COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.5.2015
COM(2015) 236 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Sétimo relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen
1 de novembro de 2014 - 30 de abril de 2015
COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 29.5.2015
COM(2015) 236 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO
Sétimo relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen
1 de novembro de 2014 - 30 de abril de 2015
1.Introdução
Como anunciado na sua comunicação de 16 de setembro de 2011 sobre o reforço da governação Schengen 1 , que recebeu o apoio do Conselho em 8 de março de 2012, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho relatórios semestrais sobre o funcionamento do espaço Schengen. O presente sétimo relatório abrange o período compreendido entre 1 de novembro de 2014 e 30 de abril de 2015, e a sua divulgação surge imediatamente antes do vigésimo aniversário do Acordo de Schengen, assinado em 14 de junho de 1985.
2.Situação atual
2.1.Fluxos migratórios nas fronteiras externas do espaço Schengen
O período a que o relatório se refere foi caracterizado por fluxos migratórios contínuos de travessia do Mediterrâneo rumo à Europa, por um elevado número de acidentes trágicos, e pela ameaça crescente colocada por pessoas radicalizadas, nomeadamente pelos combatentes terroristas estrangeiros que regressaram à Europa, agravada pelos atentados terroristas em França e na Dinamarca e pelo atentado abortado na Bélgica.
O número anual de deteções de passagens irregulares de fronteiras aumentou significativamente em 2014 e foi o mais elevado desde que a Rede de Análise de Riscos da Frontex (FRAN) começou a recolher dados em 2007 2 . Foram registados perto de 284 000 casos durante o último ano, o dobro do anterior recorde de 2011 (o número de casos detetados em 2013 foi de cerca de 107 000). De forma igualmente importante, o número de casos detetados durante os primeiros cinco meses do período abrangido pelo relatório (entre novembro de 2014 e março de 2015, os meses para os quais havia dados consolidados disponíveis) foi mais de três vezes superior ao de há um ano, ultrapassando os 111 000 casos.
Em 2014, a Itália continuou a registar, de longe, o maior número de detenções, seguida da Grécia e da Hungria. Tal como em 2013, a maior parte das pessoas detetadas eram nacionais da Síria e da Eritreia. As principais rotas utilizadas em 2014 foram a do Mediterrâneo central 3 (aumento de quase quatro vezes em relação a 2013, representando 60 % de todos os casos detetados), a do Mediterrâneo oriental (o dobro do mesmo período em 2013, embora ainda abaixo dos anos recorde de 2010 e 2011) e a dos Balcãs ocidentais (mais do dobro do que em 2013). Tanto para a rota do Mediterrâneo central como para a dos Balcãs ocidentais, o número de deteções em 2014 foi o mais elevado de sempre desde o início da recolha de dados pela FRAN, em 2007.
No que concerne aos cinco primeiros meses do período em análise, a rota dos Balcãs ocidentais foi a mais utilizada (mais de 55 000 casos detetados), seguida das do Mediterrâneo central e oriental (mais de 26 000 e de 21 000 casos, respetivamente). Em conjunto, as três rotas representaram quase 93 % de todas as deteções.
Neste contexto, foi registado um aumento significativo de migrantes irregulares provenientes do Kosovo 4 , atingindo o seu pico entre janeiro e fevereiro de 2015 e colocando a rota dos Balcãs ocidentais na primeira posição do número de passagens irregulares de fronteiras no período de novembro de 2014 a fevereiro de 2015. Para fazer face à situação na fronteira servo-húngara, a Frontex prestou apoio à Hungria através do envio de equipamento e de agentes convidados no âmbito das suas operações conjuntas. A Alemanha destacou alguns agentes para apoiar os guardas de fronteira sérvios e, juntamente com a Áustria e a Hungria, empreendeu algumas iniciativas conjuntas, como a fiscalização de comboios. A Comissão iniciou um intenso diálogo entre a Sérvia e o Kosovo4, em especial através do grupo de trabalho Sérvia-Kosovo sobre migração irregular, abrindo caminho à cooperação entre ambas as partes e obtendo destas o compromisso de intensificar as medidas destinadas a prevenir e a combater a migração irregular proveniente do Kosovo4. As autoridades sérvias comprometeram-se a reforçar os controlos fronteiriços na fronteira servo-húngara e a atuar judicialmente contra as redes de tráfico de seres humanos na Voivodina, enquanto o Kosovo4 se comprometeu a intensificar a cooperação policial com a Sérvia e o intercâmbio de informações com a Sérvia e a UE. Os dados disponíveis mostram que estas medidas contribuíram para inverter a tendência observada: entre fevereiro e março, o número de detenções de migrantes irregulares provenientes do Kosovo4 na fronteira servo-húngara diminuiu de quase 12 000 para menos de 400 e, na rota dos Balcãs Ocidentais, de perto de 15 000 para cerca de 5 000. No entanto, são necessários esforços sustentados para consolidar esta diminuição.
A rota do Mediterrâneo central foi a segunda mais utilizada entre novembro de 2014 e março de 2015. Durante o período em análise, os fenómenos de «navios fantasma» (casos do Carolyn Assens, do Blue Sky M e do Ezadeen), em que navios com migrantes irregulares a bordo são abandonados pela tripulação 5 e deixados à deriva, demonstraram uma vez mais que os traficantes mudam rapidamente de método de operação, sem respeito pela vida humana. Um desenvolvimento importante em relação a esta rota foi o lançamento da operação conjunta da Frontex denominada Tritão, no Mediterrâneo central, que se iniciou em 1 de novembro de 2014, na altura em que a Itália decidiu terminar a operação Mare Nostrum, que era assegurada pela sua Marinha. Ao longo da operação 6 , registaram-se 392 incidentes relacionados com a migração irregular, dos quais 334 foram casos de busca e salvamento. Foram detetadas 49 871 pessoas 7 , das quais 43 057 decorrentes de casos de busca e salvamento, tendo sido detidos 32 passadores de migrantes. Embora a operação conjunta tenha demonstrado a determinação de todos os parceiros envolvidos para pôr termo à tragédia em curso no Mediterrâneo, é evidente que a operação de vigilância de fronteiras Tritão ou outras não podem, por si só, resolver a situação. Tais operações são complementares a medidas que vão para além do âmbito de aplicação do acervo de Schengen (política de migração da UE enquanto tal, para além da situação nos países de origem e de trânsito) e aos esforços dos EstadosMembros na gestão das suas fronteiras. Para fazer face a estes desafios, no rescaldo da tragédia de 18 de abril no Mediterrâneo 8 , realizou-se um Conselho conjunto de Assuntos Externos e Internos que chegou a acordo sobre um plano de ação de dez pontos sobre a migração 9 . As medidas correspondentes foram desenvolvidas na declaração emitida pelo Conselho Europeu em 23 de abril 10 , que se comprometeu com o reforço da presença marítima da UE através da triplicação dos recursos financeiros das operações conjuntas Tritão e Poseidon, com novos métodos de combate aos traficantes, com medidas a tomar em conjunto com os países terceiros, e com um reforço da solidariedade e da responsabilidade no seio da UE. Estas orientações estão agora a ser implementadas com base num roteiro elaborado para o efeito, e o Conselho e a Comissão irão apresentar ao Conselho Europeu de junho um relatório sobre o desenrolar do processo. A Agenda Europeia da Migração, adotada pela Comissão em 13 de maio, reúne os diferentes passos da resposta a estes desafios.
Um aumento significativo de casos detetados na rota do Mediterrâneo oriental colocou-a na primeira posição em termos das rotas mais frequentemente utilizadas durante o mês de março (mais de 2,5 vezes mais casos detetados em relação a fevereiro). Tal pode ser parcialmente atribuído a variações sazonais, mas reflete também o aumento da pressão sobre esta rota.
A Comissão continuou a acompanhar a situação nos EstadosMembros afetados por fluxos significativos nas fronteiras europeias (designadamente em Itália, na Hungria e na Bulgária) também no que se refere à melhoria dos respetivos sistemas de asilo, à resposta a movimentos secundários e a assegurar a aplicação do Regulamento EURODAC, em particular em relação à recolha das impressões digitais dos migrantes nas fronteiras. A Agenda Europeia da Migração salientou a necessidade de respeitar plenamente as regras a este último respeito, e os EstadosMembros sob especial pressão irão beneficiar do sistema de «pontos de acesso» (Hotspot) para o fornecimento de apoio operacional no terreno.
A Comissão continuará igualmente a avaliar, em cooperação com o Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) e com os EstadosMembros em causa, a eventual necessidade de utilizar o mecanismo de alerta rápido, preparação e gestão de crises, com base no artigo 33.º do Regulamento de Dublin III 11 . A Comissão continuou também a trabalhar com Chipre, a fim de garantir que existe capacidade de acolhimento de emergência para gerir eventuais fluxos significativos, bem como de melhorar o seu sistema de asilo em geral. A Grécia tem vindo a executar o seu plano de ação nacional em matéria de asilo e migração de forma a resolver as suas deficiências sistémicas no domínio do asilo, o qual expirou em dezembro de 2014 12 . É de relevar que estes EstadosMembros desenvolveram esforços consideráveis para estabilizar e melhorar a situação, embora mais progressos sejam ainda necessários.
A Comissão trabalhou em estreita colaboração com os EstadosMembros e com o GEAA no sentido de agilizar a transposição da reformulação da diretiva relativa aos procedimentos de asilo, que clarificou e reforçou as regras sobre a garantia de um acesso efetivo aos procedimentos de asilo, incluindo os pedidos apresentados nas fronteiras externas. O GEAA organizou uma série de formações sobre os procedimentos de asilo, estando a desenvolver, em cooperação com a Frontex e com a Agência dos Direitos Fundamentais, um novo módulo de formação dirigido também aos guardas de fronteira. Durante o período em análise, este gabinete continuou a tomar medidas para permitir a recolha de dados pormenorizados e fiáveis sobre os pedidos de asilo, incluindo os apresentados nas fronteiras externas.
Em 2014, solicitaram asilo no espaço Schengen e nos países candidatos a Schengen cerca de 14 000 cidadãos ucranianos 13 . Embora se trate de um aumento de quase 14 vezes em relação aos cerca de 1 000 requerentes de asilo durante todo o ano de 2013, o número global é ainda relativamente baixo, representando cerca de 2 % do total de requerentes de asilo em 2014. Praticamente todos os requerentes ucranianos viajaram legalmente com um visto de curta ou longa duração, tendo muito poucos pedidos de asilo sido apresentados na fronteira. A situação na Ucrânia e o seu impacto sobre os fluxos migratórios e de asilo deve continuar a ser acompanhada atentamente, para que a UE e o espaço Schengen estejam em condições de reagir mais eficazmente a desenvolvimentos futuros.
Luta contra as ameaças à segurança colocadas por combatentes terroristas estrangeiros
No que concerne aos combatentes terroristas estrangeiros que regressam à UE vindos da Síria e à sua deteção nas fronteiras externas, questão que também foi tratada na Agenda Europeia para a Segurança, adotada pela Comissão em 28 de abril de 2015 14 , no atual quadro jurídico é possível efetuar controlos sistemáticos com base numa avaliação do risco, verificando se as pessoas que beneficiam do direito de livre circulação ao abrigo do direito da União estão incluídas nas bases de dados pertinentes. A Comissão continuou a trabalhar em conjunto com os EstadosMembros, visando, por um lado, garantir que os instrumentos em vigor, nomeadamente o Código das Fronteiras Schengen e o Sistema de Informação Schengen (ver secção 4.1 para mais pormenores), possam ser plenamente aproveitados para reagir à ameaça colocada pelos combatentes terroristas estrangeiros e, por outro, definir indicadores de risco comuns que permitam que os controlos sobre as pessoas sejam mais seletivos.
Na sua reunião informal de 12 de fevereiro de 2015, os membros do Conselho Europeu enviaram uma mensagem clara sobre os próximos passos a dar no aperfeiçoamento de instrumentos para detetar e impedir deslocações relacionadas com o terrorismo, designadamente por parte de combatentes terroristas estrangeiros 15 . A este respeito, a Comissão adaptou o Guia Prático para os Guardas de Fronteira (Manual Schengen) respeitante a controlos mínimos e a controlos pormenorizados, às regras gerais aplicáveis às pessoas que beneficiam do direito de livre circulação na União e às regras atinentes aos controlos nas fronteiras terrestres e aéreas.
2.2. Situação no espaço Schengen
Em 2014, o número de casos de permanência irregular aumentou 28 % face ao ano anterior, com quase 426 000 pessoas detetadas nessa situação. A Alemanha foi o país em que se registou o maior número de casos, seguida de Suécia, França, Espanha e Áustria. No que concerne ao período em análise, o número de casos de permanência irregular detetados entre novembro de 2014 e março de 2015 (cerca de 184 000) foi 32 % superior ao registado no período homólogo de 2013-2014.
Tal como mencionado nos anteriores relatórios semestrais, a FRAN começou a recolher informações sobre os movimentos secundários em 2014. Importa referir que, apesar dos alertas feitos em relatórios anteriores, vários países (Áustria, Bulgária, Chipre, Grécia, Islândia e Malta, assim como a Irlanda, que não faz parte do espaço Schengen) ainda não tinham, até meados de abril de 2015, comunicado os respetivos dados. É essencial que todos os EstadosMembros facultem esses dados na totalidade, de forma a permitir uma análise fiável que permita identificar as rotas de migração. O primeiro relatório periódico conjunto da Frontex e da Europol sobre os movimentos secundários, com base nesses mesmos dados, deverá ser publicado em junho de 2015.
A iniciativa da Presidência denominada Amberlights 2015, o mais recente exercício de recolha de informações sobre os fluxos migratórios no interior da UE/espaço Schengen, realizou-se entre 1 e 14 de abril de 2015, com base nas orientações definidas no Guia das Operações Policiais Conjuntas 16 . Foi organizada por iniciativa da Presidência letã do Conselho da União Europeia e foi concebida para reforçar os controlos nas fronteiras e intensificar a deteção de nacionais de países terceiros que excedem o período de estada autorizado (no momento de saída nas fronteiras aéreas), bem como a recolher e analisar informações conexas, incluindo em matéria de falsificação de documentos. Os principais resultados da atividade, que contou com a participação de 28 países, incluem 825 relatórios de incidentes relativos a 1 409 pessoas que excederam o período de estada autorizado 17 e 3 casos de impostores 18 .
Os resultados de uma operação semelhante, denominada Mos Maiorum e realizada sob os auspícios da Presidência italiana, foram entretanto divulgados. Participaram nessa operação 27 países, tendo sido intercetados 19 234 migrantes em situação irregular, dos quais 11 046 apresentaram pedidos de asilo. Foram também detidos 257 passadores e apreendidos 593 documentos. Esta operação permitiu recolher informações sobre as principais rotas seguidas pelos migrantes irregulares e sobre o método de operação das redes criminosas envolvidas no tráfico de migrantes.
3.Aplicação do acervo de Schengen
3.1.Casos de reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas
O artigo 23.º do Código das Fronteiras Schengen 19 estabelece que, em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna, os EstadosMembros podem, excecionalmente, reintroduzir controlos nas fronteiras internas durante um período que não exceda o estritamente necessário para responder a essa ameaça grave. Entre 1 de novembro de 2014 e 30 de abril de 2015, não houve qualquer caso de reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas. Em relação ao período abrangido pelo relatório anterior, a Bélgica acabou por decidir não efetuar controlos nas fronteiras internas (embora estes tenham sido previamente notificados à Comissão, com vista à cimeira do G7 de junho de 2014), uma vez que não foram afinal recebidas quaisquer informações sobre riscos críticos de segurança.
3.2.Manutenção da inexistência de controlos nas fronteiras internas
Há duas partes do acervo de Schengen que são frequentemente objeto de alegações de violação: (1) a questão de os controlos policiais efetuados na proximidade das fronteiras internas não deverem ter um efeito equivalente a controlos de fronteira (artigo 21.°, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen); e (2) a obrigação de suprimir os obstáculos à fluidez do tráfego, por exemplo as limitações de velocidade, nos pontos de passagem rodoviários das fronteiras internas (artigo 22.º do Código das Fronteiras Schengen). Entre 1 de novembro de 2014 e 30 de abril de 2015, a Comissão prosseguiu os inquéritos relativos a quatro casos de eventual violação das disposições relativas à supressão dos controlos nas fronteiras internas, designadamente a eliminação dos obstáculos à fluidez do tráfego (Áustria, Bélgica, Itália e Eslovénia). Prosseguiu igualmente a troca de impressões com a Alemanha na sequência da carta de notificação, emitida em outubro de 2014, sobre a alegada incompatibilidade da Lei da Polícia Federal alemã com o artigo 20.º e com o artigo 21.º, alínea a), do Código das Fronteiras Schengen. Por último, a Comissão solicitou esclarecimentos à Polónia sobre a obrigação de porte de documentos nas zonas de fronteira interna da Polónia (artigo 21.º, alínea c), do Código das Fronteiras Schengen).
3.3.Desenvolvimento do Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur)
No decurso do período em análise, o sistema europeu de vigilância das fronteiras foi alargado dos 19 países iniciais para todos os 30 países participantes. A Frontex ligou os centros de coordenação nacional recentemente criados nos restantes 11 países à rede de comunicações da Eurosur e prosseguiu o processo de acreditação de segurança desta rede, que será concluída no decurso de 2015. Em conformidade com as disposições do Regulamento do Eurosur, vários EstadosMembros simplificaram as responsabilidades e os fluxos de trabalho atinentes à vigilância das fronteiras a nível nacional, tendo ainda melhorado significativamente o intercâmbio de informações e a cooperação entre as autoridades nacionais de controlo das fronteiras e com as dos EstadosMembros vizinhos. Alguns EstadosMembros vizinhos começaram também, a nível local, a interligar os seus sistemas nacionais de vigilância das fronteiras.
A Comissão, a Frontex e os EstadosMembros concluíram a elaboração de um manual com orientações técnicas e operacionais para a implementação e a gestão do Eurosur, que deverá ser adotado pela Comissão ainda este ano.
A Frontex continuou a desenvolver a sua capacidade de coordenar a utilização comum de instrumentos de vigilância e os serviços Fusion do Eurosur, a fim de fornecer informações relativas à vigilância das fronteiras externas e das zonas a montante destas de forma regular, fiável e economicamente eficiente. Esta capacidade será consideravelmente aumentada no decurso de 2015, altura em que o programa Copernicus 20 disponibilizará financiamento para o efeito. Atualmente, estão disponíveis vários serviços para os EstadosMembros, como sistemas de localização e de deteção por satélite de navios, algoritmos complexos de previsão das posições de navios, ou previsões meteorológicos e oceanográficas precisas. Os serviços Fusion usam satélites com tecnologia ótica e de radar para localizar embarcações suspeitas de envolvimento no tráfico de migrantes, que frequentemente coloca as vidas destes em risco. Os EstadosMembros podem também solicitar, em qualquer momento, a localização de embarcações específicas.
O serviço de deteção de embarcações apoia o funcionamento diário da operação Tritão, sendo também já utilizado para as operações Poseidon e Indalo. Estão disponíveis outros serviços numa base permanente, como um módulo de simulação marítima ou previsões meteorológicas detalhadas de apoio às atividades das operações.
3.4.Alegadas violações de outras partes do acervo de Schengen
Durante o período em análise, a Comissão prosseguiu o inquérito no processo relativo às fronteiras terrestres da Estónia, no que concerne às exigências impostas no momento da passagem da fronteira, relativamente aos artigos 5.º e 7.º do Código das Fronteiras Schengen. Além disso, a Comissão prosseguiu o inquérito relativo à Grécia e à Bulgária quanto às alegações de práticas de expulsão na fronteira externa e abriu um inquérito relativamente às alegações de expulsões sumárias do território de Espanha (Ceuta e Melilha). Neste contexto, a Comissão efetuou uma visita técnica à Bulgária e outra a Ceuta e Melilha, continuando a acompanhar a situação nos países em causa.
Quanto às queixas continuadamente recebidas sobre os longos períodos de espera devido aos controlos realizados pelas autoridades espanholas na fronteira com Gibraltar, a Comissão dirigiu, em 30 de julho de 2014, recomendações adicionais quer às autoridades espanholas quer às de Gibraltar no sentido de melhorarem a gestão dos fluxos de veículos e de passageiros e de combaterem mais eficazmente o contrabando de tabaco. A Comissão recebeu entretanto respostas de ambas as partes sobre a forma como tencionam aplicar as recomendações. No final de fevereiro, a Comissão recebeu as informações que havia solicitado às autoridades espanholas em julho de 2014. A avaliação preliminar é que as autoridades de Gibraltar realizaram progressos na introdução de medidas pertinentes para dar seguimento às recomendações da Comissão. Há indicações de que o nível de apreensões de tabaco e cigarros no posto fronteiriço de La Línea de la Concepción está a diminuir, o que pode sugerir que as medidas introduzidas estão a começar a ter um impacto positivo. A situação será acompanhada de perto até que estejam concluídas todas as medidas que foram anunciadas por Espanha mas ainda não concretizadas, em especial as obras de reconstrução no posto fronteiriço de La Línea de la Concepción. A Comissão tem vindo a incentivar as autoridades de Gibraltar e Espanha a reforçarem a cooperação e o intercâmbio de informações de segurança e irá continuar o diálogo sobre estas questões.
A Comissão solicitou às autoridades polacas que tomem as medidas necessárias à alteração do acordo bilateral de 2001 sobre os postos fronteiriços partilhados com a Ucrânia de forma a garantir a compatibilidade com as garantias atinentes a esses postos introduzidas no Código das Fronteiras Schengen pelo Regulamento (UE) n.º 610/2013.
Transposição para o direito nacional da Diretiva «Regresso» (2008/115/CE)
Desde a publicação do relatório anterior, a Comissão continuou a acompanhar sistematicamente todas as falhas identificadas, iniciando inquéritos sempre que necessário e dando especial atenção às lacunas ainda existentes em vários EstadosMembros. Até à data, foi dado início a processos de infração contra quatro deles por não terem transposto corretamente para o direito nacional algumas das disposições da diretiva «Regresso».
Uma das mais relevantes causas de infrações é a detenção de pessoas repatriadas. As condições em que tal decorre e o recurso frequente a esta medida (incluindo a detenção por mais de 18 meses), bem como a ausência de revisão adequada das decisões de detenção, suscitam sérias preocupações. Entre os motivos dos processos de infração encontram-se a falta de sistemas eficazes de controlo dos regressos forçados, a duração e validade territorial da proibição de entrada, e a definição de regresso, para além de questões processuais (por exemplo, a tradução das decisões de regresso).
Aplicação do Regulamento relativo ao pequeno tráfego fronteiriço (Regulamento (CE) n.º 1931/2006)
Desde a entrada em vigor do regime relativo ao pequeno tráfego fronteiriço, em 2006, a Comissão tem vindo a acompanhar a aplicação desse regime. No que concerne aos acordos bilaterais celebrados pelos EstadosMembros com países terceiros vizinhos, foi possível encerrar os inquéritos relativos à Eslovénia e à Croácia, enquanto dois outros processos, respeitantes à Letónia e à Polónia, o serão assim que as alterações aos acordos forem notificadas à Comissão. Foram também encerrados os inquéritos respeitantes à Roménia, à Eslováquia e à Croácia respeitantes à conformidade das autorizações de pequeno tráfego fronteiriço com as especificações técnicas e com as medidas de segurança previstas no Regulamento (CE) n.º 1030/2002, enquanto prossegue o intercâmbio de informações com a Polónia sobre a mesma matéria.
3.5.Carências identificadas no âmbito do mecanismo de avaliação de Schengen
Em 27 de novembro de 2014, após um período de trabalhos preparatórios alargados, entrou em vigor o novo mecanismo de avaliação de Schengen 21 . Nos últimos meses, tem sido dada especial importância ao aperfeiçoamento da formação dos peritos de avaliação, incluindo questões de integração relacionadas com os direitos fundamentais e o desenvolvimento de um pacote abrangente de formação para peritos especializados no regresso de migrantes, baseado num conceito nuclear consensualizado. A primeira formação integrada para peritos especializados em fronteiras e no regresso de migrantes teve lugar em março de 2015 na Croácia.
As primeiras experiências com a implementação das visitas de avaliação no âmbito do novo mecanismo foram positivas. A fase preparatória foi utilizada para estabelecer novos processos e instrumentos de preparação para as visitas no terreno, em que a cooperação contínua entre a Comissão e todos os EstadosMembros se revelou muito construtiva. Como resultado, e graças à participação ativa destes na designação dos respetivos peritos, foi possível obter uma boa mistura dos conhecimentos especializados pretendidos nas equipas de avaliação. A parceria entre os chefes das equipas de peritos da Comissão e dos EstadosMembros e a divisão do trabalho entre os mesmos foi muito boa, permitindo que funcionassem com um bom trabalho de equipa.
Importa salientar que a cooperação com os EstadosMembros sob avaliação foi intensa e construtiva. A experiência demonstra que a participação da Frontex e de outros observadores nas visitas aos locais representaram claramente um valor acrescentado para o processo de avaliação.
As primeiras avaliações tiveram lugar na Áustria (fevereiro e março de 2015) e na Bélgica (abril e maio de 2015). As equipas de avaliação tiveram em conta todas as questões, incluindo a implementação das recomendações relativas à luta contra os combatentes terroristas estrangeiros. Uma das inovações do novo mecanismo de avaliação é que todos os aspetos do acervo de Schengen são avaliados durante dois meses (e não durante um período mais longo, como era o caso segundo as regras anteriores), o que permite obter uma imagem integral da situação num EstadoMembro num lapso de tempo relativamente curto. Para além disso, o regresso de migrantes foi acrescentado como elemento autónomo à lista dos domínios de políticas avaliados, e todas as fronteiras externas de um EstadoMembro avaliado serão abrangidas por um único relatório. O novo mecanismo prevê igualmente a possibilidade de efetuar visitas sem aviso prévio, a primeira das quais ocorreu na Suécia em março. Uma nova visita à Polónia no domínio do SIS/Sirene teve lugar entre 25 e 27 de março de 2015 (ver secção 4.1 para mais pormenores). Os relatórios destas visitas estão a ser finalizados.
Segundo o novo mecanismo de avaliação de Schengen, a Comissão tem a obrigação de apresentar um relatório anual completo ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre as avaliações efetuadas. A intenção é, portanto, que no futuro os relatórios se concentrem ainda mais nos resultados das avaliações de Schengen e, designadamente, utilizar um dos dois relatórios semestrais para cumprir os referidos requisitos de prestação de informações.
3.6.Supressão dos controlos nas fronteiras internas
O Conselho ainda não conseguiu tomar uma decisão quanto à supressão dos controlos nas fronteiras internas com a Bulgária e a Roménia. A Comissão continua a apoiar plenamente a adesão destes dois países ao espaço Schengen.
Em março de 2015, a Croácia declarou oficialmente a sua disponibilidade para a avaliação no âmbito de Schengen (a partir de 1 de julho de 2015), com vista à supressão dos controlos nas fronteiras internas.
4.Medidas de acompanhamento
4.1.Utilização do Sistema de Informação Schengen (SIS)
Um dos desenvolvimentos mais importantes durante o período em análise foi a integração provisória do Reino Unido no SIS 22 , que começou a introduzir dados e utilizar as suas informações a partir de 13 de abril de 2015 23 . A visita de avaliação do SIS/Sirene terá lugar em junho, após a qual, se os resultados forem positivos, o Conselho estará em condições para que a participação do Reino Unido deixe de ser provisória e passe a definitiva.
Durante o período em análise, a Comissão tomou várias iniciativas para harmonizar a implementação e promover a utilização do Sistema de Informação Schengen. O Manual Sirene foi revisto em 29 de janeiro de 2015, com efeitos em 30 de janeiro de 2015 24 . As alterações introduzidas e os aperfeiçoamentos técnicos do SIS permitem um intercâmbio de informações mais rápido e seletivo entre as autoridades competentes dos Estados Schengen sobre os suspeitos de terrorismo. Além disso, reforçam os esforços dos EstadosMembros para invalidar os documentos de identificação de pessoas que possam juntar-se a grupos terroristas fora da UE e contribuem decisivamente para uma maior eficácia dos controlos nas fronteiras, dado que a realização de controlos dos documentos de viagem nas fronteiras externas leva à apreensão de tais documentos.
O Manual Sirene revisto reforça também a segurança jurídica e os direitos fundamentais. As alterações vieram resolver problemas herdados do sistema anterior (SIS1+) e refletem os novos desafios e exigências identificados durante o primeiro ano de funcionamento da segunda geração do SIS. Entre outros aspetos, são estabelecidos critérios pormenorizados para a eliminação de indicações e são definidas regras uniformes para o processo de consulta relativamente aos nacionais de países terceiros objeto de uma indicação para entrada ou estada no espaço Schengen, mas que detêm um título de residência.
Durante o período em análise, a Comissão adotou uma decisão 25 que estabelece condições uniformes de ensaio do SIS para os EstadosMembros que o passam a integrar e para os que alterem substancialmente os respetivos sistemas nacionais.
Embora o número de novas indicações de objetos e a utilização das funcionalidades tenha continuado a aumentar na grande maioria dos EstadosMembros, subsistem diferenças significativas entre estes, continuando a situação a ser acompanhada de perto pela Comissão. No que concerne às novas funcionalidades, alguns EstadosMembros ainda não conseguem inserir fotografias, impressões digitais ou ligações. Em fevereiro de 2015, a Comissão lançou um inquérito em relação à Estónia, solicitando o calendário da aplicação plena e utilização das novas categorias de objetos e funcionalidades do SIS. A Comissão também suscitou formalmente junto da Suíça a questão do atraso na aplicação das novas categorias de objetos e funcionalidades do SIS.
A plena disponibilidade do SIS nas fronteiras externas é da maior importância para a segurança do espaço Schengen. O inquérito relativo à Polónia (ver o sexto relatório semestral) a este respeito levou a uma nova visita de avaliação de Schengen no âmbito do SIS/Sirene, em março de 2015, cujos resultados estão em fase de avaliação e serão espelhados no próximo relatório. Em março, a Comissão deu igualmente início a um inquérito formal contra a Itália, respeitante à execução do artigo 24.º da Decisão SIS II 26 em relação às indicações de não admissão ou de interdição de permanência no espaço Schengen e, mais especificamente, sobre a utilização do SIS nas fronteiras externas e sobre a qualidade das informações atinentes a este tipo de indicação.
4.2.Utilização do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS)
Apesar de o plano original contemplar o alargamento do VIS às regiões 17 (Arménia, Azerbaijão, Bielorrússia, Geórgia, República da Moldávia e Ucrânia) e 18 (Rússia) durante o período em análise, a extensão do VIS a nível global foi suspensa temporariamente. Dado o grande impacto da emissão de vistos nestas regiões sobre a capacidade global do VIS (mais de 55 %), era condição prévia para este alargamento concluir o processo de aumento da capacidade do sistema de correspondências biométricas (BMS) para apoiar operações baseadas em impressões digitais, tais como a sua identificação e autenticação. Em dezembro de 2014, a eu-LISA informou que o VIS/BMS estaria em condições de apoiar o alargamento do VIS à região 17 e para além desta região, uma vez que a sua capacidade global seria aumentada 6,5 vezes até ao final de março de 2015, comparativamente com setembro de 2014. No entanto, foram suscitadas dúvidas de carácter político, económico e técnico por vários EstadosMembros no que concerne ao calendário de alargamento às restantes regiões. Assim, foram acordados novos prazos para esse processo, que serão abordados no próximo relatório semestral.
Tal como mencionado no sexto relatório semestral, a utilização de impressões digitais para o controlo dos titulares de vistos nos postos fronteiriços Schengen tornou-se obrigatória em 11 de outubro de 2014 para os titulares de vistos cujos dados (incluindo eventuais impressões digitais) estejam armazenados no VIS. As estatísticas indicam que, até ao momento, apenas uma parte dos titulares de vistos que forneceram as suas impressões digitais quando da apresentação do respetivo pedido é controlada nessa base nas fronteiras. Na fase atual, é importante que os EstadosMembros cumpram integralmente os requisitos estabelecidos para as verificações no VIS nas fronteiras (incluindo as impressões digitais) e continuem a informar os viajantes de forma apropriada quanto a esta nova exigência nas fronteiras.
4.3.Política de vistos e acordos de readmissão
Mecanismo de suspensão e mecanismo de reciprocidade do Regulamento n.º 539/2001 revisto
Até à data, ainda nenhum EstadoMembro solicitou a aplicação do novo mecanismo de suspensão que entrou em vigor em janeiro de 2014 27 . Tal como fora referido no sexto relatório semestral, a Comissão adotou o relatório de avaliação sobre a situação em matéria de não reciprocidade com certos países terceiros no domínio da política de vistos 28 . Com base na reiteração por parte destes países do objetivo comum de um regime de isenção recíproca de vistos, no envolvimento positivo na abordagem tripartida 29 e no facto de nenhum dos EstadosMembros em causa ter solicitado à Comissão a suspensão da isenção da obrigação de visto em certas categorias para nacionais do país terceiro em causa, considerou-se que não seria adequado, naquela fase, adotar tais medidas de suspensão da isenção de visto. A segunda ronda de reuniões tripartidas com a Austrália, o Japão, os Estados Unidos e o Canadá teve lugar entre janeiro e fevereiro de 2015.
Mecanismo de acompanhamento pós-liberalização dos vistos para os países dos Balcãs Ocidentais
O número de requerentes de asilo nos países do Espaço Schengen e nos países candidatos a Schengen provenientes dos cinco países dos Balcãs Ocidentais que beneficiam de isenção de visto tem vindo a aumentar constantemente desde a liberalização dos vistos em 2009, tendo sido, em 2014, 34 % mais elevado do que em 2013 (para colocar este aumento em perspetiva, note-se que o número total de requerentes de asilo no espaço Schengen e nos países candidatos a Schengen aumentou 45 % no ano passado 30 ). Esta situação continuou, por isso, a afetar o funcionamento do regime de isenção de vistos. A Alemanha continuou a ser, de longe, o EstadoMembro mais procurado, absorvendo 78 % dos requerentes de asilo provenientes dos Balcãs Ocidentais, seguindo-se-lhe a França, a Suécia e a Bélgica. Os nacionais da Sérvia continuaram a representar o maior grupo de requerentes de asilo provenientes desta região (45 % em 2014), seguidos dos da Albânia (22 %). Os requerentes de asilo dos cinco países em questão representaram 11 % do número global de requerentes de asilo no espaço Schengen e nos países candidatos a Schengen em 2014, valor semelhante ao de 2013 (12 %).
Em 25 de fevereiro de 2015, a Comissão apresentou o quinto relatório sobre o mecanismo de acompanhamento pós-liberalização dos vistos para os países dos Balcãs Ocidentais 31 . Este documento avalia as medidas aplicadas, analisa o seu funcionamento e formula recomendações quanto à manutenção do regime de isenção de vistos, nas quais se incluem medidas a adotar por cada país desta região isento da obrigação de visto e pelos EstadosMembros da UE.
Acordos de readmissão e de facilitação de vistos e liberalização do regime de vistos
Na sequência da declaração dos Chefes de Estado ou de Governo sobre a Ucrânia de 6 de março de 2014 32 , as conversações bilaterais com a Federação da Rússia em matéria de vistos continuaram suspensas.
Durante o período em análise, a isenção de visto para os nacionais da República da Moldávia titulares de passaportes biométricos, introduzida em 28 de abril de 2014, foi aplicada de forma satisfatória. No que concerne às negociações em matéria de readmissão e de facilitação de vistos com a Bielorrússia, a terceira ronda de conversações teve lugar em 11 e 12 de março, em Minsk. Foi acordado entre os negociadores principais um «pacote global» que abrange ambos os pontos e que terá ainda de ser confirmado pelos EstadosMembros. No início de 2015, as diretrizes de negociação do acordo de facilitação da emissão de vistos com a Bielorrússia foram alteradas pelo Conselho, passando a incluir a possibilidade de uma isenção de visto para os titulares de passaportes diplomáticos. Esta disposição é acompanhada de uma série de salvaguardas, em que se incluem um vasto catálogo de possibilidades de suspensão da referida isenção.
Os acordos de readmissão e de facilitação de vistos com Cabo Verde entraram em vigor em 1 de dezembro de 2014. Em 15 de dezembro de 2014, o Conselho aprovou as diretrizes de negociação de acordos de readmissão e facilitação de vistos com a Tunísia. A primeira reunião de negociações sobre um acordo de facilitação de vistos com Marrocos e o reatamento das negociações sobre o acordo de readmissão tiveram lugar em 19 e 20 de janeiro.
Em 30 de outubro de 2014, a Comissão apresentou relatórios de avaliação do cumprimento por parte do Peru e da Colômbia dos critérios relevantes para beneficiarem da isenção de visto de entrada no espaço Schengen 33 . Tendo ambas as avaliações globais sido positivas, em 11 de março de 2015 a Comissão recomendou ao Conselho o início de negociações sobre a isenção de visto com estes dois países. Em novembro de 2014, após a obtenção de diretrizes de negociação por parte do Conselho, a Comissão encetou conversações na mesma matéria com 16 pequenos países insulares das Caraíbas e do Pacífico e com os Emirados Árabes Unidos. Em 5 de março de 2015, a Comissão apresentou ao Conselho projetos de decisões relativos à assinatura e aplicação provisória e à conclusão de acordos de isenção de visto com um primeiro grupo de países (Emirados Árabes Unidos, Timor-Leste, Vanuatu, Samoa, Trindade e Tobago, São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia, Granada e Domínica).
A parceria de mobilidade entre a UE e a Jordânia foi assinada em 9 de outubro e o anexo à declaração conjunta sobre uma parceria de mobilidade foi adotado em 8 de dezembro de 2014, abrindo o caminho às negociações de um acordo de facilitação de vistos e, em paralelo, de um acordo de readmissão. Uma missão exploratória teve lugar em Amã, em 17 e 18 de fevereiro de 2015, para preparar o terreno para essas negociações. Os resultados dessa missão serão utilizados para elaborar o projeto de diretrizes de negociação que a Comissão tenciona apresentar ao Conselho no segundo semestre de 2015, tendo em vista a abertura de negociações com a Jordânia.
Regulamento (CE) n.º 604/2013 (JO L 180 de 29.6.2013, p. 31).