Comunicação da Comissão sobre os regimes voluntários e os valores por defeito no regime de sustentabilidade da UE para os biocombustíveis e biolíquidos

2010/C 160/01

1.   INTRODUÇÃO

A União Europeia introduziu em 2009 um regime vinculativo de sustentabilidade que é o mais abrangente e avançado do seu género em todo o mundo. A Directiva Energias Renováveis (1) estabelece estes critérios de sustentabilidade para os biocombustíveis e biolíquidos. Os critérios aplicáveis aos biocombustíveis são definidos na Directiva Qualidade dos Combustíveis (2). São aplicáveis aos biocombustíveis/biolíquidos produzidos na UE e aos biocombustíveis/biolíquidos importados. Os Estados-Membros são responsáveis por assegurar que os operadores económicos cumpram os critérios de sustentabilidade quando os biocombustíveis/biolíquidos são considerados para os efeitos (3) enumerados na Directiva Energias Renováveis, na Directiva Qualidade dos Combustíveis, no Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (4) e no Regulamento relativo às emissões de CO2 dos automóveis de passageiros (5).

O regime de sustentabilidade é constituído por dois instrumentos destinados a reduzir os encargos administrativos para os operadores económicos:

A Comissão pode decidir que os regimes voluntários ou os acordos bilaterais e multilaterais concluídos pela União contenham dados exactos sobre os critérios de sustentabilidade. A Comissão pode acrescentar valores por defeito para os novos métodos de produção de biocombustíveis/biolíquidos e actualizar os valores existentes. A presente Comunicação define o modo como a Comissão tenciona assumir as suas responsabilidades a fim de conduzir a essas decisões. Fornece informações destinadas aos Estados-Membros, países terceiros, operadores económicos e organizações não governamentais.

A par da presente Comunicação, a Comissão adoptou uma Comunicação sobre a aplicação prática do regime de sustentabilidade da UE para os biocombustíveis e biolíquidos e sobre as regras de contabilização dos biocombustíveis (6), que visa facilitar uma aplicação coerente do regime de sustentabilidade.

Ao fazer referência a disposições específicas, a presente Comunicação remete para os números dos artigos da Directiva Energias Renováveis. O quadro que se segue indica a correspondência com as disposições relativas aos biocombustíveis na Directiva Qualidade dos Combustíveis. As referências à «Directiva» na presente Comunicação remetem para a Directiva Energias Renováveis. Sempre que a Directiva Qualidade dos Combustíveis contenha uma disposição correspondente, as referências remetem igualmente para essa directiva.

Quadro 1:   Artigos e anexos referidos na presente Comunicação

2.   REGIMES VOLUNTÁRIOS

Os operadores económicos devem demonstrar aos Estados-Membros que os critérios de sustentabilidade relativos à poupança de gases com efeito de estufa, aos solos com elevado valor de biodiversidade e aos solos com elevado teor de carbono (9) foram cumpridos (10). Podem fazê-lo de três formas:

Um regime voluntário deve abranger alguns ou todos os critérios de sustentabilidade da Directiva (14). Pode também abranger outras questões de sustentabilidade (15) que não sejam abrangidas pela Directiva (16).

Quando a Comissão recebe um pedido de reconhecimento de um regime voluntário, verifica se o regime preenche os requisitos pertinentes. Descreve-se em seguida o processo de avaliação.

2.1.   Processo de avaliação e reconhecimento

Para avaliar os regimes, a Comissão propõe-se:

Se a avaliação indicar que um regime satisfaz os critérios de sustentabilidade e os requisitos de avaliação e reconhecimento, a Comissão propõe-se:

Se a avaliação indicar que um regime não cumpre os requisitos, a Comissão informará do facto a organização que apresenta o pedido.

Se, depois de reconhecido, um regime voluntário sofrer alterações de conteúdo que possam afectar a base para o reconhecimento inicial, a Comissão espera que tais alterações lhe sejam notificadas a fim de poder então avaliar se o reconhecimento inicial se mantém válido.

2.2.   Requisitos de avaliação e reconhecimento

Um regime voluntário deveria abranger alguns ou todos os critérios de sustentabilidade definidos na Directiva (23) e incluir um sistema de verificação (24) cujos requisitos se estabelecem na presente secção.

2.2.1.   Gestão da documentação

Para a participação em regimes voluntários, os operadores económicos devem:

O sistema passível de auditoria deveria normalmente ser um sistema de qualidade baseado nos pontos 2 e 5.2 do Módulo D1 («Garantia de qualidade do processo de produção») do Anexo II da Decisão relativa a um quadro comum para a comercialização de produtos (25).

2.2.2.   Nível adequado de auditoria independente

Regra geral, um regime voluntário deve assegurar que os operadores económicos sejam objecto de auditoria antes de serem autorizados a participar no regime (26).

Para essa auditoria, pode proceder-se a uma «auditoria de grupo» — em especial no caso dos pequenos agricultores, organizações de produtores e cooperativas. Nesses casos, a verificação de todas as unidades em causa pode ser efectuada com base numa amostra de unidades (27), tendo em conta, eventualmente, uma norma relevante desenvolvida para o efeito (28). Só é aceitável uma auditoria de grupo para verificar a conformidade com os critérios do regime ligados aos solos se as zonas em causa forem próximas umas das outras e tiverem características semelhantes. Só é aceitável uma auditoria de grupo para efeitos de cálculo da poupança de gases com efeito de estufa se os sistemas de produção e os produtos dessas unidades forem semelhantes.

Além disso, o regime voluntário deve prever auditorias retrospectivas periódicas, pelo menos anuais, de uma amostra das alegações apresentadas ao abrigo do regime (29). É da responsabilidade dos verificadores definir o volume da amostra que lhes permitirá obter o nível de confiança necessário para emitir uma declaração de verificação.

Para ambos os tipos de auditoria supramencionados, deve ser seleccionado um verificador que:

Os regimes voluntários devem expor nos seus pedidos de reconhecimento as formas como cumprirão estes requisitos ao organizar a selecção do(s) verificador(es). Algumas dessas formas são indicadas no Quadro 2.

É preferível, mas não essencial, que os auditores sejam, sempre que possível e adequado, acreditados para o tipo de tarefas de auditoria que irão desempenhar (30).

Quadro 2:   Exemplos de formas de demonstração do cumprimento dos requisitos pelos verificadores

Os pedidos de reconhecimento dirigidos à Comissão devem demonstrar que as auditorias foram adequadamente planificadas, realizadas e notificadas. Em princípio, o auditor deve:

2.2.3.   Sistema do balanço de massas

Geralmente, a cadeia de produção dos biocombustíveis/biolíquidos tem muitas ligações, desde a jazida até à distribuição do combustível. Frequentemente, a matéria-prima é transformada num produto intermédio e depois num produto final. É em relação ao produto final que deve ser demonstrada a conformidade com os requisitos da Directiva. Para tal, devem ser apresentadas alegações sobre as matérias-primas e/ou os produtos intermédios utilizados.

O método que permite fazer a ligação entre as informações ou alegações relativas às matérias-primas ou produtos intermédios e as alegações relativas aos produtos finais é conhecido pelo nome de «cadeia de custódia». A cadeia de custódia abrange normalmente todas as fases desde a produção de matérias-primas até à introdução dos combustíveis no consumo. O método estabelecido na Directiva para a cadeia de custódia é o método do balanço de massas (36).

O regime voluntário deve exigir que a verificação do sistema do balanço de massas seja efectuada em simultâneo com a verificação da exactidão no cumprimento dos critérios do regime (37). Tal deverá incluir a verificação de eventuais provas ou sistemas utilizados para efeitos de cumprimento dos requisitos do sistema do balanço de massas.

Por sistema do balanço de massas entende-se (38) um sistema em que as «características de sustentabilidade» se mantêm associadas às «remessas». As características de sustentabilidade podem incluir, por exemplo:

As características de sustentabilidade devem incluir informações sobre o país de origem das matérias-primas, excepto para os biolíquidos (40).

Quando se misturam remessas com características de sustentabilidade diferentes (41) (ou que não as têm), os diferentes volumes (42) e características de sustentabilidade de cada remessa mantêm-se associadas à mistura (43). Se uma mistura for fraccionada, pode ser atribuída a qualquer remessa dela retirada uma série de características de sustentabilidade (44) (e volume) desde que a combinação de todas as remessas retiradas da mistura apresente o mesmo volume para cada série de características de sustentabilidade presente na mistura. Uma «mistura» pode assumir qualquer forma em que as remessas estejam normalmente em contacto, como num contentor, instalação ou local de transformação ou de logística (definido como localização geográfica bem delimitada dentro da qual os produtos podem ser misturados).

O balanço no sistema pode ser contínuo no tempo, sendo neste caso necessário que não ocorra um «défice», isto é, que em nenhum momento a quantidade de material sustentável retirada seja superior à introduzida. Em alternativa, o balanço poderia ser estabelecido durante um período adequado e verificado regularmente. Em ambos os casos, é necessário que estejam em vigor disposições adequadas para assegurar o respeito do balanço.

2.3.   Regimes voluntários atípicos

A secção 2.2 descreve os requisitos que a Comissão tenciona avaliar para o reconhecimento dos regimes voluntários «típicos» que abrangem directamente um ou mais dos critérios da Directiva. Os regimes «atípicos» podem ter várias formas, como mapas que indicam a conformidade ou não de certas zonas geográficas com os critérios, ferramentas de cálculo para avaliar a poupança de gases com efeito de estufa ou ainda os valores desses gases associados a uma dada matéria-prima na agricultura regional. Para estes regimes, a Comissão define um procedimento de avaliação adequado quando recebe um pedido de reconhecimento dos mesmos. A Comissão examinará se os princípios e requisitos acima referidos devem ser aplicados ou se são necessárias outras abordagens.

2.4.   Actualização

Poderá ser necessário demonstrar flexibilidade, uma vez que só será adquirida experiência quando começarem as avaliações. A Comissão pode rever o procedimento aqui estabelecido com base na experiência adquirida ou na evolução do mercado, incluindo o trabalho realizado pelos organismos de normalização. Em tais casos, a Comissão tenciona fazer referência a essa revisão na plataforma de transparência.

2.5.   Regimes voluntários para os biolíquidos

No caso dos biolíquidos, a Comissão não pode reconhecer explicitamente um regime voluntário como fonte de dados exactos para os critérios ligados aos solos (45). No entanto, sempre que a Comissão decida que um regime voluntário fornece dados exactos no que respeita aos biocombustíveis, a Comissão incentiva os Estados-Membros a aceitarem esses regimes também para os biolíquidos.

2.6.   Reconhecimento de acordos bilaterais ou multilaterais

A União pode concluir com países terceiros acordos bilaterais ou multilaterais que contenham disposições relativas a critérios de sustentabilidade correspondentes aos da Directiva (46). À semelhança dos regimes voluntários, depois de concluídos (47) tais acordos teriam ainda que ser reconhecidos para efeitos da Directiva. Este processo pode incluir a tomada em consideração das partes pertinentes da secção 2.2.2.

3.   VALORES POR DEFEITO

A Directiva inclui «valores por defeito» que os operadores económicos podem utilizar para demonstrar a conformidade com o critério de sustentabilidade na poupança de gases com efeito de estufa. Deveriam assim reduzir-se os encargos administrativos para os operadores económicos, na medida em que estes podem optar por utilizar estes valores pré-determinados em vez de calcular um valor real (48). Os valores por defeito são estabelecidos a níveis prudentes a fim de tornar improvável que — com a sua utilização — os operadores económicos declarem valores melhores do que o são na realidade. Os valores por defeito podem ser actualizados tendo em conta o progresso técnico e científico (49).

3.1.   Antecedentes do cálculo dos valores por defeito

Os valores por defeito indicados na Directiva são obtidos com base em três elementos: uma série de dados científicos, a metodologia contida na Directiva (50) e uma regra de cálculo para a transformação de valores típicos em valores por defeito. Os dados científicos relativos a um dado modo de produção de biocombustíveis/biolíquidos são processados de acordo com a metodologia produzindo assim um valor típico para esse modo de produção. Aplica-se depois uma margem de + 40 % às emissões do elemento «processamento» a fim de transformar os valores típicos em valores por defeito prudentes. Não se aplica essa margem ao «transporte e distribuição», na medida em que a sua contribuição para as emissões globais é reduzida (51). Também não se aplica ao «cultivo», uma vez que neste ponto a prudência é assegurada por determinadas restrições à utilização dos valores por defeito (52).

3.2.   Futuras actualizações e aditamento de valores por defeito

Os dados científicos são compilados por peritos independentes (53) e publicados no sítio Web do CCI (54). Para inserir comentários sobre os dados com alegações justificadas do ponto de vista científico, deve estabeler-se contacto directo com os peritos para que os dados possam ser devidamente revistos durante o ciclo de actualizações seguinte (55).

A Directiva inclui:

A Comissão tenciona incluir valores por defeito para os novos modos gerais de produção:

Para a introdução dos modos específicos de produção, a Comissão tenciona ter em conta dois critérios adicionais:

A Comissão não tenciona introduzir valores por defeito para os modos específicos de produção em função da origem geográfica das matérias-primas ou do local em que os biocombustíveis/biolíquidos são produzidos, mas sim em função das práticas, tecnologias, etc., específicas.

A Comissão tenciona actualizar/aditar, se necessário, valores por defeito de dois em dois anos a partir de 2010 e, em seguida, juntamente com o relatório que deve elaborar em 2012, e de dois em dois anos após essa data, sobre os valores por defeito para futuros biocombustíveis (56). Contudo, podem ser feitas entretanto actualizações se as circunstâncias o exigirem. Para preparar essas actualizações, a Comissão avaliará se são preenchidas as condições para a inclusão de modos específicos de produção, tal como acima exposto. O processo para as partes interessadas sugerirem alterações aos modos de produção ou a introdução de novos modos é o mesmo que para inserir comentários sobre os dados (ver acima).

4.   CONCLUSÕES

A União Europeia introduziu em 2009 um regime vinculativo de sustentabilidade que é o mais abrangente e avançado do seu género em todo o mundo. Na presente Comunicação, a Comissão expõe a forma como tenciona utilizar nos próximos anos dois instrumentos do regime de sustentabilidade concebidos para reduzir a sobrecarga administrativa que pesa sobre os operadores económicos: a avaliação e reconhecimento dos regimes voluntários e acordos bilaterais ou multilaterais e o aditamento e actualização dos valores por defeito. Seria assim facilitado o funcionamento do regime de sustentabilidade. Os regimes voluntários podem exercer impacto em mercados de produtos de base mais amplos que os mercados de biocombustíveis e biolíquidos e ter como efeito secundário um potencial aumento da produção sustentável de matérias-primas agrícolas. Este aumento poderá ser ainda maior no âmbito de acordos bilaterais ou multilaterais. Para além destes processos desencadeados pela nova política da UE em matéria de energias renováveis, a Comissão trabalhará igualmente no âmbito de instâncias internacionais para promover activamente os critérios de sustentabilidade a nível global.

(1)  Directiva 2009/28/CE.

(2)  Directiva 98/70/CE, alterada pela Directiva 2009/30/CE.

(3)  Para mais pormenores, ver http://ec.europa.eu/energy/renewables/transparency_platform_en.htm

(4)  JO C 82 de 1.4.2008, p. 1.

(5)  Regulamento (CE) n.o 443/2009.

(6)  Ver página 8 do presente Jornal Oficial.

(7)  Em linha em: http://ec.europa.eu/energy/renewables/transparency_platform_en.htm

(8)  Nos casos em que os documentos são relevantes para a Directiva Qualidade dos Combustíveis, a Comissão tenciona publicá-los também no sítio Web da mesma directiva.

(9)  Artigo 17.o, n.os 2 a 5.

(10)  Artigo 18.o, n.o 1.

(11)  Artigo 18.o, n.o 3.

(12)  Artigo 18.o, n.o 4, segundo parágrafo; artigo 18.o, n.o 7.

(13)  Artigo 18.o, n.o 4, primeiro parágrafo; artigo 18.o, n.o 7.

(14)  Os regimes voluntários não têm que abranger o critério relativo aos requisitos e normas agrícolas e ambientais aplicáveis aos agricultores da UE (artigo 17.o, n.o 6). Ver secção 2.2 da Comunicação sobre a aplicação prática do regime de sustentabilidade.

(15)  Estas podem incluir as questões referidas no artigo 18.o, n.o 4, segundo parágrafo.

(16)  Contudo, os Estados-Membros não podem invocar a inclusão dessas outras questões de sustentabilidade num regime voluntário como argumento para se recusarem a ter em conta biocombustíveis/biolíquidos não abrangidos pelo mesmo regime se tais biocombustíveis/biolíquidos cumprirem os critérios de sustentabilidade estabelecidos na Directiva.

(17)  Pede-se aos organismos requerentes que indiquem para que critério (ou para que aspecto com ele relacionado) do artigo 17.o, n.os 2 a 5, e para que informações da futura decisão da Comissão a que se refere o artigo 18.o, n.o 3, terceiro parágrafo, solicitam o reconhecimento.

(18)  Ver artigo 18.o, n.o 4, segundo parágrafo. Pede-se aos organismos requerentes que indiquem se estes elementos são abrangidos pelo regime que apresentam.

(19)  Em função da sua disponibilidade, a Comissão pode não proceder a esta avaliação de imediato, mas tenciona fazê-lo o mais rapidamente possível.

(20)  Com a participação do Comité da Sustentabilidade dos Biocombustíveis e Biolíquidos estabelecido nos termos do artigo 25.o, n.o 2.

(21)  Artigo 18.o, n.o 6.

(22)  Pelo menos no que se refere aos dados mencionados no artigo 18.o, n.o 4, segundo parágrafo.

(23)  Ibid, nota de rodapé [15].

(24)  Os termos «auditoria»/«auditor» e «verificação»/«verificador» são considerados intermutáveis na presente Comunicação.

(25)  Decisão n.o 768/2008/CE.

(26)  Pode haver excepções a esta regra dado o carácter particular de alguns regimes (por exemplo, regimes constituídos apenas por valores normalizados para o cálculo dos gases com efeito de estufa); nesses casos, este facto deve ser claramente explicado no momento em que o regime é submetido para reconhecimento.

(27)  É da responsabilidade dos verificadores definir o volume da amostra necessária para alcançar o indispensável nível de confiança.

(28)  Por exemplo, a norma P035 da International Social and Environmental Accreditation and Labelling Alliance (ISEAL), que estabelece requisitos comuns para a certificação de grupos de produtores.

(29)  Os operadores económicos incluídos na amostra devem variar de um período para outro.

(30)  Esta acreditação estaria a cargo dos membros do Fórum Internacional de Acreditação, dos organismos referidos no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 765/2008 ou dos organismos que tenham concluído um acordo bilateral com a Cooperação Europeia para a Acreditação.

(31)  Organização Internacional de Normalização.

(32)  A acreditação em função desta norma inclui também frequentemente uma acreditação em função de um programa específico para os gases com efeito de estufa, como o Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE. Nesse caso, não é necessário considerar para efeitos do presente quadro os eventuais requisitos adicionais desse programa. Tais requisitos não devem ser considerados quando contrários à Directiva.

(33)  A norma europeia equivalente é a EN 45011.

(34)  A acreditação em função desta norma inclui também frequentemente uma acreditação em função de requisitos específicos relacionados, por exemplo, com um produto. Nesse caso, não é necessário considerar para efeitos do presente quadro os eventuais requisitos adicionais desse programa. Tais requisitos não devem ser considerados quando contrários à Directiva.

(35)  Um «nível de garantia limitado» implica a redução do risco para um nível aceitável como base para uma forma de expressão negativa pelo auditor, do tipo «com base na nossa avaliação, nada nos chamou a atenção que possa sugerir a existência de erros nas provas», enquanto que um «nível de garantia razoável» implica a redução do risco para um nível aceitavelmente baixo como base para uma forma de expressão positiva, do tipo «com base na nossa avaliação, as provas não contêm inexactidões materiais» (ver ISEA 3000).

(36)  Artigo 18.o, n.o 1.

(37)  O regime voluntário não tem que o exigir quando abrange apenas uma única ligação na cadeia (por exemplo, o local de produção da matéria-prima).

(38)  Em conformidade com o artigo 18.o, n.o 1.

(39)  Por exemplo, para declaração de um valor por defeito.

(40)  Ver artigo 7.o-A, n.o 1, alínea a), da Directiva Qualidade dos Combustíveis.

(41)  Quando se misturam remessas com as mesmas características de sustentabilidade, só os volumes das remessas são ajustados em conformidade. Quando se utilizam as mesmas matérias-primas e se recorre a «valores por defeito» ou a «valores reais regionais», é provável que as características de sustentabilidade sejam as mesmas.

(42)  Caso se trate de uma nova fase de processamento ou se registem perdas, devem utilizar-se factores de conversão adequados para ajustar o volume da remessa em conformidade.

(43)  Consequentemente, se incluírem valores diferentes de emissões de gases com efeito de estufa, as características mantêm-se separadas; não pode ser calculada a média desses valores para efeitos de demonstração da compatibilidade com os requisitos de sustentabilidade.

(44)  Isto significa que, se a «característica de sustentabilidade» for a descrição da matéria-prima, p. ex. «colza», esta característica pode ser diferente do conteúdo físico da remessa, p. ex. uma mistura de óleo de colza e de girassol.

(45)  Ver artigo 18.o, n.o 4, e a menção do artigo 17.o, n.os 3 a 5, nele contida.

(46)  O mecanismo para a conclusão pela União de acordos internacionais é estabelecido no artigo 218.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

(47)  Artigo 18.o, n.o 4.

(48)  Artigo 19.o, n.o 1.

(49)  Artigo 19.o, n.o 7.

(50)  Anexo V, parte C.

(51)  Ver Artigo 19.o, n.o 7, alínea a).

(52)  Artigo 19.o, n.os 2 a 4.

(53)  O Instituto do Ambiente e Sustentabilidade do Centro Comum de Investigação (CCI) da Comissão, enquanto parte do Consórcio JEC [composto pelo Centro Comum de Investigação da Comissão, o Conselho Europeu de Investigação e Desenvolvimento no Sector Automóvel (EUCAR) e a Associação Europeia das Companhias Petrolíferas para o Ambiente, a Saúde e a Segurança na Refinação (CONCAWE)].

(54)  http://re.jrc.ec.europa.eu/biof/html/input_data_ghg.htm a Comissão tenciona publicar na sua plataforma de transparência uma folha de cálculo para explicar o cálculo dos valores por defeito com base nesses dados.

(55)  Ver considerando 83 da Directiva Energias Renováveis.

(56)  Os incluídos no Anexo V partes B e E; ver artigo 19.o, n.o 5.