Processo C‑209/04
Comissão das Comunidades Europeias
contra
República da Áustria
«Incumprimento de Estado – Directiva 79/409/CEE – Conservação das aves selvagens – Codornizão – Zona de protecção especial do parque natural nacional de Lauteracher Ried – Exclusão dos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern – Directiva 92/43/CEE – Conservação dos habitats naturais – Fauna e flora selvagens – Procedimento relativo a um plano ou projecto de construção – Procedimento de definição do traçado de uma via rápida – Procedimento de avaliação de impacto ambiental – Violações processuais relativas ao projecto de construção no território austríaco da via rápida federal S 18 – Aplicação da Directiva 92/43 no tempo»
Conclusões da advogada‑geral J. Kokott apresentadas em 27 de Outubro de 2005
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 23 de Março de 2006
Sumário do acórdão
1. Ambiente – Conservação das aves selvagens – Directiva 79/409 – Escolha e delimitação das zonas de protecção especial
(Directivas do Conselho 79/409, artigo 4.°, n.os 1 e 2, e 92/43, artigo 6.°, n.° 4)
2. Ambiente – Conservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens – Directiva 92/43 – Aplicação no tempo
(Directiva 92/43 do Conselho, artigo 6.°, n.os 3 e 4)
1. Quando da escolha dos territórios mais apropriados para classificação como zona de protecção especial na acepção do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409, relativa à conservação das aves selvagens, a margem de apreciação de que gozam os Estados‑Membros não abrange a oportunidade de classificar como zona de protecção especial os territórios que se apresentam como os mais apropriados segundo critérios ornitológicos, mas apenas a aplicação destes critérios com vista à identificação dos territórios mais apropriados à conservação das espécies enumeradas no anexo I.
Além disso, quando da escolha e da delimitação de uma dessas zonas, os Estados‑Membros não podem tomar em consideração exigências económicas, nem a título de um interesse geral superior àquele que cumpre o objectivo ecológico referido pela directiva aves nem que correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as referidas no artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43 relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.
(cf. n.os 33, 40)
2. O princípio da sujeição dos projectos susceptíveis de terem impacto considerável no ambiente a uma avaliação ambiental não se aplica às situações em que a data da apresentação formal do pedido de aprovação de um projecto é anterior à data em que termina o prazo de transposição de uma directiva.
Este critério formal é o único que respeita o princípio da segurança jurídica e permite preservar o efeito útil de uma directiva. A razão desta consideração é que uma directiva como a Directiva 92/43 relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens visa em larga medida projectos de certa envergadura, cuja realização necessita muitas vezes de um longo período de tempo. Assim, não é oportuno que certos procedimentos, já complexos a nível nacional e formalmente iniciados antes de terminado o prazo para transposição da referida directiva, sejam sobrecarregados e atrasados devido às exigências específicas impostas pela mesma e que com isso sejam afectadas situações já consolidadas.
(cf. n.os 56‑57)
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
23 de Março de 2006 (*)
«Incumprimento de Estado – Directiva 79/409/CEE – Conservação das aves selvagens – Codornizão – Zona de protecção especial do parque natural nacional de Lauteracher Ried – Exclusão dos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern – Directiva 92/43/CEE – Conservação dos habitats naturais – Fauna e flora selvagens – Procedimento relativo a um plano ou projecto de construção – Procedimento de definição do traçado de uma via rápida – Procedimento de avaliação de impacto ambiental – Violações processuais relativas ao projecto de construção no território austríaco da via rápida federal S 18 – Aplicação da Directiva 92/43 no tempo»
No processo C‑209/04,
que tem por objecto uma acção por incumprimento nos termos do artigo 226.° CE, entrada em 12 de Maio de 2004,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por M. van Beek e B. Schima, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República da Áustria, representada por E. Riedl, J. Müller e K. Humer, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: C. W. A. Timmermans, presidente de secção, R. Schintgen, P. Kūris (relator), G. Arestis e J. Klučka, juízes,
advogada‑geral: J. Kokott,
secretário: K. Sztranc, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 6 de Outubro de 2005,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 27 de Outubro de 2005,
profere o presente
Acórdão
1 Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:
– ao não incluir na zona do parque natural nacional do Lauteracher Ried (a seguir «Lauteracher Ried»), classificada como zona de protecção especial (a seguir «ZPE»), os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern que fazem parte, segundo critérios científicos, nos mesmos termos que esta ZPE, dos territórios mais apropriados em número e em extensão na acepção do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125), alterada pela Directiva 97/49/CE da Comissão, de 29 de Julho de 1997 (JO L 223, p. 9, a seguir «directiva aves»), e
– ao não ter observado correcta e integralmente, no momento da autorização do projecto de construção da via rápida federal do Lago de Constança S 18 (a seguir «via S 18»), as exigências fixadas no artigo 6.°, n.° 4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva habitats»), no caso de uma execução do projecto não obstante o resultado negativo da avaliação do seu impacto ambiental,
a República da Áustria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do disposto no artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves e da disposições conjugadas dos artigos 6.°, n.° 4, e 7.° da directiva habitats.
Quadro jurídico
Acto de adesão da República da Áustria à União Europeia
2 O Acto relativo às condições de adesão da República da Áustria, da República da Finlândia e do Reino da Suécia e às adaptações dos Tratados em que se funda a União Europeia (JO 1994, C 241, p. 21, e JO 1995, L 1, p. 1, a seguir «acto de adesão») foi assinado em 24 de Junho de 1994 e entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1995.
3 Nos termos do artigo 2.° do acto de adesão, «[a] partir da adesão, as disposições dos Tratados originários e os actos adoptados pelas Instituições antes da adesão vinculam os novos Estados‑Membros e são aplicáveis nestes Estados nos termos desses Tratados e do presente Acto».
4 O artigo 168.° do acto de adesão dispõe:
«Os novos Estados‑Membros porão em vigor as medidas necessárias para dar cumprimento, a partir da adesão, ao disposto nas directivas e decisões, na acepção do artigo 189.° do Tratado CE e do artigo 161.° do Tratado CEEA, bem como nas recomendações e decisões, na acepção do artigo 14.° do Tratado CECA, a menos que seja fixado um prazo na lista do Anexo XIX, ou noutras disposições do presente Acto.»
Directiva aves
5 Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, a directiva aves «diz respeito à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados‑Membros ao qual é aplicável o Tratado. Tem por objectivo a protecção, a gestão e o controle dessas espécies e regulamenta a sua exploração».
6 O codornizão (crex crex) é uma espécie introduzida no anexo I da directiva aves (a seguir «anexo I») pela Directiva 85/411/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1985, que altera a Directiva 79/409 (JO L 233, p. 33; EE 15 F6 p. 84).
7 O artigo 4.° da directiva aves dispõe:
«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Para o efeito, tomar‑se‑ão em consideração:
a) As espécies ameaçadas de extinção;
b) As espécies vulneráveis a certas modificações dos seus habitats;
c) As espécies consideradas raras, porque as suas populações são reduzidas ou porque a sua repartição local é restrita;
d) Outras espécies necessitando de atenção especial devido à especificidade do seu habitat.
Ter‑se‑á em conta, para proceder às avaliações, quais as tendências e as variações dos níveis populacionais.
Os Estados‑Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2. Os Estados‑Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. […]
[…]
4. Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados‑Membros esforçam‑se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
Directiva habitats
8 O artigo 6.°, n.os 3 e 4, primeiro parágrafo, da directiva habitats dispõe:
«3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da Rede Natura 2000. O Estado‑Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.»
9 O artigo 7.° da mesma directiva dispõe:
«As obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6.° substituem as decorrentes do n.° 4, primeira frase, do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE, no respeitante às zonas de protecção especial classificadas nos termos do n.° 1 do artigo 4.° ou analogamente reconhecidas nos termos do n.° 2 do artigo 4.° da presente directiva a partir da data da sua entrada em aplicação ou da data da classificação ou do reconhecimento pelo Estado‑Membro nos termos da Directiva 79/409/CEE, se esta for posterior.»
Antecedentes do litígio
10 O Lauteracher Ried situa‑se no Land do Vorarlberg. Depois da adesão da República da Áustria à União Europeia, o Governo deste Estado‑Membro notificou pela primeira vez, em 7 de Junho de 1995, à Comissão a classificação deste parque natural como ZPE e apresentou posteriormente determinados documentos complementares. Os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern não estão incluídos nos limites desta ZPE.
11 No que se refere ao projecto de construção da via S 18, o procedimento para a definição do traçado iniciou‑se em 1992. Após uma discussão em 29 de Abril de 1992 com a administração do cantão de Dornbirn, o projecto foi totalmente reelaborado para se tomar em consideração o relatório elaborado pelo perito oficial do Land do Vorarlberg para a protecção da natureza e das paisagens. O procedimento de apresentação deste projecto e audição das partes interessadas com vista à definição do traçado da referida via iniciou‑se em 8 de Março de 1994 baseando‑se na Lei das estradas federais de 1971. Terminou com a definição do traçado no regulamento do Ministro Federal dos Assuntos Económicos de 8 de Abril de 1997. Nesta fase de elaboração do referido projecto, as autoridades austríacas tinham concluído que não existiam itinerários alternativos para a via S 18.
12 Em 27 de Janeiro de 1999, iniciou‑se o procedimento de autorização da construção desta via. Por decisão de 6 de Julho de 2001, o respectivo projecto de construção foi autorizado pelas administrações dos cantões de Bregenz e de Dornbirn, conforme estabelecido na legislação do Land do Vorarlberg. Atendendo ao referido regulamento do Ministro Federal dos Assuntos Económicos, esta decisão não podia aprovar outro traçado que não aquele que veio a ser adoptado.
13 A referida decisão foi objecto de recurso para o Governo do Land do Vorarlberg. Este último, em 21 de Fevereiro de 2003, confirmou a decisão, cuja execução foi suspensa, em 29 de Agosto de 2003, pelo Verwaltungsgerichtshof. A execução do projecto de construção da via S 18 está actualmente bloqueada.
Procedimento pré‑contencioso
14 Na sequência de uma queixa, a Comissão enviou, em 12 de Novembro de 2001, um ofício às autoridades austríacas relativo à classificação insuficiente do ponto de vista ornitológico da ZPE do Lauteracher Ried, às consequências negativas do projecto de construção da via S 18 que se receava virem a afectar o codornizão e as outras populações de aves a preservar nessa zona e a outras questões relativas à sua protecção.
15 Depois de analisada a resposta do Governo austríaco, enviada à Comissão em 1 de Fevereiro de 2002, esta, em 27 de Junho de 2002, enviou à República da Áustria uma notificação para cumprir. Não tendo ficado satisfeita com as explicações dadas por esta última, a Comissão, em 11 de Julho de 2003, dirigiu‑lhe um parecer fundamentado para que tomasse as medidas necessárias a dar‑lhe cumprimento num prazo de dois meses a contar da notificação.
16 Entendendo que os argumentos invocados pela República da Áustria na sua resposta de 26 de Setembro de 2003 ao referido parecer fundamentado não eram convincentes e considerando que o incumprimento imputado persistia, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto à acção
17 Em apoio do seu pedido, a Comissão deduz dois fundamentos. Em primeiro lugar, acusa a República da Áustria de não ter respeitado as disposições do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves relativas ao procedimento de escolha e de classificação de uma ZPE. Em segundo lugar, invoca a inobservância das exigências enunciadas no artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats na autorização do projecto de construção da via S 18.
Quanto à primeira acusação, relativa ao facto de não terem sido respeitadas as disposições do artigo 4, n.os 1 e 2, da directiva aves
Argumentos das partes
18 Com a sua primeira acusação, a Comissão sustenta que a classificação e a delimitação actuais da ZPE do Lauteracher Ried não respeitam as exigências de protecção e de conservação sustentável das espécies de aves presentes nesse sítio, designadamente o codornizão e as outras espécies de aves migratórias que nidificam nos prados. Segundo a Comissão, para dar cumprimento às exigências do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves, a extensão dessa ZPE deve ser alargada aos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern.
19 Em apoio desta acusação, a Comissão alega em primeiro lugar que o elemento fulcral para a delimitação da ZPE é a presença das espécies de aves a proteger. Segundo as informações científicas e os resultados de controlos efectuados entre 2000 e 2002, os referidos sítios constituem não apenas habitats, fazendo também parte do principal lugar de reprodução do codornizão e de outras aves migratórias que nidificam nos prados. A Comissão sublinha igualmente que os prados situados no interior e à volta do sítio de Lauteracher Ried oferecem, no que se refere à protecção das aves, um habitat natural uniforme, cuja estrutura é especialmente apropriada, e que esses prados são utilizados pelas mesmas populações de aves. Acrescenta que os codornizões presentes no vale do Reno, no território do Land do Vorarlberg, constituem um conjunto de aves em contacto estreito umas com as outras.
20 Em seguida, a Comissão sustenta que a obrigação de designar como ZPE todas as zonas que parecem ser as mais apropriadas segundo os critérios ornitológicos não se esgota na primeira declaração efectuada. O objectivo de conservação das espécies ameaçadas impõe a necessidade de reexaminar uma declaração à luz dos conhecimentos científicos mais recentes e eventualmente de efectuar uma nova delimitação da ZPE existente.
21 Por fim, o facto de a República da Áustria ter classificado como zona de protecção os sítios de Bangs e de Matschels, que também se situam no Land do Vorarlberg e que visam assegurar a conservação do codornizão, em nada altera a obrigação deste Estado‑Membro de fazer o mesmo relativamente aos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern que confinam com a ZPE declarada.
22 A República da Áustria alega que a delimitação actual da ZPE do Lauteracher Ried cumpre de maneira óptima as exigências da directiva aves para a protecção e a conservação do codornizão e das espécies de aves migratórias que permanecem regularmente no vale do Reno no Land do Vorarlberg.
23 Considera que cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da directiva aves, ao delimitar em conjunto a referida ZPE e a zona de protecção da fauna, da flora, dos habitats e das aves de Bangs e Matschels, tendo assim declarado como ZPE e reconhecido como tal os territórios do vale do Reno situados no Land do Vorarlberg mais apropriados em número e em extensão para a conservação da espécie do codornizão referida no anexo I e das espécies migratórias cuja ocorrência é regular.
24 A República da Áustria precisa que o perímetro da ZPE foi delimitado com base em elementos de prova científicos disponíveis à época sobre a escolha e a classificação desta zona, que são reconhecidos como fiáveis pela jurisprudência do Tribunal de Justiça e que levaram à classificação deste zona como a mais importante área de reprodução de aves de prado do Land do Vorarlberg.
25 Acrescenta que, para a classificação da referida zona, se baseou unicamente nos aspectos ornitológicos ou ecológicos nos termos em que estes podem ser deduzidos do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves. Neste contexto, sustenta que é na ZPE do Lauteracher Ried que se concentra um conjunto natural virgem indispensável ao desenvolvimento do codornizão, mas que este conjunto não se estende aos campos de feno existentes nos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern.
26 Segundo a República da Áustria, há que analisar vários critérios a fim de determinar os territórios mais apropriados, designadamente o facto de aves de duas espécies frequentarem uma zona determinada ou parte desta. No entanto, este último critério não é por si só determinante para cumprir as exigências da directiva aves. Para fazer parte dos territórios mais apropriados na acepção desta directiva, a zona tem de respeitar cumulativamente outros parâmetros ornitológicos ou ecológicos. Há também que analisar e avaliar se essa zona é apropriada em função da sua extensão e do ponto de vista quantitativo, pelo seu estado e pelo seu entorno. A este propósito, são visados os danos já existentes numa zona, devido a actividades de natureza recreativa, ao sistema de valorização ou a outras circunstâncias, e a deterioração do habitat que daí resulta. Segundo o referido Estado‑Membro, devido às perturbações e às condicionantes já existentes e à qualidade actual dos dois sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern, estes não cumprem os critérios que a directiva aves considera relevantes para serem classificados como ZPE.
27 Neste contexto, a República da Áustria indica que uma tomada em consideração, pelo menos indirecta, de interesses socio‑económicos pode desempenhar um papel no âmbito da apreciação do carácter apropriado em extensão de uma zona e sublinha também que é esse o caso dos prejuízos na esfera jurídica dos particulares.
28 Segundo a República da Áustria, a acusação segundo a qual estava obrigada a alterar posteriormente e adaptar constantemente a ZPE do Lauteracher Ried não tem qualquer base jurídica. Essa obrigação é dificilmente conciliável com o princípio da legalidade da acção administrativa e contraria a jurisprudência do Tribunal de Justiça.
29 Além disso, a República da Áustria precisa que os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern, embora não façam parte dos territórios mais apropriados na acepção do artigo 4.°, n.° 1, quarto parágrafo, da directiva aves, não deixam no entanto de ser objecto de protecção. Com efeito, foram sujeitos, durante o procedimento de recurso relativo ao projecto de construção da via S 18, ao regime de protecção previsto no n.° 4, segunda frase, do referido artigo.
Apreciação do Tribunal de Justiça
30 Para a decisão da presente causa, há que recordar, a título liminar, os princípios referentes às obrigações dos Estados‑Membros relativas à escolha e à classificação das ZPE impostas pela directiva aves.
31 Resulta do artigo 4.°, n.° 1, quarto parágrafo, da referida directiva que os Estados‑Membros têm de classificar em ZPE os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação das espécies protegidas mencionadas no anexo I. Assim, têm de tomar em consideração as necessidades de protecção dessas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação dessa directiva. Nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, os Estados‑Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração.
32 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves obriga os Estados‑Membros a dotar as ZPE de um estatuto jurídico de protecção susceptível de garantir, designadamente, a sobrevivência e a reprodução das espécies de aves referidas no seu anexo I, bem como a reprodução, a muda e a invernada das espécies migratórias não referidas no mesmo anexo e cuja ocorrência seja regular (v. acórdão de 18 de Março de 1999, Comissão/França, C‑166/97, Colect., p. I‑1719, n.° 21, e jurisprudência citada).
33 Além disso, o Tribunal de Justiça já se pronunciou no sentido de que a margem de apreciação de que gozam os Estados‑Membros no momento da escolha dos territórios mais apropriados para a classificação como ZPE não abrange a oportunidade de classificar como ZPE os territórios que se apresentam como os mais apropriados segundo critérios ornitológicos, mas apenas a aplicação destes critérios com vista à identificação dos territórios mais apropriados à conservação das espécies enumeradas no anexo I (v., designadamente, acórdão de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos, C‑3/96, Colect., p. I‑3031, n.° 61).
34 Há que recordar também que, segundo os resultados de estudos científicos e de um controlo, apresentados pela Comissão na pendência da acção e não impugnados pelo Governo austríaco, foram observados respectivamente 4 ou 5, 4 e 3 machos de codornizão a cantar no interior da ZPE do Lauteracher Ried, que tem uma extensão de 580 hectares, entre 2000 e 2002. As observações relativas aos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern, com uma extensão de 64 e 352 hectares, foram apenas ligeiramente inferiores, uma vez que o número de aves observado é respectivamente de 4, 2 e 3.
35 Além disso, tal como a Comissão alega sem impugnação, em 2001 a reprodução das aves migratórias das espécies narceja (gallinagogallinago), abibe (vanellus vanellus) e maçarico‑real (numenius arquata) atingiu valores importantes nos dois sítios não designados como ZPE pelas autoridades austríacas. O número de casais reprodutores na ZPE du Lauteracher Ried era de 3 a 5 para as narcejas, de 11 a 12 para os abibes e 3 para os maçaricos‑reais. Nos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern, eram respectivamente de 3 e 3 ou 4 para as narcejas, de 6 e 9 para os abibes e apenas de 1 (provavelmente) e 8 para os maçaricos‑reais.
36 Daqui resulta, como refere a advogada‑geral no n.° 32 das conclusões, que os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern são de significado comparável tanto para os codornizões como paras as espécies de aves migratórias que não constam do anexo I, como a narceja, o abibe e o maçarico‑real, à dos territórios situados no interior da ZPE do Lauteracher Ried. Além disso, os números fornecidos pelo Governo austríaco constantes do formulário relativo a estas três últimas espécies de aves migratórias só são alcançados se se tiverem em conta os sítios fora da referida ZPE.
37 No que se refere ao argumento do Governo austríaco segundo o qual os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern não são os mais apropriados para proteger as espécies de aves acima referidas, devido a perturbações e condicionantes já existentes e ao estado e à qualidade actual desses sítios, há que recordar que estes acolhem, como referido nos n.os 34 e 35 do presente acórdão, num espaço mais reduzido do que o da referida ZPE, um número de aves reprodutoras análogo àquele que se observa nesta última.
38 Há que observar portanto que, segundo critérios ornitológicos, os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern fazem parte, da mesma forma que a ZPE do Lauteracher Ried, dos territórios mais apropriados em número e em extensão para serem classificados como ZPE, nos termos dos artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves.
39 Isto não pode ser posto em causa pelo argumento do Governo austríaco segundo o qual há que tomar em consideração, ainda que indirectamente, os critérios económicos e sociais na apreciação necessária das características da zona a classificar como ZPE.
40 Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado‑Membro não pode, na escolha e delimitação de uma ZPE, tomar em consideração exigências económicas, nem a título de um interesse geral superior àquele que cumpre o objectivo ecológico referido pela directiva aves nem que correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as referidas no artigo 6.°, n.° 4, da directiva relativa aos habitats (v., designadamente, acórdão de 11 de Julho de 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C‑44/95, Colect., p. I‑3805, n.os 31 e 42).
41 No que se refere ao argumento do Governo austríaco de que os resultados dos controlos no local não permitem concluir pela aptidão dos sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern para a conservação das espécies de aves a proteger, há que observar que o mesmo não justifica cientificamente a exclusão destes sítios da ZPE. Pelo contrário, a classificação dos referidos sítios em ZPE tem de garantir o estado de conservação do codornizão, espécie que consta do anexo I, e de outras espécies de aves migratórias cuja ocorrência seja regular, em conformidade com os objectivos da directiva aves.
42 Não procede a argumentação do mesmo governo segundo a qual é erradamente que a Comissão sustenta que há que alterar e adaptar permanentemente a ZPE do Lauteracher Ried por não ter essa exigência qualquer base jurídica.
43 Com efeito, há que declarar que, ainda que seja facto assente que a obrigação de classificação dos territórios mais apropriados como ZPE produziu todos os seus efeitos em 1 de Janeiro de 1995 relativamente à República da Áustria, data da adesão deste Estado‑Membro à União Europeia, essa obrigação não se esgotou nessa data. Com efeito, nem a directiva aves nem a redacção do seu artigo 4.° contêm a menor indicação referente à necessidade de precisar que a obrigação de transpor esta directiva esgotou todos os seus efeitos na referida data. Além disso, como também referiu a advogada‑geral no n.° 39 das conclusões, não se coaduna com o objectivo da protecção eficaz das aves o facto de não serem colocadas sob protecção zonas distintas para a conservação das espécies a proteger apenas porque o carácter excepcional destas só se produziu depois da transposição da directiva aves.
44 No que se refere ao argumento do Governo austríaco de que este governo se baseou no estudo realizado em 1995 pela Agência Federal para a Protecção do Ambiente em colaboração com a BirdLife, intitulado Important Bird Areas in Österreich, na medida em que constitua o único levantamento e a única avaliação científica fiáveis existentes no momento da escolha e da classificação do Lauteracher Ried como ZPE, basta observar que a obrigação de classificação não é limitada, como acertadamente afirma a Comissão, pelo estado dos conhecimentos científicos num determinado momento.
45 Com efeito, resulta do processo que estão disponíveis outros estudos e peritagens ornitológicos de natureza científica e os resultados de controlos mais recentes que aqueles que estiveram na base da classificação como ZPE do Lauteracher Ried. É portanto com base nestes elementos, cuja exactidão não é impugnada pela República da Áustria, que a classificação desta ZPE devia ser reexaminada.
46 A República da Áustria não pode de igual modo sustentar que, ao ter classificado como zonas de protecção os sítios de Bangs e de Matschels, onde o codornizão está igualmente presente, estava dispensada de classificar os territórios de Soren e de Gleggen‑Köblern como ZPE.
47 Como foi já declarado pelo Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros são obrigados a classificar como ZPE todos os locais que, em aplicação de critérios ornitológicos, se revelem como os mais apropriados com vista à conservação das espécies em causa (v., designadamente, acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 62).
48 Por fim, no que se refere ao argumento do Governo austríaco relativo ao facto de os sítios de Soren e Gleggen‑Köblern não estarem sem qualquer protecção, basta recordar que o artigo 4.°, n.° 1, da directiva aves impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de classificar como ZPE os territórios mais apropriados em número e em extensão para a conservação das espécies mencionadas no anexo I, obrigação à qual não podem subtrair‑se através da adopção de outras medidas de conservação especial (acórdão Comissão/Países Baixos, já referido, n.° 55).
49 Atendendo ao que precede, há que julgar procedente a primeira acusação da Comissão.
Quanto à segunda acusação, relativa à inobservância das exigências enunciadas no artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats
50 Com a sua segunda acusação, a Comissão sustenta que a República da Áustria não respeitou as obrigações decorrentes da leitura conjugada das disposições dos artigos 6.°, n.° 4, e 7.° da directiva habitats durante o processo de recurso relativo ao projecto de construção da via S 18 no que se refere às exigências de protecção dos biótopos e dos habitats fixados para a ZPE do Lauteracher Ried.
51 Em primeiro lugar, a Comissão refere que não foi efectuada nenhuma avaliação concreta e detalhada conforme aos objectivos estabelecidos na directiva aves antes de Maio de 2000. Sustenta que, quando o estudo ambiental se traduziu num parecer desfavorável do perito oficial do Land do Vorarlberg em Maio de 2000, devido às incidências do projecto de construção da via S 18 na ZPE, não foi levado a cabo qualquer estudo para verificar se as soluções alternativas eram adequadas ao traçado desta via. Em seguida, a Comissão sublinha que, no seguimento da decisão de autorização da construção, tomada em 6 de Julho de 2001, não foi directamente informada das medidas compensatórias para atenuar o impacto negativo dessa construção. Por fim, a Comissão alega que também não está provado que todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a coerência global da Rede Natura 2000 tenham efectivamente sido adoptadas.
52 A República da Áustria contesta todos os fundamentos invocados pela Comissão em apoio da sua segunda acusação.
Quanto à aplicabilidade da directiva habitats no tempo
53 Uma vez que resulta do n.° 11 do presente acórdão que determinados elementos de facto relativos ao projecto de construção da via S 18 ocorreram antes da data de adesão da República da Áustria à União Europeia, há que, antes de apreciar a alegada violação da directiva habitats, determinar se esta é aplicável aos factos do litígio que deu origem à presente acção intentada pela Comissão.
54 A este propósito, é facto assente que o projecto de construção da via S 18 se iniciou em 1992. O procedimento foi interrompido, tendo sido retomado em 8 de Março de 1994, data em que o referido projecto foi formalmente apresentado e sujeito a um procedimento de avaliação com base na Lei das estradas federais de 1971.
55 Além disso, resulta dos autos que o relatório de peritagem federal global foi divulgado durante o mesmo ano, isto é, antes de 1 de Janeiro de 1995, data da adesão da República da Áustria à União Europeia.
56 Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da sujeição dos projectos susceptíveis de terem impacto considerável no ambiente a uma avaliação ambiental não se aplica às situações em que a data da apresentação formal do pedido de aprovação de um projecto é anterior à data em que termina o prazo de transposição fixado numa directiva [v., no que se refere à Directiva 85/337/CEE do Conselho, do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), acórdãos de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C‑431/92, Colect., p. I‑2189, n.os 29 e 32, e de 18 de Junho de 1998, Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland, C‑81/96, Colect., p. I‑3923, n.° 23].
57 Com efeito, o Tribunal de Justiça considerou que este critério formal é o único que respeita o princípio da segurança jurídica e que permite preservar o efeito útil de uma directiva. A razão desta consideração é que uma directiva, como a directiva aves, visa em larga medida projectos de certa envergadura, cuja realização necessita muitas vezes de um longo período de tempo. Assim, não é oportuno que certos procedimentos, já complexos a nível nacional e formalmente iniciados antes de terminado o prazo para transposição da referida directiva, sejam sobrecarregados e atrasados devido às exigências específicas impostas pela mesma e que com isso sejam afectadas situações já consolidadas (v., por analogia, acórdão Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland, já referido, n.os 23 e 24).
58 Ora, a Directiva 85/337 e a directiva habitats destinam‑se a avaliar os impactos de determinados projectos públicos e privados no ambiente. Nos dois casos, o procedimento de avaliação situa‑se a montante da escolha definitiva do projecto. Os resultados dessa avaliação têm de ser tomados em consideração no momento da decisão sobre o projecto, sendo este último susceptível de ser alterado em função dos referidos resultados. As diferentes fases da análise de um projecto estão ligadas pelo que constituem uma operação complexa. O facto de o conteúdo de determinadas prescrições ser diferente não permite pôr em causa esta apreciação. Daqui resulta que a acusação deve ser apreciada em função da data em que o projecto foi formalmente apresentado, a saber, a mencionada no n.° 54 do presente acórdão.
59 Em seguida, há que recordar que, nos termos das disposições dos actos de adesão, os direitos e obrigações decorrentes do direito comunitário são, salvo determinadas excepções, imediatamente aplicáveis nos novos Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdão de 15 de Janeiro de 2002, Weidacher, C‑179/00, Colect., p. I‑501, n.° 18).
60 Resulta do acto de adesão que as obrigações decorrentes das directivas aves e habitats produziram efeitos, no que se refere à República da Áustria, em 1 de Janeiro de 1995 e que não se previu qualquer derrogação ou período transitório a favor deste Estado‑Membro.
61 Há consequentemente que declarar que o procedimento de autorização do projecto de construção da via S 18 foi formalmente iniciado antes da data de adesão da República da Áustria à União Europeia.
62 Daqui resulta que, no presente caso, nos termos da jurisprudência referida no n.° 56 do presente acórdão, as obrigações decorrentes da directiva habitats não vinculavam a República da Áustria e que o projecto de construção da via S 18 não estava sujeito às prescrições decorrentes desta directiva.
63 À luz do exposto, há que declarar que a segunda acusação da Comissão não procede.
64 Consequentemente, há que declarar que, a República da Áustria, ao não incluir na ZPE do Lauteracher Ried os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern que fazem parte, segundo critérios científicos, nos mesmos termos que esta ZPE, dos territórios mais apropriados em número e em extensão na acepção do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da directiva aves, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas disposições da referida directiva.
Quanto às despesas
65 Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. No entanto, nos termos do disposto no n.° 3, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, se cada parte obtiver vencimento parcial ou em circunstâncias excepcionais, o Tribunal de Justiça pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a Comissão e a República da Áustria sido parcialmente vencidas, há que decidir que suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1) A República da Áustria, ao não incluir na zona de protecção especial do parque natural nacional do Lauteracher Ried os sítios de Soren e de Gleggen‑Köblern que fazem parte, segundo critérios científicos, nos mesmos termos que esta zona de protecção especial, dos territórios mais apropriados em número e em extensão na acepção do artigo 4.°, n.os 1 e 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, alterada pela Directiva 97/49/CE da Comissão, de 29 de Julho de 1997, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força destas disposições da referida directiva.
2) A acção é improcedente quanto ao restante.
3) A Comissão das Comunidades Europeias e a República da Áustria suportam as suas próprias despesas.
Assinaturas
* Língua do processo: alemão.