňujúce žiadateľovi bývať a pracovať v danom štáte.

2.8

Každý členský štát má na tento účel vymenovať príslušný orgán, ktorý bude prijímať žiadosti a vydávať jednotné povolenia, bez toho, aby bola dotknutá úloha a právomoc vnútroštátnych orgánov pokiaľ ide o preskúmanie predmetnej žiadosti a prijatie rozhodnutia.

2.9

Jednotné povolenie má mať harmonizovaný formát povolenia na pobyt pre štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade s nariadením (ES) č. 1030/2002.

2.10

Jednotným povolením sa priznáva jeho držiteľovi právo na vstúpenie, opätovné vstupovanie a voľný pohyb na celom území daného členského štátu, prechádzanie cez ostatné členské štáty a vykonávanie činností povolených v jednotnom povolení.

2.11

V súvislosti so zjednoteným postupom sa stanovujú určité ochranné pravidlá a postupy, ako napr. povinnosť uvádzať dôvody zamietnutia žiadosti. Podmienky a kritériá, na základe ktorých žiadosť možno zamietnuť musia byť ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch, pretože spadajú do právomoci členských štátov.

2.12

Zároveň sa zavádza povinnosť určiť opravný prostriedok v prípade zamietnutia žiadosti, ktorý má byť písomne oznámený žiadateľovi spolu so zamietnutím jeho žiadosti. Žiadatelia musia byť tiež informovaní o tom, aké doklady je potrebné priložiť k žiadosti, ako aj o poplatkoch, ktoré majú zaplatiť.

2.13

V oblasti práv sa stanovuje minimálna požiadavka pre rovnaké zaobchádzanie s držiteľmi jednotného povolenia bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov prijať priaznivejšie ustanovenia.

2.14

V návrhu smernice je pracovníkom z tretích krajín priznané rovnaké zaobchádzanie v porovnaní s vlastnými štátnymi príslušníkmi prinajmenšom, pokiaľ ide o:

2.15

Členské štáty môžu obmedziť rovnaké zaobchádzanie:

2.16

V súvislosti s uznávaním diplomov návrh stanovuje rovnaké zaobchádzanie pri uplatňovaní vnútroštátnych postupov, odkazujúc na smernicu 2005/36/ES, v súlade s ktorou by kvalifikácie, ktoré štátny príslušník tretej krajiny nadobudol v inom členskom štáte mali byť uznané za rovnakých podmienok ako občanom Únie.

2.17

Pokiaľ ide o rovnaké zaobchádzanie v oblasti prístupu k tovaru a službám vrátane služieb súvisiacich s bývaním, členské štáty môžu obmedziť právo na bývanie v sociálnom sektore na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa zdržiavajú v danom členskom štáte aspoň tri roky.

2.18

Návrh smernice napokon zaručuje dodržiavanie priaznivejších ustanovení obsiahnutých v dohodách Spoločenstva a v priaznivejších medzinárodných nástrojoch vrátane nástrojov prijatých v rámci Rady Európy, ktoré platia pre pracovníkov z tretích krajín – štátnych príslušníkov členských krajín Rady Európy. Týmto návrhom tiež nie sú dotknuté priaznivejšie ustanovenia obsiahnuté v medzinárodných dohovoroch zakazujúcich diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti.

3.1

EHSV navrhol, aby Rada Európskej únie v súvislosti so schvaľovaním právnych predpisov týkajúcich sa prijímania prisťahovalcov zrušila pravidlo jednomyseľného schvaľovania a aby svoje rozhodnutia v tejto oblasti prijímala prostredníctvom kvalifikovanej väčšiny a spolurozhodovania s Parlamentom (10). Jedine týmto spôsobom sa budú dať vypracovať kvalitné právne predpisy, ktoré povedú k väčšej harmonizácii na úrovni EÚ.

3.2

EHSV súhlasí s tým, aby sa v súlade s ustanoveniami Lisabonskej zmluvy pri prijímaní právnych predpisov v oblasti prisťahovalectva uplatňoval riadny legislatívny postup (iniciatíva Komisie, kvalifikovaná väčšina v Rade a spolurozhodovanie s Parlamentom).

3.3

Po ratifikácii a nadobudnutí účinnosti Lisabonskej zmluvy sa vyjasnia právomoci EÚ a členských štátov, Rada začne prijímať rozhodnutia prostredníctvom kvalifikovanej väčšiny a spolurozhodovania s Parlamentom a prestane sa uplatňovať súčasné pravidlo jednomyseľného schvaľovania, ktoré predstavovalo prekážku pri prijímaní skutočne spoločných právnych predpisov. Európsky hospodársky a sociálny výbor preto Rade navrhuje, aby pri prijímaní právnych predpisov v oblasti prisťahovalectva uplatňovala riadny legislatívny postup (rovnako ako pri prijímaní právnych predpisov v oblasti azylovej politiky), čím by sa vyšlo v ústrety ustanoveniam Lisabonskej zmluvy.

3.4

Výbor navrhuje, aby práce prebiehajúce v Rade v súvislosti s touto smernicou mali prednosť pred prácami súvisiacimi so smernicou o vysokokvalifikovanom zamestnaní (KOM(2007) 627) a s inými sektorovými smernicami. Zároveň navrhuje Komisii, aby urýchlila vypracovanie ďalších smerníc týkajúcich sa prijímania štátnych príslušníkov tretích krajín, ktoré by mali byť prijaté v nasledujúcich mesiacoch (smernica o sezónnych pracovníkoch, odmeňovaných stážistoch a pracovníkoch preložených v rámci spoločnosti).

3.5

Výbor si želá, aby EÚ mala adekvátne právne predpisy, ktoré by boli vo vysokej miere harmonizované, pretože takéto predpisy jej umožnia riadenie prisťahovalectva prostredníctvom legálnych, pružných a transparentných postupov, ktoré štátnym príslušníkom tretích krajín zaručia spravodlivé zaobchádzanie, ako aj práva a povinnosti porovnateľné s právami a povinnosťami občanov Spoločenstva.

3.6

Práva a povinnosti pre štátnych príslušníkov tretích krajín obsiahnuté v tomto návrhu smernice, ktoré sú založené na rovnakom zaobchádzaní v oblasti mzdových otázok, pracovných podmienok, slobody združovania, vzdelávania a odbornej prípravy predstavujú dobrý východiskový bod pre budúce právne predpisy týkajúce sa prisťahovalectva.

4.1

EHSV sa domnieva, že táto horizontálna smernica stanovujúca zjednotený postup a súbor práv pre pracovníkov z tretích krajín s oprávneným pobytom v členskom štáte má pre EÚ kľúčový význam, pretože vytvára základ spoločnej politiky v oblasti hospodárskeho prisťahovalectva. Návrh smernice rešpektuje právo členských štátov určovať počet prisťahovalcov, ktorých prijmú na svojom území.

4.2

EHSV by chcel vyzdvihnúť význam tohto návrhu Komisie v rámci snahy vytvoriť pre EÚ horizontálne právne predpisy v oblasti postupu prijímania a práv pracovníkov z tretích krajín na území členských štátov.

4.3

V stanovisku k zelenej knihe (11) EHSV podporil zjednotený postup pri riešení problematiky pracovného prisťahovalectva: „Vo vzťahu, ktorý sa vytvára medzi povolením na pobyt a pracovným povolením, existujú značné rozdiely medzi právnymi úpravami jednotlivých členských štátov. EHSV sa nazdáva, že je potrebné stanoviť harmonizovanú legislatívu pre EÚ. Zodpovedný orgán na vydávanie povolení bude z každého členského štátu. Povolenie udelené jedným štátom musí byť uznané na dané účely vo zvyšnej časti EÚ. EHSV si želá, aby táto legislatíva znížila v čo najväčšej miere byrokratické postupy a zjednodušila veci dotknutým osobám: imigranti, zamestnávatelia a kompetentné orgány. Vyjadruje sa želanie, aby existovalo jediné povolenie na pobyt, ktoré bude doplnené splnomocnením na prácu.“

4.4

V súvislosti s právami už EHSV v spomínanom stanovisku k zelenej knihe uviedol, že „počiatočným bodom v tejto diskusii by mala byť zásada nediskriminácie. Migrujúci zamestnanec, nezávisle na dĺžke trvania povolenia na pobyt a pracovného povolenia, by mal mať tie isté hospodárske, pracovné a sociálne práva ako ostatní zamestnanci.“ Výbor by chcel vyzdvihnúť významnú úlohu sociálnych partnerov pri podporovaní rovnakého zaobchádzania s pracovníkmi v rôznych oblastiach (podniky, odvetvia, národná aj európska úroveň). V spolupráci s Dublinskou nadáciou a európskymi sociálnymi partnermi EHSV usporiadal verejnú diskusiu, ktorej závery zhrnul v ďalšom stanovisku (12).

4.5

V stanovisku k zelenej knihe (13) sa tiež uvádza: „EHSV navrhuje súbor práv, ktoré by mali byť priznané príslušníkom tretích krajín, ktorí legálne dočasne pracujú a žijú v EÚ“. Výbor pripomína, že migrujúci pracovníci platia dane vnútroštátnym orgánom hostiteľskej krajiny, ako aj príspevky na sociálne zabezpečenie súvisiace so zamestnaním, v súlade s právnymi predpismi členských štátov.

4.6

Okrem rovnakého zaobchádzania na pracovisku (podmienky, mzdy, ukončenie pracovného pomeru, zdravie, bezpečnosť pri práci, práva na združovanie atď.) EHSV navrhoval, aby sa medzi tieto práva zahrnulo tiež:

4.7

EHSV prijal takisto v roku 2004 stanovisko (15) z vlastnej iniciatívy, v ktorom EÚ a členským štátom navrhuje, aby pristúpili k ratifikácií Medzinárodného dohovoru o ochrane práv pracovníkov – migrantov a ich rodinných príslušníkov, ktorá bola prijatá Valným zhromaždením OSN v roku 1990 (16) s cieľom podporiť zo strany Európy univerzalizáciu základných ľudských práv pracovníkov – migrantov. EHSV navrhuje Komisii, aby prijala nové iniciatívy na ratifikáciu dohovoru, v záujme posilnenia medzinárodného systému práv prisťahovalcov.

4.8

Výbor navrhuje, aby sa do dôvodovej správy smernice vložil nový odsek, v ktorom by sa zdôraznilo, že v právnych predpisoch týkajúcich sa prisťahovalectva by mali byť zohľadnené normy MOP a hlavne dohovory MOP o migrujúcich pracovníkoch (C 97 a C 143).

4.9

EHSV tiež navrhuje, aby sa v smernici zohľadnila rovnoprávnosť mužov a žien, ktorá je súčasťou acquis communautaire, rovnako ako aj právne predpisy Spoločenstva týkajúce sa boja proti diskriminácii.

4.10

Z rozsahu pôsobnosti smernice by nemali byť vylúčení sezónni pracovníci. Hoci Komisia pripravuje osobitnú smernicu v tejto oblasti, EHSV sa domnieva, že dodržiavanie zásady rovnakého zaobchádzania, hlavne v pracovnej sfére, by malo byť zaručené aj pre túto kategóriu pracovníkov.

4.11

Výbor vyjadruje obavy a nesúhlas v súvislosti so skutočnosťou, že smernica poskytuje členským štátom možnosť obmedziť právo na rovnaké zaobchádzanie (17) pokiaľ ide o pracovné podmienky (mzdy, ukončenie pracovného pomeru, bezpečnosť pri práci, sociálne zabezpečenie) a slobodu združovania. Toto obmedzenie je v rozpore s ustanoveniami článku 2. Takéto obmedzenia môžu tiež narušiť zásadu nediskriminácie. Výbor sa domnieva, že prihliadajúc na judikatúru Súdneho dvora Európskych spoločenstiev patrí rovnaké zaobchádzanie medzi zásady práva Spoločenstva.

4.12

V každom prípade by obmedzenia mali byť vždy interpretované podľa iných záväzných medzinárodných právnych nástrojov, ktoré presadzujú priaznivejší prístup, ako je napr. Všeobecná deklarácia ľudských práv, Medzinárodný pakt o ekonomických, sociálnych a kultúrnych právach, Európsky dohovor o ochrane ľudských práv, rôzne dohovory MOP, a podľa právnych predpisov Spoločenstva a vnútroštátnych právnych predpisov, ktoré tiež presadzujú podobný prístup.

4.13

V smernici sa uvádza, že v prípadoch, kedy sa jednotné povolenie zamietne, by mal byť žiadateľ o tejto skutočnosti informovaný písomne a mal by mať právo napadnúť toto rozhodnutie na súde daného členského štátu. Výbor navrhuje, aby sa v prípadoch, kedy sa zamietnutie týka obnovenia, pozastavenia alebo odobratia povolenia, odvolaním (18) dotknutej osoby na súde odložilo prijatie administratívneho rozhodnutia dovtedy, kým nebude prijaté konečné súdne rozhodnutie.

4.14

Na záver by chcel výbor vyzdvihnúť význam integrácie. Vypracoval už viaceré stanoviská z vlastnej iniciatívy zamerané na podporu integračnej politiky (19) a na túto tému tiež usporiadal niekoľko konferencií a verejných diskusií. EÚ a vnútroštátne orgány by mali spolupracovať pri podporovaní integračnej politiky, pretože integrácia, ako aj presadzovanie rovnoprávneho zaobchádzania a boja proti diskriminácii predstavujú pre európsku spoločnosť výzvu, a to najmä pre miestne orgány, sociálnych partnerov a organizácie občianskej spoločnosti. Výbor v súčasnosti spolupracuje s Európskou komisiou na vytvorení Európskeho fóra pre integráciu (20).