–

pentru Sisal SpA, de L. Medugno, F. Cintioli, S. Sticchi Damiani și A. Lauteri, avvocati;

–

pentru Stanleybet Malta Ltd și Magellan Robotech Ltd, de R. A. Jacchia, A. Terranova, F. Ferraro și D. Agnello, avvocati;

–

pentru Lotterie Nazionali Srl, de V. Fortunato, R. Baratta și A. Botto, avvocati;

–

pentru Lottomatica Holding Srl, fostă Lottomatica SpA, de S. Fidanzia și A. Gigliola, avvocati;

–

pentru guvernul italian, de G. Palmieri, în calitate de agent, asistată de P. G. Marrone și S. Fiorentino, avvocati dello Stato;

–

pentru Comisia Europeană, de L. Armati, G. Gattinara și L. Malferrari, în calitate de agenți,

1

Cererile de decizie preliminară privesc interpretarea articolelor 49 și 56 TFUE, precum și a articolelor 3 și 43 din Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune (JO 2014, L 94, p. 1), citite în lumina principiilor securității juridice, nediscriminării, transparenței, imparțialității, liberei concurențe, proporționalității, încrederii legitime și coerenței.

2

Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două litigii, primul (C‑721/19), între Sisal SpA și, al doilea (cauza C‑722/19), între Stanleybet Malta Ltd, precum și Magellan Robotech Ltd (denumite în continuare, împreună, „Stanleybet”), pe de o parte, și Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agenția Vămilor și a Monopolurilor, Italia) (denumită în continuare „ADM”), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerul Economiei și Finanțelor, Italia), precum și Lotterie Nazionali Srl și Lottomatica Holding Srl, fostă Lottomatica SpA (denumită în continuare „Lottomatica”) (cauza C‑722/19), pe de altă parte, în legătură cu conformitatea cu dreptul Uniunii a măsurii prin care ADM a reînnoit, în anul 2017, concesiunea atribuită Lotterie Nazionali în anul 2010 pentru gestionarea jocurilor loto cu pretrageri.

3

Articolul 3 din Directiva 2014/23, intitulat „Principiul egalității de tratament, nediscriminării și transparenței”, prevede la alineatul (1) primul paragraf:

„Autoritățile contractante și entitățile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează într‑o manieră transparentă și proporționată.”

4

Articolul 43 din această directivă, intitulat „Modificarea contractelor în cursul perioadei lor de valabilitate”, prevede:

„(1)   Concesiunile pot fi modificate fără o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă în oricare dintre următoarele cazuri:

[…]

[…]

(4)   Modificarea unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială în sensul alineatului (1) litera (e) atunci când, prin această modificare, caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial. În orice caz, fără a aduce atingere alineatelor (1) și (2), o modificare este considerată substanțială atunci când sunt îndeplinite una sau mai multe dintre următoarele condiții:

(5)   Pentru modificări ale dispozițiilor unei concesiuni în cursul perioadei sale de valabilitate altele decât cele prevăzute la alineatele (1) și (2), este necesară o nouă procedură de atribuire a concesiunilor în conformitate cu prezenta directivă.”

5

Articolul 46 din directiva menționată, intitulat „Modificări aduse Directivei 89/665/CEE”, prevede:

„Directiva 89/665/CEE [a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237)] se modifică după cum urmează:

La articolul 1, alineatul (1) se înlocuiește cu textul următor:

«[…]

Prezenta directivă se aplică, de asemenea, în cazul concesiunilor atribuite de autorități contractante, menționate în Directiva [2014/23], cu excepția cazului în care aceste concesiuni sunt excluse în conformitate cu articolele 10, 11, 12, 17 și 25 din directiva menționată.»

[…]”

6

Potrivit articolului 51 alineatul (1) din Directiva 2014/23, intitulat „Transpunere”, statele membre erau obligate să asigure intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege și a actelor administrative necesare pentru a se conforma acestei directive până la 18 aprilie 2016.

7

Articolul 54 din Directiva 2014/23, intitulat „Intrarea în vigoare”, prevede:

„Prezenta directivă intră în vigoare în a douăzecea zi de la data publicării în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Prezenta directivă nu se aplică în cazul atribuirii concesiunilor ofertate sau atribuite înainte de 17 aprilie 2014.”

8

Articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2014/23 (denumită în continuare „Directiva 89/665”), prevede:

„Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare.”

9

Articolul 21, intitulat „Atribuirea concesiunilor în materie de jocuri”, din decreto legge n. 78 – Provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini (Decretul‑lege nr. 78 privind măsurile anticriză și prelungirea termenelor) din 1 iulie 2009 (GURI nr. 150 din 1 iulie 2009), transformat în lege, cu modificări, prin Legea nr. 102 din 3 august 2009 (supliment ordinar la GURI nr. 179 din 4 august 2009) (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 78/2009”), prevede:

„1.   Pentru a asigura protecția unor interese publice superioare în cadrul activităților de colectare a [pariurilor] de joc, atunci când sunt atribuite unor persoane din afara administrației publice, gestionarea acestor activități este întotdeauna încredințată în concesiune atribuită, cu respectarea principiilor și a normelor comunitare și naționale, de regulă unei pluralități de persoane selectate prin intermediul unor proceduri deschise, competitive și nediscriminatorii. În consecință, […] Ministerul Economiei și Finanțelor – [Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat, Italia) organizează procedurile necesare pentru a realiza în timp util atribuirea concesiunii, inclusiv referitoare la colectarea la distanță a [pariurilor] acestor loterii, operatorilor de jocuri, naționali și comunitari, mai calificați, al căror număr nu trebuie să fie totuși mai mare de patru și care îndeplinesc criteriile de fiabilitate necesare în ceea ce privește moralitatea și tehnica, precum și pe plan economic.

2.   Concesiunea prevăzută la alineatul 1 prevede un drept de remunerare, care include remunerația de 8 % datorată punctelor de vânzare pentru jocurile loto cu pretrageri, egal cu 11,90 % dintr‑o valoare care cuprinde suma totală a primelor colectate și o medie a primelor plătite, pentru fiecare concesionar câștigător, până la nivelul maxim de 75 %.

3.   Selecția printr‑o procedură competitivă în vederea atribuirii concesiunii se bazează pe criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, în cadrul căreia se acordă prioritate următoarelor criterii: a) creșterea cuantumului ofertelor propuse în raport cu o bază predefinită care să garanteze, indiferent de situație, venituri totale care nu sunt mai mici de 500 de milioane de euro pentru anul 2009 și de 300 de milioane de euro pentru anul 2010, indiferent de numărul final de ofertanți câștigători; b) oferirea unor standarde de calitate care să garanteze siguranța consumatorilor cât mai completă posibil din punctul de vedere al inalterabilității și al neimitării biletelor, precum și al securității sistemului de plată a primelor; c) distribuție capilară, prin intermediul unei rețele extinse pe întreg teritoriul național, exclusivă pentru fiecare concesionar, compusă din cel puțin 10000 de puncte de vânzare, care trebuie să fie operaționale cel mai târziu la 31 decembrie 2010, fără a aduce atingere interzicerii, sub sancțiunea nulității, a clauzelor contractuale care restrâng libertatea contractuală a furnizorilor de bunuri sau servicii.

4.   Concesiunile menționate la alineatul 1, care pot fi eventual reînnoite numai o singură dată, au o durată maximă de nouă ani, împărțită în două perioade de cinci ani și, respectiv, de patru ani. Continuarea concesiunii pentru a doua perioadă este condiționată de evaluarea pozitivă a gestiunii de către autoritatea administrativă contractantă, care trebuie formulată în primul semestru al celui de al cincilea an al concesiunii.”

10

Articolul 20 alineatul 1 din decreto legge n. 148 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili (Decretul‑lege nr. 148 privind dispoziții urgente în materie de finanțe și nevoi imperative) din 16 octombrie 2017 (GURI nr. 242 din 16 octombrie 2017), transformat în lege, cu modificări, prin Legea nr. 172 din 4 decembrie 2017 (GURI nr. 284 din 5 decembrie 2017) (denumit în continuare „Decretul‑lege nr. 148/2017”), prevede:

„În temeiul articolului 21 alineatele 3 și 4 din [Decretul lege nr. 78/2009], [ADM] autorizează continuarea raportului de concesiune existent, referitor la colectarea, inclusiv la distanță, a [pariurilor] pentru jocurile loto naționale cu pretrageri, până la termenul final prevăzut la articolul 4 alineatul 1 din actul de concesiune, astfel încât să se asigure venituri noi și mai mari la bugetul statului, în cuantum de 50 de milioane de euro pentru anul 2017 și de 750 de milioane de euro pentru anul 2018.”

11

Prin anunțurile publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene din 15 august 2009 și din 2 aprilie 2010, Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat, căreia ADM i‑a succedat în drepturi, a inițiat o procedură de cerere de ofertă în vederea atribuirii concesiunilor de exploatare, la nivel național, a jocurilor loto cu pretrageri, și anume jocurile denumite „răzuiește și câștigă”.

12

La 5 august 2010, în urma acestei proceduri de cerere de ofertă, a fost atribuită o singură concesiune pentru perioada cuprinsă între 1 octombrie 2010 și 30 septembrie 2019, și anume Lottomatica, singurul operator economic care a depus o ofertă, căreia Lotterie Nazionali i‑a succedat în drepturi.

13

Alegerea concesionarului a fost efectuată în temeiul Decretului‑lege nr. 78/2009, potrivit căruia gestionarea colectării pariurilor de joc trebuia să facă obiectul unei concesiuni, atribuită de regulă unei pluralități de persoane selectate în urma unor proceduri deschise, competitive și nediscriminatorii, pentru a garanta venituri totale care nu erau mai mici de 500 de milioane de euro pentru anul 2009 și de 300 de milioane de euro pentru anul 2010, indiferent de numărul final de ofertanți câștigători. Ca urmare a prelungirii termenelor de încheiere a concesiunii, calendarul de plată a redevenței a fost modificat, astfel încât prima tranșă, de 520 de milioane de euro, trebuia plătită cel târziu la 28 mai 2010, iar cea de a doua, de 280 de milioane de euro, trebuia plătită cel târziu la 30 noiembrie 2010.

14

Potrivit contractului de concesiune încheiat între Administrația Autonomă a Monopolurilor de Stat și concesionar (denumit în continuare „contractul de concesiune în cauză”), articolul 4 alineatul 1, „[c]oncesiunea, care se poate prelungi o singură dată, are o durată de nouă ani, împărțită în două perioade de cinci și, respectiv, de patru ani, care curge de la 1 octombrie 2010. Continuarea concesiunii pentru a doua perioadă este condiționată de evaluarea pozitivă a Administrației Autonome a Monopolurilor de Stat, care trebuie formulată în cursul primului semestru al celui de al cincilea an al concesiunii”.

15

La sfârșitul primilor cinci ani de exploatare a concesiunii, continuarea acesteia a fost autorizată pentru a doua jumătate a perioadei, în conformitate cu dispoziția contractuală menționată.

16

La 26 iulie 2017, Lotterie Nazionali a depus la ADM, care i‑a succedat în drepturi Administrației Autonome a Monopolurilor de Stat, o cerere de reînnoire a concesiunii care îi fusese atribuită, pe baza clauzei de reînnoire prevăzute de asemenea de dispoziția contractuală menționată. La rândul lor, Sisal și Stanleybet și‑au manifestat interesul de a organiza o nouă procedură de atribuire a concesiunii.

17

Prin comunicarea din 19 septembrie 2017, ADM a considerat că reînnoirea contractului de concesiune în cauză era conformă cu interesul public.

18

În același sens, Decretul‑lege nr. 148/2017, intrat în vigoare la 16 octombrie 2017, prevede, la articolul 20 alineatul 1, că ADM, în temeiul articolului 21 alineatele 3 și 4 din Decretul‑lege nr. 78/2009, trebuie să autorizeze continuarea contractului de concesiune în cauză, până la termenul final prevăzut la articolul 4 alineatul 1 din acesta, astfel încât să se asigure venituri noi și mai mari la bugetul statului.

19

Prin comunicarea din 1 decembrie 2017, ADM a dispus reînnoirea concesiunii pentru Lotterie Nazionali până la 30 septembrie 2028, cu condiția ca, în conformitate cu articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/2017, concesionarul să efectueze plata anticipată a redevenței de 800 de milioane de euro la bugetul de stat, astfel încât să plătească o sumă de 50 de milioane de euro cel târziu la 15 decembrie 2017, 300 de milioane de euro cel târziu la 30 aprilie 2018 și 450 de milioane de euro cel târziu la 31 octombrie 2018, în loc de două tranșe de 500 de milioane de euro și de 300 de milioane de euro, înainte de împlinirea termenului normal al concesiunii, 30 septembrie 2019.

20

Sisal și Stanleybet au atacat această decizie la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia). În opinia acestora, articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/2017 este contrar dreptului Uniunii, în măsura în care introduce un sistem de monopol în favoarea unui operator unic, întrucât prevede continuarea în beneficiul Lotterie Nazionali a contractului de concesiune în cauză, în condițiile în care regimul prevăzut de Decretul‑lege nr. 78/2009 prevedea posibilitatea ca administrația să opteze, la expirarea perioadei de concesiune inițiale, fie pentru reînnoire, fie pentru deschiderea unei noi proceduri de cerere de ofertă. În plus, nu ar fi vorba despre o simplă continuare a contractului de concesiune în cauză, ci despre o novație a raportului contractual, care, mai mult, are loc cu doi ani înainte de încetarea normală a contractului de concesiune inițial, în măsura în care între părți au fost convenite alte modalități de plată a redevenței decât cele prevăzute inițial în acest contract. În sfârșit, necesitatea de a garanta noi venituri semnificative pentru bugetul de stat nu ar constitui un motiv imperativ de interes general care ar justifica un regim diferit numai pentru jocurile loto cu pretrageri.

21

În urma respingerii acțiunilor lor de către Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio), Sisal și Stanleybet au atacat această decizie la instanța de trimitere, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia). Asemenea reclamantelor din litigiile principale, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) are îndoieli cu privire la conformitatea cu dreptul Uniunii a noului regim introdus prin articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/2017. În plus, potrivit instanței de trimitere, acest regim este susceptibil să încalce principiul încrederii legitime, în măsura în care, chiar dacă Sisal și Stanleybet nu au participat la cererea de ofertă inițială, în cursul anului 2010, acestea ar fi putut participa la o nouă procedură de cerere de ofertă la expirarea perioadei de concesiune inițiale în anul 2019, reînnoirea concesiunii menționate fiind, până la intrarea în vigoare a acestui decret‑lege, numai o posibilitate lăsată la latitudinea administrației. Or, în cadrul noii reglementări, administrația nu mai avea posibilitatea de a alege între deschiderea unei noi proceduri și reînnoirea automată, aceasta din urmă fiind alegerea impusă de articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/2017.

22

În aceste condiții, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare, identice în cele două cauze conexate:

23

Întrebările preliminare se înscriu în contextul reînnoirii unei concesiuni pentru gestionarea jocurilor loto cu pretrageri în Italia, și anume jocurile așa‑numite „răzuiește și câștigă”, care a fost acordată Lotterie Nazionali în anul 2010 și a cărei reînnoire a avut loc în cursul anului 2017. Pe lângă articolele 49 TFUE și 56 TFUE, precum și anumite principii de drept al Uniunii, instanța de trimitere vizează în întrebările sale articolele 3 și 43 din Directiva 2014/23. Întrucât această directivă a intrat în vigoare la 17 aprilie 2014, mai precis ulterior deciziei inițiale de atribuire a concesiunii, dar înainte de reînnoirea sa, trebuie, cu titlu introductiv, să se determine dacă directiva menționată este aplicabilă ratione temporis în litigiile principale.

24

În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante stabilite în materie de achiziții publice și aplicabile prin analogie în materie de concesionare de servicii, legislația Uniunii aplicabilă unui contract de concesiune este, în principiu, cea în vigoare la momentul la care entitatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează definitiv problema dacă există sau nu obligația de a recurge la o procedură competitivă pentru atribuirea unui contract de achiziții publice. În schimb, dispozițiile unei directive al cărei termen de transpunere a expirat după acest moment sunt neaplicabile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctul 34, precum și jurisprudența citată).

25

În speță, cererea de ofertă a fost publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene la 15 august 2009 și la 2 aprilie 2010, respectiv înainte de expirarea, la 18 aprilie 2016, a termenului de transpunere a Directivei 2014/23.

26

În plus, concesiunea a fost atribuită, în urma acestei cereri de ofertă, înainte de 17 aprilie 2014, astfel încât atribuirea inițială menționată nu intră, în orice caz, în domeniul de aplicare al Directivei 2014/23, conform articolului 54 al doilea paragraf din aceasta.

27

În cazul în care un contract de concesiune conține o clauză de reînnoire care face parte integrantă din acest contract inițial, clauza respectivă este guvernată și de legislația în materie de achiziții publice aplicabilă acestei concesiuni.

28

Cu toate acestea, reiese tot din jurisprudența Curții că, în cazul unei modificări substanțiale a unui contract de concesiune, legislația Uniunii în raport cu care trebuie apreciată această modificare este cea în vigoare la data acestei modificări. Curtea a precizat în acest context că faptul că încheierea contractului de concesiune inițial este anterioară adoptării normelor Uniunii în materie nu implică nicio consecință în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 septembrie 2019, Comisia/Italia, C‑526/17, EU:C:2019:756, punctul 60 și jurisprudența citată).

29

În speță, litigiile principale vizează decizia prin care s‑a ales, conform articolului 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/2017, reînnoirea concesiunii existente și prelungirea acesteia cu nouă ani, o asemenea posibilitate fiind prevăzută la articolul 21 alineatul 4 din Decretul‑lege nr. 78/2009. În această privință, reclamantele din litigiile principale susțin că reînnoirea menționată determină modificări substanțiale în raport cu contractul de concesiune în cauză.

30

Rezultă că, în cauzele principale, aspectul dacă acestui contract de concesiune i‑au fost aduse astfel de modificări cu ocazia reînnoirii sale trebuie apreciat în raport cu dispozițiile Directivei 2014/23, întrucât această reînnoire este ulterioară intrării sale în vigoare.

31

În această privință trebuie să se observe că reiese din cuprinsul articolului 43 din directiva menționată că aceasta a realizat o armonizare exhaustivă a ipotezelor în care, pe de o parte, concesiunile pot fi modificate fără să fie însă necesară în acest scop organizarea unei noi proceduri de atribuire a concesiunii conforme cu normele stabilite de aceeași directivă și a celor în care, pe de altă parte, este necesară o astfel de procedură de atribuire în cazul unei modificări a condițiilor concesiunii.

32

Or, orice măsură națională într‑un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări complete la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar (Hotărârea din 14 iulie 2016, Promoimpresa și alții, C‑458/14 și C‑67/15, EU:C:2016:558, punctul 59, precum și jurisprudența citată).

33

Rezultă că aspectul dacă reglementarea națională în discuție în litigiile principale a adus modificări care impun inițierea unei noi proceduri de atribuire trebuie apreciat numai în raport cu dispozițiile Directivei 2014/23.

34

Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii și în special articolul 43 din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care impune reînnoirea unui contract de concesiune fără o nouă procedură de atribuire, în condițiile în care acesta a fost atribuit unui singur concesionar, deși dreptul național aplicabil prevedea că o astfel de concesiune trebuia în principiu să fie atribuită mai multor operatori economici, cel mult patru.

35

Curtea a statuat în mod repetat că o reglementare a unui stat membru care condiționează desfășurarea unei activități economice, precum gestionarea anumitor jocuri de noroc, de obținerea unei concesiuni constituie un obstacol în calea libertăților garantate la articolele 49 și 56 TFUE, iar aceasta indiferent dacă se aplică un model cu concesionar unic sau un model cu concesionari multipli (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctele 38 și 39, precum și jurisprudența citată).

36

Așa cum a amintit Curtea și în jurisprudența sa referitoare la jocurile de noroc, protecția consumatorilor și prevenirea fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc pot fi calificate drept motive imperative de interes general de natură să justifice restricții privind libertățile fundamentale care decurg din articolele 49 și 56 TFUE (Hotărârea din 19 decembrie 2018, Stanley International Betting și Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punctul 43, precum și jurisprudența citată).

37

Cu toate acestea, trebuie arătat că, prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere nu vizează motivele care au determinat statul membru în cauză să introducă și să mențină astfel de restricții în acest domeniu.

38

În speță, reclamantele din litigiile principale nu urmăresc să conteste însuși modelul de concesiune ales pentru gestionarea jocurilor loto cu pretrageri, ci susțin că, din cauza modalităților de reînnoire a acestei concesiuni și a condițiilor prevăzute în acest scop, articolul 20 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 148/2017 a abandonat modelul cu concesionari multipli prevăzut la articolul 21 alineatul 1 din Decretul‑lege nr. 78/2009 și a revenit la un model cu concesionar unic, ceea ce ar constitui o modificare substanțială a contractului de concesiune în cauză.

39

În această privință trebuie să se observe că, în conformitate cu textul articolului 43 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2014/23, legiuitorul Uniunii a prevăzut că concesiunile pot fi modificate fără o nouă procedură de atribuire a concesiunilor atunci când modificările, indiferent de valoarea lor monetară, au fost prevăzute în documentele inițiale ale concesiunii sub forma unor clauze sau opțiuni de revizuire clare, precise și fără echivoc, printre care se pot număra clauze sau opțiuni de revizuire a valorii. Astfel de clauze precizează limitele și natura posibilelor modificări sau opțiuni, precum și condițiile în care se poate recurge la acestea. Ele nu prevăd modificări sau opțiuni care ar schimba caracterul general al concesiunii.

40

Or, nu se contestă că contractul de concesiune în cauză conținea o clauză care prevedea o opțiune ce permitea reînnoirea pentru o durată de nouă ani a concesiunilor atribuite inițial.

41

În plus, împrejurarea că, în cauzele principale, un singur concesionar a fost desemnat din nou de autoritatea contractantă pentru o nouă perioadă de nouă ani nu rezultă din modificarea reglementării naționale privind metoda de atribuire, întrucât Decretul‑lege nr. 78/2009 prevede, la articolul 21 alineatul 1 că concesiunea în discuție în litigiile principale trebuia în principiu să fie încredințată „de regulă unei pluralități de persoane selectate prin intermediul unor proceduri deschise, competitive și nediscriminatorii”. Această desemnare este consecința punerii în aplicare a opțiunii privind reînnoirea concesiunii, prevăzută de Decretul‑lege nr. 78/2009, precum și de contractul de concesiune în cauză, a cărei eventualitate nu putea fi ignorată având în vedere rezultatul procedurii de cerere de ofertă inițiale la care, după cum a indicat instanța de trimitere, a participat numai Lottomatica, căreia Lotterie Nazionali i‑a succedat în drepturi, reclamantele din litigiile principale sau alți operatori economici fiind excluși.

42

Cu toate acestea, o astfel de reînnoire fără o nouă procedură de atribuire nu este posibilă, conform articolului 43 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2014/23, decât în măsura în care au fost respectate condițiile privind punerea în aplicare a clauzei prevăzute în acest scop.

43

Trebuie arătat în această privință, asemenea domnului avocat general la punctele 52 și 53 din concluzii, că, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, chiar dacă reînnoirea în discuție în litigiile principale a fost impusă în mod formal prin intermediul Decretului‑lege nr. 148/2017, o astfel de reînnoire corespundea, având în vedere în special comunicarea sa din 19 septembrie 2017, voinței exprimate anterior de ADM.

44

Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că dreptul Uniunii și în special articolul 43 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care impune reînnoirea unui contract de concesiune fără o nouă procedură de atribuire, în condițiile în care acesta a fost atribuit unui singur concesionar, deși dreptul național aplicabil prevedea că o asemenea concesiune trebuia să fie atribuită, în principiu, mai multor operatori economici, cel mult patru, atunci când această reglementare națională constituie punerea în aplicare a unei clauze conținute în contractul de concesiune inițial care prevede opțiunea unei astfel de reînnoiri.

45

Prin intermediul celei de a doua și al celei de a treia întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă dreptul Uniunii și în special articolul 43 din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale care prevede, pe de o parte, că reînnoirea unei concesiuni va fi decisă cu doi ani înainte de încetarea sa și, pe de altă parte, o modificare a modalităților de plată a contraprestației financiare datorate de concesionar, așa cum figurau în contractul de concesiune inițial, astfel încât să se asigure venituri noi și mai mari la bugetul statului.

46

De la bun început, trebuie subliniat, pe de o parte, că faptul că, în speță, reînnoirea a fost dispusă cu doi ani înainte de data expirării contractului de concesiune în cauză nu constituie, în sine, o modificare a dispozițiilor acestui contract, în condițiile în care, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, din dosarul prezentat Curții reiese că dreptul care guvernează contractul menționat nu impunea o dată la care putea interveni decizia privind o eventuală reînnoire.

47

Pe de altă parte, motivele care au justificat această reînnoire, în special scopul de a asigura venituri noi și mai mari la bugetul statului, nu sunt determinante pentru a aprecia dacă condițiile reînnoirii menționate cuprind modificări substanțiale.

48

În ceea ce privește modificarea modalităților de plată a contraprestației financiare datorate de concesionar, astfel cum erau prevăzute în contractul de concesiune în cauză, nu se poate deduce din articolul 43 alineatul (1) litera (a) din Directiva 2014/23 că, în cadrul punerii în aplicare a unei clauze sau a unei opțiuni care intră sub incidența dispoziției menționate, orice modificare ce nu este prevăzută în mod expres de această clauză sau de această opțiune ar avea ca efect ca, în temeiul alineatului (5) al dispoziției amintite, să fie necesară o nouă procedură de atribuire a concesiunii.

49

Astfel, în cadrul litigiilor principale, în conformitate cu articolul 43 alineatul (1) litera (e), asemenea modificări pot fi aduse unei concesiuni fără ca efectuarea unei noi proceduri de atribuire să fie necesară în acest scop, cu condiția ca modificările respective să nu fie substanțiale, în sensul alineatului (4) al articolului 43 menționat.

50

Această din urmă dispoziție prevede o regulă generală potrivit căreia modificarea unui contract de concesiune în cursul perioadei sale de valabilitate este considerată substanțială atunci când prin această modificare caracterul concesiunii devine substanțial diferit față de cel al concesiunii încheiate inițial. Dispoziția menționată precizează, pe de altă parte, că, „în orice caz”, o modificare este considerată substanțială, printre altele, atunci când ea introduce condiții care, dacă ar fi prevalat în cadrul procedurii inițiale de atribuire a concesiunilor, ar fi permis admiterea altor candidați decât cei selectați inițial sau acceptarea altei oferte decât cea acceptată inițial sau ar fi atras mai mulți participanți la procedura de atribuire a concesiunilor sau atunci când modificarea schimbă balanța economică a concesiunii în favoarea concesionarului într‑un mod care nu a fost prevăzut în contractul de concesiune inițial.

51

În această privință trebuie arătat că, în speță, suma care trebuia plătită de concesionar în schimbul acordării concesiunii de servicii în discuție în litigiile principale a rămas neschimbată, fiind modificate numai modalitățile de executare a plății acestei sume, care fac obiectul întrebărilor instanței de trimitere.

52

Astfel, din dosarul prezentat Curții reiese că, în ceea ce privește contractul de concesiune în cauză, cuantumul convenit era datorat, în parte, în anul în care concesiunea a intrat în vigoare și, în parte, în anul următor. În schimb, în cazul reînnoirii, prima parte din suma datorată s‑ar plăti cu doi ani înainte de intrarea în vigoare a concesiunii reînnoite, în timp ce suma restantă s‑ar plăti în anul anterior acestei date.

53

Sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, rezultă că o astfel de modificare nu poate fi considerată substanțială, în sensul articolului 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23. În această privință trebuie arătat că, în măsura în care plata anticipată respectivă ar putea crește cuantumul care trebuie plătit, o asemenea modificare nu pare să afecteze balanța economică a concesiunii în favoarea concesionarului, în sensul literei (b) a acestui articol 43 alineatul (4).

54

În ceea ce privește aspectul dacă, în speță, aplicarea acestor modalități de plată modificate în acest fel în contractul de concesiune în cauză ar fi permis admiterea altor candidați decât cei care au participat efectiv sau participarea mai multor candidați, în sensul articolului 43 alineatul (4) litera (a) din Directiva 2014/23, trebuie să se constate că niciuna dintre reclamantele din litigiile principale nu a invocat un atare punct de vedere și că dosarul prezentat Curții nu conține niciun element care să poată susține o astfel de afirmație.

55

Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la a doua și la a treia întrebare că dreptul Uniunii și în special articolul 43 alineatul (1) litera (e) din Directiva 2014/23 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care prevede, pe de o parte, că reînnoirea unei concesiuni va fi decisă cu doi ani înainte de încetarea sa și, pe de altă parte, o modificare a modalităților de plată a contraprestației financiare datorate de concesionar, astfel încât să se asigure venituri noi și mai mari la bugetul statului, atunci când această modificare nu este substanțială în sensul articolului 43 alineatul (4) din directiva menționată.

56

Trebuie amintit, cu titlu introductiv, că, deși, pe plan formal, întrebările adresate nu se referă la interpretarea niciunei dispoziții specifice din Directiva 89/665, o asemenea împrejurare nu împiedică Curtea să furnizeze toate elementele de interpretare a dreptului Uniunii care pot fi utile pentru soluționarea cauzei principale. În această privință, revine Curții sarcina de a extrage din ansamblul elementelor furnizate de instanța națională și mai ales din motivarea deciziei de trimitere elementele de drept al Uniunii care necesită o interpretare, având în vedere obiectul litigiului principal (a se vedea prin analogie Hotărârea din 6 mai 2021, Analisi G. Caracciolo, C‑142/20, EU:C:2021:368, punctul 26 și jurisprudența citată).

57

În acest context, în măsura în care accesul la procedurile privind căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice este reglementat de Directiva 89/665, aplicabilă și concesiunilor atribuite în conformitate cu Directiva 2014/23, este necesar să se reformuleze cea de a patra întrebare în sensul că, prin intermediul acesteia, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23 și articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665 trebuie interpretate în sensul că un operator economic poate introduce o cale de atac împotriva unei decizii de reînnoire a unei concesiuni pentru motivul că condițiile de executare a contractului de concesiune inițial au fost modificate cu această ocazie, deși nu a participat la procedura inițială de atribuire a concesiunii menționate.

58

Astfel, potrivit articolului 1 alineatul (3) din Directiva 89/665, statele membre adoptă măsurile necesare pentru a asigura că procedurile privind căile de atac sunt accesibile, în conformitate cu reglementări detaliate pe care le stabilesc, cel puțin oricărei persoane care este sau a fost interesată de obținerea unui anumit contract și care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.

59

Rezultă de aici că dreptul unui operator economic de a introduce o cale de atac necesită ca acesta să facă dovada unui interes de a i se atribui concesiunea în cauză în cadrul unei noi proceduri de atribuire a acesteia.

60

Conform jurisprudenței Curții în materie de achiziții publice, participarea la o procedură de atribuire a unui contract poate, în principiu, să constituie în mod valabil o condiție a cărei îndeplinire este impusă pentru a stabili că persoana în cauză face dovada unui interes de a obține contractul în cauză sau riscă să fie prejudiciată de caracterul presupus nelegal al deciziei de atribuire a contractului de achiziții menționat. În lipsa prezentării unei oferte, o asemenea persoană poate demonstra cu dificultate că are un interes pentru a se opune acestei decizii sau că este sau riscă să fie prejudiciată din cauza acestei atribuiri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 februarie 2004, Grossmann Air Service, C‑230/02, EU:C:2004:93, punctul 27, precum și Hotărârea din 28 noiembrie 2018, Amt Azienda Trasporti e Mobilità și alții, C‑328/17, EU:C:2018:958, punctul 46).

61

Această jurisprudență nu este însă aplicabilă în cauzele principale, în care problema nu este dacă operatorii economici care nu au participat la procedura inițială de atribuire a concesiunii au dreptul să conteste rezultatul procedurii respective. După cum a arătat instanța de trimitere, în aceste cauze este vorba despre interesul pe care l‑ar avea asemenea operatori ca entitatea contractantă să asigure aplicarea clauzei de reînnoire a concesiunii menționate cu respectarea legislației relevante.

62

În această privință, faptul că operatorul economic a participat sau nu la procedura inițială de atribuire a concesiunii este irelevant, în măsura în care, în momentul în care ar trebui să intervină reînnoirea concesiunii, acesta poate dovedi un interes de a i se atribui o astfel de concesiune.

63

În acest context, operatorul economic respectiv nu este obligat să dovedească faptul că ar participa efectiv la această nouă procedură de atribuire. Existența unei astfel de posibilități trebuie considerată ca fiind suficientă în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 septembrie 2019, Lombardi, C‑333/18, EU:C:2019:675, punctul 29).

64

Astfel, operatorul economic care îndeplinește asemenea condiții este îndreptățit, dacă este cazul, să atace decizia autorității contractante de a proceda la reînnoirea concesionării în favoarea concesionarului inițial pentru motivul că condițiile de executare a contractului de concesiune inițial au fost modificate cu această ocazie. În acest scop, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 94 din concluzii, pentru a dovedi că modificările menționate au un caracter substanțial, operatorul economic respectiv trebuie să fie în măsură să introducă o cale de atac prin care să solicite efectuarea acestei verificări.

65

Prin urmare, trebuie să se răspundă la a patra întrebare că articolul 43 alineatul (4) din Directiva 2014/23 și articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665 trebuie interpretate în sensul că un operator economic poate introduce o cale de atac împotriva unei decizii de reînnoire a unei concesiuni pentru motivul că condițiile de executare a contractului de concesiune inițial au fost modificate substanțial, deși nu a participat la procedura inițială de atribuire a acestei concesiuni, dacă, în momentul în care ar trebui să intervină reînnoirea concesiunii, acesta face dovada unui interes de a i se atribui o astfel de concesiune.

66

Întrucât, în privința părților din litigiile principale, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară: