COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 15.12.2015
COM(2015) 675 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Oitavo relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen
1 de maio-10 de dezembro de 2015
COMISSÃO EUROPEIA
Estrasburgo, 15.12.2015
COM(2015) 675 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Oitavo relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen
1 de maio-10 de dezembro de 2015
1.Introdução
Desde 2011 que a Comissão tem vindo a elaborar relatórios semestrais dirigidos ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento do espaço Schengen. Este sistema de comunicação de informações foi introduzido para ajudar a reforçar a cooperação no espaço Schengen e proporcionar uma base para o debate e a tomada de decisão, como referido na Comunicação da Comissão sobre a governação de Schengen, de setembro de 2011 1 , na qual o sistema foi proposto, tendo recebido ulteriormente o apoio do Conselho em 8 de março de 2012. A fim de ter em conta os trágicos acontecimentos de Paris de 13 de novembro e ainda outros desenvolvimentos importantes, o período abrangido por este oitavo relatório foi alargado até 10 de dezembro de 2015.
Os relatórios semestrais publicados até à data apresentaram uma panorâmica o mais ampla possível da evolução do espaço Schengen, abrangendo todos os aspetos do seu funcionamento. Contudo, no contexto da atual crise migratória, a Comissão gostaria de centrar a atenção nos desenvolvimentos que tiveram um impacto mais significativo no funcionamento do espaço Schengen. Como indicado nas conclusões do Conselho de 9 de novembro de 2015, o relatório deve servir de base a um debate aprofundado sobre esta matéria e as lições a retirar da reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas. Deve também analisar o modo como os factos comunicados afetam o espaço Schengen e o seu funcionamento, bem como, se for caso disso, de que forma a situação daí resultante pode ser tratada.
As principais questões a serem debatidas no período abrangido pelo presente relatório são as medidas adotadas pelos Estados-Membros nas suas fronteiras internas e externas, tendo em conta: 1) o número sem precedentes de migrantes que chegam ao espaço Schengen e os seus movimentos secundários subsequentes; e 2) os múltiplos atentados em Paris em 13 de novembro de 2015 e a tentativa de atentado no comboio Thalys que liga Amesterdão a Paris em 21 de agosto de 2015. As secções seguintes apresentam uma análise pormenorizada de cada uma das questões referidas. Além disso, o relatório também reflete a experiência resultante do novo mecanismo de avaliação de Schengen.
2.Pressão migratória sem precedentes
2.1.Fluxos migratórios nas fronteiras externas
O número de chegadas à UE de migrantes em situação irregular e de requerentes de proteção internacional aumentou drasticamente. O número de passagens irregulares das fronteiras detetadas até 2015 (1 553 614) 2 superou em muito o número total de passagens irregulares das fronteiras durante o período de 2009-2014 (813 044). Os migrantes têm entrado através das três principais rotas onde se registou a grande maioria das passagens irregulares das fronteiras da UE entre janeiro e novembro de 2015: o Mediterrâneo Oriental (716 202), os Balcãs Ocidentais (667 147) e o Mediterrâneo Central (144 300). Contudo, deve ser assinalado que uma parte dos migrantes irregulares detetados na rota dos Balcãs Ocidentais já foi contabilizada uma vez nos números correspondentes à rota do Mediterrâneo Oriental que passa pela Grécia.
Muitas pessoas que chegam à UE fogem dos conflitos na sua região e, por esse motivo, solicitam proteção internacional. Embora a legislação em matéria de asilo não integre o acervo de Schengen, é óbvio que a crise dos refugiados tem consequências significativas para a situação nas fronteiras externas da UE e no interior do espaço Schengen.
O aumento exponencial do número de pessoas que chega colocou sob enorme pressão o controlo das fronteiras e os sistemas de asilo dos países afetados. Em resposta a esta situação, a Comissão concebeu um sistema de centros de registo (hotspots), criando assim uma plataforma que permite às agências da UE prestarem rapidamente assistência aos Estados-Membros da primeira linha no registo, controlo e informação a esses migrantes, bem como a nível dos procedimentos de asilo e da coordenação das operações de regresso. A Itália e a Grécia são os primeiros Estados-Membros onde o sistema está a ser implementado 3 . A Comissão enviou também o seu próprio pessoal para esses dois Estados-Membros de modo a ajudar na coordenação e apoio práticos. As equipas de apoio à gestão dos fluxos migratórios nos centros de registo dependem da contribuição dos Estados-Membros, por intermédio de pedidos apresentados pela Frontex e pelo EASO de peritos e de equipamentos de forma adequada a essas necessidades.
Na sequência de propostas da Comissão, em setembro o Conselho aceitou a recolocação de 160 000 requerentes com manifesta necessidade de proteção internacional a partir de Itália, da Grécia e, eventualmente, de outros Estados-Membros diretamente afetados pela crise dos refugiados 4 . A aplicação integral do mecanismo de recolocação, juntamente com o funcionamento dos centros de registo, deverá aliviar a pressão sobre esses países.
Para além das atuais operações conjuntas da Frontex, ou seja, a Triton (dirigida pela Itália) e a Poseidon Sea (dirigida pela Grécia), relativamente às quais as dotações financeiras triplicaram para permitir reforçar as suas capacidades de vigilância e de salvamento, a UE lançou uma operação no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa no sul do Mediterrâneo central em 22 de junho. Esta operação destina-se especificamente a destruir o modelo de negócio das redes de passadores e traficantes de seres humanos.
Por outro lado, os Estados-Membros confrontados com uma situação de pressão urgente e excecional podem solicitar a assistência das equipas de intervenção rápida nas fronteiras (RABIT) previstas no Regulamento Frontex. Em 3 de dezembro, a Grécia apresentou um pedido formal desse tipo à Frontex, tendo em vista o destacamento de uma equipa de intervenção rápida para prestar apoio imediato à guarda costeira na sua fronteira externa nas ilhas do Egeu. Em 10 de dezembro, a Frontex tomou as decisões necessárias para lançar esta operação e chegar a um acordo imediato sobre o plano operacional com as autoridades gregas na mesma zona de atuação da operação Poseidon.
A Hungria construiu uma vedação de arame farpado ao longo da sua fronteira externa com a Sérvia. A construção de vedações para efeitos de controlo fronteiriço não é, enquanto tal, contrária ao direito da União. Contudo, as medidas aplicadas devem ser proporcionadas e respeitar os direitos fundamentais e os direitos decorrentes do acervo da UE em matéria de asilo, em especial o princípio de não repulsão. A Comissão continua a acompanhar esta questão, de modo a que a construção da vedação não prejudique os referidos direitos, nomeadamente o direito de acesso efetivo ao procedimento de asilo nos pontos de passagem fronteiriços.
A Hungria construiu igualmente uma vedação na sua fronteira com outro Estado-Membro da UE que deverá aderir ao espaço Schengen, designadamente a Croácia. Uma vedação semelhante foi construída em alguns pontos da fronteira entre a Eslovénia e a Croácia. Embora não seja expressamente proibido pelo direito da UE construir uma vedação num território que ainda continua a ser uma fronteira externa de Schengen, a Comissão observa, contudo, que tal construção é incompatível com o objetivo da futura adesão da Croácia ao espaço Schengen. A Comissão mantém igualmente o seu pleno apoio à adesão da Bulgária e da Roménia, como fora explicado no sétimo relatório semestral 5 .
É da maior importância que todas as pessoas que atravessem as fronteiras externas sejam controladas em conformidade com a legislação em vigor. As pessoas que transpõem ilegalmente as fronteiras devem ser devidamente registadas e encaminhadas para o procedimento de asilo ou de regresso, consoante o caso. Atualmente, nem sempre tem sido cumprida a obrigação de recolha das impressões digitais imposta pelo Regulamento Eurodac 6 . O rácio entre os casos em que foram recolhidas impressões digitais aquando da passagem irregular da fronteira (em conformidade com o artigo 14.° do Regulamento Eurodac) e o número dessas passagens foi estimado em 23 % 7 , variando muito consoante os Estados-Membros. A Comissão está a adotar medidas para assegurar o pleno cumprimento da legislação da UE neste domínio 8 . Este aspeto, bem como os procedimentos de controlo integrados nos centros de registo e o regime de recolocação, são essenciais para limitar os riscos para a segurança decorrentes do elevado número de pessoas que atravessam irregularmente as fronteiras externas da UE.
As pessoas que não preenchem as condições para beneficiar do estatuto de proteção internacional devem ser rapidamente afastadas, em vez de serem autorizadas a prosseguir viagem. Em 2014, menos de 40 % dos migrantes em situação irregular que foram obrigados a sair da UE cumpriram efetivamente essa ordem. Embora o regresso voluntário seja a opção privilegiada sempre que possível, o seu sucesso depende da credibilidade de um possível regresso forçado. Em setembro de 2015, a Comissão apresentou um Plano de Ação da UE sobre o regresso 9 e apresentou o Manual do Regresso 10 , que define as medidas que poderiam ser introduzidas para melhorar a eficácia do sistema da UE nesta matéria. Além disso, a Comissão enviou cartas a 10 Estados-Membros solicitando esclarecimentos sobre a aplicação da Diretiva Regresso, nomeadamente no que se refere à emissão de decisões de regresso e à sua execução.
É de salientar que a atual crise tem igualmente um impacto sobre outras autoridades com funções coercivas envolvidas na gestão das fronteiras externas. Recorrer aos funcionários aduaneiros para apoiarem outras autoridades na gestão da atual crise (em função das estruturas administrativas nacionais e da gravidade do problema por país), prejudica a sua capacidade para desempenhar adequadamente o controlo aduaneiro de mercadorias.
2.2.Situação nas fronteiras internas
A crise dos refugiados não só conduziu a chegadas maciças de pessoas às fronteiras externas, mas igualmente a importantes movimentos secundários dessas pessoas no interior do espaço Schengen, uma vez que os requerentes de proteção internacional prosseguiram viagem em direção aos Estados-Membros da sua preferência, em vez de permanecerem no EstadoMembro responsável pela análise dos seus pedidos por força do Regulamento de Dublim. Para evitar esta última situação, os Estados-Membros da primeira entrada na UE devem registar adequadamente os requerentes e ter condições de acolhimento em consonância com o direito da UE e os direitos fundamentais, de modo a que essas pessoas possam ser acolhidas em conformidade com o sistema de Dublim 11 . Os incentivos para viajar para outros EstadosMembros durante a análise do pedido de asilo devem ser limitados, tal como a emissão de documentos que permitam essa viagem, exceto quando existam razões humanitárias graves. A situação em Calais, onde as pessoas permanecem ilegalmente no espaço Schengen na tentativa de entrarem no túnel da Mancha para atingirem o Reino Unido, deve também ser mencionada neste contexto.
As deficiências acima mencionadas na aplicação do acervo da UE levaram à reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas alemãs, austríacas, eslovenas, húngaras, suecas e norueguesas. Convém salientar que se trata de uma medida de último recurso expressamente prevista no Código das Fronteiras Schengen, a utilizar em caso de ameaça grave para a ordem pública e a segurança interna, tanto em situações que exijam uma ação imediata como em eventos que sejam previsíveis. É uma medida limitada no tempo e deve ser proporcional à ameaça grave a que visa responder.
A decisão sobre a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas é uma prerrogativa dos Estados-Membros, que são obrigados a avaliar em que medida tal iniciativa é suscetível de responder adequadamente à ameaça para a ordem pública ou a segurança interna, bem como a proporcionalidade da medida em relação à ameaça. Em última análise, devem ser tidos em conta o impacto provável da eventual ameaça para a ordem pública ou a segurança interna e o impacto provável da medida sobre a livre circulação de pessoas no espaço sem controlos nas fronteiras internas. A Comissão tem competência para emitir um parecer sobre a necessidade e proporcionalidade das medidas, o que fez em 23 de outubro de 2015 12 em relação à Áustria e à Alemanha 13 , tendo concluído que a reintrodução inicial, bem como as suas prorrogações, eram necessárias e proporcionadas para identificar as graves ameaças à segurança interna e à ordem pública e, como tal, eram conformes com o Código das Fronteiras Schengen.
Embora em 2013 os legisladores tenham admitido que os fluxos migratórios não podem, por si só, justificar a reintrodução de controlos nas fronteiras internas, a Comissão é de opinião que os afluxos descontrolados de um número elevado de pessoas sem documentos ou com documentos incompletos, não registadas aquando da sua primeira entrada na UE, podem constituir uma ameaça grave para a ordem pública e a segurança interna, justificando, por conseguinte, a aplicação desta medida extraordinária prevista no Código das Fronteiras Schengen.
Tendo os controlos nas fronteiras em todos os casos acima mencionados sido reintroduzidos (e posteriormente prorrogados) com base no artigo 25.º do Código das Fronteiras Schengen (situações que exigem ação imediata e por uma duração máxima de dois meses), a Alemanha e a Áustria notificaram à Comissão que manteriam os controlos nas fronteiras internas por um período de três meses com base no artigo 23.º do referido código. Também a Suécia anunciou, mediante uma notificação recente de prorrogação até 20 de dezembro de 2015, com base no artigo 25.º do Código das Fronteiras Schengen, que iria prolongar os controlos nas fronteiras com base no artigo 23.º do mesmo código caso a situação não registasse progressos. A utilização sucessiva dos artigos 25.º e 23.º do Código das Fronteiras Schengen é possível, sob condição de que o Estado-Membro demonstre que os controlos introduzidos ou prorrogados são necessários, adequados e proporcionados para contrariar a ameaça grave para a ordem pública ou a segurança interna identificada.
O artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen permite, relativamente a acontecimentos previsíveis, a realização de controlos por um período não superior a 30 dias, ou relativamente à duração previsível da ameaça grave por um período máximo de seis meses no total. Esta disposição foi utilizada durante o período de referência em diversas ocasiões, por exemplo, pela Alemanha (entre 16 de maio e 15 de junho de 2015) devido à Cimeira do G7, por Malta (entre 9 e 29 de novembro de 2015) devido à Conferência sobre a Migração realizada em Valeta e à reunião dos Chefes de Governo da Commonwealth, e pela França devido à COP 21.
Em 9 de dezembro de 2015, a França notificou a Comissão de que, no contexto do estado de emergência declarado no país e devido à ameaça grave para a segurança interna, os controlos nas fronteiras internas seriam reintroduzidos no período compreendido entre 14 de dezembro de 2015 e 26 de fevereiro de 2016.
Em 25 de novembro, Malta notificou a intenção de manter o controlo nas fronteiras internas, tendo em conta a ameaça terrorista mundial e o facto de este país estar numa fase de luta contra as redes de tráfico que estão a adaptar as suas rotas a este destino para migrantes ilegais que chegam de outros territórios Schengen. A Comissão solicitou pormenores sobre os factos e números comprovativos da necessidade e proporcionalidade de tal decisão.
A Comissão acompanhará de perto se os motivos da reintrodução e da prorrogação dos controlos temporários nas fronteiras ao abrigo de todas as disposições do Código das Fronteiras Schengen são válidos e se assim se mantêm. A Comissão espera que os EstadosMembros avaliem regularmente se continuam a estar preenchidas as condições para a reintrodução dos controlos e, em caso contrário, suspendam esses controlos imediatamente. Se necessário, a Comissão emitirá um parecer a este respeito.
Desde 2013, o artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen prevê igualmente a possibilidade de reintroduzir o controlo nas fronteiras internas sempre que seja posto em risco o funcionamento geral do espaço Schengen. Uma recomendação dirigida a um ou mais Estados-Membros é adotada pelo Conselho mediante proposta da Comissão. Esta disposição só pode ser acionada em caso de deficiências graves e persistentes relacionadas com o controlo das fronteiras externas, e só depois de ter sido confirmado por um procedimento de avaliação de Schengen.
Quanto às instalações colocadas pelas autoridades austríacas na sua fronteira com a Eslovénia, não foram concebidas para impedir a passagem das fronteiras, mas sobretudo para encaminhar as chegadas de forma ordenada a fim de permitir organizar a prestação de cuidados médicos, o fornecimento de géneros alimentares e o transporte. A situação, tal como se encontra atualmente, não viola as disposições do Código das Fronteiras Schengen. Contudo, é essencial que essas instalações continuam a ter um caráter temporário, tal como os controlos nas fronteiras. A Comissão continuará a acompanhar o respeito do acervo de Schengen caso sejam adotadas novas medidas nas fronteiras internas.
2.3.Ensinamentos adquiridos
Podem ser tiradas várias conclusões da crise atual. Em primeiro lugar, a presente crise, bem como a ameaça terrorista descrita na secção seguinte, demonstraram que é imperativo que a gestão das fronteiras externas, incluindo o registo e o controlo das pessoas que as atravessam irregularmente, funcione em plena consonância com a legislação e as normas da UE. Se um Estado-Membro estiver confrontado com uma grande pressão nas suas fronteiras externas que o sistema de guarda de fronteira nacional não consiga gerir por si só, é importante que o Estado-Membro em causa faça pleno uso de todos os recursos disponíveis, incluindo o pedido às agências da UE, nomeadamente a Frontex, para que intervenham para responder a uma situação urgente. Para gerir esses pedidos de forma mais eficaz, rápida e adequada, a Comissão considera que é manifestamente necessário criar uma guarda costeira e de fronteiras europeia, tal como previsto no conjunto de medidas sobre as fronteiras que apresentou 14 .
Em segundo lugar, apesar de a reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas não ter, por si só, qualquer influência sobre o número total de migrantes ou requerentes de asilo que chegam ao espaço Schengen, permite uma gestão mais eficaz e estruturada dos movimentos secundários subsequentes, permitindo utilizar o melhor possível os recursos disponíveis para o registo, o acolhimento, a recolocação e (se for caso disso) o regresso dos migrantes. Por conseguinte, deve continuar a ser uma medida temporária que ajuda a situação a voltar à normalidade.
Em terceiro lugar, há uma necessidade evidente de comunicar claramente em todas as frentes e de fazer compreender que a legislação da UE tem de ser respeitada, que os requerentes de proteção internacional não têm o direito de escolher o Estado-Membro em que os seus pedidos são examinados e que o registo e a recolha das impressões digitais são obrigatórios. Neste contexto, é igualmente relevante o princípio de que, enquanto existir um controlo prévio da não repulsão e da proporcionalidade, os países podem recusar a entrada a pessoas que não manifestaram expressamente a vontade de solicitar proteção internacional. Associado a este princípio existe um outro a ter em conta, ou seja, «sem registo não existem direitos»: o registo dos migrantes (independentemente do seu estatuto) é condição prévia para uma gestão adequada dos fluxos e a definição dos seus direitos e deveres.
Por último, com milhares de pessoas a chegarem todos os dias a alguns pontos da fronteira externa, é evidente que os Estados-Membros devem ter capacidade para acompanhar a evolução da situação (conhecimento da situação) e reagir de forma adequada (capacidade de reação). Os centros nacionais de coordenação criados pelo Regulamento Eurosur 15 podem desempenhar um papel importante neste contexto, e os Estados-Membros deveriam tirar maior proveito dessas competências para reforçar da sua capacidade de reação.
Cabe recordar que, em resposta a esta situação de crise, a Comissão preparou dois conjuntos de medidas de execução no âmbito da Agenda Europeia da Migração (adotados em maio e em setembro), que incluem uma série de medidas para ajudar a aliviar a carga que recai sobre os Estados-Membros mais afetados e a reforçar o grau de preparação da União no seu conjunto para lidar com desafios semelhantes.
3.Ameaça terrorista no espaço Schengen
Os atentados terroristas perpetrados em Paris em 13 de novembro de 2015, bem como o atentado malogrado no comboio Thalys de 21 de agosto de 2015, confirmaram a gravidade da ameaça terrorista com que a UE se confronta. Esta ameaça não se limita a um único Estado-Membro, exigindo vários tipos de medidas para lhe fazer face de forma global a fim de proteger o conjunto do espaço Schengen.
Estes e anteriores atentados chamam a atenção para a importância da deteção de documentos falsos e da plena utilização dos instrumentos disponíveis, designadamente o recurso às bases de dados e à cooperação entre agências a nível nacional, europeu e internacional. Simultaneamente, é também óbvio que a radicalização pode ocorrer mesmo sem uma pessoa ter saído do seu Estado-Membro de residência. Portanto, o problema do terrorismo é mais amplo e vai além de questões consideradas pertinentes para o acervo de Schengen.
Os Estados-Membros devem garantir que a chegada de pessoas ao espaço Schengen se realiza de uma forma ordenada, sem esquecer a sua identificação e registo. A plena implementação do sistema de centros de registo e o mecanismo de recolocação contribuirão também para reforçar a segurança, como explicado na secção 2.
O fenómeno dos combatentes terroristas estrangeiros continua a ser uma grande fonte de preocupação, sobretudo porque alguns cidadãos da UE continuam a viajar para a Síria e para o Iraque para apoiar grupos terroristas. A deteção e prevenção dessas viagens com destino e a partir de zonas de conflito foram consideradas uma prioridade.
A Comissão Europeia tem apoiado continuamente o reforço do quadro de Schengen nesta matéria e o pleno recurso a medidas que podem ser adotadas no seu âmbito. Como anunciado na Agenda Europeia para a Segurança 16 , a Comissão concluiu, em junho de 2015, um primeiro conjunto de indicadores de risco comuns relativos aos combatentes terroristas estrangeiros, a utilizar pelos guardas de fronteira na realização dos controlos. A lista baseia-se em tendências de viagens, padrões e características específicas dessas pessoas, tendo sido elaborada a partir de contributos dos Estados-Membros, do Serviço Europeu para a Ação Externa, da Europol e da Frontex, tendo sido plenamente respeitados os direitos fundamentais.
A partilha de informações é crucial para a coordenação e eficácia dos controlos de fronteira e a aplicação coerciva da lei. O Sistema de Informação de Schengen (SIS) desempenha um papel central como plataforma de intercâmbio de informações sobre a localização de suspeitos de terrorismo e os meios de transporte utilizados para fins de terrorismo e de criminalidade grave. Emitir indicações para efeitos de vigilância discreta ou de controlo específico, em conformidade com o artigo 36.º da Decisão 2007/533/JAI do Conselho 17 , pode revelar-se particularmente útil neste contexto. É importante salientar que, embora essas indicações sejam muito relevantes como forma de recolher informações para identificar as rotas de terroristas e outros criminosos, não constituem mandados de detenção.
O aumento constante do número de indicações para efeitos de vigilância discreta ou de controlo específico, e as respostas positivas nelas baseadas, está a gerar um volume significativo de informações suplementares que devem ser trocadas entre os Gabinetes SIRENE 18 com caráter prioritário. Além disso, as alterações introduzidas no Manual SIRENE 19 , com efeitos a partir de 30 de janeiro de 2015, exigem a comunicação imediata de respostas positivas sobre atividades relacionadas com o terrorismo a nível nacional e europeu. A maioria dos Estados-Membros está a tirar partido das melhorias técnicas e jurídicas introduzidas no SIS 20 , nomeadamente a possibilidade de intercâmbio rápido de informações e a visualização de um documento de identificação que foi invalidado para efeitos de viagem, impedindo assim o seu titular de entrar ou sair do espaço Schengen. É essencial que os Estados-Membros partilhem as informações relevantes através do canal SIRENE no momento em que é criada uma indicação relacionada com o terrorismo e que os Gabinetes SIRENE estejam suficientemente equipados para dar cumprimento às tarefas que lhes foram confiadas. Além disso, os Estados-Membros devem aplicar na íntegra as novas funcionalidades do SIS, em especial as que interligam a funcionalidade e a visualização de fotografias. As ligações entre indicações criadas pelos Estados-Membros devem ser visíveis pelos utilizadores finais em todos os países do espaço Schengen. A existência de impressões digitais e de mandados de detenção europeus deve ser igualmente assinalada nos dispositivos eletrónicos dos utilizadores finais quando realizam os controlos.
Além disso, podem ser introduzidas melhorias que contribuem para prevenir o terrorismo e as deslocações dos combatentes terroristas estrangeiros de/para as zonas de conflito, como a deteção de documentos falsificados, falsos ou inválidos (nomeadamente através da consulta sistemática da base de dados da Interpol relativa a documentos de viagem roubados e extraviados e a secção de documentos do SIS); o recurso pleno às disposições do Código das Fronteiras Schengen em matéria de controlo das pessoas (com o apoio dos indicadores de risco comuns referidos supra); a verificação pormenorizada no SIS das pessoas que não beneficiam do direito de livre circulação ao abrigo da legislação da União; e o cruzamento de informações antecipadas sobre passageiros (API) ou do registo de identificação dos passageiros (PNR), quando disponíveis, por confronto com as bases de dados pertinentes. Por último, a fim de melhorar a segurança, a Comissão apresentou uma proposta de alteração específica do Código das Fronteiras Schengen 21 para prever controlos obrigatórios das pessoas que beneficiam do direito de livre circulação nas fronteiras externas da UE, por confronto com as bases de dados pertinentes.
Os recentes atentados terroristas chamaram a atenção para as vias pelas quais os criminosos podem obter armas de fogo na UE, designadamente armas de tipo militar. Num espaço sem controlos nas fronteiras internas é importante dispor dos instrumentos adequados para detetar tais armas, tendo, portanto, sido envidado um esforço especial para introduzir melhorias nas indicações sobre armas de fogo que devem ser localizadas e apreendidas. Foram lançados dois projetos para alinhar o SIS e a base de dados de armas de fogo da Interpol, a iARMS, a fim de permitir a sua utilização em paralelo. Esta medida contribuiria para melhorar a utilização do SIS e assegurar que as armas de fogo são localizáveis em todo o mundo.
Além disso, em 2 de dezembro de 2015, a Comissão adotou um conjunto de medidas que contempla uma comunicação relativa a um plano de ação sobre o tráfico de armas de fogo e de explosivos e uma proposta de diretiva relativa à luta contra o terrorismo.
4.Mecanismo de avaliação de Schengen
É essencial que todos os Estados-Membros respeitem na íntegra as normas de Schengen, a fim de permitir à UE enfrentar a atual crise migratória e reduzir a ameaça de prática de atentados terroristas no espaço Schengen. O correto funcionamento do mecanismo de avaliação de Schengen continua a ser uma prioridade para a Comissão. Visitas anunciadas e não anunciadas, e respetivo acompanhamento, permitem identificar rapidamente as lacunas na aplicação das normas de Schengen e as medidas corretivas que devem ser adotadas.
O novo mecanismo de avaliação de Schengen continuou a funcionar eficazmente durante o período abrangido pelo relatório. A aplicação deste mecanismo baseia-se na qualidade e rapidez das respostas ao questionário Schengen pelos Estados-Membros avaliados. As experiências a este respeito durante o período de referência foram variadas: metade dos Estados-Membros a avaliar em 2016 não respeitou o calendário de apresentação das respostas (mesmo após prorrogação do prazo), tendo a qualidade de algumas respostas sido relativamente insuficiente ou havendo mesmo perguntas que ficaram sem resposta. Este aspeto pode indicar fragilidades inerentes a (alguns) sistemas de governação de Schengen a nível nacional.
Para garantir o funcionamento eficaz do novo mecanismo, foram acordados um Guia de avaliação de Schengen e Diretrizes gerais sobre as modalidades práticas das visitas no terreno, sem aviso prévio, às fronteiras internas.
Durante o período de referência, foram realizadas visitas anunciadas à Alemanha e aos Países Baixos abrangendo todos os domínios de intervenção. As recomendações decorrentes destas visitas ainda não se encontram disponíveis. Foram , entretanto, disponibilizados os resultados das missões anteriores à Áustria e à Bélgica.
No caso da Áustria, a Comissão adotou todas as propostas de recomendações do Conselho, exceto as relativas à proteção de dados. Foi tido em especial atenção, no respeitante à Áustria, o bem desenvolvido conceito de gestão integrada das fronteiras e a forma como é aplicado, o excelente estado da infraestrutura técnica do N.SIS e do Gabinete SIRENE e o reduzido período médio de detenção antes do afastamento. As principais recomendações incidem sobre a correta aplicação do acervo de Schengen, bem como o reforço da qualidade da sua aplicação (por exemplo, todas as condições de entrada devem ser verificadas durante os controlos de fronteira dos nacionais de países terceiros, as funcionalidades de pesquisa do N.SIS devem ser melhoradas e a formação da polícia de fronteira quanto a determinadas categorias de pessoas vulneráveis deve ser aprofundada). No que diz respeito ao regresso, foi identificada a prática de não emitir proibições de entrada nos casos obrigatórios previstos pela Diretiva Regresso. Em dois domínios (fronteiras externas e vistos), as recomendações correspondentes já foram adotadas pelo Conselho.
Os principais problemas da gestão das fronteiras na Bélgica estão relacionados com a capacidade de gerir a situação nas suas fronteiras aéreas, os movimentos secundários no interior do país e a migração irregular para o Reino Unido através do mar do Norte. As lacunas identificadas dizem respeito à falta de recursos e à execução incorreta dos controlos de fronteira. Alguns instrumentos importantes, como a elaboração da estratégia nacional de gestão integrada das fronteiras (GIF) e o sistema API, ainda não foram implementados. Além disso, a Bélgica ainda não adotou legislação e procedimentos nacionais para o tratamento de indicações no âmbito do SIS de segunda geração, nem um enquadramento por escrito vinculativo em matéria de segurança desse sistema. Além disso, foram identificadas deficiências graves na aplicação do SIS pelos utilizadores finais. Os serviços da Comissão preparam atualmente propostas de recomendações do Conselho sobre as visitas à Bélgica.
No âmbito do anterior mecanismo de avaliação de Schengen tinham sido detetadas deficiências técnicas graves quanto à aplicação do SIS na Polónia 22 , em particular nas fronteiras externas. A nova visita revelou que a Polónia registou grandes progressos com a introdução de um novo N.SIS mais estável, uma nova aplicação SIRENE e uma nova aplicação para os guardas de fronteira. As recomendações dirigidas à Polónia vão no sentido de assegurar a disponibilidade do SIS a 99,99 %, manter a concordância de dados entre o sistema nacional e o sistema central do SIS, permitir a visualização de fotografias anexadas à indicação por parte dos utilizadores finais e assegurar que as pesquisas no SIS a partir dos dispositivos móveis da polícia são uma opção pré-definida.
Os resultados da visita não anunciada à Suécia (aeroporto de Arlanda) no período de referência anterior (março de 2015) passaram a estar disponíveis. A decisão de avaliar o aeroporto teve por base uma análise de risco efetuada pela Frontex, que assinalou taxas de recusa de entrada e de deteção de documentos falsos anormalmente reduzidas. Durante a visita, foram identificadas algumas deficiências relacionadas com recursos e formação insuficientes e a incorreta execução de controlos nas fronteiras.
Durante o período de referência, foram realizadas visitas sem aviso prévio a Espanha, à Hungria e à Polónia para avaliar a gestão das fronteiras externas. Os resultados das visitas às fronteiras externas da Hungria e da Polónia estão concluídos pelos peritos e foram enviados aos Estados-Membros em causa para que apresentem as suas observações. Sem prejuízo dos resultados dessa avaliação, é possível observar que, em geral, o controlo das fronteiras nos locais visitados era realizado em consonância com o acervo de Schengen e com um nível de profissionalismo considerado adequado. Os resultados da visita a Espanha estão igualmente a ser concluídos pelos peritos. É de notar que alguns elementos do sistema de gestão das fronteiras em Algeciras devem ainda ser integralmente aplicados e todas as ferramentas ainda têm de ser objeto de uma plena utilização operacional.
Em novembro, foi efetuada uma visita sem aviso prévio à fronteira terrestre entre a Grécia e a Turquia, bem como à sua fronteira marítima (Chios e Samos). É necessário envidar mais esforços quanto ao regresso efetivo dos migrantes em situação irregular e à prevenção de movimentos secundários.
As conclusões sobre as duas visitas estão atualmente a ser finalizadas pelos peritos. A Comissão continuará a acompanhar de perto a situação, incluindo a evolução da situação na fronteira entre a Grécia e a antiga República jugoslava da Macedónia. A possibilidade de esta fronteira se tornar uma fonte de tensão agravou-se, nomeadamente devido à construção de uma vedação fronteiriça enquanto ferramenta de gestão das fronteiras, bem como à decisão da antiga República jugoslava da Macedónia de reproduzir a decisão de outros países de restringirem a passagem em razão da nacionalidade, e à falta de empenho na adoção de medidas bilaterais de instauração da confiança relacionadas com as fronteiras, embora os contactos diários entre os serviços fronteiriços tenham melhorado. Em 3 de dezembro foi acordado que a Frontex irá prestar assistência à Grécia na identificação e registo de migrantes na fronteira entre este país e a antiga República jugoslava da Macedónia.
Em função dos resultados das avaliações de Schengen acima referidas, podem ser recomendadas as medidas específicas previstas no artigo 19.º-A do Código das Fronteiras Schengen.
Se for considerado que um Estado-Membro avaliado negligenciou gravemente as suas obrigações e os progressos na correção da situação forem insuficientes, pode aplicar-se o disposto no artigo 26.º do Código das Fronteiras Schengen (como descrito na secção 2.2 do presente relatório), o que implica a reintrodução de controlos nas fronteiras internas sempre que o funcionamento geral do espaço Schengen seja colocado em risco.
O atual mecanismo de avaliação de Schengen engloba também as visitas sem aviso prévio nas fronteiras internas. As primeiras visitas foram efetuadas na Letónia (na fronteira interna com a Lituânia e o porto de Riga) e nas fronteiras entre a Alemanha e a França. A proposta de recomendação do Conselho na sequência desta última visita está em fase de preparação relativamente a pequenas melhorias da infraestrutura. Não houve recomendações a fazer no que respeita à visita à Letónia. A última visita sem aviso prévio nas fronteiras internas teve lugar em novembro na fronteira da Suíça com a Itália. As suas conclusões estão a ser finalizadas pelos peritos.
5.Conclusão
A Comissão sublinhou repetidamente que o quadro de Schengen não pode ser considerado responsável pela crise atual. Pelo contrário, Schengen pode ser parte da solução. Fazer face aos dois principais desafios no espaço Schengen, ou seja, a crise de refugiados e a ameaça terrorista, exige a plena e correta aplicação das medidas já previstas nos dois conjuntos de documentos apresentados pela Comissão na primavera: a Agenda Europeia da Migração e a Agenda Europeia para a Segurança. Algumas dessas medidas são essenciais para garantir o correto funcionamento do acervo de Schengen e do espaço Schengen. A Comissão, por conseguinte, está firmemente convicta de que é da maior importância implementar rápida e eficazmente todas as medidas incluídas nesses dois instrumentos.
Uma condição prévia essencial para resolver eficazmente a atual crise consiste em reforçar a proteção das fronteiras externas da UE. O novo mecanismo de avaliação de Schengen permite uma melhor identificação das lacunas e deficiências neste domínio, por exemplo, relativas à proteção das fronteiras externas, bem como a recomendação de soluções eficazes. Existe uma série de outros instrumentos disponíveis (por exemplo, os centros de registo, as equipas RABIT e as operações conjuntas) que foram concebidos para ajudar os Estados-Membros a lidar com uma pressão significativa, não devendo os Estados-Membros afetados hesitar em utilizálos plenamente. Em paralelo com a adoção do presente relatório, a Comissão propôs uma alteração específica do Código das Fronteiras Schengen, a fim de introduzir controlos sistemáticos de todos os viajantes em todas as fronteiras externas por confronto com as bases de dados pertinentes.
Simultaneamente, nas situações de emergência em que ónus que recai sobre os sistemas nacionais de vigilância das fronteiras dos países da primeira linha seja impossível de gerir, é importante que a UE possa intervir rapidamente para responder eficazmente à situação de crise. Para tal, a Comissão (juntamente com a adoção do presente relatório) apresentou uma proposta de criação de uma guarda costeira e de fronteiras europeia. A nova Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras, que deverá substituir e reforçar consideravelmente a atual Agência Frontex, bem como as autoridades competentes dos Estados-Membros, colaborarão para assegurar uma gestão integrada e a proteção das fronteiras externas da UE com base no princípio da responsabilidade partilhada.
Ver ponto 4.1 do documento COM(2014) 711 final e COM(2015) 236 final.