18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/1

1.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje i wspiera wysiłki podjęte w ramach pięcioletniej oceny, a także zaangażowanie najwyższej klasy ekspertów. Zdaniem Komitetu, zalecenia opracowane w różnych grupach ekspertów, a w szczególności w zespole odpowiedzialnym za ocenę ogólną (1), powinny stanowić stały punkt odniesienia przy wdrażaniu programów ramowych oraz tworzeniu w przyszłości polityki badań i innowacji, jak również ogólnie w ramach środków politycznych służących realizacji strategii lizbońskiej.

1.2

Komitet nieustannie opowiadał się za znacznym zwiększeniem europejskiego budżetu na badania i rozwój. Z żalem przyjmuje więc zapowiedziane cięcia w tej dziedzinie, gdyż stoją one w sprzeczności z nadrzędnym celem rozwoju, wynikającym z globalnej konkurencyjności oraz założeń strategii lizbońskiej.

1.3

EKES podkreśla znaczenie zakrojonego na szerszą skalę udziału i zaangażowania przemysłu w badania i rozwój innowacji jako warunek osiągnięcia celów Rady Europejskiej z Barcelony i jest zdania, że należy w większym stopniu informować i angażować przedsiębiorstwa, organizacje i związki producentów, tak aby wskazać na strategiczne obszary tematyczne, w których można osiągnąć wysoką jakość europejskich badań.

1.4

Zdaniem Komitetu należy opracować odpowiednie instrumenty stymulujące prywatne inwestycje w dziedzinie B&R, poczynając od kapitału wysokiego ryzyka, aż po finansowanie przez EBI i korzystnie oprocentowane kredyty dla obszaru badań, tak aby ułatwić przekształcanie uzyskanych wyników badań w konkretne inicjatywy gospodarcze.

1.5

EKES zgadza się ze stanowiskiem zespołu ekspertów, iż naukowcy powinni zyskać większą autonomię i większy zakres odpowiedzialności (przy poszanowaniu podstawowych zasad etycznych), kariera naukowa zaś powinna uzyskać większą rangę. Podziela również opinię, że obok mobilności przestrzennej należy także zagwarantować większą mobilność interdyscyplinarną, oraz że powinno się powiązać stypendium Marie-Curie z programami krajowymi i regionalnymi w celu zwiększenia mobilności pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym.

1.6

Komitet wzywa do nadania priorytetu politykom, których celem jest rozbudowa kształcenia wyższego w dziedzinach inżynieryjnych i naukowych, zwiększenie odsetka kobiet wśród naukowców, uatrakcyjnienie kariery naukowej oraz sprowadzenie do UE naukowców pracujących poza jej granicami. Właściwe byłoby ponadto wprowadzenie w szkołach średnich większej liczby zajęć ukierunkowanych na naukę i technikę oraz prowadzenie polityki promującej kształcenie uniwersyteckie w dziedzinie nauk ścisłych.

1.7

W odniesieniu do zaproszeń do składania wniosków — w celach uproszczenia procedur — EKES wzywa do wyszczególnienia wielorakich schematów, działań oraz kategorii uczestników, do większej elastyczności i swobody podejmowania decyzji dla wnioskującego, a także do zapewnienia prostszych wytycznych dla zarządzania administracyjno-finansowego, zwłaszcza zaś dla porozumień kontraktowych między uczestnikami.

1.8

EKES proponuje ciągłą ocenę jakości stosowanych procedur oraz formalnych procesów kontroli i oceny, jak również — w przypadku poprawnie zdefiniowanych projektów rozwoju –ustanowienie z góry ściśle określonych punktów kontroli działań i przewidzianych rezultatów projektu, które wiązałyby się z rozdysponowywaniem środków oraz rozwojem samego projektu.

1.9

Komitet sugeruje także, aby szczególne wysiłki skierować na wdrożenie serii wskaźników, które pozwolą na rzeczywistą ocenę wyników w odniesieniu do konkurencyjności oraz rozwoju. Przy pomocy tego typu wskaźników w dziedzinie badań należy oszacować skuteczność finansowanych działań dla dalszego postępu naukowego, całościowego rozwoju UE oraz ukierunkowania priorytetów przyszłych działań.

2.1

Trzecia pięcioletnia ocena programów ramowych w zakresie badań (1999 — 2003) jest ze względu na zawarte w niej obszerne i gruntowne badania szczególnie ważną analizą (2). Komitet zasadniczo zgadza się z analizami i zaleceniami grona ekspertów zatwierdzonymi przez Komisję. W obliczu międzynarodowej konkurencji oraz celów postawionych w strategii lizbońskiej oraz w czasie obrad Rady w Barcelonie, Komitet podkreśla pilną potrzebę przeanalizowania podstawowych priorytetów i celów Wspólnoty w zakresie badań, w szczególności z położeniem nacisku na zwiększenie zaangażowania sektorów wytwórczych.

2.2

W dzisiejszych czasach innowacje i postęp naukowo-techniczny zachodzą coraz bardziej w procesach, w których różnorodne dyscypliny wzajemnie się wzbogacają i dochodzi do szeroko zakrojonej, multidyscyplinarnej wymiany pomiędzy uniwersytetami, przedsiębiorstwami oraz pozostałymi podmiotami. Nie przebiegają już one wyłącznie według modelu linearnego, zgodnie z którym innowacje wynikają z odkryć dokonanych w trakcie prowadzenia badań podstawowych (głównie na szczeblu akademickim), podczas gdy opracowywanie i zastosowanie należą do zadań badań przemysłowych. Model ten stanowił do niedawna podstawę rozwoju naukowego (3). Podstawowymi cechami działalności badawczej są współpraca, interaktywne uczenie się, niepewność i ryzyko.

2.3

Interaktywny model pozwala wytłumaczyć sukces klastrów regionalnych. Tworzą one „system”, który może pozytywnie wpływać na postępowanie gospodarki i szkół wyższych oraz tworzy odpowiedni kontekst społeczny i kulturowy, skuteczne ramy instytucjonalne i organizacyjne, sieć infrastrukturalną, jak również uregulowania dostosowane do wymagań konkurencji.

2.4.1

Europa jeszcze nigdy nie stała wobec podobnych wyzwań pod względem światowej konkurencji i potencjału wzrostu. Pozostaje w tyle nie tylko za swoimi tradycyjnymi konkurentami, ale także za większymi gospodarkami wschodzącymi. Zwłaszcza w Chinach i Indiach wydatki na B+R rosną w bardzo szybkim tempie — w Chinach nawet o 20 %, przy czym oczekuje się, że w 2010 r. Chiny będą przeznaczały taki sam odsetek PKB na B+R co UE. Wiele europejskich przedsiębiorstw inwestuje w Chinach nie tylko ze względu na niskie koszty, ale także ze względu na korzystną kombinację wykwalifikowanej siły roboczej i dużych dynamicznych rynków technologii i produktów zaawansowanych technologicznie (4). Ponieważ badania i innowacje mają decydujące znaczenie dla sprostania wyzwaniom (5), Europa musi udostępnić odpowiednie środki finansowe oraz zmobilizować swój całkowity potencjał intelektualny, aby promować naukę, technologie i innowacje (6).

2.4.2

Aktualne dane są niestety zatrważające: nakłady na badania zasadniczo pozostają od 2001 r. na stałym poziomie 1,9 % PKB. Zakładając utrzymanie się osiągniętej w latach 2000 — 2003 rocznej stopy wzrostu w wysokości 0,7 % można liczyć na uzyskanie w 2010 r. jedynie 2,2 % PKB. Jednocześnie należy uwzględnić fakt, że wydatki na badania i rozwój w USA ze względu na znacznie wyższy PKB mają znacznie większy zakres w wartościach absolutnych i w związku z tym znacznie łatwiej można tam osiągnąć niezbędną masę krytyczną. Znaczącą różnicę pomiędzy wydatkami Europy na badania i rozwój a wydatkami jej największych konkurentów można wytłumaczyć przede wszystkim znacznie słabszym udziałem sektora prywatnego (w 2002 r. udział sektora prywatnego w ogólnych nakładach wyniósł w UE 55,6 %, w porównaniu z 63,1 % w USA i 73,9 % w Japonii). Jeszcze większy powód do niepokoju stanowi fakt, że w tym samym czasie zmniejszyły się prywatne nakłady na badania, a europejska gospodarka dzięki lepszym ogólnym warunkom najwyraźniej więcej inwestuje w innych regionach świata: europejskie przedsiębiorstwa zwiększyły swoje inwestycje w amerykańskie badania w latach 1997 — 2002 w wartościach rzeczywistych o 54 %, podczas gdy inwestycje amerykańskie w UE wzrosły jedynie o 38 % (7).

2.5.1

Komitet zgadza się z analizą, w której wyniku ustalono cztery najważniejsze zadania:

2.5.2

Ustalony na posiedzeniu Rady w Barcelonie cel przeznaczania do 2010 r. trzech procent PKB na badania i rozwój, a przy tym zwiększenia do 2/3 tej wartości udziału badań finansowanych przez sektor prywatny sprawia, że konieczne staje się porównanie i koordynacja wspólnotowej i krajowych strategii w dziedzinie badań. Osiągnięcie tego celu wymaga wprowadzenia większych zachęt do inwestowania w badania w Europie, właściwych warunków ogólnych pozwalających osiągnąć większą wydajność systemu badawczego, lepszego stymulowania poprzez wydatki publiczne badań prowadzonych przez sektor prywatny, jak również skuteczniejszych i bardziej spójnych środków podejmowanych w dziedzinie polityki badawczej zarówno na szczeblu wspólnotowym, jak i krajowym (8).

2.5.3

W świetle przeprowadzonych w ramach procesu oceny analiz oraz w świetle stanowisk wielu zainteresowanych stron zdaniem Komitetu konieczne jest podjęcie bardziej zdecydowanych działań uzgodnionych pomiędzy Komisją i państwami członkowskimi, które poprawiłyby warunki ogólne, w niewystarczający sposób wspierające obecnie działania badawcze. Należy ustalić bezpośrednie środki na rzecz innowacji i konkurencyjności systemu na szczeblu europejskim. Fragmentacja i brak koordynacji wysiłków uniemożliwiają osiągnięcie wymaganej masy krytycznej i koncentracji działania. Strategie poszczególnych państw muszą być bardziej porównywalne i skoordynowane, nie tylko w dziedzinie badań, ale także w dziedzinie kształcenia i kształcenia ustawicznego, ochrony własności intelektualnej oraz wspierania innowacji przy pomocy instrumentów podatkowych, a także konstruktywnej i wykorzystującej synergię współpracy pomiędzy szkołami wyższymi a gospodarką.

2.6.1

Komitet wielokrotnie opowiadał się za zdecydowanym zwiększeniem europejskiego budżetu na badania i przy tym zdecydowanie popierał propozycję Komisji zwiększenia funduszy przeznaczonych na 7. PR oraz następnie dalszego długoterminowego zwiększania środków (9). Z żalem przyjmuje natomiast zapowiedziane przez Radę znaczne obniżenie tej kwoty do ok. 5 % całkowitego budżetu UE zamiast przewidywanych przez Komisję 8 % i jest zdania, że jest to sprzeczne z ogólnym celem rozwoju narzuconym przez światową konkurencję oraz strategię lizbońską.

2.6.2

Komitet od dawna popiera ustanowienie Europejskiej Przestrzeni Badawczej (ERA) (10) i uważa za celowe utworzenie organu takiego jak Europejska Rada ds. Badań, któremu przypadałaby kluczowa rola we wspieraniu doskonałości w nauce poprzez zbliżające się do granic nauki dziedziny określone w procesie oddolnym. Komitet przyjmuje z zadowoleniem realizowanie jego zaleceń, przede wszystkim w odniesieniu do niezależności Europejskiej Rady ds. Badań i składu jej komitetu naukowego oraz podkreśla, że konieczne jest zaangażowanie najwybitniejszych naukowców m.in. z dziedziny badań przemysłowych (11).

2.6.3

Komitet podziela przekonanie, że konieczne jest odwołanie się do szeregu skoordynowanych środków mających na celu jak najlepszą integrację nowych państw członkowskich, uważa jednak, że dotychczas przewidziane instrumenty są niewystarczające. Z uwagi na proces przekształceń, jaki przebiegał w tych krajach w okresie objętym oceną, trudno jest określić najlepsze metody stworzenia gospodarki bazującej na rozwoju wiedzy i badań naukowych. Podejście ukierunkowane na „wzmacnianie badań” w nowych państwach członkowskich ma szczególne znaczenie, jednak należy je skoncentrować na „tworzeniu innowacji”, by pobudzić środki wsparcia potrzebne tym państwom.

3.1.1

Komitet zgadza się z zaleceniami grupy ekspertów i podkreśla w szczególności znaczenie szerszego udziału i zaangażowania przemysłu jako warunku wstępnego dla osiągnięcia celu postawionego przez Radę w Barcelonie. Cel ten można osiągnąć przede wszystkim poprzez bardziej aktywną współpracę biznesu przy podejmowaniu strategicznych decyzji oraz określaniu obszarów tematycznych, w których można osiągnąć jak najwyższą jakość europejskich badań.

3.1.2

Zdaniem Komitetu, aby zagwarantować taki udział, konieczne jest bardziej celowe dążenie do komunikacji i włączenia przedsiębiorstw, organizacji i grup producenckich, aby ułatwić udział MŚP i tym samym podnieść dotychczasowy wskaźnik udziału wynoszący 13 %, który nie jest w żadnej mierze wystarczający. 7. PR i program ramowy na rzecz konkurencyjności i innowacji powinny ze swej natury być postrzegane nie jako programy alternatywne, ale uzupełniające się i przynoszące synergię.

3.1.3

Zdaniem Komitetu zarówno dotychczasowe, jak i nowe, przewidziane już dla 6. PR, instrumenty finansowe (12) powinny pozostać zasadniczo niezmienione, aby uniknąć nieumyślnego tworzenia nowych trudności w dostępie (eksperci stwierdzili pojawienie się takich utrudnień na początku 6. PR). Instrumenty finansowania powinny raczej zostać dostosowane zgodnie ze zdobytymi doświadczeniami, by korzystanie z nich było łatwiejsze.

3.1.4

Projekty zintegrowane (Integrated Projects — IPs) i badawcze projekty celowe (Specific Targeted Research Projects — STREPs), preferowane przez MŚP, powinny zostać zoptymalizowane, by ułatwić udział MŚP. Platformy Technologiczne oraz — w jeszcze większym stopniu — wspólne inicjatywy technologiczne (Joint Technological Initiatives) to instrumenty, które z pewnością sprzyjają temu celowi. Sieci doskonałości (Networks of Excellence), cenione przez uniwersytety i publiczne centra badawcze oraz cieszące się wśród nich dużym powodzeniem, powinny być tak rozwijane, by zachęcać do większego udziału przemysłu oraz by przyczyniać się do zwiększenia mobilności badaczy w powiązaniu z pożądaną większą wymianą pomiędzy sektorem prywatnym i publicznym.

3.2.1

Kwestia uproszczenia zarządzania i procedur pojawia się przy każdym przedłużeniu programu ramowego: na przestrzeni lat dokonano wielu usprawnień — od rozmaitych dokumentów na temat uproszczenia po grupę konsultacyjną (sounding board) złożoną z przedstawicieli małych centrów badawczych utworzoną przez komisarza Potočnika — jednak wydaje się, że przedstawione propozycje nie rozwiązały jeszcze trudności i problemów, z jakimi borykają się uczestnicy.

3.2.2

Bazując na doświadczeniach specjalistów i bezpośrednich uczestników, które udało się zebrać podczas konsultacji, Komitet proponuje systematyczne gromadzenie informacji i ocenę trudności, z jakimi muszą się borykać uczestniczący w projektach w ramach obecnego programu ramowego, aby móc zaproponować mechanizmy lepiej dostosowane do obecnej rzeczywistości. Mechanizmy te mogłyby wspierać stałą ocenę jakości zastosowanych procedur oraz procesów kontroli formalnej i oceny.

3.2.3

W przypadku poprawnie zbudowanych projektów rozwoju właściwe byłoby także stworzenie mechanizmów regularnej kontroli przewidzianych działań i wyników. Terminy takiej kontroli na ściśle określonych etapach projektu powinny być powiązane z przyznawaniem środków i postępami realizacji projektu.

3.2.4

Co się tyczy modelu uczestnictwa, administracji i zarządzania kwestiami finansowymi użyteczne mogłyby być szczegółowe i jednoznaczne wytyczne na temat porozumień Contractual Agreements pomiędzy uczestnikami, większa elastyczność i swoboda wyboru ze strony wnioskodawcy, jak również przetargi z jaśniej przedstawionymi rodzajami programów, rodzajami działań oraz kategoriami uczestników.

3.2.5

Okazało się, że stosunkowo mała grupa organizacji uczestniczyła wielokrotnie w różnorodnych programach — często w roli głównych wykonawców (prime contractors) — i szacuje się, że przeprowadziła ok. jednej piątej projektów (13). Taka koncentracja stanowi powód do niepokoju: z jednej strony podkreśla trudności związane z uczestnictwem, z którymi borykać się muszą przede wszystkim uczestniczący po raz pierwszy w konkursie w dziedzinie badań, z drugiej strony ogranicza możliwość przeprowadzenia nowych, nastawionych na radykalne innowacje i ryzykownych projektów badawczych (do jakich wzywa się w drugim zaleceniu).

3.3.1

Nadal niedostatecznie określone są możliwości ożywienia prywatnych inwestycji w B+R, a mechanizmy rynkowe, które mogłyby wywołać reakcję łańcuchową, nie są jasno zdefiniowane i tym samym nie mogą zostać zastosowane tak szybko, jak powinny. Zachęty podatkowe, wzmocnienie praw własności intelektualnej i ułatwienie zastosowania kapitału wysokiego ryzyka to raczej cele niż instrumenty działania.

3.3.2

Komitet opowiada się przede wszystkim za opracowaniem instrumentów na rzecz rozwoju ducha przedsiębiorczości wśród europejskich badaczy, jak również za udostępnieniem środków i możliwości (od kapitału wysokiego ryzyka po finansowanie przez EBI i preferencyjne kredyty na rzecz badań) dla ułatwiania przekształcania wyników badań w konkretne inicjatywy przedsiębiorców.

3.3.3

Zalecenie zwiększenia udziału MŚP działających w dziedzinie technologii wysokozaawansowanych, które Komitet przedstawił już w wielu swoich wcześniejszych opiniach i z którym w pełni się zgadza, należy wesprzeć przy pomocy dodatkowych, konkretnych instrumentów oprócz wspólnych inicjatyw technologicznych, platform technologicznych i możliwości programu „Pomysły”. Komitet ma nadzieję, że stanie się to jednym z priorytetowych celów i zostanie w szczególny sposób uwzględnione w ramach otwartej metody koordynacji.

3.3.4

Zdaniem Komitetu, aby zachęcić do prowadzenia bardziej innowacyjnych badań nastawionych na osiągnięcie konkurencyjnych wyników, konieczne jest zajęcie się dotychczas nierozwiązanymi problemami w dziedzinie praw własności intelektualnej — w szczególności związanymi z patentem wspólnotowym, możliwością opatentowania odkryć dokonywanych za pośrednictwem komputerów oraz odkryć w nowych dziedzinach wiedzy, jak również z pełnym wdrożeniem dyrektywy o ochronie prawnej wynalazków biotechnologicznych.

3.4.1

Zdaniem Komitetu priorytetowe znaczenie ma uczynienie kariery w sferze nauki i techniki bardziej atrakcyjną poprzez podniesienie rangi zawodu badacza nie tylko pod względem finansowym, ale także społecznym. Rosnący trend podejmowania studiów podyplomowych i wyjeżdżania na pobyty badawcze do innych krajów (w środowisku akademickim i poza nim) jest z pewnością pozytywnym przejawem mobilności w procesie kształcenia badaczy, ponieważ wymiana wiedzy i metod pracy jest niezbędna w procesie wzbogacania wiedzy. Mobilność ta staje się jednak problematyczna, jeżeli odbywa się wyłącznie w jednym kierunku, ponieważ kraj pochodzenia nie oferuje badaczom warunków pracy, szans rozwoju kariery, poważania w społeczeństwie i odpowiedniego wynagrodzenia, które mogłyby skłonić ich do powrotu (14). Wszystkie państwa członkowskie UE muszą być atrakcyjnym miejscem pracy dla młodych ludzi decydujących się na karierę naukową. W szczególności warto byłoby ułatwić młodym badaczom z krajów o gospodarkach wschodzących, takich jak Chiny czy Indie, drogę do UE, m.in. poprzez zorganizowane wymiany.

3.4.2

Programy na rzecz rozwoju zasobów ludzkich oraz promowania mobilności nie wydają się wystarczać do dokonania takiej radykalnej zmiany jakościowej, dzięki której możliwe byłoby osiągnięcie pierwszego z istotnych celów — przyciągania i odpowiedniego wynagradzania najlepszych talentów. Brakuje jasnego stanowiska co do statusu „europejskiego badacza”, które powinno stanowić podstawę dla takich działań.

3.4.3

Aby rozwiązać tą problematyczną sytuację, konieczne jest wprowadzenie innowacyjnych środków politycznych. Należy dokonać inwestycji pozwalających na rozbudowę szkolnictwa wyższego w dziedzinie nauk ścisłych i inżynierii, czego warunkiem jest m.in. wprowadzenie w szkole średniej zajęć w większym stopniu ukierunkowanych na nauki ścisłe oraz promowanie kształcenia uniwersyteckiego w tejże dziedzinie. Założeniem jest także zmniejszenie w tych dziedzinach liczby absolwentów szkół wyższych, którym nie udaje się znaleźć zatrudnienia odpowiadającego kierunkowi studiów (taka negatywna sytuacja jest powszechna w nowych państwach członkowskich, jak również we Włoszech, Portugalii i Austrii), zwiększenie udziału kobiet wśród badaczy (wynosi on ledwie jedną trzecią badaczy, chociaż kobiety stanowią ponad 63 % wszystkich absolwentów szkół wyższych w dziedzinie nauk ścisłych i inżynierii) (15), uatrakcyjnienie przebiegu kariery naukowej.

3.4.4

Zdaniem Komitetu tym środkom politycznym, będącym w pierwszym rzędzie odpowiedzialnością państw członkowskich, powinno się poświęcać szczególną uwagę w ramach otwartej metody koordynacji, która mogłaby być także z korzyścią stosowana w odniesieniu do systemów szkolnictwa wyższego jak i badań, w celu rozpowszechniania najlepszych praktyk, określania właściwych form wzajemnej weryfikacji (peer review), podejmowania działań uzgodnionych pomiędzy państwami członkowskimi i regionami oraz ustalania priorytetowych tematów dla badań transgranicznych.

3.4.5

Udział badaczy wśród aktywnej zawodowo ludności w Europie jest znacznie niższy niż w konkurujących z nią państwach (0,54 % w UE wobec 0,9 % w USA i 1,01 % w Japonii; we wszystkich nowych państwach członkowskich oraz w państwach leżących na południu Europy wynosi on jednak poniżej 0,5 %), a wiek osób zatrudnionych w dziedzinie nauki i technologii także powoli staje się powodem do niepokoju (35 %, a w niektórych państwach członkowskich nawet 40 % tych osób, jest w wieku 45-64 lat, natomiast 31 % w wieku 25 — 34 lat) (16). Do zastanowienia powinna skłaniać także liczba badaczy europejskich pracujących obecnie w USA — szacowana na 150 000, podczas gdy do realizacji celu barcelońskiego w następnym dziesięcioleciu potrzebnych jest jeszcze dodatkowo 500 000 — 700 000 badaczy (17).

3.4.6

Komitet zgadza się z grupą ekspertów, że konieczne jest zaoferowanie badaczom (przy zachowaniu podstawowych zasad etyki) większej niezależności, większego zakresu odpowiedzialności oraz podniesienie rangi karier naukowych. Podziela także zdanie, że oprócz mobilności geograficznej należy także zwiększyć mobilność interdyscyplinarną, a system stypendialny Marie Curie powinien być powiązany z programami krajowymi i regionalnymi i wykorzystywany w celu wspierania mobilności pomiędzy publicznymi i prywatnymi pracami badawczymi.

3.4.7

Komitet przyjmuje także z zadowoleniem starania Komisji o utworzenie Europejskiej Karty Naukowca (18), co stanowi pierwszy krok we właściwym kierunku, jest jednak zdania, że także państwa członkowskie powinny podejmować większe i bardzie skoordynowane wysiłki, aby ich działania w dziedzinie kształcenia, kariery i wynagrodzeń (w tym w dziedzinie systemów składkowych, emerytalnych i podatkowych) były bardziej wydajne i zharmonizowane (19).

3.4.8

Rozwiązanie kwestii wiarygodności europejskiej nauki i badań oraz ich usankcjonowania, do czego Komitet przykłada dużą wagę, jest jednym z warunków wstępnych dla usankcjonowania działań badaczy i przyznania im finansowej rekompensaty. Dla osiągnięcia tego celu konieczne jest ustalenie aktywnej i uzgodnionej pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi polityki, której towarzyszyłyby odpowiednie instrumenty i zasoby.

3.5.1

Komitet przyjmuje do wiadomości fakt, że Komisja poczyniła znaczące starania o ulepszenie procesu oceny i opracowała szereg dokumentów, które związane były z pracą oceniających ekspertów. Główny problem leży jednak w ocenie ex-post: jeżeli będzie się ona ograniczała do kontroli spójności formalnej z celami, istnieje niebezpieczeństwo, że straci się z oczu prawdziwy strategiczny cel, którym jest ocena strukturalnego wpływu PR na sferę gospodarki i badań w UE, jak również priorytetów, jakimi należy się kierować oraz odpowiedniego przydzielania środków.

3.5.2

Komitet sugeruje, by poświęcić szczególną uwagę wdrożeniu szeregu wskaźników, przy pomocy których oceniano by faktyczne wyniki z punktu widzenia konkurencyjności i rozwoju. Takie wskaźniki wydajności w dziedzinie badań powinny umożliwiać zmierzenie skuteczności finansowanych działań dla ogólnego rozwoju UE i nakierowanie przyszłych działań na ustalone priorytety. EKES jest wszakże świadomy, że nie wystarczy automatyczna ocena, by zastąpić zróżnicowany i dostosowany do danych okoliczności osąd odpowiednich do tego ekspertów.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/7

1.1

Projekt dyrektywy ma na celu:

1.2

EKES zasadniczo popiera projekt dyrektywy Komisji, lecz pragnie poczynić następujące zalecenia:

1.2.1

Komisja powinna rozważyć przedłużenie okresu transpozycji przewidzianego obecnie w art. 20. W wypadku fajerwerków okres transpozycji wynosi jedynie 24 miesiące po opublikowaniu dyrektywy, natomiast w wypadku innych artykułów pirotechnicznych — 5 lat. Wziąwszy pod uwagę długi okres realizacji zamówienia dla importerów fajerwerków z Chin i innych źródeł — oszacowany przez dystrybutorów w UE na co najmniej 3 lata — EKES zaleca, by w wypadku fajerwerków okres transpozycji wynosił tyle samo, co w wypadku innych artykułów pirotechnicznych, tzn. 5 lat.

1.2.2

Komitet wskazuje, że ustalenia dotyczące testowania fajerwerków i spełniania wymogów Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN) nakładają obowiązki na importerów i dystrybutorów. Zaleca zatem, by dyrektywa jasno określała, że składając zamówienia u producentów na całym świecie, importerzy muszą wyszczególnić normy, które mają zostać spełnione w ramach oznakowania CE. Na producencie winna spoczywać odpowiedzialność za przetestowanie i oznakowanie CE, natomiast na importerze — pośrednia odpowiedzialność za zagwarantowanie, że produkty noszące oznakowanie CE mogą rzeczywiście spełnić normy CEN w celu uniknięcia wprowadzania do obrotu podrobionych produktów.

1.2.3

Komitet uważa, że organy celne i inne władze w państwach członkowskich powinny również uczestniczyć w monitorowaniu faktycznej zgodności z normą produktów noszących oznakowanie CE.

1.2.4

Dane na temat wypadków udostępnione Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie są niepełne, czego Komisja jest świadoma. Komitet wzywa wszystkie państwa członkowskie do lepszego monitorowania wypadków z udziałem konsumentów.

1.2.5

Art. 14 wprowadza ustalenia w zakresie szybkiego informowania o wyrobach stanowiących poważne ryzyko. Jako środek tymczasowy — do czasu wejścia dyrektywy w życie — można by zastosować również system RAPEX.

1.2.6

W wypadku produktów pirotechnicznych wykorzystywanych w przemyśle samochodowym art. 12 ust. 1 stanowi, że producenci muszą zapewnić, by „posiadały [one] odpowiednie etykiety w języku(-ach) urzędowym(-ych) kraju, w którym artykuł sprzedaje się konsumentowi”. Komitet uważa, iż to odwołanie do konsumenta wprowadza w błąd, gdyż większość artykułów pirotechnicznych instalowana jest w pojazdach silnikowych na etapie produkcji. Nadal można więc korzystać z informacji na temat początkowego wyposażenia w bieżącym języku — angielskim. Niemniej jednak producenci wyposażenia niepokoją się z powodu zobowiązania do drukowania instrukcji we wszystkich językach urzędowych 25 państw członkowskich, ponieważ nie mają kontroli nad tym, w jakim kraju dany artykuł zostanie wykorzystany. Komitet uważa, że arkusze danych dotyczące bezpieczeństwa (Safety Data Sheets) powinny być wystarczające, jako że informacje w nich zawarte mają w większości schematyczny i statystyczny charakter.

1.2.7

Art. 8 ust. 4 projektu dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do informowania Komisji, jeżeli ich zdaniem produkty nie spełniają całkowicie zasadniczych wymagań bezpieczeństwa wspomnianych w art. 4 ust. 1, które stanowić będą podstawę prawną. Niemniej jednak w międzyczasie Komitet zaleca wykorzystanie systemu RAPEX w celu przekazywania Komisji danych na temat wypadków i zagrożeń, tak by informacje te docierały do innych państw członkowskich.

1.2.8

Komitet dowiedział się, że w niektórych państwach członkowskich istnieje pewna liczba mikroprzedsiębiorstw zajmujących się produkcją fajerwerków na specjalne lokalne uroczystości. Państwa członkowskie muszą zapewnić, by przedsiębiorstwa te również spełniały wymagania bezpieczeństwa wynikające z dyrektywy.

1.2.9

Artykuły pirotechniczne samochodowe powinny zostać objęte rozporządzeniem ONZ/EKG na mocy porozumienia z 1958 r. (WP 29 — grupa robocza 29 z Genewy), a nie normą.

1.2.10

Komitet uważa, że w wypadku artykułów pirotechnicznych samochodowych Komisja powinna być przygotowana na przyjęcie jakiejś formy homologacji.

2.1

Fajerwerki są powszechnie wykorzystywane w celu rozrywki bądź uczczenia specjalnego wydarzenia, takiego jak święto religijne. Stanowią one część historii kultury wielu państw członkowskich UE. Dyrektywa omawia je oddzielnie od artykułów pirotechnicznych, które dla jej celów obejmują artykuły wybuchowe wykorzystywane do uruchamiania poduszek powietrznych i napinaczy pasów w pojazdach silnikowych.

a.

Fajerwerki

b.

Pozostałe artykuły pirotechniczne

2.3.1

Art. 7 dyrektywy zabrania sprzedaży fajerwerków należących do:

Pozostałe artykuły pirotechniczne nie mogą być sprzedawane ani udostępniane osobom poniżej 18 lat, o ile nie przeszły one wymaganego szkolenia zawodowego.

2.4

Zasady wprowadzania artykułów pirotechnicznych do obrotu różnią się znacznie w obecnych 25 państwach członkowskich, podobnie jak i statystyki wypadków i ich zestawienia. Obecnie dane zbierane w państwach członkowskich dotyczą jedynie fajerwerków, ale już nie innych artykułów wykorzystywanych w przemyśle samochodowym, do osiągania efektów scenicznych czy też w rakietach sygnalizacyjnych.

2.5

Rynek artykułów samochodowych jest większy z tych dwóch sektorów i osiąga wartość 5,5 miliardów euro rocznie (3,5 miliardów euro dla systemów poduszek powietrznych i 2 miliardy euro dla napinaczy pasów bezpieczeństwa). (Wartość eksportu w roku 2004 wynosiła 223 438 297 euro, a wartość importu 16 090 411 euro).

2.6

Większość fajerwerków na rynku UE jest importowana z Chin, co daje głównie zatrudnienie w UE w MŚP. Rynek konsumencki oceniany jest na około 700 milionów euro rocznie, a rynek artykułów do użytku profesjonalnego na podobną sumę. Ocena oddziaływania przygotowana przez Komisję szacuje, że zatrudnienie wynosi tu około 3 000 osób i dotyczy głównie zakupu, przechowywania, rozdzielnictwa i pokazów fajerwerków organizowanych przez wyspecjalizowane przedsiębiorstwa. Malta stanowi tu wyjątek, ponieważ obchodom wielu świąt religijnych towarzyszą pokazy fajerwerków wykonanych ręcznie, nieprzeznaczonych do sprzedaży konsumentom.

2.7

Poziom wypadków różni się w zależności od dokładności statystyk krajowych i waha się od 1,36 na milion ludności w Estonii do 60,1 na milion ludności w Zjednoczonym Królestwie. Ekstrapolując te dane statystyczne dla populacji UE wynoszącej 455 milionów, Komisja osiąga wynik całkowitej liczby wypadków z udziałem fajerwerków wynoszący pomiędzy 7 000 a 45 000.

2.8

Wydaje się, że nie istnieją statystyki wypadków spowodowanych przez samochodowe artykuły pirotechniczne wydzielone spośród ogólnych statystyk wypadków drogowych.

2.9.1

Obecnie nie obowiązuje wymóg, by fajerwerki nosiły oznakowanie CE, choć w maju 2003 r. opublikowano normę CEN (Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego) w tej sprawie. Art. 9 i 10 stanowią, że fajerwerki nie mogą zostać wprowadzone do obrotu, o ile nie odpowiadają procedurom w nich ustalonym.

2.9.2

Państwa członkowskie będą miały obowiązek poinformować Komisję o tym, kto na ich terytorium został wyznaczony do przeprowadzenia tej procedury.

2.9.3

Wytwórca nie spełniający wymogów procedury oceny zgodności, nie uzyska zezwolenia na swe fajerwerki.

2.10.1

Nie wypracowano żadnego jednolitego systemu zatwierdzania wprowadzenia do obrotu systemów nadmuchiwania, modułów i innych urządzeń służących bezpieczeństwu.

2.11.1

Komisja uważa, że harmonizacja doprowadzi do znacznych oszczędności kosztów zarówno w odniesieniu do fajerwerków, jak i samochodowych artykułów pirotechnicznych. Obecnie uważa się, że istnieje aż 50 000 typów różnych fajerwerków zatwierdzonych do użycia w UE, a zatwierdzenie jednego typu fajerwerku może kosztować między 500 a 3 000 euro dla każdego typu, w każdym kraju. Tak więc wprowadzenie nowego systemu przy zastosowaniu jednej tylko procedury dla 25 państw będzie mniej kosztowne.

2.11.2

Dla produktów samochodowych, koszt zatwierdzenia jednej poduszki powietrznej może osiągnąć 25 000 euro w jednym tylko kraju (Niemcy) i Komisja ma nadzieję, że konkurencja pomiędzy organami przeprowadzającymi testy obniży te koszty.

3.1

Komitet, zgadzając się z celami dyrektywy — swobodny przepływ artykułów pirotechnicznych, wysoki poziom ochrony konsumenta i zasadnicze wymagania bezpieczeństwa — wyraża pewne zastrzeżenia, zwłaszcza w odniesieniu do fajerwerków.

3.2

Zważywszy, że większość ich jest wytwarzana w Chinach i tamtejsi producenci być może nie będą dysponowali dostatecznymi zasobami, by spełnić wymagania norm UE, kto będzie odpowiedzialny za przeprowadzanie testów — importer, pośrednik wytwórcy czy też detalista?

3.3

Jaką pewność możemy mieć, że oznakowanie CE na fajerwerkach importowanych jest prawdziwe i że artykuł nim opatrzony nie jest sfałszowany?

3.4

Jaki stopień współpracy można osiągnąć pomiędzy organami odpowiedzialnymi za ochronę konsumentów w UE i władzami w kraju pochodzenia produktu?

3.5

EKES jest raczej sceptyczny wobec statystyk Komisji dotyczących analizy oddziaływania, zwłaszcza dużego rozrzutu danych dotyczących wypadków — od 7 000 do 45 000. Podziela opinię Komisji, że „...każda próba oszacowania całkowitej liczby wypadków w całej UE musi być traktowana z duża rezerwą”.

3.6

Te same zastrzeżenia dotyczą analizy oddziaływania ekonomicznego i dość optymistycznego podejścia do pirotechnicznych artykułów samochodowych, dla których większa konkurencja pomiędzy organami przeprowadzającymi testy ma wpłynąć na zmniejszenie kosztów zatwierdzenia wprowadzenia artykułu do obrotu.

3.7

EKES zauważa, że ocena wpływu społecznego jest pozytywna, ponieważ dąży do zmniejszenia liczby wypadków związanych z fajerwerkami oraz neutralna w odniesieniu do branży produkcji fajerwerków oraz samochodowej.

3.8

Ocena oddziaływania na środowisko naturalne zwraca uwagę na wpływ dyrektywy Rady 96/82/WE (Seveso II) z 9 grudnia 1996 r. oraz jej rozszerzenie w dyrektywie 2003/105/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2003 r. na zakłady, w których występują materiały pirotechniczne.

3.9

Pomimo tych zastrzeżeń EKES z zadowoleniem przyjmuje te oceny oddziaływania.

4.1

Przemysł samochodowy ma dużo większe znaczenie gospodarcze niż produkcja fajerwerków. Jest on głównym eksporterem i ważnym pracodawcą. EKES z zadowoleniem przyjmuje każde działanie, które pomoże producentom z UE utrzymać swą pozycję w branży, w której konkurencja wytwórców spoza jej granic jest coraz bardziej natężona.

4.2

Komitet wyraża nadzieję, że wprowadzenie jednolitych norm dotyczących wprowadzania do obrotu fajerwerków może przyczynić się do ożywienia produkcji w UE stwarzając możliwość produkcji na dużą skalę dla rynku, którego wartość wynosi 1,4 miliarda euro (sprzedaż dla konsumentów — 700 mln euro, sprzedaż profesjonalna również 700 mln euro). Obecnie jego rozwój uniemożliwia istnienie zbyt wielu sprzecznych ze sobą norm krajowych.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/10

1.1

Wniosek przygotowano w wyniku ogłoszenia przez czołowego wytwórcę sulfonianów perfluorooktanu (PFOS), że zaprzestanie on produkcji i wprowadzania do obrotu produktów konsumpcyjnych opartych na tych substancjach. Podstawą tej decyzji było stwierdzenie przez wytwórcę ewentualnych zagrożeń dla zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego. Obecnie określono już ilościowo te zagrożenia i potwierdzono słuszność decyzji dotyczącej omawianego zastosowania docelowego. Najpoważniejsze zagrożenie zostało wyeliminowane, a aktualnym celem jest niedopuszczenie do ponownego wystąpienia problemu. Tymczasem należy chronić potrzeby innych użytkowników do chwili zastosowania alternatywnych materiałów lub procesów i/lub do momentu przeprowadzenia pełnej oceny wpływu.

1.2

EKES popiera wniosek, a zwłaszcza ograniczenia we wprowadzaniu do obrotu i stosowaniu substancji pochodnych PFOS i derogacje obejmujące pozostałe wymienione zastosowania docelowe oraz potwierdza potrzebę kontynuacji badań naukowych.

1.3

EKES zwraca uwagę, że docelowe zastosowania, które należy objąć odstępstwem, znacznie różnią się pod względem stosowanych ilości, prawdopodobieństwa i stopnia narażenia osób i środowiska naturalnego oraz czasu koniecznego dla określenia, opracowania i uzyskania akceptacji dla odpowiednich i bezpieczniejszych materiałów lub procesów. Zatem EKES uważa, że odstępstwa powinny podlegać przeglądowi dokonywanemu przez Komisję indywidualnie dla każdego przypadku w oparciu o doradztwo Komitetu Naukowego ds. Zagrożeń dla Zdrowia i Środowiska (SCHER). Czynniki wpływające na ten przegląd podano w uwagach szczegółowych. Moment przeprowadzenia oceny zagrożenia lub wpływu należy wybrać w zależności od wzrostu zapotrzebowania na ocenę zagrożenia chemicznego w ramach REACH. Sprawą zasadniczą jest, aby Komisja utrzymywała wystarczające zasoby własne, umożliwiające jej wykonanie tych zobowiązań terminowo i świadomie.

1.4

EKES zwraca uwagę, że powyżej opisane działania, będące reakcją na nieoczekiwaną zmianę okoliczności zewnętrznych, różnią się od zwykłego procesu zarządzania ryzykiem, który polega na określaniu środków po dokonaniu przez właściwe organy w państwach członkowskich oceny ryzyka stwarzanego przez uprzednio wskazane substancje priorytetowe. Jednakże podejście to prawdopodobnie będzie częściej stosowane — a w rzeczywistości taki jest zamiar — w ramach REACH. Proporcjonalne, dopuszczalne i skuteczne rezultaty osiągnięte w kwestii PFOS powinny zapewnić model przyszłego stosowania REACH.

2.1

Komisja opiera wniosek na ocenie zagrożenia zakończonej przez OECD w listopadzie 2002 r. i na sprawozdaniu z oceny ryzyka ukończonego przez Wielką Brytanię w lipcu 2005 r. Te i inne badania, głównie w USA, przygotowano wskutek ogłoszenia przez 3M dnia 16 maja 2000 r. dobrowolnego wycofania substancji pochodnych PFOS z głównego obszaru ich zastosowania polegającego na zapewnianiu odporności na tłuszcze, olej i wodę wyrobom włókienniczym, dywanom, papierowi i ogólnie powłokom.

2.2

Komisja uznaje opinię SCHER z dnia 18 marca 2005 r. stwierdzającą, że pomimo ograniczeń dostępnej metodologii badania tych substancji, dotychczas uzyskane dane wskazują na ogromną trwałość, bardzo dużą zdolność do biokumulacji i potencjalną toksyczność PFOS oraz że podjęcie środków obniżenia ryzyka jest uzasadnione, aby zapobiec ponownemu zastosowaniu PFOS na szeroką skalę.

2.3

Komisja i SCHER zgadzają się również, że istnieją szczególne zastosowania na niewielką skalę, w których nie są jeszcze dostępne skuteczne produkty lub procesy zastępcze. Zważywszy, że utrzymanie wykorzystania produktów pochodnych PFOS w tych pobocznych obszarach zastosowania wydaje się nie stwarzać dodatkowego zagrożenia dla zdrowia i środowiska naturalnego, należy uwzględnić odstępstwa od ogólnego ograniczenia we wprowadzaniu do obrotu i zastosowaniu tych substancji. Docelowe zastosowania, które należy objąć derogacją, wymieniono i omówiono we wniosku.

2.4

Konieczne jest prowadzenie dalszych prac nad wystawieniem na działanie, źródłami, obiegiem i fizykochemicznymi parametrami substancji pochodnych PFOS w ramach ramowego programu badawczego PERFORCE.

2.5

Celem wniosku jest zagwarantowanie wysokiego poziomu ochrony zdrowia i środowiska naturalnego. Wewnętrzny rynek takich produktów zostanie zachowany. Uważa się, że koszty poniesione przez sektory objęte dyrektywą będą minimalne. Przeprowadzono na ten temat szerokie konsultacje.

3.1

Chemikalia fluorowe zostały opracowane pod koniec lat 40. XX wieku i od tej pory są stosowane w coraz większych ilościach do produkcji cieczy obojętnych o niskim napięciu powierzchniowym (łatwo rozprowadzających się) lub powierzchni stałych o szczególnych (zazwyczaj nielepkich) właściwościach. Produkty pochodne PFOS, które stanowią podgrupę chemikaliów fluorowych, zostały opracowane przez przedsiębiorstwa takie jak 3M w celu zapewnienia odporności na tłuszcze, olej i wodę w szeregu obszarów zastosowania przemysłowego i konsumenckiego. Do roku 2000 na całym świecie wytwarzano i wprowadzano do obrotu około 4500 ton tych produktów rocznie pod postacią np. płynów do dywanów i tkanin Scotchgard™ produkcji 3M. Po wycofaniu substancji pochodnych PFOS skład tych produktów zmieniono, opierając go na innych chemikaliach fluorowych o podobnych właściwościach powierzchniowych, lecz mniejszych skutkach dla zdrowia i środowiska naturalnego.

3.2

Jak wskazuje nazwa („PFOS”), są to produkty, w których wszystkie („per”) atomy wodoru w ośmioczłonowym („oktan”) łańcuchu węglowym zostały zastąpione atomami fluoru („fluoro”) i jedną grupą SO3- („sulfonian”) tworząc trwałe jony o ładunku ujemnym („aniony”), które z kolei mogą tworzyć rozpuszczalną w wodzie, krystaliczną sól z metalami takimi jak lit, sód, potas czy innymi jonami o ładunku dodatnim („kationami”) takimi jak NH4+ („amon”). „PFOS” nie jest jednolitą „substancją”, lecz oznacza składniki („jony”, lub „grupy cząsteczkowe”) „substancji” zgodnie z przepisami UE dotyczącymi „substancji” i „preparatów”. Substancje pochodne PFOS wytwarzane są w specjalnym procesie chemicznym zwanym „fluorowaniem elektrochemicznym”.

3.3

Połączenie właściwości „organicznych” (oparte na węglu, rozpuszczalne w tłuszczach) i „nieorganicznych” (sól metaliczna rozpuszczalna w wodzie) sprawia, że substancje pochodne PFOS są niezwykle skuteczne jako środki powierzchniowo czynne w wielu zastosowaniach specjalistycznych. Substancje te są odporne na utlenianie (są obojętne i nie podlegają spalaniu) oraz rozkład spowodowany czynnikami środowiskowymi (są stabilne, a więc trwałe). Ze względu na rozpuszczalność w tłuszczach i wodzie, wykazują tendencję do biokumulacji. W zależności od różnych warunków wystawienia na ich działanie mogą być lub nie być toksyczne dla różnych gatunków. Jak zauważył SCHER, ich nietypowe właściwości fizyczne i chemiczne oznaczają, że metody stosowane w próbach laboratoryjnych mogą okazać się zawodne przy określaniu ich oddziaływania na środowisko naturalne jako całość.

3.4

Krótkie łańcuchy polimerów fluorowych, posiadające właściwości podobne do substancji pochodnych PFOS pod względem aktywności powierzchniowej, lecz mające mniejsze lub znikome oddziaływanie na zdrowie i środowisko naturalne, można wytworzyć w procesie znanym jako „telomeryzacja”. Produkty te („telomery”) nie są przedmiotem omawianego wniosku.

3.5

Według szacunków OECD z 2004 r., cytowanych później przez SCHER, całkowite roczne zużycie substancji pochodnych PFOS w UE w 2000 r. wyniosło około 500 ton, z czego 98 % zastosowano do tkanin, papieru lub powłok. Roczne emisje oszacowano na około 174 tony. Do roku 2004 ogólnoświatowe zużycie znacznie się zmniejszyło. Roczne emisje w UE oszacowano wówczas w najgorszym przypadku na 10 ton, przy założeniu, że 9 ton pochodziło z wody odpadowej nie odzyskanej po platerowaniu. Według nowszych danych niemieckich, znaczną ilość wody także można odzyskać.

3.6

SCHER zauważył również, że dopiero w ostatnich latach techniki analizy rozwinęły się do tego stopnia, aby wykryć i wiarygodnie określić stężenie PFOS w próbkach środowiskowych. W związku z tym trudno jest śledzić zmiany zachodzące w wyniku wyżej wspomnianych redukcji. SCHER mógł jednak stwierdzić, że emisje pochodzące z bieżących zastosowań, które według wniosku mają zostać objęte derogacją, wpłyną na stężenie PFOS jedynie na poziomie lokalnym, nie wywierając znaczącego wpływu na ogólne stężenie w środowisku naturalnym. SCHER stwierdził w szczególności, że bieżące zastosowanie w fotografii, półprzewodnikach oraz przemyśle lotniczym niesie ze sobą znikome ogólne zagrożenie dla środowiska i ludzi. Zastosowanie w przemyśle galwanicznym stanowi jednak powód do obaw i powinno zostać ograniczone.

3.7

Ryzyko zawodowe w każdym z tych sektorów wymaga odrębnej oceny. Jednak w przypadku fotografii, półprzewodników i przemysłu lotniczego, trudno jest ocenić, jakie dodatkowe zagrożenia w miejscu pracy stworzy zastosowanie substancji pochodnych PFOS, zważywszy na charakter tych branż i wysoki poziom obecnej ochrony. Niemniej zastosowanie tych substancji w chromowaniu galwanicznym znów daje powody do obaw. W przypadku pianek przeciwpożarowych przed podjęciem jakiejkolwiek decyzji konieczna jest ocena zagrożeń, które proponowane substytuty mogą stwarzać dla zdrowia i środowiska naturalnego. Należy również ustalić właściwe drogi usuwania istniejących zapasów i odpływy z miejsc największych pożarów.

3.8

EKES potwierdza powyższe i wierzy, że konieczne działania zostaną włączone do planów prac Komisji.

4.1

EKES popiera dwa określone we wniosku ograniczenia w zastosowaniu substancji pochodnych PFOS, tj. (1) nie mogą one być wprowadzane na rynek lub stosowane jako substancja lub składnik preparatów w stężeniach równych lub powyżej 0,1 % masy oraz (2) nie mogą być wprowadzane na rynek w produktach lub jego częściach w stężeniach równych lub powyżej 0,1 % masy.

4.2

EKES popiera również derogację przewidzianą w ust. 3, który stanowi, że ust. 1 i 2 nie stosuje się do sześciu szczególnych przypadków wymienionych we wniosku i omówionych poniżej.

4.2.1

Fotolitografia: ogólnie jest to proces produkcji wzorców komputerowych układów scalonych. Nowe osiągnięcia w produkcji półprzewodników wymagają wykorzystania w procesie specjalistycznych cieczy, aby układy scalone były niezawodne, jednolite i posiadały odpowiednią zwartość. Substancje pochodne PFOS posiadają unikalne właściwości elektrochemiczne i powierzchniowe i przez przemysł półprzewodników są uznawane za „decydujące w produkcji”. Ciecze używane w procesie, które nie pozostają w gotowych produktach, podlegają rygorystycznej specyfikacji i przechodzą próby w zakresie każdej technologii w każdym zakładzie każdego wytwórcy. Zważywszy, że są one stosowane w „sterylnych” warunkach produkcji, z wykluczeniem wszelkich źródeł zanieczyszczenia, narażenie na działanie tych substancji w miejscu pracy jest niemożliwe. W 2002 r. bilans masy ogólnych emisji wytwarzanych przez ten przemysł wynosił poniżej 45 kg rocznie. Czas rozwoju produktów wynosi do 10 lat. Pomimo szeroko zakrojonych ogólnoświatowych działań badawczo-rozwojowych, nie znaleziono substytutów dla tych pozostałych zastosowań. Najbardziej prawdopodobnym sposobem usunięcia substancji pochodnych PFOS może być opracowanie nowej metody produkcji układów scalonych. W przypadku braku tej derogacji produkcja nie mogłaby się odbywać w UE, natomiast poza nią mogłaby być nadal prowadzona bez przeszkód. W związku z powyższym i z braku nowych dowodów uzasadniających obawy, EKES zaleca nieustalanie terminu zniesienia tej derogacji.

4.2.2

Powłoki fotograficzne: substancje pochodne PFOS kupuje się w postaci roztworów stężonych, a następnie znacznie rozcieńcza w celu uzyskania szeregu właściwości zasadniczych z punktu widzenia ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy oraz kontroli ogólnego działania produktu przy zastosowaniach w specjalistycznym obrazowaniu fotograficznym. Te pożądane właściwości to regulacja ładunku elektrostatycznego, regulacja tarcia i przyczepności, ochrona przed kurzem i inne właściwości powierzchniowe stanowiące o wysokiej jakości fotografii. Techniki produkcji wymagają nałożenia aż 18 warstw odwzorowujących na szybko poruszającą się błonę, aby utworzyć jednolitą warstwę o grubości zazwyczaj nie przekraczającej 0,11 mm. Używane płyny nie mogą być światłoczułe, lecz muszą umożliwiać równomierne rozprowadzenie i dobre przyleganie kolejnych warstw. Własności antystatyczne są bardzo istotne dla zminimalizowania ryzyka pożaru czy wybuchu i związanych z nimi możliwych obrażeń u pracowników lub uszkodzeń działającego sprzętu. W ostatnich latach zastosowanie substancji pochodnych PFOS zmniejszono o co najmniej 60 % poprzez użycie substytutów w zastosowaniach o mniejszym znaczeniu i dzięki ogólnemu zmniejszeniu wykorzystania błony filmowej przez konsumentów, w sektorze medycznym i przemysłowym na rzecz technologii cyfrowej. Pozostałe zastosowania to mniej niż 8 kg emisji do środowiska rocznie. Prawdopodobnie kolejne fazy przechodzenia na technologię cyfrową spowodują ciągłe obniżanie ilości potrzebnych do wytwarzania błon fotograficznych, z tym że popyt na papier fotograficzny, na przykład do drukowania zdjęć cyfrowych, najprawdopodobniej nie ulegnie zmianie. Pomimo szeroko zakrojonych badań, nie znaleziono alternatywy dla tych nielicznych pozostałych zastosowań substancji pochodnych PFOS. Do zakończenia procesu konieczne będą nowe, jeszcze niewynalezione procesy, których opracowanie, wdrożenie, sprawdzenie i zatwierdzenie wymaga 10 lub więcej lat. W przypadku braku tej derogacji produkcja nie mogłaby się odbywać w UE, natomiast poza nią mogłaby być nadal prowadzona bez przeszkód. W związku z powyższym i z braku nowych dowodów uzasadniających obawy, EKES zaleca nieustalanie terminu zniesienia tej derogacji.

4.2.3

Filtry mgły olejowej stosowane w chromowaniu galwanicznym: substancje pochodne PFOS w postaci rozcieńczonego roztworu zapewniają ochronę zdrowia i bezpieczeństwa pracowników zatrudnionych przy ozdobnym lub ochronnym chromowaniu galwanicznym metalowych lub plastikowych części dla przemysłu samochodowego i innych branż zależnych od popytu konsumenckiego. Działają one również jako reduktory napięcia powierzchniowego i środki zwilżające, zwłaszcza przy wytrawianiu plastików. Warunki pracy przy chromowaniu galwanicznym uznaje się za trudne i potencjalnie niebezpieczne, w szczególności przy procesach opartych na Cr(VI), znanym z właściwości rakotwórczych. Filtrowanie mgły nieuchronnie wiąże się zatem z większym narażeniem człowieka na działanie tych substancji. Sytuacja mogłaby ulec poprawie poprzez zastosowanie procesów opartych na Cr(III), lecz nie są one jeszcze w pełni dostępne. Dotychczas jedynie środki powierzchniowo czynne oparte na PFOS okazały się trwałe we wszystkich warunkach. Według SCHER roczne wykorzystanie w Europie w 2000 r. wyniosło około 10 ton. Szacunki dotyczące rocznych całkowitych ilości substancji wprowadzanych do środowiska znacznie się różnią w zależności od stosowanych procesów i stopnia, w którym są one kontrolowane pod względem emisji, ponownego przetwarzania i spalania odpadów. Szacunki dotyczące niemieckiego przemysłu, oparte na lokalnych wzorach postępowania sugerują, że suma emisji może wynosić jedynie 500 kg rocznie, przy założeniu, że sytuacja wygląda tak samo w całej Europie. Jeżeli stosuje się gorszą technologię i mniejszy nadzór, emisje mogą być większe. Biorąc pod uwagę, że chromowanie galwaniczne jest największym obecnie pozostałym obszarem zastosowania substancji pochodnych PFOS, a technologia rozwija się i w pewnym stopniu są już dostępne rozwiązania alternatywne, stosowne byłoby ustalenie terminu obowiązywania proponowanej derogacji, a także, jak proponuje SCHER, bezzwłoczne dokonanie analizy narażenia na dane substancje w miejscu pracy oraz przeprowadzenie długoterminowych ocen zagrożenia dla środowiska naturalnego. Działania te należy podjąć we współpracy z przemysłem, aby zapewnić możliwość kontynuacji produkcji w UE. Niewskazane jest usunięcie z UE jednego zasadniczego etapu produkcji samochodowej, jeżeli istnieje oczywiste ryzyko, że w końcu pójdzie za tym pozostała produkcja. Przedwczesne usunięcie filtrów mgły opartych na substancjach pochodnych PFOS również nie doprowadzi do podwyższenia ryzyka dla zdrowia pracowników. EKES zaleca stosowanie tej derogacji jedynie przez okres pięciu lat przed dokonaniem jej przeglądu przez Komisję i SCHER.

4.2.4

Ciecze hydrauliczne na potrzeby lotnictwa: są to ciecze stosowane w napędzie powierzchni sterowych i innych części samolotów w lotnictwie komercyjnym, wojskowym i ogólnym. Są one stosowane i muszą działać każdego dnia według najwyższych standardów funkcjonowania, aby zapewnić bezpieczeństwo samolotu i pasażerów w najbardziej ekstremalnych temperaturach i ciśnieniu. Przemysł ten ma zasięg ogólnoświatowy, a produkty, części i układy przechodzą szeroko zakrojone próby i podlegają certyfikacji przez producentów samolotów oraz odpowiednie organy krajowe i międzynarodowe. Zwykły cykl zatwierdzenia nowego preparatu może trwać do 20 lat. Substancje pochodne PFOS są stosowane w niewielkich ilościach (około 0,1 % masy) w celu zapewnienia odporności na korozję części mechanicznych, zaworów, rur i kryz. Pomimo szeroko zakrojonych prób, dotychczas nie znaleziono substytutów dla nich ani wskazówek ich ewentualnego istnienia. Są one stosowane w systemach zamkniętych w ściśle kontrolowanych warunkach. SCHER oszacował ich całkowite wprowadzenie do gleby i wody na mniej niż 15 kg rocznie. W związku z powyższym i z braku nowych dowodów uzasadniających obawy, EKES zaleca nieustalanie terminu zniesienia tej derogacji.

4.2.5

Pianki przeciwpożarowe: fluorowe środki powierzchniowo czynne są od wielu lat stosowane w piankach przeciwpożarowych, które muszą spełniać wysokie wymagania techniczne. Substancje pochodne PFOS zostały w dużej mierze zastąpione w nowych piankach wytwarzanych w celu zastąpienia zapasów wykorzystywanych do gaszenia pożarów lub zapewnienia zapasów na potrzeby nowych zastosowań, portów lotniczych, rafinerii ropy naftowej i zakładów chemicznych, statków morskich i obszarów przechowywania ropy w cysternach. Jednakże nie dokonano jeszcze pełnej oceny wpływu tych produktów alternatywnych na zdrowie i środowisko naturalne. Wszystkie pianki muszą być sprzedawane z 15-20-letnią gwarancją, gdyż teoretycznie nie są nigdy używane. Zatem wciąż istnieją znaczne zapasy pianek zawierających PFOS i ich usunięcie jest obecnie kwestią zasadniczą. Środki powierzchniowo czynne muszą umożliwiać szybkie rozprowadzenie pianek wodnych na powierzchni płonących węglowodorów, nie dopuszczając do ich wsiąknięcia, aby odciąć dopływ tlenu i zapobiec spłonięciu spodu. Zarówno środki powierzchniowo czynne, jak i pianki muszą być trwałe w warunkach intensywnego użycia i odporne na utlenianie. Normy wydajności pianek w różnych scenariuszach pożaru są ustalane przez organy krajowe i międzynarodowe. Zapasy koncentratów 3 % lub 6 % są przechowywane w składach centralnych, a w razie pożaru są rozdzielane i rozcieńczane na miejscu. Może zaistnieć konieczność użycia znacznych ilości i wówczas problemy usunięcia odpadów odpływowych po pożarze mogą być ogromne. Odpady odpływowe są z konieczności zanieczyszczone produktami, które płonęły, produktami ubocznymi niekontrolowanego spalania węgla w niskiej temperaturze (węglowodorami poliaromatycznymi (PAH) i dioksynami) oraz składnikami pianek. Na przykład, ostatni pożar w składzie w Buncefield w Wielkiej Brytanii pozostawił 20 milionów litrów skażonych odpadów. Spalanie w wysokiej temperaturze jest jedyną pewną metodą, lecz jest ona niewydajna i kosztowna, gdy znaczną ilość materiału stanowi woda. Trudno jest zatem określić roczne emisje do środowiska, gdyż zależą one od liczby, skali i okoliczności pożarów, a czynnikiem decydującym jest stopień, w jakim wyciek może zostać zahamowany przez ściany odgradzające. SCHER podał, że roczna ilość substancji wprowadzanych do środowiska wynosi poniżej 600 kg i zaznaczył, że może to być wartość wyolbrzymiona w stosunku do ilości faktycznych. EKES zgadza się z SCHER, że istniejące zapasy koncentratów pianek opartych na PFOS nie powinny być spalane do chwili pełnej oceny rozwiązań alternatywnych. W związku z tym EKES zaleca bezzwłoczne dokonanie oceny wpływu i ryzyka i stosowanie pozostałych pianek opartych na PFOS wyłącznie w przypadkach uzasadnionych względami wydajności i dających możliwość zahamowania wycieku przez ściany odgradzające. Komisja powinna współpracować z przemysłem i właściwymi organami krajowymi, aby zapewnić odpowiednie sposoby usuwania dużych ilości wytworzonych odpadów. Ze względu na wiele niepewności EKES uważa, że nie jest wskazane ustalanie terminu zniesienia tej derogacji, lecz należy jak najszybciej rozwiązać dotychczas nieuregulowane kwestie.

4.2.6

Inne sterowane systemy zamknięte: w tej kwestii istnieje, lub powinna istnieć, standardowa derogacja obejmująca większość substancji, których wprowadzanie do obrotu i stosowanie podlega ograniczeniom w UE. Jeżeli surowce można bezpiecznie wprowadzić do systemu, a produkty lub odpady można bezpiecznie usunąć, wówczas systemy bardzo niskiej emisji pozwalają na kontynuację wyrobu niezbędnych półproduktów przy minimalnym zagrożeniu dla zdrowia lub środowiska. Należy sprawdzić warunki pracy w ramach rutynowej kontroli ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy. W braku nowych dowodów uzasadniających obawy, EKES zaleca nieustalanie terminu zniesienia tej derogacji.

4.3

Komisja będzie nadal pełnić kluczową rolę w zapewnieniu zadowalających wyników w każdym z wyżej wymienionych sektorów. W odnośnych sektorach i poza nimi konieczny będzie stały program badawczy zmierzający do rozwoju alternatywnych produktów i procesów. Dyrektywy mające wpływ na te sektory powinny zostać zmienione, gdy zaistnieje konieczność odzwierciedlenia zmian w obecnej lub proponowanej praktyce ogólnoświatowej.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/14

1.1

EKES przyjmuje z zadowoleniem wniosek Komisji, którego państwa członkowskie i podmioty działające w tym sektorze oczekiwały przez długi czas. Zgadza się z wyznaczonymi celami i większością propozycji — przedstawia jednak szereg praktycznych sugestii mających wesprzeć realizację celów w zakresie pewności prawa, jasności, uproszczenia i ochrony zdrowia.

1.2

Komitet wzywa do uściślenia, który organ jest uprawniony do i odpowiedzialny za całościową ocenę w wypadku połączenia wyrobów medycznych z produktami leczniczymi, pochodnymi krwi ludzkiej i tkankami ludzkimi. Ma równocześnie nadzieję, że wyznaczony zostanie termin, przed którego upływem właściwe organy będą musiały przeprowadzić taką ocenę oraz że przygotowany zostanie poradnik dotyczący konkretnych kompetencji i procedur dokonywania oceny.

1.3

Komitet uważa, że obowiązek przesyłania odpowiednich informacji na temat rejestracji, danych klinicznych, certyfikatów i nadzoru jest jak najbardziej stosowny i proponuje w tym względzie wzmocnienie już działającego europejskiego banku danych. Wzywa ponadto, by znaleziono odpowiednie środki szerokiego rozpowszechniania informacji nietraktowanych jako poufne, nie tylko wśród jednostek notyfikowanych i właściwych organów, ale również wśród zainteresowanych podmiotów.

1.4

System kontroli po wprowadzeniu produktu do obrotu powinien zostać wdrożony przy lepszym wyjaśnieniu roli i obowiązków pracowników służby zdrowia oraz zagwarantowaniu odpowiedniego rozpowszechniania informacji i wyników sprawowania takiej kontroli.

1.5

EKES docenia propozycje w zakresie badań klinicznych, dotyczące bezpieczeństwa i efektywności wyrobów medycznych. Sugeruje jednak wprowadzenie kilku zmian w celu uściślenia tychże propozycji, w szczególności co się tyczy momentu rozpoczęcia badań klinicznych po wydaniu przez odpowiedni komitet etyczny zezwolenia zgodnie z klasyfikacją wyrobów.

1.6

Komitet nie odnosi się przychylnie do rezygnacji z omówienia kwestii „przetwarzania”; praktyka ta, polegająca na ponownym wykorzystaniu wyrobów medycznych opracowanych i wyprodukowanych w celu jednorazowego użytku stanowi w istocie zagrożenie dla zdrowia pacjentów. Wzywa zatem, aby przynajmniej ustalono zasadę, że przedsiębiorstwo prowadzące działania dążące do ponownego wykorzystania wyrobów medycznych musi przedstawić szereg danych na temat rodzaju realizowanego działania oraz zagwarantować podobną jakość i bezpieczeństwo jak w wypadku produktu pierwotnego, informując o tym użytkowników i pacjentów.

2.1

Doświadczenia z wdrożenia dyrektywy 90/385/EWG (1) w sprawie wyrobów medycznych aktywnego osadzania oraz dyrektywy 93/42/EWG (2) w sprawie wyrobów medycznych były generalnie pozytywne, lecz na rzecz lepszego ich wdrażania konieczne jest wprowadzenie zmian w prawodawstwie, zarówno w celu uściślenia niektórych spośród istniejących wymogów, jak i zapewnienia podstaw prawnych dla planowanych inicjatyw.

2.2

Dyrektywa 93/42/EWG przewiduje, że przed upływem pięciu lat od daty jej wdrożenia Komisja przedłoży Radzie sprawozdanie z wdrażania niektórych z jej postanowień. W czerwcu 2002 r. w ramach procesu przeglądu opublikowano sprawozdanie z wdrażania dyrektyw w sprawie wyrobów medycznych, z którego wnioski ujęto w komunikacie Komisji COM(2003) 386 (3), przychylnie przyjętym przez Radę w konkluzjach z grudnia 2003 r. oraz przez Parlament.

2.3

W komunikacie tym wyodrębniono główne dziedziny, w których należy wprowadzić ulepszenia:

W 2003 r. Komisja zapoczątkowała konsultacje głównie za pośrednictwem Grupy Ekspertów ds. Wyrobów Medycznych służb Komisji (ang. MDEG). Następnie przeprowadzono konsultacje publiczne za pośrednictwem internetu (5).

2.4

Wziąwszy pod uwagę, że wniosek opiera się raczej na uściśleniu prawodawstwa niż na jego zmianie, nie przewiduje się istotnych skutków gospodarczych i nie zidentyfikowano również wpływu na środowisko. Poprzez ten wniosek Komisja ma na celu osiągnąć:

2.5

Podstawą prawną wniosku jest art. 95 Traktatu WE [wcześniej art. 100 lit. a)], na którym opiera się dyrektywa 93/42/EWG. By osiągnąć cel w postaci usunięcia przeszkód technicznych w handlu i uściślenia obowiązujących postanowień dyrektyw 93/42/EWG oraz 90/385/EWG, konieczna i stosowna jest harmonizacja przepisów prawnych, regulaminowych i administracyjnych państw członkowskich odnośnie do niektórych aspektów wprowadzania wyrobów medycznych do obrotu bądź użytku.

3.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji, którego państwa członkowskie i podmioty działające w tym sektorze oczekiwały przez długi czas. Zgadza się w pełni z wyznaczonymi celami, a konkretne propozycje — z wyjątkiem tych, do których odnoszą się poniższe uwagi — wydają mu się odpowiednie do przeprowadzenia lepszej harmonizacji tego tak złożonego i zróżnicowanego sektora poprzez wprowadzenie jaśniejszych i prostszych przepisów.

3.2

Wyroby medyczne mają coraz większe znaczenie w dziedzinie ochrony zdrowia i w dużym stopniu wpływają zarówno na stan zdrowia, jak i na wydatki publiczne na służbę zdrowia. Postanowienia cytowanych dyrektyw dotyczą ponad 10 tys. typów produktów, odprostych wyrobów (np. gaza, strzykawki czy okulary) po niezwykle zaawansowane i skomplikowane instrumenty (np. ratujące życie wyroby medyczne aktywnego osadzania czy urządzenia do obrazowej diagnostyki medycznej).

3.3

Sektor ten charakteryzuje się wysokim poziomem technologii, jako że obywatele i organy służby zdrowia domagają się coraz bardziej zaawansowanych i bezpiecznych produktów. Ponadto jest to sektor o dużym znaczeniu gospodarczym: rynek europejski ustępuje jedynie amerykańskiemu, osiąga wartość rzędu 55 mld EUR i działa na nim ponad 8 tys. przedsiębiorstw, a zatrudnienie znajduje ok. 450 tys. osób.

3.4

Należy podkreślić, że znaczna i wciąż rosnąca liczba wyrobów medycznych w UE pochodzi z importu. Jaśniejsze i skuteczniejsze ramy prawne oraz bardziej otwarta współpraca między właściwymi organami mogą pobudzić ten sektor i zminimalizować ryzyko utraty udziału w rynku oraz miejsc pracy.

3.5

Chociaż Komisja słusznie stwierdza, że skutki gospodarcze nie będą miały znaczenia na płaszczyźnie makroekonomicznej, łączny efekt dodatkowych wymogów może spowodować znaczny wzrost kosztów w wypadku niektórych procesów bądź linii produkcyjnych.

3.6.1

Omawiany wniosek określa zmiany, które należy wprowadzić do powyżej wspomnianych dyrektyw oraz uściśla niektóre procedury wdrażania odnośnie do innych dyrektyw i rozporządzeń w przypadkach, gdy nie jest całkowicie jasne, który przepis znajduje zastosowanie (wyroby zawierające produkt leczniczy (6), pochodne krwi ludzkiej (7) lub produkty uzyskane za pomocą inżynierii tkanek ludzkich (8)). Uściśla również, że wyroby medyczne używane do diagnozy in vitro  (9) nie powinny wchodzić w zakres dyrektywy dotyczącej produktów biobójczych (10), która zostanie odpowiednio zmieniona.

3.6.2

EKES zgadza się z zasadą, że jeżeli wyroby medyczne zawierają „jako składnik pomocniczy” produkty lecznicze, pochodne krwi ludzkiej lub produkty inżynierii tkanek ludzkich, zastosowanie powinny mieć dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych. Zastanawia się jednakże, dlaczego w głównej części tekstu nie mówi się jednoznacznie o produktach otrzymanych z tkanek pochodzenia zwierzęcego, wspomnianych w niektórych załącznikach. Obawia się zatem, że definicja „składnika pomocniczego” może stanowić źródło nowych rozbieżności interpretacyjnych między państwami członkowskimi a jednostkami notyfikowanymi, ze względu na co życzyłby sobie, by termin ten został bardziej uściślony.

3.6.3

Należy sprecyzować, który organ jest upoważniony do całościowej oceny i odpowiedzialny za nią w wypadku połączenia wyrobów z produktami leczniczymi, pochodnymi krwi ludzkiej i tkankami ludzkimi: jednostki notyfikowane mogą w takich przypadkach włączyć w te prace władze krajowe lub wspólnotowe (np. Europejską Agencję ds. Leków — EMEA), które nie zawsze mają odpowiednie kompetencje do dokonania oceny wyrobów medycznych jako takich i działają stosując procedury opracowane dla innego typu produktów, co częstokroć prowadzi do nadmiernie długich terminów.

3.6.3.1

Komitet uważa, że należy wyznaczyć termin sporządzenia oceny, wziąwszy pod uwagę, że innowacja i starzenie się produktów następują w tym sektorze bardzo szybko. Opowiada się zatem za przygotowaniem poradnika dotyczącego szczegółowych kompetencji i procedur dokonywania oceny przez właściwe organy, we współpracy z organami odpowiedzialnymi za wyroby. Wreszcie — na podstawie doświadczeń zgromadzonych na przestrzeni lat przez wytwórców — życzyłby sobie, by jednostki notyfikowane mogły zasięgnąć opinii naukowej jakiegokolwiek uznanego, właściwego organu, a nie tylko EMEA.

3.6.4

Znaczna część produktów otrzymywanych za pomocą inżynierii tkanek ludzkich — ze względu na swój charakter, mechanizm działania i techniki wytwarzania — jest bardziej podobna do wyrobów medycznych niż do leków. By uniknąć ewentualnych luk prawnych, produkty te — zdaniem Komitetu — powinny wchodzić w zakres niniejszego wniosku z wyjątkiem tych, które oddziaływają na organizm ludzki za pomocą mechanizmu o charakterze głównie farmakologicznym, metabolicznym lub immunologicznym.

3.6.5

EKES nie odnosi się przychylnie do jednoczesnego zastosowania obu dyrektyw ( tj. dyrektywy w sprawie wyrobów medycznych i dyrektywy w sprawie środków ochrony osobistej), ponieważ przewidują one różne wymogi pomimo wspólnego celu, jakim jest ochrona użytkownika. Może to wprowadzić komplikacje praktyczne, powodując wzrost kosztów niewspółmierny do korzyści w zakresie bezpieczeństwa.

3.6.6

EKES popiera nową procedurę opartą na zasadach komitetu, którą dodano do art. 13 i która wspomaga podejmowanie wiążących i szybkich decyzji w wypadku błędnej klasyfikacji lub braku klasyfikacji danego produktu. Podkreśla niemniej, że osiągnięcie optymalnego rezultatu wymaga ulepszenia przepływu informacji między właściwymi organami oraz zagwarantowania skutecznego zarządzania danymi poprzez europejski bank danych.

3.7.1

EKES uważa, że w zakresie gromadzenia i udostępniania informacji, a także koordynacji i informowania o działaniach kontrolnych, konieczne są bardziej przejrzyste przepisy o szerszym zasięgu.

3.7.2

Komitet jest zdania, że wniosek zawiera luki odnośnie do zdolności jednostek notyfikowanych do wykonywania powierzonych im zadań, co sygnalizowano już w komunikacie z 2003 r. (11). Nowe postępy terapii oraz rosnąca złożoność i doskonałość techniczna wyrobów wymagają kompetencji naukowych i technicznych, które nie zawsze można zagwarantować na szczeblu krajowym. Opowiada się zatem za planem, bądź przynajmniej koordynacją, na szczeblu europejskim, by zagwarantować specjalizację niektórych jednostek notyfikowanych w zakresie pewnych typów szczególnie złożonych i zaawansowanych produktów.

3.7.3

EKES zgadza się z wymogiem wyznaczenia przez każdego wytwórcę spoza Wspólnoty upoważnionego przedstawiciela w państwie członkowskim UE, który działałby w jego imieniu i odpowiadałby przed władzami za wypełnienie zobowiązań wynikających z omawianej dyrektywy. Stwierdza niemniej, że w dokumencie znajdują się luki i rozbieżności, które należy wyjaśnić (por. następna część 4.3). EKES zasadniczo skłania się ku elastycznemu systemowi, który pozwalałby na praktyczną swobodę wyboru ze strony przedsiębiorców.

3.7.4

EKES uważa, że wszelkie informacje dotyczące rejestracji, danych klinicznych, certyfikatów i nadzoru (w tym informacje o poważnych i niepożądanych efektach i skutkach) powinny być wysyłane obowiązkowo, a nie tylko dobrowolnie, do europejskiego banku danych EUDAMED. Bank ten już działa, ale tylko w ograniczonym zakresie; należy ponownie, w jak najbliższym czasie, zdefiniować jego zadania, szczególnie odnośnie do udostępniania zainteresowanym podmiotom informacji nietraktowanych jako poufne, a także wyposażyć go w odpowiednie struktury i zasoby.

3.7.4.1

Stronom bezpośrednio zainteresowanym należy udostępnić odpowiedni zestaw informacji niepoufnych, chociażby w zwięzłej formie, oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i jakości produktów oraz kontroli po wprowadzeniu do obrotu; powinny one być również udostępnione stowarzyszeniom pracowników służby zdrowia, by zagwarantować bardziej świadome i bezpieczne wykorzystanie wyrobów medycznych.

3.7.4.2

EKES uważa również, że we współpracy z zainteresowanymi stronami należy przygotować poradnik, na potrzeby którego odpowiedzialne podmioty opracowałyby i udostępniły zarys cech charakterystycznych danego produktu. Dokument ten oraz zebrane i zweryfikowane informacje dotyczące nadzoru powinny zostać udostępnione jednostkom notyfikowanym i właściwym organom. Należy ponadto znaleźć odpowiednie środki jak najszerszego ich rozpowszechnienia.

3.7.5

We wniosku stwierdzono, że instrukcje dotyczące użytku mogą zostać przedstawione w formie innej niż ulotka, co odpowiada potrzebom pracowników służby zdrowia, wziąwszy pod uwagę szeroki zakres typów wyrobów medycznych. Należy również bardziej dogłębnie zbadać możliwości wykorzystania środków elektronicznych (np. płyt CD-ROM i Internetu) poprzez zastosowanie prostszej i bardziej elastycznej procedury od obecnie stosowanej, która nie wymagałaby większości kwalifikowanej państw członkowskich.

3.7.6

EKES uważa, że dyrektywa winna wyraźnie wspominać dokumenty będące poradnikiem interpretacyjnym, opracowane przez grupy robocze ad hoc i opublikowane przez Komisję (dokumenty MedDev), oraz że należy przewidzieć uproszczone procedury ich zatwierdzania w celu ograniczenia problemów związanych z interpretacją oraz w celu wsparcia większej harmonizacji postępowania wśród wytwórców i jednostek notyfikowanych.

3.8.1

System kontroli po wprowadzeniu do obrotu został dobrze zdefiniowany we wniosku w odniesieniu do wytwórcy, lecz rola i odpowiedzialność pracowników służby zdrowia nie zostały wyjaśnione. Ponadto proces rozpowszechniania informacji oraz wyników stosowania mechanizmów kontroli nie wydaje się odpowiedni. System ten pozostaje pod zbyt dużym wpływem szczebla krajowego, a pożądane byłoby nadanie mu wymiaru europejskiego.

3.8.2

EKES docenia zmiany wprowadzone do załącznika X w odniesieniu do danych klinicznych, dotyczące bezpieczeństwa i efektywności wyrobu medycznego. Proponuje uściślenie artykułu dotyczącego momentu rozpoczęcia badań klinicznych po otrzymaniu zezwolenia od odpowiedniego komitetu etycznego zgodnie z klasyfikacją wyrobów.

3.8.3

Komitet nie popiera wyłączenia kwestii „przetwarzania” z zaproponowanego dokumentu; praktyka ta, polegająca na ponownym wykorzystaniu wyrobów medycznych opracowanych i wyprodukowanych w celu jednorazowego użytku, zakazana już w niektórych państwach członkowskich, nie oferuje wystarczających gwarancji bezpieczeństwa pacjentów, ponieważ nie wykonuje się wszystkich testów niezawodności i bezpieczeństwa, które umożliwiły wydanie zezwolenia w wypadku produktu jednorazowego użytku.

3.8.3.1

EKES uważa, że praktyka ta — często stosowana w szpitalach różnych państw członkowskich — powinna zostać zakazana ze względu na zagrożenie dla zdrowia pacjentów i utrudnienie określenia zakresu odpowiedzialności. Sterylizacja nie gwarantuje w istocie całkowitej nieszkodliwości, m.in. dlatego, że może z niej wynikać zmiana cech strukturalnych stosowanych materiałów.

3.8.3.2

Komitet ma świadomość, że praktyka ta wchodzi w zakres kompetencji krajowych, lecz uważa za konieczne podjęcie działań na szczeblu wspólnotowym, choćby dlatego, że swobodny przepływ osób i niedawne uznanie możliwości korzystania z usług zdrowotnych w innym państwie członkowskim narzucają konieczność powszechnej akceptacji stosowanych praktyk. Tymczasowo można by przynajmniej ustalić zasadę, że jednostka przetwarzająca musi przedstawić komplet danych zgodnych z klasyfikacją wyrobu medycznego i typem przeprowadzonego działania w celu zagwarantowania jakości i bezpieczeństwa podobnych do tych, których udzielono w wypadku pierwotnego produktu; ponadto użytkownicy i pacjenci powinni być o tej sytuacji wyraźnie poinformowani.

3.8.4

EKES w pełni popiera zaproponowane uściślenia odnoszące się do oceny zgodności i obowiązku przedstawienia dokumentacji projektu danego wyrobu medycznego odpowiadającej jego klasyfikacji oraz innowacyjności technologicznej lub leczniczej. Zgadza się ponadto z koniecznością sprawowania przez wytwórcę odpowiedniej kontroli nad podmiotami trzecimi, które uczestniczą w projektowaniu i produkcji.

4.1.1

EKES uważa, że jednoczesne zastosowanie dwóch dyrektyw do jednego produktu — jak zaproponowano w kwestii wyrobów medycznych i środków ochrony osobistej — jest sprzeczne z zasadą upraszczania prawodawstwa i pewnością prawa. Ma zatem nadzieję, że przywrócone zostanie oryginalne brzmienie art. 1 ust. 6 dyrektywy 93/42/EWG.

4.1.2

Ogólnie rzecz ujmując, Komitet życzyłby sobie, aby w wypadku wyrobów medycznych, które mogą wchodzić w zakres zastosowania innych dyrektyw (dotyczących leków, kosmetyków itp.), uściślono, że organy i władze kompetentne do ustalenia, która dyrektywa ma w danym przypadku zastosowanie, powinny brać pod uwagę główny, zamierzony cel produktu i odpowiedni mechanizm działania.

4.1.3

Zdaniem Komitetu, aby uniknąć niepewności prawnej, należy zmienić obecne brzmienie sekcji 7.4 załącznika I. Należy w szczególności uściślić, że jeżeli wyrób medyczny zawiera substancję, która — rozpatrywana oddzielnie — może zostać uznana za produkt leczniczy, wchodzi ona w zakres zastosowania tych części prawodawstwa farmaceutycznego, które odnoszą się do bezpieczeństwa i jakości tejże substancji, a nie w zakres całościowo pojętego prawodawstwa farmaceutycznego.

4.1.4

W wypadku wyrobów medycznych, w których skład wchodzi produkt inżynierii tkanek ludzkich, EKES obawia się, że wyszczególnienie zawarte w nowym ustępie 4b nie rozwiązuje wszystkich trudności interpretacyjnych i w związku z tym pragnąłby, aby definicja takich produktów została wyjaśniona w art. 1 zgodnie z obowiązującymi dyrektywami, a zwłaszcza z podlegającym obecnie konsultacjom rozporządzeniem w sprawie produktów leczniczych terapii zaawansowanej (12).

4.2.1

EKES uważa, że odpowiednie dane, w tym dane kliniczne oraz informacje o poważnych i nieoczekiwanych skutkach niepożądanych, powinny obowiązkowo być wysyłane przez różne właściwe władze i organy, a także przez wytwórców i upoważnionych przedstawicieli, do europejskiego banku danych EUDAMED. Niemniej jednak, aby gromadzenie tych danych było skuteczne, należy ponownie zdefiniować zadania tego organu oraz program wdrażania gwarantujący efektywność jego działania poprzez odpowiednią strukturę i zasoby.

4.2.2

EKES uważa, że w celu zagwarantowania kompletności zgromadzonych danych oraz szerszego rozpowszechnienia odpowiednich informacji nietraktowanych jako poufne, należy wprowadzić zmiany do kilku punktów we wniosku, w tym szczególnie do:

4.2.3

EKES opowiada się ponadto za zmianą obecnego brzmienia art. 20 ust. 3 w celu potwierdzenia zasady, że informacje nietraktowane jako poufne powinny zostać udostępnione użytkownikom w skróconej postaci, przy zaangażowaniu wytwórców, upoważnionych przedstawicieli oraz odpowiednich organów i władz.

4.3.1

EKES stwierdza, że definicja upoważnionego przedstawiciela wytwórcy, który nie posiada zarejestrowanej siedziby we Wspólnocie, jest niejednoznaczna — podczas gdy motyw 14 mówi o jednym przedstawicielu w odniesieniu do wszystkich klas wyrobów, art. 10a ust. 3 i art. 14 ust. 2 nie uściślają, czy chodzi o „wszystkie” czy tylko o niektóre kategorie wyrobów.

4.3.2

Wziąwszy pod uwagę szeroki zakres wyrobów medycznych, które wytwórca może wprowadzić do obrotu, EKES opowiada się za większą elastycznością, tak by jeden upoważniony przedstawiciel mógł zostać wyznaczony dla każdego typu produktu, a niekoniecznie dla całej palety produktów (w różnych wersjach językowych należy również wyjaśnić, że w rozumieniu prawa chodzi zarówno o osoby fizyczne, jak i prawne).

4.4.1

Postanowienia dotyczące informowania właściwych organów w celu ułatwienia monitoringu i zarządzania danymi pochodzącymi z badań klinicznych należy włączyć do art. 2 ust. 2 z wyszczególnieniem, że wytwórca lub jego upoważniony przedstawiciel muszą poinformować władze wszystkich państw członkowskich, w których prowadzone są takie badania, o ich zawieszeniu, wstrzymaniu lub zakończeniu, wraz z podaniem odpowiedniego wyjaśnienia i uzasadnienia.

4.4.2

EKES odnosi się pozytywnie do nowego brzmienia art. 15 ust. 2 i 3. Niemniej jednak zastanawia się, czy nie byłaby stosowna modyfikacja treści ust. 3 poprzez wyszczególnienie, że w wypadku wyrobów klasy I badania kliniczne mogą się rozpocząć, jak tylko odpowiedni komitet etyczny wyda korzystną opinię o danym planie badań klinicznych.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/19

1.

Celem wniosku jest skodyfikowanie dyrektywy Rady 78/1035/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie zwolnienia od podatku przy przywozie z państw trzecich małych partii towarów o charakterze niehandlowym. Nowa dyrektywa zastąpi włączone do niej akty; zachowuje ona całkowicie treść kodyfikowanych aktów, zbiera je jedynie razem, dokonując tylko takich formalnych zmian, jakie wynikają z samego zadania kodyfikacji.

2.

Komitet jak najbardziej popiera podjętą przez Komisję kodyfikację przepisów Wspólnoty, opartą na decyzji z 1 kwietnia 1987 r. i potwierdzoną wnioskami ze szczytu Rady Europejskiej w Edynburgu. Toteż, podobnie jak w przypadku wcześniejszych tego typu inicjatyw, opinia EKES-u w sprawie wniosku dotyczącego tej dyrektywy jest pozytywna.

3.

Komitet przypomina, że zgodnie z międzyinstytucjonalnym porozumieniem z 20 grudnia 1994 r., zawartym pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją, do kodyfikowanych aktów nie można wprowadzać żadnych zmian co do treści. W swoim wniosku dotyczącym owej dyrektywy Komisja gwarantuje spełnienie tego warunku.

4.

Funkcja doradcza, jak i poczucie odpowiedzialności Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego nakazują przeanalizowanie wprowadzonych zmian przed zaakceptowaniem dokumentu. Sprawozdawca przeprowadził taką analizę i nie dostrzega niczego, co wymagałoby krytycznej oceny bądź odrębnego komentarza.

5.

Zatem wniosek kodyfikacyjny, jako element procesu, którego celem jest uproszczenie i zwiększenie przejrzystości prawa wspólnotowego, ma poparcie Komitetu.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/20

1.1

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny uważa, że przedstawiony przez Komisję wniosek dotyczący rozporządzenia dotyczącego usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego kolejowego i drogowego stanowi ulepszenie w stosunku do poprzednich wersji w odniesieniu do możliwości bezpośredniego przyznania kontraktów.

1.2

Aby jednak osiągnąć cel pewności prawnej, której pragną zarówno organy odpowiedzialne za organizację publicznego transportu pasażerskiego (zwane dalej „organami organizującymi”), jak i operatorzy, niektóre punkty wymagają uściślenia. Dotyczy to:

1.3

W tym kontekście Komitet wyraźnie opowiada się za wprowadzeniem obowiązku zawierania umów oraz za równowagą między możliwością zastosowania procedury przetargowej a możliwością bezpośredniego przyznania kontraktu, która sprzyja niezbędnej przejrzystości i poprawie jakości usług w ramach systemu konkurencji.

1.4

Komitet wnosi, aby przepisy rozporządzenia stosowały się w odniesieniu do wszystkich kontraktów na usługi publiczne w zakresie transportu.

1.5

W odniesieniu do równowagi między procedurą przetargową a przyznaniem bezpośrednim kontraktu operatorowi wewnętrznemu Komitet popiera podział geograficzny działalności, aby uniknąć jakichkolwiek zakłóceń konkurencji i w ten sposób zachować swobodę wyboru samorządów lokalnych oraz uczciwe warunki w ramach uregulowanej konkurencji.

1.6

EKES wnioskuje, aby w przypadku przyznania bezpośredniego kontraktu operatorowi wewnętrznemu zachować margines elastyczności, który byłby precyzyjnie zdefiniowany i nadzorowany, w przypadku gdy ujednolicenie sieci i koordynacja usług transportowych wymaga, aby zakresem usług zostały objęte obszary graniczne i/lub przyległe, podległe właściwym organom innym niż organ, który przyznał dany kontrakt na usługi publiczne w zakresie transportu.

1.7

Komitet uważa, że wyjątki przewidziane w odniesieniu do kontraktów o małym zakresie i w celu utrzymania ciągłości usług są uzasadnione.

1.8

EKES zastanawia się nad możliwością bezpośredniego przyznawania kontraktów na usługi publiczne w zakresie transportu kolejowego zarówno operatorom, którzy świadczyli już takie usługi, jak i nowym operatorom, bez określenia żadnych dokładnych przepisów ani zasad gwarantujących uczciwą konkurencję, podobnych do tych, jakie stosuje się w przypadku operatorów wewnętrznych, co stanowi źródło braku pewności prawnej i zakłóceń konkurencji.

1.9

Komitet uważa, że zasady przejrzystości, równego traktowania, jakości i skuteczności publicznego transportu kolejowego będą najlepiej zagwarantowane, jeżeli zostaną objęte tymi samymi przepisami, które są stosowane w odniesieniu do lokalnego transportu drogowego.

1.10

Komitet wnioskuje o powrót do założeń wniosku dotyczącego rozporządzenia z 2002 r. w zakresie dotyczącym jakości usług i przestrzegania przepisów w kwestiach socjalnych obowiązujących w państwach członkowskich.

1.11

Biorąc pod uwagę powyższe zastrzeżenia, EKES wnioskuje o szybkie przyjęcie rozporządzenia, które jest niezbędne dla zapewnienia pewności prawnej w sektorze.

2.1

Komisja Europejska opublikowała nowy wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie zobowiązań z tytułu świadczenia usług w odniesieniu do usług publicznych w zakresie transportu pasażerskiego kolejowego i drogowego. Omawiany dokument jest trzecią wersją.

2.2

EKES pochwala pracę wykonaną przez Komisję. Pozwala ona ponownie otworzyć dyskusje, które były dotychczas zablokowane w instytucjach europejskich.

2.3

Proponowany tekst jest próbą pogodzenia różnych stanowisk wyrażonych we wcześniejszych debatach w świetle ostatnio wydanych orzeczeń, zwłaszcza wyroku Altmark-Trans, i uciszenia obaw o uwzględnienie zasady subsydiarności oraz o przestrzeganie zasady swobody zarządzania przez samorządy publiczne.

2.4

Wniosek znacznie różni się od poprzedniej wersji i posiada prostszą formę. Aby nie wydłużać procedury legislacyjnej, Parlament postanowił jednak potraktować go jako zmienioną wersję i rozpatrzyć w drugim czytaniu. Wniosek znalazł się już zatem w Radzie Ministrów, która rozpoczęła jego analizowanie oraz postanowiła zbadać jego korelację z trzecim pakietem kolejowym, przede wszystkim pod kątem otwarcia ruchu międzynarodowego i możliwości kabotażu (2).

2.5

Komisja uważa, że obecne prawodawstwo pochodzące z 1969 r. jest przestarzałe, a skuteczność i jakość transportu musi ulec poprawie, aby utrzymać — a nawet zwiększyć –udziały w rynku. Jej celem jest „uregulowanie konkurencji, w tym również w regionach i miastach, aby zapewnić przejrzystość w sposobie przyznawania i warunkach wykonania kontraktów na usługi publiczne” (3). W tej kwestii EKES pochwalił w opinii z 2001 r. w sprawie poprzedniego wniosku dotyczącego „rozporządzenia zamiar Komisji wprowadzenia systemu organizacji rynku idącego w kierunku powstania konkurencji uregulowanej raczej niż pełnej konkurencji jako celu w zakresie pasażerskiego transportu publicznego” (4).

2.6

We wspomnianej opinii zauważył także z zadowoleniem, że „równe szanse i konkurencja między przedsiębiorstwami, bez względu na ich formę prawną, miały odtąd istnieć w warunkach przejrzystości prawnej i księgowej” (5).

2.7

Obecnie, w oczekiwaniu na debatę w ramach drugiego czytania w Parlamencie Europejskim, EKES może jedynie potwierdzić swój wniosek o przejrzystość, równe szanse i uregulowaną konkurencję w zarządzaniu usługami publicznymi w zakresie transportu pasażerskiego kolejowego i drogowego, przy poszanowaniu zasady neutralności, o której mowa w art. 295 traktatu.

2.8

W tym względzie ostatnie orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dostarczyło elementy służące ocenie (przede wszystkim wyroki Altmark-Trans i Stadt Halle). W ramach prawa inicjatywy Komisja nie jest związana orzecznictwem, gdyż system prawny Unii Europejskiej opiera się głównie na prawie pisanym, a nie na decyzjach sądowych. W praktyce wniosek dotyczący rozporządzenia zawiera w art. 4 zasady trzech pierwszych kryteriów wynikających z wyroku Altmark-Trans. Jeżeli chodzi o czwarte kryterium, niektóre jego elementy można odnaleźć w pkt 7 załącznika.

2.9

Należy podkreślić, że wyrok Altmark-Trans określił kryteria gwarantujące, że rekompensaty z tytułu zobowiązań wynikających ze świadczenia usług publicznych z prawnego punktu widzenia nie kwalifikują się do kategorii pomocy publicznej. Wniosek dotyczący rozporządzenia ma szerszy zakres i obejmuje kwestie, których orzecznictwo nie reguluje, np. kwestię zgodności z zasadami konkurencji dotyczącymi rekompensat, które prawnie kwalifikują się do kategorii pomocy publicznej oraz kwestię przyznawania wyłącznych praw. Trzeba zaznaczyć, że w 1969 r. nie istniał rynek usług transportowych i z tego względu nie pojawiła się kwestia wyłącznych praw.

3.1

Komitet pochwala inicjatywę Komisji, lecz chciałby poruszyć kilka kwestii natury prawnej, które powinny zostać przedyskutowane; nadto podkreśla jak istotne jest, by to nowe rozporządzenie rzeczywiście zagwarantowało pewność prawną, której tak bardzo oczekuje cały sektor, aby zapewnić jego szybkie przyjęcie i wprowadzenie w życie.

3.2

Komitet pochwala wysiłki Komisji Europejskiej podjęte w celu osiągnięcia nowej równowagi w transporcie lokalnym, która respektuje swobodę zarządzania samorządów lokalnych i jest zadowalająca dla wszystkich zainteresowanych stron.

3.3

Z zadowoleniem odnosi się również do faktu, że samorządy lokalne mają wybór zastosowania procedur przetargowych w odniesieniu do usług transportowych na ich terenie, albo świadczenia tych usług we własnym zakresie lub poprzez operatora wewnętrznego, pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów zapobiegających zakłóceniu konkurencji.

3.4

Komitet ponawia swoje poparcie dla zasady konkurencji uregulowanej raczej niż pełnej konkurencji, którą ujęto w nowym wniosku dotyczącym rozporządzenia (art. 3 i art. 5 ust. 3). W opinii Komitetu zasada ta najlepiej godzi potrzeby związane z usługami publicznymi z koniecznością określenia ujednoliconych i bezpiecznych ram dla reguł przyznawania kontraktów. Godzi ona potrzeby świadczenia usług publicznych z potrzebami komercyjnymi w sektorze (bez względu na status prawny przedsiębiorstw).

3.5

Komitet uważa, że system konkurencji umożliwiający upowszechnienie stosunków umownych oraz swobodę wyboru między zastosowaniem procedury przetargowej a bezpośrednim przyznaniem kontraktu, stanowi gwarancję poprawy jakości i skuteczności transportu publicznego. W rzeczywistości organy organizujące będą musiały jasno i z wyprzedzeniem określić zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych i obszary, na których usługi mają być realizowane, zasady obliczania rekompensat i sposób podziału kosztów i dochodów, oraz zapewnić odpowiednie i wcześniejsze podanie powyższych informacji do wiadomości publicznej.

3.6

Operatorzy będą mieli natomiast jasny obraz warunków, w jakich prowadzą działalność.

3.7

Ponadto przewiduje się, że każdy właściwy organ poda do wiadomości publicznej roczne szczegółowe sprawozdanie na temat zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych podlegających jego kompetencji, wybranych operatorów, a także rekompensat i wyłącznych praw, które otrzymał w zamian (art. 7). W ten sposób obywatele będą znali dokładne warunki świadczenia usług transportowych i będą mogli skonfrontować jakość z kosztami usług, które są im proponowane. Należy jednak dopilnować, aby przewidywane sprawozdanie nie zwiększało w nieuzasadniony sposób obciążeń administracyjnych spoczywających na samorządach, a w związku z tym także na operatorach. Zbyt dużo biurokracji szkodzi bowiem dobremu informowaniu.

4.1.1

Pojawiła się kwestia przewagi jednego prawa nad drugim, ponieważ istnieją dwa systemy prawne, które mogą być zastosowane w przedmiotowym sektorze.

4.1.2

Podczas pierwszego czytania w 2001 r. Parlament Europejski przyjął poprawkę, w której domagał się, aby przyszłe rozporządzenie miało pierwszeństwo wobec prawa zamówień publicznych w celu stworzenia precyzyjnych i spójnych ram prawnych. Rozwiązanie proponowane przez Komisję polega na określeniu właściwego prawa na podstawie wyboru dokonanego przez organ organizujący:

4.1.3

W tej kwestii Komitet uważa, że przepisy rozporządzenia winny mieć zastosowanie do wszystkich kontraktów na usługi publiczne w zakresie transportu, zgodnie z zasadami przejrzystości i równego traktowania. Takie rozwiązanie byłoby najprostsze i najbardziej przejrzyste, nie podważałoby również swobody zawierania umów przez właściwe organy.

4.2.1

W przeciwieństwie do dwóch poprzednich wersji wniosek po raz pierwszy przewiduje możliwość bezpośredniego przyznania kontraktu na usługi w zakresie transportu publicznego operatorowi wewnętrznemu bez wszczynania procedury przetargowej (art. 5 ust. 2). Powyższa innowacja jest odpowiedzią na sformułowany podczas poprzednich debat wniosek o zachowanie przez samorządy lokalne swobody organizacyjnej.

4.2.2

Możliwość ta wiąże się z szeregiem warunków:

4.2.3

Podczas pierwszego czytania Parlament Europejski wyraźnie opowiedział się za utrzymaniem możliwości bezpośredniego przyznawania kontraktów operatorowi lokalnemu kontrolowanemu przez właściwy organ obok wariantu procedury przetargowej. Wydźwięk dyskusji w Radzie Ministrów jest podobny: większość przedstawicieli państw członkowskich opowiedziała się bowiem za utrzymaniem przez właściwe organy swobody samodzielnego świadczenia usług lokalnych przez własne przedsiębiorstwa lub rozpisania przetargu w celu udzielenia zamówienia na przedmiotowe usługi.

4.2.4

Komisja starała się uwzględnić zgodną wolę i szukała równowagi między konkurencją uregulowaną a możliwością przyznania bezpośredniego, które jest rozwiązaniem popieranym przez EKES, gdyż pozwala organizującym organom publicznym zachować swobodę zarządzania, uwzględniając jednocześnie zasady określone przez Trybunał Sprawiedliwości WE.

4.2.5

Należy podkreślić, że Komisja wprowadziła do definicji operatora wewnętrznego kryterium podziału geograficznego, aby uwzględnić zasadę wzajemności wnioskowaną przez Parlament w odniesieniu do usług publicznych świadczonych lokalnie, lecz w brzmieniu zgodnym z Traktatem. Stosowanie tego kryterium wiąże się z dwoma pytaniami:

4.2.6

W przypadku usług realizowanych bezpośrednio przez właściwy organ organizujący, lub przez operatora wewnętrznego przedmiotowe usługi powinny być dostępne na terytoriach różnych właściwych organów, w przypadku gdy trzeba zapewnić jednolitość sieci i koordynację usług transportowych, a obszary takie graniczą z obszarem organu, który przyznał kontrakt na usługi publiczne w zakresie transportu, lub do nich przylegają. Aby uniknąć sytuacji, w której taka możliwość byłaby sposobem na ominięcie zasady niezakłócania konkurencji, usługi świadczone poza zakresem kompetencji terytorialnej organu organizującego nie mogą przekraczać określonej wielkości procentowej wartości kontraktu głównego.

4.2.7

Należy również pozwolić operatom wewnętrznym kilku samorządów na wzajemną współpracę, w szczególności w zakresie prac badawczych i rozwojowych. Bez takiej możliwości operatorzy w większym stopniu będą tracić efektywność pod względem strukturalnym niż ich potencjalni konkurenci, których nie dotyczą takie ograniczenia.

4.2.8

Sprecyzowanie tych kwestii będzie konieczne z punktu widzenia zarówno pewności prawnej, jak i praktycznej organizacji usług. Kryteria ustalone w orzecznictwie ETS (wyrok Stadt Halle z 11.01.2005) w celu zdefiniowania pojęcia operatora wewnętrznego pozostawiają margines wątpliwości, np. w sformułowaniu „elementy takie, jak […]”, które zakłada, że wykaz kryteriów nie jest wyczerpujący. Niemniej jednak w ostatnim orzecznictwie (wyrok Parking Brixen z 13.10.2005) podkreślono znowu, że zasadnicze znaczenie ma kryterium kontroli podobnej do kontroli sprawowanej nad własnymi jednostkami.

4.2.9

Wreszcie zaskakujące jest, że szczegółowo określone warunki mają zastosowanie w ogólnym przypadku bezpośredniego przyznania kontraktu operatorowi wewnętrznemu, natomiast konkretny wyjątek od przepisów rozporządzenia na rzecz sektora kolejowego, dotyczący bezpośredniego przyznania kontraktu operatorowi, nie podlega żadnym warunkom, chociaż nie zostało to w żaden sposób wytłumaczone w uzasadnieniu.

4.3.1

Oprócz przyznania kontraktu operatorowi wewnętrznemu wniosek przewiduje możliwość ogłaszania zaproszeń do składania ofert w ramach procedury przetargowej. Obowiązują trzy wyjątki od zasady ogłaszania zaproszenia do składania ofert:

4.3.2

EKES uważa, że dwa pierwsze wyjątki są w zasadzie umotywowane, nawet jeżeli mogą pojawić się dyskusje na temat przyjętych kryteriów usług o niewielkim znaczeniu. Natomiast trzeci wyjątek budzi wiele różnego rodzaju wątpliwości. Po pierwsze z powodu znaczenia sektora (około 50 miliardów euro obrotów), następnie ze względu na fakt, że warunki przyznawania kontraktów są — w odróżnieniu do warunków przyznawania kontraktów operatorom wewnętrznym — niezbyt zaostrzone, nawet jeżeli art. 7 przewiduje niezbędne środki w zakresie podawania do publicznej wiadomości, i wreszcie ponieważ kolej nie jest sektorem, który z natury powinien być definitywnie wyłączony z konkurencji, chyba że podlega on przepisom analogicznym do art. 5 ust. 2 wniosku dotyczącego rozporządzenia.

4.3.3

Można zatem uznać, że uregulowane procedury przetargowe zagwarantowałyby lepszą przejrzystość, równe traktowanie, respektowanie interesów klientów i operatorów, natomiast przyjęte rozwiązanie, prawdopodobnie w wyniku kompromisu politycznego, zaburza w pewnym stopniu równowagę tekstu pod względem spójności prawnej.

4.4.1

Art. 6 wniosku dotyczącego rozporządzenia odsyła do art. 4, który częściowo powiela kryteria określone w wyroku Altmark-Trans. Wszelkie rekompensaty — bez względu na sposób przyznawania — muszą być zgodne z tymi przepisami. W przypadku kontraktów przyznawanych bezpośrednio rekompensaty muszą ponadto odpowiadać zasadom określonymi w załączniku, zgodnie z którymi wyznaczenie kwoty rekompensaty wymaga porównania sytuacji bezpośredniego świadczenia usług z sytuacją świadczenia usług „zgodnie z warunkami rynkowymi”, jeżeli zobowiązanie nie zostało wypełnione.

4.4.2

W tekście rozróżniane są dwie sytuacje:

4.4.3

Taki system powoduje złożony kontekst prawny, który wymaga bardziej precyzyjnych sformułowań, aby zagwarantować przejrzystość i należyte zarządzanie wobec klientów i podatników.

4.5.1

Komisja kładzie nacisk na fakt, że celem wniosku dotyczącego rozporządzenia jest uregulowanie kwestii zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych w sektorze transportu i ich kompensowania. Cel ten nie dotyczy natomiast kwestii związanych z jakością usług, przepisów regulujących kwestie socjalne i ochrony konsumentów. Dlatego też wyłącznie art. 4 ust. 7 w możliwie elastyczny sposób porusza kwestię praw socjalnych. Niewątpliwie jest to dziedzina podlegająca kompetencji krajowej.

4.5.2

Niemniej zmieniony wniosek z 2002 r. był bardziej precyzyjny co do definicji odpowiedniego poziomu jakości usług transportu publicznego lub informowania pasażerów jak i co do poziomu przepisów socjalnych (dawne art. 4, 4a i 4b).

4.5.3

EKES ubolewa nad faktem, że tekst w nowej formie zbyt pobieżnie traktuje sprawy jakości, informowania pasażerów i gwarancji oferowanych przez krajowe przepisy regulujące kwestie socjalne. Komitet nalega, aby Komisja powróciła do wniosku z 2002 r. i uzupełniła obecny wniosek, przestrzegając równocześnie zasady subsydiarności i posiadanej przez samorządy lokalne swobody zarządzania. Nie trzeba sporządzać wyczerpującej listy kryteriów bezpieczeństwa, jakości oraz w zakresie informowania pasażerów — dobrym pomysłem byłoby określenie minimalnych wymogów w tych dziedzinach.

4.6.1

Art. 8 ust. 6 w sposób dość nieprecyzyjny reguluje kwestię przetargów w drugiej połowie okresów przejściowych, natomiast pierwsza połowa jest całkowicie niesprecyzowana i nie dotyczy bezpośredniego przyznawania kontraktów.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/26

1.1.

Ponad 75 % ludności UE zamieszkuje obszary miejskie. Komunikacja miejska stanowi zatem w całości bardzo znaczący udział w sektorze transportowym, wpływając na parametry jakości powietrza (tlenek węgla, węglowodory, tlenki azotu, zawiesiny cząstek stałych, prekursory ozonu), a zatem na lokalne zanieczyszczenie środowiska, jak również na zmiany klimatu (emisje CO2).

1.2.

W ostatnich latach podejmowano różne działania legislacyjne i badawcze, zarówno w samej UE jak i w ramach współpracy międzynarodowej. Główne ich cele to: zwiększenie wydajności energetycznej, ograniczenie emisji zanieczyszczających środowisko oraz zmniejszenie zależności od ropy naftowej.

1.3.

Dzięki przepisom regulującym wielkość emisji pochodzących z pojazdów, znanym jako normy „Euro”, w ciągu ostatnich 25 lat emisje zanieczyszczeń, których źródłem jest ruch drogowy zostały znacząco zredukowane.

1.4.

Ponadto dzięki takim modelom jak CAFE (Clean Air for Europe — Czyste Powietrze dla Europy, 2005 r.), można przewidywać dalsze zmniejszenie o 5 % poziomów zanieczyszczenia do roku 2020.

1.5.

Celem omawianej tutaj dyrektywy jest wspieranie zrównoważonego środowiska miejskiego; wniosek przewiduje utworzenie parku „ekologicznych” pojazdów ciężarowych, które są nie tylko bardziej energooszczędne, ale i wydzielają mniej substancji zanieczyszczających.

1.6.

W szczególności organy publiczne zostaną zobowiązane do zagwarantowania, że 25 % nabywanych w danym roku pojazdów ciężarowych o masie powyżej 3,5 t stanowić będą ekologicznie czyste pojazdy. Propozycja Komisji zakłada ponadto możliwość późniejszego rozszerzenia tego obowiązku na inne kategorie pojazdów nabywanych przez organy publiczne.

1.7.

Dzięki początkowej inwestycji ze strony organów publicznych, szybkie wejście w życie omawianej dyrektywy przyczyniłoby się do dynamicznego rozwoju i szerokiego rozpowszechnienia ekologicznych technologii.

1.8.

Wielu organom administracji miejskiej, które zmuszone są nakładać ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów, dyrektywa ta, jeżeli zostanie przyjęta, stanowiłaby alternatywne rozwiązanie dające możliwość osiągnięcia pozytywnych rezultatów pod względem wpływu na środowisko naturalne, uwarunkowania społeczne i gospodarcze.

1.9.

Miasta takie jak Paryż, Montpellier, Frankfurt czy Helsinki, które zainwestowały w zakup floty ekologicznie czystych pojazdów (np. autobusów lub śmieciarek na gaz ziemny), uzyskały znaczące wyniki i chcą nabyć dalsze podjazdy celem rozbudowy obecnej floty.

1.10.

Przyspieszenie interwencji, przy jednoczesnej dywersyfikacji działań i podejmowaniu ich na różnych szczeblach celem zmniejszenia ogólnego wpływu na środowisko naturalne (normy Euro dotyczące kontroli emisji pochodzących z pojazdów, działania mające na celu poprawę wydajności energetycznej oraz związane z bezpieczeństwem dostaw energii i dywersyfikacji ich źródeł) może jedynie przełożyć się na korzyści społeczne oraz postępy techniczne i gospodarcze.

1.11.

EKES ma nadzieję, że dyrektywa będzie mogła zostać przyjęta w ciągu 2006 r., uzupełniając inne działania realizowane przez Wspólnotę oraz te, które obecnie się konkretyzują i są na etapie zatwierdzania.

2.1

21 grudnia 2005 r. Komisja przedstawiła przedmiotowy wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie promowania ekologicznie czystych pojazdów w transporcie drogowym (1) (podstawa prawna art. 175 ust. 1 TWE; procedura współdecyzji).

2.2

Główne cele dyrektywy:

2.3

Dyrektywa przewiduje, że organy publiczne podlegają obowiązkowi przyznawania w ramach rocznych zamówień na pojazdy ciężarowe (o masie przekraczającej 3,5 t) minimalnego kontyngentu pojazdów spełniających parametry normy dla „pojazdów bardziej przyjaznych dla środowiska” („EEV”). Ustalony minimalny kontyngent wynosi 25 % i dotyczy zamiany pojazdów ciężarowych celem umożliwienia stopniowego wprowadzania kryteriów ekologicznych do procedury zamówień i przygotowania organów publicznych i przemysłu do ewentualnego objęcia takim obowiązkiem innych kategorii pojazdów.

2.4

W dłuższej perspektywie dyrektywa przyniesie ogólną poprawę parametrów ekologicznych całego parku pojazdów dzięki korzyściom skali, niższym kosztom oraz szerszemu rozpowszechnieniu technologii pojazdów bardziej przyjaznych dla środowiska.

3.1

Pojazdy ciężarowe w przedmiotowej dyrektywie oznaczają pojazdy o masie przekraczającej 3,5 t, takie jak autobusy oraz samochody użytkowe (jak np. śmieciarki).

3.2

Jako „ekologicznie czysty pojazd” rozumie się, zgodnie z europejską normą określającą parametry ekologiczne EEV (Enhanced Environmentally-Friendly Vehicle) (2)„pojazd bardziej przyjazny dla środowiska”; norma ta określa rygorystyczne limity na emisje dwutlenku węgla oraz innych szkodliwych emisji — tlenku węgla, tlenków azotu, węglowodorów, cząstek stałych i prekursorów ozonu:

3.3

Państwa członkowskie zawsze zachęcano do wprowadzania ułatwień podatkowych dla pojazdów, które charakteryzują niższe poziomy emisji spalin w porównaniu z obecnie obowiązującą normą Euro 4 (3) celem sprzyjania wprowadzaniu na rynek bardziej ekologicznych i wydajnych pojazdów.

3.4

Omawiana dyrektywa kierowana jest do podmiotów publicznych — władz państwowych, regionalnych i lokalnych, podmiotów prawa publicznego oraz podmiotów, którym organy publiczne udzieliły zamówienia na dostawę środków transportu.

3.5

Obowiązek przyznania minimalnego kontyngentu rocznych zamówień dla ekologicznie czystych pojazdów odnosi się zarówno do zakupu jak i leasingu pojazdów ciężarowych.

3.6

Promowanie korzystania z pojazdów EEV jest ponadto zgodne z niedawnym wnioskiem dotyczącym dyrektywy Komisji (4) w sprawie podatków związanych z samochodami osobowymi. W istocie byłyby one częściowo obliczane na podstawie poziomu emisji dwutlenku węgla przez te samochody celem zachęcania do zakupu bardziej ekologicznych i wydajnych energetycznie pojazdów: zasilanych zarówno biopaliwami, gazem ziemnym, skroplonym gazem naftowym (GPL), jak i napędzanych silnikami elektrycznymi lub hybrydowymi.

3.7

Zwiększenie wykorzystania biopaliw stanowi jeden z celów ostatnio przyjętego przez Komisję planu działania w sprawie biomasy (5), do realizacji którego zachęca się również w późniejszym komunikacie Komisji w sprawie biopaliw (6).

3.8

Omawiany wniosek wpisuje się zatem w szeroki kontekst działań podejmowanych celem uporania się z ciągle zwiększającym się poziomem emisji gazów cieplarnianych, poprzez które realizuje się priorytety wspólnotowe związane ze zmianami klimatycznymi, coraz bardziej powszechnym zjawiskiem zanieczyszczenia środowiska lokalnego przez emisje spalin samochodowych szkodliwych dla zdrowia publicznego, jak również związane z wydajnością energetyczną paliw, która nadal warunkuje silną zależność Europy od ropy naftowej.

3.9

Zielona księga w sprawie zaopatrzenia w energię (7) analizuje kwestie związane ze wzrostem sektora transportowego, wysokimi poziomami zużycia energii, jak również emisjami dwutlenku węgla i uzależnienia od ropy naftowej celem określania działań mogących wpłynąć na popyt na alternatywne technologie i paliwa i przyczynić się do produkcji „ekologicznie czystych” pojazdów. Są to zagadnienia, którymi zajmuje się również biała księga (8) w sprawie europejskiej polityki transportowej do 2010 r.

3.10

Komunikat w sprawie paliw alternatywnych w transporcie drogowym (9) oraz późniejsza dyrektywa w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw (10), traktują dywersyfikację źródeł energii jako skuteczny system zmniejszenia zależności od ropy naftowej, emisji dwutlenku węgla oraz poziomu zanieczyszczeń lokalnych.

3.11

Komunikat w sprawie przeglądu Strategii Zrównoważonego Rozwoju UE (11) zajmuje się aspektami związanymi ze zmianami klimatycznymi. W strategii tej zawarta jest wyraźna propozycja rozwoju rynku ekologicznie czystszych pojazdów w ramach programu zarządzania ruchem drogowym na obszarach miejskich, w którym przewiduje się promocję eko-innowacji i jednoznacznie zaleca się wprowadzanie ekologicznie czystych autobusów.

3.12

Zielona księga (12) w sprawie racjonalizacji zużycia energii proponuje konkretne działania, między innymi wykorzystanie zamówień publicznych celem rozwoju rynku czystszych i bardziej energooszczędnych pojazdów w porównaniu z pojazdami konwencjonalnymi.

3.13

Produkcja i wykorzystanie pojazdów w większym stopniu zgodnych z normami poziomów zanieczyszczeń atmosferycznych stanowią podstawowy czynnik działań, dzięki którym próbuje się zrealizować cele określone przez europejskie regulacje w tym zakresie (13).

3.14

W związku ze strategią tematyczną dotyczącą zanieczyszczenia powietrza (14), w ramach której Komisja proponuje ujednolicenie dyrektyw obowiązujących w tym przedmiocie, podkreśla się ponownie konieczność zalecenia władzom publicznym stosowania wymogu minimalnych rocznych kontyngentów dla nowych, czystszych pojazdów o niskim poziomie zużycia energii.

3.15

Parlament Europejski ustosunkował się przychylnie do wspólnotowego planu działania mającego na celu zwiększenie wydajności energetycznej sektora transportowego. Szczególnie podkreśla znaczenie wdrożenia programów dotyczących zamówień publicznych dążących do obniżenia kosztów urządzeń energooszczędnych i zapewnienia im konkurencyjności w stosunku do technologii konwencjonalnych (15).

3.16

Rada Europejska ze swej strony dała impuls działaniom mającym na celu włączenie do polityki transportowej zarządzania ochroną środowiska naturalnego i rozwoju zrównoważonego (16).

4.1

Przyjęcie omawianego wniosku dotyczącego dyrektywy wiązałoby się z wdrożeniem szeregu obowiązkowych środków w odniesieniu do zamówień publicznych, które miałyby na celu zwiększenie popytu rynku na ekologicznie czyste pojazdy. Jednocześnie proponowana dyrektywa promuje wprowadzanie czystych i energooszczędnych pojazdów przy zastosowaniu neutralnego podejścia z technologicznego punktu widzenia, zgodnie z zaleceniami państw członkowskich (17).

4.2

Obowiązek dotyczący zamówień na samochody ciężarowe przekraczające 3,5 t, w porównaniu z umowami dobrowolnymi i innymi uregulowaniami, jest pożyteczny z punktu widzenia analizy kosztów i korzyści, zarówno w odniesieniu do aspektów gospodarczych konkurencyjności przemysłu europejskiego jak i przede wszystkim do wpływu na środowisko naturalne.

4.3

Określenie wielkości kontyngentu, który należy uwzględnić w zamówieniach na poziomie 25 % oznacza odniesienie się do 10 % całego rynku, a zatem procentowo jest to wartość, która pozwoli wpłynąć na rynek czystych pojazdów oraz wspomóc osiągnięcie korzyści skali, przy zachowaniu akceptowalnego poziomu kosztów inwestycyjnych.

4.4

Według obliczeń liczba pojazdów, których dotyczyłaby przedmiotowa dyrektywa wynosi ok. 52 000, z czego 17 000 stanowią autobusy a 35 000 samochody dostawcze. Wprowadzenie 25 % czystych ekologicznie pojazdów równałoby się zatem 13 000 EEV rocznie. Wybór konkretnego sektora objętego zamianą na czystsze pojazdy (autobusy, śmieciarki itp.) pozostawiono organom publicznym, które posiadają maksymalną swobodę określenia liczby pojazdów do wymiany.

4.5

Obowiązek w zakresie zamówień, mający na celu systematyczne wprowadzanie pojazdów ekologicznie czystych byłby korzystny dla rozwoju przemysłu samochodowego i zapewniłby trwały wzrost rynku pojazdów ciężarowych w Europie, zwiększając jednocześnie poziom konkurencji i konkurencyjności.

4.6

Paryż, Montpellier oraz Frankfurt, jak również inne miasta już teraz posiadają floty ekologicznie czystych pojazdów, które zamierzają powiększyć, biorąc pod uwagę pozytywne rezultaty uzyskane w aspekcie ochrony środowiska i społeczno-gospodarczym.

4.7

Obligatoryjne zapewnienie pewnej wielkości procentowej pojazdów EEV we flocie pojazdów ciężarowych stanowi dla organów administracji publicznej instrument służący wykonaniu obowiązków nałożonych przez dyrektywy wspólnotowe w sprawie jakości powietrza.

4.8

Wnioskowana w dyrektywie wielkość procentowa pojazdów ekologicznie czystych, którą należy wprowadzić, umożliwiłaby szybkie uzyskanie pierwszych rezultatów pod względem poprawy jakości powietrza (18), uwzględniwszy fakt, że pojazdy EEV spełniają normy, dzięki którym drastycznie ograniczane są emisje HC, NOx i PM.

4.9

Wykorzystanie pojazdów EEV przyczynia się ponadto do zmniejszenia zużycia paliw oraz stanowi bodziec do prowadzenia badań celem uzyskania coraz to bardziej znaczących rezultatów dla środowiska naturalnego. Promowanie wykorzystania paliw alternatywnych z jednej strony, z drugiej zaś prace nad technologiami przetwarzania emisji dają silny impuls dla wzrostu przemysłu samochodowego.

4.10

Biorąc pod uwagę fakt, że średni okres użytkowania pojazdów ciężarowych, które są przedmiotem wnioskowanej dyrektywy, wynosi średnio 15 lat, oraz przy założeniu wejścia w życie jej przepisów w 2006 r., organy publiczne miałyby czas do 2030 r., aby zamortyzować swoje inwestycje, osiągnąć postępy pod względem technologicznym oraz ulepszyć normy dotyczące wydajności.

4.11

Szybkie i zdecydowane działania na rzecz na promocji czystych pojazdów przyniosłyby także korzyści społeczne. Znacząca poprawa jakości powietrza w centrach miejskich wpływa na zmniejszenie przypadków chorób dróg oddechowych lub polepszenie stanu zdrowia osób dotkniętych takimi dolegliwościami, a w konsekwencji — na ogólnie lepszy stan zdrowia publicznego.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/29

1.1

Komitet wielokrotnie wskazywał na dużą wagę rozwoju zrównoważonego dla przyszłości Europy i rozwoju świata, z zadowoleniem przyjmuje zatem propozycję „platformy działań”, w której Komisja zajęła się tym tematem.

1.2

Przedłożony przez Komisję komunikat jest jednym z pięciu dokumentów opublikowanych tylko w 2005 r. w dziedzinie „zrównoważonego rozwoju”. Choć EKES stale wymaga, by podejmowane konkretne kroki miały istotne znaczenie, to jednak odnosi się krytycznie do wielkiej liczby różnych dokumentów, która praktycznie uniemożliwia zachowanie orientacji przeciętnemu obywatelowi zainteresowanemu polityką.

1.3

Niejasne są związki między strategią lizbońską a strategią zrównoważonego rozwoju. Aby zostały one dobrze zrozumiane przez obywateli, należy koniecznie podjąć wysiłki mające na celu pedagogizację i uspójnienie informacji. Narzędzie analizy oddziaływania wymaga reformy, tak aby na równych prawach z gospodarczym uwzględnić wymiary społeczny i ekologiczny. Badania i innowacje, opiewane w strategii lizbońskiej, powinny wyraźnie wspierać rozwój zrównoważony.

1.4

Komitet nie może uznać przedstawionej w komunikacie „platformy działań” za nową, poprawioną strategię. Wprawdzie zawiera on słuszną analizę aktualnej sytuacji, jak też stwierdzenie, że „tak dalej być nie może”, jednak praktycznie nie wychodzi się poza tę analizę. Nie mówi się, lub też mówi się za mało o tym, jak powinna wyglądać przyszłość.

1.5

Za pomocą przedmiotowego dokumentu Komisja nie wypełnia ani zaleceń Komitetu z kwietnia 2004 r., ani swojej własnej obietnicy z czerwca 2005 r. Komisja nie określa żadnych konkretnych celów, które należy osiągnąć w ramach strategii zrównoważonego rozwoju.

1.6

Zwykle strategia określa sposób osiągnięcia celów. Jeżeli nie zostaną określone cele, nie będzie możliwe określenie narzędzi. Stanowi to decydującą wadę komunikatu. Jeżeli nie określa się celu, do którego się dąży, nie można również określić metod, jakimi ma być osiągnięty.

1.7

Określone w dokumencie działania kluczowe są mgliste i w najwyższym stopniu niekonkretne. Część z nich to dawno określone zadania lub obietnice, które są znane od ponad 30 lat i jeszcze nie zostały zrealizowane. Jednakże nie podejmuje się dyskusji na temat przyczyn, dla których zadania określone tak dawno temu nie zostały jeszcze zrealizowane, ani też czy są one wciąż aktualne i — przede wszystkim — wystarczające.

1.8

W odniesieniu do szczególnie ważnych zapowiedzi Komisja nie podejmuje wiążących zobowiązań. Z zadowoleniem należy przyjąć zapowiedziane przez Komisję wykorzystanie handlu międzynarodowego jako instrumentu zrównoważonego rozwoju, jednakże należałoby oczekiwać, że „platforma działań” będzie zawierała również odpowiedzi, w jaki sposób chce się ten cel osiągnąć.

1.9

Komisja powinna wyjaśnić rolę poszczególnych podmiotów, odpowiadając na pytanie: „Kto ma odpowiadać za co?”, zależnie od kompetencji instytucji UE, państw członkowskich, partnerów społecznych i innych zainteresowanych stron.

1.10

Komitet ze swej strony stwierdza, iż zamierza wnieść własny wkład w debatę poprzez stopniowe opracowanie bazy danych umożliwiającej rozpowszechnianie najlepszych praktyk, określając przeszkody napotykane przez podmioty w terenie itd., tak aby wzbogacić rzeczową wiedzę, na której będą mogły się oprzeć Komisja i zainteresowane strony.

1.11

Komunikat pozostawia zatem więcej pytań, niż daje odpowiedzi, a nawet zawiera nowe kwestie, na których rozstrzygnięcie społeczeństwo jak dotąd nadaremnie czeka.

1.12

Komitet wyraża z tego powodu głębokie ubolewanie. Omawiany komunikat w rzeczywistości nie stanowi postępu w zakresie polityki zrównoważonego rozwoju; tymczasem dowodzi raczej, że wszystko zdaje się trwać w marazmie.

2.1

W dniu 13 grudnia 2005 r., a zatem bezpośrednio przed odbywającym się w Brukseli szczytem finansowym Rady Europejskiej, Komisja przedłożyła Radzie i Parlamentowi Europejskiemu komunikat „Przegląd strategii zrównoważonego rozwoju — platforma działań” (1), o którym traktuje niniejsza opinia.

2.2

Będącą przedmiotem przeglądu strategię zrównoważonego rozwoju UE przyjęto na letnim szczycie w Göteborgu w 2001 r. Komitet wielokrotnie wyrażał swoje zdanie zarówno w sprawie samej strategii, jak i przed jej opracowaniem, ostatnio m.in. w ramach swoich opinii rozpoznawczych w sprawie oceny strategii zrównoważonego rozwoju UE w kwietniu 2004 r. (2) oraz w sprawie roli rozwoju zrównoważonego w ramach przyszłych perspektyw finansowych w maju 2005 r. (3) Ponadto wspólnie z Komisją zorganizował w kwietniu 2005 r. forum zainteresowanych stron, które zwróciło powszechną uwagę i zostało ocenione jako bardzo konstruktywne, oraz w ramach przygotowania niniejszej opinii przeprowadził przesłuchanie publiczne, którego rezultaty zostały tu oczywiście uwzględnione.

2.3

Komisja już za czasów przewodnictwa Romano Prodiego zapowiedziała zmianę i przyjęcie strategii zrównoważonego rozwoju, co jednakże nie zostało zrealizowane. Przy opracowywaniu dokumentu lub dokumentów dochodziło raczej za każdym razem do znacznych opóźnień. Może to wskazywać na trudności, jakie ma Komisja, ale również Rada, z kontynuacją prac nad strategią zrównoważonego rozwoju.

2.4

Następnie w lutym 2005 r. Komisja pod kierownictwem José Manuela Barrosa nie przedstawiła zmienionej strategii, a jedynie komunikat „Przegląd strategii zrównoważonego rozwoju UE na rok 2005: wstępne podsumowanie i przyszłe kierunki realizacji” (4). Komisja wskazywała w nim m.in. na „pogorszenie niezrównoważonych tendencji”, jak również na to, że postęp w zakresie włączania zagadnień ochrony środowiska do sektorowych dziedzin polityki „był do tej pory dość ograniczony”, „ubóstwo i wykluczenie społeczne stanowią coraz większy problem” i że „w świecie rosnących” współzależności „nie możemy nadal produkować i konsumować w takim stopniu jak obecnie”.

2.5

Oceniany w niniejszej opinii komunikat należy ujmować w tym kontekście. Komitet może wprawdzie uznać go za kolejny krok na drodze do zmiany strategii zrównoważonego rozwoju, jednakże nie za efekt końcowy już przeprowadzonej zmiany. Zgodnie z najnowszymi, choć raczej nieoficjalnymi informacjami, Rada planuje przyjęcie przeglądu opracowanej w 2001 r. strategii zrównoważonego rozwoju na swoim posiedzeniu w czerwcu 2006 roku, a jej wnioski mają stanowić wspólną europejską strategię zrównoważonego rozwoju do 2009 r. W związku z tym Komitet stwierdza, że Komisja nie wypełniła swojego zobowiązania z 2001 r., iż z początkiem każdej swojej kadencji będzie przedkładać przegląd strategii. Raczej można powiedzieć, że do dyspozycji jest pięć dokumentów z 2005 r. (5), które mogą być traktowane jako rozważania i materiał pomocniczy do dokonania przeglądu, ale zdecydowanie nie jako zmieniona nowa strategia na kolejne 4 lata, uwzględniająca aktualne trendy, które wciąż wykazują niebezpieczną tendencję rozwojową.

2.6

Komitet wyraża zdumienie, że w odniesieniu do swojej ostatniej opinii rozpoznawczej w sprawie oceny strategii zrównoważonego rozwoju UE (6) nie otrzymał żadnych szczegółowych uwag od Komisji, mimo że zobowiązała się ona do ich przedłożenia. Wiele kwestii poruszonych w niej przez Komitet, odnoszących się do podstawowych problemów, do dziś oczekuje odpowiedzi, co znajduje swój wyraz i potwierdzenie w braku celów, pomysłów i orientacji, charakteryzującym przedłożoną obecnie „platformę działania”.

2.7

Ponadto, podobnie jak to już uczynił w 2004 r., Komitet wyraża ubolewanie z powodu braku jednoznacznych wskazówek co do sposobu, w jaki zamierza się ustalić granice i relacje między dwiema głównymi strategiami wyznaczającymi kierunek działaniom UE: strategią zrównoważonego rozwoju oraz strategią lizbońską, zgodnie z art. 2 traktatu o Unii Europejskiej (7). Z analizy krajowych programów reform dotyczących strategii lizbońskiej wynika, że rozwój zrównoważony nie został uznany przez państwa członkowskie za priorytet. Trzeba stwierdzić, że istnieje tu rozdźwięk z konkluzjami Rady Europejskiej z marca 2005 r., określającymi strategię zrównoważonego rozwoju jako nadrzędną strategię UE.

2.8

W niniejszej opinii Komitet sprawdzi, czy jego uwagi, pytania i zalecenia, wyrażone w wyżej wspomnianych opiniach z kwietnia 2004 r. i maja 2005 r., zostały uwzględnione i zrealizowane.

2.9

Ponadto zbadane zostanie również, czy Komisja spełniła złożone przez siebie zapowiedzi.

3.1

Podobnie jak w wielu wcześniejszych dokumentach, w ocenianym tu komunikacie Komisja opisuje najpierw sytuację ogólną. Dwa cytaty z trzeciego akapitu komunikatu w konkretny i jednoznaczny sposób obrazują tę sytuację: „Europa z powodzeniem zaczęła stosować wspomniane zasady zrównoważonego rozwoju. […] Konieczne jest jednak zintensyfikowanie wysiłków”.

3.2

Komitet może potwierdzić tę opinię i podziela wnioski ogólnej analizy: w wielu dziedzinach podjęto liczne wzorcowe inicjatywy, zarówno na poziomie Unii Europejskiej, jak i na poziomie krajowym, a nawet przez przedsiębiorstwa, organizacje pozarządowe lub osoby prywatne. Jednakże nie są one wystarczające, by móc mówić o zmianie trendu.

3.3

Konkretne przykłady skutecznych działań można znaleźć na poziomie krajowym (np. pozytywne skutki dla zatrudnienia i środowiska naturalnego niemieckiego programu dotyczącego termomodernizacji budynków i zastosowania odnawialnych źródeł energii), sektorowym (np. rezygnacja ze szkodliwych dla klimatu fluorochlorowęglowodorów w klimatyzatorach samochodowych czy plan działań na rzecz technologii ekologicznych) oraz na poziomie samych przedsiębiorstw (np. British Petroleum, które w 1998 r. zobowiązało się do zmniejszenia do 2010 r. emisji gazów cieplarnianych o 10 % w porównaniu z 1990 r. i dzięki efektywności energetycznej osiągnęło ten cel już w 2003 r.; patrz również pismo, podpisane przez wielkie przedsiębiorstwa angielskie i multinarodowe, wspierające premiera Wielkiej Brytanii w przeciwdziałaniu zmianom klimatu (8)).

3.4

Przykłady te dowodzą, że zrównoważone procesy produkcyjne i konsumpcyjne są nie tylko technicznie możliwe, ale również ekonomicznie wykonalne, jak też przyczyniają się do utrzymania lub tworzenia miejsc pracy. Należy o tym informować dobitniej niż dotychczas.

3.5

Zrównoważony rozwój jest inną, nową, zintegrowaną koncepcją rozwoju społecznego: gospodarcze, społeczne i ekologiczne wymiary zrównoważonego rozwoju wzajemnie się wspierają i przyczyniają do zachowania „wartości europejskich”. Rozwój zrównoważony wspiera zatem dobrobyt społeczeństwa. W związku z tym Komitet z zadowoleniem przyjmuje wspólne starania Komisji i Eurostatu, zmierzające do opracowania „wskaźnika dobrobytu”, który z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju jest bardziej miarodajny niż PKB. Mógłby nim być „ujemny wpływ na środowisko”, o którym informuje m.in. Europejska Agencja Środowiska. Taki wskaźnik powinien uwzględniać ekologiczne koszty zewnętrzne, ale również określone koszty społeczne.

3.6

Celem zrównoważonego rozwoju nie jest wyrównywanie deficytów, które pojawiają się w toku rozwoju jednego sektora, poprzez działania w innych sektorach. Tak polityka funkcjonowała w przeszłości. W czerwcu 2005 r. Rada Europejska potwierdziła tę interpretację koncepcji rozwoju, a liczne dokumenty Komisji Europejskiej ukazują, że podejście takie jest skuteczne (9).

3.7

Jednakże najpierw niezbędne jest przeprowadzenie wśród polityków i społeczeństwa szerokiej dyskusji na temat wartości, które posiadamy w przeciwieństwie do innych regionów świata i których musimy bronić, jak też na temat celów, jakie chcemy w Europie osiągnąć poprzez rozwój zrównoważony. Co więcej, i tak wydaje się ona spóźniona. Dopiero po uzyskaniu pewności co do tego, jakie cele należy osiągnąć i jakie (europejskie) wartości zachować, można rozpocząć dyskusję dotyczącą metod ich osiągnięcia (czyli strategii). Jednakże Komitet wątpi, aby dyskusja, która dotychczas miała miejsce, była wystarczająca. Powtarza swoje stwierdzenie sprzed 2 lat, że samo pojęcie „rozwoju zrównoważonego” jest zupełnie nieznane większości obywateli; ci z kolei, którzy już coś o nim słyszeli, często nie wiedzą, jakie jest jego znaczenie. To bardzo niedobre warunki wstępne dla działań politycznych (podobnie rzecz się ma w przypadku strategii lizbońskiej!).

3.8

Komitet jest przy tym w pełni świadomy, że owa debata nad wartościami i celami w dominującym kontekście globalnego rynku bynajmniej nie jest prosta. Pionierska rola Europy w zachowywaniu podstaw życia może bowiem przykładowo prowadzić do sytuacji, w której europejskie przedsiębiorstwa nie będą przenosić zrównoważonej produkcji w inne regiony świata (co w globalnej perspektywie nie jest żadną korzyścią) i która może mieć negatywny wpływ na ich konkurencyjność. Jednakże właśnie dlatego, że wiele problemów już daje się przewidzieć, powinno dojść do zataczającej szerokie kręgi dyskusji, o której Komitet wielokrotnie wspominał.

3.9

W swoim komunikacie Komisja skupia uwagę na sześciu tak zwanych „kluczowych zagadnieniach”, mianowicie na:

3.10

Jak Komitet już wielokrotnie podkreślał w poprzednich opiniach, niezbędne jest odpowiednie skupienie uwagi na omawianych kwestiach, należy jednak zastanowić się nad szerszym uwzględnieniem w rozważaniach przynajmniej tych dziedzin, w których UE ponosi pełną odpowiedzialność, również finansową, np. polityki rolnej i regionalnej. Uwagę zwraca brak praktycznie jakichkolwiek odniesień do tych dziedzin w komunikacie; jednakże w załączniku 2. znajduje się link internetowy np. do rozporządzenia Komisji w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007-2013) (COM(2005) 304), bez podawania bliższych informacji na temat treści dotyczących celów i działań związanych ze zrównoważonym rozwojem.

3.10.1

We wstępie do komunikatu, w ramach opisu wysiłków podjętych dotychczas przez UE, wzmiankuje się na przykład o reformie polityki rolnej i rybołówstwa oraz podkreśla, że „intensyfikacja polityki rozwoju obszarów wiejskich” jest wyrazem zobowiązania do zintegrowanego kształtowania polityki. Takie stanowisko jest dla Komitetu całkowicie niezrozumiałe, ponieważ w ogóle nie może być mowy o „intensyfikacji”. W najbliższym okresie finansowania 2007-2013 środki finansowe na rozwój obszarów wiejskich będą — wbrew politycznym obietnicom Komisji i zaleceniom EKES-u (10) — częściowo zdecydowanie niższe w ramach aktualnej realizacji budżetu i zgodnie z zaplanowanym przez Komisję podejściem (11).

3.10.2

W odniesieniu do polityki rybołówstwa Komitet zwraca jedynie uwagę, że jak dotąd nie udało się nawet zapewnić dotrzymania uzgodnionych kontyngentów połowowych, co powoduje dalsze przełowienie mórz. W takiej sytuacji zwykłe wyliczenie szeregu stron internetowych, zwierających informacje w sprawie wcześniejszych polityk, planowanych ewentualnych komunikatów lub zielonych ksiąg Komisji, wydaje się niewystarczające dla realizacji założonego celu „operacyjnego”, jakim jest „osiągnięcie maksymalnego zrównoważonego odłowu do 2015 r.” (12).

3.11

W swoim komunikacie z lutego 2005 r. (COM(2005) 37 końcowy) Komisja dokonała ważnej i, zdaniem Komitetu, słusznej analizy sytuacji i trendów, które wciąż nie są zrównoważone, a w części II („Odpowiedź na wyzwania”) zapowiedziała działania, do których wcześniej wzywał również Komitet. W komunikacie podkreślono, że „wzrost gospodarczy, integracja społeczna i ochrona środowiska (powinny iść) ze sobą w parze zarówno w Europie, jak i innych częściach świata”, chciano „umieścić zrównoważony rozwój w centrum procesu tworzenia polityki UE” oraz zapisano „potrzebę sformułowania bardziej przejrzystych celów, zadań i terminów ich realizacji jako sposobu skupienia się na działaniu w obszarach priorytetowych i umożliwienia zmierzenia postępu prac. Chociaż tendencje stanowią problemy długoterminowe wymagające długoterminowych rozwiązań, jedynym sposobem zapewnienia, że społeczeństwo zmierza w odpowiednim kierunku jest ustalenie wyraźnych celów pośrednich i pomiar postępów. Dlatego też ustalenie celów długoterminowych nie może oznaczać odłożenia działania na później”.

3.12

W swojej opinii z kwietnia 2004 r. Komitet również wyrażał się krytycznie o braku w strategii zrównoważonego rozwoju konkretnych, a zatem możliwych do zweryfikowania w przyszłości celów. Zwrócił on jednocześnie uwagę, że w przeszłości problem ten nie istniał; konkretne cele były zawarte jeszcze w komunikacie Komisji, na podstawie którego opracowano strategię zrównoważonego rozwoju (13).

3.12.1

Już wtedy Komitet zwracał uwagę, że bez odpowiednich celów i określenia celów pośrednich, strategii będzie brakować ukierunkowania. EKES zastanawiał się również, czym właściwie jest „strategia”, i zauważył: „Strategią nazywamy dokładny plan osiągnięcia określonego celu, w którym od samego początku należy uwzględnić czynniki mogące mieć wpływ na przebieg i rezultat działania. Z tego względu przyszła unijna strategia zrównoważonego rozwoju powinna:

3.13

Największa wadą komunikatu Komisji i określonej w nim „platformy działań” jest ponownie brak rzeczywistych, jasnych celów, jak również brak wskaźników i metod ich osiągnięcia, chociaż Komisja sama uznała je za niezbędne. W samym dokumencie znajdują się jedynie w najwyższym stopniu mgliste „kluczowe działania”, a w załączniku 2. wymienione są liczne „cele operacyjne”, jak również „przykłady obecnych i przyszłych kluczowych działań”, które wydają się dobrane arbitralnie, są mało przekonujące lub w najlepszym razie powinny zostać „zbadane” lub „uwzględnione w przyszłości”.

3.14

Nie mówi się także, kto ostatecznie powinien ponosić odpowiedzialność za dane działania oraz jak należy połączyć z sobą różne płaszczyzny polityczne, tak aby z faktu istnienia różnych zakresów kompetencji osiągnięto jak najlepsze efekty synergii.

3.15

Komitet z dużym zainteresowaniem zapoznał się z rozdziałem 3.2 oraz stanowiskiem w sprawie najbardziej skutecznego połączenia instrumentów. Całkowicie słuszne jest stwierdzenie, że „rządy oraz inne organy publiczne mają szeroki zakres narzędzi, poprzez które mogą zachęcać do zmian w zakresie regulowania, podatków, zamówień, dotowania, inwestowania, wydawania i przekazywania informacji. Wyzwaniem jest osiągnięcie właściwego połączenia […]. Być może najskuteczniejszą metodą promowania zmian jest zapewnienie, że rynki będą wysyłać właściwe sygnały (np. ustalenie cen na właściwym poziomie), dając w ten sposób zachętę do zmiany zachowań i właściwego kształtowania rynku. Można tego dokonać poprzez upewnienie się, że wszyscy, producenci i konsumenci, zdają sobie sprawę z pełnych kosztów i konsekwencji swoich decyzji przy ich podejmowaniu. Oznacza to na przykład włączenie kosztu nałożonego na inne podmioty w społeczeństwie przez pomioty zanieczyszczające do ceny produktu […]”.

3.16

Komitet może jedynie wyrazić swoje poparcie dla tego podejścia. Jest ono zgodne z wieloma opiniami, które przyjął w ostatnich latach (15). Jednakże EKES głęboko ubolewa, że dokument poprzestaje na analizie i nie zawiera żadnych wskazówek co do tego, w jaki sposób planuje się internalizację tych kosztów zewnętrznych.

3.17

Już w swoim sprawozdaniu z kwietnia 2004 r. Komitet wzywał Komisję do aktywnego działania w tym zakresie oraz do nawiązania i wspierania dialogu ze wszystkimi zainteresowanymi środowiskami, ponieważ nie tylko są one żywotnie zainteresowane, lecz wręcz przysługuje im prawo dowiedzenia się, w jaki sposób (i do kiedy) planuje się dokonanie internalizacji kosztów zewnętrznych. Już wówczas Komitet wzywał do wyjaśnienia, jaki będzie skutek internalizacji kosztów dla ogólnej konkurencyjności gospodarki oraz np. dla sektora transportu. Komisja sama stwierdziła, że „mniej niż połowa zewnętrznych kosztów ekologicznych znajduje odbicie w cenie”, co oznaczało, że „wspiera się popyt niezrównoważony”  (16).

3.18

Komitet zastanawia się, gdzie i kiedy Komisja planuje ostatecznie przeprowadzenie tej debaty, ponieważ jego zdaniem strategia zrównoważonego rozwoju stanowi dla niej idealną okazję. EKES wyraża ubolewanie, że tymczasem wciąż trzeba czekać na obiecywany od 2 lat komunikat w sprawie zastosowania instrumentów rynkowych na rzecz polityki ekologicznej na rynku wewnętrznym (ang. communication on the use of market-based instruments for environmental policy in the internal market).

3.19

Komitet żałuje również, że wypowiedź Komisji ma charakter względnie niewiążący: „Państwa członkowskie wraz z Komisją powinny wymieniać się doświadczeniami i najlepszymi praktykami na temat przeniesienia opodatkowania w sposób neutralny z punktu widzenia dochodów z pracy na konsumpcję i/lub zanieczyszczanie, w celu dokonania wkładu w unijne cele zwiększenia zatrudnienia i ochrony środowiska naturalnego”. Komitet wzywa Komisję do przyjęcia aktywnej postawy w tym zakresie i możliwie niezwłocznego podjęcia odpowiednich badań, a następnie przedstawienia stosownych wyników wraz z oceną i oszacowaniem skutków w formie komunikatu adresowanego do instytucji europejskich.

3.20

Po rezygnacji z tradycyjnej zalety UE, jaką było określanie konkretnych celów i terminów, rezygnacja z dyskusji w sprawie możliwych instrumentów i ich skutków jest kolejną dużą wadą komunikatu. Oznacza to oczywiście omijanie ewentualnych konfliktów, jednakże Komitet wielokrotnie wzywał właśnie do aktywnego podejmowania dyskusji ze wszystkimi uczestnikami procesu, ponieważ inaczej niemożliwy będzie zdecydowany postęp w procesie zrównoważonego rozwoju.

3.21

Komitet pozytywnie ocenia zapowiedź lepszego powiązania strategii krajowych ze strategią europejską. Jednakże, jak już powiedziano, wymaga to opracowania najpierw rzeczywistej strategii europejskiej, a nie tylko dokumentu powtarzającego znane od dawna stanowiska, deklaracje i programy, które jak dotąd nie potrafiły dostatecznie odwrócić negatywnych trendów.

3.22

Zgodnie z wnioskiem Komisji, oceny oddziaływania mają zasadnicze znaczenie dla poprawy spójności między różnymi inicjatywami i ich poszczególnymi fazami (zamysł, realizacja itp.). Należy jednakże zwrócić uwagę, że te analizy nie mogą opierać się wyłącznie na spowodowanych kosztach, ale powinny również uwzględniać inne korzyści gospodarcze, społeczne i ekologiczne (17). Należy zatem opracować kryterium, wzorowane na ocenie wpływu na konkurencyjność, które zagwarantuje, że te dwa ostatnie wymiary nie będą pomijane.

3.22.1

Komitet powtarza swoją opinię, że kwalifikowalność do sfinansowania projektów z tytułu różnych programów i pozycji budżetowych powinna opierać się na kryterium rozwoju zrównoważonego (18). Należy je także uwzględniać przy ocenie skuteczności wydatkowania uzyskanych tą drogą kwot.

3.23

Oprócz niekonkretnych celów i rezygnacji z dyskusji w sprawie instrumentów Komitet dostrzega jeszcze jeden słaby punkt dokumentu, mianowicie brak stanowiska Komisji w kwestii podziału kompetencji. Jest to drażliwy temat, ponieważ niektóre spośród zaplanowanych działań należą do właściwości Wspólnoty (polityka handlowa), podczas gdy inne należą raczej do kompetencji krajowych (energia) lub próbuje się je skoordynować na poziomie europejskim (polityka socjalna). Ponadto do różnych zakresów kompetencji dochodzi jeszcze jeden wymiar — globalny (patrz również wyżej).

3.24

Komitet uważa, że jednym z powodów braku faktycznych postępów w dziedzinie rozwoju zrównoważonego jest duża liczba strategii, planów działań itp., jak również zmiany, którym zgodnie z politycznymi priorytetami były one poddawane z biegiem lat. Zgadzając się z kluczowymi wytycznymi zrównoważonego rozwoju, ogłoszonymi przez Radę Europejską w czerwcu 2005 r. (19), Komitet jest zdania, że w zakresie omawianych środków działania Komisja powinna jasno ustalić podział kompetencji pomiędzy szczeblami. Następnie dany szczebel powinien zobowiązać się wobec zainteresowanych stron do zapewnienia stabilności w dłuższym okresie oraz spójności z innymi działaniami.

3.25

Zgodnie z zasadami zawartymi w białej księdze na temat zarządzania, z pragnieniem „niwelowania dystansu” pomiędzy UE a obywatelami, wyrażonym w białej księdze na temat polityki komunikacyjnej, oraz w rezultacie poświęconego rozwojowi zrównoważonemu forum konsultacyjnego z dn. 20-21 marca 2006 r., Komitet uważa, że zorganizowane i stałe konsultacje z zainteresowanymi stronami są niezbędne do prawdziwego wykorzystania mobilizacji podmiotów w terenie oraz zakotwiczenia rozwoju zrównoważonego w rzeczywistości. Zajmie się zatem utworzeniem bazy danych podobnej do tej, którą już prowadzi w zakresie rynku jednolitego (PRISM). Jej celem byłoby rejestrowanie przeszkód napotykanych przez podmioty działające w terenie, rozpowszechnianie dobrych praktyk, udzielanie informacji o organizacjach odpowiedzialnych za te innowacyjne projekty, urzeczywistnianie podejścia oddolnego (bottom-up) i poszerzanie fachowej wiedzy, na której Komisja w szczególności się opiera przy opracowywaniu swoich wniosków dotyczących dyrektywy, analiz oddziaływania i komunikatów.

3.26

Ponadto Komitet uważa, że zapowiedziana na 2008 r. reforma Międzynarodowego Funduszu Walutowego jest szansą dla europejskich przedstawicieli na jednogłośne opowiedzenie się za uwzględnieniem pojęcia zrównoważonego rozwoju jako jednego z kryteriów przyznawania pomocy.

3.27

Komitet z zadowoleniem przyjmuje zapowiedź Komisji, zgodnie z którą będzie ona starać się dokonywać regularnie co dwa lata, na podstawie sprawozdania z postępów, przeglądu procesu zrównoważonego rozwoju, angażując przy tym Radę Europejską i Parlament Europejski oraz wykorzystując pełnioną przez EKES i Komitet Regionów w społeczeństwie rolę katalizatora.

3.28

W swoim najnowszym komunikacie w sprawie nowej polityki przemysłowej (20) Komisja zapowiada ustanowienie grupy wyższego szczebla do spraw konkurencyjności, energii i środowiska naturalnego, rozważenie zewnętrznych aspektów konkurencyjności i dostępu do rynku (wiosna 2006 r.), jak również zarządzanie przemianami strukturalnymi w przemyśle przetwórczym (koniec 2005 r.). Komitet z zadowoleniem przyjmuje ustanowienie grupy wyższego szczebla (luty 2006 r.) i zakres jej zadań (21) oraz wyraża gotowość do udzielenia jej pomocy w ich realizacji. Ponadto Komitet ma nadzieję, że uwagi, które Komisja ma opracować w późniejszym terminie, będą zgodne z dążeniem do zapewnienia właściwego wykorzystania synergii między różnymi obszarami polityki europejskiej oraz podejmowania kompromisów uwzględniających cel zrównoważonego rozwoju.

3.29

O ile Komitet jest niestrudzonym zwolennikiem celu 3 % PKB przeznaczanych na badania (w tym 2/3 pochodzące z sektora prywatnego), to jednak uważa, że inwestycje te oraz wynikające z nich innowacje muszą wpisywać się w perspektywę wspierania rozwoju zrównoważonego. W miarę możliwości Komisja powinna przy wsparciu Eurostatu i jego odpowiedników na szczeblu krajowym, przedstawiać okresowo raport podsumowujący sytuację w celu pogodzenia strategii lizbońskiej z ogólną strategią rozwoju zrównoważonego. W razie potrzeby powinna ona zaproponować zalecenia w ramach zintegrowanych wytycznych celem zagwarantowania ich zgodności i wzajemnego oddziaływania.

4.1.1

Komitet z niepokojem zauważa, że w swoim komunikacie Komisja nieomal z rezygnacją przyznaje, że zmiany klimatu są już nie do zatrzymania i należy „jedynie” dążyć do złagodzenia skutków, jakie one mają dla najbardziej poszkodowanych.

4.1.2

„Kluczowe działania” w tej dziedzinie to jedynie deklaracja zamiarów i ostrożne zapowiedzi starań o bardziej zaawansowane zobowiązania i porozumienia międzynarodowe. Szczególnie w tej dziedzinie polityki brak konkretnych celów jest tym bardziej niepokojący, że już teraz widać, iż obecne cele związane z redukcją gazów cieplarnianych do 2012 r. najprawdopodobniej nie zostaną osiągnięte, a dzieje się tak mimo wzrastającego zagrożenia i niezaprzeczalnych groźnych zjawisk pogodowych, powodujących katastrofalne skutki społeczne i gospodarcze.

4.1.3

Mimo to Komitet z zadowoleniem przyjmuje dość ogólne deklaracje dotyczące wykorzystania potencjału UE w zakresie zwiększenia efektywności i przyśpieszenia rozwoju technologicznego w dziedzinie odnawialnych źródeł energii i zużycia energii. EKES wspiera kierunki działań określone przez Komisję i zaleca Radzie i Komisji bezzwłoczne opracowanie konkretnych i ambitnych celów, określenie instrumentów służących ich osiągnięciu oraz podjęcie dyskusji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami.

4.1.4

Obecnie wydaje się, że przemysł być może stoi przed ważnym przełomem, jeśli chodzi o elektrownie węglowe niewytwarzające CO2. Można oczekiwać, że w ramach strategii zrównoważonego rozwoju podjęta zostanie kwestia tego, jakie polityka musi ustalić warunki ramowe (a zatem również instrumenty) w celu wspierania zastosowania takiej technologii.

4.2.1

Choć Komitet z zadowoleniem przyjmuje fakt, że przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu nie będzie ograniczać się wyłącznie do grup o najniższych dochodach, uważa, że proponowane kluczowe działania są zdecydowanie niewystarczające. Komisja powinna w szczególności zaktualizować wskaźniki z Laeken (22) w sprawie jakości zatrudnienia (23) oraz w większym stopniu uwzględnić ten wymiar w wytycznych.

4.2.2

Komisja zapowiada konsultacje z partnerami społecznymi w sprawie łączenia pracy zawodowej i życia prywatnego. Zdaniem Komitetu, w przypadku gdyby uważali oni podjęcie dalszych działań za konieczne, ale nie potrafili zawrzeć porozumienia, o którym mowa w art. 139 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Komisja i prawodawca europejski powinni uznać się za właściwych w tym zakresie. Taka procedura powinna obowiązywać również w pozostałych planowanych dziedzinach.

4.3.1

Również w dziedzinie zasobów naturalnych kluczowe działania są raczej niewiążące lub niezbyt wiarygodne. Zdaniem Komisji „UE i państwa członkowskie powinny zapewnić wystarczające fundusze i możliwości zarządzania siecią Natura 2000 obejmującą obszary pod ochroną oraz skuteczniej włączyć do zewnętrznych i wewnętrznych obszarów polityki kwestie związane z różnorodnością biologiczną, tak aby przeciwdziałać utracie różnorodności biologicznej”. W kontekście decyzji Rady Europejskiej z grudnia 2005 r., zmniejszającej środki finansowe w tym zakresie, opinia publiczna może natychmiast zauważyć, jaka przepaść dzieli zapowiedzi i rzeczywistość w polityce UE.

4.3.2

W ramach „celów operacyjnych” dla zagadnienia „lepszego zagospodarowania zasobów naturalnych”, o których mowa w załączniku 2., przywołuje się jedynie znane już i zatwierdzone polityki, jak na przykład cel, ogłoszony w 1997 r. (!) w białej księdze (24), zakładający osiągnięcie do 2010 r. udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie energetycznym w wysokości 12 %, którego zgodnie z komunikatem Komisji z dnia 26 maja 2004 r. (25) nie da się osiągnąć za pomocą obecnie realizowanych działań. Jednakże ani nie proponuje się nowych działań, ani też nie podejmuje się analizy tłumaczącej prawdopodobne niepowodzenie.

4.3.3

Również w odniesieniu do tego zakresu Komitet uważa, że określenie ambitnych i ukierunkowanych na przyszłość celów, na przykład takich, jakie zostały zapowiedziane przez Szwecję na początku lutego 2006 r., wywołałoby więcej aplauzu, uwagi i wsparcia dla strategii zrównoważonego rozwoju niż te mgliste zapowiedzi, które nie są ani nowe, ani aktualne. Jak wiadomo, Szwecja postawiła sobie za cel długofalowy zastąpienie paliw kopalnych oraz rezygnację z energii atomowej.

4.3.4

Ponadto w zakresie oszczędzania energii i efektywności energetycznej należałoby określić cel tyleż wywołujący oddźwięk społeczny, co ukierunkowany na przyszłość i wspierający innowacje, na przykład mówiący, iż od 2020 r. wszystkie nowe inwestycje budowlane w Unii Europejskiej będą tak zwanymi „budynkami o zerowej energii”, czyli takimi, które nie wymagają już dostarczania dodatkowej energii.

4.4.1

W dziedzinie transportu stwierdza się najpierw, że „obecne trendy […] nie są zrównoważone”.

4.4.2

Następnie Komisja stwierdza: „Można osiągnąć korzyści wynikające z mobilności przy o wiele mniejszym wpływie na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko naturalne. Można tego dokonać poprzez zmniejszenie zapotrzebowania na transport (np. poprzez zmiany w użytkowaniu gruntów, promowanie zdalnego dojeżdżania (ang. telecommuting) oraz korzystania z wideokonferencji), lepsze wykorzystanie infrastruktury oraz pojazdów, zmianę środków transportu, np. korzystanie z transportu kolejowego zamiast drogowego, korzystanie z rowerów i chodzenie pieszo na krótkich odległościach i rozwinięcie transportu publicznego, wykorzystanie czystszych ekologicznie pojazdów i opracowanie alternatywy dla ropy naftowej, jak np. biopaliwa czy pojazdy napędzane wodorem.”, co jest zgodne z opinią Komitetu pt. „Przygotowanie infrastruktury drogowej na przyszłość: planowanie i państwa sąsiedzkie, zrównoważona mobilność, finansowanie” (26). Komisja stwierdza również, że „korzyści z bardziej zrównoważonego transportu mają szeroki zasięg i są znaczące”.

4.4.3

Komitet zasadniczo z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenia i odwołania na temat strategii przynoszącej korzyści obu stronom. EKES wyraża jednak wątpliwości, dlaczego mimo wszystkich korzyści i możliwości wciąż utrzymują się wielokrotnie opisywane negatywne trendy, np. w transporcie, i dlaczego Komisja musi stwierdzać utrzymywanie się negatywnych tendencji.

4.4.4

Muszą istnieć powody, dla których, mimo przedstawionych przez Komisję zalet zrównoważonego transportu, społeczeństwo i przedsiębiorstwa korzystają z niezrównoważonych środków transportu i w przeważającej mierze je preferują. Brakuje analizy motywów tego postępowania, co jednak uniemożliwia opracowanie właściwych strategii przeciwdziałania im.

4.4.5

W dziedzinie transportu Komisja wymienia trzy kluczowe działania:

4.4.6

Zdaniem Komitetu ograniczenie za pomocą tych działań kluczowych„wzrostu zagęszczenia ruchu”, zapowiedziane w strategii zrównoważonego rozwoju (27), powodujące na przykład dostateczne zmniejszenie natężenia ruchu, jest co najmniej wątpliwe. Zapowiedzi i sformułowania zawarte w opisie działań kluczowych pozostają daleko w tyle za sformułowaniami z wcześniejszych dokumentów UE, np. odnoszących się do „sieci obywatelskich” lub zawartych w białej księdze na temat polityki transportowej (28).

4.4.7

Określając takie cele, jak na przykład dopuszczanie w Europie od 2020 r. lub 2025 r. wyłącznie pojazdów o zerowej emisji, o wiele łatwiej byłoby przekonać opinię publiczną do strategii zrównoważonego rozwoju; byłoby to również bardziej ambitne i służące osiągnięciu celu. Stanowiłoby ogromną zachętę dla badań i rozwoju, przyśpieszyło innowacje technologiczne oraz zwiększyło konkurencyjność europejskiego przemysłu samochodowego, co z kolei miałoby pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy Europy. Ponadto byłaby to inicjatywa technologiczna zapobiegająca katastrofie ekologicznej i klimatycznej wywołanej przez nadrabiający zaległości rozwój transportu w niektórych państwach rozwijających się.

4.4.8

Oprócz realizacji zaleceń Komitetu określenie takich strategicznych celów w zakresie transportu sprzyjałoby zrównoważonemu rozwojowi transportu (29) w ramach strategii zrównoważonego rozwoju i umożliwiłoby osiągnięcie wielokrotnie wspominanych efektów korzyści dla obu stron.

4.5.1

Należy krytycznie ocenić fakt poddania w komunikacie niejako powtórnej „przeróbce” postulatów, które są od wielu lat podnoszone przez UE, ale dotąd nie zostały zrealizowane. Przykładem tego może być jedno z działań kluczowych w szóstej głównej dziedzinie, „wyzwaniach globalnych”, zgodnie z którym „UE oraz jej państwa członkowskie powinny zwiększyć wielkość pomocy do 0,7 % dochodu narodowego brutto (DNB) w 2015 r., osiągając pośredni cel 0,56 % w 2010 r., z indywidualnymi celami: 0,51 % dla UE-15 i 0,17 % dla UE-10”. Komitet w żadnej mierze nie wątpi, że jest to słuszny postulat (30), przypomina jednakże, że państwa uprzemysłowione obiecały na Zgromadzeniu Ogólnym ONZ już w dniu 24 października 1970 r., a więc przed 35 laty (!!!) przekazywać 0,7 % swojego PKB na pomoc rozwojową (co oczywiście i tak nie umożliwiłoby rozwiązania wszystkich problemów). Ciągłe powtarzanie tych samych obietnic bez ich spełniania nie czyni polityki bardziej wiarygodną.

4.5.2

Komitet przyjmuje oczywiście z zadowoleniem wszystkie zapowiedziane wysiłki zmierzające do przeciwdziałania ubóstwu na całym świecie. Komisja chce zwiększyć wysiłki na rzecz wykorzystania światowego handlu jako instrumentu służącego osiągnięciu rzeczywistego globalnego zrównoważonego rozwoju. Jest to bezsprzecznie szczególnie ważna koncepcja, być może nawet decydująca z globalnego punktu widzenia. Porozumienie WTO jest umową handlową nieuwzględniającą żadnych kryteriów zrównoważonego rozwoju, mimo że światowy handel ma na niego decydujący wpływ. Rada i Komisja powinny zatem uwypuklić tę ważną opinię, a jednocześnie zarysować swoje wyobrażenie realizacji tego celu.

4.5.3

Jest to ważne również z tego względu, że uświadomi opinii publicznej, iż celem nie jest wyłącznie deklaracja intencji. Dla Komitetu jest oczywiste, że sama pomoc finansowa nie jest w stanie w trwały sposób poprawić warunków życia i pracy ludzi w krajach rozwijających się.

Komitet ponadto przypomina, że w konkluzjach Rady w sprawie społecznego wymiaru globalizacji (marzec 2005 r.) koncepcja „godnej pracy” została uznana za kluczową dla działań UE w polityce zagranicznej. Komitet nie może się pogodzić z tym, że przewagi konkurencyjne niektórych krajów opierają się na łamaniu norm MOP (Międzynarodowej Organizacji Pracy) lub norm ochrony środowiska. Te przepisy nie są formą ukrytego protekcjonizmu na rzecz bogatych krajów, lecz przyczyniają się raczej do zapewnienia poszanowania godności ludzkiej, postępu społecznego i sprawiedliwości. Unia Europejska powinna monitorować postępy w tej dziedzinie i w miarę możliwości oceniać je wspólnie z uznanymi przez Międzynarodowe Biuro Pracy partnerami społecznymi z zainteresowanych państw trzecich (lub działającymi tam, reprezentatywnymi i uznanymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego), a jeżeli stwierdzi pogorszenie się sytuacji, reagować za pomocą sankcji handlowych. Szkoda, że w niniejszym komunikacie Komisja tego nie uwzględniła.

4.6

Ogólnie rzecz biorąc, Komitet wzywa Komisję i państwa członkowskie, by pokazały swoim partnerom handlowych, że rozwój zrównoważony nie musi być generatorem kosztów, lecz raczej jest czynnikiem bogactwa zarówno dla ich gospodarki, dążącej do osiągnięcia wyższego poziomu życia, jak i dla całej planety.

1)

COM(2005) 658 końcowy – komunikat w sprawie „Przegląd strategii zrównoważonego rozwoju – platforma działania” (13.12.2005 r.) (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0658de01.pdf)

2)

EUROSTAT report: Measuring progress towards a more sustainable Europe - Sustainable development indicators for the European Union - Data 1990-2005 (13.12.2005) (Raport Eurostatu z 13.12.2005 r.: Mierzenie postępów na drodze do bardziej zrównoważonej Europy – wskaźniki zrównoważonego rozwoju w Unii Europejskiej – dane za lata 1990-2005 – tłum. robocze)

3)

Presidency conclusions of the European Council on Guiding Principles for Sustainable Development (16.-17.06.2005) (Końcowe wnioski prezydencji Rady Europejskiej w sprawie wytycznych dotyczących zrównoważonego rozwoju (16-17.06.2005 r.) – tłum. robocze) (http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/85350.pdf)

4)

COM(2005) 37 końcowy – Przegląd strategii zrównoważonego rozwoju UE na rok 2005: wstępne podsumowanie i przyszłe kierunki realizacji (9.02.2005 r.) (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0037de01.pdf)

5)

Annex Staff Working Paper SEC (2005) 225 – progress report (Załącznik / dokument roboczy służb Komisji SEC (2005) 225 – sprawozdanie z postępów)

„The effects of environmental policy on European business and its competitiveness: a framework for analysis” (Wpływ polityki ekologicznej na europejskie przedsiębiorstwa i ich konkurencyjność: ramy dla przyszłych analiz), SEC(2004) 769 (brak urzędowej wersji polskiej),

„Commission staff working document on the links between employment policies and environment policies” (Dokument roboczy służb Komisji w sprawie powiązań między dziedzinami polityki dotyczącymi zatrudnienia a tymi dotyczącymi środowiska), SEC(2005) 1530 (brak urzędowej wersji polskiej),

„Beschäftigung, Produktivität und ihr Beitrag zum Wirtschaftswachstum”, (Zatrudnienie, wydajność i ich wkład we wzrost gospodarczy), SEC(2004) 690 .(brak urzędowej wersji polskiej).

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/37

1.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek Komisji dotyczący dyrektywy w sprawie zagrożenia powodziowego, do której przyjęcia Komitet wzywał w opinii (1) dotyczącej wcześniejszego komunikatu Komisji, szczególnie że wniosek obejmuje metodologię i instrumenty stworzone na mocy ramowej dyrektywy wodnej (RDW). Dzięki uwzględnieniu w planie gospodarowania wodami w dorzeczu map i planów zagrożenia powodziowego, uregulowane zostają wszystkie działania związane z zarządzaniem śródlądowymi szlakami wodnymi oraz obszarami nadbrzeżnymi przylegającymi do dorzeczy.

1.2

Skuteczność tych działań zależy w dużej mierze od wstępnej oceny sytuacji panującej w dorzeczu oraz otaczających obszarach nadbrzeżnych, opartej na kompleksowej analizie bieżącej sytuacji, w szczególności na obszarach występowania zwiększonego zagrożenia powodziowego, ze względu na działalność ludzką i zmiany klimatyczne.

1.3

Należy również skoncentrować się na działaniach służących zapobieganiu negatywnym skutkom powodzi, co obejmuje wszelkie dostępne środki informowania i udziału społeczeństwa. W związku z tym Komitet wzywa Komisję do dołożenia szczególnych starań, by środki te, przewidziane w art. 14 RDW oraz we wniosku dotyczącym dyrektywy, zostały uwzględnione w planach gospodarowania wodami w dorzeczu.

1.4

Należy także rozszerzyć zakres planu zarządzania zagrożeniem powodziowym i map zagrożenia powodziowego, proponowanych we wniosku. Klasyfikacja dorzeczy, w których występuje znaczne zagrożenie powodziowe powinno wiązać się zarówno z ustaleniem priorytetowych działań (i odpowiednich środków na ich realizację), jak i kryteriów, jakie należy spełnić w celu ograniczenia kosztów i zwiększenia korzyści dla ludności. Działania te powinny umożliwić zintegrowany i zrównoważony rozwój na obszarach zalewowych.

1.5

Co więcej, w kontekście wspólnotowych środków na rzecz multidyscyplinarnych badań i koordynacji, należałoby dodać, że konieczne jest wzmocnienie wszystkich polityk mających wpływ na europejskie obszary wodne.

2.1

W dyrektywie 2000/60/WE — ramowej dyrektywie wodnej (RDW) — brakowało jednego elementu: wyznaczenia celu polegającego na zapobieganiu powodziom, chronieniu przed nimi oraz łagodzeniu ich skutków. Tymczasem w ostatniej dekadzie na terytorium UE wystąpiło ponad 100 powodzi, które pociągnęły za sobą znaczne straty ludzkie i poważne straty ekonomiczne. Komisja przedstawiła uprzednio komunikat (2), w którym poddała analizie zaistniałą sytuację i zaproponowała podjęcie wspólnych działań w Unii Europejskiej. Omawiany wniosek stanowi jeden z elementów tych działań.

2.2

Zarówno w komunikacie, jak i proponowanej dyrektywie podkreślono potrzebę koordynacji wszelkich działań podejmowanych w ramach polityki wodnej z pozostałymi strategiami wspólnotowymi służącymi zapobieganiu powodziom i minimalizowaniu ich skutków. Polityka w dziedzinie badań naukowych, wykorzystując projekty badawcze, takie jak projekt FLOODsite poprawiający zintegrowanie analizy zagrożenia powodziowego i metody zarządzania powodziowego oraz polityka regionalna prowadzona z wykorzystaniem funduszy strukturalnych, w szczególności Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i wspólnej polityki rolnej, przy zastosowaniu zasad oddzielenia płatności od produkcji oraz wzajemnej zgodności (3), składają się na kompletny pakiet mogący przynieść lepsze rezultaty, niż same tylko działania dotyczące obszarów wodnych.

2.3

Wniosek ma na celu ograniczenie zagrożenia powodziowego i zarządzanie tym zjawiskiem, które ma negatywne konsekwencje dla ludzkiego życia i zdrowia, majątku, jak również przyrody i środowiska naturalnego. Włączenie omawianego wniosku w ramy RDW umożliwi uproszczenie procedur organizacyjnych i administracyjnych, ponieważ wniosek uwzględnia obowiązujący podział na obszary dorzeczy zgodnie z normami ustanowionymi w RDW. Oznacza to, że wszelkie działania podejmowane w celu przeciwdziałania i zminimalizowania zagrożenia powodziowego powinny stanowić element planów gospodarowania wodami dorzecza ustanowionych dla poszczególnych rzek oraz, że w obu przypadkach będziemy mieli do czynienia z tymi samymi organami, które przejmą te nowe obowiązki. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, że synchronizacja harmonogramów przewidzianych w nowym wniosku z harmonogramami wdrażania ustanowionymi uprzednio w RDW pozwoli na zwiększenie skuteczności.

2.4

EKES poddał uważnej analizie proponowaną dyrektywę i akceptuje zaproponowane w niej rozwiązania. Zwraca również uwagę na fakt, że uwzględniono w niej szereg zaleceń zawartych w opinii Komitetu dotyczącej komunikatu z 2004 r. (4) Dlatego Komitetowi pozostaje jedynie podkreślić zadania spoczywające na Komisji — musi ona zapewnić realizację wymogów RDW oraz zagwarantować, że zostaną należycie spełnione przez władze państw członkowskich, nie zapominając przy tym o potencjalnych korzyściach dla państw trzecich położonych w dorzeczu rzek przepływających przez Unię Europejską.

3.1

Wniosek został podzielony na siedem rozdziałów:

4.1

EKES zwraca uwagę, że zastosowanie w omawianym wniosku metodologii RDW sprzyja włączaniu planów zarządzania zagrożeniem powodziowym do planów gospodarowania wodami w dorzeczu, co stanowi gwarancję odpowiedniego planowania działań na całej długości dorzecza, jak również zgodności i odpowiedniej koordynacji działań podejmowanych przez właściwe władze na różnych szczeblach (lokalne, państwowe, transgraniczne).

4.2

Włączenie zarządzania zagrożeniem powodziowym w ramy RDW odpowiada także założeniu, że powodzie stanowią naturalne i normalne zjawisko w systemach wód rzecznych i obszarów nadbrzeżnych. Zagrożenie powodziowe zostało określone jako zjawisko negatywnie wpływające na ludzkie zdrowie, środowisko naturalne i działalność gospodarczą, a tym samym powodujące straty na wodach objętych zakresem RDW.

4.3

Jedno z najważniejszych zaleceń Komitetu dotyczyło opracowywania wstępnych ocen zagrożenia powodziowego (5). W związku z tym Komitet wyraża przekonanie, że przepisy zawarte w art. 4 i 5 pomogą w naukowym opracowaniu planów zarządzania zagrożeniem powodziowym. Należy również wspomnieć o niektórych wymogach, takich jak:

4.4

Bardzo istotna wydaje się również klasyfikacja dorzeczy i obszarów nadbrzeżnych oparta na kryterium występowania (lub braku występowania) zagrożenia powodziowego. EKES popiera założenie, że celem zarządzania zagrożeniem powodziowym jest zmniejszenie prawdopodobieństwa powodzi i złagodzenie ich skutków, w związku z czym należy zaklasyfikować potencjalne działania i środki oraz kryteria odpowiedniego wyboru w każdym przypadku.

4.5

EKES zaleca Komisji, by plany dorzeczy przewidziane w art. 9 i załączniku A zostały oparte przede wszystkim na następujących zasadach i działaniach:

4.6

W celu zapewnienia większego zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w zapobieganie zagrożeniom powodziowym i ich skutkom, we wszystkich państwach członkowskich należy opracować system informacji i uczestnictwa przewidziany w art. 14 RDW. W tym celu mechanizmy udziału powinny obejmować zarówno etap opracowywania planów zarządzania zagrożeniem, jak i etap sporządzania wstępnych ocen.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/40

1.1

EKES pozytywnie ocenia przyjętą przez Radę decyzję w sprawie wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności i uważa, że ogólnie rzecz biorąc, ujęto w niej uwagi Komitetu zawarte w jego opinii w sprawie komunikatu o usprawnieniu tego mechanizmu (1), przyjętej w listopadzie 2005 r.

1.2

Pragniemy ponadto podkreślić, że zastosowanie przekształcenia, będącego jedną z metod upraszczania prawodawstwa wspólnotowego, ułatwia zapoznanie się z tym aktem prawnym oraz wdrożenie go przez władze państw członkowskich kompetentne w dziedzinie ochrony ludności. Dzięki temu może on okazać się bardziej skuteczny w obliczu klęsk żywiołowych czy katastrof spowodowanych przez człowieka.

1.3

Możliwości interwencyjne mechanizmu, zarówno na terytorium UE, jak i poza nim, zwiększą się dzięki poszerzeniu zakresu działań, co wynika z szerszych kompetencji oraz, przede wszystkim, z przeznaczenia większej ilości lepszych środków. Bardzo istotne jest wskazanie na koordynację tego mechanizmu z mechanizmem ONZ, tj. Biurem Narodów Zjednoczonych ds. Koordynacji Pomocy Humanitarnej. Niemniej jednak Komitet jest zdania, że należy również włączyć do tej koordynacji Czerwony Krzyż oraz organizacje pozarządowe działające w rejonach dotkniętych klęską i że mechanizm powinien koordynować działania wolontariuszy, odgrywających ważną rolę podczas katastrof.

1.4

Przeznaczenie na potrzeby mechanizmu odpowiednich środków budżetowych jest zasadniczym warunkiem jego dobrego funkcjonowania. Od tego bowiem zależy uznanie konieczności poprawy informacji, dostępność środków transportu, przyznanie środków na szkolenie specjalistów itp. Ze względu na kluczowe znaczenie tej kwestii, Komitet ponownie podkreśla nieodzowność jej uwzględnienia oraz uważa, że Komisja powinna dysponować odpowiednimi środkami i wymagać od państw członkowskich wypełniania zobowiązań w tej dziedzinie, aby mechanizm ochrony ludności w swoim całokształcie mógł spełniać swoją rolę.

2.1

Wspólnotowy mechanizm ochrony ludności został stworzony w 1981 r. (2) i wraz z Programem działań w zakresie ochrony ludności (3) służy od tej pory łatwiejszemu organizowaniu pomocy i lepszej koordynacji działań w sprawie ochrony ludności zarówno na terytorium UE, jak i poza nim. Zebrane w ciągu tych lat doświadczenia dotyczące funkcjonowania mechanizmu wskazują na konieczność usprawnienia go, zwłaszcza że zarówno Rada, jak i Parlament Europejski uznały jego znaczenie podczas wielkich klęsk, które wydarzyły się na terytorium UE i poza nim.

2.2

W celu udoskonalenia mechanizmu, Komisja przedstawiła komunikat (4), w którym zaproponowano szereg usprawnień, polegających głównie na:

2.3

EKES wydał już opinię (5) w sprawie tego komunikatu. Komitet odniósł się w niej pozytywnie do treści wniosku w sprawie usprawnienia mechanizmu, ale uznał, że niektóre rozwiązania można by ulepszyć korzystając ze zdobytych doświadczeń, zwłaszcza z niedawnych interwencji podczas katastrof, które miały miejsce w Azji. W tekście wspomnianej opinii, Komitet zaproponował Komisji kolejno następujące sposoby większego usprawnienia mechanizmu:

3.1

Omawiany wniosek dotyczący decyzji Rady, scalający w jeden tekst poprzednią decyzję z 23 października 2001 r. i wspomniany komunikat, wpisuje się w podjęty przez Komisję program uproszczenia legislacyjnego. Zastosowana tu metoda przekształcenia sprzyja przyswojeniu tego aktu prawnego przez sam mechanizm, jak i jego wdrożeniu przez władze państw członkowskich odpowiedzialne za ochronę ludności. Ponadto znacznie poprawiono postanowienia dotyczące zarówno funkcjonowania Wspólnotowego Mechanizmu Ochrony Ludności, jak i wyposażenia go w środki umożliwiające skuteczność działań.

3.2

Komitet z zadowoleniem przyjmuje tę inicjatywę, zawierającą dokładniejsze określenie funkcji organu wspólnotowego, który ma koordynować działania interwencyjne wobec katastrof na terytorium UE i poza nim, w szczególności dlatego, że poszerzono zakres interwencji — z jednej strony o katastrofy spowodowane przez człowieka i zamachy terrorystyczne, a z drugiej strony o przypadkowe zanieczyszczenia mórz.

3.3

Za jeszcze istotniejsze Komitet uważa włączenie do jej treści niektórych z ulepszeń mechanizmu zalecanych w opinii Komitetu z 2005 r. Warto wyróżnić tu włączenie do art. 2 wzmianki o udostępnianiu zasobów i zdolności wojskowych na cele wspierania ochrony ludności, biorąc pod uwagę, że w wielu przypadkach są one niezbędne do szybkiego i skutecznego działania. Ujęto w niej też inne z naszych zaleceń, dotyczące przyjęcia na szczeblu Wspólnoty ustaleń dotyczących transportu, logistyki oraz innego rodzaju działań wspierających.

3.4

Komitet ponownie wyraża swoją aprobatę dla tworzenia przez państwa członkowskie modułów interwencyjnych koordynowanych w ramach mechanizmu, które będą pozostawać w stałym związku z ośrodkiem CECIS, dzięki czemu za pośrednictwem systemu wczesnego ostrzegania będzie można podjąć działania interwencyjne z wykorzystaniem odpowiednich środków, włącznie z dodatkowymi środkami transportu.

3.5

Wprowadzono też zmianę nieprzewidzianą w komunikacie, odnoszącą się do działań interwencyjnych poza terytorium UE. Zmiana ta polega na tym, że państwo członkowskie sprawujące prezydencję Rady UE ma nawiązać kontakt z dotkniętym katastrofą państwem trzecim, mimo że informacjami dysponować będzie CECIS, a Komisja wyznaczy zespół koordynujący, który z kolei będzie koordynował swoje działania z Organizacją Narodów Zjednoczonych. Zdaniem Komitetu, włączanie najwyższych przedstawicieli UE do działań wspólnotowego mechanizmu ochrony ludności jest istotne i dlatego też EKES apeluje o zaangażowanie przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej. Niemniej jednak nie wydaje się, aby ostatecznie zaproponowany system miał funkcjonować optymalnie.

3.6

Warto wyróżnić nowy art. 10, w którym ustala się sposoby uzupełniania działań mechanizmu wspólnotowego o działania krajowych organów ochrony ludności, polegające na udostępnieniu środków transportu i na mobilizacji modułów i zespołów mogących podjąć działania na miejscu.

3.7

Wreszcie w art. 13 ustanowiono kompetencje Komisji w dziedzinie realizacji wszystkich działań przewidzianych w omawianej decyzji, a szczególnie w zakresie udostępniania środków interwencyjnych, systemu CECIS, zespołów ekspertów, szkoleń dla ekspertów oraz wszelkich innych dodatkowych form wsparcia. EKES pozytywnie ocenia fakt, że uznano konieczność dysponowania odpowiednimi środkami, ale uważa, że należy je określić ilościowo, tak aby można było podjąć działania w każdej z przewidzianych dziedzin kompetencji.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/42

—

obejmującej następujące cele:

—

określającej następujące cele:

—

zawierającej zalecenia, w szczególności:

—

określającej najlepsze wzorce sprzyjające integracji społecznej i obronie praw chorych psychicznie. Powinny one zostać uwzględnione przez Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

—

nagłe powstanie zjawiska masowego ogromnego zapotrzebowania na pomoc psychiatryczną w ramach troski o zdrowie psychiczne,

—

nieodwracalne włączenie się do debaty użytkowników lub ich przedstawicieli, co wywołuje interakcje na temat wszystkich dziedzin polityki,

—

brak równowagi między leczeniem szpitalnym a ambulatoryjnym oraz problemy elastyczności całego sektora opieki zdrowotnej — od ratownictwa do opieki medyczno-socjalnej.

2.1

Zaburzenia psychiczne stanowią jedną z dziesięciu głównych przyczyn niepełnosprawności na świecie. Z tego względu mają one dramatyczne konsekwencje społeczno-gospodarcze dla jednostek, ich rodzin i rządów.

2.2

Osoby dotknięte zaburzeniami psychicznymi często muszą stawiać czoła dyskryminującym zachowaniom lub wykluczeniu. Poważnie naruszane są także ich prawa podstawowe.

2.3

Zaobserwować można specyficzną relację między problemem zdrowia psychicznego a ubóstwem, które zwiększa ryzyko zaburzeń psychicznych i zmniejsza możliwość dostępu do istotnych dla zdrowia psychicznego zabiegów. Problemy związane ze zdrowiem psychicznym powinny zatem znaleźć się wśród pierwszoplanowych zagadnień zdrowia publicznego na poziomie krajowym.

2.4

Tymczasem zdrowie psychiczne jest rzadko uznawane za priorytet polityki zdrowotnej, po części ze względu na fakt, że nie wszystkie kraje mają możliwości ustanowić skuteczną i pełną opiekę w zakresie zdrowia psychicznego.

2.5

Wspólnotowy instrument zdrowia psychicznego wpisuje się w oparty na art. 152 Traktatu program Unii Europejskiej na rzecz zdrowia publicznego na lata 2003-2008, należy jednak zauważyć, że działania podjęte na tej podstawie muszą uwzględniać odpowiedzialność państw członkowskich za organizację opieki zdrowotnej i zapewnienie świadczeń medycznych.

2.6

Celem przyjętej przez Komisję zielonej księgi jest otwarcie szerokiej debaty w ramach europejskiego planu działania, dotyczącej poprawy zarządzania zagadnieniami chorób psychicznych i propagowania dobrego samopoczucia psychicznego w Unii Europejskiej, z następujących powodów:

2.7

Po europejskiej Konferencji Ministerialnej Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) na temat zdrowia psychicznego, która odbyła się w styczniu 2005 r., Komisja Europejska, będąca wraz z WHO współorganizatorem konferencji, opublikowała Zieloną księgę zatytułowaną „Poprawa zdrowia psychicznego ludności — strategia zdrowia psychicznego dla Unii Europejskiej” — odwołującą się do pojęcia zdrowia publicznego zawartego w art. 152 Traktatu — i rozpoczęła konsultacje w sprawie zdrowia psychicznego na szczeblu europejskim.

2.8

Jej jasno określony cel obejmuje poprawę zdrowia psychicznego obywateli europejskich w ramach strategii wykraczającej poza sektor sanitarny i przewidującej ogólny „powrót” do trwałego dobrobytu oraz do poprawy solidarności, sprawiedliwości społecznej i jakości życia.

2.9

Zielona księga ma być punktem wyjścia debaty i prowadzić w 2006 r. do rozpoczęcia procesu konsultacji z władzami publicznymi, specjalistami, stowarzyszeniami pacjentów, aby pod koniec 2006 r. przedstawić propozycje podlegające kompetencji wspólnotowej i które wejdą w skład strategii zdrowia psychicznego Unii Europejskiej.

3.1.1

Ocenia się, że 27 % dorosłych Europejczyków w ciągu danego roku doświadczyło złej formy psychicznej, z czego 6,3 % odczuwało zaburzenia somatyczne, 6,1 % — depresje, a kolejne 6,1 % — fobie.

3.1.2

Liczba samobójstw odnotowywana w krajach Unii przekracza liczbę zgonów w wypadkach drogowych lub w wyniku zakażenia wirusem HIV/AIDS.

3.1.3

Konsekwencje zaburzeń psychicznych dla społeczeństwa są wielorakie. Sprawozdanie proponuje ich ocenę finansową, która obejmuje utratę produktywności, wydatki ponoszone przez system opieki społecznej i nauczania oraz wymiar sprawiedliwości.

3.1.4

Zaobserwowano duże różnice między państwami członkowskimi, jak również w obrębie każdego z nich.

3.2.1

Obecnie program Unii Europejskiej na rzecz zdrowia psychicznego obejmuje różne działy dotyczące:

3.2.2

Wspólnotowa strategia zdrowia psychicznego mogłaby być ukierunkowana na następujące cele:

3.2.3

Wśród przewidywanych inicjatyw wspólnotowych zalecenia Rady mogłyby dotyczyć zmniejszenia zachowań depresyjnych i samobójczych w oparciu o projekt pilotażowy polegający na utworzeniu regionalnych sieci informacyjnych obejmujących sektor zdrowia, pacjentów i ich rodziny oraz animatorów, który doprowadził do zmniejszenia prób samobójczych wśród młodzieży o 25 %.

3.2.4

W ramach działań na rzecz lepszej integracji społecznej chorych psychicznie Komisja wzywa państwa członkowskie do przyspieszenia dezinstytucjonalizacji. Finansowane przez nią w ostatnich latach badania potwierdziły, że zastąpienie placówek psychiatrycznych świadczeniami organizowanymi na szczeblu lokalnym pozwalało poprawić jakość życia pacjentów. W czerwcu 2005 r. ogłoszono przetarg na badanie obejmujące analizę i opracowanie sposobu jak najlepszego wykorzystania środków. Dostarczy ono dane liczbowe na temat dezinstytucjonalizacji.

3.2.5

Na tej podstawie można by przewidzieć inne inicjatywy wspólnotowe:

3.2.6

Unia Europejska pragnie pogłębić wiedzę na temat zdrowia psychicznego popierając programy badawcze i tworząc warunki sprzyjające powstawaniu wspólnej płaszczyzny wymiany między ośrodkami decyzyjnymi a środowiskiem badawczym.

4.1.1

Dla ostatnich lat charakterystyczne były następujące zmiany: zjawisko masowego i nagłego pojawienia się ogromnego zapotrzebowania oraz pojawienie się paradygmatu — od psychiatrii ku zdrowiu psychicznemu, a także nieodwracalne włączenie do dyskusji pacjentów i przedstawicieli ich rodzin. Każdy z tych aspektów doprowadził — w różnym tempie w zależności od kraju — do zmian w ustawach lub przepisach, które odzwierciedlały uwzględnienie problemu przez instancje polityczne lub administracyjne, bez względu na jego zakres.

4.1.2

Masowe zapotrzebowanie, które doprowadziło do przepełnienia wszystkich placówek, jest związane ze złożoną interakcją między zmianami w postrzeganiu przez społeczeństwo stanu psychicznego i psychiatrii, która bardziej spowszedniała i jest mniej napiętnowana, a podażą. Zaobserwowane we wszystkich krajach rozwiniętych w tym samym okresie, odzwierciedla ono stan epidemiologiczny: diagnozuje się 15-20 % zaburzeń (roczna częstotliwość występowania w ogólnej populacji), 12-15 % z nich prowadzi do inwalidztwa (podobny wynik jest odnotowywany w przypadku chorób układu krążenia i dwa razy mniejszy w przypadku nowotworów). Są one przyczyną 30 % wszystkich utraconych lat życia w związku ze śmiertelnością, której można było uniknąć, lub niepełnosprawnością (źródło: WHO, 2004). Podobna presja znajduje również odzwierciedlenie w poprawie planowania sanitarnego, w ramach którego z upływem lat coraz liczniejsze zadania są powierzane psychiatrii.

4.1.3

Połączenie masowego zapotrzebowania i zmian postrzegania zwiększyło zapotrzebowanie na świadczenia ambulatoryjne, co przełamało klasyczną dychotomię między chorobą a zdrowiem, i wyraźniej zaznaczyło ciągłość spektrum różnych stanów klinicznych aż po cierpienie psychiczne. Uniemożliwiło ono oddzielenie obserwowanych zaburzeń od kontekstu społecznego towarzyszącego ich powstawaniu. Zmusza to do uwzględnienia odzewu społecznego tych zaburzeń przy ocenie zapotrzebowania. Znaczna część zadania spoczywającego na psychiatrii polega obecnie na sprecyzowaniu diagnozy między tym, co należy do sfery psychiatrii a tym, co do niej nie należy, a także tym, co należy do niej w wystarczającym stopniu, aby interwencja psychiatryczna stała się konieczna, jednocześnie nie ograniczając się do niej, co pozwala dźwigać ciężar wspólnie z innymi partnerami lub pomóc im w odzyskaniu podmiotowej roli w terapii. Takie napięcia dialektyczne między sferą kliniczną, etyczną a organizacyjną, rodzące czasem konflikty, są przejawem zmiany paradygmatu — od psychiatrii do zdrowia psychicznego — i sprzecznej nieraz terminologii, również w dokumentach publicznych. W międzynarodowej literaturze rozróżnienie między terminami psychiatry a mental health nie wywołuje już jednak problemów.

4.1.4

Ostatni wreszcie aspekt, choć nie mniej ważny, to wzrost znaczenia pacjentów i przedstawicieli ich rodzin. Jest on przejawem ogólnej zmiany we Francji i na świecie, która nie ogranicza się do psychiatrii, i uwydatniła się poprzez niektóre choroby (AIDS) — dogłębna zmiana stosunku między lekarzem a chorym. Najznamienitszym tego przykładem są akty prawne określające prawa chorych, odniesienie do pacjentów i ich rodzin w dokumentach administracyjnych dotyczących psychiatrii w ramach organizowania świadczeń i odpowiedź na potrzeby oraz ich konkretne zastosowanie.

4.1.5

Do głosu doszli również przedstawiciele społeczeństwa i wszystkich potencjalnych pacjentów. Polityka, polityka miejska i zdrowie psychiczne w coraz większym stopniu ukazują wzajemne interakcje między tymi grupami. Wybierani przedstawiciele władz są coraz bardziej zaangażowani w skutki ewolucji psychiatrii, która w coraz mniejszym stopniu będzie przebiegała bez ich udziału.

4.1.6

Wspomniana ewolucja niezwykle wyraźnie uwypukliła brak równowagi między leczeniem szpitalnym a ambulatoryjnym oraz problemy elastyczności w całym sektorze opieki zdrowotnej — od ratownictwa do opieki społeczno-medycznej. Uwydatniła również częste niepowodzenia w dezinstytucjonalizacji i niewłączenie psychiatrii do ogólnego lecznictwa szpitalnego. Ze względu na płynność granic między opieką medyczną a opieką społeczną, między praktyką a kształceniem podstawowe i ustawiczne kształcenie specjalistów w zakresie nowych funkcji jest kluczem do przyszłych rozwiązań. Oprócz tych gwałtownych zmian pojawiły się nowe problemy, na przykład więźniów cierpiących na choroby psychiczne, osób starszych cierpiących na choroby neurodegeneracyjne prowadzące do upośledzenia psychicznego oraz problemy grup społecznych znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji.

4.1.7

Koniec drugiej wojny światowej, uwrażliwienie na doświadczenia obozów koncentracyjnych i prawa człowieka, krytyczne spojrzenie na leczenie psychiatryczne w szpitalach wówczas stosowane, pojawienie się leków psychotropowych, powstanie ruchu konsumentów-pacjentów oraz ograniczenia budżetowe doprowadziły w większości krajów rozwiniętych do ewolucji psychiatrii, którą literatura światowa nazywa w nomenklaturze anglosaskiej procesem dezinstytucjonalizacji, czyli takiej organizacji świadczeń, która w mniejszym stopniu opiera się na hospitalizacji, a bardziej sprzyja pozostawieniu pacjenta w jego naturalnym otoczeniu.

4.1.8

Nadal napotykano na przeszkody, ilekroć dezinstytucjonalizacja dążyła do odejścia od leczenia szpitalnego: tendencja społeczeństwa i psychiatrii do przesyłania lub zamykania wielu chorych psychicznie w więzieniach; brak opieki nad pacjentami marginalizowanymi lub znajdującymi się w niestabilnej sytuacji, którzy przerwali lub zakończyli leczenie, nie mieli stałego miejsca zamieszkania ani prawa do świadczeń socjalnych w wyniku czego stali się bezdomni; „syndrom drzwi obrotowych (revolving door)”, to jest powtarzającego się schematu u niektórych pacjentów, którzy są umieszczeni w szpitalu, następnie wypisywani, aby powrócić ponownie do szpitala w ramach niekończącego się cyklu. Z biegiem czasu i przy kolejnych cięciach budżetowych połączenie takich zjawisk z masowym zapotrzebowaniem doprowadziło do przepełnienia oddziałów ratownictwa i systemu hospitalizacji i konieczności, często pod wpływem poważnych przypadków (chorzy psychicznie, którzy stają się napastnikami lub ofiarami), utworzenia dodatkowych całodobowych miejsc w szpitalach, czego prawdopodobnie można było uniknąć. Opinia publiczna mogła wówczas wpłynąć na decydentów politycznych i skłonić do skupienia się na aspektach bezpieczeństwa lub — przeciwnie — do przyjęcia programu zdrowia psychicznego.

4.3.1

EKES popiera inicjatywę Komisji mającą na celu opracowanie całościowej europejskiej strategii w zakresie zdrowia psychicznego. Zdaniem Komitetu dyskusja na temat poszukiwania, określenia i opracowania tej strategii powinna się toczyć wokół pojęcia społeczeństwa opartego na wiedzy. Oznacza to, że społeczeństwo europejskie powinno, między innymi:

4.3.2

W związku z tym, zakres potrzeb wymaga ambitnego programu i określenia wspólnej strategii opartej na kilku w pełni podzielanych zasadach. Należy podkreślić, że najważniejsze działania skupiają się na problemach zdrowotnych o mniejszym znaczeniu. Ponadto zagadnienia zdrowia psychicznego są zróżnicowane w zależności od kraju europejskiego, a w przyszłości sytuacja będzie bardziej skomplikowana ze względu na opóźnienia mogące się jeszcze powiększać w krajach, które później przystąpią do wspólnoty.

Wydaje się, że już teraz można przytoczyć kilka warunków:

4.3.3

Na wstępie wspólna strategia wymaga wspólnych pojęć i znaczeń terminów, na przykład „zły stan psychiczny” lub „osoba upośledzona psychicznie”, na które społeczeństwo francuskie jest uwrażliwione.

4.3.4

Uznanie zdrowia psychicznego za priorytet na miarę potrzeb stanowi znaczny postęp na drodze do wprowadzenia niezbędnych środków na działanie.

4.3.5

Z drugiej strony stwierdzeniu temu powinien towarzyszyć stan rzeczy odpowiadający zarówno sferze potrzeb, jak i aktualnych rozwiązań.

4.3.6

Jeżeli chodzi o działania do przeprowadzenia, należy poprzeć te propozycje zielonej księgi, które dotyczą zdrowia psychicznego, kładą nacisk na dzieci i nastolatków, populację aktywną i osoby starsze.

4.4.1

Zdrowie psychiczne dotyczy problemu złego samopoczucia jednostki w jej otoczeniu, środowisku i społeczeństwie. Łączy się z nim wiele rozwiązań:

4.4.2

Z tego punktu widzenia należy położyć nacisk na trzy elementy zapobiegania: pierwotny, wtórny i trzeciorzędny, w sposób dostosowany do danej dziedziny. Należy rozwijać inicjatywy na rzecz zdrowia psychicznego i informowania opinii publicznej, wdrażania i stosowania zdrowych nawyków oraz utworzenia klimatu sprzyjającego rozwojowi osobistemu. Dotyczy to również zapobiegania, którego celem jest zmniejszenie występowania zaburzeń psychicznych poprzez uwzględnienie czynników ryzyka i sytuacji patogennych, i którego przykłady są następujące:

4.4.3

Odpowiedź na potrzeby dzieci i nastolatków jest traktowana priorytetowo z oczywistych względów. Zapotrzebowanie zgłaszają nie tylko, ani nie wyłącznie rodziny. Składają je również placówki wychowawcze, sądowe, społeczne, policja lub samorządy wobec coraz bardziej ekstremalnych sytuacjami dotyczących coraz młodszych dzieci i rodzin borykających się z różnymi problemami. Zmiany społeczne najbardziej uderzają właśnie w rodziny i dzieci.

4.4.4

Spójna i skoordynowana organizacja powinna oferować gamę świadczeń skoordynowanych i zebranych w trzy moduły bądź programy podstawowe:

4.4.5

Każdy moduł powinien oferować opiekę ambulatoryjną w miejscach konsultacji, bardziej intensywną opiekę instytucjonalną, zgodnie z formułami dostosowanymi do wieku, opiekę w okresach nasilenia choroby i opiekę długoterminową. Psychiatria kontaktowa, dbająca o reaktywność i mobilność modułów, byłaby zaangażowana we wczesne wykrywanie ataków, zapobieganie im i wsparcie ambulatoryjne dla rodzin i partnerów.

4.4.6

Moduły podstawowe byłyby uzupełnione specjalnymi programami skierowanymi do ludności lub związanymi z sytuacjami ryzyka, które umożliwiałyby działania zapobiegawcze pierwotne i wtórne: wczesne wykrywanie zaburzeń związanych z uporczywymi zaburzeniami rozwoju psychicznego, niektórych patologii wczesnego dzieciństwa, nieprawidłowych zachowań rodzicielskich na wczesnym etapie, młodych samotnych matek, rodzin z różnymi problemami, zaburzeń u młodych ludzi związanych z uzależnieniami itp. Szczególną uwagę należy zwrócić na struktury społeczne, edukacyjne i sądowe (komórki prewencji, więzienia), które mają do czynienia z poważnymi przypadkami społecznymi, wykazującymi powiązane zaburzenia psychiczne, lub u których występuje ryzyko ich ujawnienia się, zważywszy na spiętrzające się wyjątkowo trudne sytuacje.

4.5.1

Poprawa warunków pracy i braku pracy (bezrobocia) musi zostać włączona do działań promocyjnych ze względu na ich wpływ na zdrowie psychiczne. Temat pracy w powiązaniu ze zdrowiem psychicznym jest związany z wartością przypisywaną pracy i jej kosztami personalnymi, skutkami bezrobocia, niepełnosprawnością.

4.5.2

Równie ważne dla zdrowia psychicznego jest znalezienie odpowiedzi na zagadnienie wykluczenia społecznego.

4.5.3

Wreszcie starzenie się społeczeństwa wymaga dostosowanych odpowiedzi. Według WHO 20 % osób starszych przeżywa tzw. udaną starość, co oznacza, że 80 % cierpi (choroby, utrata autonomii). Starzenie się nie eliminuje chorób psychicznych, wręcz przeciwnie. Demencja, która nie występuje w wieku 60 lat (1 %) staje się częstsza po 85 roku życia (30 %). W tym wieku zaburzenia zachowania odnotowuje się w 70 % przypadków.

4.6.1

Problem zdrowia psychicznego pojawia się również w kontekście wspierania osób ubiegających się o azyl, podczas procedury przyjmowania, w odniesieniu do miejsca i trybu życia, wreszcie w wymiarze życia osobistego, które zawiera historię osoby i jej aktualny stan psychiczny. Powaga doznanych traum, często na podłożu wyjątkowego okrucieństwa, które jest — ze względu na jego zamierzony i kolektywny charakter — świadectwem zorganizowanej przemocy. W takiej sytuacji zaburzenia związane z traumą często pogłębiają się w sytuacji wielokrotnej żałoby i bolesnego przeżywania wygnania.

4.7.1

Problematyka zdrowia psychicznego dotyczy też kontekstu więziennego, w którym istnieje niewiele struktur opieki w tym zakresie.

4.7.2

Należy popierać wprowadzanie programów zapobiegania depresjom, samobójstwom i popadaniu w nałogi.

4.7.3

Jeżeli chodzi o zmianę modelu proponowaną w ramach dezinstytucjonalizacji, należy podkreślić, że od końca lat dziewięćdziesiątych zakończył się okres charakteryzujący się odchodzeniem od hospitalizacji, iluzją dezinstytucjonalizacji i pojawiła się konieczność połączenia solidnego lokalnego systemu opieki z hospitalizacją w pełnym zakresie. Hospitalizacja na zbyt dużą skalę nie pozwala przeznaczyć środków i rozwinąć zakresu usług lokalnych, których potrzebują pacjenci i ich rodziny. Natomiast prymat leczenia ambulatoryjnego nie może zostać zagwarantowany, jeżeli nie towarzyszy mu dostępne leczenie szpitalne, obejmujące krótkie pobyty pacjentów wykazujących silne zaburzenia, które nie mogą być leczone w inny sposób. Wreszcie ograniczenie hospitalizacji jest niemożliwe, jeżeli system leczenia ambulatoryjnego nie zapewnia odpowiednich świadczeń pozwalających zapobiegać hospitalizacji tam, gdzie jest to możliwe, przyjmować pacjentów i towarzyszyć długo hospitalizowanym pacjentom, którzy mogą opuścić szpital po odpowiednim przygotowaniu, towarzyszyć pacjentom, którzy nie są hospitalizowani, w celu utrzymania ich we wspólnocie na akceptowalnych warunkach i przy poszanowaniu ich potrzeb; oraz świadczeń, które zapewniają przejście między leczeniem ambulatoryjnym i szpitalnym dla pacjentów potrzebujących takiej opieki.

4.7.4

Decyzja o hospitalizacji osoby chorej psychicznie lub o jej leczeniu ambulatoryjnym jest ściśle uzależniona od kultury i typu kształcenia specjalistów, stopnia wyizolowania chorego oraz ogólnych czynników społeczno-kulturowych, takich jak tolerancja społeczeństwa, czynniki niestabilności sytuacji na danym terytorium, które prowadzą do częstszego stosowania takich a nie innych świadczeń i zwiększają dostępność alternatyw. Należy zatem w sposób kategoryczny udzielać wskazówek dotyczących zapotrzebowania w zakresie pełnej hospitalizacji (liczba łóżek) pacjentów cierpiących na silne zaburzenia, bez uwzględniania okoliczności lokalnych.

4.7.5

Ponadto najważniejszym czynnikiem leczenia jest jego charakter, to jest rodzaj świadczeń, które powinny zostać zapewnione, potrzeb, które powinny zostać zaspokojone, ich uznana skuteczność, lecz nie wyłącznie miejsce leczenia.

4.7.6

Zwyczajowo uznane korzyści leczenia szpitalnego obejmują dostępność wykwalifikowanego personelu, przebywanie w odpowiednim i dostosowanym otoczeniu i pracę wykonywaną w warunkach wystarczająco bezpiecznych. Korzyści te maleją lub znikają, jeżeli brak łóżek prowadzi do nagromadzenia w warunkach szpitalnych pacjentów, którzy nie przejawiają chęci współpracy i wykazują poważne zaburzenia o charakterze mogącym nadmiernie lub w stopniu niedopuszczalnym zakłócać prawidłowe warunki pracy, albo też stanowić zagrożenie.

4.7.7

Liczne badania we Francji jak i w środowisku międzynarodowym wykazały, że nawet 40 % chorych z silnymi zaburzeniami, zgłaszających się do szpitala lub tam przesyłanych, mogłoby zostać objętych alternatywnymi zabiegami terapeutycznymi, jeżeli są chętni do współpracy, bądź gdy można od nich taką współpracę otrzymać lub wynegocjować, przy wsparciu bliskich lub sieci opieki społecznej (interwencje nadzwyczajne i kryzysowe). Rosnąca skuteczność takich rozwiązań skłania do zarezerwowania leczenia szpitalnego (a zatem naturalnego umieszczania w szpitalu) dla przypadków, w których jest to nieuniknione: wymagających pilnie podwójnej oceny, psychiatrycznej i somatycznej, wykazujących poważne patologie mieszane o szczególnym nasileniu, poważnych nawrotów znanych patologii psychiatrycznych, gwałtownych i samobójczych zachowań niemożliwych do powstrzymania itp., często w postaci hospitalizacji przymusowej. Pociąga to za sobą odpowiednią opiekę i nadzór.

4.7.8

W świetle powyższych uwag, te same badania zalecają, aby zachować poziom 0,5 łóżka na 1000 dorosłych mieszkańców dla pacjentów w fazie silnych zaburzeń. Wielkość tę należy wyważyć, jeżeli bierze się pod uwagę — co zalecamy — cel 80-85 % wskaźnika wykorzystania świadczeń szpitalnych. Oczywiście powyższy pułap oznacza, że rozwiązania na pozostałych etapach byłyby wystarczającymi środkami i są skuteczne. Pułap ten nie uwzględnia łóżek dla chorych w stanie ciężkim, które są niezbędne w psychiatrii medyczno-sądowej lub dla hospitalizacji ze względów bezpieczeństwa, a także łóżek dla nastolatków i dla osób starszych. Zbytnie zbliżenie się do pułapu, bez wypełnienia wszystkich zastępczych warunków ambulatoryjnych, prowadziłoby do powstania dodatkowych bardzo kosztownych łóżek na oddziałach psychiatrycznych.

4.8.1

O ile pułap łóżek może być różny w zależności od kraju, to minimalne normy mieszkaniowe mogą być przedstawione w bardziej stanowczy sposób. Wszystkie pokoje powinny być przystosowane do pełnionej funkcji i nawet jeśli ich wyposażenie jest stare, celem powinno być uznanie takich wartości jak godność i poszanowanie osób je zajmujących zgodnie z dzisiejszymi standardami. Stosowne otoczenie jest niezbędne dla odzyskania zdrowia przez pacjentów. Zagrożenia w tej dziedzinie powinny być oceniane i postrzegane z perspektywy specyficznych potrzeb tych osób.

4.8.2

Pacjenci powinni mieć dostęp do szerokiego wachlarza terapii stanowiących uzupełnienie i dodatkowy element udzielanych im świadczeń i leczenia. Dzięki odpowiedniemu przygotowaniu, stosownym kwalifikacjom i cechom osobistym personel działający w dziedzinie zdrowia psychicznego przyczynia się do tworzenia takiego środowiska.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/48

1.1

Flexicurity w wersji duńskiej wydaje się stanowić przykład na to, w jaki sposób można osiągnąć wzrost gospodarczy, wysoki poziom zatrudnienia oraz zdrowe finanse publiczne przy zrównoważonym systemie socjalnym. Taki rozwój jest zgodny z procesem lizbońskim, który pozwala zagwarantować zrównoważony wzrost oraz wysoki poziom zatrudnienia w połączeniu z modelem państwa socjalnego.

1.2

Trzonem duńskiego systemu flexicurity jest elastyczność rynku pracy, osiągana przy pomocy elementów zapewniających bezpieczeństwo socjalne oraz aktywną politykę zatrudnienia i kształcenia, przy czym taki układ wydaje się faktycznie korzystny dla konkurencyjności Danii. Wraz z innymi cechami charakterystycznymi społeczeństwa duńskiego umożliwiło to powstanie w Danii silnego i elastycznego rynku pracy, dzięki któremu kraj ten będzie mógł stawić czoła przyszłym wyzwaniom. Wysoki poziom zatrudnienia, wysokie zasiłki dla bezrobotnych i optymistyczne nastawienie sprawiają, że wszyscy, pracodawcy i pracownicy, akceptują elementy niepewności i wady związane z tym systemem ze względu na panujące między poszczególnymi grupami różnice zdań na jego temat.

1.3

Kluczem do zrozumienia duńskiego systemu „flexicurity” jest założenie, że elastyczność i bezpieczeństwo niekoniecznie muszą się nawzajem wykluczać. Pracodawcy mogą być zainteresowani stabilnymi i bezpiecznymi stosunkami pracy oraz pracownikami o wysokiej motywacji, podczas gdy pracownicy mogą być zainteresowani elastycznymi: godzinami pracy, organizacją pracy oraz systemem wynagradzania.

1.4

W obliczu globalizmu i faktu przenoszenia miejsc pracy za granicę flexicurity zapewnia ludziom wysoki poziom bezpieczeństwa gospodarczego i społecznego poprzez zmianę paradygmatów „pewność zatrudnienia zamiast pewności miejsca pracy” oraz „nowe szanse osobiste dzięki gotowości do zmian przy ograniczonym ryzyku”. Prawdą jest, że istnieje ryzyko utraty miejsc pracy, jednak jeśli już do tego dojdzie, sieć bezpieczeństwa socjalnego zapewnia w krótkim okresie bezrobotnym środki umożliwiające przetrwanie, natomiast w długim okresie ich szanse na znalezienie nowej pracy wzrastają dzięki aktywnej polityce rynku pracy w połączeniu z wysokim poziomem zatrudnienia.

1.5

W duńskim systemie flexicurity bezpieczeństwo zatrudnienia poszczególnych pracowników jest niskie, co oznacza możliwość kilkakrotnej utraty pracy w trakcie kariery zawodowej. Pomimo tego, zabezpieczenia stanowiące integralny element systemu flexicurity — dzięki wysokim zasiłkom dla bezrobotnych finansowanych ze środków publicznych i podatków płaconych przez całe społeczeństwo oraz dzięki ochronie zatrudnienia — sprawiają, iż Duńczycy czują się bezpieczni i zadowoleni (patrz załącznik 2).

1.6

W kontekście europejskim jest oczywiste, że ze względu na zróżnicowane stosunki kulturowe, strukturalne oraz gospodarcze niemożliwe jest bezpośrednie przeniesienie duńskiego modelu flexicurity na inne kraje. Jednakże dla krajów i regionów, które osiągnęły już pewien standard socjalny, możliwe jest przejęcie niektórych ogólnych elementów jako strategii politycznej, a mianowicie w szczególności tam, gdzie kapitał socjalny, rozumiany jako pełna gama norm, sieci i oraz zaufania pomiędzy osobami i instytucjami, ukształtował się podobnie jak w Danii w formie tradycji współpracy pomiędzy rządem i partnerami społecznymi oraz pozytywnego nastawienia obywateli do zmian. Elastyczność geograficzna może jednak przynieść ze sobą także problemy dla rodzin, partnerów oraz w zakresie wykształcenia i wychowania dzieci wymagające niezwykle poważnego potraktowania. Dotyczy to zwłaszcza krajów dużych lub krajów o strukturze federalnej.

1.7

Mówiąc ogólnie, za duńskim systemem flexicurity kryje się pomysł połączenia elastyczności i bezpieczeństwa zatrudnienia przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa socjalnego i konkurencyjności. Duński system flexicurity łączy w sobie stosunkowo wysoki poziom świadczeń dla bezrobotnych (i pozostałych transferów społecznych) z elastycznością wynikającą z liberalnych uregulowań dotyczących ochrony przed zwolnieniem, jak na przykład krótki okres wypowiedzenia. Oprócz bezpieczeństwa socjalnego oraz dużej mobilności kładzie się nacisk na aktywną politykę rynku pracy, która zapewnia faktyczną dostępność bezrobotnych dla rynku pracy oraz zachęca ich do zdobywania kwalifikacji niezbędnych do podjęcia danej pracy. Dla duńskiego rynku pracy charakterystyczne jest zatem „wspieranie i wymaganie”; to drugie przybiera na przykład formę obowiązkowej aktywizacji, na którą składają się wysokiej jakości oferty podnoszenia kwalifikacji. Aktywna polityka na rynku pracy jest instrumentem niezbędnym dla funkcjonowania rynku pracy z wysokim poziomem świadczeń dla bezrobotnych. Aktywna polityka rynku pracy jest niezbędna, o ile rynek ten ma funkcjonować skutecznie przy wysokim poziomie zasiłków dla bezrobotnych.

1.8

Duńskiego systemu flexicurity nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od warunków ramowych państwa socjalnego i wysoko rozwiniętego systemu organizacyjnego. Funkcjonowanie duńskiego rynku pracy jest uwarunkowane przez szereg innych czynników społecznych. Dotyczy to, przykładowo, kluczowej roli partnerów społecznych w podejmowaniu decyzji politycznych oraz realizacji polityki rynku pracy i polityki kształcenia zawodowego, rozbudowanego systemu opieki społecznej finansowanego ze środków publicznych, poziomu kwalifikacji społeczeństwa, a także kombinacji środków polityki makroekonomicznej stosowanej w ostatnim dziesięcioleciu.

1.9

Jedną z głównych ról w procesie kształtowania duńskiego systemu flexicurity odegrali partnerzy społeczni, którzy zostali włączeni zarówno w procesy decyzyjne, jak i w realizację polityki kształcenia zawodowego i reform strukturalnych rynku pracy. W wielu dziedzinach podstawą rozwoju są umowy pomiędzy partnerami społecznymi, jak ma to miejsce np. przy wprowadzaniu prywatnych emerytur w oparciu o rynek pracy. Rola partnerów społecznych jest wynikiem, z jednej strony, historycznego rozwoju, z drugiej zaś ich wysokiego stopnia zorganizowania. Dzięki wkładowi partnerów społecznych możliwe było opracowanie twórczych rozwiązań, które spotkały się z powszechną akceptacją. Jednakże znaczny udział partnerów społecznych i innych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego wymaga również, aby byli oni przygotowani na zmiany i podjęcie współpracy, jak również nieortodoksyjnego podejścia otwartego na nowe punkty widzenia i gotowego do zrozumienia interesu ogólnego. Wzmocnione uczestnictwo i prawo głosu partnerów społecznych może zatem być korzystne społecznie w związku z dążeniem do zwiększenia zdolności do konkurowania i dostosowania się. W trakcie tych procesów istotne znaczenie ma również wsparcie, współpraca i opinie ze strony innych organizacji społeczeństwa obywatelskiego, takich jak podmioty społeczne i instytucje edukacyjne oparte na stowarzyszenia.

1.10

Wysoki poziom zasiłków dla bezrobotnych wymaga wysokiego poziomu kwalifikacji społeczeństwa, ponieważ w przeciwnym wypadku powstałaby duża grupa osób niezdolnych do uzyskania dochodu przewyższającego wysokość świadczeń dla bezrobotnych. Wysoki poziom kwalifikacji oraz gotowość do dostosowania się, również wśród pracowników o niższym poziomie wykształcenia formalnego, są jednymi z kluczy do sukcesu duńskiego systemu flexicurity.

1.11

W wyniku głębokich reform strukturalnych, przeprowadzonych w Danii w drugiej połowie lat 90-tych, zaostrzono regulacje dotyczące rynku pracy oraz wdrożono ekspansywną politykę gospodarczą, co doprowadziło do ożywienia gospodarczego oraz zwiększenia zatrudnienia. W Danii, oprócz bezpieczeństwa w zakresie dochodów, zagwarantowanego dzięki wysokiemu poziomowi zasiłków dla bezrobotnych, dąży się także do zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa zatrudnienia. Wprawdzie nikt nie może oczekiwać gwarancji zatrudnienia, ale istnieją duże szanse na zdobycie nowej pracy, szczególnie wobec pomocy udzielanej przez sektor publiczny. Ponadto w atmosferze optymizmu i wzrostu gospodarczego sprzyjającego tworzeniu miejsc pracy łatwiej jest przeprowadzić reformy strukturalne, które spotykają się z większą akceptacją społeczeństwa. Duński system flexicurity jest zatem oparty na kombinacji instrumentów makroekonomicznych, która sprzyja zarówno wzrostowi gospodarczemu, jak i zatrudnieniu.

1.12

Duński model flexicurity jest przedmiotem ciągłych dyskusji i zmian. System ten ma swoje wady i zalety, przy czym pomimo faktu, że elastyczność, bezpieczeństwo i aktywna polityka rynku pracy są niewątpliwie ściśle powiązane ze sobą, toczy się nieustanna dyskusja odnośnie tego, w jaki sposób można uzyskać właściwą równowagę pomiędzy tymi elementami.

1.12.1

Wysokie wpływy z podatków są niezbędnym warunkiem duńskiego systemu flexicurity i innych czynników mających istotne znaczenie dla funkcjonowania rynku pracy. Przykładowo, w 2003 r. wydatki publiczne na politykę rynku pracy wyniosły 4,4 % PKB, co było rekordem w skali europejskiej (1). Z jednej strony, Duńczycy są gotowi zaakceptować wysokie obciążenie fiskalne na poziomie ok. 49 % PKB, jednak z drugiej strony podatki są stale przedmiotem dyskusji, zaś w przyszłości należy spodziewać się obniżenia podatku od zatrudnienia. Wysokie obciążenie podatkowe tłumaczy się z jednej strony wysokim poziomem zatrudnienia, który sam w sobie ma pozytywny wpływ na finanse publiczne. Zwiększenie zatrudnienia może przyczynić się do dalszego wzrostu wpływów z podatków.

1.13

Znaczenie „flexicurity po duńsku” dla Unii Europejskiej zasadza się w wymaganej przez to podejście gotowości do aktywnego dostosowywania się do nowych realiów poprzez wyważoną zmianę paradygmatów społeczno-ekonomicznych należycie wynegocjowaną pomiędzy zainteresowanymi stronami, przy pełnym poszanowaniu fundamentalnych wartości europejskiego modelu społeczeństwa.

2.1

Dania charakteryzuje się stabilnym wzrostem i uporządkowanymi finansami publicznymi. Przykładowo, w latach 2000 — 2005 wzrost gospodarczy wyniósł w Danii średniorocznie 1,7 %, przy średniej stopie zatrudnienia na poziomie 77,5 % i średniej nadwyżce budżetowej wynoszącej 1,4. W 2004 r. łączny dług publiczny wyniósł 42,7 % PKB, zaś nadwyżka budżetowa 2,8 % PKB. Istnienie nadwyżki budżetowej wynika przede wszystkim z doskonałej sytuacji w dziedzinie zatrudnienia, przynoszącej budżetowi państwa znaczące wpływy z podatków.

2.2

Na duńskim rynku pracy występuje wysoka fluktuacja, ponieważ rocznie znika ponad 10 % miejsc pracy i tworzona jest podobna ilość nowych miejsc pracy. Rocznie około 30 % zatrudnionych zmienia miejsce pracy, co daje Danii drugi po Wielkiej Brytanii najkrótszy w Unii Europejskiej przeciętny czas trwania stosunku pracy. Jest to wynikiem obowiązujących przepisów, ale także struktury gospodarki duńskiej, w której przeważają małe i średnie przedsiębiorstwa.

2.3

Oddziaływanie kombinacji instrumentów makroekonomicznych i reform strukturalnych, jakie przeprowadzono w Danii m.in. na rynku pracy, można zilustrować na podstawie krzywej Phillipsa, która ukazuje związek między stopą bezrobocia a wzrostem kosztów płac. W załączniku 1 pokazano przebieg tej krzywej dla Danii. Pokazuje ona, że od 1993 r. udało się znacznie obniżyć stopę bezrobocia bez zwiększenia inflacji płacowej, ponieważ, ogólnie rzecz biorąc, przebieg krzywej Phillipsa dla tego okresu jest płaski. Działania w dziedzinie edukacji i rynku pracy zapobiegają problemom dostosowawczym oraz barierom, które w innych przypadkach powodują wzrost płac lub cen.

2.4

W analizach dotyczących atrakcyjności krajów dla inwestorów Dania często zajmuje czołowe lokaty. W opracowaniu Economic Intelligence Units z marca 2005 r. Dania zajęła nawet pierwsze miejsce. W załączniku 2 pozycja Danii została zilustrowana na podstawie szeregu parametrów w porównaniu do pozostałych państw członkowskich.

3.1

Od kilku lat termin „flexicurity” obecny jest w dyskusjach, jednakże jego definicja nie jest jednoznaczna i różni się w poszczególnych krajach.

3.2

Na rynku pracy termin funkcjonuje jako „złoty trójkąt”, którego wierzchołkami są: elastyczne przepisy dotyczące zatrudnienia (prowadzące do wysokiej elastyczności liczbowej), rozbudowany system wsparcia (zapewniający bezpieczeństwo socjalne) oraz powszechne działania aktywizacyjne i edukacyjne (motywujące bezrobotnych do poszukiwania pracy oraz pozwalające im uzyskać kwalifikacje niezbędne do ponownego wejścia na rynek pracy).

3.2.1

Duński system flexicurity przyczynia się do tworzenia odpowiednich, tzn. dobrych jakościowo i satysfakcjonujących miejsc pracy. Wysoki poziom zasiłków dla bezrobotnych sprawia, że wysoki jest także poziom płacy roboczej, jaki byłby do przyjęcia dla pracownika. W efekcie zarobki Duńczyków zapewniają im dostatnie życie. Dlatego też na formalnym rynku pracy zjawisko „ubogich pracujących” („working poor”) występuje rzadko i nie odgrywa istotnej roli — włączając w to Duńczyków o innym pochodzeniu etnicznym.

3.3

Poniżej zilustrowano zasadę „złotego trójkąta”. W załączniku 3 znajduje się krótki opis duńskiego systemu dochodów transferowych i aktywnej polityki na rynku pracy.

Główne cechy duńskiego systemu flexicurity

3.4

Jednakże elastyczność duńskiego rynku pracy jest zagadnieniem wielowymiarowym i nie wynika jedynie z niewielkiej ochrony przed zwolnieniem; jej innym źródłem jest elastyczny czas pracy, przy czym, zgodnie z układem zbiorowym, godziny pracy mogą być płynne w okresie roku oraz dozwolone jest dzielenie pracy w krótszych okresach. Tendencja w kierunku ustalania ostatecznej wysokości płac roboczych na poziomie przedsiębiorstw w ramach umów zbiorowych także zapewnia elastyczność tych płac. Elastyczność wynika również z wysokich podstawowych kompetencji pracowników, którzy pracują samodzielnie, są otwarci na zmiany i odpowiedzialni, co umożliwia im szybkie dostosowanie się do zmiany profilu produkcji lub nowej pracy.

3.5

Bezpieczeństwo na duńskim rynku pracy nie wynika wyłącznie z wysokiego poziomu zasiłków dla bezrobotnych, ale również z wysokiej stopy zatrudnienia i fluktuacji rynku pracy, dającego niejaką gwarancję zatrudnienia. Gwarancję tę dodatkowo wzmacnia szereg działań z zakresu edukacji i szkoleń, których realizacją i administrowaniem zajmują się wspólnie władze i partnerzy społeczni. Ponadto społeczeństwo duńskie oferuje rodzinom również pewien margines bezpieczeństwa w zakresie łączenia życia rodzinnego z pracą zawodową, na przykład w formie przepisów dotyczących urlopów macierzyńskich, możliwości opieki nad dziećmi itp.

3.6

Kluczem do zrozumienia duńskiego systemu „flexicurity” jest założenie, że elastyczność i bezpieczeństwo niekoniecznie muszą się nawzajem wykluczać. Zwykło się uważać, że dążenie pracodawców do wyższego stopnia elastyczności na rynku pracy jest sprzeczne z dążeniem pracowników do uzyskania bezpieczeństwa pracy i wysokich świadczeń w przypadku bezrobocia i choroby.

3.7

Idea flexicurity zrywa z tym antagonizmem. Pracodawcy mogą być zainteresowani stabilnymi i bezpiecznymi stosunkami pracy oraz pracownikami o wysokiej motywacji. Można również z drugiej strony przyjąć założenie, że pracownicy są zainteresowani elastycznymi godzinami pracy, organizacją pracy oraz systemem wynagradzania. Z tego względu na nowego typu rynkach pracy może dochodzić do powstawania nowych powiązań między elastycznością a bezpieczeństwem.

3.8

Duński system flexicurity zapewnia na rynku pracy połączenie dynamiki wolnej gospodarki rynkowej z bezpieczeństwem socjalnym i równowagą społeczną skandynawskiego państwa socjalnego poprzez powszechne usługi publiczne i wyrównywanie dochodów. Patrząc z szerszej perspektywy, jest to jeden z efektów przyjętych celów politycznych, jakimi są zapewnienie obywatelom szansy startu w życiu zawodowym oraz redystrybucja zasobów za pośrednictwem budżetu i działań sektora publicznego. To z kolei poprzez politykę znacznego wyrównania dochodów prowadzi do spójności społecznej i zapobiega silnym napięciom społecznym, dając przy tym pracownikom możliwość bezpiecznego przystosowania się i radzenia sobie z elastycznością systemu.

4.1

Zgodnie z tradycją partnerzy społeczni mają silne prawo głosu w mechanizmach tworzenia i zarządzania polityką w zakresie rynku pracy i kształcenia. Wpływ partnerów społecznych przyczynił się do opracowania kreatywnych i zrównoważonych rozwiązań problemów w dziedzinie rynku i innowacji, co z kolei przyczyniło się do osiągnięcia przez Danię takiej pozycji, w której kraj ten może sprostać wynikającym z globalizacji wymogom odnoszącym się do zmian i rozwoju. Korzystne jest również to, że partnerzy oceniają potrzebę działania w danej sytuacji i mogą zapewnić dostosowania. Dzięki dyskusjom prowadzonym między partnerami z czasem wytworzono kapitał społeczny, co znajduje swój wyraz w lepszym porozumieniu się, większej odpowiedzialności oraz wspólnej perspektywie w odniesieniu do poszczególnych zagadnień.

4.2

Obecna sytuacja ma swoje historyczne podstawy wywodzące się z okresu wcześniejszego o ponad 100 lat. Szczególny duński model regulacji rynku pracy sięga roku 1899, kiedy na podstawie tak zwanego „kompromisu wrześniowego” duńska Konfederacja Związków Zawodowych (LO — Landsorganisationen) oraz Duńskie Stowarzyszenie Pracodawców (DA — Dansk Arbejtsgiverforening), które na krótko przedtem zostały założone jako organizacje ogólnokrajowe, zawarły pierwszy zbiorowy układ pracy na świecie. Od tego czasu stanowi on podstawę zawierania porozumień dotyczących stosunków między partnerami społecznymi.

4.2.1

Pracodawcy uznali duńską organizację związkową za partnera do negocjacji, zaś związkowcy zaakceptowali prawo pracodawców do zatrudniania i zwalniania pracowników, uznając zarazem ich prawo do podejmowania decyzji. Takie podstawowe zasady przyczyniły się do ukształtowania panującego w Danii liberalnego poglądu w sprawie zwolnień. Ważnym elementem kompromisu wrześniowego był również zakaz strajków w okresie obowiązywania układu zbiorowego. Aż do 2003 r. głównym „credo” partnerów społecznych były dobrowolna regulacja rynku pracy oraz samodzielne rozwiązywanie konfliktów. Dopiero gdy UE nie chciała uznać możliwości dobrowolnej realizacji dyrektyw przez partnerów społecznych, w Danii zaczęły powstawać dodatkowe przepisy prawne. W załączniku 4 przedstawiono dalsze informacje dotyczące historycznego rozwoju roli partnerów społecznych i ustanowienia modelu duńskiego.

4.3

Po wielu latach występowania wysokiej stopy inflacji oraz gwałtownych zmian płac realnych, na przełomie 1987 i 1988 r. partnerzy społeczni doszli do wniosku, że w porozumieniach należy również uwzględnić nadrzędne zasady makroekonomiczne. Choć nastawienie duńskich pracodawców, pracowników i rządu oczywiście się różni, jednocześnie panuje zasadnicza kultura dialogu i konsensusu, będąca częścią „kapitału społecznego”. Płaskie struktury na wszystkich szczeblach życia społecznego przyczyniają się do zachowania tej kultury konsensusu.

4.4

Z politycznego punktu widzenia, od lat 60-tych Dania posiadała obszerny publiczny system edukacji i kształcenia zawodowego zarówno dla osób czynnych zawodowo, jak i bezrobotnych. Okazało się to korzystne dla zdolności do przystosowania się wszystkich pracowników. Przez cały XX wiek partnerzy społeczni odgrywali i wciąż odgrywają kluczowe role w publicznych strukturach decyzyjnych i wykonawczych. W przeciwieństwie do większości krajów europejskich rola ta uległa dalszemu wzmocnieniu po 1993/94 r.

4.5

Dokonało się zasadnicze przeobrażenie polityki rynku pracy: wcześniej była ona ukierunkowana na przepisy, teraz jest ukierunkowana na potrzeby i wykorzystuje indywidualne strategie rozwiązywania problemów. Partnerzy społeczni, wspólnie z gminami, zaczęli odgrywać główną rolę w 14 regionalnych radach rynku pracy, którym przyznano zarówno uprawnienia, jak i środki finansowe umożliwiające położenie nacisku na działania w zakresie zwalczania bezrobocia oraz na regionalną politykę rynku pracy.

4.6

Przez wiele lat partnerzy społeczni wypracowali szeroką, kolektywną świadomość tego, czym jest ponoszenie społecznej odpowiedzialności, zaś władze nauczyły się korzystać ze swoich zasobów i wpływów. Partnerzy społeczni dysponują wyjątkową w swoim rodzaju wiedzą i znajomością rynku pracy i mogą w związku z tym szybko i niezawodnie określić jego potrzeby. Poprzez swoje zaangażowanie dostarczają oni władzom wolnych zasobów i znajdują twórcze rozwiązania wspólnych problemów poprzez udział w dyskusjach i forach decyzyjnych. Ponadto ich organizacje zapewniają przyjęcie i wdrożenie odpowiednich polityk oraz, co równie ważne, ich akceptację. Tak więc władze są uzależnione od współpracy z partnerami społecznymi w dziedzinie ustaleń dotyczących flexicurity.

5.1

Aby zrozumieć wszystkie wymiary duńskiego systemu flexicurity, należy uwzględnić społeczny kontekst, którego częścią jest tenże system. Zarówno polityka gospodarcza, jak i wpływ rządu w pozostałych dziedzinach oddziałują na funkcjonowanie rynku pracy, tworząc łącznie elementy określane jako „duński model”. To wzajemne powiązanie przedstawiono w załączniku 7.

5.2

W drugiej połowie lat 80-tych i na początku lat 90-tych duńska gospodarka przeżywała kryzys. W latach 1987-1993 średnioroczne tempo wzrostu gospodarczego wynosiło zaledwie 0,8 %, natomiast bezrobocie wzrosło z 5,0 % w 1987 r. do 9,6 % w 1993 r. Kryzys ten był m.in. wynikiem restrykcyjnej polityki gospodarczej, jaką wprowadzono w następstwie znacznego deficytu budżetowego w latach ubiegłych.

5.3

Poczynając od 1993 r. wzmocniono aktywną politykę rynku pracy, a jednocześnie gospodarka uzyskała wsparcie w formie niskich stóp procentowych oraz ekspansywnej polityki gospodarczej. Z tego względu na początku okresu wzrostu w połowie lat dziewięćdziesiątych Dania posiadała tak wysoki deficyt budżetowy, że stanowiłoby to złamanie zasad Paktu na rzecz Stabilności i Wzrostu, gdyby istniał on już w tym okresie. Ponadto m.in. zmieniono przepisy w zakresie finansowania nieruchomości (dłuższe okresy kredytowania oraz możliwość konwersji długu), co zwiększyło zasoby środków dostępnych dla społeczeństwa. Dzięki wysokiej stopie wzrostu, malejącej stopie bezrobocia oraz powszechnemu optymizmowi obywatele łatwiej zaakceptowali zaostrzenie przepisów rynku pracy.

5.4

Dodatkowe środki z budżetu zostały przeznaczone m.in. na szeroko zakrojone działania zwiększające pokrycie zapotrzebowania na opiekę nad dziećmi, co zwiększyło dostępność rynku pracy dla matek z małymi dziećmi.

5.5

Wzmożone skupienie się na polityce rynku pracy oznaczało również zintensyfikowane działania w zakresie edukacji i kształcenia, w ramach których państwo oferowało znaczne dotacje na dalsze kształcenie zarówno osób zatrudnionych, jak i bezrobotnych. Dotacje były realizowane w formie finansowania działań edukacyjnych, jak również w formie częściowego pokrycia utraty wynagrodzeń. Jednocześnie na wszystkich poziomach zwiększono ilość miejsc pracy dla młodych ludzi.

5.6

Ogólnie należy zwrócić uwagę, że wykwalifikowana i produktywna siła robocza jest niezbędna dla systemu duńskiego, charakteryzującego się wysokim poziomem zasiłków dla bezrobotnych oraz wysokim poziomem płacy „akceptowalnej”. Istnienie dużej grupy osób o niskich kwalifikacjach, które nie mogą uzyskać wysokiego poziomu płacy, uprawniającego do wysokiego poziomu zasiłków dla bezrobotnych, prowadziłoby do wysokiej stopy bezrobocia.

5.7

Strategią gospodarczą, którą z powodzeniem stosowano od połowy lat dziewięćdziesiątych, była strategia inwestycyjna, która za pomocą agresywnych reform oraz inwestycji w edukację i świadczenia bytowe pozwoliła uzyskać znaczną dynamikę rozwoju. Wiara w przyszłość oraz wysoki poziom bezpieczeństwa dochodów napędzają konsumpcję i zapewniają wysoki popyt wewnętrzny.

5.8

Obecną strategię ekonomiczną należy traktować jako odpowiedź na kryzys gospodarczy panujący w Danii po 1987 roku, podczas którego rząd zmniejszył znaczne deficyty w budżecie publicznym oraz bilansie płatniczym poprzez oszczędności i cięcia w wydatkach. Strategia oszczędności pozwoliła wyeliminować nierównowagi, lecz jednocześnie przyniosła spowolnienie wzrostu i rosnące bezrobocie. Wydaje się, że obecna strategia chroni wzrost i zatrudnienie przy jednoczesnym zrównoważeniu finansów publicznych i zapewnieniu korzystnego bilansu płatniczego. Takiego układu warunków nie obserwowano w Danii od czasów poprzedzających kryzys naftowy lat 70-tych.

6.1

Chociaż w ostatnich latach duński system flexicurity przynosił pozytywne efekty, istnieją oczywiście wyzwania, którym należy stawić czoła.

6.2

Globalizacja i rozwój technologiczny wywierają pewną presję na duński rynek pracy. Konkurencja ze strony krajów charakteryzujących się niskim poziomem płac oraz automatyzacja produkcji oddziałują w szczególności na nisko wykwalifikowanych pracowników.

6.2.1

Jak dotąd Danii udawało się niwelować tę presję poprzez zmniejszanie liczby nisko wykwalifikowanych pracowników na rynku pracy, ponieważ nisko wykwalifikowana siła robocza przeważa raczej wśród osób starszych, wycofujących się z rynku pracy, niż wśród osób młodych, dopiero wchodzących na rynek pracy. Jednakże w chwili obecnej dużo młodych ludzi nie uzyskuje żadnych kwalifikacji zawodowych, co w dłuższej perspektywie może zagrozić duńskiemu systemowi flexicurity. Tak więc, o ile podaż wykwalifikowanej siły roboczej nie dostosuje się do popytu na nią, wydatki publiczne na zasiłki dla bezrobotnych i inne transfery społeczne mogą okazać się za wysokie.

6.2.2

W Danii można zaobserwować procesy przenoszenia produkcji, w ramach których firmy zamykają swoje zakłady w Danii i przenoszą część lub całość produkcji do krajów o niskim poziomie płac. Jest to wyzwaniem szczególnie dla regionów przygranicznych, które są bardzo wrażliwe na zamykanie poszczególnych przedsiębiorstw. Duński rynek pracy, na którym dominują małe i średnie przedsiębiorstwa, należy jednak traktować jako zjawisko dynamiczne. Zamiast utrzymywania takich miejsc pracy dąży się, na poziomie politycznym i we współpracy z partnerami społecznymi, do tworzenia nowych, konkurencyjnych miejsc pracy.

6.3

Wysoka fluktuacja na rynku pracy prowadzi do zmniejszenia zainteresowania pracodawców finansowaniem kształcenia, ponieważ nie wiedzą oni, jak długo dany pracownik będzie u nich jeszcze zatrudniony. Problem ten dotyczy w szczególności pracowników niewykwalifikowanych, gdyż pracodawcy są bardziej skłonni zatrudniać i szkolić pracowników o poszukiwanych specjalnościach, a pracownicy niewykwalifikowani nie zawsze wykazują motywację do uczestniczenia w doskonaleniu zawodowym. Dlatego też istnieje obszerny system, dotowany ze środków publicznych, służący edukacji i doskonaleniu zawodowemu pracowników, zarówno nisko jak i wysoko wykwalifikowanych, z obowiązkowymi składkami ze strony pracodawców, ponieważ wykwalifikowana siła robocza ma bardzo istotne znaczenie dla funkcjonowania duńskiego systemu flexicurity, a ponadto promowanie szerokiego, proaktywnego podejścia do podnoszenia kwalifikacji jest politycznie pożądane.

6.4

Duża liczba imigrantów ma trudności z utrzymaniem się na duńskim rynku pracy, przez co mniejsze są szanse na ich integrację. Trudności napotykane na rynku pracy biorą się m.in. stąd, że grupy imigrantów i ich potomkowie nie maja wystarczających kompetencji niezbędnych dla osiągnięcia wysokiego poziomu płac i świadczeń dla bezrobotnych, jaki istnieje w Danii. Przykładowo, w porównaniu do etnicznych Duńczyków, grupa imigrantów i ich potomków charakteryzuje się niższym poziomem wykształcenia oraz przeciętnie niższą stopą zatrudnienia i wyższym bezrobociem w stosunku do reszty społeczeństwa. Mogą się za tym kryć problemy językowe lub społeczne, jak również kwestie dotyczące wykształcenia.

6.4.1

Przyczyny tego stanu rzeczy tkwią być może w różnicach kulturowych i w głęboko zakorzenionych nawykach. Jak wynika z doświadczeń, bezrobocie w tej grupie wykazuje większą fluktuację niż w pozostałych grupach. Przykładowo, gdy bezrobocie spada, pracodawcy są bardziej skłonni wypróbować „nową formułę” i zatrudnić osoby o odmiennym pochodzeniu etnicznym. Tak więc w sytuacji utrzymywania się wysokiego zatrudnienia i niskiego bezrobocia imigranci i ich potomkowie mają zapewniony lepszy dostęp do miejsc pracy, co jednak nie rozwiązuje w całości kwestii integracji. Przemiany demograficzne oznaczają, że w nadchodzących latach nastąpi szersze otwarcie duńskiego rynku pracy dla imigrantów.

6.5

Duński model państwa socjalnego charakteryzuje się wysokim poziomem zatrudnienia kobiet, co ma związek koniecznością zapewnienia zarówno świadczenia usług publicznych, jak i wysokich wpływów z podatków. Z jednej strony oznacza to, że kobiety stają się bardziej ekonomicznie niezależne, zaś z drugiej strony stanowi wyzwanie pod względem pogodzenia życia rodzinnego z zawodowym. W porównaniu z pozostałymi krajami europejskimi Dania poczyniła znaczny postęp w tej dziedzinie, niemniej jeszcze wiele pozostaje do zrobienia, aby m.in. zapewnić równe szanse kariery zawodowej dla mężczyzn i kobiet.

6.6

System duński jest kosztowny dla państwa, które finansuje dużą część świadczeń dla bezrobotnych. Na przykład w 2003 r. wydatki na pasywną politykę rynku pracy stanowiły 2,7 % PKB, co jest rekordem w skali Unii Europejskiej. W przyszłości należy się spodziewać presji z różnych stron na finansowanie duńskiego państwa socjalnego. Dla jego sfinansowania bez podnoszenia podatków konieczne będzie uzyskanie wyższej stopy zatrudnienia ludności w wieku produkcyjnym.

6.6.1

Dania jest w UE krajem o najwyższym obciążeniu podatkowym sięgającym 49 %, przy średniej unijnej wynoszącej ok. 40 %. Dotyczy to w szczególności bardzo wysokich podatków konsumpcyjnych, podczas gdy opodatkowanie pracy nie należy do najwyższych. Podatek dochodowy jest wysoki i progresywny, podczas gdy pracodawcy nie ponoszą praktycznie żadnych opłat socjalnych. W załączniku 5 obszernie przedstawiono strukturę podatkową Danii. W wyniku globalizacji niektóre wpływy podatkowe będą w przyszłości zagrożone.

6.6.2

Rozwój demograficzny powoduje, że będzie przybywało osób w wieku emerytalnym i ubywało osób w wieku produkcyjnym. Wynika to z faktu, że młode pokolenie jest nieliczne, zaś pokolenie powojenne stanowi dużą grupę, a ponadto wzrasta długość życia. W dyskusji o możliwych reformach państwa dobrobytu uwzględnić należy również politykę rynku pracy, włączając w to zasiłki dla bezrobotnych. Duński system emerytalno-rentowy jest częściowo przygotowany na te zmiany, co zostało opisane w załączniku 6. Należy się obawiać niedoboru siły roboczej, a ponieważ rezerwy w postaci zwiększenia udziału kobiet w rynku pracy zostały już w dużej mierze wykorzystane, należy znaleźć inne rozwiązania umożliwiające zwiększenie zatrudnienia. Mogą one oznaczać podniesienie granicy wieku emerytalnego lub zwiększenie liczby pracujących imigrantów posiadających wymagane kwalifikacje.

6.7

Około jedna czwarta ludności w wieku produkcyjnym nie podejmuje pracy zarobkowej i żyje w tej lub innej formie ze środków publicznych (zasiłek dla bezrobotnych, dodatek aktywacyjny, wcześniejsza emerytura, itp.). Około połowa spośród tych osób wycofała się na stałe z rynku pracy z powodu fizycznego przemęczenia, bezrobocia lub z własnej woli, zaś pozostała połowa pozostaje przejściowo. Model duński przewiduje utrzymanie tych osób przez państwo, co może stanowić wyzwanie dla przyszłego finansowania państwa socjalnego. W celu zapewnienia długoterminowej wypłacalności państwa socjalnego konieczne jest obniżenie udziału ludności przedwcześnie wycofującej się z rynku pracy.

6.8

Coraz większa część polityki rynku pracy regulowana jest przepisami i procedurami określonymi przez Unię Europejską. W Danii stosunki na rynku pracy są tradycyjnie uzgadniane między partnerami społecznymi, a nie określane za pomocą przepisów prawnych. Jeżeli uregulowania UE staną się zbyt szczegółowe, istnieje niebezpieczeństwo, że akceptacja obywateli zmniejszy się i sytuacja rozwinie się w kierunku innym niż ten, do którego dążą partnerzy społeczni. Przyjęta w UE metoda otwartej koordynacji wydaje się stanowić sposób na zapewnienie zarówno dalszego rozwoju duńskiej tradycji, jak również synchronizacji europejskiej polityki zatrudnienia i rynku pracy.

18.8.2006   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 195/54

2.1

Wraz z 1. i 2. dyrektywą z 11 kwietnia 1967 r. Wspólnota Europejska postawiła sobie za cel znieść bariery podatkowe pomiędzy państwami członkowskimi. Aby zrealizować ten cel, trzeba było ustalić jednolite zasady określania miejsca opodatkowania. Zasada kraju pochodzenia, do której początkowo dążono, doprowadziłaby do tego, że wszystkie czynności podlegające opodatkowaniu, świadczone przez dany podmiot gospodarczy w kraju, gdzie ma on swoją siedzibę, oraz na obszarze całej Wspólnoty, byłyby opodatkowane w kraju, gdzie ma on swoją siedzibę. Przykładowo, towar dostarczony z Francji do innego państwa członkowskiego, zgodnie z zasadą kraju pochodzenia, będzie obciążony francuskim podatkiem VAT według stawki obowiązującej we Francji. To samo dotyczyłoby usług pochodzących z Francji.

2.2

Jednak zasada kraju pochodzenia wymagałaby harmonizacji stawek podatku VAT w państwach członkowskich, aby uniknąć zakłóceń konkurencji. Ale przede wszystkim potrzebny byłby wewnętrzny system clearingowy, jako że podatek VAT ma znaczny udział we wpływach z podatków dla państw członkowskich oraz w finansowaniu UE.

2.3

Z tych względów UE zdecydowała się, przy zachowaniu przynajmniej dłuższego okresu przejściowego, odejść od zasady kraju pochodzenia.

2.4

Mimo to Komisja Europejska podejmuje różne działania, by zwiększyć przepływ towarów i usług pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi oraz by zniwelować istniejącą biurokrację i zmniejszyć lub też, jeżeli to możliwe, całkowicie wykluczyć zakłócenia konkurencji, spowodowane zwłaszcza różnicami w stawkach podatkowych. Natomiast Rada w szczególnym stopniu przyczyniała się w przeszłości do utrzymania różnic. EKES z kolei w dalszym ciągu popiera wszelkie wysiłki Komisji, aby poprzez harmonizację poprawić funkcjonowanie rynku wewnętrznego.

4.3.1

Należy ściśle rozgraniczyć przypadek, kiedy świadczenie usługi zachodzi pomiędzy dwoma przedsiębiorstwami (podatnikami) (1), od przypadku, kiedy przedsiębiorstwo świadczy usługę osobie prywatnej (podmiotowi niebędącemu podatnikiem) (2). Przedłożony projekt wprowadza bezwzględne rozróżnienie pomiędzy tymi dwoma możliwościami.

4.3.2

W odniesieniu do świadczenia usług na rzecz podatników, zasadą ogólną przy ustalaniu miejsca świadczenia usług powinna być reguła, że siedziba klienta jest miejscem świadczenia usług, a nie siedziba dostawcy usługi.

4.3.3

We wniosku proponuje się, aby utrzymać ogólną zasadę, że miejscem usługi świadczonej na rzecz podmiotu niebędącego podatnikiem jest miejsce siedziby dostawcy. Wynika to z faktu, że opodatkowanie w innych państwach członkowskich UE usług świadczonych na rzecz podmiotów niebędących podatnikami byłoby dla dostawcy usług nadmiernym obciążeniem administracyjnym, związanym np. z obowiązkiem zarejestrowania się w tych krajach jako podatnik VAT.

4.3.4

Tak długo, jak nie będzie mechanizmu umożliwiającego pobieranie w państwie konsumpcji należnego podatku bez nadmiernych komplikacji administracyjnych, nierealistyczne jest opodatkowywanie usług na rzecz klientów końcowych w miejscu konsumpcji.

4.3.5

Niemniej trzeba przyjąć pewne odstępstwa do tej ogólnej zasady.

—

Należy dodać ustęp 6 stwierdzający, że usługi świadczone pomiędzy oddziałami nie są traktowane jako świadczenie usług w rozumieniu tej dyrektywy.

—

Na nowo sformułowano ustęp 2, regulujący miejsce świadczenia usług restauracyjnych i cateringowych na rzecz podatników w trakcie transportu osób na pokładach statków, samolotów lub w pociągach. Miejscem świadczenia usług jest miejsce rozpoczęcia usługi transportowej.

—

Uzupełnienie ustępu 3 określa, że długoterminowy wynajem lub leasing oznacza porozumienie na mocy umowy, przewidujące ciągłe posiadanie lub korzystanie z ruchomości w okresie dłuższym niż 30 dni. Regulacja ta z góry powinna wykluczać kwestie sporne (np. w przypadku wynajmu samochodu osobowego podatnikowi do natychmiastowego użytkowania).

—

Poprzez zmianę w ust. 1 lit. c) wymienione w art. 9g ust. 1 lit. d) usługi nauczania świadczone na odległość nie podlegają tej regulacji, tylko zostają objęte odrębną regulacją.

—

W ust. 1 lit. d) ujęto usługi restauracyjne i cateringowe, które podlegają opodatkowaniu w miejscu ich faktycznego świadczenia.

—

W ust. 2 miejsce świadczenia usług restauracyjnych i cateringowych w trakcie świadczenia usług transportu osób na pokładach statków, samolotów lub w pociągach przeniesiono fikcyjnie w miejsce rozpoczęcia usługi transportu. Tym samym uwzględniono uwagi, które pojawiły się w procesie konsultacji.

—

W przypadku długoterminowego, a więc dłuższego niż 30 dni, wynajmu środków transportu na rzecz podmiotów niebędących podatnikami punktem odniesienia jest miejsce, gdzie klient ma siedzibę, stałe miejsce pobytu lub miejsce, gdzie zazwyczaj przebywa.

—

Przy krótkoterminowym wynajmie (np. wynajmie samochodu osobowego na kilka dni) za miejsce świadczenia usługi przyjmuje się miejsce, gdzie te środki transportu są oddawane do dyspozycji podmiotu niebędącego podatnikiem. Także to uregulowanie większość podmiotów uczestniczących w konsultacjach przyjęła z zadowoleniem.

—

Artykuł ten został całkowicie przeformułowany. Miejscem świadczenia usług wymienionych w art. 9g ust. 1 jest miejsce, gdzie podmiot taki ma siedzibę, stałe miejsce pobytu lub miejsce, w którym zazwyczaj przebywa.

Ta regulacja spotkała się w trakcie konsultacji w większości z bardzo negatywną oceną, głównie z powodu nadmiernego nakładu administracyjnego, koniecznego do wywiązania się obowiązków z tytułu podatku VAT. Dlatego za warunek dla przyjęcia tej regulacji uznano wprowadzenie mechanizmu jednego punktu kontaktowego typu one-stop-shop.

—

Komitet zachęca do jeszcze precyzyjniejszego zdefiniowania usług wymienionych w tym artykule.

—

Dzięki tej zmianie jasne jest, że miejsce świadczenia usług przez pośrednika określa się według kryterium, gdzie zgodnie z przepisami art. 9a-9g oraz art. 9i została dokonana podstawowa transakcja.

—

Jak już wcześniej wspomniano, dokonane zmiany polegają na skreśleniach w art. 9g.

—

Regulacje dotyczące określania miejsca świadczenia usług w zakresie handlu internetowego, usług telekomunikacyjnych oraz nadawczych radiowych i telewizyjnych, świadczonych przez dostawcę mającego siedzibę poza Wspólnotą, mają być utrzymane także w przyszłości. Miejscem świadczenia nadal jest więc albo państwo członkowskie, w którym siedzibę ma klient niebędący podatnikiem, albo państwo członkowskie, w którym ta usługa jest rzeczywiście użytkowana lub wykorzystywana.

—

Zmiana treści tego artykułu przewiduje rozszerzenie oświadczenia zbiorczego składanego przez każdego podatnika zarejestrowanego dla celów podatku VAT również na określone transakcje dotyczące usług. Chodzi przy tym o pozostałe usługi dla odbiorców zarejestrowanych dla celów podatku VAT, o transakcje wspomniane w piątym akapicie oraz o klientów będących podatnikami, na rzecz których świadczył on usługi na warunkach określonych w art. 9 ust. 1.

6.1.2

Komitet z zadowoleniem przyjmuje planowane rozszerzenie stosowania mechanizmu obciążenia zwrotnego (tzw. reverse-charge mechanism) na poziomie przedsiębiorstw, a więc rozszerzenie wymiany usług pomiędzy podatnikami.

6.1.3

Jest to jednak uzależnione od tego, czy mechanizm ten może być bez problemu stosowany w każdym przypadku przez zainteresowane osoby. Problemem może być np. sytuacja, w której usługodawca mógłby narzucić usługobiorcy własną ocenę transakcji pod kątem należności z tytułu podatku VAT, miejsca świadczenia, obowiązku uiszczenia podatku VAT i jego stawki lub ewentualnego zwolnienia z opodatkowania, a usługobiorca nie miałby możliwości kontroli prawdziwości tych danych.

6.1.4

Nie należy obarczać przedsiębiorstw dodatkowymi obowiązkami, jeśli chodzi o sprawozdawczość i rachunkowość. Nieodzowne jest, aby w ramach UE każdy przedsiębiorca miał możliwość zdobycia pewnej informacji, czy korzystający z jego usług podatnik z siedzibą w innym państwie UE jest zobowiązany do zastosowania mechanizmu obciążenia zwrotnego w odniesieniu do konkretnej transakcji. Jeśli po czasie okazałoby się, że mechanizm przeniesienia należności z tytułu podatku VAT na usługobiorcę nie powiódł się, to przesadna odpowiedzialność cywilnoprawna poniesiona przez usługodawcę zaszkodziłaby całemu systemowi i doprowadziłaby do jego odrzucenia przez zainteresowanych.

6.2.1

Jeśli przedsiębiorstwo/podatnik świadczy swoje usługi podmiotom niebędącym podatnikami, wówczas zastosowanie mechanizmu obciążenia zwrotnego jest wykluczone już na samym początku. Jednak oznaczałoby to, że w chwili, gdy w życie wejdzie zasada opodatkowania w miejscu konsumpcji, przedsiębiorstwo z innego państwa UE musiałoby się zarejestrować jako podatnik VAT w kraju, w którym świadczy usługi i w tym kraju wypełniać też obowiązki związane z podatkiem VAT. Aby zminimalizować nakłady na administrację i tym samym utrudnienia dla wewnątrzwspólnotowego przepływu towarów i usług, konieczne są niebiurokratyczne zasady.

6.2.2

Obowiązek zarejestrowania się jako podatnik VAT prowadzi do ogromnego nakładu dodatkowej pracy, znacznych kosztów i ewentualności, że dany podatnik zrezygnuje ze świadczenia danej usługi. W ten sposób jednak ani nie otworzy się rynku wewnętrznego, ani nie stworzy się równej konkurencji dla przedsiębiorstw wszystkich państw członkowskich UE. Wręcz przeciwnie — przedsiębiorstwo nie mające siedziby w danym państwie UE ma w tym państwie znacznie gorszą pozycję niż lokalni usługodawcy. W żadnym wypadku nie idzie to więc w parze z likwidowaniem barier dla handlu. Dlatego rozszerzenie zasady opodatkowania w miejscu konsumpcji w odniesieniu do usług świadczonych na rzecz podmiotów niebędących podatnikami byłoby realistyczne tylko wtedy, gdy zaproponowany system punktów kontaktowych typu one-stop-shop funkcjonowałby sprawnie i bez zarzutu. Tylko wtedy można by oczekiwać od przedsiębiorców, że będą świadczyć usługi podlegające opodatkowaniu nawet we wszystkich 25 państwach członkowskich, bez sięgania po rozwiązanie obciążenia zwrotnego. W przeciwnym wypadku efekt mógłby być odwrotny od pożądanego — małe i średnie przedsiębiorstwa zostałyby zepchnięte z rynku wewnętrznego Unii.

7.1

To samo dotyczy uproszczenia obowiązków związanych z podatkiem VAT, jeśli chodzi o procedurę zwrotu podatku należnego. Znane trudności przy zwrocie podatku należnego powodują, że szczególnie przy mniejszych sumach przedsiębiorca musi rozważyć, czy „opłaca” mu się składać wniosek do zagranicznego „fiskusa”, czy lepiej od razu zrezygnować z przysługującego zwrotu. W ten sposób jednak narusza się podstawową zasadę szóstej dyrektywy w sprawie podatku VAT, a mianowicie prawo do odliczenia kwoty podatku należnego.

Jednocześnie Komitet uważa, że w niektórych państwach członkowskich wiele trzeba jeszcze poprawić w zakresie pełnego i równego ściągania podatku VAT.

7.2

Dlatego należałoby zadbać o to, by opracowane przez Komisję propozycje dotyczące wprowadzenia systemu punktów kontaktowych zostały zrealizowane i ocenione pod kątem ich skuteczności.

18.8.2006