Dziennik Urzędowy C 18/2011

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/1

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wzmocnienia europejskiego modelu rolno-spożywczego (opinia rozpoznawcza)

2011/C 18/01

Sprawozdawca: José María ESPUNY MOYANO

Współsprawozdawca: Carlos TRÍAS PINTO

Pismem z dnia 23 lipca 2009 r. prezydencja hiszpańska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zwróciła się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie

wzmocnienia europejskiego modelu rolno-spożywczego (opinia rozpoznawcza).

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 25 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 124 do 1 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wspólnotowy model rolno-spożywczy dzisiaj

1.1 Wspólna polityka rolna (WPR) jest nie tylko pierwszą wspólną polityką w ścisłym znaczeniu tego słowa, której zakres kompetencji jeszcze się zwiększył na mocy traktatu z Lizbony, ale stanowi również swoisty model rolno-spożywczy. Z tego względu powinna przedstawiać większy interes strategiczny dla Europy i odgrywać aktywną i wpływową rolę na scenie międzynarodowej.

1.2 WPR pozostała wierna swoim celom od samego początku, jak również podczas kolejnych reform traktatów, a ponadto dostosowywała się przez prawie pięćdziesiąt lat do nowych potrzeb wynikających z rozwoju takich wydarzeń jak reforma instrumentów i systemów zarządzania, kolejne budżety, żądania obywateli i otwieranie się na kraje trzecie. Dziś mamy do czynienia ze zrównoważonym modelem rolno-spożywczym, w coraz większym stopniu opartym na połączeniu aspektów gospodarczych, środowiskowych i społecznych.

1.3 W ciągu całego tego procesu europejski model rolno-spożywczy znacząco zbliżał się do osiągnięcia swoich podstawowych celów, a mianowicie zagwarantowania społeczeństwu dostaw zdrowej i bezpiecznej żywności, stworzenia przodującego w świecie systemu gospodarki rolno-spożywczej i oferowaniu zróżnicowanej produkcji wysokiej jakości, która byłaby ceniona przez konsumentów.

2. Wady i zalety

2.1 Mimo ogólnie pozytywnej oceny modelu jest niemniej oczywiste, że przy jego dalszym rozwoju należy rozważyć pewne ulepszenia, w szczególności:

—	konieczność opracowania instrumentów wspólnotowych będących w stanie reagować na fluktuację cen, która może ponownie pojawić się w nadchodzących latach, tak by uniknąć powtórki scenariusza z lat 2007 i 2008;

—

poprawę systemów wyszczególniania produktów rolno-spożywczych, takich jak nazwy pochodzenia, chronione oznaczenia geograficzne i gwarantowane tradycyjne specjalności, by uprościć i zracjonalizować warunki ich przyznawania, podnieść związane z nimi wymogi techniczne oraz wzmocnić model, jak również zwiększyć ich uzasadnioną ochronę na rynkach zewnętrznych;

—	zapewnienie polityki, która rzeczywiście promowałaby wspólnotowe produkty rolno-spożywcze, wnosiła na szczeblu europejskim wartość dodaną do bogactwa i różnorodności naszych produktów, a przede wszystkim odpowiednio łączyła promocję ich walorów z rozwojem handlowym;

—

przybliżenie się do opracowania strategicznej wizji łańcucha rolno-spożywczego obejmującego produkcję, przetwarzanie i handel, przy jednoczesnym zwiększaniu przejrzystości systemu i zastosowania środków pozwalających uniknąć nadużywania pozycji dominującej lub nielegalnych praktyk, które wpływają na funkcjonowanie modelu;

—	lepsze informowanie konsumentów poprzez wprowadzenie wspólnego modelu etykietowania i opracowanie systemu wykorzystującego w jak największym stopniu możliwości nowych technologii informacyjnych, by konsumenci mogli dokonywać jak najbardziej świadomych wyborów.

3. Stawić czoła natychmiastowym wyzwaniom

3.1 Wraz z odnowieniem swoich instytucji i przyjęciem nowego traktatu Unia Europejska wkracza w nowy etap. Musimy stawić czoła wielu nowym wyzwaniom i przystąpić do przeprowadzenia głębokich zmian, by Unia mogła potwierdzić swoją wiodącą pozycję, a zwłaszcza wyjść z obecnego kryzysu gospodarczego i finansowego.

3.2 W tym kontekście należy stwierdzić, że wspólnotowy system rolno-spożywczy ma również swoje specyficzne potrzeby, które należy uwzględnić w ramach obecnego procesu refleksji zapoczątkowanego z myślą o opracowaniu nowej wspólnej polityki rolnej po 2013 r. Niektóre z tych potrzeb zostały określone w niniejszym dokumencie, jak też wyraźnie wymienione w innych opiniach Komitetu (1).

3.3 W niniejszej opinii EKES pragnie dokładniej przyjrzeć się zaletom zrównoważonego modelu rolno-spożywczego na poziomie wspólnotowym oraz podkreślić jego znaczenie. Ponieważ na dłuższą metę jest to jedyny uzasadniony model, należy zadbać o jego jednolite stosowanie na rynku wspólnotowym oraz zapobiec sytuacji, w której zostałby on przyjęty jedynie przez podmioty europejskie, jest bowiem oczywiste, że tylko w ten sposób możemy zagwarantować jego trwałość.

4. W kierunku niezawodnego, zrównoważonego i sprawiedliwego modelu

4.1 Europejski model rolno-spożywczy ewidentnie wpisuje się w schemat zrównoważonego rozwoju, który uwzględnia jego trzy aspekty: gospodarczy, środowiskowy i społeczny.

4.2 W ostatnich latach, zwłaszcza przy okazji niedawnej reformy wspólnej polityki rolnej, wprowadzono daleko idące przepisy w następujących ważnych dziedzinach:

—	zwiększanie bezpieczeństwa żywnościowego i identyfikowalności żywności;

—	organizacja ekologicznych i zintegrowanych metod produkcji, stosowanie bardziej przyjaznych dla środowiska rozwiązań i ogólnie ochrona środowiska;

—	stosowanie różnorodnych przepisów dotyczących dobrostanu zwierząt oraz rozszerzenie ich stosowania na wszystkie produkty;

—	zaostrzenie przepisów dotyczących sfery społecznej i ochrony pracowników.

4.3 Zdaniem EKES-u model ten ma podstawowe znaczenie dla zachowania wspólnej polityki rolnej w przyszłości i jest kluczowy dla utrzymania konkurencyjnej pozycji w coraz bardziej zglobalizowanym świecie. Powyższe wartości, przełożone na odpowiednie przepisy, oraz podjęcie wysiłków na rzecz wspierania badań i produkcji rolno-spożywczej pozwolą UE stawić czoła wyzwaniom w świecie, w którym według Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) w 2020 r. dojdzie do podwojenia potrzeb w zakresie produkcji żywności.

4.4 Jednakże urzeczywistnianie tego modelu wymagało i nadal wymaga podejmowania istotnych wysiłków ze strony podmiotów wspólnotowych, zarówno w dziedzinie produkcji, jak i w zakresie przetwórstwa rolnego. W związku z tym nie wydaje się logiczne, żeby jego stosowanie w praktyce wiązało się z różnymi niedociągnięciami, które mogą podważać samo istnienie tego modelu.

4.5 Pierwsze z tych niedociągnięć dotyczy bezpieczeństwa żywnościowego i spełniania norm wspólnotowych przez przywożoną żywność oraz importowane pasze, zwierzęta i rośliny. Europa nauczyła się z własnego doświadczenia, że niezbędne jest utrzymanie wysokiego poziomu ochrony zdrowia, zarówno konsumentów, jak i zwierząt i roślin. Doprowadziło to do przyjęcia nowych norm wraz z wejściem w życie rozporządzenia nr 178/2002 określającego zasady prawa żywnościowego na szczeblu Wspólnoty. Jednakże prawodawca skupił się na określeniu wymogów dotyczących podmiotów wspólnotowych, natomiast wymagania względem importowanych produktów zeszły na drugi plan.

4.5.1 Obecnie, według danych Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności, ponad jedna trzecia zarejestrowanych na rynku wewnętrznym ostrzeżeń o niebezpiecznych produktach żywnościowych dotyczy produktów pochodzących spoza Unii Europejskiej. EKES pragnie przypomnieć, że Unia Europejska ma obowiązek zatroszczyć się o bezpieczeństwo i zdrowie konsumentów, jak również zagwarantować spełnienie odpowiednich norm przez wszystkie produkty dopuszczone do obrotu, w tym produkty pochodzące z importu.

4.6 Drugim problemem napotykanym przez producentów i przemysłowców wspólnotowych jest brak równowagi na rynku wspólnotowym prowadzący do umniejszania jego konkurencyjności względem produktów importowanych.

4.6.1 Wymogi stawiane przez nasz własny model znacząco podnoszą koszty produkcji. Niektóre z tych kosztów nie obowiązują w wypadku produktów pochodzących z importu, które w pewnych wypadkach korzystają ponadto ze zmniejszonych taryf celnych (2).

4.6.2 Według sprawozdania sporządzonego przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Badań (LEI) Uniwersytetu Wageningen, stosowanie nowych wymogów w zakresie dobrostanu zwierząt wprowadzonych na mocy dyrektywy 1999/74/WE dotyczącej chowu kur niosek oznacza wzrost kosztów rzędu 8–10 % w przeliczeniu na przeciętnego producenta unijnego, który musi konkurować z produktami importowanymi z Brazylii i z USA. Nie dość, że produkty te nie spełniają wspomnianych wymogów dotyczących dobrostanu zwierząt, to systemy produkcji oparte są na znacznie niższych standardach od tych przewidzianych przez prawodawstwo wspólnotowe (intensywna produkcja, mniejsze ograniczenia w stosowaniu leków, brak ograniczeń w wykorzystywaniu genetycznie zmodyfikowanych organizmów do karmienia zwierząt itp.).

4.6.3 Podobne skutki przynoszą koszty regulacyjne. Europejski przemysł paszowy potrzebuje określonych surowców z importu, gdyż ich produkcja w Europie jest niewystarczająca, ale ścisłe limity narzucane przez regulacje wspólnotowe w zakresie zmodyfikowanych genetycznie organizmów (GMO) utrudniają import produktów, które są niezbędne w żywieniu zwierząt, takich jak zboża, soja czy też nasiona roślin wysokobiałkowych pochodzących np. z Brazylii lub Argentyny. Owe limity mają bezpośredni wpływ na produkcję mięsa i przemysł mięsny w Europie, który musi pokrywać wzrost kosztów, co rzutuje na jego konkurencyjność zarówno na rynku europejskim, jak i w odniesieniu do produktów eksportowanych do krajów trzecich. EKES nie wypowiada się tutaj w kwestii stosowności wykorzystywania GMO.

4.6.4 Sama Komisja Europejska przyznała to w sprawozdaniu DG AGRI w sprawie stosowania przepisów dotyczących GMO, w którym stwierdza, że polityka „zerowej tolerancji” mogłaby narazić europejski sektor rolno-spożywczy na straty rzędu 200 mld euro. Ponadto, zakładany wysoki poziom ochrony konsumenta europejskiego nie został w praktyce osiągnięty, gdyż w dalszym ciągu importuje się mięso, mleko i inne produkty pochodzące od zwierząt karmionych paszami, które zawierają GMO. Dlatego też należałoby stworzyć warunki dla rozwoju łańcucha produkcji, który w większym stopniu uwzględniałby oczekiwania konsumentów.

4.6.5 Podobne problemy do tych, o których mowa powyżej, występują w innych dziedzinach, w których koszty regulacyjne są równie wysokie: chodzi tu na przykład o pestycydy (maksymalne limity pozostałości i inne ograniczenia związane z ochroną środowiska), o zdrowie roślin czy też identyfikację zwierząt.

4.7 Wreszcie, istnieją też względy natury politycznej, które sprawiają, że obecna sytuacja jest nie do utrzymania w dłuższej perspektywie. Nie wydaje się bowiem logiczne, by podmioty europejskie były dyskryminowane na własnym, naturalnym dla nich rynku, w stosunku do podmiotów z krajów trzecich.

5. Konieczność znalezienia rozwiązań

5.1 Zdaniem EKES-u Unia Europejska powinna znaleźć rozwiązania, które umożliwią lepsze stosowanie modelu europejskiego na rynku wewnętrznym, przy poszanowaniu wolnej konkurencji i norm międzynarodowych.

5.2 Zastosowanie tych rozwiązań będzie się wiązać z podejmowaniem działań w różnych obszarach, a w niektórych wypadkach wymagać będzie stopniowego wdrażania. Wśród różnych możliwych środków EKES pragnie zwrócić uwagę na następujące kwestie:

—

Poprawę warunków dostępu: kontrola importowanych produktów powinna zapewniać bezpieczny i zgodny z europejskimi normami przywóz zwierząt i roślin do Unii Europejskiej: chodzi tu zwłaszcza o te zwierzęta i rośliny, które mają stać się częścią łańcucha pokarmowego. Ponadto ważne jest, by kontrola odbywała się według ujednoliconych procedur, tak by wszystkie produkty, niezależnie od punktu ich przywozu, oferowały te same gwarancje bezpieczeństwa. Jest to kwestia wzajemności wobec europejskich podmiotów.

—

Zwiększenie międzynarodowego poparcia dla modelu europejskiego: Unia Europejska powinna objaśniać swój model i promować jego akceptację na forum międzynarodowym. Nasz model opiera się na zasadach zrównoważonego rozwoju propagowanych na świecie przez sam system Organizacji Narodów Zjednoczonych. WTO, Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), CODEX Alimentarius Mundi, Międzynarodowe Biuro ds. Epizootii (IOE), MOP, Konferencja Narodów Zjednoczonych do spraw Handlu i Rozwoju (UNCTAD) i szereg innych organizacji powinny zaangażować się w wysiłki na rzecz rozpowszechniania tego modelu. Należy także dążyć do możliwie jak największego ujednolicenia przepisów na szczeblu międzynarodowym, by uniknąć różnego traktowania.

—

Wzmocnienie systemu wzajemnego uznawania przez UE i kraje trzecie systemów ochrony zdrowia konsumentów i dobrostanu zwierząt: Unia Europejska powinna włączyć do porozumień handlowych konkretne rozdziały zapewniające wzajemne uznawanie tych systemów w dziedzinie zdrowotnej, fitosanitarnej i żywnościowej, tak by w drodze wspólnego porozumienia osiągnąć odpowiedni poziom ochrony zdrowia w ramach określonych przez WTO.

—

Ulepszenie międzynarodowej pomocy technicznej dzięki propagowaniu takich inicjatyw jak „Lepsze szkolenia na rzecz bezpieczniejszej żywności”. Inicjatywy te wspierają współpracę techniczną z krajami rozwijającymi się (które eksportują lub mają zamiar eksportować do Europy) poprzez oferowanie szkoleń technicznych, opracowywanie norm i standardów, wymianę urzędników itp.

—	Zachęty handlowe: UE mogłaby także rozważyć możliwość korzystniejszego traktowania (w sferze handlowej, finansowej bądź w zakresie współpracy na rzecz rozwoju) tych krajów, które ujednolicą swoje systemy z modelem wspólnotowym.

—

Lepsze uregulowania prawne: Europa nie powinna wprawdzie uciekać się do środków protekcjonistycznych ograniczających dostęp do jej rynków, lecz nie możemy pozwolić na to, by nasz model był stosowany ze szkodą dla naszych własnych podmiotów wspólnotowych. Uproszczenie prawodawstwa może być ponadto bardzo pożytecznym narzędziem służącym zmniejszaniu niepotrzebnych obciążeń administracyjnych.

5.2.1 Część naszego modelu oparta jest na „dobrach publicznych” uznanych za niezbędne przez obywateli i konsumentów; najważniejsze wśród nich to jakość oparta na pochodzeniu i metodach produkcji, ochrona zwierząt, zasada ostrożności, czy też ochrona środowiska naturalnego.

5.2.2 Należy wyposażyć politykę europejską w instrumenty, które zapobiegną przenoszeniu miejsc pracy w inne rejony, tak by umożliwić równe warunki konkurencji i wspierać stosowanie norm społeczno-zawodowych (3) dotyczących godnej pracy, które propagujemy na rynku wspólnotowym. Ponadto Unia Europejska powinna podjąć wysiłki na rzecz skłonienia odpowiednich organów międzynarodowych (a zwłaszcza WTO) do uwzględnienia w ramach aspektów pozahandlowych podstawowych norm społeczno-zawodowych, gdyż handel może być rzeczywiście wolny jedynie wtedy, gdy jest też sprawiedliwy.

5.2.3 Z tego względu prawodawca powinien nadać priorytetowe znaczenie przywróceniu równowagi obecnej sytuacji poprzez przyjęcie odpowiednich środków prawnych.

5.3 EKES zwraca się do Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji o uwzględnienie niniejszej opinii i wzywa prezydencję hiszpańską do zaproponowania odpowiednich środków w tym kontekście.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 81.

(2) EKES przypomina, że UE jest największym na świecie importerem produktów rolno-spożywczych: pozycję tę zawdzięcza systemowi preferencyjnych środków taryfowych (ogólny system preferencji celnych GSP, GSP+, „wszystko oprócz broni”) stosowanych wobec produktów pochodzących z krajów słabiej rozwiniętych i rozwijających się.

(3) Konwencje MOP-u nr 87, 98, 105, 111, 135, 182; Deklaracja MOP-u dotycząca podstawowych zasad i praw w pracy; Trójstronna deklaracja MOP-u dotycząca przedsiębiorstw wielonarodowych i polityki społecznej; Deklaracja MOP-u dotycząca pracy przymusowej; Deklaracja MOP-u dotycząca dyskryminacji; Program działań MOP-u na rzecz godnej pracy; Deklaracja MOP-u dotycząca pracy dzieci; Wytyczne OECD dotyczące społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw, Wytyczne OECD dotyczące wielonarodowych przedsiębiorstw; Deklaracja Milenijna ONZ.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/5

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Wspólnotowy model rolnictwa: jakość produkcji i informowanie konsumentów jako czynniki konkurencyjności” (opinia rozpoznawcza)

2011/C 18/02

Sprawozdawca: Carlos TRÍAS PINTO

Dnia 20 stycznia 2010 r. prezydencja hiszpańska, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie:

„Wspólnotowy model rolnictwa: jakość produkcji i informowanie konsumentów jako czynniki konkurencyjności”

(opinia rozpoznawcza).

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swą opinię 25 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 116 do 1 – 5 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 EKES zaleca wzmocnienie polityki na rzecz jakości produkcji i informowania konsumentów, które są kluczowymi czynnikami konkurencyjności europejskiego przemysłu rolno-spożywczego oraz poprawy wizerunku rolnictwa. W tym celu należy:

—	Dążyć do lepszego uwzględnienia aspektów społecznych, ekologicznych, zdrowotnych i dotyczących dobrostanu zwierząt, które są związane z produkcją rolną, wykorzystując w tym celu nowe narzędzia oparte na technologiach informacyjnych i komunikacyjnych (TIK).

—	Zwiększyć trafność i spójność istniejących instrumentów certyfikacyjnych, dzięki określeniu jasnych, zharmonizowanych i uproszczonych wytycznych.

—	Tworzyć kanały dialogu między producentami, przedsiębiorcami, dystrybutorami i konsumentami oraz rozwijać skuteczne strategie komunikacyjne wobec społeczeństwa.

1.2 Konkretnie, EKES proponuje zastosowanie następujących środków:

1.2.1 Narzędzia

—

Wykorzystanie TIK jako narzędzi komunikacyjnych. TIK są częścią naszego codziennego życia, ale nie są jeszcze wykorzystywane w procesie kupna. Ich zastosowanie w sklepach w charakterze narzędzi informacyjnych pozwoliłoby aktualizować informacje na bieżąco (produkty rolne odznaczają się dużą rotacją), a konsumentom dałoby możliwość wyboru informacji i dostęp do nich niezależnie od lokalizacji.

—

Identyfikowalność narzędziem gwarantującym wiarygodność informacji. W skład łańcucha produkcji wchodzą różne podmioty odpowiedzialne za różne aspekty społeczno-ekologiczne wpływające na ogólną jakość produktu. Śledzenie całego procesu umożliwia zapoznanie się nie tylko z jego głównymi uczestnikami, ale także z ich sposobami postępowania z produktami oraz ze związanymi z tym wskaźnikami.

1.2.2 Instrumenty

—	Włączyć kryteria całościowej jakości do istniejących dobrowolnych systemów, takich jak oznaczenie ekologiczne UE, jeśli jego zakresem zostaną objęte produkty rolne, lub do istniejących norm jakości, takich jak chroniona nazwa pochodzenia oraz chronione oznaczenie geograficzne.

—	Stworzyć nowy, dobrowolny system certyfikacji dotyczący aspektów społeczno-ekologicznych, pozwalający konsumentowi na szybką, prostą i wiarygodną ocenę produktu z punktu widzenia całościowej jakości.

1.2.3 Strategie

—	Promocja europejskiego standardu jakości. EKES proponuje, by rozszerzyć kampanie informacyjne dotyczące europejskich produktów rolnych; należy przy tym podkreślać wysokie standardy jakości i różnorodności spełniane przez te produkty.

—	Promowanie i stosowanie odpowiednich środków. Administracja publiczna może wykorzystywać narzędzia, którymi dysponuje, do promowania produktów rolnych spełniających normy społeczne i ekologiczne: zamówienia publiczne, zróżnicowanie podatków, kampanie informacyjne, zachęty dla producentów.

2. Wprowadzenie

2.1 Z każdym dniem rośnie znaczenie, jakie społeczeństwo przykłada do ważnych problemów społecznych i ekologicznych. Jest to związane z reakcją na zmianę klimatu, stopniowe wyczerpywanie się zasobów naturalnych oraz rosnące dysproporcje w podziale bogactwa.

2.2 Paradoksalnie, ten stopniowy wzrost świadomości w niewielkim stopniu przekłada się na wybór dokonywany w momencie zakupu (czyli na to, co określa się mianem „świadomej i odpowiedzialnej konsumpcji”). Świadczy to niestety o coraz większym rozziewie między teoretycznymi poglądami konsumentów (1) a ich codzienną praktyką.

2.3 Nie możemy jednak zapominać, że w czasach dużej niepewności gospodarczej bardzo złożone staje się systematyczne wprowadzanie do tradycyjnego równania cena – produkt (2) takich zmiennych, jak wpływ społeczny i ekologiczny, zwłaszcza jeśli odbija się to na ostatecznej kwocie, jaką płaci konsument. Niezaprzeczalne jest jednak, że kryzys społeczno-gospodarczy zbiegł się w czasie z kryzysem ekologicznym, i że nie można skupić się tylko na jednym z nich, pomijając drugi. Innymi słowy, jak stwierdził Jacques Delors, kryzys wartości polega na tym, że żyjemy w świecie, w którym wszystko można kupić. Trzeba będzie w związku z tym przywrócić blask naszym wartościom.

2.4 W Unii Europejskiej mamy szczęście dysponować systemem produkcji rolno-spożywczej opartym na wysokich standardach sanitarnych, ekologicznych, społecznych i związanych z dobrostanem zwierząt, który możemy określić jako system całościowej jakości przynoszący nam niewątpliwą wartość dodaną w stosunku do reszty świata, ale wiążący się też z pewnymi zagrożeniami dla konkurencyjności.

2.5 Liczne aspekty składające się na całościową jakość są regulowane przepisami lub wynikają z praktyki stosowanej przez europejski przemysł rolno-spożywczy. W związku z tym produkty są już zgodne z tymi standardami, a producenci ich przestrzegają. Nie dzieje się tak niestety w wypadku wielu produktów importowanych z krajów trzecich. Powoduje to coraz większą różnicę cen między produktami rolnymi pochodzącymi z UE i z krajów trzecich, co oznacza spadek konkurencyjności tych pierwszych.

2.6 W związku z tym owa koncentracja na jakości, będąca owocem długiej tradycji i ciężkiej pracy na drodze do doskonałości, nie może być już dłużej zagrożeniem dla konkurencyjności, lecz powinna stać się okazją do rozwoju. Konieczne jest zatem opracowanie nowych strategii, które wykorzystywałyby wyróżniające cechy naszego modelu produkcji i skłaniały konsumenta do priorytetowego traktowania produkcji europejskiej. Szczególne znaczenie powinna tu mieć polityka informowania konsumentów (3), prowadzona z wykorzystaniem różnorodnych kanałów, w tym skutecznych narzędzi edukacji i informowania konsumenta dostarczanych przez TIK (technologie informacyjne i komunikacyjne).

2.7 Jednocześnie przewidzieć należy niezbędne wsparcie techniczne i finansowe, by nadal rozwijać model rolnictwa wielofunkcyjnego i zagwarantować rentowność europejskich gospodarstw rolnych przy uczciwych cenach dla producentów i zachowaniu trwałych miejsc pracy o wysokiej jakości, co ma podstawowe znaczenie dla zachowania tego modelu.

2.8 Ponadto EKES podkreśla, że poprawie konkurencyjności poprzez działania na rzecz jakości produktów rolnych i informowania konsumentów towarzyszyć powinny środki służące równowadze łańcucha wartości w sektorze rolno-spożywczym, w którym dochodzi obecnie do licznych przypadków zniekształcania cen ze względu na nadużywanie pozycji dominującej przez niektóre podmioty (4).

3. Konsumenci, jakość i aspekty społeczno-ekologiczne

3.1 EKES wielokrotnie potwierdzał już swoje zaangażowanie na rzecz rozwoju zrównoważonego jako kierunku rozwoju ekologicznego, gospodarczego i społecznego Unii Europejskiej. Zaangażowanie to może przyczynić się do wzmocnienia istniejącego już obecnie europejskiego modelu rolniczego poprzez przedefiniowanie pojęcia jakości, w którym obecnie zasadniczo najważniejsze są klasyczne aspekty jakościowe właściwe dla danego produktu (smak, wygląd, rozmiar itp.) poprzez użycie innych kryteriów odnoszących się do środowiska produkcji, w tym aspektów społecznych, ekologicznych, sanitarnych, związanych z bezpieczeństwem oraz z dobrostanem zwierząt. Użyjemy tu określenia „całościowa jakość” opartego na nowych wskaźnikach doskonałości:

3.1.1 Tytułem przykładu proponuje się wziąć pod uwagę następujące kryteria i wskaźniki (5) (lista nie jest wyczerpująca):

Wpływ na środowisko:

—	Rodzaj nawadniania

—	Zużycie energii na produkcję

—	Odległość od miejsca produkcji

—	Rodzaj opakowania

—	Gospodarowanie odpadami

Czynniki społeczne:

—	Przestrzeganie przepisów kraju pochodzenia

—	Stosunek ceny sprzedaży detalicznej do ceny zakupu od producenta

—	Rodzaj umowy o pracę (na czas nieokreślony lub określony)

—	Zatrudnianie osób niepełnosprawnych

—	Równość kobiet i mężczyzn

Dobrostan zwierząt:

—	Rodzaj hodowli i warunki przetrzymywania

—	Rodzaj karmy

—	System transportu

—	Metody uboju

3.2 To właśnie w nowych ramach całościowej jakości produkty europejskie będą mogły wyróżnić się na tle produktów z innych krajów, ponieważ już obecnie odpowiadają wielu z wymienionych kryteriów dzięki regulacjom europejskim i przepisom obowiązującym w poszczególnych państwach członkowskich, które są o wiele surowsze niż w innych krajach produkujących żywność. Problem polega na tym, że większość aspektów regulacyjnych nie jest znana konsumentom, co powoduje, że nie są one brane pod uwagę w chwili zakupu, zwłaszcza jeśli konsumenci mają wątpliwości co do wiarygodności informacji. Należy zatem edukować i informować konsumentów, aby zwiększyć popyt na produkty będące efektem lepszych praktyk.

3.3 Nie wspomniano dotąd o bezpieczeństwie produktów żywnościowych, gdyż nie jest to zwykłe kryterium doskonałości, lecz niezbywalny element prawa do zdrowia obywateli europejskich. EKES raz jeszcze wyraża konsternację wobec pobłażliwości, z jaką nadal traktuje się import produktów żywnościowych o niepełnej identyfikowalności (ze względu na wątpliwą interpretację przepisów dotyczących żywności ze strony Komisji i państw członkowskich) lub poddanych działaniu produktów syntetycznych zakazanych w UE. Ich wprowadzanie na rynek to oszustwo wobec konsumentów i nieuczciwa konkurencja wobec producentów europejskich.

4. Identyfikowalność jako narzędzie informowania o jakości

4.1 Obecnie pojawiają się w świecie różne inicjatywy (6) w zakresie śledzenia całego „cyklu życia” danego produktu. Pewne procedury zostały już wdrożone, zarówno na zasadzie obowiązkowości (np. wołowina w UE), jak i na zasadzie dobrowolności (różne łańcuchy dystrybucji lub inicjatywy w rodzaju carbon footprint).

4.2 EKES zaleca nowy sposób wykorzystania tego narzędzia – zasadniczo dobrowolnie – w dziedzinie jakości poprzez włączenie do niego różnych aspektów lub wskaźników społeczno-ekologicznych związanych z produktem, tak aby ułatwić jego interpretację przez konsumenta. Proponuje się zatem, by to skuteczne i wiarygodne narzędzie wraz z odpowiednimi certyfikatami lub kontrolami służyło klientowi do podejmowania decyzji o zakupie z pełną świadomością i na podstawie pewnych i autentycznych danych.

4.3 Konieczne będzie ustalenie niezbędnych mechanizmów, aby uwidocznić odpowiednie wskaźniki. Mogą to być zarówno klasyczne informacje na etykietach – czy to w formie skali oceniającej (jak w wypadku etykiety dotyczącej efektywności energetycznej), czy też w formie takiej jak logo (oznaczenie ekologiczne, chroniona nazwa pochodzenia) lub informacja o recyklingu produktu – jak i informacje dostarczane z użyciem TIK.

5. Potencjał TIK w zakresie informowania konsumentów o jakości produktów rolnych

5.1 Jak dotąd podstawowym źródłem informacji o produkcie była dla konsumenta etykieta. Choć etykieta ma z pewnością istotne znaczenie dla jawności informacji, to na tej ograniczonej przestrzeni pojawia się coraz więcej dobrowolnych i obowiązkowych wzmianek, co może utrudniać dostrzegalność informacji i jej zrozumienie, nie tylko ze względu na nagromadzenie treści, ale także na jej skomplikowany charakter (czego dobrym przykładem są kody stosowane w wypadku jaj, oznaczające metodę hodowli, kraj pochodzenia i indywidualny numer producenta).

5.2 Ponadto istotną cechą charakterystyczną produktów rolnych jest ich duża rotacja na półkach sklepowych ze względu na sezonowość produktów, a także na zmieniających się w ciągu roku czy nawet w trakcie kampanii dostawców.

5.3 Wielu obywateli zna już technologie informacyjne i komunikacyjne, które w znaczny sposób zwiększają możliwości przetwarzania i gromadzenia informacji (np. kody QR (7), a których koszt ciągle maleje. Jeśli chodzi o informowanie konsumentów, to należy wziąć pod uwagę użycie zarówno już istniejącego sprzętu osobistego (np. telefonów komórkowych), jak i urządzeń zainstalowanych w miejscu sprzedaży (ekrany dotykowe LCD), a także internetu – tak przed dokonaniem zakupu, jak i po.

5.4 Niektóre kraje, np. Włochy, wykorzystują już te technologie dla poprawy systemów informowania konsumentów i certyfikacji jakości produktów:

—	Targi organizowane przez fundację „Campagna amica” dowodzą, że w ramach widełek cenowych między producentem a konsumentem istnieje spore pole manewru, które można wykorzystać dla zapewnienia rodzinom odpowiedniego zaopatrzenia, a rolnikom – dochodów.

—

Urządzenie „Tac salva mozzarella” jest pierwszym systemem analizy, dzięki któremu można się dowiedzieć, czy dana mozzarella została wyprodukowana rzeczywiście ze świeżego mleka czy też ze skrzepu mleka przechowywanego w chłodziarce lub zamrażarce. Nowa technologia jest konkretnym narzędziem obrony hodowców i konsumentów przed oszustwami w dziedzinie produkcji żywności.

5.5 Biorąc pod uwagę powyższe czynniki, EKES proponuje przeanalizowanie, w jaki sposób można wykorzystać TIK do lepszego informowania konsumentów. Chodzi tu zwłaszcza o moment zakupu, gdyż w większości wypadków konsument podejmuje decyzję o zakupie bezpośrednio w sklepie.

6. Etykiety i nowe wskaźniki doskonałości

6.1 Rozszerzyć zakres oznakowania ekologicznego UE (European Eco-Flower) na produkty żywnościowe

6.1.1 Oznakowanie europejskie sygnalizuje jakość z punktu widzenia środowiska naturalnego. Punktem wyjścia dla określenia kryteriów jakości ekologicznej, które muszą spełniać produkty bądź usługi, aby uzyskać to oznakowanie jest analiza „cyklu życia” pozwalająca stwierdzić, czy dany produkt spełnia określone wymagania ekologiczne przez cały czas jego istnienia.

6.1.2 Po dokonaniu przewidzianej przez Komisję analizy (8) (do 31 grudnia 2011 r.) EKES wypowie się na ten temat, zwracając szczególną uwagę na dwa aspekty:

—	dodanie nowego znaku do zawierających już wiele informacji etykiet produktów żywnościowych;

—	możliwość pomylenia pojęciowego z oznakowaniem wprowadzonym na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych.

6.1.3 Pozytywnym elementem jest natomiast to, iż konsument będzie już być może znał nowe oznakowanie, stosowane wcześniej w odniesieniu do innych produktów, a także wprowadzenie kryteriów szerszych niż stosowane do produkcji ekologicznej.

6.1.4 EKES proponuje Komisji, by w ramach przewidzianej analizy rozważyła także, w odniesieniu do produktów żywnościowych, możliwość uwzględnienia kryteriów społeczno-gospodarczych (dobrostan zwierząt, równe szanse itd.) na zasadzie doświadczenia pilotażowego dla całego systemu, bez wychodzenia poza ramy rozporządzenia (WE) nr 1980/2000 w sprawie oznakowania ekologicznego.

6.2 Włączenie kryteriów ekologicznych i społecznych do istniejących już norm jakości

6.2.1 Jak wiadomo – EKES często zwracał na to uwagę – istnieją liczne systemy dotyczące jakości produktów rolnych w UE i wiele prywatnych oznakowań i certyfikatów, które mają m.in. następujące wspólne cele:

—	zapewnić konsumentowi bezpieczeństwo i jakość produktów;

—	zwiększyć wartość dodaną produktów, a tym samym konkurencyjność poszczególnych podmiotów na rynku (producentów, przemysłu przetwórczego i dystrybucji).

6.2.2 Ze względu na tę wielką różnorodność systemów – publicznych i prywatnych – istniejących obecnie w Unii Europejskiej wymienione cele bardzo się rozmywają, a rezultaty mogą być wręcz odwrotne do zakładanych. Może stąd wynikać:

—	zamieszanie z punktu widzenia konsumenta z powodu nieznajomości poszczególnych systemów;

—	utrata zaufania konsumentów do oznaczeń i certyfikatów;

—	konflikty między producentami uczestniczącymi w systemach certyfikacji i oznakowań a tymi, którzy w nich nie uczestniczą, a nawet między producentami działającymi w ramach dwóch różnych systemów;

—	brak ochrony produktów lokalnych posiadających certyfikaty (na szczeblu europejskim) wobec krajów trzecich.

6.2.3 W związku z tym byłoby pożądane, aby UE podjęła działania w celu uproszczenia i ograniczenia liczby systemów certyfikacji jakości unijnych produktów rolnych.

6.2.4 Przy okazji ujednolicania systemów i kryteriów EKES proponuje, aby Komisja dążyła do włączenia kryteriów ekologicznych i społecznych do istniejących oficjalnych systemów certyfikacji lub do wprowadzenia do tych systemów odpowiednich zmian (oznaczenie rolnictwa ekologicznego, chroniona nazwa pochodzenia, chronione oznaczenie geograficzne, gwarantowana tradycyjna specjalność itd.) na zasadzie wymagań minimalnych.

6.2.5 W niektórych wypadkach te kryteria doskonałości powinny również zostać włączone do norm dotyczących obrotu omawianymi produktami, zwłaszcza jeśli są już częściowo stosowane (jak np. zastrzeżone nieobowiązkowe oznakowanie produktów górskich lub o niskim stopniu emisji CO2 (9).

6.2.6 W dziedzinie certyfikacji prywatnych UE powinna określić minimalne wymagania dla wszystkich norm, w tym dla wskaźników ekologicznych i społecznych, oraz dążyć do harmonizacji i ujednolicenia poszczególnych rodzajów certyfikacji. Jako przykład podać tu można normę COSMOS (http://www.cosmos-standard.org) ujednolicającą różne istniejące w Europie standardy w dziedzinie naturalnych i ekologicznych produktów kosmetycznych, opartą na prostych regułach wynikających z zasad zapobiegania zagrożeniom i bezpieczeństwa na wszystkich etapach produkcji, od uzyskania surowca aż po produkt końcowy. System ten może wejść w życie od kwietnia 2010 r.

6.3 Stworzenie nowego dobrowolnego systemu certyfikacji dotyczącego aspektów społeczno-ekologicznych

6.3.1 Chodzi tu o promowanie nowego systemu certyfikacji jakości uwzględniającego aspekty społeczne i ekologiczne, tak aby ograniczyć do minimum wpływ produktów rolnych na środowisko w trakcie całego ich „cyklu życia”, a także wziąć pod uwagę wymagania społeczne, takie jak zasada równości, sprawiedliwe wynagrodzenie czy równowaga pomiędzy ogniwami łańcucha wartości.

6.3.2 System ten wymagałby dodania nowej informacji na etykiecie, ale pozwoliłby na odróżnienie produktów i producentów z punktu widzenia wzorcowych zachowań społecznych i ekologicznych. Różne organizmy publiczne i prywatne analizują obecnie możliwość stworzenia takiego systemu.

6.3.3 Nowy system powinien spełniać wymagania określone szeregiem norm ISO 1402X, a zwłaszcza posiadać takie cechy, jak dokładność, sprawdzalność, trafność i wiarygodność. W chwili jego tworzenia trzeba będzie określić jego podstawowe właściwości, a mianowicie:

—	czy ma być jakościowy (logo lub inny system wskazujący na jakość) czy ilościowy (wskaźniki i ich wartości);

—	czy ma polegać na samoocenie czy powinien obejmować proces certyfikacji;

—	czy wskaźniki muszą być przestrzegane obowiązkowo (tak/nie), pojedynczo czy łącznie;

—	w jaki sposób zapewnić przejrzystość.

7. Promocja produktów europejskich (europejskiego standardu jakości)

7.1 Choć Komitet wypowiedział się już na temat nieużywania marki opartej na wymaganiach UE (NAT/413 (10), to konieczne jest promowanie jakości europejskich produktów rolnych (obejmującej aspekt ekologiczny), by poprawić konkurencyjność wobec producentów z krajów trzecich.

7.2 EKES wzywa Komisję, by rozwijała odrębne narzędzia i instrumenty informacyjne dla sektora rolno-spożywczego, pozwalające podkreślać jakość produktów europejskich, w porozumieniu z zainteresowanymi stronami. W innych sektorach istnieją już – z zachowaniem odpowiednich różnic – identyfikatory umożliwiające konsumentom rozpoznanie produktów dobrej jakości. Jest to np. oznaczenie efektywności energetycznej (znak i klasyfikacja produktów według ich efektywności, co spowodowało wzrost zainteresowania producentów wydajniejszymi produktami) czy znak CE (spełnienie standardów bezpieczeństwa produktów sprzedawanych w Europie, co powoduje, że produkty importowane do Europy muszą odpowiadać normom europejskim).

7.3 Ponadto należy koniecznie lepiej informować o jakości (której poziom powinien być zasadniczo narzucony) poprzez kampanie z użyciem nośnej formuły lub sloganu i wskazaniem niektórych głównych cech jakościowych produktu. Kampanie te mogą dotyczyć pewnego rodzaju produktów (np. biologicznych czy ekologicznych) lub jednego produktu czy ich grupy.

8. W kierunku integracji środków (Integrated Product Policy)

8.1 Już w zielonej księdze z 7 lutego 2001 r. dotyczącej całościowej polityki w zakresie produktów mowa jest o integracji środków na rzecz podkreślenia walorów produktów ekologicznych przy użyciu wszystkich metod dostępnych dla administracji, od zakupu poprzez różnicowanie opodatkowania, aż po informowanie. W komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów dotyczącym planu działania na rzecz zrównoważonej konsumpcji i produkcji oraz zrównoważonej polityki przemysłowej mowa jest o tym samym zagadnieniu, jednak głównie w odniesieniu do produktów przemysłowych, praktycznie bez przywoływania produktów rolnych.

8.2 Aspektami wymagającymi dogłębnej analizy są: potencjał związany z zamówieniami publicznymi (obecnie bierze się pod uwagę tylko kwestie rolnictwa ekologicznego lub zintegrowanego i dobrostanu zwierząt), zachęty do stosowania odpowiedzialnych metod produkcji (subwencjonowanie produktów spełniających kryteria społeczne i ekologiczne) oraz informowanie konsumentów. Bardzo istotne jest tu podkreślenie konieczności włączenia wskaźników doskonałości jako punktu odniesienia dla produktów wysokiej jakości. Obecnie wielu konsumentów łączy jeszcze pojęcie jakości z zewnętrznym wyglądem produktu lub z innymi właściwymi mu cechami. Ponadto niektórzy konsumenci utożsamiają produkt „bio” z produktem doskonałym z punktu widzenia społecznego i ekologicznego, co nie zawsze jest pewne.

8.3 Przezwyciężenie dwoistości między deklaracjami etycznymi a rzeczywistymi zachowaniami tak ze strony konsumentów, jak i producentów i dystrybutorów będzie możliwe tylko dzięki wzajemnemu oddziaływaniu czynników podaży i popytu.

8.4 Na zakończenie EKES proponuje dokonanie analizy oddziaływania, by poznać argumenty za i przeciw wprowadzeniu proponowanych środków i ich wpływ na wspólnotowy model rolnictwa.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Z opublikowanego w lipcu 2009 r. sondażu Eurobarometru wynika, że czterech na pięciu Europejczyków uwzględnia wpływ kupowanych produktów na środowisko. Opowiadają się oni w większości za wdrożeniem środków na rzecz poprawy charakterystyki ekologicznej produktów.

(2) Decyzja zakupu zależy także od właściwości samego produktu (wygląd, prestiż, właściwości odżywcze itd.) oraz od samych konsumentów (wystarczająca ilość czasu, dostępność itd.).

(3) Z przyjęciem szerokiej perspektywy, tzn. z uwzględnieniem potencjalnych konsumentów, czyli młodzieży szkolnej, na którą należy rozciągnąć stosowanie narzędzi edukowania konsumentów.

(4) Komunikat COM(2009) 591 „Poprawa funkcjonowania łańcucha dostaw żywności w Europie”.

(5) Chodzi tu tylko o przykłady ilustrujące różne rodzaje wskaźników dla poszczególnych aspektów całościowej jakości. W zależności od rodzaju produktu i stopnia złożoności postępowania z nim konieczne będzie ustalenie szczegółowych wskaźników.

(6) www.tracefood.org lub www.foodtraceability.eu.

(7) Kod QR (ang. Quick Reference) to kod paskowy lub graficzny zapis danych, który umożliwia odczytanie zawartych w nim informacji przy użyciu przenośnego urządzenia z kamerą lub kamery internetowej.

(8) Zgodnie z art. 6 wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia w sprawie oznakowania ekologicznego UE (Rezolucja legislacyjna Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnotowego programu oznakowania ekologicznego (COM(2008) 401 – C6-0279/2008 – 2008/0152(COD)).

(9) Komunikat COM(2009) 234 w sprawie polityki jakości produktów rolnych.

(10) Dz.U. C 218 z 11.9.2009.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/11

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie roli społeczeństwa obywatelskiego w stosunkach UE – Czarnogóra

2011/C 18/03

Sprawozdawca: Vladimíra DRBALOVÁ

Pismem z dnia 14 lipca 2009 r. komisarz Margot Wallström i komisarz Olli Rehn zwrócili się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie

roli społeczeństwa obywatelskiego w stosunkach UE – Czarnogóra.

Sekcja Stosunków Zewnętrznych, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 12 kwietnia 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28-29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął 101 głosami – 6 osób wstrzymało się od głosu – następującą opinię:

1. Zalecenia zwiększające znaczenie niniejszej opinii zarówno dla Czarnogóry, jak i dla instytucji europejskich:

Dla parlamentu Czarnogóry:

1.1

Procedura powoływania przedstawicieli organizacji pozarządowych do Krajowej Rady ds. Integracji z UE (1) powinna zostać określona dekretem parlamentarnym i oparta na jasnych kryteriach wiarygodności i legitymizacji organizacji pozarządowych posiadających doświadczenie w zakresie zagadnień związanych z UE.

1.2	Ustawa o wolontariuszach, której jeszcze nie uchwalono, powinna uwzględniać stanowisko organizacji pozarządowych.

Dla rządu Czarnogóry:

1.3	Należy zintensyfikować walkę z korupcją zgodnie z zaleceniem zawartym w sprawozdaniu KE w sprawie postępów. Korupcja jest wciąż rozpowszechniona w wielu obszarach i cały czas stanowi szczególnie poważny problem.

1.4

Należy nasilić działania związane z realizacją przyjętej narodowej strategii współpracy pomiędzy rządem Czarnogóry a organizacjami pozarządowymi. Trzeba ustanowić jasne mechanizmy, aby zapewnić, zgodnie z duchem istniejących przepisów, rzeczywistą reprezentację organizacji pozarządowych w różnych organach, a zwłaszcza w planowanej radzie ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi, w przypadku której przedstawiciele nie powinni być wybierani przez rząd, a jedynie weryfikowani w oparciu o kryteria kwalifikowalności.

1.5

Istniejący Urząd ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi dysponuje zbyt ograniczonymi zasobami ludzkimi i technicznymi, by mógł odpowiednio wspierać organizacje pozarządowe i zapewnić ich dalszy rozwój w Czarnogórze. Należy nadać priorytet planowi ustanowienia rządowej rady ds. organizacji pozarządowych, w której będą zasiadać autentyczni przedstawiciele organizacji pozarządowych.

1.6

Należy jasno określić przepisy podatkowe dotyczące organizacji pozarządowych i w razie potrzeby wprowadzić odpowiednie uregulowania uzupełniające. Ponadto trzeba skuteczniej włączać organizacje pozarządowe w debaty publiczne dotyczące projektów ustaw, tak by mogły przyczynić się do procesu dostosowywania ustawodawstwa Czarnogóry do standardów i najlepszych praktyk UE. To samo dotyczy aktualizacji krajowego planu integracji i programowania IPA.

1.7

Należy zaktualizować rejestr organizacji pozarządowych i opublikować go na stronie internetowej właściwego organu, aby dostarczyć szczegółowych informacji na temat liczby organizacji pozarządowych i tym samym położyć kres manipulacjom w tym zakresie. Wszystkie organizacje pozarządowe powinny regularnie publikować sprawozdania opisowe i finansowe, aby przyczynić się do ogólnego procesu zapewniania przejrzystości w społeczeństwie i zwiększyć swoją własną wiarygodność. Należy przyjąć odpowiednią podstawę prawną, tj. przepisy dotyczące działalności gospodarczej w rolnictwie, rybołówstwie i innych przypadkach samozatrudnienia, a prawo wstępowania do związków zawodowych powinno przysługiwać wszystkim, nie tylko pracownikom.

1.8

Projekt ustawy o reprezentatywności związków zawodowych, która wciąż oczekuje na przyjęcie, musi stworzyć ramy prawne ustanawiające przejrzyste i niedyskryminujące kryteria reprezentatywności organizacji związkowych oraz umożliwić istnienie wielu związków zawodowych w kraju. W ustawie powinny się również znaleźć szczegółowe kryteria dotyczące reprezentatywności związków pracodawców, jak ma to miejsce w przypadku związków zawodowych.

1.9	Należy urzeczywistnić potencjał Rady Społecznej i wykorzystać ją jako skuteczne narzędzie służące do przeprowadzania konsultacji z partnerami społecznymi i informowania ich, tak aby zająć się wszystkimi istotnymi problemami gospodarczymi i społecznymi.

1.10	Należy otworzyć rządową Komisję Integracji Europejskiej na przedstawicieli partnerów społecznych i stopniowo włączać ich w proces integracji kraju z UE.

Dla Komisji Europejskiej:

1.11	W procesie monitorowania należy zastosować nowe wskaźniki – jeden dotyczący rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, a drugi dialogu społecznego – aby wspomóc lepsze i skuteczniejsze zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego w proces przedakcesyjny.

1.12

Należy dalej wspierać działania partnerskie z udziałem społeczeństwa obywatelskiego oraz rozwój potencjału, a także włączyć społeczeństwo obywatelskie w programowanie IPA i propagować ustanowienie wspólnego komitetu konsultacyjnego UE – Czarnogóra z chwilą przyznania Czarnogórze statusu kraju kandydującego.

Komitet:

1.13	Będzie nadal współpracował ze zorganizowanym społeczeństwem obywatelskim Czarnogóry, wspierał je w procesie przedakcesyjnym i podejmował konkretne działania w kierunku ustanowienia wspólnego komitetu konsultacyjnego UE – Czarnogóra.

2. Najważniejsze fakty i liczby dotyczące Czarnogóry

2.1

Rozpad Federacji Jugosłowiańskiej po 1989 r. doprowadził do powstania niepewnej sytuacji w Czarnogórze. W latach 1991-1992 Słowenia, Chorwacja, Bośnia i Hercegowina oraz Była Jugosłowiańska Republika Macedonii odłączyły się od Jugosławii. W dniu 27 kwietnia 1992 r. Serbia i Czarnogóra wspólnie przyjęły konstytucję Związkowej Republiki Jugosławii w Belgradzie. Mimo że Czarnogóra potwierdziła swoje związki polityczne z Serbią, poczucie odrębnej czarnogórskiej tożsamości nie zaginęło. W dniu 4 lutego 2003 r. przyjęto Kartę konstytucyjną Federacji Serbii i Czarnogóry.

2.2	W dniu 21 maja 2006 r. odbyło się zakończone powodzeniem referendum niepodległościowe, a w dniu 3 czerwca ogłoszono niepodległość.

2.3	Czarnogóra to najmniejsze państwo na Bałkanach Zachodnich, o powierzchni 13 812 km2 i liczbie mieszkańców wynoszącej 620 145, co wpływa także na jej pozycję w szerszym kontekście geostrategicznym i politycznym.

2.4	Wieloetniczny skład społeczeństwa był zawsze uważany za jeden z najważniejszych atutów. Większość stanowią Czarnogórcy (43,16 %); kolejne pod względem wielkości grupy etniczne to Serbowie (31,99 %), Bośniacy (7,77 %), Albańczycy (5,03 %), Muzułmanie (2) (3,97 %) i Chorwaci (1,10 %).

2.5

W 2008 r. (3) PKB na mieszkańca wynosił 4 908 EUR (43 % średniej UE), a stopa bezrobocia 16,8 %. Średnie wynagrodzenie netto równało się 416 EUR (4), ale 12,2 % obywateli żyło za mniej niż 116 EUR miesięcznie, a 4,7 % było dotkniętych skrajnym ubóstwem. Inflacja cen detalicznych wyniosła 9 % w 2008 r. W 2009 r. dług publiczny wyniósł 1 071,1 mln EUR, czyli 34,7 % PKB (5), przy czym wysokość długu wewnętrznego wynosiła 426 mln EUR (13,8 %), a długu zewnętrznego 645,2 mln EUR (20,9 %). Wskaźnik alfabetyzacji dorosłych wynosił 97,5 %.

3. Stosunki UE – Czarnogóra

3.1

Obecnie najważniejszym wyzwaniem, wobec którego staje Czarnogóra, jest budowanie struktur państwowych i instytucji, spełnienie standardów i kryteriów wyznaczonych przez UE, a co za tym idzie stworzenie funkcjonującego systemu państwa prawa i zapewnienie pełnej integracji wszystkich grup społecznych. Wyzwania te są częścią tego samego procesu i w znacznym stopniu wpływają na siebie nawzajem, dlatego trzeba je postrzegać w ramach tej interakcji.

3.2

Podstawę stosunków między UE a Czarnogórą stanowi układ o stabilizacji i stowarzyszeniu (SAA) między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi a Czarnogórą oraz umowa przejściowa w sprawie handlu i kwestii związanych z handlem podpisana w październiku 2007 r. Czarnogóra czyni postępy we wdrażaniu partnerstwa europejskiego.

3.3	Od 2007 r. Czarnogóra otrzymuje przedakcesyjną pomoc finansową w ramach Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), którym administruje nowa delegatura UE w Podgoricy. W odniesieniu do I i II komponentu IPA Czarnogóra otrzymała w 2007 r. 31,4 mln EUR, w 2008 r. 32,6 mln EUR, a w 2009 r. 33,3 mln EUR.

3.4

Współpraca regionalna i stosunki dobrosąsiedzkie stanowią zasadniczą część procesu zbliżania się do Unii Europejskiej. Czarnogóra uczestniczy w inicjatywach regionalnych, w tym w procesie współpracy w Europie Południowo-Wschodniej (SEECP), któremu będzie przewodniczyła w latach 2010-2011, a także w działalności Rady Współpracy Regionalnej (RCC), która zastąpiła Pakt stabilności dla Europy Południowo-Wschodniej i której celem jest stworzenie ram lepiej zakorzenionych w regionie. W 2009 r. Czarnogóra przewodniczyła Środkowoeuropejskiej umowie o wolnym handlu (CEFTA); podpisała także Traktat o Wspólnocie Energetycznej i umowę w sprawie ustanowienia Wspólnego Europejskiego Obszaru Lotniczego (ECAAA).

3.5

Czarnogóra dalej pielęgnowała dobre stosunki dwustronne z krajami sąsiadującymi i państwami członkowskimi UE. Współpracę z krajami sąsiadującymi wzmożono szczególnie w obszarze współpracy transgranicznej (cztery programy współpracy transgranicznej z: Bośnią i Hercegowiną, Albanią, Serbią i Chorwacją), nauki i technologii (Albania), ochrony mniejszości (Chorwacja) i podwójnego obywatelstwa (Była Jugosłowiańska Republika Macedonii). Na stosunkach z Serbią cały czas odbija się decyzja Czarnogóry o uznaniu niepodległości Kosowa (6). Stosunki z Turcją pozostają dobre. Podpisano umowy o wolnym handlu i współpracy dwustronnej w zakresie obronności. Czarnogóra rozbudowała stosunki dwustronne z Włochami, najważniejszym partnerem handlowym z UE. Najważniejszym partnerem handlowym Czarnogóry w regionie pozostaje Serbia (1/3 całkowitego handlu Czarnogóry).

3.6

W odniesieniu do pozycji na arenie międzynarodowej Czarnogóra czyni stałe postępy. Została członkiem ONZ, OBWE, MFW, Rady Europy oraz szeregu innych organizacji regionalnych i międzynarodowych. Rząd ogłosił, że ostatecznym celem jest przystąpienie do UE, a zamiar ten spotkał się z ogromnym poparciem społecznym (7).

3.7

W sprawozdaniu w sprawie postępów Czarnogóry w 2009 r. (8) opisano stosunki pomiędzy Czarnogórą a Unią Europejską, zbadano postępy tego kraju w kierunku osiągnięcia kopenhaskich kryteriów politycznych, przeanalizowano sytuację gospodarczą oraz dokonano przeglądu zdolności Czarnogóry do wdrożenia standardów europejskich, tj. stopniowego dostosowania ustawodawstwa i strategii politycznych do wspólnotowego dorobku prawnego. Uwzględniono także środki przedsięwzięte przez kraj w celu stawienia czoła kryzysowi finansowemu i gospodarczemu.

3.8	Mimo że w sprawozdaniu odnotowano znaczne postępy w wielu obszarach, czarnogórska administracja publiczna, wymiar sprawiedliwości oraz strategie polityczne mające na celu walkę z korupcją pozostaną najważniejszymi wyzwaniami.

3.9

Rząd usprawnił swoje strategie polityczne w zakresie działań związanych z integracją europejską poprzez utrzymanie szczególnie szybkiego tempa przyjmowania nowych przepisów. Należy jednak wprowadzić wyraźne rozróżnienie pomiędzy opracowywaniem i przyjmowaniem nowych przepisów, co zazwyczaj odbywa się w rozsądnych ramach czasowych i charakteryzuje wysoką jakością, a ich wdrażaniem, na które często brakuje zasobów bądź woli politycznej.

3.10

Liberalizacja systemu wizowego była kluczowym zagadnieniem w 2009 r.: 15 lipca KE zaproponowała liberalizację systemu, jeśli Czarnogóra spełni warunki planu działania. W dniu 30 listopada ministrowie spraw wewnętrznych Unii Europejskiej podjęli formalną decyzję o zniesieniu od dnia 19 grudnia 2009 r. obowiązku wizowego wobec obywateli Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii, Serbii i Czarnogóry wjeżdżających do strefy Schengen.

3.11

W odniesieniu do kryteriów gospodarczych utrzymano krajowy konsensus w sprawie podstawowych zasad polityki gospodarczej. Wyzwaniem dla funkcjonowania mechanizmu rynkowego był zakres dostosowań wprowadzonych w bilansie płatniczym i sektorze finansowym. W 2009 r. finanse publiczne znalazły się pod zwiększoną presją. Politykę makroekonomiczną w dużej mierze warunkował kryzys finansowy. Skoncentrowano się na wdrożeniu bardziej racjonalnej polityki fiskalnej i przyspieszeniu reform strukturalnych.

4. Społeczeństwo obywatelskie (9) w nowym kontekście społeczno-gospodarczym

4.1 Uwagi wstępne

4.1.1

Ogólnie rzecz biorąc, czarnogórskie społeczeństwo obywatelskie nie ma silnych korzeni historycznych ani tradycji (10). Pierwsze stowarzyszenie ochotnicze powstało dopiero w połowie XIX w. i zajmowało się głównie działalnością charytatywną. Pierwsze związki zawodowe i zrzeszenia pracowników założono na początku XX w. Kiedy wprowadzono reżim komunistyczny w 1945 r., zakazano działalności niezależnych organizacji obywatelskich i poważnie ograniczono działalność organizacji nienastawionych na zysk.

4.1.2

W kontekście Czarnogóry społeczeństwo obywatelskie i organizacje pozarządowe są synonimami. Organizacje pozarządowe stanowią część społeczeństwa obywatelskiego, które według metodologii opracowanej przez CIVICUS (11) zawiera jeszcze 19 elementów. Nawet jeśli spróbujemy zastosować szersze kategorie, i tak musimy uznać, że społeczeństwo obywatelskie jest również reprezentowane za pośrednictwem wspólnot religijnych, związków zawodowych, mediów, stowarzyszeń zawodowych, fundacji, ruchów społecznych itp. Jednak dla obywateli Czarnogóry organizacje pozarządowe są tożsame ze społeczeństwem obywatelskim. W znacznym stopniu odpowiada to rzeczywistemu wkładowi organizacji pozarządowych w ustanowienie zasad otwartego społeczeństwa obywatelskiego i zdrowej równowagi władz, ale także wskazuje na niepokojąco niskie poziomy społecznego aktywizmu, potencjału i inicjatywy w innych kategoriach społeczeństwa obywatelskiego.

4.2 Różne grupy interesów obecne w Czarnogórze

4.2.1

Ramy prawne funkcjonowania organizacji pozarządowych są solidne. Zakładanie organizacji pozarządowych ma swoje źródło w konstytucyjnym prawie do zgromadzeń (12) i zostało omówione szczegółowo w ustawie o organizacjach pozarządowych (13), a także w szeregu innych aktów prawnych. Mimo to pewne aspekty pracy organizacji pozarządowych wciąż nie zostały jasno określone, zwłaszcza w odniesieniu do systemu podatkowego, i nadal istnieje duże pole do poprawy. Ponadto w projekcie ustawy o wolontariuszach przyjętym przez rząd 14 stycznia 2010 r. nie uznano stanowiska przedstawicieli organizacji pozarządowych, co sprawia, że cały duch ustawy budzi wątpliwości.

4.2.2

Rejestracja organizacji pozarządowych. Procedura jest prosta, co w pewnych momentach prowadziło do rejestracji dużej liczby organizacji pozarządowych. Rejestr był prowadzony przez Ministerstwo Sprawiedliwości do 2006 r., kiedy zgodnie ze zmianą mandatów w rządzie przeniesiono go do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Publicznej. Często przywoływana publicznie liczba zarejestrowanych organizacji pozarządowych wynosząca 4 500 nie jest wiarygodna, ponieważ rejestr nie jest dobrze prowadzony, co oznacza, że nowe organizacje są dodawane, ale te, które przestały istnieć, nie są usuwane. Rząd ogłosił, że niedługo wdroży oprogramowanie, które rozwiąże te kontrowersyjne kwestie. Ponadto organizacje zawodowe, takie jak stowarzyszenia rolników i rybaków, także są zarejestrowane jako organizacje pozarządowe, ponieważ nie ma innej podstawy czy formy prawnej dla ich działalności gospodarczej.

4.2.3

Finanse publiczne. Wieloletnie wysiłki organizacji pozarządowych mające na celu pozyskanie funduszy publicznych doprowadziły do tego, że dla organizacji pozarządowych oficjalnie dostępne są dość duże środki na szczeblu lokalnym (w ramach budżetów samorządów, ok. 883 900 EUR (14)) i krajowym (za pośrednictwem parlamentarnej komisji odpowiedzialnej za przydzielanie środków organizacjom pozarządowym, mającej do dyspozycji fundusz rzędu 200 000 EUR (15), oraz komisji odpowiedzialnej za przydzielanie części dochodów z loterii, dysponującej funduszem w wysokości 3 440 000 EUR (16).) Oprócz tego niektóre ministerstwa dysponują specjalnymi funduszami dla organizacji działających w poszczególnych dziedzinach (17). Ogółem środki te mogłyby w wielkim stopniu pomóc w rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Jednak z uwagi na fakt, że większość środków przeznacza się na ograniczoną liczbę projektów organizacji pozarządowych, zwłaszcza z największego funduszu obejmującego dochody z loterii (18), oraz z powodu ogólnego braku przejrzystości w pracy komisji i poważnych zaniedbań w związku z przydziałem środków (19), w rzeczywistości środki te nie trafiają do najbardziej aktywnych i poważnych organizacji pozarządowych ani nie są przeznaczane na wsparcie programów mających na celu demokratyzację społeczeństwa. Przyjęte przez rząd w 2008 r. rozporządzenie w sprawie przydzielania tych środków zostało opracowane przez grupę zadaniową złożoną z urzędników rządowych oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych. Stanowi ono wprawdzie solidne ramy, ale jego stosowanie jest obiektem rozpowszechnionych manipulacji i budzi poważne obawy (20). W 2010 r. zostanie utworzona nowa grupa międzysektorowa, która podejmie próbę rozwiązania tych problemów poprzez opracowanie nowych uregulowań.

4.2.4

Finansowanie ze źródeł międzynarodowych. Organizacje pozarządowe w Czarnogórze funkcjonują głównie dzięki wsparciu darczyńców międzynarodowych. W ostatnim czasie finansowanie to stało się problematyczne, ponieważ wielu darczyńców dwustronnych wycofało się z uwagi na własne priorytety, a pomoc ze Stanów Zjednoczonych została znacznie zmniejszona, co sprawiło, że sektor organizacji pozarządowych jest uzależniony od funduszy UE, w przypadku których procedury są dość skomplikowane. Już teraz prowadzi to do sytuacji, w której tylko największe organizacje przetrwają i będą się rozwijać, a działania i rozwój pozostałych zostaną ograniczone.

4.2.5

Budowanie potencjału organizacji pozarządowych. W organizacjach pozarządowych fluktuacja kadr jest wysoka i brakuje dostępnych dotacji instytucjonalnych, co jest czynnikiem ograniczającym nawet w przypadku rozwiniętych organizacji pozarządowych. CRNVO (21) prowadził rozmaite programy służące budowaniu potencjału, ale wycofanie się darczyńców wspierających te działania znacznie wpłynęło na ofertę ośrodka w wymiarze ilościowym. Finansowana przez UE (22) nowa pomoc techniczna dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego z Bałkanów Zachodnich jest w trakcie ustanawiania. Ogólnie rzecz biorąc, potrzebne są ciągłe programy budowania potencjału oraz rozwój konkretnej wiedzy i umiejętności w różnych dziedzinach, a także dotacje instytucjonalne wspierające budowanie indywidualnego potencjału. Ponadto organizacje pozarządowe powinny podejmować więcej działań ukierunkowanych na konkretne zagadnienia za pośrednictwem platform ad hoc lub długoterminowych platform i sieci, aby ich działania stały się skuteczne i miały większy wpływ na zainteresowane strony.

4.2.6

Samoregulacja organizacji pozarządowych. W ramach koalicji organizacji pozarządowych „Przez współpracę do celu”, która jest największą inicjatywą tego typu zrzeszającą ok. 200 organizacji pozarządowych w Czarnogórze (23), ustanowiono organ samoregulacyjny i sporządzono kodeks postępowania przyjęty przez większość głównych organizacji pozarządowych, a także szereg innych, które opublikowały swoje sprawozdania opisowe i finansowe zgodnie z kodeksem postępowania. Ma to zasadnicze znaczenie dla zwiększenia przejrzystości organizacji pozarządowych, a co za tym idzie zaufania społeczeństwa.

4.2.7

Reprezentacja w radach obejmujących zróżnicowane interesy społeczne. W związku z przyjęciem nowego ustawodawstwa wprowadzającego wymóg uczestnictwa wszystkich zainteresowanych stron organizacje pozarządowe uzyskały prawnie zagwarantowane stanowiska w Radzie RTCG (24), Radzie ds. Obywatelskiej Kontroli Policji (25), Krajowej Radzie ds. Integracji z UE (26), Krajowej Komisji ds. Walki z Korupcją i Przestępczością Zorganizowaną, Radzie ds. Opieki nad Niepełnosprawnymi, Radzie ds. Opieki nad Dziećmi itp., jak też w pewnych organach na szczeblu lokalnym. Dzięki wieloletnim wysiłkom organizacji pozarządowych w większości tych przypadków udało się uzyskać poprawę, ale w odniesieniu do Krajowej Rady ds. Integracji z UE wciąż istnieją poważne obawy co do legitymizacji i umocowania prawnego przedstawicieli organizacji pozarządowych.

4.2.8

Stabilność sektora organizacji pozarządowych w Czarnogórze. Tradycje sektora organizacji pozarządowych w Czarnogórze są bardzo słabe, a jego przyszłość niepewna (27) z uwagi na ogólnie nierozwiniętą kulturę polityczną i kulturę praw człowieka. Sektor jest w dużym stopniu uzależniony od pomocy zagranicznej i własnych kluczowych liderów, co powoduje jego słabość w razie zmian zaangażowanych osobistości czy wycofania się darczyńców. W ramach największych organizacji podjęto pewne kroki w zakresie reorganizacji wewnętrznej i planowania strategicznego, a także wprowadzenia usług, które wnoszą wkład do budżetu, ale wciąż nie stanowi to solidnej gwarancji ogólnej stabilności sektora.

4.3 Dialog społeczny i organizacje partnerów społecznych

4.3.1

Prawo pracy przyjęte w 2008 r. (28) reguluje postanowienia układów zbiorowych, procedurę zmiany wzajemnych stosunków między stronami negocjacji zbiorowych oraz inne kwestie ważne dla pracodawców i pracowników. Ogólny układ zbiorowy ma zostać zawarty przez właściwy organ odpowiedniego związku zawodowego, stowarzyszenie pracodawców i rząd.

4.3.2

Prawo pracy obejmuje także postanowienia odnoszące się do organizacji pracowników i pracodawców. Pracownicy i pracodawcy mogą podjąć decyzję o założeniu organizacji i przystąpieniu do nich bez uzyskania wcześniejszej zgody i pod warunkiem spełnienia warunków określonych w statutach i regulaminach tych organizacji.

4.3.3

Swoboda tworzenia związków zawodowych. Pracownikom zagwarantowano swobodę tworzenia związków zawodowych i angażowania się w ich działalność bez wcześniejszego uzyskania zgody. Organizacje związków zawodowych są wpisywane do rejestru organizacji związkowych prowadzonego przez Ministerstwo Pracy i Opieki Społecznej. Zgodnie z prawem pracy, reprezentatywna organizacja związkowa oznacza organizację związkową o największej liczbie członków, odpowiednio zarejestrowaną w ministerstwie. De facto oznacza to, że tylko jedna organizacja związkowa może być reprezentatywna na szczeblu krajowym, niezależnie od liczby czy faktycznej reprezentatywności innych organizacji związkowych. Rada Społeczna ma zająć się projektem ustawy o reprezentatywności związków zawodowych.

4.3.4

Związki zawodowe są reprezentowane przez Konfederację Związków Zawodowych Czarnogóry (CTUM) i Unię Wolnych Związków Zawodowych Czarnogóry (UFTUM). CTUM jest członkiem ITUC (29) i znajduje się w trakcie procesu stowarzyszenia z ETUC (30) w charakterze obserwatora. UFTUM jest nowo utworzoną organizacją, która odłączyła się od CTUM i została oficjalnie założona w listopadzie 2008 r., w związku z czym nie jest jeszcze częścią międzynarodowych (ITUC) ani europejskich (ETUC) organizacji związków zawodowych, jednak utrzymuje kontakty z obiema wspomnianymi organizacjami. CTUM przyznano status partnera społecznego, choć w praktyce żadne organizacje związkowe nie przeszły procedury prawnej, na mocy której mogłyby zostać uznane za reprezentatywne zgodnie z nowym prawem pracy.

4.3.5

Stowarzyszenie pracodawców. Zgodnie z prawem pracy stowarzyszenie pracodawców uznaje się za reprezentatywne, jeżeli jego członkowie zatrudniają minimum 25 % pracowników gospodarki Czarnogóry i wytwarzają minimum 25 % PKB kraju. Stowarzyszenie pracodawców ma obowiązek zarejestrować się w Ministerstwie Pracy i Opieki Społecznej w celach ewidencyjnych. Ministerstwo decyduje, jak mają być prowadzone sprawozdania stowarzyszeń pracodawców, a także określa bardziej szczegółowe kryteria dotyczące stopnia reprezentatywności organizacji pracodawców.

4.3.6

Pracodawcy w Czarnogórze są reprezentowani przez Federację Pracodawców Czarnogóry (MEF) w Podgoricy. MEF jest bardzo aktywnym członkiem Międzynarodowej Organizacji Pracodawców (IOE) w Genewie i angażuje się w wiele projektów. Ma także status obserwatora w BUSINESSEUROPE (31).

4.3.7

Czarnogóra posiada także Izbę Handlową, organizację o charakterze obligatoryjnym założoną w 1928 r., która na szczeblu europejskim ma status obserwatora w Eurochambers i Eurocommerce. Izba Handlowa nie posiada statusu partnera społecznego. Na szczeblu krajowym jest członkiem krajowej rady odpowiedzialnej za znoszenie ograniczeń handlowych i poprawę konkurencyjności oraz rządowej Komisji Integracji Europejskiej.

4.3.8

Rada Społeczna to najwyższy organ trójstronny ustanowiony w czerwcu 2008 r. w oparciu o ustawę przyjętą w 2007 r. (ustawę o Radzie Społecznej). W radzie zasiada 11 przedstawicieli rządu, 11 przedstawicieli zatwierdzonych organizacji związkowych i 11 przedstawicieli organizacji pracodawców. Pod egidą Rady Społecznej działa szereg komisji roboczych zajmujących się różnymi zagadnieniami gospodarczymi i społecznymi.

4.3.9

W kwietniu 2009 r. zawarto memorandum w sprawie partnerstwa społecznego w kontekście światowego kryzysu gospodarczego, a partnerzy społeczni są otwarci i wykorzystują różne możliwości formalnych i nieformalnych konsultacji w obecnym kontekście światowego kryzysu gospodarczego.

4.3.10

Mimo pewnych postępów poczynionych w dialogu trójstronnym, dwustronny dialog społeczny jest wciąż bardzo słaby i koncentruje się przede wszystkim na negocjacjach sektorowych układów zbiorowych. Mimo że na szczeblu krajowym celem jest sporządzenie jednego ogólnego układu zbiorowego (GCA) podpisanego przez związki zawodowe, pracodawców i rząd, omawia się możliwość wprowadzenia dwóch GCA – dla gospodarki i administracji publicznej. Wszelkie decyzje w tej sprawie powinny się opierać na bardziej dogłębnych analizach. Ustanowienie dwustronnego centrum zasobów dla dialogu społecznego może mieć wielkie znaczenie dla ogólnego dialogu społecznego i wspólnych analiz partnerów społecznych.

5. Uwagi szczegółowe

5.1

W czwartym sprawozdaniu KE w sprawie postępów Czarnogóry nie stwierdzono ograniczeń w odniesieniu do wolności zrzeszania się i zgromadzeń. Odnotowano pewne postępy w odniesieniu do roli organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Kilka organizacji pozarządowych nadal odgrywa ważną rolę publiczną i polityczną. Na szczeblu krajowym istnieje rządowa strategia współpracy z organizacjami pozarządowymi, ale jest wdrażana zbyt wolno, a rzeczywisty wpływ organizacji pozarządowych na projektowanie polityki jest bardzo ograniczony mimo posiadanej przez nie wiedzy fachowej i dostępnych zasobów. Rząd chętnie akceptuje organizacje pozarządowe, kiedy ich profil polityczny jest mu bliski lub kiedy świadczą różne usługi. Problemy pojawiają się w związku z programami nadzorowania i monitorowania, a także w odniesieniu do skutecznych konsultacji i angażowania w politykę i procesy podejmowania decyzji.

5.2

Rolą istniejącego Urzędu ds. Współpracy z Organizacjami Pozarządowymi, który działa w ramach Sekretariatu Generalnego Rządu Czarnogóry, powinno być wspieranie organizacji pozarządowych i zapewnienie ich solidnego rozwoju w kraju. W rzeczywistości w ostatnim czasie potencjał i wyposażenie tego urzędu uległy znacznemu ograniczeniu. Mimo wysiłków personelu jego działalność nie jest widoczna dla przedstawicieli organizacji pozarządowych. Ustanowienie rządowej rady ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi znajduje się na etapie przygotowań, a Urząd powinien pełnić rolę sekretariatu rady. Mogłoby to stanowić dobry krok w kierunku poprawy sytuacji.

5.3

Ponadto dwóch przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego zasiada w Krajowej Radzie ds. Integracji z UE. Jednak wiarygodne organizacje pozarządowe poważnie zakwestionowały legalność i legitymizację powołania obecnych członków. Należy określić w dekrecie parlamentarnym jasne kryteria, aby zapewnić przejrzystość, reprezentatywność i odpowiedni poziom delegatów. Krajowa Rada ds. Integracji z UE może być obiecującym narzędziem umożliwiającym głębsze i skuteczniejsze włączenie społeczeństwa obywatelskiego w proces integracji z UE. Należy uwolnić jego potencjał.

5.4	Mimo deklaracji rządu i odpowiednich ministerstw na temat konsultacji przeprowadzanych ze społeczeństwem obywatelskim i stanowiących część procesu tworzenia ram legislacyjnych, zaangażowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego jest wciąż niezadowalające.

5.5	Należy poprawić warunki (zwłaszcza warunki finansowe) umożliwiające organizacjom społeczeństwa obywatelskiego prawidłowe funkcjonowanie i zwiększenie ich potencjału poprzez zróżnicowanie i ustabilizowanie ich zasobów finansowych.

5.6

Zaangażowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego w przygotowania do przystąpienia do UE także jest ograniczone. Ustanowiono już odpowiednie struktury i mechanizmy, ale wciąż nie są one w wystarczającym stopniu wykorzystywane. Czynny wkład społeczeństwa obywatelskiego może pomóc w ułatwieniu procesu negocjacji z UE i stworzyć prawdziwy pomost między społeczeństwem obywatelskim a instytucjami UE.

5.7	Rozmowy trójstronne w ramach Rady Społecznej są w toku. Mimo to wciąż nie docenia się roli i potencjału organizacji partnerów społecznych. Rada Społeczna mogłaby być bardzo silnym organem w ramach procesu przystąpienia do UE i pomóc w złagodzeniu konsekwencji gospodarczych i społecznych.

5.8

Postanowienia istniejącego prawa pracy określające warunki uznawania reprezentatywności organizacji związkowych na szczeblu krajowym mają charakter dyskryminujący względem małych organizacji i uniemożliwiają właściwy rozwój pluralizmu związków zawodowych. Mimo że UFTUM uczestniczy w rządowej grupie roboczej prowadzącej negocjacje w sprawie nowego wniosku legislacyjnego dotyczącego reprezentatywności związków zawodowych, nie udało jej się wpłynąć na te prace. Rząd jednostronnie podjął decyzję o granicy wynoszącej 20 %, co oznacza, że 20 % wszystkich czarnogórskich pracowników musi być zorganizowanych w związkach zawodowych, aby spełnione zostały kryteria reprezentatywności na szczeblu krajowym. Kryteria powinny jednak odzwierciedlać także inne składowe, takie jak struktura terytorialna i struktura branż oraz zdolność do skutecznej obrony praw pracowników.

5.9

W odniesieniu do kwestionariusza UE nie zaangażowano w wystarczający sposób partnerów społecznych. Tylko Federacja Pracodawców Czarnogóry i Izba Handlowa wspólnie pracowały nad odpowiedziami na kwestionariusz w ramach organów roboczych rządu. Zgodnie z wytycznymi UE należało przeprowadzić konsultacje ze wszystkimi partnerami społecznymi w odniesieniu do odpowiedniej części kwestionariusza.

5.10	Rządowa Komisja Integracji Europejskiej, pracująca pod egidą Ministerstwa Integracji Europejskiej, koordynuje działania administracji państwowej podczas procesu integracji kraju z UE. W organie tym reprezentowana jest tylko Izba Handlowa. Partnerzy społeczni nie zostali włączeni.

5.11

Należy dalej rozwijać potencjał partnerów społecznych. Wszelkie formy pomocy na wszystkich płaszczyznach są mile widziane. W tym kontekście EKES może docenić rolę IOE i ITUC na szczeblu międzynarodowym oraz BUSINESSEUROPE i ETUC na szczeblu europejskim. Uruchamia się wiele programów i projektów mających na celu wzmocnienie potencjału organizacji partnerów społecznych oraz wspieranie dialogu społecznego.

5.12

Ponadto EKES z zadowoleniem przyjmuje pomoc finansową i techniczną udzielaną przez Komisję Europejską w ramach strategii rozszerzenia i dostępnych środków. Mocniejsze zaangażowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego wzmacnia jakość demokracji i sprzyja pojednaniu. Dzięki wdrożeniu instrumentu wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w ramach IPA, Komisja sfinansowała utworzenie biur wsparcia technicznego w każdym państwie będącym beneficjentem pomocy, jak też przeznaczyła środki na większą liczbę krótkich wizyt w instytucjach UE oraz na udział ok. 800 osób w warsztatach na Bałkanach Zachodnich i w Turcji.

6. Rola Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

6.1

Rozszerzenie UE i postępy poczynione przez kraje Bałkanów Zachodnich w zbliżaniu się do członkostwa w Unii Europejskiej to jeden z priorytetów w stosunkach zewnętrznych EKES-u. Sekcja Stosunków Zewnętrznych wypracowała skuteczne narzędzia służące osiągnięciu najważniejszych celów w zakresie wspierania społeczeństwa obywatelskiego w krajach Bałkanów Zachodnich oraz wzmacniania jego potencjału do odgrywania roli partnera dla rządów na drodze do przystąpienia do UE.

6.2

W październiku 2004 r. rozpoczęła pracę Grupa Kontaktowa ds. Bałkanów Zachodnich. Jej zakres geograficzny obejmuje Albanię, Bośnię i Hercegowinę, Chorwację, Byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii, Czarnogórę, Serbię i Kosowo zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/1999. Jest to stały, specjalny organ EKES-u zajmujący się tym konkretnym regionem.

6.3

Zorganizowano dwa Fora Społeczeństwa Obywatelskiego Bałkanów Zachodnich w Brukseli (2006 r.) i Lublanie (2008 r.), które pokazały gotowość podmiotów społeczeństwa obywatelskiego do transgranicznych spotkań służących wspólnym dyskusjom na temat lepszej przyszłości. Trzecie Forum Społeczeństwa Obywatelskiego Bałkanów Zachodnich odbędzie się w Brukseli w dniach 18-19 maja 2010 r.

6.4

Pozostałe najważniejsze narzędzia służące budowaniu pomostu pomiędzy społeczeństwem obywatelskim w UE a społeczeństwem obywatelskim w krajach Bałkanów Zachodnich to wspólne komitety konsultacyjne (WKK). W opinii rozpoznawczej EKES-u z 2006 r. w sprawie sytuacji społeczeństwa obywatelskiego na Bałkanach Zachodnich (32) zwrócono uwagę na pozycję EKES-u oraz jego wyjątkowe zasoby ludzkie i znaczną wiedzę fachową, a także podkreślono rolę WKK w całym procesie rozszerzenia.

6.5

Z tego względu EKES zaleca ustanowienie wspólnego komitetu konsultacyjnego UE – Czarnogóra z chwilą przyznania Czarnogórze statusu kraju kandydującego do UE. Tego rodzaju wspólny komitet konsultacyjny może pozwolić organizacjom społeczeństwa obywatelskiego po obu stronach na prowadzenie pogłębionego dialogu i monitorowanie postępów Czarnogóry na drodze do UE.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Krajowa Rada ds. Integracji z UE działa w ramach parlamentu, ale oprócz posłów zasiadają w niej przedstawiciele wymiaru sprawiedliwości, organizacji pozarządowych, Uniwersytetu Czarnogóry, Czarnogórskiej Akademii Nauk, Rady Społecznej i Gabinetu Prezydenta.

(2) Oficjalne dane pochodzące ze spisu ludności: w Czarnogórze Muzułmanie zostali potraktowani w tym spisie jako grupa etniczna zgodnie z praktyką stosowaną w byłej Jugosławii.

(3) Eurostat.

(4) Monstat, http://www.monstat.org/Mjesecna%20saopstenja.htm.

(5) Program gospodarczy i podatkowy 2009-2012, 21 stycznia 2010 r.

(6) Zgodnie z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244/1999.

(7) Sondaże przeprowadzone w ostatnich kilku latach pokazują, że od 75 % do prawie 80 % obywateli Czarnogóry opowiada się za przystąpieniem do UE.

(8) Sprawozdanie w sprawie postępów Czarnogóry w 2009 r. SEC(2009) 1336 towarzyszące komunikatowi Komisji COM(2009) 533 Strategia rozszerzenia i najważniejsze wyzwania w latach 2009-2010.

(9) W szerszym kontekście przyjętym w niniejszej opinii społeczeństwo obywatelskie oznacza organizacje pozarządowe, organizacje zawodowe, organizacje partnerów społecznych, konsumentów, rolników, rzemieślników, wspólnoty religijne, fundacje, ruchy społeczne, media itp.

(10) TRIALOG, Czarnogórskie społeczeństwo obywatelskie, Maša Lekič.

(11) CIVICUS – ponadnarodowa sieć organizacji pozarządowych działająca na rzecz rozwoju działań obywatelskich, www.civicus.org.

(12) Nową konstytucję uchwalono w październiku 2006 r., ale kwestię tę poruszono także w poprzedniej wersji konstytucji.

(13) Przyjęta w 1999 r., zmieniona w 2002 r. i 2007 r.

(14) Dane z badań CRNVO za 2008 r.; zaplanowano kwotę 883 900 EUR, a w rzeczywistości rozdzielono kwotę 860 764,66 EUR.

(15) Dane z 2009 r.

(16) Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przydziału części dochodu z loterii 75 % tej kwoty ma zostać przydzielone organizacjom pozarządowym, a reszta innym organizacjom i instytucjom. Ponadto z tego samego budżetu finansowane są honoraria członków komisji i cała procedura administracyjna. Kwota dotyczy 2009 r., natomiast w 2010 r. jest niższa.

(17) Ministerstwo Turystyki, Ministerstwo Kultury, Mediów i Sportu, Ministerstwo Praw Człowieka i Praw Mniejszości.

(18) Należą do nich następujące dziedziny: 1) opieka społeczna i działalność humanitarna, 2) potrzeby osób niepełnosprawnych, 3) rozwój aktywności sportowej, 4) kultura i kultura techniczna, 5) edukacja nieformalna oraz 6) walka z narkotykami i wszelkimi formami uzależnienia.

(19) Sprawozdanie monitorujące Ośrodka Edukacji Obywatelskiej w sprawie rozdziału środków przez komisję odpowiedzialną za przydzielanie części dochodów z loterii w 2009 r.

(20) Sprawozdanie monitorujące Ośrodka Edukacji Obywatelskiej w sprawie rozdziału środków przez komisję odpowiedzialną za przydzielanie części dochodów z loterii w 2009 r.

(21) CRNVO – Ośrodek Rozwoju Czarnogórskich Organizacji Pozarządowych.

(22) Instrument wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.

(23) Więcej informacji na stronie: www.saradnjomdocilja.me.

(24) Przyjęta w 2002 r. ustawa o publicznych usługach nadawczych RTCG, a także ustawa o publicznych usługach nadawczych w Czarnogórze przyjęta w 2008 r. (zastępująca poprzednią).

(25) Ustawa o policji przyjęta w 2005 r.

(26) Decyzja ustanawiająca Krajową Radę ds. Integracji z UE przyjęta w 2008 r.

(27) Stevo Muk, Daliorka Uljarević, Srďan Brajović (ed.), „Assessment of Montenegrin Civil Society (2006): Weak tradition, Uncertain Future”, CIVICUS.

(28) Prawo pracy, Dziennik Urzędowy Czarnogóry, nr 49/08.

(29) ITUC – Międzynarodowa Konfederacja Związków Zawodowych.

(30) ETUC – Europejska Konfederacja Związków Zawodowych.

(31) BUSINESSEUROPE – Konfederacja Europejskiego Biznesu.

(32) Dz. U. C 195 z 18.5.2006, s. 88.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/18

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Kształcenie na rzecz włączenia społecznego narzędziem walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym” (opinia rozpoznawcza)

2011/C 18/04

Sprawozdawca: María Candelas SÁNCHEZ MIGUEL

Pismem z 23 lipca 2009 r. Diego LÓPEZ GARRIDO, sekretarz stanu ds. Unii Europejskiej w hiszpańskim Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Współpracy, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską zwrócił się w imieniu przyszłej prezydencji hiszpańskiej do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie:

„Kształcenie na rzecz włączenia społecznego narzędziem walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym”.

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 23 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 103 do 13 – 10 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje decyzję poświęcenia roku 2010 na intensyfikację działań służących zniesieniu wykluczenia społecznego i ubóstwa oraz podkreśla znaczenie wykorzystania w tym celu kształcenia i szkolenia, które stanowią skuteczne instrumenty. Kształcenie postrzega się jako ważne narzędzie włączenia do społeczeństwa osób żyjących w ubóstwie.

1.2

Fakt, że jednym z najważniejszych punktów strategii UE na 2020 r. jest promowanie edukacji jako środka zwalczania nierówności i ubóstwa, oraz iż trzy rotacyjne prezydencje UE – hiszpańska, belgijska i węgierska – umieściły „kształcenie dla wszystkich” wśród swoich priorytetów, pozwala na przedstawienie szeregu działań mających na celu uczynienie z kształcenia i szkolenia efektywnych narzędzi w walce z ubóstwem i wykluczeniem społecznym.

1.3

Edukacja uznawana jest za prawo podstawowe od samego początku istnienia UE. Podjęto ogromne i pozytywne wysiłki w celu przekształcenia tego prawa w powszechnie dostępne dobro publiczne. EKES wniósł w tym kontekście spory wkład dzięki licznym opiniom, w których stwierdzono, że głównym celem edukacji jest wykształcenie wolnych, myślących krytycznie, niezależnych obywateli będących w stanie przyczynić się do rozwoju swojego społeczeństwa, posiadających wysoki poziom kompetencji niezbędnych do stawienia czoła nowym wyzwaniom, zwłaszcza na rynku pracy, lecz również świadomych faktu korzystania ze wspólnych wartości i kultury oraz potrzeby zachowania dla przyszłych pokoleń świata, w którym żyją.

1.4

W związku z koncepcją kształcenia na rzecz włączenia społecznego, Komitet zaleca Unii i państwom członkowskim przegląd strategii edukacyjnych, w tym ich treści, podejścia i struktur, oraz przydzielania środków. Należy także zbadać lub uaktualnić strategie dotyczące zatrudnienia, usług publicznych wysokiej jakości oraz konkretnych grup (dzieci, osób o szczególnych potrzebach, migrantów itp.), jak też uwzględnić w nich problematykę płci. Edukacja integracyjna może być rozwijana w różnych kontekstach formalnych i nieformalnych, w rodzinach czy we wspólnocie i jej ciężar nie musi spoczywać wyłącznie na szkołach. Nie jest to zagadnienie o marginalnym znaczeniu ani też nie koncentruje się jedynie na osobach ubogich; edukacja integracyjna powinna być otwarta dla wszystkich grup społecznych, które jej potrzebują. Powody, dla których należy opowiedzieć się za tą koncepcją, można zebrać w trzy grupy:

—	edukacyjne: ponieważ wymaga ona systemu kształcenia wysokiej jakości, dostępnego dla wszystkich, począwszy od okresu wczesnego dzieciństwa;

—	społeczne: ponieważ kształcenie powinno służyć zmianie mentalności, tworząc społeczeństwo, w którym nikt nie czułby się wykluczony ani dyskryminowany i w którym nie istniałyby uprzedzenia;

—	gospodarcze: ponieważ edukacja integracyjna przyczynia się do zwiększenia konkurencyjności w obliczu nowych wyzwań gospodarczych i nowych wymogów na rynku pracy.

1.5

Już od dłuższego czasu prowadzi się w UE dyskusje w sprawie uznawania wyników kształcenia nieformalnego, które przebiega poza tradycyjnym kontekstem edukacyjnym i które uzupełnia kształcenie formalne, ponieważ zapewnia nabycie praktycznych kompetencji i uniwersalnych umiejętności, uczy pozytywnego myślenia, a także skłania do aktywności obywatelskiej. Mimo iż dyskusje te nie doprowadziły jeszcze do zawarcia w tej sprawie porozumień na szczeblu UE, kształcenie nieformalne uznaje się coraz częściej za bardzo pomocne w dostępie do rynku pracy. Komitet uważa za wskazane, by UE przeanalizowała obecny stan działań w tym zakresie w świetle kształcenia na rzecz włączenia społecznego i pragnie poczynić w tym celu pewne zalecenia:

—	należy zgromadzić informacje na temat istniejących przepisów instytucjonalnych i technicznych oraz zaproponować opracowanie wskaźników służących ocenie potencjalnych korzyści kształcenia nieformalnego, jak też zebrać dane dotyczące potencjalnych beneficjentów tego rodzaju edukacji;

—	trzeba przejrzeć modele uznawania wyników kształcenia nieformalnego i wybrać te z nich, które są najbardziej egalitarne, skuteczne i korzystne, szczególnie dla osób wykluczonych społecznie, a także zapewnić jakość świadczonych w tej dziedzinie usług;

—	ważne jest zachęcanie do wymiany udanych rozwiązań między państwami członkowskimi;

—	należy zaangażować w ten proces partnerów społecznych, zainteresowane organizacje społeczeństwa obywatelskiego oraz przedstawicieli instytucji edukacyjnych, zarówno formalnych, jak i nieformalnych.

1.6

EKES podkreślał we wcześniejszych opiniach, że dostępne dla wszystkich szkolnictwo publiczne wysokiej jakości stanowi instrument promowania równości i włączenia społecznego. W tym względzie zasadnicze znaczenie ma zapewnienie osobom znajdującym się w sytuacji wykluczenia społecznego dostępu do wysokiej jakości edukacji, która miałaby w przeważającej mierze charakter publiczny (1), by mogły wejść na rynek pracy oraz znaleźć godne i dobrze płatne zatrudnienie.

1.7	Komitet zaleca na zakończenie, by potencjalne działania były spójne z wytyczonymi już priorytetami politycznymi, stanowiły impuls dla odważniejszych i ambitniejszych zobowiązań w tym obszarze oraz angażowały najróżniejsze instytucje i podmioty społeczne.

1.8

Konferencja pt. „Kształcenie na rzecz zwalczania wykluczenia społecznego”, organizowana przez EKES we Florencji w dniach 20–22 maja 2010 r., doskonale wpisuje się w tę wizję. W konferencji tej uczestniczyć będzie wiele podmiotów aktywnych w tej dziedzinie, a jej koncepcja oparta będzie na podejściu przekrojowym.

2. Wprowadzenie

2.1

Prawo do edukacji jako jedno z podstawowych praw człowieka zostało uznane w Unii Europejskiej i uwzględnione we wszystkich instrumentach tworzonych przez nią od samego początku. Europa podjęła ogromne i pozytywne wysiłki w celu przekształcenia tego prawa w powszechnie dostępne dobro publiczne (2). Niemniej jednak nadal istnieją osoby, które nie mogą czerpać korzyści z tego prawa, co pogłębia sytuację niewykorzenionego dotychczas ubóstwa. Państwa członkowskie, Komisja i Parlament Europejski zaproponowały i przyjęły ważne środki w celu zwalczania ubóstwa, wykorzystując jako instrument na rzecz włączenia wysokiej jakości edukację publiczną o powszechnym charakterze. Z tego też względu Unia postanowiła ogłosić rok 2010 Europejskim Rokiem Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym (3).

2.2

Włączenie społeczne i zwalczanie ubóstwa stanowią integralny element celów UE w zakresie wzrostu i zatrudnienia. Koordynacja krajowych strategii na rzecz włączenia i zabezpieczenia społecznego przebiega za pośrednictwem procesu wymiany i nauki, tzw. otwartej metody koordynacji stosowanej w obszarach należących do kompetencji państw członkowskich w celu zapewnienia konwergencji między strategiami krajowymi, tak aby umożliwić realizację wspólnych zadań. Otwarta metoda koordynacji sprzyja koordynacji polityki społecznej, szczególnie w ramach odnowionej strategii lizbońskiej.

2.3

Z drugiej strony edukacja i szkolenia mają kluczowe znaczenie dla poprawy rozwoju gospodarczego i spójności społecznej w społeczeństwie. Nieudane próby ograniczenia ubóstwa oraz potencjalne konsekwencje obecnego kryzysu gospodarczego dla wyłączenia społecznego, jak też coraz większe bezrobocie zmuszają do poszukiwania instrumentów pozwalających na osiągnięcie celu aktywnej integracji.

2.4

Wśród priorytetów strategii „UE 2020” (4) na czoło wysuwa się „tworzenie wartości poprzez oparcie wzrostu na wiedzy”. Uznano tym samym, iż wiedza napędza rozwój zrównoważony, a edukacja, badania, innowacje i kreatywność są elementami zmian. Konkluzje z majowego szczytu w Pradze, podczas którego omawiano kwestie zatrudnienia, zmierzają w tym samym kierunku. W obliczu kryzysu gospodarczego, który wywarł duży wpływ na pracowników i przedsiębiorstwa, szczególnie MŚP, oraz z uwagi na niezwykle wysoki poziom bezrobocia sięgający nawet 20,2 % (przy znacznych różnicach między państwami UE) konieczne jest nasilenie działań na rzecz tworzenia miejsc pracy i promowania równości wszystkich Europejczyków, a przede wszystkim wzmocnienie polityki edukacyjnej.

2.5

Szkolnictwo publiczne, będące jednym z głównych instrumentów sprzyjających równości, napotyka obecnie na nowe, liczne przeszkody w coraz bardziej zglobalizowanym świecie, który charakteryzuje się także większymi nierównościami, podziałami i asymetriami. Integracja szkolna i społeczna wszystkich osób uczących się stanowi priorytet dla władz publicznych i organizacji międzynarodowych lub regionalnych. Edukacja integracyjna wiąże się ze spełnianiem potrzeb w zakresie nauki dzieci, młodzieży i dorosłych, a zwłaszcza tych sektorów, które w największym stopniu narażone są na dyskryminację, marginalizację, ubóstwo bądź wykluczenie społeczne.

2.6

Kształcenie i szkolenie mogą stanowić skuteczne instrumenty walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Młodzi ludzie posiadający niewielkie możliwości udziału w społeczeństwie stoją przed specyficznymi problemami w swoim otoczeniu. Mogą się one wiązać z edukacją, z sytuacją społeczno-gospodarczą i geograficzną bądź wynikać z niesprawności.

2.7

Według głównych wytycznych UNESCO edukacja integracyjna jest procesem zmierzającym do uwzględnienia różnych potrzeb każdej osoby uczącej się i reagowania na nie poprzez coraz większy udział w nauce, kulturze i wartościach danej wspólnoty w celu ograniczenia wykluczenia społecznego i ubóstwa. Kształcenie na rzecz włączenia społecznego wymaga zmiany treści, podejścia, struktur i strategii edukacyjnych, a następnie systemów kształcenia nauczycieli, a także przyznania większych środków na realizowanie wizji obejmującej wszystkie osoby uczące się i zakładającej, że na ogólnym systemie edukacji spoczywa obowiązek wykształcenia wszystkich obywateli. Edukacja integracyjna ma stanowić odpowiedź na różne potrzeby z zakresu nauki wyrażone przez poszczególne grupy społeczne, a udostępnić można ją za pośrednictwem kanałów formalnych bądź nieformalnych.

2.8

Koncepcja ta nie jest ani kwestią marginalną dotyczącą sposobu włączenia określonych osób uczących się do ogólnego systemu edukacji, ani też nie ogranicza się jedynie do osób ubogich. Jej celem jest przekształcenie systemów edukacji i pozostałych ram kształcenia, tak aby dostosować je do różnych osób uczących się, dzięki czemu sama stanie się ważnym instrumentem zwalczania ubóstwa. Musi ona doprowadzić do tego, by nauczyciele i uczniowie poczuli się swobodnie w obliczu różnorodności i zaczęli ją postrzegać nie jako problem, lecz jako wyzwanie i szansę na wzbogacenie środowiska edukacyjnego.

2.9

Masowe bezrobocie doprowadziło do pojawienia się ubóstwa na niespotykaną dotychczas skalę. W rzeczywistości (5) obecny kryzys gospodarczy tylko boleśnie potwierdza tę sytuację. Ubóstwo w dzisiejszych czasach to nie tylko brak wystarczających dochodów; może się ono przejawiać ograniczonym dostępem do opieki zdrowotnej i edukacji lub jej brakiem, niebezpiecznym otoczeniem, utrzymywaniem się dyskryminacji i uprzedzeń oraz wykluczeniem społecznym. Zatrudnienie, jeśli nie jest to praca wysokiej jakości, już nie stanowi samo w sobie wystarczającego zabezpieczenia przed ubóstwem. Skrajne ubóstwo dotyka w większym stopniu kobiet niż mężczyzn: w UE aż w 17 państwach członkowskich ryzyko znalezienia się w takiej sytuacji jest znacznie wyższe w wypadku kobiet. Kobiety samotnie wychowujące dzieci są najbardziej narażone na ubóstwo. Mając na względzie, iż 60 % populacji na świecie korzysta zaledwie z 6 % zasobów, 50 % ludzi musi przeżyć za 2 USD dziennie, a ponad miliard zarabia mniej niż 1 USD na dzień, Europa nie może zamienić się w twierdzę ani zignorować kontekstu, w którym funkcjonuje.

2.10

Zjawiska coraz większego ubóstwa w miastach, exodusu ze wsi do miast i masowej migracji stanowią utrudnienie dla polityki społecznej w regionie. Według danych Eurostatu z 2009 r. 16 % ludności europejskiej żyje poniżej poziomu ubóstwa, a w wypadku jednego na dziesięciu Europejczyków pracy nie posiada żaden członek rodziny. W różnych państwach członkowskich dzieci są bardziej narażone na ubóstwo niż reszta społeczeństwa (19 %, tj. 19 mln dzieci). Należy koniecznie przerwać cykl, który prowadzi do ubóstwa tylu osób, i stworzyć stabilne i bezpieczne środowisko edukacyjne, które umożliwi wszystkim osobom uczącym się pełne korzystanie z przysługujących im praw podstawowych oraz rozwój ich umiejętności, jak też zapewni im perspektywy na przyszłość.

3. Uwagi ogólne

3.1

Walka z ubóstwem stanowi podstawowy element polityki integracji i zatrudnienia na szczeblu UE i w państwach członkowskich. Wcześniej uważana była za politykę opieki społecznej, a obecnie przekształciła się w walkę z wykluczeniem. Nie jest to już tylko kwestia zabezpieczenia społeczeństwa przed skutkami ubóstwa, lecz zagwarantowania praw człowieka osobom dotkniętym tym problemem. W 2007 r., kiedy postanowiono, że celem na 2010 r. będzie walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, Parlament Europejski i Rada stwierdziły, że obecnie w Unii Europejskiej około 78 mln osób jest zagrożonych ubóstwem i liczba ta nadal rośnie. Ponieważ sytuacja ta wyraźnie narusza wspólne wartości UE, konieczne są działania angażujące jednocześnie UE i państwa członkowskie.

3.2

Z drugiej strony kraje należące do ONZ przyjęły w 2000 r. milenijne cele rozwoju ukierunkowane przede wszystkim na zmniejszenie o połowę przypadków skrajnego ubóstwa. Celów tych jest osiem i mają zostać zrealizowane do 2015 r. Niemniej jednak w obecnej sytuacji gospodarczej widać, że trudno będzie osiągnąć wszystkie założenia w przewidzianych terminach. UE postanowiła poświęcić 2010 r. na walkę z ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz planuje podwojenie wysiłków na rzecz zrealizowania wspomnianych celów.

3.3	EKES wielokrotnie utrzymywał, iż społeczeństwo oparte na wiedzy stanowi jeden z zasadniczych warunków do zapewnienia pełnej integracji wszystkich osób uczących się, a nie tylko wybranych grup, jak również do osiągnięcia celów ustanowionych podczas szczytu w Lizbonie.

3.4

Komitet stwierdził niedawno (6), że osoby najsłabiej wykształcone są najbardziej narażone na wykluczenie. Prawo do edukacji musi im stworzyć szanse na poprawę jakości życia i dostępu do rynku pracy. Należy również przypomnieć, że zmiany gospodarcze, społeczne i technologiczne wymagają dostosowania treści oferty kształcenia, zwłaszcza jeśli chcemy odpowiedzieć na potrzeby rynku pracy. W tym kontekście EKES proponuje dokonanie zmiany w szkołach i na uniwersytetach, tak aby w wypadku zaprzestania nauki istniała możliwość skorzystania ze szkoleń zawodowych, które mogłyby ułatwić znalezienie zatrudnienia (7). Chodzi tu o zapobieganie negatywnym konsekwencjom wykluczenia społecznego oraz naprawianie ich.

3.5

Komitet przyjął też opinię (8), w której pozytywnie ustosunkował się do komunikatu Komisji „Nowe umiejętności w nowych miejscach pracy” i stwierdził, że „podnoszenie poziomu umiejętności na wszystkich poziomach jest podstawowym warunkiem zarówno ożywienia gospodarki w krótkim okresie, jak i długoterminowego rozwoju, zwiększenia produktywności, konkurencyjności, zatrudnienia, równych szans i spójności społecznej”.

3.6

W każdym razie nie da się uniknąć doprecyzowania koncepcji kształcenia na rzecz włączenia społecznego, ponieważ jest to nie tylko strategia, lecz również proces wymuszający zarówno przegląd polityki edukacyjnej i zatrudnienia oraz polityki w zakresie świadczenia usług publicznych wysokiej jakości, jak i skierowanie uwagi na różnorodność osób uczących się: mężczyzn, kobiet, dzieci, młodzieży i osób starszych, migrantów, bezrobotnych, osób upośledzonych lub zarażonych HIV/AIDS. Krótko mówiąc, ostatecznym celem edukacji integracyjnej jest zniesienie wszelkich form wykluczenia będących wynikiem zarówno negatywnych działań, jak i nieuwzględnienia różnorodności. Może być rozwijana w różnych kontekstach formalnych i nieformalnych, w rodzinach czy we wspólnocie i jej ciężar nie musi spoczywać wyłącznie na szkołach.

3.7

Bardzo często kształcenie nieformalne opiera się na takich formach pedagogiki i metodach roboczych, które są ze swej natury niehierarchiczne i oparte na uczestnictwie. Ponadto kształcenie nieformalne jest ściśle powiązane z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i jest przez nie prowadzone. Ze względu na swoje cechy i oddolne podejście, ta forma kształcenia okazała się skutecznym instrumentem walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Z tego powodu EKES podkreśla, że „kształcenie nieformalne” może odegrać bardzo istotną rolę w realizacji strategii „Europa 2020”.

3.8

Skuteczność uczenia się przez całe życie zwiększa się dzięki kształceniu nieformalnemu, które uzupełnia i wspiera kształcenie formalne. Związek ten może na przykład odgrywać istotną rolę w zwiększaniu atrakcyjności uczenia się wśród młodych ludzi i w ten sposób przeciwdziałać przedwczesnemu porzucaniu nauki szkolnej poprzez wprowadzanie nowych metod, ułatwianie przejścia między kształceniem formalnym i nieformalnym oraz uznawanie nabytych umiejętności (9).

3.9

OECD przywiązuje szczególną wagę do zagadnienia nieformalnego uczenia się, prowadzi badania i opracowuje projekty (10). Nie ma jeszcze ogólnych porozumień co do tego, w jaki sposób i w jakim stopniu uwzględnić wiedzę zdobytą w ramach edukacji pozaformalnej, a jeszcze mniej w ramach nieformalnego uczenia się. Wymaga to m.in. uznania zdolności innych podmiotów, takich jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego, do nauczania poza formalnym systemem edukacji oraz ustanowienia norm pozwalających na ocenę uzyskanych w ten sposób kompetencji. Uznanie nabytych kompetencji i umiejętności wchodzi w zakres strategii na rzecz uczenia się przez całe życie wdrażanych w poszczególnych państwach członkowskich. W niektórych krajach bada się procedury prawnego uznawania kompetencji i umiejętności na podstawie istniejących krajowych ram kwalifikacji, co ułatwia wejście na rynek pracy. EKES stwierdza, że UE powinna przeanalizować sytuację na szczeblu państw członkowskich i zaleca owocną wymianę sprawdzonych rozwiązań i przykładów między państwami członkowskimi.

3.10

Pewnym ryzykiem, którego należy unikać, jest kierowanie strategii edukacyjnych na rzecz włączenia społecznego jedynie do osób ubogich, imigrantów lub osób, które z jakichkolwiek powodów zrezygnowały z nauki. Doprowadziłoby to do odizolowania uczestników, zamiast ich zintegrować w systemie. Możliwym rozwiązaniem alternatywnym byłoby otwarcie tych systemów dla innych grup, które by ich potrzebowały (11). Choć kształcenie nieformalne nie może zastąpić edukacji formalnej, to może ją uzupełnić dzięki uznaniu wartości wiedzy nabytej kanałami nieformalnymi, jeśli tylko beneficjenci tych środków będą mieli możliwość powrotu do formalnego obiegu, gdyby wyrazili taką potrzebę i gdyby okazało się to konieczne.

3.11

Komitet uważa, że zasadnicze znaczenie ma zapewnienie osobom znajdującym się w sytuacji wykluczenia społecznego dostępu do wysokiej jakości edukacji, która miałaby w przeważającej mierze charakter publiczny (12), by mogły wejść na rynek pracy oraz znaleźć godne i dobrze płatne zatrudnienie. Równie ważne jest, by w drodze kształcenia przekazywać podstawowe wartości obywatelstwa, faktycznej równości kobiet i mężczyzn oraz aktywnego uczestnictwa w procesach demokracji. EKES opowiada się za systemem edukacji, który sprzyjałby rozwojowi osobistemu i społecznemu, a nie był postrzegany wyłącznie jako metoda przekazywania kompetencji i umiejętności (podejście utylitarne). Powinien on przygotowywać otwartych, myślących krytycznie obywateli zdolnych do aktywnego udziału w społeczeństwach, które stają się coraz bardziej sprawiedliwe i coraz dojrzalsze politycznie.

3.12

Zdaniem Komitetu promowanie włączenia społecznego poprzez edukację doprowadzi do zwiększenia zdolności krytycznej analizy i przyczynia się do poprawy otoczenia edukacyjnego i społecznego osób uczących się, dzięki czemu umożliwia im stawienie czoła nowym wymogom na rynku pracy i w społeczeństwie. Powiązanie edukacji z włączeniem społecznym oznacza również połączenie jej z celami rozwoju społeczeństwa i obszarów, na których świadczone są te usługi. W ten sposób kształcenie posłuży jako instrument stopniowego eliminowania ubóstwa.

3.13

Powody, dla których należy opowiedzieć się za edukacją integracyjną, można zebrać w trzy grupy:

—	edukacyjne: wymóg, by system kształcenia był powszechnie dostępny (cel „Edukacja dla wszystkich w 2015 r.”); oznacza to, że system ten musi być otwarty na różnorodność osób uczących się;

—	społeczne: kształcenie może i powinno służyć zmianie mentalności, wspierać budowę społeczeństw, w których nie istniałyby uprzedzenia i dyskryminacja, a wszyscy obywatele mogliby korzystać z przysługujących im praw podstawowych;

—	gospodarcze: edukacja integracyjna przyczyniłaby się do zwiększenia rzeczywistej konkurencyjności społeczeństwa w obliczu nowych problemów ekonomicznych. Konkurencyjność powinna płynąć z pozytywnych działań, a nie z nieuczciwych praktyk. Włączenie społeczne i jakość wzajemnie się uzupełniają.

4. Konkretne cele

4.1

Europejski Rok Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym ma 4 konkretne cele:

— uznanie: prawa osób dotkniętych ubóstwem i wykluczeniem społecznym do godnego życia i do pełnego uczestnictwa w życiu społecznym;

— zwiększenie poczucia odpowiedzialności: społeczeństwa za politykę i działania na rzecz włączenia społecznego poprzez uświadomienie ludziom, że wszyscy muszą zaangażować się w walkę z ubóstwem i marginalizacją;

— zapewnienie spójności: społeczeństwa oraz przedstawienie korzyści płynących ze społeczeństwa, w którym by wykorzeniono ubóstwo i nikt nie byłby skazany na marginalizację;

— podkreślenie silnego zaangażowania: politycznego UE na rzecz walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz propagowanie tego zaangażowania na wszystkich szczeblach sprawowania władzy.

4.2

Głównymi zagadnieniami podczas obchodów Roku będą:

a)	ubóstwo dzieci i międzypokoleniowe przekazywanie ubóstwa;

b)	rynek pracy sprzyjający integracji;

c)	brak dostępu do kształcenia i szkolenia;

d)	zależność między płcią a ubóstwem;

e)	dostęp do podstawowych usług;

f)	przezwyciężenie dyskryminacji i propagowanie integracji imigrantów oraz włączenie społeczne i integracja na rynku pracy mniejszości etnicznych;

g)	odpowiedź na potrzeby osób niepełnosprawnych i innych słabszych społecznie grup.

4.3

Tym samym rok 2010 będzie stanowił w Europie wyjątkową okazję do uświadomienia szerokiej i bardzo zróżnicowanej opinii publicznej konieczności walki z ubóstwem oraz roli edukacji w tym zakresie, jak też zmobilizowania ludzi do działania, tak aby zrealizować cel wykorzenienia ubóstwa. Dokonać uda się tego jedynie wówczas, jeśli przekażemy odważne i jasne przesłanie, a nie liczne i rozproszone idee. Dlatego też Komitet proponuje, by działania koncentrowały się wokół centralnej osi „Kształcenie na rzecz włączenia społecznego ważnym narzędziem walki z ubóstwem. W kierunku Europy wolnej od wykluczenia społecznego”.

4.4

Hiszpania będzie przewodniczyć Radzie Unii Europejskiej w pierwszej połowie 2010 r. W ostatnich latach kraj ten zwracał szczególną uwagę na tematykę walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz edukacji integracyjnej. Prezydencja hiszpańska otwiera europejski rok poświęcony tym zagadnieniom. Inauguracja miała miejsce 21 stycznia 2010 r. w Madrycie, a pod koniec czerwca odbędzie się zwyczajowe posiedzenie Rady Europejskiej, podczas którego Hiszpania przekaże rotacyjną prezydencję Belgii. Zainteresowanie Hiszpanii tą tematyką oraz podjęte przez nią zobowiązania na rzecz zapewnienia wszystkim osobom dostępu do kształcenia wydają się doskonałą okazją do przeprowadzenia szeregu działań, które zapewnią prawdziwe rezultaty i przybliżą nas do osiągnięcia pożądanego celu, tj. wyeliminowania ubóstwa i wykluczenia społecznego.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Zob. wytyczne UNESCO w sprawie polityki integracji w obszarze kształcenia, Paryż 2009.

(2) Europejska Karta Praw Podstawowych (2000). Należy również wspomnieć o ratyfikacji przez państwa europejskie wszystkich traktatów międzynarodowych dotyczących praw człowieka, a w szczególności Konwencji praw dziecka Narodów Zjednoczonych (1989), Paktu praw obywatelskich i politycznych oraz Paktu praw ekonomicznych, społecznych i kulturalnych (1966).

(3) Dz.U. C 224 z 30.8.2008, s. 106.

(4) COM(209) 647 wersja ostateczna z 24.11.2009 r. Dokument roboczy Komisji „Konsultacje dotyczące przyszłej strategii »UE 2020«”.

(5) Key Data on Education in Europe (Sprawozdanie Komisji na temat edukacji w Europie 2009), http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/key_data_series/105EN.pdf.

(6) Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 10.

(7) Dz.U. C 256 z 27.10.2007, s. 93.

(8) Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 74.

(9) Dz.U. C 151 z 17.6.2008, s. 45 oraz Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 113.

(10) Np. „Recognition of non-formal and informal learning in OECD countries: A very good idea in jeopardy?”, Lifelong Learning in Europe, Patrick Werquin, Paryż 2008.

(11) OECD, „Beyond Rethoric: Adult learning policies and practices”, Paryż 2003 oraz „Promoting Adult learning”, Paryż 2005.

(12) Zob. wytyczne UNESCO w sprawie polityki integracji w obszarze kształcenia, Paryż 2009.

ZAŁĄCZNIK

do opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Następujące poprawki, które uzyskały poparcie co najmniej jednej czwartej oddanych głosów, zostały odrzucone w trakcie debaty:

Nowy punkt 1.5

Wynik głosowania:

Za	:	44
Przeciw	:	61
Wstrzymało się	:	14

Punkt 3.7

Dodać

Wynik głosowania:

Za	:	37
Przeciw	:	73
Wstrzymało się	:	10

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/24

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Dostęp do kredytów dla konsumentów i rodzin: nieuczciwe praktyki” (opinia z inicjatywy własnej)

2011/C 18/05

Sprawozdawca: Mario CAMPLI

Dnia 16 lipca 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„Dostęp do kredytów dla konsumentów i rodzin: nieuczciwe praktyki”.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 30 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28-29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 75 do 1 – 1 osoba wstrzymała się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Komitet uważa, że stworzenie jednolitych, przejrzystych i kompletnych ram prawnych w dziedzinie dostępu do kredytu ma kluczowe znaczenie.

1.2 Komitet zwraca się do Komisji Europejskiej o zastanowienie się nad najlepszym sposobem wyeliminowania luk w obecnym prawodawstwie, ze szczególnym uwzględnieniem oferowanych produktów kredytowych, oszukańczych praktyk reklamowych, przejrzystości warunków, pośredników kredytowych, a także różnic w stopniu poinformowania i wiedzy zainteresowanych stron na temat podstawowych zagadnień finansowych.

1.3 Komitet apeluje do państw członkowskich o powołanie organu nadzoru zajmującego się nieuczciwymi praktykami handlowymi, który posiadałby specjalne kompetencje w dziedzinie kredytu.

1.4 Komitet zaleca rozszerzenie wspólnotowego systemu szybkiej informacji RAPEX na wprowadzanie na europejski rynek finansowy i kredytowy toksycznych produktów finansowych i kredytowych.

1.5 Komitet zwraca się do Komisji Europejskiej i państw członkowskich o przeprowadzenie bardziej wnikliwej analizy nielegalnych lub przestępczych praktyk w dziedzinie kredytu, ze szczególnym uwzględnieniem grabieżczych i lichwiarskich praktyk oraz specjalnych inicjatyw podejmowanych w europejskiej przestrzeni sprawiedliwości.

1.6 Komitet zaleca opracowanie konkretnych przepisów wspólnotowych dotyczących różnych rodzajów pośredników kredytowych, w których zostałyby określone: definicje, wymogi i obowiązki związane z postępowaniem, niezależnie od sprzedawanego produktu i od tego, czy prowadzona działalność kredytowa jest działalnością główną czy dodatkową.

1.7 Komitet zaleca sporządzenie konkretnych przepisów dotyczących nadzoru działalności, praktyk i postępowania tych podmiotów, na przykład agentów handlowych, które obok pośrednictwa prowadzą inne rodzaje działalności.

1.8 Komitet wnosi, by wymogi rejestracji różnych pośredników finansowych i kredytowych w ramach europejskiej sieci rejestrów krajowych były ustalane na podstawie europejskich norm działalności dotyczących profesjonalizmu, ostrożności i etyki, w tym przepisów wspólnotowych dotyczących wykreślania podmiotów wyrządzających szkodę konsumentom poprzez nieuczciwe lub nielegalne praktyki.

1.9 Komitet uważa, że należy się zastanowić nad możliwością rozszerzenia – za pomocą odpowiednich zmian i dostosowań – na produkty finansowe i kredytowe przepisów wspólnotowych w zakresie odpowiedzialności, przewidzianych przez dyrektywę 85/374/WE i jej dalsze zmiany.

1.10 Komitet zaleca wprowadzenie na rynek europejski odpowiednich gam „certyfikowanych” lub „standardowych” produktów w uzupełnieniu do już istniejącej oferty, tak by przyczynić się do większej przejrzystości i uczciwej konkurencji zarówno między praktykami, jak i produktami kredytowymi oferowanymi konsumentom.

1.11 Komitet uważa, że należy przeprowadzić europejską kampanię informacyjną i edukacyjną adresowaną do konsumentów, ich stowarzyszeń i wspomagających ich specjalistów na temat praw konsumentów w dziedzinie kredytu i usług finansowych, a także rozwinąć europejskie sieci mechanizmów sądowych i pozasądowych służących rozwiązywaniu sporów (Alternative Dispute Resolution – ADR) (1).

1.12 Komitet uważa, że w porozumieniu z władzami publicznymi należy stworzyć i wspierać sieci społeczeństwa obywatelskiego w celu zbadania przypadków wykluczenia społecznego i ubóstwa związanych z kredytem i nadmiernym zadłużeniem, a także pomocy i nadzoru w tym zakresie.

1.13 Komitet zaleca zwłaszcza wprowadzenie wspólnych procedur na szczeblu europejskim w celu zajęcia się przypadkami nadmiernego zadłużenia, na podstawie których należałoby również podejmować działania publiczne w zakresie pomocy dla indywidualnych osób i opieki nad nimi.

1.14 Komitet zaleca, by Komisja przeprowadziła oficjalne badania w celu sprawdzenia, czy można wprowadzić kompletne przepisy wspólnotowe dotyczące lichwiarstwa i jak to uczynić, a także w celu bardziej szczegółowego opracowania wspólnych zasad i podstaw przydatnych do wyznaczenia europejskiego zakresu stóp procentowych, w ramach którego można by określić sytuację lichwiarstwa.

1.15 Komitet zaleca wprowadzenie wspólnych procedur w celu wsparcia krajowych systemów zwalczania lichwiarstwa, skoordynowanych na podstawie europejskich ram prawnych.

1.16 Komitet wnosi, by przyznawanie kart kredytowych poddano ścisłym przepisom wspólnotowym, tak by zapobiec grabieżczym praktykom sprzyjającym nadmiernemu zadłużeniu poprzez wprowadzenie wymogu sporządzania umów między właścicielem karty kredytowej a jej dostawcą dotyczących limitu zadłużenia kredytowego.

1.17 Przepisy wspólnotowe powinny gwarantować w całej UE pełną i przejrzystą ochronę danych udostępnianych przez klientów, zwłaszcza danych przekazywanych drogą internetową.

1.18 Wziąwszy pod uwagę kluczowe znaczenie informowania i edukacji konsumentów, między innymi poprzez zastosowanie form i praktyk edukacyjnych począwszy już od kształcenia podstawowego, Komitet zaleca propagowanie i wspieranie inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego mających na celu udzielanie przejrzystych i zrozumiałych informacji.

1.19 Komitet zaleca wreszcie przyspieszenie terminów oceny skuteczności dyrektywy 2008/48/WE, z których pierwszy został wyznaczony na okres do 12 czerwca 2013 r., i skrócenie okresu oceny z 5 do 3 lat.

2. Wstęp

2.1 Wobec światowego kryzysu finansowego uwagę skupiono przede wszystkim na tym, jak przywrócić stabilność i płynność rynków finansowych, a także jak zwiększyć ich stabilność i odnowić ich ramy regulacyjne, by uniknąć w przyszłości kolejnych przypadków niewydolności rynku.

2.2 O ile kontynuowane są działania na tym polu i należy je wzmocnić, Komitet jest przekonany, że obecnie konieczne jest skoncentrowanie wszystkich wysiłków na odbudowaniu zaufania obywateli europejskich do systemu finansowego i różnych form dostępu do kredytu.

2.3 Kryzys finansowy wywołał w istocie kryzys gospodarczy, który prowadzi z kolei do poważnych strat pod względem zatrudnienia, działalności gospodarczej, a także dochodów osób indywidualnych i gospodarstw domowych.

2.4 W związku z tym coraz bardziej powszechne staje się wykluczenie społeczne i finansowe, a także ubóstwo (2).

2.5 Kredyt to istotne narzędzie dla konsumentów i gospodarstw domowych, które umożliwia podołanie wydatkom niezbędnym do normalnego i uregulowanego życia. W związku z tym dostęp do kredytu po przystępnych kosztach jest narzędziem o zasadniczym znaczeniu dla włączenia społecznego.

2.6 Niemniej nie należy go postrzegać czy propagować jako substytutu lub uzupełnienia dochodów konsumentów i gospodarstw domowych.

2.7 Największym wyzwaniem polityki gospodarczej, podatkowej i społecznej jest zapewnienie odpowiedzialnego dostępu do kredytu bez stwarzania sytuacji zależności.

2.8 By osiągnąć ten cel, konieczne jest stworzenie ram prawnych mających na celu zapobieganie nieodpowiedzialnemu przyznawaniu i przyjmowaniu pożyczek oraz zwalczanie wszelkich form przekazywania przez pożyczkodawców niepełnych informacji konsumentom.

3. Temat opinii

3.1 Niniejsza opinia dotyczy nieuczciwych, a także nielegalnych praktyk udzielania kredytu, z którymi stykają się konsumenci i które przyczyniają się do wzrostu wykluczenia społecznego i ubóstwa. Jej przedmiotem nie są szczegółowe kwestie, które zostały omówione w innych opiniach EKES-u.

3.2 Celem opinii jest niemniej rozpatrzenie obecnych ram prawnych pod kątem istniejących luk, które umożliwiają nadużycia, i zaproponowanie ewentualnych rozwiązań europejskim i krajowym władzom publicznym. Zostały w niej ponadto wstępnie rozważone nielegalne praktyki, które obecnie nie są objęte żadnymi przepisami; mało znane i trudne do wyeliminowania, są one bliskie nadużyciom lub z nich wynikają. Celem opinii jest wreszcie określenie ewentualnej roli społeczeństwa obywatelskiego w rozwiązywaniu wskazanych problemów.

3.3 W czasie ostatniego wysłuchania publicznego (3) Komisja Europejska stwierdziła: „Kryzys finansowy pokazał szkody, jakie nieodpowiedzialne praktyki udzielania i uzyskiwania pożyczek mogą przynieść konsumentom i instytucjom kredytowym, a także systemowi finansowemu i ogółem – całej gospodarce. Jesteśmy gotowi uczyć się na błędach, by zagwarantować, że pożyczki udzielane i uzyskiwane będą w odpowiedzialny sposób” (Charlie McCreevy, komisarz ds. rynku wewnętrznego). Przy tej samej okazji Komisja dodała: „Naszym obowiązkiem jest uświadomienie sobie nieprawidłowych mechanizmów, które doprowadziły do nieodpowiedzialnych praktyk udzielania i uzyskiwania pożyczek, przynoszących szkody finansowe wielu obywatelom” (Meglena Kunewa, komisarz ds. ochrony konsumentów).

3.4 Ostatecznym celem opinii jest zatem również przyczynienie się do poprawy funkcjonowania jednolitego rynku poprzez wskazanie, jakie rozwiązania można by zaproponować na szczeblu wspólnotowym, a jakie można by zastosować na szczeblu państw członkowskich, niemniej zawsze we wspólnych ramach. Komitet uważa bowiem, że rozwiązań problemów ponadnarodowych należy poszukiwać na tym właśnie szczeblu, tak by uniknąć fragmentacji jednolitego rynku.

4. Obecne ramy prawne: luki i perspektywy działań

4.1 Co się tyczy umów w sprawie kredytów konsumenckich, głównym aktem ustawodawczym na szczeblu europejskim jest dyrektywa 2008/48/WE (CCD). Dyrektywa ta przewiduje pełną harmonizację, to znaczy państwa członkowskie nie mogą utrzymać lub wprowadzić odmiennych przepisów krajowych, nawet jeżeli w większym stopniu chroniłyby one ich konsumentów. Ustanawia ona ogólne ramy praw konsumentów w dziedzinie kredytu konsumenckiego, lecz nie dotyczy ona kredytu hipotecznego.

4.2 Uzupełnieniem tejże dyrektywy jest dyrektywa 2005/29/WE dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów, która ustanawia ogólne ramy definiowania i karania nieuczciwych praktyk handlowych. Co się tyczy usług finansowych, zapewnia ona minimalną harmonizację, która pozwala państwom członkowskim na wprowadzenie bardziej restrykcyjnych lub surowych przepisów w zakresie ochrony konsumentów.

4.3 Jeżeli chodzi o kredyt hipoteczny, brak przepisów wspólnotowych; przepisy krajowe różnią się natomiast w zależności od kultury i rynku wewnętrznego. Istnieje niemniej europejski kodeks wzorcowego postępowania w zakresie informowania konsumentów przed zawarciem umowy i przeznaczony dla nich standardowy arkusz informacyjny (ESIS). Kodeks jest narzędziem dobrowolnym i jest stosowany w bardzo ograniczonym zakresie.

4.4 Komitet odnotowuje, że obecne przepisy umożliwiają zastosowanie szeregu rozwiązań w walce z nieuczciwymi praktykami w zakresie udzielania kredytu. Niemniej na szczeblu europejskim istnieją wciąż istotne luki, które należy wyeliminować; pozostaje jeszcze wiele do zrobienia dla władz krajowych i europejskich, między innymi w zakresie wdrażania i systemów karnych.

4.5 Ponadto Komitet podkreśla, że kryzys finansowy osiągnął tak duże rozmiary również ze względu na presję handlową, której podlegali pracownicy sektora kredytowego i finansowego. Dążenie do osiągnięcia coraz bardziej wyśrubowanych celów sprzedaży, niezależnie od zgodności danego produktu z profilem konsumenta, doprowadziło do rozpowszechnienia się różnych odmian toksycznych produktów w portfelach papierów wartościowych przedsiębiorstw, konsumentów i – w niektórych wypadkach – władz samorządowych.

4.6 Komitet uważa, że powodem tego zjawiska były również systemy zachęt i premii dla kierownictwa wyższego szczebla, którego wynagrodzenie w niektórych wypadkach nadmiernie rosło. W konsekwencji proporcje między wynagrodzeniem rocznym pracownika jednej z dużych instytucji finansowych i jej dyrektora zarządzającego wynosiły 1 do 400. Komitet odnotowuje, że pomimo wszelkich starań i solennych deklaracji ze strony szefów państw i rządów UE nie zastosowano jeszcze skutecznych i konkretnych środków w celu rozwiązania tych problemów.

4.7 Obecne przepisy dotyczące umów o kredyt nie przewidują w ogóle obowiązku dostosowania oferty kredytowej do potrzeb konsumenta. Dyrektywa 2008/48/WE (art. 8) słusznie ustanawia obowiązek przeprowadzenia oceny zdolności kredytowej konsumenta. Art. 5 ust. 6 stanowi, że kredytodawcy udzielają konsumentowi odpowiednich wyjaśnień, w odpowiednich przypadkach przez objaśnienie informacji udzielanych przed zawarciem umowy dotyczących głównych cech proponowanych produktów oraz konkretnych skutków dla konsumenta, jakie mogą one za sobą pociągać, tak aby konsument mógł ocenić, czy proponowana umowa o kredyt jest dostosowana do jego potrzeb; jednocześnie artykuł ten przyznaje państwom członkowskim pewien margines swobody, jeżeli chodzi o praktyczne zastosowanie tych postanowień, lecz nie zawiera przepisów dotyczących dostosowania produktu do potrzeb.

4.8 Brak takich przepisów umożliwił stosowanie nieuczciwych praktyk, gdyż czasami produkty oferowane konsumentom nie odpowiadają ich potrzebom. Dotyczy to na przykład oferowania tylko jednego rodzaju kredytu lub niczym nieograniczonej oferty kart kredytowych i debetowych na nabywanie produktów w niektórych domach towarowych (agenci handlowi).

4.9 W związku z tym Komitet podkreśla potrzebę jasnego rozdzielenia oferty kart kredytowych od oferty produktów handlowych lub praktyk zachęcających do ich zakupu.

4.10 Co się tyczy informacji przedstawianych w reklamach, Komitet podkreśla, że o ile w obecnych przepisach ustanowiono wymogi dotyczące podstawowych informacji koniecznych do zawarcia umów o kredyt (art. 4 i następne art. dyrektywy 2008/48/WE), to pominięto wymogi dotyczące agresywnych i wprowadzających w błąd praktyk lub też praktyk prowadzących do zadłużenia (4).

4.11 Komitet ma świadomość, że w gospodarce rynkowej rolą rynku jest znalezienie równowagi ilościowej i jakościowej między podażą a popytem. Niemniej, gdy w ramach rynku nie udaje się znaleźć odpowiednich rozwiązań, muszą interweniować władze publiczne, które odpowiadają za właściwe zaspokojenie potrzeb społecznych.

4.12 Komitet uważa, że ewentualnym rozwiązaniem może być wprowadzenie na europejski rynek odpowiednich gam produktów kredytowych „certyfikowanych” lub „standardowych”. Produkty te mogłyby stanowić uzupełnienie już istniejącej oferty. Dzięki temu konsumenci mieliby większą szansę na znalezienie produktu w większym stopniu odpowiadającego ich potrzebom (5).

4.13 Komitet jest zatem zdania, że Komisja powinna dokładnie zastanowić się nad podstawami prawnymi i proceduralnymi w celu wprowadzenia większej przejrzystości na rynek europejski za pomocą „certyfikowanych” lub „standardowych” produktów kredytowych i uruchomienia europejskiego systemu wczesnego ostrzegania, tak by monitorować wprowadzanie na europejski rynek finansowy i kredytowy toksycznych produktów finansowych i kredytowych.

4.14 Z innego punktu widzenia istotne byłoby również uściślenie obowiązków kredytodawców, tak by ograniczyć liczbę produktów nieadekwatnych do potrzeb konsumentów. W związku z tym Komitet uważa, że konieczne jest wprowadzenie na szczeblu europejskim wspólnych procedur postępowania w sytuacjach nadmiernego zadłużenia, w wyniku których powinny zostać następnie rozpoczęte działania mające na celu wsparcie i pomoc dla osób, które popadły w nadmierne zadłużenie między innymi z powodu nieuczciwych praktyk stosowanych przez pożyczkodawców.

4.15 Kolejnym zjawiskiem, którego nie uwzględnia europejskie prawodawstwo, jest lichwiarstwo. W niektórych, lecz nie wszystkich państwach członkowskich (w Hiszpanii, Francji, Włoszech, Portugalii) podlega ono uregulowaniu.

4.16 Ponadto ostatnie badania (6) dowodzą, że uregulowanie lichwiarstwa może się przyczynić do walki z wykluczeniem społecznym, ubóstwem, a także nieuczciwymi praktykami.

4.17 Komitet uważa, że Komisja powinna przeprowadzić oficjalne badania w celu sprawdzenia, czy można wprowadzić kompletne przepisy wspólnotowe dotyczące lichwiarstwa i jak to uczynić. Komitet jest zwłaszcza zdania, że należy opracować bardziej szczegółowe wspólne zasady i podstawy przydatne do wyznaczenia europejskiego zakresu stóp procentowych, w ramach którego można by określić sytuację lichwiarstwa.

4.18 Komitet uważa, że by optymalnie wykorzystać wieloletnie doświadczenia niektórych państw członkowskich, należy opracować europejskie ramy prawne propagujące krajowe systemy zwalczania lichwiarstwa i pomocy dla jego ofiar.

4.19 Komitet podkreśla, że większość nieuczciwych praktyk kredytowych dotyczy kontaktów między pośrednikami (kredytowymi) a konsumentami.

4.20 W związku z tym PE zaapelował (7) o opracowanie ram wspólnotowych mających na celu wyjaśnienie i ujednolicenie zakresu odpowiedzialności i obowiązków pośredników kredytowych zgodnie z zasadą „te same działania, te same czynniki ryzyka i te same przepisy”, tak by zagwarantować konsumentom ochronę i zapobiec nieprzejrzystym praktykom sprzedaży oraz nieprawidłowym rodzajom reklamy, które przynoszą szkodę głównie grupom konsumentów najgorzej poinformowanych i znajdujących się w najtrudniejszym położeniu. Komitet zgadza się z tym podejściem i uważa, że przyczyniłoby się ono do poprawienia oferty rynkowej, a także do skuteczniejszej walki z nadużyciami, nieodpowiedzialnym pośrednictwem kredytowym i pośrednictwem przestępczym lichwiarzy.

4.21 Komitet uważa, że gwarancją przejrzystości, wiarygodności i profesjonalizmu może być ustanowienie rejestru pośredników kredytowych wraz z wiążącymi kryteriami wpisu do rejestru, powierzeniem kontroli organizacjom ustanowionym przez profesjonalne stowarzyszenia banków, pośredników czy maklerów finansowych i stowarzyszenia konsumentów pod nadzorem organów nadzorczych, a także z uwzględnieniem wymogu wskazania przyczyn zawieszenia, unieważnienia wpisu i skreślenia z rejestru oraz odpowiedzialności solidarnej w wypadku szkód stwierdzonych w postępowaniu karnym.

4.22 Takie zjawiska, jak udzielanie kredytu osobom młodym po wysłaniu telefonem komórkowym wiadomości tekstowej, łatwo dostępny kredyt na telefon, kredyty w formie zaliczki na poczet przyszłych dochodów czy też pochopne wydawanie kart kredytowych i debetowych, stanowią tło nieuczciwych praktyk. Należy je zwalczać przy użyciu wszystkich możliwych środków. Jeżeli chodzi o takie zjawiska, dyrektywa 2005/29/WE dotycząca nieuczciwych praktyk handlowych oferuje różne rozwiązania problemów związanych z nieodpowiedzialnym udzielaniem kredytów, które mogą zostać przyjęte po odpowiednim dostosowaniu również w prawodawstwie dotyczącym umów kredytowych dla konsumentów.

4.22.1 Komitet wnosi, by spółki finansowe wydające karty kredytowe podlegały zaostrzonym przepisom (oferty promocyjne, maksymalna wysokość całkowitego zadłużenia, wiek potencjalnego właściciela, przejrzystość wyciągów z konta), tak by zapobiec grabieżczym praktykom sprzyjającym nadmiernemu zadłużeniu.

4.22.2 Zwłaszcza limity zadłużenia na kartach kredytowych powinny być ustalane w porozumieniu z właścicielem karty. Jakiekolwiek dalsze podwyższenie limitu może nastąpić dopiero po wyraźnym porozumieniu między właścicielem a dostawcą karty kredytowej.

4.23 Niemniej by zapewnić większą skuteczność prawodawstwa, należy je stosować w bardziej rygorystyczny sposób (8). Wziąwszy pod uwagę nową sytuację powstałą w wyniku światowego kryzysu finansowego, Komitet zwraca uwagę na potrzebę przyspieszenia terminów oceny skuteczności dyrektywy 2008/48/WE, z których pierwszy został wyznaczony na okres do 12 czerwca 2013 r., i skrócenie okresu oceny z 5 do 3 lat. Komitet uważa, że w odniesieniu do nieuczciwych praktyk handlowych w zakresie udzielania kredytu istotne jest ustanowienie na szczeblu państw członkowskich organu kontroli rynku, który miałby odpowiednie i konkretne kompetencje oraz zasoby techniczne w dziedzinie kredytu.

4.23.1 W szczególności EKES wzywa do stworzenia solidnych ram prawnych gwarantujących pełną i przejrzystą ochronę danych udostępnianych przez klientów, zwłaszcza danych przekazywanych drogą internetową i pocztą elektroniczną.

4.24 Komitet uważa, że – przy zachowaniu środków ostrożności wspomnianych w poprzednich opiniach na ten temat (9) – w wypadku kredytu hipotecznego należy się zastanowić nad możliwością rozszerzenia zakresu obowiązkowego zastosowania standardowego europejskiego arkusza informacyjnego (ESIS) i wytycznych dotyczących stóp oprocentowania na pośredników kredytu hipotecznego, podobnie jak w dyrektywie w sprawie kredytu konsumenckiego, tak by przyczynić się do większej integracji europejskiego rynku kredytu hipotecznego i do kompleksowej ochrony konsumentów i ich rodzin.

4.25 Co się tyczy doradztwa w sprawie kredytu konsumenckiego, Komitet zachęca do wspierania organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza konsumentów, tak by rozwinęły działalność doradczą, która umożliwiłaby osobom ubiegającym się o kredyt wyrobienie sobie obiektywnej, przejrzystej i profesjonalnej opinii na temat adekwatności oferowanych produktów do ich szczególnych potrzeb.

4.26 Komitet podkreśla, że działalność doradcy kredytowego powinna podlegać regulacjom, by zapewnić przede wszystkim wysoki stopień przejrzystości i niezależności zarówno pożyczkodawców, jak i pośredników.

4.27 Komitet uważa, że by rozwiązać wszystkie te problemy konieczne jest opracowanie jednolitych i harmonijnych ram prawnych na szczeblu Unii Europejskiej, wraz z zasadami i przepisami stosującymi się do wszystkich produktów kredytowych.

5. Nieuczciwe i nielegalne praktyki w dziedzinie kredytu

5.1 Komitet uważa, że należy równocześnie zająć się problemami tej szerokiej sfery, która kryje się za fikcyjnymi spółkami pośrednictwa i usług finansowych i która ujawnia się poprzez grabieżcze i lichwiarskie praktyki oraz działania przestępcze związane ze stopą oprocentowania i formami wymuszania. Następująca lista nie jest wyczerpująca, lecz są to między innymi:

—	pożyczki udzielane niezgodnie z przepisami konsumentom i rodzinom w trudnym położeniu, które przekroczyły dopuszczalny próg zadłużenia;

—	pożyczki, w rodzaju pożyczek lichwiarskich, mające na celu ograbienie klienta, typowe dla organizacji przestępczych.

5.2 Udzielanie kredytu niezgodnie z przepisami może przyjmować różne formy:

—	zaliczki gotówką lub innymi środkami w formie „niezarejestrowanej” przy czerpaniu jak największych zysków z wypłacalności klienta i jak największym przedłużaniu czasu trwania takich zaliczek;

—	finansowania niezgodnego z przepisami, w wypadku którego pożyczkodawca czerpie zyski z nieprzestrzegania kodeksów postępowania zawodowego, zastosowania klauzul obciążających, braku przejrzystości warunków i nacisku na coraz wyższe gwarancje;

—	pożyczki poprzez nieuczciwe wykonywanie działalności parabankowej;

—	ewidentnie lichwiarskich pożyczek przybierających różne formy przestępcze w różnych sytuacjach.

5.3 Komitet uważa, że do wzrostu liczby przypadków udzielania kredytu niezgodnie z przepisami może się przyczynić fakt, że wiele gospodarstw domowych i konsumentów pozostaje wykluczonych z legalnego rynku kredytów, również z powodu nieodpowiedzialnych praktyk udzielania kredytów, które doprowadziły je do zależności i bardzo trudnego położenia.

5.4 Komitet odnotowuje, że problemy związane z niskimi dochodami gospodarstw domowych i różnymi formami presji konsumpcyjnej, które wraz z innymi czynnikami popychają konsumentów i gospodarstwa domowe do korzystania z nielegalnych praktyk udzielania pożyczek i równoległych rynków pieniężnych, nie mogą zostać rozwiązane wyłącznie za pomocą prawodawstwa w dziedzinie kredytu.

5.5 Nieuczciwe i nielegalne praktyki w dziedzinie kredytu mają ponadto często charakter karny, a zatem powinny być uregulowane za pomocą konkretnych inicjatyw w obszarze prawa karnego europejskiej przestrzeni sprawiedliwości, stosowanych przez organy policyjne. Pełna wykonalność na terytorium całej Unii Europejskiej orzeczeń krajowych w sprawach dotyczących zajęcia towarów pochodzących z lichwiarstwa i wymuszenia przestępczego może się znacznie przyczynić do zwalczania takich zjawisk (10).

5.6 Komitet podkreśla, że dane na ten temat, dotyczące wszystkich obszarów Unii Europejskiej, są niewystarczające, by możliwe było poznanie wszystkich aspektów jakościowych i ilościowych tego zjawiska na szczeblu europejskim, i proponuje, by Komisja wraz z państwami członkowskimi przeanalizowała te sytuacje szczegółowo na podstawie porównywalnych danych.

6. Rola społeczeństwa obywatelskiego

6.1 Społeczeństwo obywatelskie, a zwłaszcza stowarzyszenia konsumentów i organizacje charytatywne, ma do odegrania istotną rolę w wykrywaniu, analizowaniu i nadzorowaniu problemów związanych z nieuczciwymi i nielegalnymi praktykami przyznawania kredytów konsumentom i gospodarstwom domowym.

6.2 Komitet uważa, że w porozumieniu z władzami publicznymi należy stworzyć lub wspierać sieci społeczeństwa obywatelskiego w celu zbadania przypadków wykluczenia społecznego i ubóstwa związanych z kredytem i nadmiernym zadłużeniem, a także w celu pomocy i nadzoru w tym zakresie. Sieci te odgrywają kluczową rolę w wymianie informacji i sprawdzonych rozwiązań, również w połączeniu ze zharmonizowanym systemem zgłaszania skarg.

6.3 Komitet odnotowuje, że istnieją już sprawdzone rozwiązania w tej dziedzinie, takie jak „wspomagany kredyt społeczny” lub europejska sieć społecznego włączenia finansowego EFIN, i że takie sprawdzone rozwiązania należy propagować i powielać w całej Unii Europejskiej.

6.4 Komitet uważa, że informowanie i edukacja konsumentów między innymi przy zastosowaniu form nauczania i praktyk edukacyjnych począwszy już od kształcenia podstawowego jest obszarem, w którym państwa członkowskie i społeczeństwo obywatelskie mogą podejmować doskonałe inicjatywy (11). Działania te mają istotne znaczenie dla zwiększenia wiedzy na temat podstawowych zagadnień finansowych na szczeblu europejskim w całej UE.

6.5 Komitet uważa, że istotne jest propagowanie i rozwijanie tych działań, lecz jednocześnie podkreśla, że informowanie o produktach jest obowiązkiem kredytodawców, a edukacja na ten temat – obowiązkiem władz publicznych. Ponadto zdaniem Komitetu inicjatywy społeczeństwa obywatelskiego w zakresie udzielania przejrzystych i zrozumiałych informacji oraz kształcenia będą skuteczne tylko wówczas, jeżeli będą one stanowić uzupełnienie jednolitych i kompleksowych ram prawnych.

6.6 W czasie wysłuchania publicznego zorganizowanego przez Komitet w Brukseli 28 stycznia 2010 r. z udziałem wybitnych przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego szczebla krajowego i europejskiego, podkreślono potrzebę objęcia kontrolą zjawiska nieuczciwych i nielegalnych praktyk na poziomie europejskim zarówno z punktu widzenia prawa i pomocy dla ofiar, jak i polityki edukacyjnej, szkoleniowej i informacyjnej wszystkich zainteresowanych stron.

6.7 Komitet uważa, że dla ożywienia społecznej gospodarki rynkowej w dziedzinie kredytu istotne jest tworzenie i rozwijanie przedsiębiorstw gospodarki społecznej, takich jak spółdzielnie (12). Organy publiczne mają również obowiązek wsparcia tworzenia i działalności tego rodzaju przedsiębiorstw (13).

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) System FIN-NET (Financial Dispute Resolution Network).

(2) Zob. „Second joint assessment by the SPC and the European Commission of the social impact of the economic crisis and of policy responses” – SPC/2009/11/13 FINAL, a także: „Eurobarometer survey on poverty and social exclusion – 2010, European Year for Combating Poverty and Social Exclusion”, komunikat Komisji – Wspólne sprawozdanie o zabezpieczeniu społecznym i włączeniu społecznym na stronie http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=757&langId=en.

(3) Wysłuchanie publiczne na temat: „Responsible lending & borrowing”, Bruksela, 3 września 2009 r.

(4) Dobrą definicję „działania wprowadzającego w błąd” (art. 6) lub „agresywnych praktyk” zawarto natomiast w dyrektywie 2005/29/WE w odniesieniu do nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych wobec konsumentów przez przedsiębiorstwa.

(5) Zob. ISO 22222 (Personal financial planning – 2005); UNI-ISO (Pianificazione finanziaria, economica e patrimoniale personale – 2008), AENOR – UNE 165001 (Etica. Requisitos de los productos financieros socialmente responsables – 2009); zob. również ECO/266 „Odpowiedzialne społecznie produkty finansowe”.

(6) Zob. Usura – Rapporto finale dell'Osservatorio socioeconomico sulla criminalità („Lichwiarstwo – sprawozdanie końcowe Społeczno-Gospodarczego Centrum Monitorowania Przestępczości”), CNEL, Rzym 2008 r.

(7) Rezolucja PE 5.6.2008 – Badanie sektorowe w sprawie bankowości detalicznej.

(8) Państwa członkowskie powinny dostosować się do przepisów wspólnotowych przed 12 czerwca 2010 r.

(9) Dz.U. C 27 z 3.2.2009, s. 18 i Dz.U. C 65 z 17.3.2006, s. 13.

(10) „Wobec zjawisk, które mają obecnie charakter globalny, rządy i instytucje mogą nadal udawać, że niczego nie zauważają, lub zastanawiać się nad rozwiązaniami ograniczonymi do skali krajowej. Lecz gdy tylko uświadomiono by sobie, jakim bodźcem do poszukiwania osób uchylających się od odpowiedzialności karnej jest ustanowienie europejskiego nakazu aresztowania, konsekwentnie i szybko przystąpiono by do opracowania wspólnych instrumentów dochodzeniowych i prawnych oraz minimalnych środków karnych wspólnych dla wszystkich państw członkowskich, począwszy od odszkodowania za przestępstwa organizacji mafijnych” (zob. F.Forgione, Mafia export, 2009 r., Mediolan).

(11) UNI (Proposta di Norma per la Educazione finanziaria del cittadino – Requisiti del servizio – projekt przepisów dotyczących edukacji finansowej obywateli – wymogi związane ze świadczeniem usług), styczeń 2010 r.

(12) Zob. „Resilience of the Cooperative Business Model in Times of Crisis”, MOP, 2009 r.

(13) Zob. Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 22.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/30

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie statutu fundacji europejskiej (opinia z inicjatywy własnej)

2011/C 18/06

Sprawozdawca: Mall HELLAM

Dnia 16 lipca 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie

statutu fundacji europejskiej.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 30 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28-29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 134 do 2 – 1 osoba wstrzymała się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Ogólne zalecenia i wnioski

1.1 Niniejsza opinia z inicjatywy własnej zawiera rozważania i propozycje dotyczące opracowania europejskiego statutu dostosowanego do potrzeb fundacji, a także propozycje wytycznych co do jego treści.

1.2 Przegląd potrzeb i możliwości potwierdza konieczność stworzenia projektu z zakresu europejskiego prawa przedsiębiorstw odnoszącego się do fundacji, który dostarczy im odpowiedniego instrumentu ułatwiającego działalność na rynku wewnętrznym. Przeprowadzona niedawno analiza (1) oraz opinie podmiotów zajmujących się tą dziedziną w praktyce (2) wskazują, że w ostatnim dziesięcioleciu znacznie wzrosła liczba fundacji i fundatorów, którzy chcą rozwijać międzynarodową działalność i współpracę. Wspomniane podmioty sygnalizują także, że fundacje prowadzące działalność transgraniczną muszą zmagać się z wieloma barierami, m.in. prawnymi, co prowadzi do wzrostu kosztów transakcji, a tym samym zmniejsza ogólną sumę ich środków finansowych dostępnych na działania służące dobru publicznemu.

1.3 Sektor fundacji oraz organizacje i sieci reprezentujące go na szczeblu UE (3) wielokrotnie nawoływały do stworzenia statutu fundacji europejskiej jako najbardziej efektywnego kosztowo rozwiązania dla problemu barier transgranicznych, które będzie jednocześnie sprzyjało rozwojowi działalności fundacji w całej Europie.

1.4 W tym kontekście EKES wzywa Komisję, by z myślą o wspieraniu działalności na rzecz pożytku publicznego przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie statutu fundacji europejskiej i przedłożyła go do jak najszybszego przyjęcia przez Radę i Parlament Europejski.

1.5 EKES jest przekonany, że statut fundacji europejskiej to niezbędny instrument pozwalający umieścić obywateli w sercu idei rynku wewnętrznego oraz zbliżyć do siebie Europę i społeczeństwo.

1.6 EKES sądzi, że statut fundacji europejskiej może posłużyć jako nowy mechanizm wspierający dobro publiczne i działania obywateli oraz być pomocny w zajmowaniu się głównymi europejskimi problemami społeczno-gospodarczymi i pilnymi potrzebami w dziedzinach takich jak wiedza i innowacje, badania medyczne, opieka zdrowotna i ochrona socjalna, środowisko i rozwój regionalny, zatrudnienie i kształcenie zawodowe, ochrona dziedzictwa naturalnego i kulturowego, promowanie sztuki i różnorodności kulturowej, międzynarodowa współpraca i rozwój.

1.7 Aby nowy statut był skuteczny i atrakcyjny, będzie musiał zawierać przejrzyste i wszechstronne przepisy dotyczące zakładania, funkcjonowania i nadzorowania fundacji oraz będzie musiał mieć prawdziwie europejski wymiar. Usprawni on działania, darowizny i współpracę w wymiarze transgranicznym, ponieważ dostarczy skuteczne narzędzia zarządzania do celów pożytku publicznego, a jednocześnie będzie stanowić uznaną europejską markę.

2. Uwagi ogólne

2.1 Zakres i kontekst instytucjonalny

2.1.1

Celem niniejszej opinii z inicjatywy własnej jest analiza możliwości opracowania statutu fundacji europejskiej, który powinien pomóc fundacjom działającym coraz częściej w kilku państwach oraz podmiotom finansującym w stawianiu czoła przeszkodom z zakresu prawa cywilnego i podatkowego i już od początku nadać tworzeniu nowych fundacji wymiar europejski.

2.1.2

W listopadzie 2009 r. Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług w Komisji Europejskiej opublikowała wyniki publicznych konsultacji (4) w sprawie statutu fundacji europejskiej, w ramach których uzyskano wiele uwag i opinii pochodzących zwłaszcza z sektora non-profit i świadczących o zdecydowanym poparciu dla takiego statutu.

2.1.3

W lutym 2009 r. Komisja Europejska opublikowała studium wykonalności wprowadzenia statutu fundacji europejskiej (5). Studium przedstawiało potencjalne korzyści wprowadzenia statutu pod względem zmniejszenia lub wyeliminowania zbędnych kosztów i obciążeń administracyjnych, co ułatwiłoby fundacjom działanie w wielu państwach UE.

2.1.4

Istnieją także dwa oddolne zalecenia dotyczące statutu fundacji europejskiej:

—	propozycja w sprawie rozporządzenia dotyczącego europejskiego statutu fundacji przedstawiona przez Europejskie Centrum Fundacji w 2005 r. (6),

—	projekt badawczy z 2006 r. „The European Foundation – a New Legal Approach” („Fundacja europejska – nowe podejście prawne”), zrealizowany przez ekspertów ds. prawa fundacji i prawa podatkowego (7).

2.1.5

W dniu 4 lipca 2006 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie perspektyw w dziedzinie prawa spółek (8), w której wzywa Komisję do dalszego przygotowywania prawa wspólnotowego przewidującego inne formy prawne, takie jak fundacja europejska.

2.1.6

W opinii z 2009 r. w sprawie różnorodności form przedsiębiorstw (9) EKES wyraził zadowolenie z rozpoczęcia prac nad statutem fundacji europejskiej i wezwał Komisję, aby zakończyła ocenę skutków na początku 2010 r. oraz przedstawiła projekt rozporządzenia umożliwiający fundacjom szczebla europejskiego działanie na równych prawach na rynku wewnętrznym.

2.1.7

W 2006 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł (10), że różne traktowanie do celów podatkowych fundacji pożytku publicznego mających siedzibę w danym państwie i fundacji pożytku publicznego mających siedzibę w innym państwie stanowi nieuzasadnione naruszenie zasady swobodnego przepływu kapitału, lecz tylko w przypadku, gdy dane państwo członkowskie uznaje status organizacji pożytku publicznego tej fundacji zgodnie ze swoim prawem.

2.1.8

W odniesieniu do darowizn transgranicznych (11) Trybunał orzekł, że przepisy podatkowe, które są mniej korzystne w przypadku darowizn dla organizacji pożytku publicznego mających siedzibę w innych państwach członkowskich UE, są sprzeczne z traktatem WE, o ile otrzymujące darowizny organizacje mające siedzibę w innych państwach członkowskich są uważane za równoważne krajowym organizacjom pożytku publicznego.

2.2 Uwagi: sektor fundacji w UE

2.2.1

Europejski sektor fundacji jest ważną siłą gospodarczą (12), posiada bowiem zasoby w wysokości 350–1 000 mld EUR, a jego roczne wydatki wynoszą 83–150 mld EUR. Ponadto w znacznej liczbie państw europejskich ma miejsce stały wzrost sektora fundacji.

2.2.2

Fundacje odgrywają ważną rolę na rynku pracy. 110 tys. fundacji (taką ich liczbę szacuje się w studium wykonalności wprowadzenia statutu fundacji europejskiej) zatrudnia bezpośrednio w pełnym wymiarze godzin od 750 tys. do 1 mln osób w UE (13). Przyznając dotacje lub wsparcie kapitałowe organizacjom i osobom prywatnym, wspierają one także zatrudnienie i wolontariat.

2.2.3

Zdecydowana większość fundacji w UE działa w oparciu o składniki majątkowe i z myślą o pożytku publicznym. Zasadniczo nie mają one członków ani udziałowców, lecz są odrębnie utworzonymi, nienastawionymi na zysk podmiotami zajmującymi się rozdziałem środków. Posiadają ugruntowane i wiarygodne źródła dochodów, które są nieodwołalnie przeznaczane na cele pożytku publicznego. Ich dochody mogą pochodzić ze środków kapitałowych przekazanych przez osobę prywatną, rodzinę, przedsiębiorstwo lub inną organizację. Mogą one mieć postać majątku ruchomego: gotówki, akcji, obligacji, dzieł sztuki, praw autorskich, licencji badawczych, lub też nieruchomości: gruntów i budynków, takich jak muzea i ośrodki opieki. Fundacje uzyskują dochody także z innych źródeł, takich jak np. zapisy i darowizny, publiczne apele o wsparcie, dochody własne, umowy, zyski z loterii.

2.2.4

Fundacje w UE skupiają się na zagadnieniach i projektach, które przynoszą bezpośrednie korzyści obywatelom i mają kluczowe znaczenie dla budowy europejskiego społeczeństwa obywatelskiego w różnych dziedzinach: od wiedzy, badań i innowacji, przez pomoc społeczną i opiekę zdrowotną, badania naukowe w zakresie medycyny, środowisko, rozwój regionalny, zatrudnienie i szkolenie zawodowe, ochronę bogactwa naturalnego i dziedzictwa kulturowego, aż po wspieranie kultury i sztuki oraz współpracy międzynarodowej i rozwoju.

2.2.5

Coraz więcej fundacji i podmiotów finansujących działa na skalę międzynarodową. Napotykają oni jednak przeszkody administracyjne oraz w zakresie prawa cywilnego i podatkowego, wymienione w studium wykonalności, takie jak:

—	różnice w przepisach krajowych: nowe inicjatywy europejskie są realizowane z opóźnieniem lub porzucane z powodu braku odpowiednich narzędzi prawnych;

—	trudności związane z uznaniem osobowości prawnej zagranicznych fundacji;

—	brak pewności prawa co do uznawania w poszczególnych państwach tego, że transgraniczne działania fundacji krajowych leżą w interesie ogółu, oraz ich statusu organizacji pożytku publicznego;

—	obciążenia administracyjne i koszty związane z ustanowieniem oddziałów w innych państwach;

—	brak możliwości przeniesienia siedziby do innego państwa członkowskiego;

—	bariery podatkowe: organizacje zagraniczne podlegają mniej korzystnym przepisom podatkowym.

2.3 Potrzeba utworzenia odpowiedniego narzędzia służącego fundacjom

2.3.1

Nierealistyczne byłoby oczekiwanie, że zharmonizowane zostaną bardzo liczne przepisy dotyczące działalności fundacji w państwach członkowskich (14), w szczególności w związku z różnicami, jakie istnieją pomiędzy państwami, jeżeli chodzi o cele fundacji, wymogi konieczne do ich tworzenia, zarządzanie nimi i ich odpowiedzialność (15).

2.3.2

Żaden z istniejących europejskich instrumentów prawnych (16) utworzonych w celu wsparcia działań prywatnych przedsiębiorstw i organów publicznych lub współpracy między nimi ponad granicami państw UE nie jest dostosowany do potrzeb ani szczególnych cech fundacji jako prywatnych, niedziałających w celu osiągnięcia zysku organów rozdzielających środki, które realizują cele leżące w interesie ogólnym i nie posiadają udziałowców ani członków kontrolujących ich działalność.

2.3.3

Konieczne stało się rozważenie utworzenia statutu fundacji europejskiej, który byłby dostępny i dostosowany do potrzeb fundacji oraz ułatwiłby im działania i realizację wspólnych przedsięwzięć na jednolitym rynku, umożliwiał gromadzenie zasobów z różnych państw i już od początku nadawał tworzeniu nowych fundacji wymiar europejski z myślą o wspieraniu działalności na rzecz pożytku publicznego.

3. Statut fundacji europejskiej: podstawowe cele i struktura

3.1 Cele i korzyści

3.1.1

Statut fundacji europejskiej to dobra koncepcja polityczna, sprzyjająca działaniu fundacji pożytku publicznego w całej UE dzięki:

—	wzmocnieniu europejskich ram prawnych funkcjonowania fundacji;

—	ograniczeniu barier prawnych i administracyjnych;

—	zachęcaniu do podejmowania nowych działań;

—	ułatwianiu pracy transgranicznej i tworzenia partnerskich warunków w ramach jednolitego rynku;

—	zwiększeniu przejrzystości;

—	zapewnieniu skutecznego narzędzia zarządzania wspierającego realizację celów pożytku publicznego;

—	usprawnieniu procedur związanych z darowiznami w przypadku transgranicznej działalności osób fizycznych i prawnych;

—	przyczynianiu się do integracji gospodarczej i konsolidowaniu europejskiego społeczeństwa obywatelskiego w zglobalizowanym świecie, w którym wspólne wyzwania i zagrożenia wymagają przejrzystego, nieskomplikowanego podejścia europejskiego.

3.1.2

Statut fundacji europejskiej przyniósłby wielorakie korzyści:

—

Efektywność i uproszczenie: Statut pozwalałby na stworzenie europejskiej fundacji zarejestrowanej w jednym z państw członkowskich, która byłaby także uznawana w pozostałych 26 państwach. Fundacja taka mogłaby działać w całej UE zgodnie z jednym zestawem przepisów oraz spójnym systemem zarządzania i sprawozdawczości. Statut pomógłby przełamać istniejące bariery i ułatwić współpracę i prowadzenie działalności w kilku państwach jednocześnie.

—

Odpowiedzialność: Statut fundacji europejskiej precyzowałby pojęcie fundacji, wprowadzając wspólną definicję „fundacji pożytku publicznego” w całej UE, gdzie obecnie termin „fundacja” jest stosowany zbyt niejednoznacznie i odnosi się do bardzo różnych przedsięwzięć. Statut mógłby pozytywnie wpłynąć na ogólne zarządzanie fundacjami, gdyż zapewniłby im punkt odniesienia.

—

Korzyści gospodarcze: Oprócz korzyści polegającej na zmniejszeniu kosztów działań transgranicznych fundacje, które przyjęłyby omawiany statut, byłyby uznawane zarówno przez administrację publiczną, jak i ogół społeczeństwa dzięki godnej zaufania europejskiej „marce”. Statut fundacji europejskiej ułatwiałby łączenie zasobów na działania służące dobru publicznemu oraz sprzyjał przyciąganiu zagranicznych inwestycji. Mógłby mieć także pozytywny wpływ na postawy darczyńców i przekazywanie darowizn.

—

Korzyści polityczne i obywatelskie: Rozwój działalności i współpracy transgranicznej zwiększyłby integrację europejską w dziedzinach, które bezpośrednio dotyczą mieszkańców UE. Statut fundacji europejskiej mógłby zapewnić solidne i elastyczne narzędzie zarządzania, wspierające działania pożytku publicznego i działania obywatelskie na szczeblu UE zmierzające do zaspokajania pilnych potrzeb i rozwiązywania kwestii globalnych.

3.2 Główne elementy

3.2.1

Efektywny statut fundacji europejskiej powinien wyróżniać się pewnymi podstawowymi zasadami i elementami. Stanowiłby dodatkowe i fakultatywne narzędzie służące pożytkowi publicznemu, podlegające głównie prawu europejskiemu i uzupełniające przepisy krajowe i regionalne.

3.2.2

Statut fundacji europejskiej mógłby zostać opracowany zgodnie z poniższymi wytycznymi, które będzie trzeba dokładniej określić we współpracy z zainteresowanymi stronami. Statut ten powinien mianowicie:

3.2.2.1

Być fakultatywny i stanowić dodatkowy instrument, z którego mogą skorzystać fundacje i fundatorzy działający w więcej niż jednym państwie członkowskim UE zamiast tworzyć kilka fundacji zgodnie z przepisami krajowymi w różnych państwach UE. Nie zastępowałby on istniejących przepisów państw członkowskich dotyczących fundacji.

3.2.2.2

Być prosty i wszechstronny w odniesieniu do większości aspektów prawa dotyczącego fundacji i odnosić się do prawa krajowego w tak niewielu dziedzinach prawnych, jak to możliwe. Dzięki temu fundatorzy będą mogli zaoszczędzić na kosztach dostosowywania się do przepisów, stosując jedno narzędzie prawne i wprowadzając strukturę zarządzania, która byłaby porównywalna we wszystkich państwach członkowskich.

3.2.2.3

Być łatwo dostępny. Fundacja europejska mogłaby być utworzona na stałe lub na czas określony testamentem dowolnej osoby fizycznej zamieszkałej w UE, na podstawie aktu notarialnego przez osoby fizyczne lub prawne będące rezydentami w UE, w wyniku przekształcenia w fundację europejską istniejącej fundacji pożytku publicznego założonej w państwie członkowskim UE lub w wyniku połączenia fundacji pożytku publicznego założonych w jednym państwie członkowskim UE lub w kilku takich państwach. Informacja o utworzeniu fundacji europejskiej powinna być publikowana w Dzienniku Urzędowym.

3.2.2.4

Umożliwiać realizację wyłącznie celów pożytku publicznego. Opis pożytku publicznego mógłby zawierać niewyczerpujący wykaz celów pożytku publicznego, aby pozwolić na elastyczność (17). Fundacja europejska byłaby uważana za organizację pożytku publicznego, jeżeli:

1)	służyłaby szeroko pojętemu interesowi publicznemu na szczeblu europejskim lub międzynarodowym, realizując własne programy lub wspierając konkretne osoby, zrzeszenia, instytucje lub inne podmioty, oraz

2)	cel, w jakim została utworzona, obejmowałby wspieranie interesu publicznego w dziedzinie lub dziedzinach uznanych za służące pożytkowi publicznemu.

3.2.2.5

Ustanawiać wymiar europejski. Statut fundacji europejskiej byłby przewidziany dla działań o szeroko pojętym aspekcie europejskim, tj. wiążących się z działaniami w więcej niż jednym państwie członkowskim.

3.2.2.6

Ustanawiać minimalny próg kapitału. Mogłoby to gwarantować poważny charakter celu i działań fundacji europejskiej i zwiększać ochronę wierzycieli, ale nie powinno uniemożliwiać funkcjonowania mniejszym inicjatywom.

3.2.2.7

Nie ustalając formalnych wymogów członkostwa, przewidywać pewną strukturę uczestnictwa, która nie może jednak zastępować praw i obowiązków w ramach struktury zarządzania.

3.2.2.8

Umożliwiać – w ramach celów fundacji europejskiej dotyczących pożytku publicznego – prowadzenie działalności gospodarczej bezpośrednio lub za pośrednictwem innego podmiotu prawnego, pod warunkiem że wszelkie dochody lub nadwyżki przeznaczane będą na realizację celów pożytku publicznego.

3.2.2.9

Ustanawiać prawo do posiadania majątku ruchomego i nieruchomego, otrzymywania i zatrzymywania wszelkiego rodzaju darów lub dotacji, w tym akcji i innych zbywalnych instrumentów, pochodzących z dowolnego legalnego źródła.

3.2.2.10

Ustanawiać siedzibę prawną fundacji w UE. Siedzibę taką można byłoby przenieść do innego państwa członkowskiego bez konieczności zamykania fundacji czy tworzenia nowego podmiotu prawnego.

3.2.2.11

Ustanawiać jednoznaczne zasady dotyczące przejrzystości i odpowiedzialności. Fundacja europejska powinna prowadzić zapis wszelkich transakcji finansowych, korzystać z formalnych kanałów finansowania oraz przedstawiać właściwemu organowi roczne sprawozdania finansowe i sprawozdania z działalności. Większe organizacje podlegałyby audytowi finansowemu.

3.2.2.12

Zapewniać jasne zasady zarządzania i odpowiedzialności dla fundacji europejskich, lecz fundatorzy i zarząd powinni zachować swobodę ustalania kwestii wewnętrznych w regulaminie fundacji. Można byłoby zaproponować wzory regulaminów, które służyłyby za przykład. Powinny one zawierać regulacje dotyczące zapobiegania konfliktom interesów.

4. Prawo właściwe

4.1.1

Wniosek w sprawie statutu fundacji europejskiej przedstawiałby różne źródła prawa właściwego: rozporządzenie UE w sprawie statutu fundacji europejskiej, regulaminy fundacji i inne przepisy unijne lub krajowe.

4.1.2

Prawodawstwo dotyczące statutu fundacji europejskiej powinno być wszechstronne, lecz jednocześnie także przejrzyste i proste. Powody są oczywiste: przejrzystość ułatwi fundacjom europejskim przestrzeganie przepisów, a organom nadzorczym – ich egzekwowanie.

4.1.3

Wniosek w sprawie statutu fundacji europejskiej powinien ustanawiać ramy tworzenia, działania i odpowiedzialności fundacji europejskich. W dziedzinach regulowanych tym statutem (dotyczących np. tworzenia, rejestracji, celów, kapitału, siedziby prawnej, osobowości prawnej, zdolności prawnej, odpowiedzialności członków zarządu, wymogów w zakresie przejrzystości i odpowiedzialności) prawodawstwo powinno być zrozumiałe i nie odwoływać się do przepisów krajowych. Zapewni to jednolitość, przejrzystość oraz pewność, którą statut powinien dawać stronom trzecim, partnerom i darczyńcom.

4.1.4

Jeżeli chodzi o nadzór nad fundacjami europejskimi, można by go powierzyć wyznaczonym organom w państwach członkowskich, na podstawie wspólnie uzgodnionych norm dotyczących wymogów w zakresie rejestracji, sprawozdawczości i nadzoru określonych w rozporządzeniu w sprawie statutu fundacji europejskiej.

4.1.5

W kwestiach nieobjętych przepisami dotyczącymi statutu fundacji europejskiej miałyby zastosowanie postanowienia innych aktów wspólnotowych lub przepisy państw członkowskich.

4.1.6

Jeśli chodzi o opodatkowanie, sposób traktowania fundacji europejskich w tym zakresie nadal ustalałyby organy podatkowe państwa członkowskiego, w którym fundacja podlega opodatkowaniu.

4.1.7

Państwa członkowskie UE przewidują specjalne traktowanie podatkowe fundacji pożytku publicznego (18). Uważa się, że różne traktowanie do celów podatkowych krajowych i zagranicznych organizacji pożytku publicznego czy działających dla dobra publicznego może stać w sprzeczności z Traktatem WE, w szczególności w odniesieniu do podatku od darowizn lub spadków oraz dochodów fundacji pochodzących z zagranicznych źródeł. Zatem fundacja europejska powinna także korzystać z udogodnień podatkowych, które krajowi prawodawcy przyznali krajowym fundacjom, w tym ze zwolnień z podatku dochodowego, podatku od spadków i darowizn, podatku od wartości lub przeniesienia ich aktywów (19).

4.1.8

Jeżeli chodzi o traktowanie fundatorów i darczyńców fundacji europejskich do celów podatkowych, każdemu fundatorowi lub darczyńcy, który łoży na fundację europejską czy to w ramach jednego państwa członkowskiego, czy też poza jego granicami, powinno przysługiwać takie samo odliczenie lub taka sama ulga podatkową, jak gdyby jego darowizna przekazywana była na rzecz organizacji pożytku publicznego w jego własnym państwie członkowskim.

4.1.9

Jeśli chodzi o podatki pośrednie, w opinii w sprawie różnorodności form przedsiębiorstw (20) EKES wezwał Komisję, by zachęciła państwa członkowskie do przeanalizowania możliwości przyznania im środków wyrównawczych w oparciu o ich potwierdzoną użyteczność publiczną lub ich potwierdzony wkład w rozwój regionalny.

Brukseli, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Studium wykonalności wprowadzenia statutu fundacji europejskiej, 2009 r.

(2) Europejskie Centrum Fundacji (EFC), główna organizacja zrzeszająca fundacje pożytku publicznego na szczeblu UE, zwróciła uwagę na ten trend. Dwie trzecie członków centrum prowadzi działalność w państwach innych niż ich kraj pochodzenia.

(3) Europejskie Centrum Fundacji, Sieci Darczyńców i Fundacji w Europie, Sieć Fundacji Europejskich.

(4) http://ec.europa.eu/internal_market/company/eufoundation/index_en.htm.

(5) http://ec.europa.eu/internal_market/company/eufoundation/index_en.htm.

(6) http://www.efc.be/SiteCollectionDocuments/EuropeanStatuteUpdated.pdf.

(7) http://www.bertelsmann-stiftung.de/bst/en/media/xcms_bst_dms_15347__2.pdf.

(8) P6_TA(2006)0295.

(9) Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 22.

(10) Sprawa Stauffer C-386/04.

(11) Sprawa Persche C-318/07.

(12) Streszczenie studium wykonalności wprowadzenia statutu fundacji europejskiej (zob. przypis 1).

(13) Zob. przypis 12.

(14) EFC „Legal and fiscal profiles of foundations in the EU”, http://www.efc.be/Legal/Pages/FoundationsLegalandFiscalCountryProfiles.aspx.

(15) EFC „Comparative Highlights of Foundation Laws”, http://www.efc.be/Legal/Pages/Legalandfiscalcomparativecharts.aspx.

(16) Europejskie ugrupowanie interesów gospodarczych, spółka europejska, spółdzielnia europejska, europejskie ugrupowanie współpracy terytorialnej.

(17) Propozycja EFC w sprawie statutu fundacji europejskiej zawiera taką niewyczerpującą listę.

(18) Zestawienie przepisów podatkowych dotyczących fundacji można znaleźć w „Comparative Highlights of Foundation Laws”, EFC 2009 r., http://www.efc.be/Legal/Pages/Legalandfiscalcomparativecharts.aspx.

(19) Zob. „The European Foundation – a new legal approach”, http://www.bertelsmann-stiftung.de/bst/en/media/xcms_bst_dms_15347__2.pdf.

(20) Zob. przypis 9.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/35

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Europejski przemysł stoczniowy w walce z obecnym kryzysem”

2011/C 18/07

Sprawozdawca: Marian KRZAKLEWSKI

Współsprawozdawca: Enrique CALVET CHAMBON

Dnia 16 lipca 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„Europejski przemysł stoczniowy w walce z obecnym kryzysem”.

Komisja Konsultacyjna ds. Przemian w Przemyśle, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 9 kwietnia 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 168 do 14 – 12 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Europejski Komitet Ekonomiczno Społeczny z wielkim niepokojem stwierdza, że przemysł stoczniowy w UE jest w stanie głębokiego kryzysu, charakteryzującego się całkowitym brakiem nowych zamówień, dużymi problemami z finansowaniem już istniejących zamówień, nadmiarem mocy produkcyjnych w zakresie budowy statków handlowych, nieodwracalną utratą miejsc pracy i zapowiedziami dalszych zwolnień, stale rosnącą liczbą upadłości i likwidacji stoczni i powiązanych z nimi przedsiębiorstw.

1.2 Komitet jest przekonany, że w tej krytycznej sytuacji konieczna jest wspólna europejska strategia dla przyszłości przemysłu stoczniowego w UE i koordynacja działań państw członkowskich w tym względzie. Pierwsze elementy strategii powinny zostać zdefiniowane i uruchomione najpóźniej do połowy 2010 roku i powinny dotyczyć następujących najpilniejszych potrzeb:

—	pobudzenia popytu (patrz 4.1 i 4.1.1),

—	finansowania (m.in. przedłużenia poza rok 2011 działania „zasad ramowych dotyczących pomocy państwa dla przemysłu stoczniowego”),

—	zapewnienia środków dotyczących zatrudnienia (w tym pomocy przy zamknięciach stoczni),

—	przeciwdziałania sytuacji braku pola uczciwej gry.

Działania te nie powinny stwarzać negatywnych bodźców, które mogłyby utrudnić konkurencyjność.

1.3 Wobec braku systemu przepisów handlowych dla sektora stoczniowego, które obowiązywałyby na całym świecie, Komitet uważa, że należy domagać się od Komisji bardziej energicznych i stanowczych zabiegów na rzecz ochrony tej strategicznej branży. W związku z brakiem umowy międzynarodowej na szczeblu OECD UE musi podjąć bezpośrednie i zdecydowane działania, aby chronić europejski sektor stoczniowy przed nieuczciwą konkurencją.

1.4 Europejscy i krajowi decydenci, przedsiębiorstwa sektora oraz partnerzy społeczni muszą pilnie podjąć działania realizujące wypracowany wspólnie projekt (1), którego politycznym uzasadnieniem jest:

—	utrzymanie silnej i konkurencyjnej bazy przemysłowej w Europie dla tego sektora, który jest sektorem wysokich technologii i może zapewnić wysoki poziom zrównoważonego zatrudnienia w przyszłości;

—	unikanie krótkowzrocznych zwolnień w okresach pogorszenia koniunktury, utrzymanie miejsc pracy i – co równie ważne – zatrzymanie wysoko wykwalifikowanej siły roboczej w tym strategicznym sektorze;

—	nadanie szczególnej wagi argumentom ekologicznym i energooszczędnościowym transportu morskiego – europejski przemysł stoczniowy, a w szczególności podsektor wyposażenia statków, ma wysoki potencjał, jeśli chodzi o poprawę sytuacji w tych dwóch wymiarach;

—	zabezpieczenie spójności w odniesieniu do zagrożonych regionów nadmorskich, w których obecny jest przemysł stoczniowy;

—	niedopuszczenie do obniżenia mocy produkcyjnych stoczni poniżej masy krytycznej, bo w konsekwencji UE nie będzie w stanie w przyszłości produkować statków;

—	zabezpieczenie europejskiego know-how w zakresie finansowania budowy statków (2);

—	utrzymanie europejskich kompetencji morskich (także w nauce i szkolnictwie wyższym);

—	znaczny potencjał wzrostu, innowacyjności i poszerzenia zakresu B+R w tym sektorze;

—	przekonanie, że koszty konkretnych bieżących działań na rzecz sektora są niższe niż koszty bierności (patrz przykład z USA) (3).

1.5 Komitet apeluje do Rady, Komisji i Parlamentu o uznanie przez UE za cel strategiczny i priorytetowy utrzymania niezbędnej masy krytycznej w dziedzinie budowy i remontów statków w Europie. Jest to niezbędne, aby:

—	utrzymać kontrolę nad postępem ekologicznym i energetycznym w dziedzinie transportu, jak również wzrostem jego efektywności energetycznej;

—	nie utracić znacznego wkładu technologicznego w przemysł europejski, mającego wpływ na inne branże (gospodarki zewnętrzne) – raz zamkniętej stoczni nigdy więcej się już nie otwiera;

—	wykorzystać przyszły potencjał wzrostu (np. wykorzystanie energii wiatru), który Europa może wykorzystać jedynie poprzez spożytkowanie swoich zdolności w zakresie budownictwa okrętowego;

—	zachować wystarczającą zdolność do reagowania na wszelkie okoliczności historyczne (w sytuacji kryzysowej każda jednostka pływająca staje się strategicznym elementem walki; dotyczy to również statków handlowych);

—

zachować wykwalifikowaną siłę roboczą i wystarczający poziom zaawansowanych badań naukowych w przemyśle okrętowym – które w przeciwnym razie znajdą się całkowicie w rękach nieeuropejskich – w dziedzinach takich jak transport, zrównoważony wzrost, ochrona środowiska, wysoki poziom technologiczny innowacji.

1.6 Komitet ostrzega, że utrata niezbędnej masy krytycznej w sektorze stoczniowym spowoduje zamykanie i likwidację placówek kształcących inżynierów i wyspecjalizowany personel techniczny oraz szkół zawodowych dla wyspecjalizowanych robotników. Oznacza to, że Unii Europejskiej grozi utrata intelektualnej masy krytycznej na rzecz jej handlowych i politycznych konkurentów.

1.7 Komitet uważa, że podobnie jak w wypadku innych branż (np. samochodowej) państwa członkowskie powinny podejmować wspólne wysiłki, by działać razem na szczeblu europejskim w celu umożliwienia tej branży przeżycia kryzysu dzięki zastosowaniu na krótką metę doraźnych środków uwzględniających specyfikę sektora.

1.7.1 Środki te powinny:

—	spowodować jak najszybszy napływ nowych zamówień;

—	w okresie słabej koniunktury pozwolić na utrzymanie więzi między stoczniami i przedsiębiorstwami kooperującymi a pracownikami o niezbędnych umiejętnościach, tak aby z powodu chwilowego kryzysu nie został utracony na zawsze potencjał wiedzy.

1.8 Jeśli chodzi o politykę zatrudnienia w sektorze, Komitet uważa, że należy zapobiec zwolnieniom w sektorze za pomocą wszelkich możliwych środków. Należy zatrzymać wykwalifikowanych i kompetentnych pracowników, których brakowało już w ostatnich latach. Na czas kryzysu w sektorze władze publiczne muszą stworzyć wspólne europejskie ramy dotyczące czasu pracy w niepełnym wymiarze godzin w celu zapewnienia równych reguł gry w Europie i ochrony zatrudnionych, dostępnej wszystkim zagrożonym pracownikom.

1.8.1 Ramy te muszą gwarantować utrzymanie miejsc pracy i siły nabywczej tam, gdzie to możliwe, oraz prawo wszystkich pracowników do szkoleń i przekwalifikowania. Programy szkolenia i przekwalifikowania pracowników stoczni są konieczne do poprawy ich indywidualnych kompetencji i ogólnego poziomu kwalifikacji w stoczni.

Szczegółowe zalecenia i propozycje Komitetu

1.9 Konieczne jest przyspieszenie działań na szczeblu europejskim na rzecz pilnej wymiany floty ze względów ekologicznych. W tym celu należy wykorzystać możliwości płynące z wytycznych w sprawie pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska z 2008 r. Kwestie ekologiczne jako priorytetowe należy rozwiązywać w skali globalnej poprzez Międzynarodową Organizację Morską. Proces ten już się toczy.

1.10 Państwa członkowskie i UE powinny zająć się problemem trwałego finansowania branży stoczniowej. Należy zatem utworzyć, wraz z EBI, europejski instrument finansowania stoczni. Branża, decydenci polityczni i EBI muszą zbadać, w jaki sposób udostępnić branży stoczniowej środki EBI w celu propagowania ekologicznych technologii i czystego transportu.

1.11 Należy ściślej kontrolować praktyki biznesowe armatorów, tak aby nie używali oni subwencji europejskich i krajowych do zakupu statków od stoczni spoza UE.

1.12 Należy wspomagać i promować dopuszczalny ekologicznie i uzasadniony ekonomicznie demontaż i modernizację (retrofitting) starych jednostek z zachowaniem europejskich wymogów w zakresie jakości w stoczniach zajmujących się takimi działaniami.

1.13 Komitet popiera inicjatywę LeaderSHIP 2015, która tworzy dobre ramy dla wszystkich podmiotów do wspólnego opracowania polityki dla tego sektora. Takie ramy powinny również zostać rozszerzone na inne sektory gospodarki.

1.13.1 LS 2015 musi także opracować dynamiczny i odważny plan działania, który skupi się na wzmocnieniu europejskiego przemysłu stoczniowego i utrzymaniu miejsc pracy wymagających wysokich kwalifikacji oraz dostarczy odpowiedzi na wyzwania, jakie stoją przed przemysłem stoczniowym w dziedzinie ochrony środowiska. Konieczna jest realizacja propozycji opracowanych w ramach LS 2015 przez wszystkie zainteresowane strony, a szczególnie przez instytucje europejskie i państwa członkowskie.

1.14 Komitet zaleca partnerom społecznym, aby w czasie kryzysu w szczególny sposób wykorzystali możliwości dialogu społecznego w celu opracowania wspólnych strategii na przyszłość. Dialog społeczny jest platformą dla wspólnych koncepcji i rozwiązań w walce z obecnymi i przyszłymi wyzwaniami dla sektora stoczniowego. W tym kontekście normy socjalne dla pracowników w europejskim przemyśle stoczniowym muszą być także uzgodnione i realizowane.

1.14.1 Komitet uważa, że zastosowanie w sektorze zasady społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR) powinno przyczynić się do jego zrównoważonego rozwoju.

1.14.2 Komitet zachęca do zastosowania konkretnych środków w celu utrzymania więzi pracownika z przedsiębiorstwem w czasie długich okresów braku zamówień (labour pools, dotowane szkolenia itp.).

1.14.3 Należy sprawdzić możliwość czasowego przeznaczenia dla branży stoczniowej pewnej części „subwencji społecznych” (EFS (4), EFRR, fundusz dostosowania do globalizacji).

1.15 Komitet popiera jak najszybsze utworzenie sektorowej rady ds. zatrudnienia i umiejętności przemysłu stoczniowego, zgodnie z nową strategią Komisji przewidującą tworzenie takich organów.

1.16 Mając na uwadze kluczowe dla przetrwania branży znaczenie produkcji „zielonych” i energooszczędnych statków, należy dążyć do tego, aby firmy stoczniowe, uczelnie i władze publiczne zapewniły programy szkoleń i przekwalifikowań promujących i rozwijających odpowiedni zestaw umiejętności i kompetencji umożliwiających skuteczne przejście do niskich emisji i energooszczędnych statków. Komitet popiera ideę „zielonych kwalifikacji” dla wszystkich pracowników sektora.

1.16.1 Należy wykorzystywać w branży stoczniowej narzędzia takie jak ECVET, EQARF i EQF w celu ułatwienia mobilności oraz zwiększenia konkurencyjności i wydajności.

1.17 Od przemysłu stoczniowego trzeba wymagać rozszerzenia jego celów i działalności (środowisko morskie, akwakultura, produkcja energii off-shore, wymiar arktyczny itp.).

1.18 Wysiłki technologiczne powinny być skierowane także na nowe dziedziny (a zatem badania naukowe), a rola platform technologicznych (np. Waterborne) i współpraca między nimi powinna zostać wzmocniona.

1.19 Należy wymagać od Komisji większego wsparcia i pilniejszych działań na rzecz żeglugi morskiej bliskiego zasięgu, autostrad morskich oraz odpowiednich statków do ich obsługi spełniających europejskie wymogi ekologiczne i energetyczne.

1.20 Komitet uważa, że poszukując rozwiązań dla europejskich stoczni, nie można pominąć oceny powiązanych z nim bezpośrednio producentów wyposażenia statków. Sytuacja tego sektora jest znacznie lepsza niż sytuacja stoczni (między innymi dlatego, że firmy mogą łatwiej przenosić swoją działalność). Warto zbadać przyczyny tych odmiennych sytuacji i wyciągnąć wnioski, które można uwzględnić na etapie poszukiwania dobrych rozwiązań dla europejskich stoczni.

Komitet zamierza przygotować raport dotyczący tego sektora i jego wpływu na sektor stoczniowy.

2. Wstęp – uzasadnienie i cel opinii

2.1 Europejski przemysł stoczniowy (5) w szczególny sposób odczuwa skutki obecnego kryzysu ze względu na:

—	specyficzne i większe niż w przypadku innych branż potrzeby finansowe,

—

ogromną wrażliwość na zmiany w handlu światowym, który obecnie wykazuje gwałtowną tendencję spadkową, jeśli chodzi o popyt na produkcję stoczniową, co w dużej mierze jest efektem rekordowego wzrostu liczby statków handlowych na świecie, których nadmiar zdecydowanie wyprzedza wzrost zapotrzebowania na przewozy morskie,

—	konkurencję rozwijającą się przede wszystkim w państwach, które stosują politykę interwencjonizmu wobec przemysłu stoczniowego i które uznały ten sektor za strategiczny,

—	pojawienie się kryzysu w momencie, gdy na całym świecie wyraźnie zaznacza się bardzo silna nadwyżka kapitału rzeczowego, znacznie przekraczająca potrzeby,

—	wystąpienie kryzysu w momencie, gdy wiele europejskich stoczni jest w zaawansowanej fazie głębokiej restrukturyzacji, modernizacji i rozwoju technicznego, co nierzadko przebiega bardzo boleśnie – przykładem jest sytuacja polskich stoczni,

—	specyfikę branży (duże inwestycje, długi cykl produkcyjny, produkcja prototypowa, nieseryjna itp.), która oznacza pewne nieuniknione ograniczenia, a w przypadku głębokich kryzysów zmusza do podjęcia dramatycznej decyzji o zamknięciu zakładu.

2.2 Ryzyko utraty niezbędnej masy krytycznej (6) mocy produkcyjnych stoczni w Europie jest realne i należy je wziąć pod uwagę oraz ocenić potencjalne szkody, jakie taka utrata mogłaby w przyszłości przynieść Europie w aspekcie gospodarczym, społecznym, technologicznym i strategicznym.

2.3 Z wymienionych wyżej powodów Komitet przedstawia niniejszą opinię, skoncentrowaną na szczególnych konsekwencjach kryzysu dla przemysłu stoczniowego. Opinia zawiera próbę opisu tego zagadnienia z punktu widzenia gospodarczego, społecznego (zatrudnienie, jakość miejsc pracy oraz skutki regionalne), technologicznego i strategicznego.

2.4 Komitet dokonuje w tej opinii również przeglądu i oceny realizacji inicjatywy LeaderSHIP 2015 na półmetku jej realizacji i próbuje odpowiedzieć na pytanie, co zrobić, aby zakończyła się ona sukcesem, a nie porażką, i jak uaktualnić tę inicjatywę w obliczu nowych faktów wynikających z kryzysu ekonomicznego.

3. Szczególne konsekwencje kryzysu dla przemysłu stoczniowego

3.1 Ze względu na wyjątkową specyfikę branży stoczniowej należy podkreślić, że spiętrzenie problemów finansowych w tym sektorze, będące efektem zarówno ciągłych problemów z finansowaniem (7), jak i niekorzystnej fazy cyklu ekonomicznego oraz wycofywania się inwestorów z finansowania wcześniej złożonych zamówień (a także coraz liczniejszych przypadków handlu statkami „z drugiej ręki” (8)), stwarza poważne zagrożenie, tym bardziej że ta gałąź przemysłu miała zawsze większe problemy z finansowaniem niż inne sektory.

3.1.1 Sektor stoczniowy, a zwłaszcza podsektor stoczni budujących duże i średnie statki w UE, cierpi również z powodu braku pola uczciwej gry i z powodu nieuczciwej konkurencji ze strony innych obszarów świata, co ma miejsce od dziesięcioleci. Do dziś w branży tej nie istnieje system przepisów handlowych, który obowiązywałby na całym świecie. Poza tym nie można pominąć faktu, że kryzys obnażył nadmiar mocy produkcyjnych w krajach, które dążą bezwzględnie do finansowania publicznego krajowej produkcji, realizowanego non stop.

3.1.2 Ze względu na niespotykane wcześniej nałożenie się wielu wymienionych wyżej niekorzystnych okoliczności, problem, z jakim boryka się aktualnie ten sektor, należy traktować nie jako „powtarzającą się historię”, ale jako nowe i dramatyczne wyzwanie. Należy zaznaczyć, że trudności te mają bardziej charakter finansowy niż przemysłowo-strukturalny.

3.1.3 Jednakże właśnie w obliczu kryzysu powstaje szansa na podjęcie działań prowadzących do utrzymania i zabezpieczenia masy krytycznej niezbędnej do zachowania wysokich technologii w tym zagrożonym upadkiem, a przecież kluczowym dla transportu morskiego sektorze. Niestety, równocześnie istnieje groźba utraty tej masy krytycznej przez europejskie stocznie.

3.2 Przemysł stoczniowy wykazuje charakterystyczną tendencję do reagowania z opóźnieniem na ożywienie koniunktury. W obliczu takiego niekorzystnego mechanizmu sektor potrzebuje wsparcia, bez którego może zostać śmiertelnie zraniony, co grozi mu także wtedy, gdy uruchomione już tymczasowe środki pomocowe zostaną za wcześnie wstrzymane.

3.2.1 W branży stoczniowej po okresie hossy zawsze następuje okres bessy. Jest to zjawisko znane w okrętownictwie od wielu dziesięcioleci i UE w swoich politykach sektorowych powinna antycypować skutki wynikające z takiego cyklu ekonomicznego.

3.3 Omawiając przyczyny i konsekwencje trudnej sytuacji sektora, należy wymienić specyficzne okoliczności takich krajów, jak na przykład Polska czy Rumunia.

Dramatyczna sytuacja w Polsce, przejawiająca się zanikiem produkcji w dwóch dużych stoczniach w Gdyni i Szczecinie, jest efektem nałożenia się kilku fatalnych okoliczności, których nie przewidziano kilka lat wcześniej, takich jak zahamowanie procesów naprawy i restrukturyzacji sektora, głównie poprzez polityczne decyzje na przełomie 2002 i 2003 r., oraz niewykorzystanie w latach 2003–2008 dobrej koniunktury na rynku europejskim i światowym.

3.4 Przemysł stoczniowy jest gałęzią strategiczną, zarówno sam w sobie, jak i w powiązaniu z innymi gałęziami oraz pod względem zatrudnienia. Jest to szczególnie wyraziste i godne podkreślenia w dobie kryzysu. Pogląd ten podziela Komisja oraz, miejmy nadzieję, obecna prezydencja UE. Dlatego należy od nich oczekiwać i wymagać działań politycznych. Niestety, jak do tej pory nie ma wyrazistego wsparcia ze strony większości państw członkowskich, w których funkcjonuje ten sektor.

3.5 Społeczne skutki kryzysu ujawniające się w przemyśle stoczniowym są bardzo istotne na poziomie regionalnym. Wzrost bezrobocia w tzw. regionach stoczniowych i utrata znacznej części regionalnego PKB mogą być bardziej drastyczne niż w gałęziach przemysłu o zasięgu ogólnokrajowym, w których działania pomocowe podejmowane są na poziomie całego państwa.

3.6 Kiedy zamykana jest stocznia, to z reguły na zawsze. Wtedy know-how czy zaawansowane technologie zostają bezpowrotnie utracone. Praktycznie wszystkie produkty stoczniowe mają bowiem charakter pilotażowy lub prototypowy, każdy z nich zawiera różnorodne komponenty B+R. Jeśli Europa je utraci, przyszłość ekologicznego i niskowęglowego transportu gwarantowanego przez „czyste statki” znajdzie się w innych, niepewnych rękach. Dodatkowo utrata masy krytycznej grozi ograniczeniem dostępu do energii i surowców z oceanów oraz do kopalin wydobywanych off-shore.

3.7 Podsektor remontowy nie znajduje się w kryzysie, ale może zacząć odczuwać konkurencję ze strony stoczni budowlanych zmieniających swój profil na remontowy. Z drugiej strony, w ostatnim czasie mają miejsce przypadki odkupywania (lub dzierżawienia) elementów infrastruktury produkcyjnej stoczni budowlanych przez stocznie remontowe i zatrudnianie tam grup wykwalifikowanych pracowników z likwidowanych stoczni.

3.8 Budowa i remont statków oraz wykorzystywane przy tym zaawansowane technologicznie narzędzia i materiały mają bardzo istotne znaczenie również dla europejskiej obronności, zwiększenia ochrony i bezpieczeństwa, poprawy stanu środowiska i przepływu technologii do innych gałęzi przemysłu, co stanowi ważny argument w poszukiwaniu wyjścia z aktualnej krytycznej sytuacji w sektorze.

3.9 Charakteryzując sytuację sektora stoczniowego, a w szczególności stan stoczni, nie można pominąć oceny powiązanego z nim bezpośrednio przemysłu produkcji wyposażenia statków. Sektor ten zatrudnia w Europie prawie dwukrotnie więcej pracowników niż sektor stoczniowy (wyłączając zatrudnienie w sektorze budowy jachtów i łodzi rekreacyjnych, które jest półtora razy większe niż w tradycyjnym sektorze stoczniowym). Jeśli chodzi o unijny sektor produkcji wyposażenia statków i jego udział w światowej produkcji zaawansowanego technologicznie wyposażenia, to jest on dużo większy niż udział stoczni i wynosi 36 % (przy 50 % udziale Azji, który dotyczy produktów niższej klasy). Sytuacja dostawców wyposażenia statków jest zatem nieporównanie lepsza niż stoczni.

3.10 Dlatego warto zbadać przyczyny tych odmiennych sytuacji i wyciągnąć wnioski, które będzie można uwzględnić w procesie poszukiwania dobrych rozwiązań dla europejskich stoczni. Rozwiązania stosowane w tym sektorze i jego naturalne powiązania ze stoczniami mogą stanowić wartościową i wartą wdrożenia w całym sektorze stoczniowym synergię. Równocześnie nie należy lekceważyć prognoz, które zapowiadają znaczne pogorszenie się sytuacji europejskiego sektora wyposażenia w przypadku utraty masy krytycznej przez europejskie stocznie.

4. Koncepcje działań i rozwiązań w obecnej kryzysowej sytuacji sektora

4.1 Niezbędne i pilne jest zwiększenie popytu na produkty i usługi całego sektora (łącznie z remontowym). Komitet uważa, że należy w tym celu dążyć do modernizacji ekologicznej (retrofitting) starych lub niebezpiecznych, a także „nieczystych” statków poprzez środki prawne i zachęty ekonomiczne.

4.1.1 Aby zatem pokonać problem złej sytuacji rynkowej w tym sektorze, UE i państwa członkowskie mogłyby m.in. wspierać finansowo usprawnienie unijnej floty handlowej pod względem ekologii i oszczędności energii oraz zlecać podwykonawstwo sprzętu przemysłowego i okrętowego.

4.1.2 Europejskie stocznie powinny koncentrować się na budowaniu statków, które posiadają przewagę konkurencyjną, tzn. wyspecjalizowanych statków charakteryzujących się wysoką jakością i wysokim zaawansowaniem technologicznym (9).

4.2 Należy rozważyć szczególne środki w ramach tzw. wewnętrznego flexicurity, chroniące powiązanie pracowników sektora i ich know-how w okresie cyklu dumpingowego (10). Należy je wspierać poprzez negocjacje w ramach dialogu społecznego i organizowanie przeznaczonych na ten cel środków pomocy publicznej.

4.2.1 Niektóre strukturalne środki regionalne i pomocowe można by poddać ponownemu przeglądowi i ukierunkować je na sektor. Wydaje się, że EFRR (11) mógłby być źródłem finansowania kilku tego typu instrumentów.

4.3 Walka o poziom pola gry na konkurencyjnym rynku budownictwa okrętowego i remontu statków jak do tej pory nie była ani poważna, ani szczera. W samej Europie należy zapewnić wolną konkurencję, ale sektor, który musi mierzyć się z resztą świata, trzeba chronić w takim samym stopniu, w jakim chronią go konkurenci spoza UE.

4.3.1 Jeżeli sektor stoczniowy ma być uznany za strategiczny, to w kwestii konkurencji spoza UE należy postępować tak, jak postępuje się np. w odniesieniu do sektora samochodowego. Tymczasem w ostatnim porozumieniu z Koreą nie pada nawet żądanie spełnienia jej ostatnich i wcześniejszych zobowiązań, co nie jest poważnym podejściem.

4.3.2 Korea musi dotrzymać zobowiązania do stosowania „normalnych cen rynkowych” i powstrzymać się od dotowania stoczni. Kwestia ta powinna zostać podjęta przez Komisję na posiedzeniu OECD w sprawie negocjacji dotyczących nowego porozumienia okrętowego.

4.4 Duże znaczenie dla przyszłości sektora ma także produkcja stoczniowa związana z obronnością. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na działania podejmowane przez Europejską Agencję ds. Obronności, które należy uznać za perspektywiczne. Warto w tym miejscu wspomnieć o szansach, jakie stwarzają dla tego podsektora technologie podwójnego zastosowania.

4.5 Należy rozwijać możliwości i potencjał platformy technologicznej znanej jako Waterborne w odniesieniu do sektora stoczniowego w ramach 7. programu ramowego B+R oraz jej współpracę z innymi platformami technologicznymi, a przez to utrzymać rozwój tak ważnego oręża, jakim są dla stoczni działania w obszarze B+R+I.

4.6 Utrzymanie masy krytycznej przemysłu na poziomie europejskim jest niezbędne, jeśli chcemy mieć bezpieczne, „zielone” i energooszczędne statki, które będą miały decydujący wpływ na przyszłość ochrony środowiska na morzu, koszty całego transportu i na ochronę i utrzymanie transportu europejskiego związanego z zaopatrzeniem w energię (statki przybrzeżne, platformy, „hotelowce” przy platformach wiertniczych, wiatraki na szelfie itp.). Wiąże się z tym również idea organizowania zielonego transportu (żeglugi bliskiego zasięgu, autostrad morskich itp.).

4.6.1 W wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa w dziedzinie ochrony środowiska [2008/C82/01] wyraźnie wspomina się o nabywaniu ekologicznych statków – wytyczne te wymagają sprawnego wdrożenia bez zbędnej biurokracji.

4.7 W obliczu aktualnych wyzwań ogólny system pomocy dostarczanej przez programy ramowe odnoszący się do sektorów produkujących serie należałoby dopasować do potrzeb sektora pod kątem ich zastosowania do produkcji stoczniowej stosującej zaawansowane technologie, co z reguły dotyczy prototypów lub krótkich serii.

4.8 Jeśli chodzi o europejskie ramy finansowe dla sektora, to istniejące od 2003 roku „Zasady ramowe dotyczące pomocy państwa dla przemysłu stoczniowego” (12) opracowane przez Komisję Europejską należy ocenić jako właściwe i przedłużyć ich działanie poza rok 2011, tak aby zapewnić przewidywalne warunki dla innowacji. Odnowione zasady powinny lepiej odpowiadać specyficznym i zaktualizowanym potrzebom sektora oraz zapewnić mu większą stabilność.

5. Inicjatywa LeaderSHIP 2015 – co zrobić, by pomogła sektorowi w aktualnej sytuacji kryzysowej i nie poniosła porażki?

5.1 Gdy inicjatywa LeaderSHIP 2015 (LS 2015) była formułowana przez sektor przemysłu i wspierana przez decydentów UE w okresie 2002–2003, perspektywy europejskiego przemysłu stoczniowego wydawały się raczej mizerne. Topniały nowe zamówienia, a ceny budowy nowych statków były niskie i wykazywały tendencję spadkową w konsekwencji znacznego wzrostu zdolności produkcyjnych w Azji.

5.1.1 Obecnie strategia LS 2015 jest na półmetku, a sytuacja w sektorze jest podobna, a może nawet gorsza – ze względu na globalny kryzys – niż w trakcie powstawania tej inicjatywy.

5.1.2 Inicjatywę LS 2015 pojmowano 6 lat temu jako wizję opartą na wierze w zdolności produkcyjne i potencjał innowacyjny europejskich sektorów morskich oraz na determinacji w walce o przyszłość. Wydaje się, że to podejście jest nadal aktualne, ale samą inicjatywę należy skorygować i dostosować do teraźniejszych wymagań, szczególnie poprzez wyciągnięcie wniosków z okresu jej uruchamiania i stosowania.

5.2 Z punktu widzenia partnerów społecznych z sektora okrętowego ocena LS 2015 jest następująca:

za najważniejsze osiągnięcia uważa się:

—	przesunięcie sposobu myślenia w sektorze,

—	zmianę postrzegania sektora przez decydentów i społeczeństwo,

—	spójne podejście polityczne,

—	europejski charakter inicjatywy,

—	osiągnięcie konkretnego postępu w kwestii poszczególnych elementów działań (innowacje, dialog społeczny, prawa własności intelektualnej, zasady techniczne procesu produkcji);

za kluczowe wady uważa się:

—	niezrealizowanie niektórych konkretnych zaleceń (LPF (13), finansowanie),

—	niedostatecznie uwzględnienie pewnych kwestii (struktura przemysłu).

5.2.1 Podsumowując swoją opinię, partnerzy społeczni uważają, że długoterminowe podejście musi być skorygowane poprzez działania reagujące na kryzys.

5.3 W dokumencie opiniującym stan wdrażania LS 2015 sprzed 2 lat Komisja wyraża następującą opinię końcową: „Inicjatywa LeaderSHIP 2015 w dalszym ciągu zapewnia odpowiednie ramy dla jej polityki w zakresie sektora stoczniowego. Inicjatywa ta powinna być kontynuowana i przyspieszona wszędzie tam, gdzie jest to możliwe, w szczególności w odniesieniu do finansowania budowy statków. Ale trzeba też pamiętać, iż w wielu obszarach kolejny ruch należy, w dużej mierze, do przedstawicieli przemysłu (na przykład w odniesieniu do struktury przemysłu) lub państw członkowskich”. Komisja deklaruje, że pozostaje oddana inicjatywie LeaderSHIP 2015 i będzie nadal starała się zapewnić, aby na poziomie UE tworzono i stosowano jak najlepsze rozwiązania, łączące elementy poszczególnych polityk.

5.4 Nie ujmując nic treści ani intencjom powyższej oceny, należy z pełnym przekonaniem stwierdzić, że po upływie ponad 2 lat od czasu jej sformułowania (w dużej mierze także pod wpływem zmian w sytuacji sektora spowodowanych kryzysem) potrzebne jest jej pilne uaktualnienie i zaproponowanie w programie odnowionych instrumentów, chociaż ogólne zarysy najważniejszych działań w stosunku do sektora zdają się nie tracić na aktualności.

5.4.1 Wydaje się, że głównym problemem w dążeniu do sukcesu inicjatywy LS 2015 jest niska skuteczność wdrażania planowanych przedsięwzięć i jej ograniczone oddziaływanie w części krajów członkowskich, szczególnie będących w UE od niedawna.

5.5 Jeśli chodzi o wpływ inicjatywy LS 2015 na zatrudnienie w przemyśle stoczniowym, oceny niektórych środowisk są dosyć sceptyczne (14). Zarzuca się inicjatywie brak konkretnych implementacji. Podkreśla się, że w efekcie stosowania LS2015 zostały jedynie osiągnięte zmiany o charakterze głównie jakościowym, dotyczące nowych umiejętności pracowników.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Projekt reakcji na sytuację kryzysową został już złożony w Bremerhaven na posiedzeniu przedstawicieli wysokiego szczebla w ramach inicjatywy LeaderSHIP.

(2) Do chwili obecnej Europa dominowała na rynkach kredytów przeznaczonych na budowę statków. Aby zachować związane z tym know-how i wykorzystać je w przyszłości, należy ustanowić europejski system gwarancji, umożliwiający stoczniom zagwarantowanie finansowania zleceń już złożonych oraz przyszłych. Europa musi utrzymać i w dalszym ciągu pogłębiać rolę lidera w finansowaniu budowy statków.

(3) Skutki handlowe utraty masy krytycznej w USA to podwyższenie o 300 % kosztów budowy nowych jednostek po kryzysie sektora.

(4) Europejski Fundusz Społeczny.

(5) Definicja tego terminu znajduje się w słowniczku na końcu opinii.

(6) Minimalny poziom sumarycznej produkcji w stoczniach krajów UE konieczny do utrzymania funkcjonowania sektora stoczniowego w obszarze UE.

(7) „Zawsze większe problemy z finansowaniem wynikające z niskiej marży zysków” (za CESA).

(8) Nadmiar statków zdecydowanie wyprzedza wzrost zapotrzebowania na przewozy morskie; gdyby ustawić nowe statki jeden za drugim, to rozciągnęłyby się na długości 60 mil morskich (wg Bloomberg i Clarkson Research Services).

(9) Choć nie zamierzamy przedstawiać pełnego wykazu, możemy tutaj wymienić m.in.: statki pasażerskie, statki wycieczkowe, jachty, łodzie rekreacyjne, statki usługowe, samochodowce i chemikaliowce, gazowce (LNG/LEG/LPG), statki offshorowe, średniej wielkości lodołamacze, statki hotelowe, statki ochrony rybołówstwa, holowniki typu AHTS, platformy wiertnicze, morskie elektrownie wiatrowe, jednostki o przeznaczeniu wojskowym, statki wyposażone w technologie podwójnego zastosowania, nowoczesne wielozadaniowe statki towarowe, holowniki i statki badawcze.

(10) Okres, w którym dodają się efekty kryzysu i „dołka” w cyklu ekonomicznym (znikoma ilość zamówień).

(11) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego.

(12) Dz.U. C 317 z 30.12 2003, s. 11.

(13) Finansowanie platformy Leadership.

(14) Prezentacja „Ocena wpływu programu LeaderSHIP 2015 na zatrudnienie w przemyśle okrętowym”, Jerzy Bieliński, Renata Płoska, Uniwersytet Gdański, Polska.

ZAŁĄCZNIK 1

Słowniczek

— Przemysł stoczniowy (w tym remonty i przebudowa statków): jest nastawiony na większe (głównie morskie) statki, służące do celów handlowych i komercyjnych, a także okręty wojskowe. Obejmuje także produkty i usługi na potrzeby budowy, przebudowy i konserwacji tych statków (morskich i śródlądowych) (1). W ramach przemysłu stoczniowego można wyróżnić dwa główne podsektory (2):

budowa statków,

wyposażenie statków.

— Budowa statków: obejmuje budowę, remonty (i przebudowę) statków i jest nastawiona głównie na większe handlowe statki morskie. Uwzględnia się tu także podsektor megajachtów.

— Wyposażenie statków: obejmuje wszystkie produkty i usługi na potrzeby budowy, przebudowy i konserwacji statków (morskich i śródlądowych) oraz konstrukcji morskich. Uwzględnia się tu usługi techniczne w dziedzinie inżynierii, instalacji i przekazywania do eksploatacji oraz konserwacji statków (w tym remontów) (3).

Fakty i liczby

Stocznie:

W Europie istnieje około 150 dużych stoczni, w tym około 40 aktywnych na światowym rynku dużych handlowych statków morskich. Stocznie (cywilne i wojskowe, zajmujące się budową i remontami statków) w Unii Europejskiej zatrudniają bezpośrednio około 120 tys. osób. Mając około 15-procentowy ilościowo udział w rynku, Europa nadal rywalizuje z krajami Azji Wschodniej o pozycję światowego lidera pod względem wartości zbudowanych statków cywilnych (15 mld EUR w 2007 r.) (4).

Wyposażenie statków:

Szacuje się, że w sektorze wyposażenia statków bezpośrednio zatrudnionych jest ponad 287 tys. osób, a dodatkowo sektor ten zapewnia pośrednio miejsca pracy dla około 436 tys. osób. Roczny obrót sektora w 2008 r. oszacowano na ok. 42 mld EUR (5). Niemal 46 % wyprodukowanego wyposażenia przeznacza się na eksport. Sektor wyposażenia statków jest trzecim największym sektorem w klastrze morskim po transporcie morskim i rybołówstwie (6).

(1) http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/maritime/index_en.htm.

(2) ECORYS, Study on Competitiveness of the European shipbuilding Industry, Rotterdam, październik 2009 r.

(3) http://www.emec.eu/marine_equipment/index.asp.

(4) http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/maritime/index_en.htm.

(5) Członkowie Europejskiej Rady Wyposażenia Morskiego (EMEC): Chorwacja, Dania, Finlandia, Francja, Niemcy, Włochy, Polska, Szwecja, Holandia, Norwegia, Turcja i Wielka Brytania.

(6) http://www.emec.eu/marine_equipment/index.asp.

ZAŁĄCZNIK 2

do opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Następująca poprawka, która uzyskała poparcie co najmniej jednej czwartej oddanych głosów, została odrzucona w trakcie debaty:

Punkt 1.11

Skreślić

Wynik głosowania

Za	:	65
Przeciw	:	108
Wstrzymało się	:	18

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/44

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: „Nowe tendencje w dziedzinie samozatrudnienia: konkretny przypadek samozatrudnienia ekonomicznie zależnego” (opinia z inicjatywy własnej)

2011/C 18/08

Sprawozdawca: José María ZUFIAUR NARVAIZA

Dnia 26 lutego 2009 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię z inicjatywy własnej w sprawie:

„Nowe tendencje w dziedzinie samozatrudnienia: konkretny przypadek samozatrudnienia ekonomicznie zależnego”.

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swą opinię 23 lutego 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 137 do 52 – 11 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Streszczenie, wnioski i zalecenia

Niniejsza opinia dotyczy opracowanych przez różne europejskie organy definicji rozmaitych form samozatrudnienia. Przede wszystkim jednak analizuje, w sposób niemal monograficzny, najnowsze tendencje w zakresie pracy „pozornie zależnej”, zwanej także „samozatrudnieniem ekonomicznie zależnym”. Refleksje dotyczące samozatrudnienia ekonomicznie zależnego stanowią odpowiedź na pragnienie lepszego zrozumienia zmian w dziedzinie samozatrudnienia, które w wyniku głębokich przemian gospodarczych i społecznych przeszło ewolucję i wykracza obecnie poza tradycyjne formy samozatrudnienia od dawna uznawane w Unii Europejskiej. Zaledwie część państw europejskich prawnie uznaje nową kategorię pracowników, pośrednią między kategorią pracowników najemnych a kategorią pracowników samozatrudnionych. Ogólnym celem istniejącego prawodawstwa krajowego jest lepsza ochrona pewnych kategorii pracowników bez łączenia ich jednakże z kategorią pracowników najemnych. W państwach, które uznały istnienie kategorii pośredniej między pracownikiem najemnym a pracownikiem samozatrudnionym, obserwuje się, że zjawisko zależności ekonomicznej idzie w parze z uznaniem szeregu praw, którymi nie cieszą się inne kategorie pracowników samozatrudnionych, nawet jeżeli prawa te są mniejsze niż prawa pracowników najemnych. Zakres ochrony przyznawanej pracownikom samozatrudnionym ekonomicznie zależnym w takich przypadkach znacznie się różni w zależności od państwa. Prawa pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych mogą zatem dotyczyć ochrony społecznej. Może w nich być też widoczna inspiracja gwarancjami oferowanymi pracownikom najemnym przez prawo pracy. W tym zakresie mogą one zarówno mieć zastosowanie do indywidualnych stosunków między pracownikiem a jego klientem (minimalne wynagrodzenie, czas pracy itp.), jak i umożliwiać pracownikom samozatrudnionym ekonomicznie zależnym zrzeszanie się i wspólne działanie w celu ochrony i realizacji swych celów zawodowych.

Poza różnicami w realiach gospodarczo-społecznych różnych państw, uzasadnieniem różnorodności uregulowań krajowych mogą być wyzwania związane z prawnym uznawaniem samozatrudnienia ekonomicznie zależnego. Istnienie takich statusów pośrednich może wywoływać uzasadniony opór. Można się bowiem obawiać, nawet jeśli omawiane tu kategorie prawne będą ustalone, że uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego może doprowadzić w praktyce do przeniesienia dotychczasowych pracowników najemnych do kategorii pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych, na przykład w związku z przyjmowanymi przez przedsiębiorstwa strategiami zlecania pracy na zewnątrz. W związku z tym prawdą jest, że nie należy całkowicie oddzielać refleksji dotyczącej uznania samozatrudnienia ekonomicznie zależnego od refleksji na temat „fikcyjnego samozatrudnienia”. To ostatnie zjawisko rzeczywiście istnieje, a jego świadectwa znaleźć można w wielu państwach Unii. Dotyczy zwłaszcza takich sektorów, jak budownictwo, gdzie te nielegalne praktyki są szczególnie rozpowszechnione, do tego stopnia, że spowodowało to niedawno przyjęcie wspólnego stanowiska przez europejskich partnerów społecznych z tego sektora. Niezaprzeczalnie istnieją pracownicy formalnie samozatrudnieni (zwłaszcza jeśli chodzi o nazwę używaną przez strony do określenia ich stosunków), którzy świadczą pracę na takich warunkach jak pracownicy najemni. Takie sytuacje bardzo często występują wówczas, gdy pracodawca formalnie ucieka się do samozatrudnienia po to, aby uniknąć stosowania prawa pracy lub prawa dotyczącego zabezpieczenia socjalnego. W rzeczywistości, w wielu przypadkach przejście na status pracownika samozatrudnionego ekonomicznie zależnego nie następuje dobrowolnie, a jest wymuszone pewnymi czynnikami zewnętrznymi, jak zlecanie produkcji na zewnątrz lub przekształcenie przedsiębiorstwa, pociągające za sobą wygaśnięcie umów o pracę.

Poza ewentualnymi zagrożeniami, jakie ze sobą przynosi uznanie statusu prawnego pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych, stanowi ono jednakże – we wszystkich państwach, które go przyjęły – sposób na udzielenie większej ochrony prawnej tym pracownikom, którzy nie są, z prawnego punktu widzenia, pracownikami najemnymi, lecz samozatrudnionymi, którzy jednak znajdują się w takiej sytuacji, że nie mogą korzystać z ochrony ekonomicznej, którą posiadaliby, gdyby mogli pracować dla większej liczby zleceniodawców. Pod tym względem uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego może, oprócz ułatwiania ochrony w formie zabezpieczenia socjalnego i statusu zawodowego, stanowić również środek na rzecz pogłębiania ducha przedsiębiorczości. Ponadto, uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego po to, aby wprowadzić równowagę w stosunkach umownych łączących pracownika ze zleceniodawcą, ma na celu zmniejszenie presji ekonomicznej ciążącej na pracowniku i propagowanie świadczenia lepszej jakości usług dla ostatecznego odbiorcy.

Różnorodność przepisów w tej dziedzinie to problem, przed którym staje cała Unia Europejska w momencie, gdy rozwijane jest transgraniczne świadczenie usług. Wspólnotowa harmonizacja statusów zawodowych w Unii, poczynając od sformułowania definicji samozatrudnienia ekonomicznie zależnego, z pewnością nie należy do łatwych zadań. We wszelkich rozważaniach na ten temat nie można zapominać o zróżnicowaniu przepisów i praktyk krajowych – według europejskiego ustawodawstwa społecznego, definicje pojęć „pracownik” i „przedsiębiorca” są bowiem opracowywane na szczeblu krajowym.

Nie można jednakże udawać, że nie istnieje ogromna potrzeba lepszego zrozumienia przemian w zakresie samozatrudnienia, w przeciwnym razie bowiem w krajach, w których pracownicy samozatrudnieni ekonomicznie zależni nie należą do kategorii pracowników najemnych, pojawia się ryzyko, że coraz większa grupa pracowników europejskich pozostanie bez ochrony.

1.1 Opracowanie środków umożliwiających zebranie faktycznych danych statystycznych na temat samozatrudnienia ekonomicznie zależnego w Unii Europejskiej.

1.2 Wspieranie prowadzenia badań umożliwiających szczegółową ocenę krajowych doświadczeń związanych z samozatrudnieniem ekonomicznie zależnym.

1.3 Wyraźne włączenie do zintegrowanych wytycznych na rzecz wzrostu i zatrudnienia kwestii samozatrudnienia ekonomicznie zależnego, w sposób pozostający jeszcze do określenia.

1.4 Zachęcanie europejskich partnerów społecznych do tego, by włączali kwestię samozatrudnienia ekonomicznie zależnego do swoich programów prac, zarówno na poziomie międzybranżowym, jak i sektorowym. W opublikowanym w październiku 2007 r. wspólnym opracowaniu europejskich partnerów społecznych (1) wskazano bowiem na znaczenie kwestii statusu zawodowego w oczach podmiotów europejskiego dialogu społecznego. W związku z tym można by ocenić możliwości rozwoju więzi między europejskimi partnerami społecznymi a organizacjami, zwłaszcza krajowymi, reprezentującymi pracowników samozatrudnionych.

1.5 Wyodrębnienie, przede wszystkim na podstawie informacji i analiz zebranych podczas realizacji uprzednich zaleceń, wspólnych dla różnych państw członkowskich elementów stosowanych do opracowania definicji pracownika najemnego. Takie działanie mogłoby być przydatne nie tylko do prawidłowego wdrażania istniejących dyrektyw europejskich dotyczących prawa pracy, ale także do uzyskania dokładniejszego obrazu rosnącej skali pracy transgranicznej w Europie. Pozwoliłoby ono także na dysponowanie informacjami niezbędnymi do lepszego zrozumienia, co może obejmować samozatrudnienie ekonomicznie zależne. Wszelkie próby uzyskania większej wiedzy na temat samozatrudnienia ekonomicznie zależnego uzależnione są bowiem od tego, czy dysponuje się jak najbardziej przejrzystymi i precyzyjnymi elementami definicji pracy najemnej.

2. Wprowadzenie

Samozatrudnienie ekonomicznie zależne jest, przede wszystkim, aktualnym zagadnieniem w Unii Europejskiej (1). Jest również prawnie uznane w niektórych państwach europejskich, czego wyrazem jest istnienie szczególnych definicji i ochrony (2). Ponadto należy określić wyzwania związane z kwestią samozatrudnienia ekonomicznie zależnego (3).

3. Samozatrudnienie ekonomicznie zależne – aktualne zagadnienie w Unii Europejskiej

3.1 Nowe formy samozatrudnienia w nowych realiach społecznych i gospodarczych

3.1.1

Szereg czynników może wpływać na pojawienie się „nowych kategorii” osób pracujących na własny rachunek, czyli osób prowadzących działalność niemieszczącą się z założenia w tradycyjnych ramach pracy wykonywanej na własny rachunek, takiej jak praca rolnika czy praca w wolnym zawodzie (2). Możemy wyróżnić następujące czynniki:

—	strategie przedsiębiorstw, a w szczególności pewne formy zlecania pracy na zewnątrz;

—	pojawienie się nowych potrzeb społecznych, związanych zwłaszcza z przemianami demograficznymi i starzeniem się ludności;

—	zmiany dotyczące siły roboczej, takie jak wzrost poziomu wykształcenia ludności;

—	wzrost udziału kobiet na rynku pracy;

—	konieczność integracji zawodowej narażonych grup wykluczonych z rynku pracy; w tych grupach praca na własny rachunek może w pewnych wypadkach stanowić alternatywę wobec bezrobocia;

—	pragnienie pewnych pracowników dotyczące lepszego pogodzenia życia zawodowego z prywatnym;

—	gwałtowny rozwój usług i nowe możliwości oferowane przez technologie informacyjne i telekomunikacyjne.

3.1.2

W obliczu tych przemian, w literaturze naukowej, opartej na badaniach empirycznych, skoncentrowano się na identyfikacji różnych kategorii samozatrudnienia. Najczęściej używa się następujących kategorii (3):

—	przedsiębiorcy, którzy prowadzą przedsiębiorstwo, korzystając z pracowników najemnych;

—

osoby wykonujące „tradycyjne” wolne zawody (4), które aby wykonywać swój zawód, muszą spełniać szczególne wymagania określone prawem krajowym (świadectwa kwalifikacji, przestrzeganie zawodowego kodeksu etyki); mogą one być także pracodawcami, jednak najczęściej prowadzą działalność samodzielnie lub we współpracy z innymi osobami wykonującymi ten zawód (chodzi tu na przykład o adwokatów i lekarzy);

—	rzemieślnicy, handlowcy i rolnicy, reprezentujący trzon tradycyjnych form samozatrudnienia, którzy mogą korzystać w pracy z pomocy członków rodzin lub niewielkiej liczby stałych bądź tymczasowych pracowników;

—	„nowa kategoria samozatrudnionych”, wykonujących działalność wymagającą kwalifikacji, których zawody jednak nie we wszystkich państwach członkowskich są uregulowane prawnie w takim stopniu, jak wolne zawody wspomniane powyżej;

—	osoby pracujące na własny rachunek, wykonujące działalność wymagającą wysokich bądź niewielkich kwalifikacji, które nie zatrudniają pracowników, a których sytuacja jest wynikiem strategii przedsiębiorstw, w szczególności rozwoju outsourcingu pewnych elementów procesu produkcji.

3.1.3

Równolegle do tych definicji, w badaniu EUROSTAT dotyczącym pracowników („EUROSTAT Labour Force Survey”) wśród osób pracujących na własny rachunek wyróżniono następujące grupy celem klasyfikacji statystycznej samozatrudnienia:

—	pracodawców, określonych jako osoby prowadzące działalność własną (przedsiębiorstwo, wolny zawód, działalność rolnicza) w celu osiągnięcia zysku i zatrudniające co najmniej jedną osobę;

—

osoby pracujące na własny rachunek, określone jako osoby prowadzące działalność własną (przedsiębiorstwo, wolny zawód, działalność rolnicza) w celu osiągnięcia zysku bez zatrudniania pracowników; w 2008 roku do tej kategorii pracowników należało przeszło 36 milionów osób w UE 27 państw, czyli około 16 % zatrudnionej ludności;

—	pracujących członków rodzin, określonych jako osoby pomagające członkowi swojej rodziny w prowadzeniu działalności gospodarczej (handlowej lub rolniczej), których nie można zakwalifikować jako pracowników najemnych.

3.1.4

Liczbowe ujęcie zjawiska samozatrudnienia ekonomicznie zależnego nastręcza poważnych trudności. Dokładniejsze określenie liczby pracowników pozostających w sytuacji zależności ekonomicznej mimo pracy na własny rachunek możliwe jest jedynie w tych krajach, w których prawnie uznano tę kategorię pracowników. Tymczasem bez wątpienia przynajmniej część pracowników uwzględnianych w statystykach jako samodzielnie zatrudnieni znajduje się faktycznie w sytuacji zależności ekonomicznej od klienta lub zleceniodawcy.

3.1.5

Opierając się zatem na dostępnych danych europejskich dotyczących skali samozatrudnienia (5), zauważamy, że w 2007 roku w każdym państwie członkowskim odsetek osób pracujących na własny rachunek, które nie zatrudniały pracowników, wynosił co najmniej 50 % wszystkich osób samozatrudnionych. W pewnych państwach członkowskich odsetek ten był nawet wyższy (70 % lub więcej), np. w Republice Czeskiej, na Litwie, w Portugalii, na Słowacji i w Wielkiej Brytanii. Jeśli uwzględni się zmiany gospodarcze i społeczne wyjaśniające pojawienie się nowych form samozatrudnienia oraz doświadczenia państw, które uregulowały prawnie te formy pracy, nie pozostaje nam nic innego jak stwierdzić, że znaczna część tej dużej grupy pracujących na własny rachunek znajduje się w sytuacji zależności ekonomicznej.

3.1.6

Zjawiska obserwowane w minionych dziesięcioleciach wskazują na to, że po pierwsze, w Europie coraz więcej pracowników samozatrudnionych korzysta z umów o pracę, a po drugie, rosnąca liczba form pracy zależnej realizowana jest drogami prawnymi sytuującymi się poza rynkiem pracy. Należy zatem określić kryteria definiujące tę zależność ekonomiczną i ustalić mechanizmy statystyczne w celu zmierzenia liczby osób świadczących pracę w tej formie.

3.2 Samozatrudnienie ekonomicznie zależne – kwestia rozpatrywana na poziomie europejskim

3.2.1

Już od wielu lat Unia Europejska zajmuje się ochroną pracowników samozatrudnionych. Można tu przywołać zalecenie Rady nr 2003/134/WE z 18 lutego 2003 r. (6) dotyczące poprawy ochrony bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników samozatrudnionych. Wyzwania związane z ochroną pracowników samozatrudnionych znajdują również odzwierciedlenie w prowadzonych obecnie debatach na temat wniosku dotyczącego nowej dyrektywy w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek.

3.2.2

Ponadto rozróżnienie między pracownikami najemnymi a pracownikami samozatrudnionymi jest centralną kwestią w bieżących dyskusjach na temat zmiany dyrektywy 2002/15/WE w sprawie organizacji czasu pracy osób uczestniczących w czynnościach związanych z przewozem w zakresie transportu drogowego.

3.2.3

Kwestię samozatrudnienia ekonomicznie zależnego kilkakrotnie bezpośrednio rozpatrywano na poziomie Unii Europejskiej. W sprawozdaniu Alaina Supiota przedłożonym Komisji Europejskiej w 2005 roku (7) zwrócono uwagę na istnienie „pracowników, których nie można zakwalifikować jako najemnych, a którzy znajdują się jednak w sytuacji zależności ekonomicznej wobec zleceniodawcy”, i zalecono przyznanie im „praw socjalnych”, które uzasadnia owa zależność.

3.2.4

W opublikowanej w 2006 roku (8) zielonej księdze poświęconej modernizacji prawa pracy Komisja Europejska stwierdziła, że: „Samozatrudnienie jest również sposobem dostosowania się do potrzeb restrukturyzacyjnych, zmniejszenia bezpośrednich i pośrednich kosztów pracy, oraz bardziej elastycznego zarządzania zasobami w odpowiedzi na nieprzewidziane warunki ekonomiczne. Stanowi ono także odzwierciedlenie modelu działalności gospodarczej nastawionej na usługi, która dostarcza klientom gotowe projekty. W wielu przypadkach samozatrudnienie odzwierciedla wolny wybór wykonywania niezależnej pracy, pomimo niższego poziomu ochrony społecznej, w zamian za większą kontrolę nad warunkami zatrudnienia i wynagrodzenia”. Na tej podstawie Komisja zasugerowała, że: „Pojęcie »pracy zależnej od warunków gospodarczych« [w terminologii przyjętej w niniejszej opinii: samozatrudnienia ekonomicznie zależnego – przyp. tłum.] dotyczy sytuacji, której zakres mieści się pomiędzy dwoma ugruntowanymi pojęciami pracy za wynagrodzeniem i niezależnym samozatrudnieniem. Pracownicy wykonujący tego rodzaju pracę nie posiadają umów o pracę. Mogą nie podlegać prawu pracy, gdyż mieszczą się w »szarej strefie« pomiędzy prawem pracy i prawem handlowym. Chociaż formalnie »samozatrudnieni«, są zależni finansowo od jednego głównego klienta/pracodawcy, od którego otrzymują wynagrodzenie. Zjawisko to powinno być wyraźnie odróżnione od umyślnego niewłaściwego zakwalifikowania samozatrudnienia”.

3.2.5

Kwestię tę poruszano również w opinii EKES-u w sprawie zielonej księgi (9).

4. Samozatrudnienie ekonomicznie zależne: sytuacja prawna w niektórych państwach Unii Europejskiej

4.1 Istniejące pośrednie kategorie prawne między pracą najemną a samozatrudnieniem

4.1.1

Interpretacja prawna pojęcia samozatrudnienia ekonomicznie zależnego może prowadzić do uznania go za kategorię pośrednią między pracą najemną a samozatrudnieniem.

4.1.2

Jak dotąd ograniczona liczba państw członkowskich oficjalnie uznała status pracownika samozatrudnionego zależnego ekonomicznie (stosując jednak różne formy i środki) i postarała się go określić. Efektem istnienia owej pośredniej kategorii pracownika, między samozatrudnionym a najemnym, są nowe formy zatrudnienia, różniące się zakresem i definicją w zależności od kraju. Tak jest w przypadku Niemiec, Austrii, Hiszpanii, Włoch, Portugalii i Wielkiej Brytanii. We Włoszech pojęcie „pracy pozornie zależnej” odnosi się zatem do pracowników zatrudnianych na podstawie „umowy o skoordynowaną i stałą współpracę” oraz pracowników będących stronami „umowy o współpracę w ramach projektu”. W Wielkiej Brytanii istnieje kategoria pracownika „worker”, odmienna od kategorii „employee”. Pracownik kategorii „worker” różni się od pracownika najemnego („employee”) pod tym względem, że wykonuje swą pracę, nie podlegając zwierzchności pracodawcy. W Austrii istnieją szczególne, określone prawnie formy umowne, w których znaleźć można oznaki ogólnego uznania samozatrudnienia ekonomicznie zależnego. Jest tak zwłaszcza w przypadku „freie Dienstverträge”, (tj. umów zlecenia zawieranych z osobami wykonującymi wolny zawód). Pracownicy zatrudniani na podstawie tego typu umów różnią się od pracowników najemnych tym, że mimo iż najczęściej pracują dla jednej osoby lub zgodnie z określonym harmonogramem, nie wchodzą w stosunek zależności. W Niemczech funkcjonuje pojęcie „arbeitnehmerähnliche Person” („osoby o statusie podobnym do pracownika”). Ta kategoria pracowników, wyraźnie odróżniana w prawie pracy od pracowników najemnych, określa osoby, które w ramach umowy handlowej lub świadczenia usług, osobiście wykonują pracę bez zatrudniania innych pracowników i w przypadku których jeden klient zapewnia ponad 50 % obrotów handlowych. Najświeższy i najpełniejszy przykład definicji samozatrudnienia zależnego ekonomicznie pochodzi z Hiszpanii. W przyjętej w roku 2007 ustawie o statusie osób samozatrudnionych określa się pracownika samozatrudnionego zależnego ekonomicznie według kilku kryteriów. Jest to osoba wykonująca regularnie, osobiście, bezpośrednio i przez większość czasu działalność gospodarczą lub zawodową w celu uzyskania zysku, pracująca na rzecz osoby fizycznej lub prawnej określanej jako klient, od której jest zależna pod względem ekonomicznym, uzyskując od niej co najmniej 75 % przychodów ze swojej działalności. Status ten nie przysługuje spółkom cywilnym lub handlowym (10).

4.1.3

Zauważywszy formalną obecność nowej kategorii prawnej w systemach krajowych, można sformułować pewne wnioski. Zasadniczo we wszystkich przypadkach chodzi o utworzenie nowej kategorii, różnej od kategorii pracowników najemnych i pracowników niezależnych oraz, a fortiori, od prawdziwych przedsiębiorców. Celem przyświecającym tym różnym państwom nie jest więc uczynienie pracowników najemnych z pracowników samozatrudnionych, lecz ekonomicznie zależnych, ale nadanie im szczególnego statusu, wiążącego się ze szczególną ochroną, uzasadnioną występowaniem zależności ekonomicznej. Dlatego też w różnych przywołanych powyżej przypadkach status pracownika samozatrudnionego ekonomicznie zależnego nie łączy się z istnieniem związku zależności prawnej. Taki związek stanowi bowiem kluczowy element prawnej definicji pracownika najemnego w znakomitej większości państw Unii Europejskiej. Pracownikiem najemnym jest osoba, która pracuje pod kierownictwem i kontrolą drugiej osoby, określanej jako pracodawca, a sytuację taką pozwala ustalić szereg przesłanek: obowiązek osobistego świadczenia pracy, praca na rzecz tylko jednej osoby przez pewien okres, brak odpowiedzialności pracownika związanej z ryzykiem finansowym przedsiębiorstwa, praca wykonywana na rzecz innej osoby itp. Uwzględniając to kryterium, o ile wszyscy pracownicy najemni są ekonomicznie zależni, to nie wszyscy pracownicy samozatrudnieni ekonomicznie zależni muszą być koniecznie pracownikami najemnymi.

4.1.4

Nie zmienia to faktu, że należy określić kryteria pozwalające scharakteryzować zależność ekonomiczną. Jest to zadanie złożone, lecz możliwe do wykonania, jak dowodzą istniejące w tej dziedzinie rozmaite regulacje krajowe. Kryteria, które można by przyjąć, mogą w pierwszej kolejności dotyczyć samego pracownika: można mianowicie określić pracownika samozatrudnionego ekonomicznie zależnego jako osobę, która osobiście wykonuje powierzoną jej pracę, nie zatrudniając przy tym pracowników najemnych (przykład hiszpański). Inne kryteria, które uzupełniają poprzednie, dotyczą samego stanu zależności ekonomicznej. Mogą odnosić się do tego, jaka część przychodów z pracy pochodzi od jednego klienta (wtedy należy określić dokładnie pułap dochodów, od którego przyjmuje się występowanie zależności ekonomicznej) lub do długości stosunku pracy między pracownikiem a jego klientem (im dłuższy to okres, tym bardziej można by stwierdzić stan zależności ekonomicznej od klienta). Tego kryterium używa się we Włoszech do stwierdzenia „skoordynowanej i stałej współpracy”. Wreszcie eksperci, którzy przeanalizowali te zagadnienia, proponują czasami dodatkowe kryterium. Profesor Perulli (11) uważa na przykład, że zależność ekonomiczną pracownika można stwierdzić wyłącznie wówczas, jeśli organizacja jego produkcji jest zależna od działalności klienta. Innymi słowy, pracownik może nie mieć możliwości dostępu do rynku z tego względu, że cała organizacja jego produkcji (obejmująca zwłaszcza wykorzystywane materiały i technologie) jest nastawiona na zaspokajanie potrzeb tylko jednego klienta.

4.2 Ochrona pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych

4.2.1

W państwach, które uznały istnienie kategorii pośredniej między pracownikiem najemnym a pracownikiem samozatrudnionym, obserwuje się, że zjawisko zależności ekonomicznej idzie w parze z uznaniem szeregu praw, którymi nie cieszą się inne kategorie pracowników samozatrudnionych, nawet jeżeli prawa te są mniejsze niż prawa pracowników najemnych. Prawa pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych mogą zatem dotyczyć ochrony społecznej. Może w nich być też widoczna inspiracja gwarancjami oferowanymi pracownikom najemnym przez prawo pracy. W tym zakresie mogą one zarówno mieć zastosowanie do indywidualnych stosunków między pracownikiem a jego klientem (minimalne wynagrodzenie, czas pracy itp.), jak i umożliwiać pracownikom samozatrudnionym ekonomicznie zależnym zrzeszanie się i wspólne działanie w celu ochrony i realizacji swych celów zawodowych. Stanowi to odzwierciedlenie myśli, że zależność wobec osoby trzeciej, nawet jeśli ma charakter ekonomiczny, a nie prawny, uzasadnia zastosowanie szczególnej ochrony.

4.2.2

W zakresie ochrony socjalnej w omawianych państwach może istnieć pośredni poziom ochrony socjalnej, wyższy od oferowanego „zwykłym pracownikom samozatrudnionym”. We Włoszech dzieje się tak w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie „umowy o współpracę w ramach projektu”, którzy korzystają z zabezpieczeń społecznych w przypadku ciąży, choroby, wypadków przy pracy i emerytury, a zabezpieczenia te są coraz bardziej zbliżone do zabezpieczeń przyznawanych pracownikom najemnym. Tak jest również w przypadku Wielkiej Brytanii, gdzie pracownicy kategorii „workers” korzystają z prawnie przyznanych świadczeń w wypadku choroby.

4.2.3

Jeśli chodzi o reguły określające prowadzenie działalności zawodowej, pracownik samozatrudniony ekonomicznie zależny, mimo iż nie jest pracownikiem najemnym, z reguły korzysta z części ochrony oferowanej pracownikom najemnym.

4.2.4

Naturalnie poza tą uwagą ogólną zakres ochrony przyznawanej „pracownikom samozatrudnionym ekonomicznie zależnym” znacznie się różni w zależności od państwa. W Wielkiej Brytanii pracownicy „workers” korzystają z ochrony w zakresie płacy minimalnej, czasu pracy i urlopów. W Hiszpanii uchwalony w 2007 roku status, przyjmując znacznie szerszą perspektywę, przyznaje pracownikom ekonomicznie zależnym:

—	prawa związane z wykonywaniem działalności zawodowej: prawo do odpoczynku, prawo do korzystania z urlopu;

—	prawa związane z zerwaniem umowy wiążącej go z klientem: jest to przykładowo nałożony na klienta zakaz zrywania umowy bez uzasadnionej przyczyny; jeśli zerwanie umowy nie zostanie uzasadnione, daje to pracownikowi prawo do odszkodowania.

4.2.5

Oprócz ochrony adresowanej do pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych, należałoby zgodnie z zaleceniem Rady z 18 lutego 2003 r. przyznać minimum ochrony socjalnej (np. w zakresie bezpieczeństwa socjalnego, szkoleń zawodowych lub dostępu do środków zapobiegania ryzyku zawodowemu) wszystkim pracownikom samozatrudnionym w UE, po to aby zagwarantować podstawowy zakres zabezpieczenia socjalnego wszystkim pracownikom, niezależnie od prawnej formy wykonywanej przez nich pracy.

5. Wyzwania związane z uznaniem samozatrudnienia ekonomicznie zależnego

5.1 Praca najemna a samozatrudnienie ekonomicznie zależne: konkurencja czy komplementarność?

5.1.1

Jak widzieliśmy, tylko w mniejszości państw członkowskich Unii Europejskiej prawnie uznano kategorię pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych. Oprócz różnorodności warunków ekonomicznych i społecznych w różnych krajach, ten stan rzeczy odzwierciedla również uzasadniony opór przed tworzeniem takich statusów pośrednich. Można się więc obawiać, nawet jeśli omawiane tu kategorie prawne będą ustalone, że uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego może doprowadzić w praktyce do przeniesienia dotychczasowych pracowników najemnych do kategorii pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych, na przykład w związku z przyjmowanymi przez przedsiębiorstwa strategiami zlecania pracy na zewnątrz. Doświadczenia włoskie stanowią do pewnego stopnia odpowiedź na to zagrożenie. Kiedy rząd włoski w 2003 roku powołał do życia umowy o współpracę w ramach projektu, intencją było przesunięcie pracowników fikcyjnie samozatrudnionych do sfery pracy najemnej. Tymczasem w latach 2003–2005 zaobserwowano znaczny wzrost liczby pracowników „pozornie zależnych”. Te obawy wyjaśniają niewątpliwie, dlaczego w wielu państwach Unii Europejskiej rządy lub partnerzy społeczni zdecydowanie przeciwstawiają się tworzeniu statusu pośredniego między pracownikiem najemnym a pracownikiem samozatrudnionym. Przykładowo brytyjska organizacja TUC przyjęła na kongresie w 2009 r. wniosek, w którym zaleca ograniczenie liczby statusów pracownika w Zjednoczonym Królestwie do dwóch: pracownika najemnego i pracownika samozatrudnionego.

5.1.2

Prawdą jest, że nie należy całkowicie oddzielać refleksji dotyczącej uznania samozatrudnienia ekonomicznie zależnego od refleksji na temat „fikcyjnego samozatrudnienia”. To ostatnie zjawisko rzeczywiście istnieje, a jego świadectwa znaleźć można w wielu państwach Unii. Dotyczy zwłaszcza takich sektorów, jak budownictwo, gdzie te nielegalne praktyki są szczególnie rozpowszechnione, do tego stopnia, że uzasadniało to niedawne przyjęcie wspólnego stanowiska przez europejskich partnerów społecznych z tego sektora. Niezaprzeczalnie istnieją pracownicy formalnie samozatrudnieni (zwłaszcza jeśli chodzi o nazwę używaną przez strony do określenia ich stosunków), którzy świadczą pracę na takich warunkach jak pracownicy najemni. Takie sytuacje bardzo często występują wówczas, gdy pracodawca formalnie ucieka się do samozatrudnienia po to, aby uniknąć stosowania prawa pracy lub prawa dotyczącego zabezpieczenia socjalnego. W obliczu takiego stanu rzeczy, w zaleceniu MOP nr 198 (12) zwrócono się do rządów, by w celu zwalczania fikcyjnego samozatrudnienia przyjęły w swoim prawodawstwie jasne kryteria pozwalające na określenie stosunku pracy najemnej. Niewątpliwie jest to kwestia najwyższej wagi. Niemniej jest ona odrębna od kwestii samozatrudnienia ekonomicznie zależnego. Charakter prawny samozatrudnienia ekonomicznie zależnego, nawet w państwach uznających tę formę zatrudnienia, pozostaje bowiem całkowicie odmienny od pracy najemnej. Innymi słowy istnienie statusu samozatrudnienia ekonomicznie zależnego możliwe jest jedynie wtedy, jeśli jego definicja będzie wyraźnie różna od definicji statusu pracy najemnej. Kryterium zależności prawnej z pewnością odgrywa pod tym względem kluczową rolę. Jeżeli dana osoba pracuje w warunkach, które czynią z niej pracownika najemnego, nie powinno być możliwe kwalifikowanie jej jako pracownika zależnego ekonomicznie. Zakłada to rzecz jasna, w myśl zalecenia MOP, że w prawodawstwie krajowym istnieć będzie jak najbardziej przejrzysta i precyzyjna definicja pracy najemnej. Ujmując rzecz inaczej, musi istnieć możliwość rozróżnienia samozatrudnienia ekonomicznie zależnego od pracy najemnej, a to znaczy, że obydwa pojęcia muszą być jasno zdefiniowane. Oznacza to również, że środki kontroli przestrzegania prawa powinny być skuteczne. Tylko pod takimi warunkami uznanie statusu pracownika samozatrudnionego ekonomicznie zależnego umożliwi lepszą ochronę faktycznie, a nie fikcyjnie, samozatrudnionych pracowników i stanowić będzie uzupełnienie statusu pracownika najemnego.

5.1.3

5.2 Możliwości związane z uznaniem samozatrudnienia ekonomicznie zależnego

5.2.1

Uznanie statusu prawnego pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych stanowi we wszystkich państwach, które go przyjęły, sposób na udzielenie większej ochrony prawnej tym pracownikom, którzy nie są pracownikami najemnymi, lecz faktycznie samozatrudnionymi, jednak znajdują się w takiej sytuacji, że nie mogą korzystać z ochrony ekonomicznej, którą posiadaliby, gdyby mogli pracować dla większej liczby zleceniodawców. Pod tym względem uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego może, oprócz ułatwiania ochrony w formie zabezpieczenia socjalnego i statusu zawodowego, stanowić również środek na rzecz pogłębiania ducha swobodnej przedsiębiorczości. Można sobie wyobrazić, że pracownik samozatrudniony ekonomicznie zależny będzie mógł skorzystać z konkretnej formy pomocy w prowadzeniu działalności (doradztwo, pomoc finansowa), która pozwoli mu rozwinąć własne przedsiębiorstwo i w ostateczności wyjść z sytuacji zależności ekonomicznej.

5.2.2

W rozważaniach nad samozatrudnieniem ekonomicznie zależnym nie można poza tym pomijać interesu konsumentów. Świadczeniu usług dla konsumentów towarzyszy bowiem często tworzenie łańcucha podwykonawców, w którym uczestniczą pracownicy samozatrudnieni i pracownicy samozatrudnieni, lecz ekonomicznie zależni. Przykładowo, jeśli konsument skontaktuje się z dużym przedsiębiorstwem w sprawie wykonania instalacji (może chodzić np. o gaz, elektryczność, telefon lub telewizję kablową) lub w sprawie przeglądu czy naprawy urządzenia, często w imieniu danej firmy przyjeżdża pracownik samozatrudniony, który musi ponieść całkowitą odpowiedzialność za satysfakcjonujące wykonanie usługi. Dominująca pozycja rynkowa, z której korzystają duże przedsiębiorstwa w kontekście oligopolistycznym, pozwala tym przedsiębiorstwom dyktować podwykonawcom bardzo rygorystyczne warunki dotyczące zapłaty, a tym samym zmuszać ich do znacznego zmniejszania zwyczajowego marginesu opłacalności danych usług. W takiej sytuacji pracownik samozatrudniony staje wobec alternatywy: wybrać osiągnięcie koniecznego poziomu opłacalności lub wykonać usługę dobrej jakości. W takim kontekście uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego po to, aby wprowadzić równowagę w stosunkach umownych łączących pracownika ze zleceniodawcą, ma na celu zmniejszenie presji ekonomicznej ciążącej na pracowniku i propagowanie świadczenia lepszej jakości usług dla ostatecznego odbiorcy.

5.3 Samozatrudnienie ekonomicznie zależne – wyzwanie na skalę europejską

5.3.1

Różnorodność form statusu zawodowego obowiązujących w różnych państwach członkowskich Unii Europejskiej musi wpływać na funkcjonowanie rynku europejskiego, zwłaszcza w przypadku transgranicznego świadczenia usług. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, kiedy usługi świadczone są w jednym państwie członkowskim przez pracownika samozatrudnionego w innym państwie, ponieważ w przypadku tej osoby, niebędącej pracownikiem najemnym, zastosowanie będą miały przepisy państwa pochodzenia (13). Taka sytuacja staje się prawdziwym wyzwaniem na skalę europejską.

5.3.2

Ogólniej rzecz biorąc, w opublikowanym w październiku 2007 roku wspólnym opracowaniu europejskich partnerów społecznych (14) potwierdzono tendencje dotyczące koncentrowania się zatrudnienia w sektorze usług; koncentracja ta jest wynikiem przemian oddziaływających na organizację produkcji. Opracowanie to zachęca do wyciągnięcia wniosku, że nowoczesne formy organizacji pracy i produkcji powinny prowadzić do ponownego rozważenia samego pojęcia zależności w pracy, wykraczającego poza samą koncepcję zależności prawnej.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Défis essentiels auxquels les marchés européens du travail sont confrontés: analyse conjointe des partenaires sociaux européens (Główne wyzwania dotyczące europejskich rynków pracy: wspólne opracowanie europejskich partnerów społecznych).

(2) Zob. zwłaszcza sprawozdanie EIRO (Europejskiego Obserwatorium Stosunków Przemysłowych) „Self-employed workers: industrial relations and working conditions” („Samozatrudniający się pracownicy: stosunki przemysłowe i warunki pracy”), 2009.

(3) Zob. sprawozdanie EIRO, (przypis 2).

(4) W motywie 43 dyrektywy 2005/36/WE z 7 września 2005 r. proponuje się definicję wolnych zawodów.

(5) Stosując definicje pojęć wykorzystywane przez EUROSTAT.

(6) Niektóre akapity zalecenia są bardzo wymowne, jeśli chodzi o kwestie poruszane w niniejszej opinii:

—	W zaleceniu uznaje się współistnienie pracowników samozatrudnionych i pracowników najemnych w tym samym miejscu pracy (motywy 4 i 5).

—	Potwierdza się, że zasadniczo pracownicy wykonujący działalność zawodową poza stosunkiem pracy z pracodawcą nie są objęci żadną ochroną ani nie stanowią jej przedmiotu (motyw 5).

—	Podkreśla się, że pracownicy samozatrudnieni mogą być narażeni na podobne ryzyko utraty zdrowia jak pracownicy najemni (motyw 6).

—	W końcowych zaleceniach wspomina się, że należy podjąć środki uświadamiające tę kategorię pracowników, działając poprzez organizacje reprezentujące ich interesy.

(7) „Transformation of labour and future of labour law in Europe” („Przekształcenia stosunków pracy i przyszłość prawa pracy w Europie”), Komisja Europejska, 1999.

(8) Zielona księga „Modernizacja prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku” COM(2006) 708 wersja ostateczna.

(9) Opinia EKES-u z 30 maja 2007 r. w sprawie zielonej księgi dotyczącej modernizacji prawa pracy w celu sprostania wyzwaniom XXI wieku; sprawozdawca: Daniel RETUREAU (Dz.U. C 175 z 27.7.2007, s. 65), pkt 3.1.4.

(10) Zob. art. 11 hiszpańskiej ustawy z 11 lipca 2007 r. dotyczącej statusu pracy niezależnej.

(11) A. Perulli, „Zatrudnienie ekonomicznie zależne / zatrudnienie pozornie zależne: aspekty prawne, społeczne i gospodarcze”, sprawozdanie dla Komisji Europejskiej, 2003.

(12) MOP, zalecenie w sprawie stosunku pracy, nr 198, 2006.

(13) Zob. w szczególności motyw 87 dyrektywy 2006/123/WE w sprawie usług na rynku wewnętrznym.

(14) Zasadnicze wyzwania stojące przed europejskimi rynkami pracy: wspólne opracowanie europejskich partnerów społecznych.

ZAŁĄCZNIK

do opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Następujące fragmenty opinii sekcji uzyskały poparcie jednej czwartej oddanych głosów, lecz zostały wykreślone w wyniku przyjęcia poprawek przez Zgromadzenie:

Punkt 1.2

1.2

Wspieranie prowadzenia badań umożliwiających szczegółową ocenę krajowych doświadczeń związanych z pracą ekonomicznie zależną. Takie oceny powinny umożliwić określenie priorytetów w zakresie ochrony pracowników uznanych za ekonomicznie zależnych, określenie ryzyka związanego z uznaniem tej nowej kategorii prawnej oraz zasad zbiorowej reprezentacji pracowników samozatrudnionych ekonomicznie zależnych.

Wynik głosowania: 101 głosów za zmianą punktu, 93 przeciw, 5 osób wstrzymało się od głosu.

Punkt 1.6

1.6

Zaplanowanie wdrożenia na poziomie unijnym zestawu wspólnych praw dla wszystkich pracowników, niezależnie od ich statusu (najemni czy samozatrudnieni). W oparciu o te prawa możliwe byłoby uzasadnienie różnej skali ochrony w funkcji stopnia zależności danego pracownika, od faktycznej niezależności ekonomicznej, poprzez pracę niezależną pod względem prawnym, lecz zależną ekonomicznie, aż po pracę najemną. Widać już pewne symptomy podejmowanych w tym kierunku działań w państwach członkowskich, które uznały pośrednią kategorię pracowników. Przydatne byłoby poruszenie tej kwestii w komunikacie Komisji Europejskiej.

Wynik głosowania: 108 głosów za zmianą punktu, 88 przeciw, 7 osób wstrzymało się od głosu.

Punkt 2 (Wprowadzenie)

W dosłownym rozumieniu, osoba pracująca na zasadzie niezależności odróżnia się od osób pracujących w stosunku zależności. Takie pozornie proste ujęcie nie może jednak ukryć tego, że pojęcie samozatrudnienia obejmuje szerokie spektrum sytuacji społecznych i gospodarczych, których z pewnością nie należy rozpatrywać w ten sam sposób. To zróżnicowanie form samozatrudnienia zauważalne jest we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej. Okazuje się jednak, że oprócz zawodów tradycyjnie uważanych za wykonywane niezależnie, istniejących i uznanych w Unii Europejskiej od dawna, ostatnio w wyniku ewolucji krajowych rynków pracy i gospodarki pojawiły się nowe formy samozatrudnienia. Niniejsza opinia dotyczy właśnie takich form samozatrudnienia. Wśród tych nowych form samozatrudnienia lub tendencji w tej dziedzinie niektóre wyróżniają się bardzo wyraźnie: chodzi o te, które dotyczą pracowników niepozostających w sytuacji zależności prawnej, którzy jednak prowadzą swoją działalność w sytuacji zależności ekonomicznej od swoich klientów lub zleceniodawców. Realia te odnoszą się do tego, co zwykło się obecnie nazywać „zatrudnieniem ekonomicznie zależnym”, a co stanowi główny przedmiot niniejszej opinii. Interesuje nas zatem, co w praktyce mogą oznaczać nowe formy samozatrudnienia; to z kolei pozwoli nam uświadomić sobie, od jakiego momentu mogą one stawiać pod znakiem zapytania niezależność ekonomiczną pracownika. Co za tym idzie, nie będziemy podejmować kwestii zatrudnienia nierejestrowanego ani pracy „pozornie niezależnej”, mimo iż te dwa zjawiska mogą w pewnych przypadkach pozornie lub faktycznie wiązać się z sytuacją samozatrudnionych pracowników ekonomicznie zależnych.

Wynik głosowania: 105 głosów za zmianą punktu, 92 przeciw, 10 osób wstrzymało się od głosu.

Punkt 5.1.3

5.1.3

Ponadto, jeśli uznane zostanie samozatrudnienie ekonomicznie zależne, można również obawiać się, czy stosunki handlowe między klientem a pracownikiem samozatrudnionym ekonomicznie zależnym nie będą się z czasem przekształcać w taki sposób, że w praktyce pracownik samozatrudniony ekonomicznie zależny będzie ostatecznie na stałe wykonywał pracę na rachunek swojego klienta. O ile na początku taka relacja ma faktycznie charakter handlowy, jej kontynuacja w stosunkowo dłuższej perspektywie powinna prowadzić do powstania warunków i środków umożliwiających pracownikowi samozatrudnionemu ekonomicznie zależnemu zmianę statusu na pracownika najemnego u swojego byłego klienta, który stanie się jego pracodawcą. Można na przykład wyobrazić sobie, że zawierane kolejno umowy handlowe z tym samym klientem po pewnym okresie mogą doprowadzić do przekwalifikowania relacji między stronami na stosunek pracy najemnej. Będzie to faktycznie konieczne, ponieważ w wielu przypadkach przejście na status pracownika samozatrudnionego ekonomicznie zależnego nie następuje dobrowolnie, a jest wymuszone pewnymi czynnikami zewnętrznymi, jak zlecanie produkcji na zewnątrz lub przekształcenie przedsiębiorstwa, pociągające za sobą wygaśnięcie umów o pracę.

Wynik głosowania: 105 głosów za zmianą punktu, 92 przeciw, 5 osób wstrzymało się od głosu.

Punkt 5.2.2

5.2.2

Ponadto uznanie samozatrudnienia ekonomicznie zależnego może stworzyć możliwość rozwoju nowych form organizacji i zbiorowej reprezentacji nowych kategorii pracowników samozatrudnionych. Ci bowiem, często odizolowani, nie zawsze widzą, by ich specyficzne interesy zawodowe były uwzględniane przez istniejące w państwach członkowskich organizacje zawodowe.

Wynik głosowania: 106 głosów za zmianą punktu, 91 przeciw, 5 osób wstrzymało się od głosu.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/53

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie zielonej księgi „Reforma wspólnej polityki rybołówstwa”

COM(2009) 163 wersja ostateczna

2011/C 18/09

Sprawozdawca: María Candelas SÁNCHEZ MIGUEL

Dnia 22 kwietnia 2009 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

zielonej księgi „Reforma wspólnej polityki rybołówstwa”

COM(2009) 163 wersja ostateczna.

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 25 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 141 do 1 – 6 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1

Głównym wnioskiem wynikającym z zielonej księgi Komisji dotyczącej reformy wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb) jest, że polityka ta w swym obecnym kształcie nie przyniosła rozwiązania problemów, na których istnienie wskazano w trakcie poprzedniej reformy w 2002 r. Wprowadzone zmiany nie przyniosły widocznych skutków w dziedzinach tak problematycznych, jak nadmierna zdolność połowowa floty, przełowienie czy zmniejszanie się wielkości połowów. Jak podkreśla Komisja, celem nowej propozycji reformy jest skorygowanie chaotycznego i etapowego charakteru wcześniejszych reform.

1.2

EKES zaleca, by przyjęte środki służyły utrzymaniu zatrudnienia i spójności terytorialnej oraz by strategiczne cele pozwoliły na zachowanie równowagi między aspektami gospodarczymi, społecznymi i ekologicznymi, przy jednoczesnym gwarantowaniu i promowaniu odpowiedzialnego i zrównoważonego postępowania wszystkich podmiotów w łańcuchu działalności połowowej.

1.3

Na następujące zagadnienia, szerzej omówione w dalszej, szczegółowej części opinii, trzeba położyć więcej nacisku w trakcie reformy WPRyb:

—	opracowanie zróżnicowanego systemu dla flot łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego;

—	wprowadzenie rozdziału poświęconego kwestiom socjalnym pozwalającego na harmonizację warunków pracy rybaków;

—	poprawa warunków rynkowych i praktyk handlowych;

—	uzupełnianie się WPRyb z polityką ochrony środowiska morskiego, co przyczyni się m.in. do prowadzenia szerszych i skuteczniejszych badań naukowych związanych z realizacją polityki dotyczącej rybołówstwa;

—	pełne włączenie WPRyb w ramy organizacji międzynarodowych (ONZ, FAO).

2. Kontekst legislacyjny

2.1

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. d) TUE „Unia ma wyłączne kompetencje w następujących dziedzinach: […] zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa”. Uwzględnienie – w momencie określania polityki na podstawie wyników konsultacji przeprowadzonych z wykorzystaniem zielonej księgi – opinii rządów i zainteresowanych stron będzie stanowiło skuteczny sposób zaangażowania wszystkich podmiotów na rzecz stosowania ustalonych zasad.

2.2

Od czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 Komisja stopniowo usprawnia niektóre aspekty związane z ochroną i zrównoważoną eksploatacją zasobów rybołówstwa poprzez przyjmowanie planów zarządzania i odnowy oraz uregulowania dotyczące kontroli i wdrażania. Przedłożyła także ważne komunikaty, w szczególności komunikat COM(2007) 73 dotyczący stosowanych w rybactwie metod zarządzania opartych na prawach połowowych, w którym zmierza się do analizy obecnych systemów krajowych i możliwości poprawy ich wydajności poprzez dzielenie się sprawdzonymi wzorcami.

3. Analiza pytań postawionych w zielonej księdze i próba odpowiedzi na nie

3.1 Stawić czoła wyzwaniom strukturalnym mającym wpływ na WPRyb

3.1.1 Nadmierna zdolność połowowa floty: znaleźć równowagę między opłacalnością a trwałym utrzymaniem poziomu zatrudnienia

3.1.1.1

EKES podziela do pewnego stopnia przedstawioną przez Komisję ocenę sytuacji i dostrzega, że nadmierna zdolność połowowa floty w Europie (zwłaszcza w związku z postępem technicznym) to utrzymujący się silny trend, którego nie udało się do chwili obecnej w wystarczającym stopniu zmienić. Nie można jednak generalizować i trzeba skorygować zbyt negatywny obraz sytuacji nakreślony przez Komisję, gdyż niektóre państwa członkowskie zredukowały, w różnym stopniu, zdolność połowową swoich flot. W każdym razie warto byłoby zaktualizować dostępne dane dotyczące obecnego stanu flot państw członkowskich.

3.1.1.2

EKES opowiada się za redukcją zdolności połowowej na drodze legislacyjnej i podkreśla konieczność uczynienia rozwiązań z zakresu zarządzania i kontroli obligatoryjnymi za pośrednictwem planów dostosowawczych współfinansowanych przez państwa członkowskie i UE. Priorytetem powinno być takie likwidowanie zdolności połowowej, jakie pozwoli na znalezienie równowagi między możliwościami połowowymi a kryteriami ekologicznymi i społecznymi. Dążąc do takiej równowagi należy dać pierwszeństwo dostosowaniom ekologicznym i społecznym, dotyczącym np. statków wykorzystujących sprzęt nieselektywny lub destrukcyjny dla środowiska, zużywających duże ilości energii lub zapewniających małą ilość miejsc pracy w stosunku do ilości złowionych ryb. Ideę utworzenia funduszu jednorazowych premii za złomowanie należy rozważyć z dużą ostrożnością. Demontaż statków wiąże się z kosztami społecznymi, które trzeba wziąć pod uwagę. Wycofanie z eksploatacji statków rybackich oznacza często utratę miejsc pracy przy braku propozycji alternatywnych możliwości zatrudnienia dla rybaków. EKES nie jest przeciwny utworzeniu funduszu premii za złomowanie proponowanego przez Komisję, który mógłby okazać się użyteczny, o ile będą z niego korzystać nie tylko właściciele statków, ale także zatrudnieni rybacy, których miejsca pracy będą zagrożone. Fundusz wspólnotowy powinien zatem przewidywać rozwiązania socjalne, takie jak wsparcie szkoleń i przekwalifikowania się służące zapobieżeniu utracie miejsc pracy netto. Dlatego też EKES zgadza się z ideą, że sektor powinien ostatecznie osiągnąć rentowność i wybrnąć z sytuacji uzależnienia od dotacji publicznych, które powinny zostać przewidziane jedynie jako rozwiązanie tymczasowe stosowane dopóty, dopóki problemy strukturalne sektora nie zostaną rozwiązane.

3.1.1.3

EKES przyznaje, że stosowanie instrumentów rynkowych, takich jak przekazywalne prawa połowowe, może przyczynić się do zaradzenia problemowi nadmiernej zdolności połowowej. Przyznając, że taki rodzaj zarządzania pozwalał czasami na ograniczenie zdolności połowowej w niektórych państwach i w odniesieniu do określonych rodzajów rybołówstwa, Komitet sądzi jednak, że Komisja powinna przedstawić dowody uzasadniające zastosowanie takich środków oraz bardziej szczegółowo określić inicjatywy, które zamierza podjąć w zakresie mechanizmów ochronnych służących zapobieżeniu wszelkim niepożądanym konsekwencjom dla zatrudnienia i zagospodarowania przestrzennego, związanym z ryzykiem skoncentrowania praw połowowych w rękach małej liczby wielkich przedsiębiorstw ze szkodą dla mniejszych podmiotów rybackich.

3.1.2 Lepsze określenie celów strategicznych

3.1.2.1

EKES przestrzega przed stworzeniem hierarchii strategicznych celów zrównoważonego rozwoju rybołówstwa i zaleca zamiast tego wyważone podejście, w którym w perspektywie długoterminowej przykłada się równą wagę do kwestii gospodarczych, społecznych i ekologicznych. EKES chciałby zauważyć, że w zielonej księdze, podobnie jak przy okazji reformy w 2002 r., zwrócono niewielką uwagę na wymiar społeczny przyszłej WPRyb, który nie pojawia się wyraźnie wśród podstawowych celów polityki.

3.1.2.2

Stałej poprawie zasobów i ustabilizowaniu ich eksploatacji na zrównoważonym poziomie musi towarzyszyć analiza oddziaływania społeczno-gospodarczego, której celem jest propagowanie środków mających finansowo wspierać omawiany sektor. Środki te powinny z kolei służyć promowaniu zatrudnienia i zachęcaniu przedsiębiorstw do inwestowania w innowacje i rozwój. Należy je również wykorzystywać do prowadzenia szkoleń zawodowych. Ponadto w okresie odnawiania się zasobów rybnych trzeba zapewnić rybakom godziwe dochody.

3.1.3 Zmiana ukierunkowania ram decyzyjnych

3.1.3.1

EKES w pełni popiera ideę dokonania przeglądu procesu decyzyjnego z myślą o zwiększeniu przejrzystości i skuteczności polityki oraz zmniejszeniu kosztów. Powinna istnieć możliwość rozróżniania, z jednej strony, podstawowych zasad i celów, o których decyduje Rada wspólnie z Parlamentem Europejskim i, z drugiej strony, ich wdrażania, które powinno zostać przekazane państwom członkowskim, Komisji lub być może nowym, zdecentralizowanym organom decyzyjnym reprezentującym wszystkie zainteresowane strony na poziomie lokalnym. Włączenie władz lokalnych i regionalnych poprzez decentralizację decyzji w sprawach technicznych (zarządzanie w skali mikro) wydaje się krokiem w dobrym kierunku. Mając na uwadze fakt, że wspólne stada ryb i wspólne ekosystemy znajdują się na rozległych obszarach, EKES z zadowoleniem przyjmuje pomysł, by państwa członkowskie same zarządzały ogólnymi zasadami i normami WPRyb za pośrednictwem ścisłej współpracy w ramach regionów morskich.

3.1.3.2

W procesie decyzyjnym trzeba też jak najlepiej korzystać z dodatkowych opinii opracowywanych przez organy konsultacyjne, takie jak Komitet Doradczy ds. Rybołówstwa i Akwakultury (ACFA) i regionalne komitety doradcze. Inicjatywy i opinie Komitetu ds. Sektorowego Dialogu Społecznego w Rybołówstwie Morskim również powinny być brane pod uwagę.

3.1.4 Zwiększenie odpowiedzialności sektora

3.1.4.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję zwiększenia odpowiedzialności podmiotów sektora, co mogłoby w praktyce oznaczać utworzenie systemu zarządzania zasobami opartego na przekazywalnych prawach połowowych, indywidualnych lub grupowych, dostosowanego do lokalnej sytuacji, przy uwzględnieniu w każdym przypadku uwag przedstawionych w pkt 3.1.1.3.

3.1.5 Wzmocnienie kultury przestrzegania prawa

3.1.5.1

EKES jest zdania, że systemy gromadzenia danych dotyczących przestrzegania uregulowań powinny zostać dalej rozwinięte i być wspierane finansowo. Sektor połowów mógłby odgrywać w tych działaniach dominującą rolę (zob. pkt 3.1.4 powyżej). Ponadto w celu poprawy efektywności wdrożenie mechanizmów kontroli powinno zostać podzielone między państwa członkowskie, Komisję i Wspólnotową Agencję Kontroli Rybołówstwa z możliwie największym udziałem zainteresowanych stron. Komitet opowiada się także za utworzeniem systemu wprowadzającego zależność między skutecznym realizowaniem obowiązków w zakresie kontroli a dostępem do finansowania wspólnotowego, o czym wspominał w swej opinii (1).

3.2 Dalsze usprawnianie zarządzania rybołówstwem w UE

3.2.1

EKES odnotowuje przedstawione w zielonej księdze kwestie do rozważenia związane z dalszą poprawą zarządzania rybołówstwem w UE i pragnie poczynić następujące ogólne uwagi:

3.2.1.1

Z myślą o optymalnym wykorzystaniu zasobów EKES popiera zamiar osiągnięcia do 2015 r. zgodności zarządzania zasobami z celami dotyczącymi maksymalnego zrównoważonego połowu (MSY), ale stosowania w późniejszym okresie bardziej zachowawczego celu zarządzania wiążącego się z mniejszym ryzykiem wyniszczenia stad i zapewniającego większą rentowność rybołówstwa. Dotyczy to także połowów mieszanych, z zastosowaniem bardziej elastycznych rozwiązań pozwalających uniknąć szkód gospodarczych i społecznych. Ponadto Komitet popiera całkowite, stopniowe wyeliminowanie odrzutów.

3.2.1.2

EKES chciałby przestrzec przed wszelkim pośpiesznym kwestionowaniem sposobu zarządzania zasobami opartego na systemie całkowitych dopuszczalnych połowów (TAC) oraz kwot. Pomimo jego wad systemu tego nie da się łatwo zastąpić. Inne możliwości polegające na preferowaniu zarządzania opartego na kontroli nakładu połowowego lub też na wprowadzeniu praw połowowych nie mogłyby zostać wprowadzone bez uprzedniego przeprowadzenia rygorystycznej analizy oddziaływania społeczno-gospodarczego, w której ustalono by, czy uzasadniona jest ewentualna zmiana podstawy zarządzania zasobami.

3.2.1.3

Ponadto Komitet chciałby przypomnieć, że jeśli ograniczenie nakładu połowowego miałoby oznaczać wprowadzenie limitów dotyczących liczby dni przeznaczanych na działalność połowową, to wprowadzenie takiego systemu miałoby niemożliwe do przyjęcia wady, gdyż naraziłoby pracowników na występowanie okresów nadmiernego obciążenia pracą mogących prowadzić do przemęczenia i w rezultacie zagrożenia wypadkami.

3.2.1.4

Z drugiej strony EKES pragnie wyrazić swe zastrzeżenia co do przydzielania praw połowowych w przypadku, gdyby były one wykorzystywane w celach komercyjnych, jako że zasoby rybne są zasadniczo własnością całego społeczeństwa. Można byłoby przewidzieć przekazywanie praw połowowych w systemie rocznym lub wieloletnim, o ile zasada zarządzania kwotami przez władze publiczne nie zostałaby podważona. Dostęp do zasobów mógłby być ustalany z uwzględnieniem uwarunkowań lokalnych w oparciu o kryteria ekologiczne i społeczne. Jeśli chodzi o przekazywalne prawa połowowe, indywidualne lub grupowe, nie można w żadnym przypadku dopuścić do tego, by nabrały one charakteru trwałego lub stały się przedmiotem handlu spekulacyjnego.

3.2.1.5

Połowy ryb wykraczające poza kwoty mogłyby zatem być odejmowane od kwot na rok następny, a zysk ze sprzedaży tych towarów powinien trafiać do innych podmiotów sektora połowów, które zgodziłyby się odstąpić część swej własnej kwoty, tak by wielkość połowu wykraczająca poza przydział została uwzględniona.

3.2.1.6

Jeśli chodzi o zasadę względnej stabilności, EKES sądzi, że powinna ona pozostać jedną z podwalin WPRyb. Komitet dostrzega jednak, że trzeba uaktualnić tę zasadę, aby wziąć pod uwagę zmiany, jakie nastąpiły od czasu jej wprowadzenia w 1983 r. Każde dostosowanie tego systemu powinno być przedmiotem negocjacji między państwami członkowskimi. Społecznościom lokalnym i regionalnym można byłoby przyznać uprzywilejowany dostęp w oparciu o kryteria społeczne i ekologiczne.

3.2.1.7

Należy popierać włączenie WPRyb do zintegrowanej polityki morskiej. EKES sugeruje, by oficjalnie uznać prawo sektorów połowów i akwakultury do uczestniczenia w konsultacjach dotyczących morskiego planowania przestrzennego oraz by w przyszłej WPRyb przewidzieć mechanizmy rekompensat dla przedsiębiorstw rybackich i ich pracowników w przypadku utraty możliwości połowów. Chodzi w szczególności o promowanie szkoleń zawodowych – lub nawet tworzenia zintegrowanych cyklów szkoleniowych – oraz nabywania całościowej wiedzy o środowisku morskim, tak by sprzyjać tworzeniu stabilnego zatrudnienia i przekwalifikowywaniu się w ramach ugrupowań przedsiębiorstw sektora morskiego.

3.2.1.8

Należy przeznaczyć większe środki na badania naukowe w celu poprawy wiedzy o środowisku morskim; trzeba także w większym stopniu doceniać wiedzę rybaków.

3.2.1.9

EKES odnotowuje, że cele WPRyb w zakresie wsparcia finansowego nie zostały osiągnięte. Nadal należy dążyć do realizowania celu nadania rozwojowi gospodarczemu zrównoważonego charakteru, pod warunkiem że organizacja rynku zostanie poddana dogłębnemu przeglądowi. Ponadto należy wykorzystać środki pomocy publicznej, aby wesprzeć przejście europejskiego sektora gospodarki rybnej i przetwórstwa do zrównoważonego rybołówstwa, co oznacza również branie pod uwagę społeczno-gospodarczych konsekwencji procesów restrukturyzacyjnych. Wreszcie EKES popiera ustanowienie silnych zależności między przyznawaniem finansowania wspólnotowego a realizacją strategicznych celów przez państwa członkowskie.

4. Uwagi szczegółowe

4.1 Czy w celu ochrony łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego należy wprowadzić zróżnicowany system połowów?

4.1.1

Łodziowe rybołówstwo przybrzeżne tworzy wiele miejsc pracy, zarówno pośrednio, jak i bezpośrednio, oraz odgrywa aktywną rolę w strukturyzowaniu i odnawianiu społeczno-gospodarczej tkanki regionów przybrzeżnych. W sprzyjających warunkach może ono chronić uzależnione od rybołówstwa społeczności przed gospodarczymi i społecznymi skutkami kryzysu strukturalnego. EKES popiera zatem zamiar przyjęcia odmiennego podejścia wobec tego sektora, uwzględniającego jego specyfikę i nie powodującego zakłóceń konkurencji. Prawa dostępu, prawo do zarezerwowanego pasa szerokości 12 mil morskich i inne prawa małych flot łodziowego rybołówstwa przybrzeżnego muszą być odpowiednio przydzielane i chronione, np. poprzez wydzielenie wyłącznie dla tych flot części kwoty krajowej. Komitet zauważa jednak, że trzeba uzgodnić kryteria (np. wielkość, czas spędzany na morzu, odległość od wybrzeża, powiązania z lokalnymi społecznościami itd.) do stosowania przy określaniu tego bardzo zróżnicowanego typu rybołówstwa, co powinno odbyć się na najbardziej odpowiednim szczeblu: lokalnym, regionalnym lub krajowym. Definiowanie tego pojęcia na szczeblu krajowym lub lokalnym byłoby, zdaniem Komitetu, bardziej odpowiednie niż narzucenie jednolitej definicji na poziomie wspólnotowym.

4.2 Odnowa WPRyb musi wiązać się z przyjęciem prawdziwego pakietu socjalnego

4.2.1

EKES jest zdania, że w zielonej księdze zasadniczo nie wzięto w wystarczający sposób pod uwagę aspektów socjalnych WPRyb. Komisja zadowala się wyrażeniem głębokiego przekonania, że spadek zatrudnienia, zwłaszcza w sektorze połowowym, jest postrzegany jako nieuchronny. Warto przypomnieć, że zatrudnienie w sektorze połowowym zmniejszyło się o 30 % w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że każde utracone miejsce pracy w tym sektorze ma niestety negatywny wpływ na poziom zatrudnienia w sektorach na lądzie (w sektorze przetwórstwa i we wszystkich innych branżach poprzedzających sektor połowów i po nim następujących w łańcuchu produkcji), konsekwencje społeczne okazują się bardzo niepokojące.

4.2.2

Zreformowana WPRyb powinna, zdaniem EKES-u, obejmować wypracowanie spójnej długoterminowej strategii gwarantującej sektorowi zrównoważenie pod względem społecznym, tak by kwestie socjalne zostały w sposób horyzontalny uwzględnione w różnych aspektach WPRyb. Komitet chciałby przywołać kilka zagadnień do rozważenia, dotyczących próby stawienia czoła wyzwaniom, przed którymi stoi omawiany sektor:

—

W chwili obecnej nie istnieje system uznawania kwalifikacji zawodowych pomiędzy państwami członkowskimi UE. Komisja mogłaby zatem zastanowić się nad wprowadzeniem wspólnej podstawy do uznawania dyplomów i kwalifikacji, co mogłoby zachęcić pracowników do mobilności i przyczynić się do zapobieżenia ryzyku wypadków.

—

Rybołówstwo jest jednym z najbardziej niebezpiecznych zawodów na świecie. Aby stworzyć prawdziwą kulturę zapobiegania wypadkom, Komitet zaleca zgromadzenie zharmonizowanych danych statystycznych dotyczących wypadków i ich przyczyn, gdyż brak jest takich informacji na szczeblu wspólnotowym. Taka baza danych mogłaby posłużyć za podstawę do przyjęcia odpowiednich uregulowań prawnych, zwłaszcza dla statków o długości mniejszej niż 15 m, nieujętych obecnie w odnośnych przepisach prawnych. Ponadto EKES ubolewa nad tym, że państwa członkowskie tak słabo angażują się w ratyfikację konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht (STCW-F) oraz protokołu do konwencji torremolińskiej o bezpieczeństwie statków rybackich.

—

Jeśli chodzi o warunki pracy, EKES chciałby zwłaszcza podkreślić konieczność podniesienia rangi sektora poprzez zagwarantowanie w możliwie największym stopniu godnego poziomu wynagrodzeń. System podziału zysków (bezpośredni udział pracowników w rezultatach połowu) sprawdził się w państwach UE, w których jest stosowany, i jest też silnie zakorzeniony w kulturze społeczności rybackich. Nie gwarantuje jednak regularnych dochodów na godziwym poziomie. W niektórych państwach UE rybacy uznawani są za osoby prowadzące działalność na własny rachunek, ponieważ część ich dochodów ma zmienną wysokość, co wyklucza ich z systemów zabezpieczenia społecznego. EKES wzywa więc Komisję, by podjęła działania prowadzące do powstania wspólnotowych ram służących harmonizacji prawa rybaków do godnego i regularnego wynagrodzenia oraz skutecznej ochrony socjalnej.

4.3 Konieczna poprawa rynku i praktyk handlowych

4.3.1

Jak podkreśla się w zielonej księdze, sektor połowowy posiada jedynie niewielki udział w cenie, którą konsumenci ostatecznie płacą za ryby. Obecna organizacja rynku nie jest zadowalająca i powoduje bardzo niską rentowność sektora. EKES sądzi, że trzeba naprawić sytuację, w której obserwujemy rozdrobnienie sektora sprzedaży, charakteryzującego się z jednej strony nadmierną liczbą sprzedających, a z drugiej strony – znaczną koncentracją centrali skupujących, które narzucają ceny producentom. Do tego dochodzi jeszcze brak woli politycznej, jeśli chodzi o zwiększenie przejrzystości i identyfikowalności w handlu produktami rybołówstwa. EKES podkreśla znaczenie dopilnowania przestrzegania norm i odpowiedniego oznaczania wszystkich produktów pochodzących z rybołówstwa i akwakultury, zarówno wspólnotowych, jak i importowanych, aby uniknąć dezorientacji konsumentów i zagwarantować, że posiadają oni wszystkie konieczne informacje pozwalające im na dokonanie odpowiedzialnego wyboru. Wreszcie EKES nawołuje do udostępnienia większych środków na kontrolę produktów mrożonych importowanych drogą lądową, morską lub powietrzną oraz na zapewnienie przestrzegania przepisów w zakresie etykietowania (zgodnie z odpowiednim rozporządzeniem).

4.4 Środowisko i badania naukowe

4.4.1

WPRyb jest uzależniona od innych strategii politycznych, które mają znaczny wpływ na sektor rybołówstwa i które również nie przynoszą spodziewanych efektów. Można tu wspomnieć o strategii morskiej, której dotyczyła dyrektywa 2008/56/WE i której głównym celem było utworzenie wspólnotowych ram działania dla europejskiej polityki dotyczącej środowiska morskiego. Konieczność podjęcia działań wynikała nie tylko z katastroficznych rozlewów oleju w związku z wypadkami statków Erika i Prestige, ale także z wycieków odpadów miejskich i coraz większego zabudowywania i innego rodzaju zagospodarowywania wybrzeży.

4.4.2

Także zmiana klimatu ma wpływ na środowisko morskie za sprawą ocieplenia, zanieczyszczeń czy zmiany prądów morskich. Wszystkie te czynniki mają wpływ na odnawianie się zasobów rybnych i sprawiają, że okresy ochronne nie przynoszą oczekiwanych rezultatów.

4.4.3

Ponieważ polityka ochrony środowiska jest horyzontalną polityką wspólnotową, należy uwzględnić ją w WPRyb. EKES podkreślał już konieczność połączenia wszystkich europejskich strategii politycznych. W tym kontekście jest jasne, że WPRyb może odgrywać rolę we wdrażaniu zintegrowanego podejścia do ochrony środowiska morskiego.

4.4.4

Wydaje się, że udało się utworzyć wskaźniki pozwalające ocenić skutki działań służących ochronie środowiska morskiego (2). Ich monitorowanie powinno odbywać się na szczeblu międzynarodowym poprzez współpracę naukową w ramach Europejskiej Agencji Środowiska lub Międzynarodowej Rady Badań Morza.

4.4.5

Informacja jest podstawowym narzędziem służącym do realizacji polityki ochrony środowiska morskiego, co podkreśla znaczenie analizy danych gromadzonych na szczeblu krajowym. EKES rozumie konieczność nasilenia badań w tej dziedzinie i zachęca do stworzenia niezbędnych instrumentów w celu wzmocnienia relacji między środowiskiem naukowym i sektorem połowów, odpowiedzialnymi organami administracyjnymi i UE. Dostrzega też znaczenie komunikatu „Europejska strategia na rzecz badań morskich” (3) i sądzi, że do zrealizowania tych badań konieczna będzie pomoc finansowa, gdyż same tylko środki z programu ramowego nie będą wystarczające.

4.4.6

EKES uważa, że należy nie tylko przeznaczyć pewien budżet na badania morskie, ale także zachęcać młodych badaczy do angażowania się w tę dziedzinę oraz stworzyć mechanizm grupujący najlepsze praktyki, które mogą posłużyć jako wytyczne dla właściwych władz, a w szczególności dla regionalnych organizacji ds. zarządzania rybołówstwem (RFMO), tak by można było wybrać rozwiązania najkorzystniejsze dla danego regionu morskiego. Obecnie niektóre państwa członkowskie podejmują duże wysiłki w celu wzmocnienia zrównoważonych praktyk połowowych oraz procedur umożliwiających odnowę środowiska morskiego.

4.5 W kierunku odpowiedzialnego wymiaru międzynarodowego WPRyb

4.5.1

Odnowiona WPRyb powinna promować zrównoważone i odpowiedzialne rybołówstwo, także poza wodami wspólnotowymi. Uczestnicząc aktywnie w decyzjach podejmowanych w organizacjach międzynarodowych (ONZ, FAO) oraz regionalnych organizacjach ds. zarządzania rybołówstwem, UE może odegrać ważną rolę, zwłaszcza w zakresie zwiększenia skuteczności kontroli działań na pełnym morzu oraz walki z nielegalnymi, nieraportowanymi i nieuregulowanymi połowami.

4.5.2

Jeśli chodzi o regionalne organizacje ds. zarządzania rybołówstwem, EKES jest zdania, że WPRyb powinna promować zrównoważone zarządzanie działaniami połowowymi we wszystkich tych organizacjach, skupiając się na kluczowych aspektach, takich jak przestrzeganie przepisów, zarządzanie dostępnymi zasobami, wzmocnienie zarządzania dzięki określeniu długofalowych planów zarządzania i strategie ochrony ekosystemów.

4.5.3

Jeśli chodzi o umowy o partnerstwie w sprawie połowów (FPA), Komitet chciałby, aby udzielana pomoc finansowa i wsparcie techniczne przyczyniały się do wzmocnienia zdolności krajów partnerskich do opracowania zrównoważonej polityki połowowej oraz jednocześnie do zaostrzenia nadzoru i kontroli na wodach regionów objętych pomocą. W tym kontekście należy poprzez skuteczną kontrolę realizacji celów wytyczonych w ramach FPA rozliczać władze partnerskich krajów trzecich z właściwego użytkowania pieniędzy pochodzących od europejskich podatników. Z uwagi na potrzebę bardziej prawidłowego zarządzania pomocą Komitet sugeruje, by określić jej ostateczny cel, co pomoże zapewnić wykorzystanie środków zgodnie z ich przeznaczeniem. Przyczyniłoby się to do poprawy warunków socjalnych i warunków zatrudnienia w krajach partnerskich.

4.5.4

EKES wzywa, by wprowadzić rozróżnienie między kosztem dostępu floty długodystansowej UE, ponoszonym przez armatorów i stanowiącym wyważony odsetek wartości połowów, a wkładem finansowym w ramach FPA, który ma wesprzeć rozwój. Pomoc ta powinna doceniać ważną rolę sektora rybołówstwa w zwalczaniu ubóstwa.

4.5.5

EKES wzywa do stworzenia nowej struktury FPA, w której odpowiednio uwzględniono by wymiar społeczny. Chodzi w szczególności o osiągnięcie długofalowego braku dyskryminacji między pracownikami wspólnotowymi i tym pochodzącymi z krajów trzecich w zakresie warunków pracy, wynagrodzeń i dostępu do szkoleń. Ponadto Komitet chciałby, aby przy zatrudnianiu rybaków niebędących obywatelami Wspólnoty obowiązywały procedury dialogu społecznego i układów zbiorowych, co pozwoli zagwarantować załogom równe warunki życia i pracy na pokładzie europejskich statków. To żądanie jest ważne dla Komitetu, zwłaszcza że wysuwane jest w kontekście braku konkretnych norm minimalnych określonych przez Międzynarodową Organizację Pracy w odniesieniu do wynagrodzeń rybaków.

4.5.6

EKES zauważa, że klauzula socjalna wynegocjowana przez europejskich partnerów społecznych i włączona do FPA stanowi postęp w zakresie uznawania praw lokalnych pracowników oraz realnej wartości ich pracy, ale nie ma pewności co do jej skuteczności. Trzeba również ocenić jej wdrażanie. Dlatego też EKES sądzi, że należy lepiej zdefiniować tę klauzulę i wzmocnić jej wartość prawną.

4.6 W kierunku zrównoważonej akwakultury

4.6.1

EKES jest zdania, że akwakultura powinna być włączona do WPRyb po przeglądzie tej polityki jako pełnoprawny filar, tak by zapobiec obecnej stagnacji produkcji na szczeblu europejskim. Należy propagować środki sprzyjające konkurencyjności tego sektora i sprawić, by na nowo stał się ekonomicznie opłacalny i stanowił źródło wysokiej jakości miejsc pracy i działał zgodnie z zasadami ochrony środowiska morskiego pod względem lokalnej jakości wody, uciekania egzotycznych gatunków z hodowli, zrównoważenia połowów prowadzonych w celu pozyskania mączki rybnej i oleju rybnego itd. Należy zwrócić szczególną uwagę na jakość produktów akwakultury, która powinna podlegać zasadom nadzoru rynku. Należy w każdym razie wziąć pod uwagę opracowywaną obecnie opinię EKES-u w tej sprawie (NAT/445).

4.6.2

Zdaniem Komitetu należy poprawić wizerunek akwakultury i rybołówstwa oraz pochodzących z nich produktów przetworzonych. W tym celu zaleca przeprowadzenie kampanii informacyjnych, edukacyjnych i komunikacyjnych skierowanych przede wszystkim do konsumentów europejskich.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 277 z 17.11.2009, s. 56.

(2) Dz.U. C 85 z 8.4.2003, ss. 87–97.

(3) COM(2008) 534.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/59

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Budowa zrównoważonej przyszłości dla akwakultury. Nowy impuls dla strategii zrównoważonego rozwoju europejskiej akwakultury”

COM(2009) 162 wersja ostateczna

2011/C 18/10

Sprawozdawca: José María ESPUNY MOYANO

Dnia 8 kwietnia 2009 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Budowa zrównoważonej przyszłości dla akwakultury. Nowy impuls dla strategii zrównoważonego rozwoju europejskiej akwakultury”

COM(2009) 162 wersja ostateczna.

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 25 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 150 do 1 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 EKES ponownie wyraża swe zaniepokojenie, któremu dał już wyraz w opinii w sprawie strategii z 2003 r. (1), związane z tym, że nieodpowiednie ramy prawne ograniczają konkurencyjność sektora akwakultury w UE. Istniejące w różnych dziedzinach regulacje niepotrzebnie ingerują w ten sektor i stwarzają dodatkowe przeszkody w jego rozwoju.

1.2 Z tego powodu EKES ocenia pozytywnie komunikat Komisji i uważa, że został on opublikowany we właściwym momencie.

1.3 Akwakultura europejska musi powrócić na drogę zrównoważonego rozwoju, co umożliwi jej zaspokojenie popytu na odżywcze, zdrowe i bezpieczne produkty akwakultury. Jeżeli będzie prawidłowo rozwijana, może pobudzać rozwój społeczno-gospodarczy obszarów, na których jest uprawiana, tworzyć więcej stabilnych miejsc pracy wysokiej jakości i przyczyniać się do zatrzymania ludności na danym obszarze.

1.4 EKES podtrzymuje swoje przekonanie, że jednolity rynek jest jednym z głównych atutów UE. Z tego powodu wyraża zaniepokojenie brakiem jednolitości i spójności prawnej między państwami członkowskimi, również w zakresie oznakowania produktów akwakultury i interpretacji europejskich regulacji dotyczących ochrony środowiska, m.in. sieci Natura 2000 i ramowej dyrektywy wodnej.

1.5 Zważywszy na coraz większe zagospodarowanie obszarów przybrzeżnych należy wspierać poszukiwanie synergii między kompatybilnymi działaniami, w tym w zakresie ochrony środowiska. Przyznawanie ograniczonej przestrzeni na akwakulturę jest jednym z głównych powodów obecnej stagnacji tego sektora w UE. EKES zaleca poprawę i uproszczenie procesu przyznawania uprawnień i pozwoleń gospodarstwom rybackim oraz uproszczenie i usprawnienie odpowiednich procedur, by skrócić czas potrzebny na wydanie autoryzacji.

1.6 EKES wyraża zaniepokojenie w związku z tym, że obecne oznakowanie produktów akwakultury w punktach sprzedaży jest niewystarczające i nie pozwala konsumentowi dokonywać odpowiedzialnych i świadomych zakupów. Stąd na przykład trudności w odróżnieniu przez konsumenta produktów akwakultury wyhodowanych w UE od tych pochodzących z importu, jak również w odróżnieniu produktów świeżych od rozmrożonych.

1.7 EKES jest zaniepokojony tym, że importowane produkty akwakultury nie spełniają norm sanitarnych wymaganych w UE. Szczególnie niepokojące są różnice w kryteriach dotyczących wymogu identyfikowalności, który jest kluczowym elementem bezpieczeństwa żywności. Ponadto EKES zastanawia się, czy produkty te wytwarzane są w odpowiednich warunkach socjalnych i zawodowych: chodzi tu o pracę nieletnich czy też pracę wykonywaną w quasi-niewolniczych warunkach.

1.8 Akwakultura wytwarza żywność wysokiej jakości w środowisku wodnym i nie da się jej pogodzić ze zniszczonym lub skażonym środowiskiem naturalnym. Z tego powodu należy zapewnić dobry stan wód w UE.

1.8.1 Ochrona środowiska naturalnego jest jednym z priorytetów UE, jednakże nie powinno to uniemożliwiać prowadzenia działalności, którą można pogodzić z tym celem. Komisja Europejska powinna podjąć wysiłki na rzecz wyjaśnienia głównych norm ochrony środowiska, zwłaszcza sieci Natura 2000, oraz ich wzajemnych powiązań i zgodności z akwakulturą.

1.8.2 EKES zaleca promowanie oznakowania ekologicznego produktów akwakultury. Ich celem powinno być wyróżnianie i promocja ekologicznej doskonałości produktów akwakultury pochodzących z prawidłowo zarządzanych gospodarstw rybackich ukierunkowanych na zrównoważony rozwój.

1.9 Zważywszy na innowacyjny charakter akwakultury europejskiej, EKES zwraca uwagę na potrzebę pobudzania badań w zakresie akwakultury i jej rozwoju technologicznego. Niedawno utworzona Europejska Platforma na rzecz Technologii i Innowacji w dziedzinie Akwakultury będzie doskonałą platformą do realizacji tego celu.

1.10 Jeśli chodzi o zdrowie zwierząt, to EKES wyraża zaniepokojenie brakiem autoryzowanych leków weterynaryjnych dostępnych dla akwakultury.

2. Streszczenie komunikatu Komisji

2.1 Celem tego komunikatu jest określenie przyczyn zastoju panującego w europejskim sektorze akwakultury i pobudzenie tego sektora do rozwoju. W tym celu Komisja opracowała wniosek oparty na trzech elementach, a mianowicie podniesieniu konkurencyjności, stworzeniu warunków do rozwoju zrównoważonego oraz poprawie wizerunku tego sektora i metod zarządzania nim.

2.2 Komisja proponuje wspieranie konkurencyjności produkcji sektora akwakultury w UE poprzez rozwój konkurencyjnej i zróżnicowanej akwakultury wspieranej przez innowacje.

2.2.1 Rozwój zrównoważony akwakultury należy wspierać przez . Z tego względu Komisja zajmie się promowaniem inicjatyw w zakresie badań, rozwoju i innowacji, wesprze rozwój infrastruktury badawczej i przeznaczy na nią odpowiednie środki budżetowe.

2.2.2 Komisja proponuje podejmowanie wysiłków na rzecz uczciwego konkurowania o akwakultury a innymi obszarami działalności i znalezienie synergii między sektorami.

2.2.3 Sektor akwakultury w UE powinien odpowiadać , dostosowywać się do wymagań rynku i współdziałać na równych zasadach z innymi podmiotami łańcucha zbytu. Z tego względu Komisja zajmie się potrzebami tego sektora w odniesieniu do organizacji producentów, wewnętrznych organizacji branżowych, informowania konsumentów i instrumentów marketingowych.

2.2.4 akwakultury powinien oferować sektorom powiązanym możliwość rozszerzenia i eksportu. Z tego względu Komisja będzie propagować zrównoważony rozwój akwakultury w krajach trzecich.

2.3 Komisja zamierza stworzyć warunki do zrównoważonego rozwoju akwakultury, gwarantując wysoki poziom ochrony środowiska naturalnego. Produkty żywnościowe pochodzenia wodnego, które są wytwarzane w UE lub importowane do UE, będą musiały być dostosowane do wysokich norm ochrony zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów. Wspólnota będzie wspierać wysoki poziom ochrony zdrowia i dobrostanu zwierząt.

2.3.1 Konieczne będzie zapewnienie W tym celu Komisja będzie nadal kładła nacisk na zrównoważony ekologicznie rozwój akwakultury.

2.3.2 Sektorowi akwakultury należy zapewnić i najwyższej jakości wodę w celu zagwarantowania zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów, zwłaszcza w wypadku mięczaków i skorupiaków.

2.3.3 Dla zapewnienia optymalnej produkcji i wzrostu konieczne jest stworzenie , w którym panowałyby najwyższej jakości warunki hodowli. Komisja zagwarantuje pełne wdrożenie dyrektywy 2006/88/WE (2) w sprawie zdrowia zwierząt akwakultury.

2.3.4 dotyczy w równym stopniu konsumentów, ustawodawców oraz producentów. Komisja będzie zasięgać opinii na temat dobrostanu ryb i propagować przyjęcie indywidualnego podejścia do poszczególnych gatunków.

2.3.5 Jednym z głównych problemów sektora jest . Z tego względu Komisja będzie zachęcać do zastosowania zaleceń grupy roboczej ds. dostępności produktów leczniczych weterynaryjnych w jej sprawozdaniu z 2007 r.

2.3.6 Zapewnienie ma wciąż kluczowe znaczenie dla rozwoju akwakultury. Komisja zwiększy dostępność niezbędnych dodatków do paszy dla ryb i dokona przeglądu przepisów dotyczących produktów ubocznych.

2.3.7 Komisja powinna zagwarantować i docenić . Będzie nadal podejmować starania w celu zagwarantowania bezpieczeństwa zarówno europejskiej, jak i importowanej żywności pochodzenia wodnego. Swoje działania będzie ponadto w dalszym ciągu opierać na opiniach naukowych i zasadzie ostrożności. Weźmie również pod uwagę korzyści zdrowotne płynące ze spożywania ryb.

2.4 Konieczne jest poprawienie wizerunku sektora i ram zarządzania nim poprzez stworzenie równych warunków prowadzenia działalności na szczeblu UE.

2.4.1 Lepsze powinno zapewnić równe warunki prowadzenia działalności podmiotom gospodarczym w związku z decyzjami wpływającymi na rozwój akwakultury. Z tego względu Komisja lepiej wyjaśni zastosowanie swej polityki ochrony środowiska, zwłaszcza w odniesieniu do sieci Natura 2000, i zadba o prawidłowe wdrożenie prawodawstwa europejskiego dotyczącego zdrowia zwierząt i ochrony konsumentów. Jeżeli chodzi o kraje trzecie, będzie czuwać nad tym, by stawiane im wymogi były równoważne wymogom wspólnotowym.

2.4.2 Dla wsparcia rozwoju akwakultury konieczne jest zmniejszenie , zwłaszcza w wypadku MŚP. W tym celu Komisja podejmie starania na rzecz uproszczenia otoczenia legislacyjnego i zmniejszenia obciążeń administracyjnych w UE.

2.4.3 Komisja wesprze oraz będzie sprzyjać przekazywaniu społeczeństwu odpowiednich informacji poprzez szerokie konsultacje i przejrzyste dane. Przyczyni się to do lepszego stanowienia prawa oraz lepszego zarządzania, a także poprawi wizerunek sektora akwakultury.

2.4.4 Komisja dołoży starań, by zważywszy, że dotychczas oficjalne unijne statystyki dotyczące akwakultury miały raczej ograniczony zakres. Rozszerzy również swoją bazę informacji dotyczących cen rynkowych w celu stworzenia systemu monitoringu w całym łańcuchu zbytu.

3. Uwagi ogólne

3.1 Sektor akwakultury wytwarza obecnie 47 % produktów akwakultury spożywanych przez ludność na świecie. Ponadto charakteryzuje się znacznym potencjałem dalszego rozwoju, w związku z czym akwakultura może być kluczowym elementem strategicznej polityki zaopatrzenia w żywność w celu zaspokojenia przyszłych potrzeb w tym zakresie.

3.2 W ostatnim dziesięcioleciu populacja światowa zwiększyła się o 12 %, podczas gdy spożycie ryb wzrosło o 27 %, między innymi z uwagi na korzystny wpływ na zdrowie kwasów omega 3, których doskonałym źródłem są ryby. UE jest wiodącym rynkiem światowym dla produktów akwakultury. Roczne spożycie tych produktów w UE wynosi ponad 12 mln ton i wykazuje wyraźną tendencję wzrostową. UE, która jest w tym zakresie samowystarczalna zaledwie w 35 %, importuje 65 % spożywanych produktów akwakultury, a wskaźnik ten wciąż rośnie.

3.3 Sektor akwakultury w UE wpisuje się w ramy wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb), której celem jest zrównoważone wykorzystanie żywych zasobów wodnych z uwzględnieniem aspektów ekologicznych, społecznych i gospodarczych. Zreformowana WPRyb powinna konkretnie uwzględnić szczególne cechy akwakultury i zapewnić skuteczne instrumenty wsparcia sektorowego i rynkowego. Proponuje się zmianę nazwy WPRyb na wspólną politykę rybołówstwa i akwakultury.

3.4 W obrębie UE akwakultura jest obecnie ważnym obszarem działalności gospodarczej w niektórych regionach przybrzeżnych i śródlądowych, obejmującym zarówno produkcję mięczaków i skorupiaków, jak i ryb słodkowodnych lub morskich.

3.5 Akwakultura w UE przestała być rzemiosłem rozwiniętym na małą skalę i od lat 70. ubiegłego wieku przekształciła się w nowoczesny, dynamiczny, innowacyjny i oparty na nowoczesnych technologiach sektor przemysłu, w ramach którego przedsiębiorstwa są często zintegrowane pionowo.

3.6 Sektor ten jest źródłem zatrudnienia w obszarach przybrzeżnych i przyrzecznych, zazwyczaj słabo rozwiniętych i oddalonych, w których nie ma zbyt wielu alternatywnych możliwości pracy. Miejsca pracy w akwakulturze – zarówno w przedsiębiorstwach rodzinnych, jak i MŚP – są wymagające, jeśli chodzi o specjalizację i umiejętności techniczne, oraz stabilne.

3.7 W 2002 r. Komisja przedstawiła w swym komunikacie COM(2002) 511 strategię na rzecz rozwoju zrównoważonego europejskiej akwakultury, której cele były następujące:

a)	stworzenie bezpiecznych miejsc pracy, zwłaszcza na obszarach szczególnie zależnych od rybołówstwa;

b)	zagwarantowanie zdrowych i bezpiecznych produktów rybnych w ilościach, na które jest zapotrzebowanie rynkowe;

c)	propagowanie ochrony środowiska w sektorze.

3.8 Komisja przyznała, że od 2002 r. produkcja sektora akwakultury w UE nie rozwinęła się tak, jak przewidywano, i że przechodziła nawet zastój, zarówno jeśli chodzi o hodowlę mięczaków, jak i ryb (hodowla skorupiaków i uprawa wodorostów morskich praktycznie nie istnieje w Europie), co stanowi uderzający kontrast w porównaniu z wysokim tempem wzrostu tej działalności w pozostałych regionach świata. Z tego względu Komisja uznała za stosowne dokonać przeglądu swej strategii oraz bilansu obecnej sytuacji w europejskim sektorze akwakultury.

4. Uwagi szczegółowe

4.1 Europejski sektor akwakultury nie wykorzystuje całego swojego potencjału w zakresie tworzenia bogactwa i miejsc pracy. Ogólna wielkość produkcji utrzymuje się na tym samym poziomie od 2002 r. i nie jest w stanie zrekompensować spadku połowu ryb, co prowadzi do pogorszenia bilansu handlu zagranicznego. Dzieje się tak mimo sprzyjających warunków fizycznych i środowiskowych w Europie, nowoczesnej technologii i gotowości przedsiębiorstw do dokonywania inwestycji. Z drugiej strony sektor ten dysponuje wiedzą i środkami potrzebnymi do tego, by prowadzona działalność była zrównoważona pod względem ochrony środowiska, a produkty akwakultury były zdrowe, bezpieczne i wysokiej jakości.

4.2 Złożone ramy prawne UE, powolność procedur administracyjnych, ograniczenia w dostępie do gruntów publicznych oraz nadmierne obciążenia administracyjne zniechęcają do inwestycji i hamują konkurencyjność produkcji w europejskim sektorze akwakultury.

4.3 Wiele wyzwań ograniczających rozwój europejskiej akwakultury jest bezpośrednio zależnych od polityki i działań na szczeblu krajowym lub regionalnym. Krajowe i regionalne władze publiczne powinny być tego świadome i ustanowić odpowiednie ramy. W niektórych państwach członkowskich w ciągu ostatnich 15 lat nie przyznano nowych zezwoleń w zakresie akwakultury. Sposób interpretacji prawodawstwa europejskiego przez administrację krajową i regionalną prowadzi czasami do zniekształceń, tak jak w wypadku sieci Natura 2000, z której niektóre władze bezzasadnie wykluczają akwakulturę. Z drugiej strony zarówno państwa członkowskie, jak i regiony posiadające odpowiednie kompetencje powinny koordynować swe przepisy, by nie stwarzać sztucznych przeszkód w funkcjonowaniu wolnego rynku w UE.

4.4 Wspólna organizacja rynków produktów rybołówstwa i akwakultury, która powinna ustabilizować rynki i zagwarantować producentom akwakultury dochody, wymaga pilnego zreformowania, by wzmocnić organizacje producentów.

4.5 Poprzedni komunikat COM(2002) 511 kładł nadmierny nacisk na aspekty ochrony środowiska w sektorze akwakultury, a na drugi plan przesuwał względy gospodarcze i społeczne zrównoważonego rozwoju. W obecnym komunikacie COM(2009) 162 proponuje się większą równowagę między trzema filarami zrównoważonego rozwoju: ekologicznym, społecznym i gospodarczym. Potwierdza się ponadto, że równowaga ekologiczna jest możliwa wyłącznie w wypadku konkurencyjnych i rentownych przedsiębiorstw.

4.6 Przedsiębiorstwa działające w europejskim sektorze akwakultury są w większości wydajne i mogłyby być w pełni konkurencyjne, gdyby zapewniono im takie same warunki, jakimi dysponują produkty importowane. Obecne warunki nie zapewniają takiej równości szans ani w sektorze produkcji, ani w sprzedaży. Jeżeli chodzi o produkcję, europejscy producenci sektora akwakultury muszą spełniać sztywne normy w zakresie składników pasz, ograniczeń w stosowaniu leków weterynaryjnych oraz w odniesieniu do kwestii społecznych i ekologicznych. Przepisów tych nie stosuje się wobec producentów tego sektora w krajach trzecich, którzy mimo to mogą swobodnie wprowadzać swe produkty na rynek wspólnotowy (w tym produkty wytworzone z wykorzystaniem pracy dzieci i w inny sposób naruszające prawa do godnej pracy i godziwego wynagrodzenia). Jeśli zaś chodzi o sprzedaż, w niektórych krajach stosuje się nielegalne zachęty do wytwarzania produktów akwakultury, które są następnie wprowadzane do obrotu w UE.

4.7 Niedobór informacji, jakie konsumenci otrzymują na temat cech kupowanych produktów akwakultury, uniemożliwia im odpowiednie zastanowienie się nad różnicą ceny i jakości. Wpływa to niekorzystnie na pozycję producentów europejskich, którzy wytwarzają produkty o ogólnie większej wartości dodanej od produktów importowanych. Na przykład brakuje informacji na temat nieprawidłowości w kraju pochodzenia produktów lub nazw niezastrzeżonych produktów. Niemniej problem ten jest szczególnie poważny w wypadku filetów z ryb rozmrażanych w chwili sprzedaży, które pochodzą z odległych krajów, zazwyczaj azjatyckich. Filety te są umieszczane w tych samych chłodziarkach co faktycznie świeże, lecz konsument nie otrzymuje przejrzystych informacji na temat ich stanu, wskutek czego cena staje się jedynym punktem odniesienia w czasie zakupu. W tym wypadku ponowne zamrożenie może stanowić problem dla zdrowia publicznego.

4.8 W konsekwencji EKES zaleca zarówno uproszczenie oznakowania w celu zapewniania jaśniejszych informacji o kraju lub regionie pochodzenia, jak i wzmocnienie mechanizmów inspekcji i kontroli na granicach.

4.9 Prawidłowemu rozpoznawaniu produktów akwakultury muszą towarzyszyć działania szkoleniowe oraz informacyjne w ramach całego łańcucha dystrybucji i wprowadzania do obrotu, które objęłyby również konsumentów. Należy zwłaszcza informować o zawartości kwasów tłuszczowych omega 3, a konkretnie kwasów EPA i DHA.

4.10 EKES zaleca przeprowadzenie kampanii informacyjnych służących poprawie wizerunku akwakultury, jej produktów i procesów. Wyodrębnienie informacji do rozpowszechniania należy powierzyć specjalnej grupie roboczej, której zadaniem byłoby proponowanie inicjatyw z udziałem podmiotów z branży. W tym kontekście zaleca się zorganizowanie kampanii transnarodowych, które koniecznie powinny być koordynowane przez Komisję Europejską.

4.11 Akwakultura w UE to innowacyjny sektor o rozwiniętej technologii, który wymaga stałych badań naukowych. Obecny siódmy program ramowy, który łączy wszystkie wspólnotowe inicjatywy badawcze, stwarza mniej możliwości badań w sektorze akwakultury niż poprzednie programy. Z tego względu trudno będzie zwiększyć innowacje i konkurencyjność europejskiego sektora. Europejscy producenci akwakultury utworzyli ostatnio Europejską Platformę na rzecz Technologii i Innowacji w dziedzinie Akwakultury, która – jak mają nadzieję – wytyczy cele tego sektora w odniesieniu do badań, rozwoju i innowacji oraz strategię ich osiągnięcia.

4.11.1 Należy kontynuować wysiłki na rzecz znalezienia alternatywnych, bezpiecznych i zrównoważonych składników, które nadal zaspakajałyby żywieniowe i biologiczne potrzeby ryb, a zarazem zapewniały te same walory odżywcze produktu końcowego.

4.11.2 Należy w dalszym ciągu dążyć do optymalizacji obecnych systemów produkcji, zwłaszcza tych oferujących wyraźne perspektywy przyszłego rozwoju, takie jak akwakultura na otwartym morzu oraz ustanowione na lądzie systemy recyrkulacji.

4.12 Istotnym hamulcem w rozwoju akwakultury jest dostępność leków weterynaryjnych. Europejski sektor akwakultury nie dysponuje obecnie odpowiednimi instrumentami weterynaryjnymi, na przykład środkami znieczulającymi, szczepionkami czy antybiotykami. Sytuacja ta zagraża przetrwaniu sektora i wpływa zarówno na zdrowie zwierząt, jak i na ich dobrostan, bezpieczeństwo zaopatrzenia w żywność oraz ochronę środowiska.

4.13 W komunikacie Komisji proponuje się wsparcie eksportu technologii produkcji akwakultury do krajów trzecich. Chociaż inicjatywa ta jest w pewnym stopniu przejawem godnej poparcia solidarności, to realizując ją, należy wziąć pod uwagę, że przyszłe produkty akwakultury wytworzone w wyniku zastosowania tej technologii mogą zostać eksportowane do UE i konkurować z jej własnymi produktami.

4.14 Komunikat Komisji dobrze opisuje przyczyny obecnego zastoju w europejskim sektorze akwakultury. Nie powinien być jednak uważany za etap końcowy, lecz za punkt wyjścia do opracowania i rozwinięcia konkretnych działań, które mogłyby ożywić zrównoważony rozwój akwakultury w UE.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 208 z 3.9.03, s. 89–93.

(2) Dz.U. 1328 z 24.11.2006, s. 14.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/64

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Wyjść poza PKB – pomiar postępu w zmieniającym się świecie”

COM(2009) 433 wersja ostateczna

2011/C 18/11

Sprawozdawca: Josef ZBOŘIL

Dnia 20 sierpnia 2009 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Wyjść poza PKB – pomiar postępu w zmieniającym się świecie”

COM(2009) 433 wersja ostateczna.

Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 25 lutego 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 168 do 3 – 6 osób wstrzymało się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji „Wyjść poza PKB – pomiar postępu w zmieniającym się świecie” oraz pokrótce przedstawione w tym dokumencie inicjatywy. Komitet zwraca uwagę, że jak na razie jesteśmy na początkowym etapie tego procesu i nie będzie bynajmniej łatwo wybrać właściwe narzędzia i kryteria ani włączyć je do kluczowych dziedzin polityki i strategii.

1.2 Komisja postawiła sobie bardzo ambitne zadanie opracowania pilotażowej wersji całościowego indeksu środowiskowego. Będzie to zapewne indeks zagregowany, co oznacza konieczność odpowiedniego wyważenia wpływu poszczególnych elementów środowiska. Od początku tworzenia tego indeksu trzeba konsultować jego kształt z zainteresowanymi stronami.

1.3 Jeszcze trudniejsze będzie opracowanie całościowego indeksu jakości życia i spójności społecznej. Należy koniecznie przygotować odpowiednie projekty pilotażowe. Komisja powinna uznać tę dziedzinę za krytyczny punkt całego projektu i bezzwłocznie rozpocząć działania związane z projektami pilotażowymi.

1.4 Jeśli chodzi o strategię i kształtowanie polityki, ważne są informacje o trendach rozwoju podstawowych parametrów w długim okresie. Wybór czynników obserwowanych w czasie rzeczywistym powinien być zatem podporządkowany temu punktowi widzenia. Działania będące reakcją na odnotowane zmiany muszą być przemyślane i podejmowane w odpowiednim momencie.

1.5 Dla UE jako całości podstawową zasadą powinno pozostać gromadzenie i ocena danych oraz ich przekształcanie we wskaźniki i parametry na szczeblu krajowym, zorganizowane w jasnych, jednoczących ramach wspólnotowych. Do oceny danych trzeba przyjąć globalne, całościowe podejście, aby ograniczyć rozdźwięki w wartościowaniu niektórych instrumentów oraz ryzyko płynące z nierozwiązanych konfliktów.

1.6 W ocenie rozwoju zrównoważonego chodzi o uchwycenie trendów w dwóch podstawowych dziedzinach: 1) ocena „wytrzymałości” (możliwości przyrody w zakresie udostępniania zasobów odnawialnych i pochłaniania zanieczyszczeń); 2) ocena rozwoju zarządzania społecznościami ludzkimi. Zawarte w komunikacie propozycje Komisji (dotyczące tablicy wyników i monitorowania wartości progowych dla zanieczyszczeń) idą w takim właśnie kierunku, co EKES przyjmuje z zadowoleniem.

1.7 EKES docenia także starania Komisji w zakresie rozszerzenia rachunków narodowych na kwestie środowiskowe i społeczne. Propozycja dotycząca ram prawnych dla rachunkowości środowiskowej ma zostać przedstawiona na początku 2010 r. Dostępne wskaźniki społeczne z rachunków narodowych nie są jak dotąd w pełni wykorzystywane. Można oczekiwać, że potrzeba korzystania z tych wskaźników będzie rosła w miarę opracowywania całościowego i zintegrowanego podejścia do mierzenia i ceny postępów w zmieniającym się świecie.

1.8 Proces przygotowywania zmian nie będzie ani krótki, ani prosty, dlatego też należy zwrócić szczególną uwagę na przygotowanie analityczne oraz projektowanie poszczególnych narzędzi obejmujące solidną analizę ich interakcji, a także na dokładne konsultacje z zainteresowanymi stronami, co ułatwi zaakceptowanie zmian w szerokim międzynarodowym kontekście.

1.9 Aby kontynuować prace i nadać odpowiednią strukturę przyszłym działaniom, konieczne będzie wykorzystanie wszelkich dostępnych rozważań i projektów. Decydującym kryterium musi być maksymalna obiektywność i utrzymanie niezależności statystyki i jej wymogów jakościowych. EKES jest gotów uczestniczyć w szacowaniu niezbędnych zmian i działać na rzecz zaakceptowania ich przez społeczeństwo obywatelskie.

1.10 Komisja powinna określić harmonogram i terminy wprowadzania poszczególnych elementów systemu. W szczególności powinna dążyć do włączenia niektórych nowych rozwiązań do nowej strategii „UE 2020” oraz do strategii rozwoju zrównoważonego. Celem powinno być posiadanie w 2011 r. ram, na których podstawie można by przygotować jasne propozycje porównywalnych działań o skali światowej na globalny szczyt poświęcony zrównoważonemu rozwojowi, który ONZ zorganizuje w 2012 r.

2. Wstęp

2.1 Produkt krajowy brutto (PKB) jest najlepiej znanym wskaźnikiem aktywności makroekonomicznej (PKB = spożycie prywatne + inwestycje + spożycie zbiorowe + (eksport – import); ramy i zasady obliczania PKB określa europejski system rachunków, który jest w znacznym stopniu spójny z systemem rachunków narodowych ONZ). Stał się on standardową wartością odniesienia wykorzystywaną przez decydentów na całym świecie i stosowaną powszechnie w debatach publicznych. PKB stanowi sumę wartości dodanej całej działalności gospodarczej opartej na pieniądzu. Wskaźnik ten oblicza się na podstawie przejrzystej metodyki, która umożliwia dokonywanie porównań pomiędzy różnymi okresami oraz pomiędzy państwami i regionami.

2.2 PKB uważa się również za orientacyjny wskaźnik ogólnego rozwoju społecznego i powszechnego postępu. PKB nie mierzy równowagi ekologicznej ani włączenia społecznego. Te ograniczenia należy uwzględnić przy stosowaniu PKB w analizach i debatach politycznych (najnowsza analiza ograniczeń PKB: Stiglitz/Sen/Fitoussi (2008) „Issues Paper”, Komisja ds. Pomiaru Wyników Gospodarczych i Postępu Społecznego (http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/documents/Issues_paper.pdf).

2.3 Dyskusje na różnych szczeblach toczą się już od około 10 lat. EKES przyjął w październiku 2008 r. opinię z inicjatywy własnej (1), w której objaśnia aktualne trendy w postrzeganiu omawianego zagadnienia oraz popiera wysiłki zmierzające do określenia odpowiednich dodatkowych miar, które będą pełniej charakteryzować rozwój społeczeństwa.

2.4 W omawianym komunikacie określono szereg działań, które można podjąć w krótko- i średnioterminowej perspektywie. Ogólny cel polega na opracowaniu wskaźników o szerszym zakresie, które dostarczyłyby bardziej wiarygodnego zasobu wiedzy umożliwiającego prowadzenie głębszej debaty publicznej i lepsze kształtowanie polityki. Komisja zamierza współpracować z zainteresowanymi stronami i partnerami w celu opracowania wskaźników uznawanych i wdrażanych w skali międzynarodowej.

3. Streszczenie komunikatu Komisji

3.1 Komisja proponuje wdrożenie następujących pięciu działań, które będzie można zweryfikować lub uzupełnić w świetle przeglądu planowanego na 2012 r.

3.2 Uzupełnienie PKB wskaźnikami środowiskowymi i społecznymi : Wskaźniki ujmujące istotne kwestie w formie jednej liczby stanowią niezbędne narzędzia komunikacji. PKB oraz stopa bezrobocia i inflacji stanowią główne przykłady takich wskaźników sumarycznych. Jednakże ich zadaniem nie jest ukazanie sytuacji w takich dziedzinach jak środowisko czy nierówności społeczne. Komisja zamierza zatem opracować całościowy indeks środowiskowy i ulepszyć wskaźniki jakości życia.

3.2.1 Całościowy indeks środowiskowy : Obecnie nie istnieje całościowy indeks środowiskowy. Główne możliwe rozwiązania w tym kontekście to ślad ekologiczny i ślad węglowy, ale ich zakres jest ograniczony. (Ślad węglowy dotyczy wyłącznie emisji gazów cieplarnianych. Z kolei ślad ekologiczny nie uwzględnia niektórych rodzajów oddziaływania, np. na wodę. Komisja bada jednak ten wskaźnik wraz z innymi wskaźnikami w celu monitorowania strategii tematycznej dotyczącej zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych oraz planu działania na rzecz ochrony różnorodności biologicznej.) Służby Komisji zamierzają przedstawić w 2010 r. pilotażową wersję indeksu obciążenia dla środowiska. Indeks ten będzie odzwierciedlał zanieczyszczenie i inne szkody w środowisku na terytorium UE, co pozwoli ocenić wyniki działań na rzecz ochrony środowiska. Indeks środowiskowy obejmie główne dziedziny polityki ochrony środowiska:

—	zmianę klimatu i zużycie energii;

—	przyrodę i różnorodność biologiczną;

—	zanieczyszczenie powietrza i wpływ na zdrowie;

—	zużycie i zanieczyszczenie wody;

—	wytwarzanie odpadów i wykorzystanie zasobów.

3.2.2 Jakość życia i dobre samopoczucie : Dochód, usługi publiczne, zdrowie, czas wolny i wypoczynek, zamożność, mobilność i czyste środowisko stanowią środki osiągania i utrzymywania takiego stanu. Komisja zleciła przeprowadzenie badania nad wykonalnością opracowania wskaźników dobrego samopoczucia i nad zwiększeniem praw konsumenta oraz – we współpracy z OECD – nad tym, jak obywatele definiują dobre samopoczucie.

3.3 Informacje w czasie zbliżonym do rzeczywistego wspierające podejmowanie decyzji : PKB i dane liczbowe dotyczące bezrobocia są często publikowane po upływie kilku tygodni od okresu, którego dotyczą, co umożliwia podejmowanie decyzji w czasie zbliżonym do rzeczywistego. Dane dotyczące środowiska i społeczeństwa są w wielu przypadkach na tyle nieaktualne, że nie mogą zapewnić informacji operacyjnych np. w zakresie szybko zmieniającej się jakości powietrza i wody lub modeli pracy.

3.3.1 Komisja będzie zatem zmierzać do uzyskania bardziej aktualnych danych dotyczących środowiska i społeczeństwa, aby udostępnić decydentom w całej UE lepsze informacje. Satelity, automatyczne stacje pomiarowe oraz internet coraz częściej umożliwiają monitorowanie środowiska w czasie rzeczywistym, dzięki rozwiązaniom przewidzianym w dyrektywie Inspire (dyrektywa 2007/2/WE) i dzięki systemowi GMES (Global Monitoring for Environment and Security – globalny monitoring środowiska i bezpieczeństwa; zob. COM(2009) 223 wersja ostateczna).

3.3.2 Jeżeli będzie to możliwe, aktualność danych społecznych zostanie poprawiona, np. dzięki nowemu europejskiemu systemowi modułów badań w dziedzinie statystyki społecznej.

3.4 Dokładniejsza sprawozdawczość dotycząca dystrybucji i nierówności : Spójność społeczno-gospodarcza stanowi nadrzędny cel Wspólnoty. Dane z rachunków narodowych (dotyczące np. dochodów gospodarstw domowych) lub z badań społecznych takich jak EU-SILC umożliwiają już analizę najważniejszych problemów związanych z dystrybucją (statystyki Unii Europejskiej dotyczące dochodów i warunków życia – EU-SILC).

3.5 Opracowanie europejskiej tablicy wyników dla zrównoważonego rozwoju : Razem z państwami członkowskimi opracowano unijne wskaźniki zrównoważonego rozwoju (Sustainable Development Indicators; por. rocznik statystyczny Eurostatu „Measuring progress towards a more sustainable Europe – 2007”). Wskaźniki te uwzględniono w publikowanym co dwa lata sprawozdaniu Komisji z postępów w tej dziedzinie. Niemniej jednak opisane tu narzędzie monitorowania nie ujmuje w pełni najnowszych zmian w istotnych dziedzinach, których oficjalne statystyki jeszcze nie obejmują (takich jak zrównoważona produkcja i konsumpcja lub kwestie związane ze sprawowaniem rządów).

3.5.1 Komisja bada zatem możliwości opracowania – wraz z państwami członkowskimi – tablicy wyników dla zrównoważonego rozwoju. Tablica ta, której podstawą byłby zbiór unijnych wskaźników zrównoważonego rozwoju, mogłaby również obejmować inne publicznie dostępne informacje ilościowe i jakościowe.

3.5.2 Jednym z głównych celów strategii zrównoważonego rozwoju jest poszanowanie ograniczeń zasobów naturalnych naszej planety. Obejmuje to ograniczone możliwości przyrody w zakresie dostępności zasobów odnawialnych i pochłaniania zanieczyszczeń. Ważna jest świadomość „stref zagrożenia” przed osiągnięciem faktycznych punktów krytycznych. Dlatego też konieczne będzie ustalenie i systematyczne aktualizowanie takich wartości progowych dla głównych zanieczyszczeń oraz zasobów odnawialnych, co stworzy podstawy dla debat politycznych i pomoże w wyznaczaniu celów i ocenie polityki.

3.6 Rozszerzenie rachunków narodowych na kwestie środowiskowe i społeczne : Europejski system rachunków narodowych stanowi główne narzędzie służące do opracowywania unijnych statystyk gospodarczych oraz wielu wskaźników ekonomicznych (w tym PKB). W konkluzjach z czerwca 2006 r. Rada Europejska wezwała UE i jej państwa członkowskie do rozszerzenia rachunków narodowych o najważniejsze aspekty zrównoważonego rozwoju. Komisja zadba o to, aby prace kontynuowano w ramach przyszłych przeglądów międzynarodowego systemu rachunków narodowych i europejskiego systemu rachunków narodowych. W dalszej perspektywie czasowej przewiduje się, że lepiej zintegrowana rachunkowość środowiskowa, społeczna i gospodarcza stworzy podstawę dla nowych wskaźników najwyższego szczebla.

3.6.1 Zintegrowana rachunkowość środowiskowo-gospodarcza : W 1994 r. Komisja przedstawiła swoją pierwszą strategię dotyczącą „zielonej rachunkowości” (COM(1994) 670). Od tamtej pory Eurostat i państwa członkowskie, we współpracy z ONZ i OECD, opracowały i przetestowały takie metody rachunkowości, wskutek czego kilka państw członkowskich obecnie systematycznie przedstawia pierwsze zbiory rachunków środowiska. Kolejny krok polegałby na ustanowieniu fizycznych rachunków środowiska w odniesieniu do zużycia energii oraz wytwarzania i utylizacji odpadów, a także rachunków monetarnych dla dotacji związanych ze środowiskiem. Aby zapewnić porównywalność rachunków, na początku 2010 roku Komisja zamierza przedstawić wniosek dotyczący ram prawnych dla rachunkowości środowiskowej.

3.6.2 Częstsze korzystanie z istniejących wskaźników społecznych z rachunków narodowych : Istniejący europejski system rachunków zawiera już wskaźniki dotyczące kwestii o znaczeniu społecznym, np. dochody rozporządzalne gospodarstw domowych i dostosowane dane liczbowe o dochodach rozporządzalnych, które uwzględniają różnice w systemach ochrony społecznej poszczególnych państw.

4. Uwagi ogólne

4.1 Problematyka bardziej całościowego pomiaru postępu ludzkości przyciąga coraz większą uwagę polityków i społeczeństwa. Potrzebne są nowe podejścia, które pokażą, jak pogodzić rozwój demograficzny i gospodarczy ludzkości z ograniczonymi rozmiarami planety i jej zasobów.

4.2 Nowe podejście do pomiaru postępu i nowe metody jego mierzenia są konieczne do tego, aby w coraz bardziej skomplikowanym środowisku społecznym lepiej formułować strategiczną wizję dla społeczności ludzkiej, której częścią jest UE. Są one ważne również dla podsumowania zasobów potrzebnych do osiągnięcia strategicznych celów, zwłaszcza takich jak rozwój zrównoważony, uzależniony także od skutecznej ochrony klimatu i oszczędnego korzystania ze wszystkich zasobów.

4.3 Kolejną ważną dziedziną jest formułowanie kluczowych wspólnotowych strategii politycznych z uwzględnieniem ich całego wymiernego wpływu i oddziaływania oraz interakcji między nimi, a także, co oczywiste, ocena wdrażania tych strategii.

4.4 EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji „Wyjść poza PKB – pomiar postępu w zmieniającym się świecie” oraz pokrótce przedstawione w tym dokumencie inicjatywy. Mimo że szereg działań i projektów jest już realizowanych, Komitet zwraca uwagę, że jak na razie jesteśmy jeszcze na początkowym etapie tego procesu i nie będzie bynajmniej łatwo wybrać właściwe narzędzia i kryteria, by włączyć je do kluczowych dziedzin polityki i strategii.

4.5 Każde narzędzie, aby było skuteczne, musi być jak najprostsze i jak najłatwiejsze do wykorzystania, a same zainteresowane podmioty muszą akceptować jego stosowanie. Narzędzia, które nie zostały w pełni przyswojone przez użytkowników i nie są powszechnie aprobowane, nie mogą przynieść oczekiwanych rezultatów. Oczywiście zawsze musi upłynąć trochę czasu, zanim dane narzędzie zostanie zaakceptowane jako miernik postępu. Żaden instrument nie powinien jednak być celem samym w sobie – wykorzystywanie instrumentu, który okaże się nieskuteczny, należy bez ociągania zarzucić.

4.6 Jest jasne, że działania pójdą w kierunku od najprostszych do bardziej skomplikowanych, ale złożoność zagadnień nie powinna przeważyć nad oczekiwanymi korzyściami. Także dla UE jako całości podstawową zasadą powinno pozostać gromadzenie i ocena danych oraz ich przekształcanie we wskaźniki i parametry na szczeblu krajowym, ujęte w jasne, jednoczące ramy wspólnotowe.

4.7 Zagregowanie parametrów dla całej Wspólnoty powinno następnie umożliwić skoordynowane i kompatybilne przyjmowanie strategii i rozwiązań politycznych na szczeblu krajowym i unijnym z pełnym przestrzeganiem zasad pomocniczości i proporcjonalności. Na poziomie wspólnotowym bardzo ważne będzie w szczególności postępowanie zgodne z trendami rozwoju, a wybrane narzędzia powinny pozwolić na rozpoznawanie nawet słabych oznak potencjalnie niebezpiecznych zmian z wystarczającym wyprzedzeniem i stopniem pewności.

4.8 PKB, mimo jego znanych wad, jest jedynym zagregowanym instrumentem szybko reagującym na zmiany sytuacji. Pożądane byłoby posiadanie także zagregowanego wskaźnika obejmującego aspekty społeczne i środowiskowe, ale będzie to oczywiście trudne do zrealizowania. EKES sądzi zatem, że w przypadku oceny wielu parametrów z różnych dziedzin na potrzeby kształtowania polityki należy określić kryteria wyboru sprzyjające zrównoważonemu rozwojowi światowego społeczeństwa.

4.9 EKES jest przekonany, że podejście indywidualne jest możliwe tylko w wypadku opracowywania pojedynczych narzędzi. Do ich oceny i skutecznego wdrażania trzeba przyjąć podejście całościowe, aby w jak największym stopniu ograniczyć konflikty w ocenie niektórych instrumentów i parametrów, gdyż sprzeczności te mogą prowadzić do podejmowania niewyważonych decyzji politycznych i strategicznych.

4.10 Cały proces przygotowywania zmian nie będzie ani krótki, ani prosty, dlatego też trzeba zwrócić szczególną uwagę na przygotowanie analityczne oraz projektowanie poszczególnych narzędzi obejmujące solidną analizę ich interakcji, a także na dokładne konsultacje z zainteresowanymi stronami.

4.11 Konieczne będzie określenie priorytetów i terminów realizacji dalszych etapów tego procesu – w komunikacie Komisji zostały one zaznaczone bardzo pobieżnie. Komitet nalega zwłaszcza, by Komisja rozpoczęła w odpowiednim momencie proces włączania ich do celów i mechanizmów oceniania nowej strategii dla UE do 2020 r. oraz do długofalowej strategii rozwoju zrównoważonego. Zdaniem EKES-u na tym początkowym etapie brakuje udziału dalszych zainteresowanych stron, na przykład dyrekcji generalnych Komisji zajmujących się kwestiami ekonomii. Nie wystarczy, że tylko DG ds. Środowiska, Europejska Agencja Środowiska i Eurostat pracują nad tak zasadniczymi zmianami.

4.12 Osiągnięcie dalszego postępu i zorganizowanie kolejnych działań będzie wymagało wzięcia pod uwagę wszelkich dostępnych analiz i projektów, takich jak sprawozdanie komisji ds. mierzenia wyników gospodarczych i postępu społecznego (raport komisji Stiglitza, http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/en/index.htm), raporty TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, http://www.teebweb.org), prace Europejskiej Agencji Środowiska, Eurostatu i innych organów, które współpracują przy tym złożonym europejskim i światowym projekcie. Decydującym kryterium musi być utrzymanie niezależności statystyki i jej wymogów jakościowych oraz powszechnie akceptowana użyteczność instrumentów w objaśnianiu rzeczywistości.

4.13 Zgromadzenie Ogólne ONZ postanowiło niedawno, że w roku 2012 r. zostanie zwołana nowa światowa konferencja w celu oceny postępów rozwoju zrównoważonego w ostatnich 20 latach od Szczytu Ziemi w Rio de Janeiro w 1992 r. Jest jasne, że jednym z głównych omawianych tam tematów będą procesy prowadzące do osiągnięcia zielonej, niskoemisyjnej gospodarki światowej. Dlatego też byłoby pożądane, aby Europa stworzyła do 2011 r. jasne ramy oceny swych własnych postępów i mogła w 2012 r. przedstawić społeczności światowej dobre, konkretne propozycje.

5. Uwagi szczegółowe

5.1 Poniższe uwagi szczegółowe zawierają komentarze do pięciu podstawowych dziedzin i ich elementów według kolejności ich omawiania w pkt 3.

5.2 Komisja postawiła sobie bardzo ambitne zadanie opracowania pilotażowej wersji całościowego indeksu środowiskowego i obiecała przedstawić ten indeks już w 2010 r. Będzie to zapewne indeks zagregowany, przy czym w jego ocenie trzeba będzie uwzględnić to, czy odpowiednio wyważa on wpływ poszczególnych elementów środowiska. Wykorzystywany obecnie ślad ekologiczny i ślad węglowy obejmują specyficzne elementy środowiska i zużycia zasobów. Pojawiają się też kolejne koncepcje, takie jak „ślad wodny” czy „ślad leśny”, ale żadna z nich nie zawiera w sobie wszystkich informacji, jakie ma obejmować przyszły indeks. Od początku tworzenia tego indeksu trzeba konsultować jego kształt z zainteresowanymi stronami i wykazać dużą rozwagę przy określaniu wagi poszczególnych czynników tego całościowego indeksu.

5.3 Trudne będzie też opracowanie miary jakości życia i dobrego samopoczucia (2), choć i w tej dziedzinie istnieją już różne analizy, w tym studia wykonalności. W przypadku tych wskaźników chodzi bowiem raczej o subiektywne odczucia niż o dokładne pomiary. Trzeba przy tym zauważyć, że nawet PKB nie jest wskaźnikiem w pełni precyzyjnym.

5.4 Informacje w czasie zbliżonym do rzeczywistego wspierające podejmowanie decyzji są bardzo ważne dla „operacyjnego zarządzania” jakością środowiska i prowadzenia działań naprawczych w dziedzinie społecznej. W przypadku rozwiązywania kwestii strategicznych i kształtowania polityki ważniejsze są informacje o trendach rozwoju podstawowych parametrów w długim okresie. Wybór wielkości obserwowanych w czasie rzeczywistym powinien być zatem podporządkowany temu rozróżnieniu, aby nie doszło do nadmiernego opóźnienia procesu decyzyjnego z uwagi na nadmiar pojedynczych informacji. Ważniejsze będzie w tym kontekście reagowanie na zmiany w sposób przemyślany i w odpowiednim momencie. Monitorowanie w ramach systemu GMES będzie zasadniczo służyć „zarządzaniu operacyjnemu”, ale jeśli będzie wskazywać bardziej długofalowe trendy, wesprze oczywiście także kształtowanie polityki.

5.5 Dla formułowania strategii politycznych Wspólnoty wymagających wspólnych wysiłków ważne są wiarygodne informacje o różnicach i nierównościach na poziomie państw członkowskich. Celem jest usunięcie wyraźnych nierówności dzięki odpowiednio ukształtowanym strategiom, dla których kluczowe znaczenie ma precyzja danych. Skuteczne wdrażanie polityki jest uzależnione od jej powszechnej akceptacji i utożsamiania się z nią, co praktycznie nie jest możliwe, jeśli brakuje poczucia równego traktowania. Od przyjęcia takiego podejścia będzie zależało także postrzeganie Wspólnoty w przyszłości przez jej obywateli.

5.6 Ocena rozwoju zrównoważonego to kwestia bardzo skomplikowana. Rozwój zrównoważony, jako długofalowa i nadrzędna strategia, nie ma i nie może mieć konkretnych celów z konkretnymi terminami ich realizacji. Cele muszą być z definicji formułowane w sposób dostatecznie ogólny. W ocenie rozwoju zrównoważonego chodzi faktycznie przede wszystkim o uchwycenie tendencji idących w dwóch podstawowych kierunkach, którymi są: 1) ocena wytrzymałości ekosystemów i możliwości wykorzystywania zasobów nieodnawialnych i odnawialnych; 2) ocena rozwoju zarządzania społecznościami ludzkimi w ujęciu ogólnym. To, czy światowe społeczeństwo, w tym także społeczeństwo UE, będzie się rozwijać w sposób zrównoważony, będzie uzależnione od ewolucji tych dwóch podstawowych czynników. Zawarte w komunikacie propozycje Komisji (dotyczące tablicy wyników i monitorowania wartości progowych dla zanieczyszczeń) są zgodne z tym punktem widzenia, co EKES przyjmuje z zadowoleniem.

5.7 EKES docenia także starania Komisji zmierzające do rozszerzenia rachunków narodowych na kwestie środowiskowe i społeczne. Dostateczna ilość wiarygodnych i dobrze ustrukturyzowanych informacji pochodzących z tych rachunków może znacząco pomóc w pożądanej racjonalnej internalizacji kosztów zewnętrznych w tych dziedzinach, gdzie dostępna będzie wystarczająca ilość wiarygodnych danych, a nie będzie dochodzić do naruszania równowagi rynkowej. Już dziś rachunki te obejmują cenne dane, mogą jednak pojawiać się problemy w zakresie ich porównywalności między poszczególnymi państwami członkowskimi. Dlatego ważne jest, aby odpowiednie podmioty podjęły starania w celu zaprojektowania optymalnego systemu gromadzenia danych, który odpowiadałby potrzebie utworzenia fizycznych rachunków środowiska. Komisja wyznaczyła sobie w tym zakresie ambitne zadanie przedstawienia propozycji ram prawnych dla rachunkowości środowiskowej na początku 2010 r. Dostępne wskaźniki społeczne z rachunków narodowych nie są jak dotąd wykorzystywane w pełnym zakresie. Można oczekiwać, że potrzeba korzystania z tych wskaźników będzie rosła w miarę opracowywania całościowego i zintegrowanego podejścia do mierzenia i oceny postępu w zmieniającym się świecie.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 100, z 30.4.2009, s. 53.

(2) Dz.U. C 100, z 30.4.2009, s. 53.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/69

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Partnerstwo Unii Europejskiej i Afryki – Połączenia między Afryką i Europą: w kierunku wzmocnienia współpracy w zakresie transportu”

COM(2009) 301 wersja ostateczna

2011/C 18/12

Sprawozdawca: Jan SIMONS

Dnia 24 czerwca 2009 r. Komisja postanowiła, zgodnie z art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady „Partnerstwo Unii Europejskiej i Afryki – Połączenia między Afryką i Europą: w kierunku wzmocnienia współpracy w zakresie transportu”

COM(2009) 301 wersja ostateczna.

Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 24 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny jednogłośnie przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1	Przyjęty przez Komisję komunikat jest zgodny z dzisiejszą polityką, jednak pragnie iść dalej. Jego celem jest również zapoczątkowanie refleksji nad poprawą połączeń międzykontynentalnych w oparciu o doświadczenia uzyskane w UE, jednak w adaptacji do warunków afrykańskich.

1.2	Komitet popiera zacieśnienie współpracy między UE a Afryką, pod warunkiem że opierałaby się ona na partnerstwie, w którym chodziłoby o równe prawa i obowiązki, a nie, jak w przeszłości bywało, o stosunki typu donator – beneficjent.

1.3

Komitet podkreśla, że istnienie infrastruktury i systemów transportu jest warunkiem osiągnięcia społeczno-gospodarczej integracji regionalnej, której skutkami będą większe zatrudnienie oraz dostęp do opieki zdrowotnej i wykształcenia i która tym samym stanowić będzie istotny wkład w walkę z ubóstwem.

1.4	Komitet ubolewa, że w komunikacie w niewystarczającym stopniu uwzględniono różne dziedziny działań Komisji, zwłaszcza dziedziny podlegające DG ds. Rozwoju i DG ds. Handlu, tymczasem takie całościowe ujęcie ukazałoby spójność polityki prowadzonej przez UE wobec Afryki.

1.5	Komitet z zadowoleniem przyjmuje fakt, że podczas konferencji „TEN-T Days 2009” w Neapolu w dniach 21–22 października 2009 r. postanowiono, że UE wspólnie z partnerami afrykańskimi opracuje plan działania.

1.6

Ten plan działania zostanie opracowany wspólnie przez UE i Afrykę przed najbliższym nieformalnym forum na temat transportu, a następnie zostanie opublikowany. Będzie to zatem miało miejsce jesienią 2010 r. Komitet może zgodzić się na metodę pracy, zgodnie z którą odpowiednio śledzone będą postępy prac, np. w ramach wspólnie utworzonego komitetu.

1.7	Komitet zaleca, by w programie działania z naciskiem podkreślić, że zwalczanie korupcji i aktów piractwa w Afryce musi posiadać priorytet.

1.8	Jeśli chodzi w szczególności o planowanie, finansowanie sieci infrastruktury transportowej i całego planu działania, Komitet uważa, że należy zbadać, w jakim stopniu mogą tu odegrać rolę partnerzy społeczno-gospodarczy zaangażowani we wdrażanie umowy z Kotonu.

1.9	Komitet cieszyłby się, gdyby Rada Społeczna, Gospodarcza i Kulturalna Unii Afrykańskiej oceniła propozycje zawarte w planie działania i wydała opinię w ich sprawie.

1.10	Komitet podkreśla, że fundusze UE należy przyznawać pod warunkiem, że na realizacji wspieranych programów skorzystają miejscowi, oficjalnie zarejestrowani pracownicy z Unii Afrykańskiej.

1.11	Zdaniem Komitetu istotne jest, by za punkt wyjścia przy opracowywaniu planów i programów w dziedzinie TEN-T brano interoperacyjność, przy czym należy wykorzystywać naturalne atuty każdego rodzaju transportu, mając w pamięci podejście współmodalne, za którym opowiada się UE.

1.12	Ponadto zdaniem Komitetu podczas wdrażania współpracy należy zwrócić uwagę na aspekty związane ze szkoleniem, warunkami pracy, warunkami socjalnymi, bezpieczeństwem, ochroną środowiska i rozwojem zrównoważonym.

1.13	Tworzenie i rozwój infrastruktury transportowej powinny doprowadzić do zdecydowanego odwrócenia tendencji do urbanizacji, z wykorzystaniem dobrze działającego systemu transportu publicznego.

1.14	Zasadniczym warunkiem jest właściwe zapewnienie i intensywne realizowanie w praktyce monitorowania i kontroli wykorzystania funduszy.

1.15

Zdaniem Komitetu UE powinna być świadoma, że Chiny od dziesięcioleci przyjmują w Afryce inną linię polityczną i realizują inne cele. Zdaniem Komitetu należy dążyć do trójstronnej współpracy między UE, Chinami i Afryką, przy czym zasadą powinno być, że wszelkie formy działania czy przeznaczania środków będą korzystnie wpływać na zatrudnienie w Afryce.

2. Wprowadzające streszczenie komunikatu Komisji

2.1	24 czerwca 2009 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat COM(2009) 301 wersja ostateczna, w którym poruszono kwestię partnerstwa między Unią Europejską a Afryką w dziedzinie transportu.

2.2	W komunikacie tym podkreślono niezaprzeczalne znaczenie transportu i infrastruktury transportowej dla integracji społeczno-gospodarczej oraz to, że stanowią one warunek przewozu osób i towarów.

2.3	Należy w związku z tym wziąć pod uwagę coraz intensywniejszy stopień urbanizacji Afryki. Obecnie 40 % ludności mieszka na obszarach miejskich. Jeśli nie zostaną podjęte żadne działania, liczba ta podwoi się do roku 2030.

2.4

Ramy odniesienia współpracy między UE a Afryką w zakresie transportu tworzy zawarte w roku 2006 partnerstwo na rzecz infrastruktury. Jego celem jest przede wszystkim lepsze wzajemne połączenie afrykańskich sieci infrastruktury, tym samym zaś przyczynienie się do integracji regionalnej, a więc także do rozwoju ludności Afryki.

2.5	Projekty infrastruktury transportowej w Afryce finansowane są przede wszystkim z Europejskiego Funduszu Rozwoju, z którego pochodzi 30 % finansowania.

2.6

W swoim komunikacie Komisja precyzuje, że współpraca między UE a Afryką nie dotyczy wyłącznie infrastruktury materialnej, ale również aspektów legislacyjnych i regulacyjnych. W ten sposób, dzięki lepszej infrastrukturze, nie tylko wspomaga się handel i wzrost gospodarczy, ale również ułatwia zatrudnienie i walkę z ubóstwem.

2.7	W związku z tym Rada przyjęła w dniu 18 maja 2009 r. szereg konkluzji zachęcających w szczególności do wspierania tworzenia infrastruktury regionalnej i budowy brakującej infrastruktury w Afryce Subsaharyjskiej.

2.8	W tym kontekście cel omawianego komunikatu zbiega się z celami programu wdrażania strategicznego partnerstwa w zakresie infrastruktury przyjętego przez Unię Europejską i Unię Afrykańską w 2007 roku.

2.9

Konkretnym wynikiem tego komunikatu powinno być rozpoczęcie rozmów między przedstawicielami UE i Unii Afrykańskiej w sprawie opracowania planu działań priorytetowych i odpowiadających im możliwości finansowania. Plan ten powinien być przedmiotem wspólnej deklaracji wydanej przez Unię Europejską i Unię Afrykańską.

3. Uwagi ogólne

3.1 Część ogólna

3.1.1 Komitet popiera zacieśnienie współpracy między UE a Afryką, której punktem wyjścia powinna być współpraca opierająca się na równych prawach i obowiązkach, mimo że w rzeczywistości istnieją różnice, które trzeba wziąć pod uwagę. Pragnienie to i sposób, w jaki należy je urzeczywistnić, zostały określone w deklaracji lizbońskiej (8–9 grudnia 2007 r.).

3.1.2 Zdaniem Komitetu chodzi tu o społeczno-gospodarczą integrację regionalną, obejmującą sieć szlaków komunikacyjnych i infrastrukturę transportową. W opinii Komitetu integracja regionalna powinna być centralną kwestią podczas przeglądu umowy z Kotonu w 2010 r.

3.1.3 Jest to niewątpliwie trudne zadanie. Komitet zaleca, by podczas realizacji dalszych planów na rzecz współpracy zwracać szczególną uwagę na to, by obie strony wnosiły porównywalny wkład i dzieliły odpowiedzialność.

3.1.4 Komitet pragnie podkreślić, że współpraca musi dotyczyć szerokiego spektrum zagadnień, w tym aspektów związanych ze szkoleniem, warunkami pracy, warunkami socjalnymi, prawami obywatelskimi, bezpieczeństwem, ochroną środowiska, rozwojem zrównoważonym, interoperacyjnością i transportem publicznym w miastach, procedurami administracyjnymi i problemami celnymi oraz, o czym nie można zapomnieć, zwalczaniem korupcji; powinna ona również obejmować zgromadzone w Europie doświadczenia w zakresie interoperacyjności i sprawdzonych rozwiązań.

3.1.5 Komitet ubolewa, że w komunikacie Komisji nie wspomina się o znaczeniu aspektów socjalnych i kwestii szkoleń w sektorze transportu. Komisja odnotowuje wszakże, że są one uwzględnione w partnerstwie na rzecz infrastruktury zawartym w 2006 r.

3.1.6 Według Komitetu podczas wdrażania współpracy należy zwrócić szczególną uwagę na to, że wszelkie wymienione działania i środki mają szansę powodzenia jedynie wówczas, jeśli opierać się będą na solidnej bazie w postaci dobrze wyszkolonej miejscowej siły roboczej.

3.1.7 Współpraca powinna dotyczyć wszystkich rodzajów transportu, a także powiązań między nimi, z uwzględnieniem specyficznych warunków afrykańskich.

3.1.8 Zdaniem Komitetu należałoby spełnić kilka ważnych warunków: trzeba zapewnić przejrzystość i wystarczający stopień bezpieczeństwa, zaś realizacja programu współpracy powinna być uzależniona od zastosowania środków towarzyszących.

3.1.9 W przyjętej 18 września 2008 r. opinii w sprawie partnerstwa strategicznego między UE a Afryką (1) Komitet stwierdza, że „choć zostały poczynione postępy w zakresie integracji gospodarczej regionalnej i subregionalnej, to należy jeszcze wykorzystać jej potencjał handlowy. Trzeba zwłaszcza skoordynować środki podjęte w celu zharmonizowania procedur celnych, rozwinąć infrastruktury, zapewnić swobodę przemieszczania się obywateli”.

3.1.10 Również na konferencji „TEN-T Days 2009” zorganizowanej w dniach 21–22 października 2009 r. w Neapolu, podczas europejsko-afrykańskiego forum na temat transportu, zastanawiano się nad tym, w jaki sposób rozwój w Afryce i transafrykańskie sieci mogłyby korzystać z doświadczeń zdobytych przez UE w zakresie TEN.

3.1.11 Jeden z efektów forum polega na tym, że Komisja Europejska wspólnie ze swoimi afrykańskimi partnerami opracuje plan działania mający na celu stałe umacnianie sieci transportowych między oboma kontynentami. Plan zostanie opublikowany w drugim półroczu 2010 r.

3.1.12 Komitet uważa, że istotne jest, by obok istniejących dwustronnych partnerstw gospodarczych tworzono także regionalne partnerstwa gospodarcze, które powinny przyczyniać się do pogłębiania integracji regionalnej.

3.1.13 Zdaniem Komitetu środki podejmowane w ramach planu działania powinny zostać opracowane w ścisłej współpracy z Unią Afrykańską, przy czym należy także uwzględnić udział partnerów społecznych.

3.1.13.1 Jako że w Afryce struktura umożliwiająca włączenie partnerów społecznych do planów nie jest zbyt rozbudowana i wydaje się, że w praktyce partnerzy społeczni nie wiedzą jeszcze o istnieniu tych planów, należałoby we współpracy z Unią Afrykańską zapewnić stosowne informacje i stworzyć możliwość udziału w konsultacjach.

3.1.14 Następnie należy według Komitetu ukształtować wspólną strategię, w której istotne miejsce powinny zająć kryteria rozwoju zrównoważonego, rozwój i dobrobyt ludności afrykańskiej.

3.1.15 Komitet uważa jednak, że również wówczas pojawią się problemy podczas realizacji planu działania. Należy przede wszystkim mieć na uwadze różnice kulturowe między Afryką a Europą.

3.1.16 Komitet sądzi, że byłoby stosowne, by Unia Afrykańska nawiązała kontakt ze swoją Radą Społeczną, Gospodarczą i Kulturalną w celu monitorowania projektów zawartych w planie działania.

3.1.17 UE przeznaczyła tymczasem z Europejskiego Funduszu Rozwoju na okres 2007–2013 kwotę 4,6 mld euro na rozwój i modernizację infrastruktury i transportu w Afryce.

3.1.18 Podczas kolejnego szczytu UE – Afryka, który ma odbyć się pod koniec 2010 r. w Addis Abebie, ocenione zostaną wszystkie partnerstwa. Zarazem jesienią 2010 r. na nieformalnym forum na temat transportu opracowany zostanie plan działania na rzecz realizacji projektów, w związku z czym Komitet zaleca, by w inicjatywę tę formalnie włączono partnerów społecznych oraz innych przedstawicieli organizacji pozarządowych, zgodnie z deklaracją przyjętą w tej kwestii na szczycie w Lizbonie.

3.1.19 Lepsze sieci transportowe umożliwiają ludności szybsze niż dotąd przemieszczanie się, ograniczają koszty transportu i wspierają zrównoważony charakter i niezawodność transportu, co powinno w szczególności przynieść korzyści uboższym członkom społeczeństwa w formie przystępnych cen. Wymaga to skoordynowanego podejścia w zakresie planowania i budowy infrastruktury.

3.1.20 Ma to tym większe znaczenie, że koszty transportu w Afryce należą do najwyższych na świecie (15 % dochodów z eksportu w porównaniu z 4 % w krajach uprzemysłowionych). Potrzeba jest tak nagląca dlatego, że stanowi warunek osiągnięcia integracji rynków regionalnych i krajowych.

3.1.21 Ponadto dalsza współpraca powinna, między innymi dzięki wykorzystaniu sprawdzonych rozwiązań, prowadzić do wzrostu handlu, zwiększenia bezpieczeństwa, lepszej ochrony oraz do rozwoju systemu transportu.

3.1.22 Zdaniem Komitetu hasło „Działajmy wspólnie na rzecz lepszej przyszłości” należy postrzegać jako lejtmotyw.

3.1.23 Znalazło to także odzwierciedlenie w rezultatach szczytu lizbońskiego z 8–9 grudnia 2007 r., na którym położono podwaliny pod oparte na zasadzie równości partnerstwo strategiczne między Afryką a Unią Europejską, określone w deklaracji lizbońskiej z 9 grudnia 2007 r.

3.1.24 Partnerstwo to dotyczy następujących kwestii: pokój i bezpieczeństwo, zarządzanie i prawa człowieka, migracja, energia i zmiana klimatu, handel, infrastruktura oraz rozwój.

3.1.25 Komitet zwraca uwagę, że komunikat ogranicza się do kwestii partnerstwa UE – Afryka. Tymczasem od kilku dziesięcioleci w Afryce silna jest obecność Chin, zwłaszcza w dziedzinie rozwoju infrastruktury, przy czym strategia tego państwa polega na udzielaniu poszczególnym państwom pożyczek na korzystnych warunkach, często w zamian za długoterminowe kontrakty na projekty infrastrukturalne i transportowe oraz na eksploatację zasobów naturalnych.

3.1.26 Jedną z możliwości zmierzenia się z tą sytuacją mogłaby zdaniem Komitetu być trójstronna współpraca między UE, Chinami i Afryką, przy czym zasadą powinno być, że wszelkie formy działania czy przeznaczania środków będą korzystnie wpływać na zatrudnienie w Afryce. W kwestii stosunków między UE a Chinami i Afryką Komitet wydał godną uwagi opinię, przyjętą 1 października 2009 r. (2)

3.2 Podmioty pozarządowe

3.2.1

Jeśli chodzi o planowanie i finansowanie sieci infrastruktury transportowej, Komitet uważa, że należy zbadać, w jakim stopniu obok władz publicznych także podmioty pozarządowe mogą tu odegrać jakąś rolę. Niezbędne jest z jednej strony uczestnictwo państwa i obywateli, w tym organizacji pozarządowych, z drugiej zaś – zaangażowanie przedsiębiorstw i dużych funduszy europejskich.

3.2.2

W ostatnich latach istotną rolę odgrywały w szczególności organizacje rolników, związki zawodowe, stowarzyszenia konsumenckie itp., m.in. dzięki sukcesowi umów z Lomé i Kotonu. Komitet pragnie podkreślić, że należy dalej iść w tym kierunku.

3.3 Korupcja i akty piractwa

3.3.1

Problem korupcji i piractwa został w komunikacie poruszony niestety tylko na marginesie, gdy tymczasem występuje on w Afryce na wszystkich poziomach i hamuje rozwój gospodarczy. Stanowi także przeszkodę dla dalszej integracji regionalnej.

3.3.2

Komitet uważa, że każda propozycja czy środek działania związane ze współpracą z Unią Afrykańską powinny obejmować zwalczanie korupcji i piractwa.

3.3.3

Jest to zresztą także celem Unii Afrykańskiej i zostało zapisane w umowie z Kotonu.

3.3.4

Dla UE zasadą powinno być, że uruchomienie funduszy europejskich może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zagwarantowana zostanie możliwość śledzenia środków finansowych i intensywnie kontrolowany będzie sposób ich wydatkowania.

3.3.5

W sektorze transportu i infrastruktury korupcja występuje przede wszystkim w dziedzinie transportu drogą lądową, szczególnie transportu drogowego, natomiast piractwo dotyczy żeglugi morskiej.

3.3.6

EKES podkreśla, że statki wypływające na wody w pobliżu wybrzeży Somalii i Zatoki Adeńskiej powinny postępować zgodnie „Najlepszymi praktykami w walce z piractwem” (ONZ-u) i rejestrować swoją trasę na stronie internetowej EU NAVFOR / MSC(HOA). Te najlepsze praktyki obejmują także listę środków ochrony własnej dla statków.

4. Uwagi szczegółowe

4.1	Należy stwierdzić, że wszystkie 53 państwa afrykańskie borykają się z problemami z transportem i infrastrukturą. W 2006 roku przyjęto tzw. program rozwoju infrastruktury w Afryce (PIDA), którego celem jest lepsza koordynacja planowania i budowy infrastruktury.

4.2	PIDA zawiera szereg środków szkoleniowych, np. w zakresie kontroli ruchu lotniczego, ochrony środowiska, bezpieczeństwa ruchu drogowego czy kształcenia doradców do spraw bezpieczeństwa.

4.3	Kolejnym etapem jest skorelowanie procesów planowania UE i Afryki, konieczne w celu utworzenia europejsko-afrykańskiej sieci transportowej. Należałoby mianowicie zidentyfikować węzły połączeniowe, a przede wszystkim porty morskie i lotnicze.

4.4	Środki finansowe, które są ograniczone, należy przyznawać wyłącznie na najbardziej użyteczne konkretne projekty. W kontekście transportu oznacza to podejście współmodalne, wykorzystujące specyficzne właściwości każdego rodzaju transportu branego pod uwagę oraz specyfikę każdego kraju.

4.5	W związku z tym Komitet zaleca również, aby w planie działania położyć wyraźny nacisk na zwalczanie korupcji.

4.6	W przypadku kolei należy sporządzić listę priorytetowych połączeń kolejowych. Sieć kolejowa ma bowiem zasadnicze znaczenie dla połączenia krajów pozbawionych dostępu do morza. Obecnie 15 krajów nie posiada kolei.

4.7	Zaledwie 4 % światowego ruchu lotniczego przypada obecnie na Afrykę. Bezpieczeństwo i jakość samolotów i usług pozostają niestety daleko w tyle za potrzebą mobilności. Bezpieczeństwo, ochrona i ograniczenie emisji zanieczyszczeń posiadają wysoki priorytet.

4.8

92 % międzynarodowego handlu Afryki odbywa się drogą morską. Intensywna współpraca między UE a Unią Afrykańską powinna prowadzić do powstawania centrów logistycznych oraz lepszego funkcjonowania portów w następujących dziedzinach:

—	uproszczenie procedur celnych i dokumentowych;

—	pogłębienie portów, aby udostępnić je statkom, które obecnie muszą kotwiczyć z dala od nabrzeży, co wiąże się z wszelkimi formami zagrożenia bezpieczeństwa;

—	ochrona obiektów portowych dzięki wprowadzeniu kodeksu ISPS.

4.9

Większość kontynentalnej wymiany handlowej odbywa się za pomocą transportu drogowego, mimo iż infrastruktura, której jakość znacznie się różni w zależności od kraju, jest całkowicie niewystarczająca. Afryka dysponuje zaledwie niecałymi 7 km dróg na 100 km2. Ponadto występuje tu długi czas oczekiwania na formalności związane z odprawą wywozową i przywozową i wszędzie pleni się korupcja.

4.10	Na początku roku 2009 Unia Europejska udostępniła Europejskiemu Funduszowi Rozwoju kwotę 3 mld EUR na budowę transafrykańskich osi transportowych, które w przyszłości mają zostać połączone z transeuropejskimi osiami transportowymi.

4.11

Komitet pragnie wyraźnie podkreślić, że fundusze UE na infrastrukturę należy przyznawać pod warunkiem, że do realizacji projektów infrastrukturalnych angażowani będą wyłącznie lokalni i oficjalnie zatrudnieni pracownicy z Unii Afrykańskiej, tak aby projekty te przyniosły korzyści w zakresie wykształcenia i dobrobytu ludności.

4.12	Z obecnej praktyki wynika, że nie wszędzie w Afryce możliwy jest międzynarodowy transport drogowy, a tam, gdzie jest możliwy, utrudniają go żądania okupu lub przypadki korupcji na trasie przewozu bądź na przejściach granicznych. Często nie ma jednak żadnej alternatywy dla transportu drogowego.

4.13	Zdaniem Komitetu fakt, że Unia Afrykańska traktuje podejście UE w zakresie TEN-T jako wzorcowe, świadczy o jej zmyśle rzeczywistości; istotne jest przy tym, by za punkt wyjścia przy opracowywaniu planów i programów brano cel dotyczący interoperacyjności.

4.14

Liczą się nie tylko kwestie finansowe. W związku z realizacją wielkich transeuropejskich projektów infrastruktury Unia Europejska wyznaczyła koordynatorów, którzy pomagali państwom członkowskim znaleźć zarówno fundusze, jak i rozwiązania problemów związanych z wykonaniem projektów na wielką skalę. Zdaniem Komitetu dobrym pomysłem jest wyznaczenie koordynatorów projektów dla brakujących ogniw ośmiu wybranych już sieci transafrykańskich.

4.15	Komitet zwraca uwagę, że zanim rozpocznie się inwestycje w infrastrukturę w Afryce, należy uzyskać wystarczające gwarancje w kwestiach bezpieczeństwa i ochrony. Jeśli chodzi o zwalczanie piractwa morskiego, istnieją w tym zakresie programy towarzyszące opracowane przez IMO.

4.16	Ponadto należałoby zwrócić szczególną uwagę na środki służące poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z komunikatem Komisji (punkt 3.2.4, akapit drugi, zdanie pierwsze) każdego roku około miliona osób ginie w wypadkach drogowych, przy czym 65 % ofiar stanowią piesi.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 148–156.

(2) Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 106–112.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/74

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: „Solidarność w zdrowiu: zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UE”

COM(2009) 567 wersja ostateczna

2011/C 18/13

Sprawozdawca: Ágnes CSER

współsprawozdawca: Renate HEINISCH

Dnia 20 października 2009 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Solidarność w zdrowiu: zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UE”

COM(2009) 567 wersja ostateczna.

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swą opinię 23 marca 2010 r.

Na 426. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z dnia 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 51 do 1 – nikt nie wstrzymał się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Zalecenia

1.1 Zasada uwzględniania kwestii zdrowia we wszystkich obszarach polityki (Health In All Policies – HIAP) powinna zaistnieć w sposób realny we wszystkich obszarach polityki UE. Komisja powinna w tym celu dokonać oceny stosowanych przez siebie środków i sprawdzić, czy we wszystkich obszarach polityki wnoszą one wkład w osiągnięcie wyższego poziomu ochrony zdrowia i zmniejszenie nierówności zdrowotnych. Komisja powinna wprowadzić mechanizmy pozwalające wycofać te środki, które mają niekorzystny wpływ na zdrowie i na zjawisko nierówności.

1.2 Zdaniem EKES-u ważne jest także, aby państwa członkowskie i Komisja doszły w ciągu odpowiedniego czasu do porozumienia w sprawie zestawu porównywalnych wskaźników i mierzalnych celów, co pozwoli władzom krajowym ocenić postęp w zmniejszaniu nierówności zdrowotnych i pomoże obszarom, w których inicjatywy europejskie mogą uzupełnić wysiłki państw członkowskich.

1.3 EKES wzywa wszystkie państwa członkowskie do udziału w planach Komisji na rzecz ulepszania danych i poprawy wiedzy oraz mechanizmów służących pomiarowi, monitorowaniu, ocenie i sprawozdawczości w zakresie nierówności zdrowotnych.

1.4 EKES wzywa Komisję do opracowania, we współpracy z państwami członkowskimi, nowych wskaźników monitorowania nierówności zdrowotnych oraz metodyki oceniania sytuacji zdrowotnej w państwach członkowskich w celu ustalenia najlepszych praktyk oraz obszarów wymagających poprawy.

1.5 EKES wzywa państwa członkowskie i Komisję do stworzenia modelu ogólnego rozwoju społeczno-gospodarczego, który przyczyni się do szybszego wzrostu gospodarczego i większej sprawiedliwości społecznej, a także do umocnienia solidarności, spójności i poprawy stanu zdrowia. Cel ten powinien stać się priorytetem strategii „Europa 2020”, przy czym nie można zapominać o kluczowej roli funduszy strukturalnych UE w jego realizacji.

1.6 Komitet zachęca Komisję i państwa członkowskie do przedsięwzięcia środków niezbędnych do walki ze wszystkimi nierównościami społecznymi, które prowadzą do nierówności zdrowotnych, zwłaszcza w zakresie kształcenia, urbanistyki i siły nabywczej.

1.7 Należy zintensyfikować wysiłki na rzecz zwalczania nierówności zdrowotnych na obszarach wiejskich, mając na uwadze zwłaszcza wyzwania związane ze zmianami demograficznymi.

1.8 Komisja powinna ocenić wpływ, jaki istniejące na szczeblu europejskim platformy i fora (ds. odżywiania, alkoholu itd.) wywierają na grupy znajdujące się w trudnej sytuacji.

1.9 Komitet zachęca Komisję i państwa członkowskie do ponownego rozważenia szeregu zaleceń, które EKES przedstawił w poprzednich opiniach odnoszących się do kwestii zdrowotnych i społecznych. Gdyby zalecenia te zostały zrealizowane, przyczyniłyby się do zwalczania nierówności zdrowotnych (1).

2. Kontekst – nierówności zdrowotne w UE

2.1 Życie obecnych mieszkańców Unii Europejskiej jest dłuższe i zdrowsze niż życie wcześniejszych pokoleń. UE stoi jednak przed poważnym problemem i wyzwaniem, jakim są znaczne nierówności zdrowotne między państwami członkowskimi. Wzrost bezrobocia spowodowany obecnym kryzysem finansowym i gospodarczym przyczynia się do pogorszenia sytuacji. Celem komunikatu Komisji jest zapoczątkowanie debaty niezbędnej do opracowania potencjalnych środków towarzyszących na poziomie unijnym, aby wesprzeć działania państw członkowskich i innych podmiotów na szczeblu lokalnym i regionalnym w znalezieniu odpowiedzi na tę krytyczną sytuację.

2.1.1 Jednym z przykładów zróżnicowania stanu zdrowia osób zamieszkujących UE jest wskaźnik umieralności dzieci poniżej jednego roku życia – w tym wypadku między państwami członkowskimi występuje aż pięciokrotna różnica. Z kolei zróżnicowanie średniej długości życia mężczyzn i kobiet wynosi odpowiednio 14 i 8 lat. Znaczące nierówności zdrowotne występują także między regionami oraz między obszarami miejskimi i wiejskimi.

2.1.2 W zależności od poziomu wykształcenia i warunków społeczno-ekonomicznych różnica średniej długości życia przewidywanej w momencie narodzin wynosi 10 lat u mężczyzn i 6 lat u kobiet. Stan zdrowia osób wykonujących pracę głównie fizyczną lub wymagającą rutynowych, powtarzalnych czynności jest gorszy od stanu zdrowia pozostałych grup pracowników. Występują również znaczne różnice pod względem płci, jako że kobiety zwykle żyją dłużej niż mężczyźni, ale więcej lat przeżywają w złym stanie zdrowia.

2.1.3 Nierówności zdrowotne spowodowane są różnicami natury społecznej. Obejmują one: warunki życia, zachowania zdrowotne, wykształcenie, rodzaj wykonywanej pracy i zarobki, poziom opieki zdrowotnej, profilaktykę zdrowotną i działania w zakresie promocji zdrowia, jak również politykę państwa wpływającą na ilość, jakość i rozmieszczenie tych czynników. Nierówności w dostępie do edukacji, zatrudnienia i opieki zdrowotnej, jak również te wynikające z przynależności do określonej płci lub rasy, są czynnikami o zasadniczym znaczeniu. Połączenie ubóstwa z innymi przyczynami trudnej sytuacji społecznej, takimi jak wiek dziecięcy lub podeszły, niepełnosprawność lub przynależność do mniejszości, powoduje dalsze zwiększenie ryzyka pogorszenia zdrowia.

2.1.4 Na różnice w stanie zdrowia wpływa kilka czynników społeczno-ekonomicznych. Na przykład w niektórych regionach UE nadal brakuje udogodnień, takich jak dostęp do wody i kanalizacji.

2.1.5 Przeszkody w dostępie do opieki zdrowotnej spowodowane są brakiem ubezpieczenia (zwłaszcza obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego), wysokimi kosztami świadczeń zdrowotnych, brakiem informacji o proponowanych świadczeniach oraz barierami językowymi i kulturowymi. Ponadto w podobnej sytuacji zapotrzebowania na opiekę zdrowotną uboższe grupy społeczne korzystają z niej w mniejszym stopniu niż grupy zamożniejsze.

2.1.6 Różnice w stanie zdrowia nie są czymś, czego nie da się uniknąć, lecz wynikają w dużym stopniu z działań poszczególnych osób, administracji publicznej, zainteresowanych stron i społeczności. Indywidualne zachowania dotyczące zdrowia nie są głównym czynnikiem odpowiedzialnym za opisane nierówności. Wynikają one raczej z aspektów społeczno-ekonomicznych, zdrowotnych i politycznych sytuacji w danym kraju, a ich łączny efekt może poważnie zaważyć na stanie zdrowia danej osoby w ciągu całego jej życia.

3. Streszczenie wniosku Komisji

3.1 Celem komunikatu Komisji jest zapoczątkowanie debaty niezbędnej do opracowania potencjalnych środków towarzyszących na poziomie unijnym, aby wesprzeć działania państw członkowskich i innych podmiotów na rzecz rozwiązania kwestii nierówności zdrowotnych.

3.2 Jakkolwiek istnieją już inicjatywy unijne, których celem jest zmniejszenie nierówności zdrowotnych w UE (2), Komisja uznała, że może w większym stopniu wesprzeć działania państw członkowskich w zajmowaniu się czynnikami, które powodują nierówności zdrowotne.

3.3 Komunikat Komisji wymienia pięć głównych zagadnień wymagających działania:

—	dążenie do zmniejszania różnic zdrowotnych jako część ogólnego rozwoju społecznego i gospodarczego;

—	pogłębienie wiedzy oraz ulepszanie danych i mechanizmów służących pomiarowi, monitorowaniu, ocenie i sprawozdawczości;

—	budowanie zaangażowania społecznego;

—	wychodzenie naprzeciw grupom w trudnej sytuacji społecznej;

—	zwiększanie wkładu wnoszonego przez politykę UE.

Dla każdego z tych kluczowych obszarów opracowano listę działań na szczeblu UE, które mają być podjęte przez Komisję i państwa członkowskie.

4. Uwagi ogólne – podjęcie działań dotyczących nierówności zdrowotnych

4.1 EKES przyjmuje z zadowoleniem komunikat, według którego zakres nierówności zdrowotnych między mieszkańcami różnych regionów UE oraz między obywatelami UE znajdującymi się w korzystnej i niekorzystnej sytuacji społecznej jest wyzwaniem oraz przeszkodą w realizacji zobowiązań UE w zakresie solidarności, spójności społecznej i gospodarczej, praw człowieka i równości szans.

4.2 Komunikat Komisji powstał w efekcie szerokich konsultacji, a ich wynik końcowy jest jeszcze niepełny. Niestety, o niektórych ważnych kwestiach wspomniano tylko pokrótce lub w ogóle je pominięto. Niektóre z nich wchodzą w zakres kompetencji państw członkowskich, lecz Komisja mogłaby odegrać rolę uzupełniającą, jeśli chodzi o zajęcie się tymi aspektami i znalezienie rozwiązań.

4.3 Komunikat wymienia najważniejsze obszary polityki UE (ochrona socjalna, ochrona środowiska, kształcenie itd.), które wiążą się z nierównościami zdrowotnymi i wzajemnie na siebie oddziałują. EKES podkreśla w związku z tym, że bardzo istotne jest dokonanie przez Komisję i państwa członkowskie oceny wpływu, jaki na stan zdrowia ludności wywiera polityka prowadzona w różnych obszarach i na WSZYSTKICH szczeblach: lokalnym, regionalnym i unijnym. EKES przypomina, że zmniejszenie nierówności zdrowotnych nie jest zjawiskiem naturalnym, lecz wynikiem decyzji politycznych.

4.4 EKES uważa, że Komisja powinna jak najlepiej wykorzystać dostępne instrumenty (np. otwartą metodę koordynacji, oceny wpływu, programy badawcze, wskaźniki, współpracę z organizacjami międzynarodowymi), a także rozważyć razem z państwami członkowskimi nowe metody, by zapewnić, że polityka i działania UE zajmą się czynnikami, które wywołują nierówności zdrowotne w UE lub przyczyniają się do nich. Jednak środki stosowane przez Komisję na rzecz wsparcia państw członkowskich muszą być zgodne z zasadą pomocniczości oraz z traktatami.

4.5 EKES popiera rolę Komisji w zakresie koordynowania polityki i środków UE, zapewniania spójności polityki, propagowania wymiany informacji i wiedzy między państwami członkowskimi, wskazywania i rozpowszechniania dobrych praktyk oraz pomocy w opracowywaniu dostosowanej do potrzeb polityki w zakresie konkretnych problemów, z którymi zmagają się określone grupy społeczne. Komitet oczekuje lepszej współpracy, zarówno na szczeblu unijnym, jak i międzynarodowym, z zainteresowanymi podmiotami, w tym z EKES-em.

4.6 EKES podkreśla jednak rolę państw członkowskich w zapewnieniu kompleksowej, powszechnie dostępnej, osobistej opieki zdrowotnej wysokiej jakości, gdyż jest to główny czynnik zmniejszenia nierówności zdrowotnych. Dotyczy to zwłaszcza dzieci, osób przewlekle chorych i pacjentów cierpiących na wiele chorób oraz będących w starszym wieku, potrzebujących podczas rekonwalescencji znajomego otoczenia i kontaktów z rodziną, przyjaciółmi i znajomymi. W ramach przeciwdziałania nierównościom w dostępie do opieki zdrowotnej nie powinno się zmuszać obywateli, a w szczególności grup znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, do przesiedlania się do regionów o dużej liczbie placówek opieki zdrowotnej.

4.7 EKES podkreśla, że na państwach członkowskich spoczywa odpowiedzialność za zapewnienie opieki zdrowotnej. W omawianiu kwestii nierówności ogromne znaczenie ma uwzględnienie roli rządów krajowych w zapewnieniu systemów ochrony socjalnej i zagwarantowaniu wystarczającej liczby dobrze wyszkolonego personelu świadczącego usługi na szczeblu lokalnym, tak by obywatele mieszkający w oddalonych społecznościach oraz słabsze grupy społeczne nie znajdowali się w niekorzystnej sytuacji.

4.8 Zły stan zdrowia, którego przyczyny leżą głównie poza systemem opieki zdrowotnej, może ulec poprawie dzięki systemom opieki zdrowotnej i społecznej. Ale w niektórych przypadkach nowe zjawiska w systemach opieki zdrowotnej mogą przyczynić się do wzrostu nierówności zdrowotnych (3). Nowe technologie nie powinny powodować nowych nierówności związanych ze zdrowiem.

4.9 Ważne jest zwłaszcza uświadomienie młodemu pokoleniu, że zdrowy styl życia zmniejsza niebezpieczeństwo chorób. Tego rodzaju wiedza wśród młodych ludzi, którzy w swoim czasie staną się rodzicami, może w znaczącym stopniu wpływać na ich dzieci i przyszłe pokolenia.

5. Uwagi szczegółowe w sprawie głównych kwestii wymagających działania

5.1 Dążenie do zmniejszania różnic zdrowotnych jako część ogólnego rozwoju społecznego i gospodarczego

5.1.1 Nierówności zdrowotne oddziałują także na proces lizboński, gdyż zmniejszenie produkcji i koszty leczenia oraz świadczeń społecznych mogą osłabić gospodarkę i spójność społeczną.

5.1.2 EKES podziela pogląd Komisji w sprawie potrzeby utworzenia modelu ogólnego rozwoju społeczno-gospodarczego, który przyczyni się do szybszego wzrostu gospodarczego i większej sprawiedliwości społecznej, a także do większej solidarności, spójności i lepszego stanu zdrowia. Cel ten powinien stać się priorytetem strategii „Europa 2020”, w której należałoby uwzględnić wskaźnik mierzący nierówności zdrowotne w celu śledzenia osiągniętych w ramach strategii postępów. Nie należy przy tym zapominać o kluczowej roli funduszy strukturalnych UE we wdrażaniu tej strategii.

5.1.3 EKES przypomina państwom członkowskim o znaczeniu, jakie dla stanu zdrowia społeczeństwa mają ochrona zdrowia społecznego, dostęp do świadczeń zdrowotnych i finansowanie opieki zdrowotnej. Wydaje się to szczególnie istotne w świetle tendencji demograficznych występujących w UE.

5.1.4 Należy zauważyć, że ochrona socjalna w zakresie zdrowia – czyli mechanizmy finansowania opieki zdrowotnej w ramach narodowych systemów ubezpieczeń społecznych i opieki zdrowotnej oraz systemów opartych na opodatkowaniu – powinna być wdrażana i rozbudowywana na podstawie solidarności w finansowaniu i grupowania ryzyka. Ma to kluczowe znaczenie dla uzyskania równego dostępu do świadczeń zdrowotnych. Rzeczywisty dostęp do świadczeń zdrowotnych określają takie czynniki, jak przystępność, dostępność, jakość, ochrona finansowa oraz informacja o zakresie podstawowych świadczeń (4).

5.1.5 Problemy nierówności w zakresie zdrowia należy rozwiązywać z zastosowaniem pragmatycznej strategii, której celem jest objęcie społeczeństwa powszechną opieką zdrowotną i zapewnienie rzeczywistego dostępu do niej (zgodnie z podanym wyżej określeniem) poprzez koordynację wszystkich mechanizmów i systemów finansowania opieki zdrowotnej (ubezpieczeń społecznych i prywatnych, programów opieki społecznej, systemów zdrowia publicznego itd.), by poprawić dostęp do świadczeń osób ubogich i mniejszości, takich jak migranci – niezależnie od ich statusu administracyjnego – grupy etniczne lub religijne, oraz zmniejszyć nierówności związane z wiekiem i płcią.

5.1.6 Związane z tym reformy powinny prowadzić do podejścia opartego na poszanowaniu praw mającego podstawę w dialogu społecznym na rzecz zapewnienia szerokiego konsensusu, a tym samym także trwałości rozwiązań w zakresie finansowania i godziwych warunków pracy zarówno osób ubezpieczonych, jak i pracowników ochrony zdrowia. W tym kontekście zdaniem EKES-u dalsza prywatyzacja mogłaby przynieść negatywne skutki, wprowadzając system, który byłby oparty raczej na konkurencji niż na solidarności.

5.2 Ulepszanie danych i poprawa wiedzy oraz mechanizmów służących pomiarowi, monitorowaniu, ocenie i sprawozdawczości

5.2.1 EKES zgadza się z Komisją, że pomiar nierówności w dziedzinie zdrowia jest pierwszym podstawowym krokiem w kierunku skutecznego działania, monitorowania i postępu.

5.2.2 EKES wzywa zatem WSZYSTKIE państwa członkowskie do udziału w planach Komisji na rzecz pogłębienia wiedzy i ulepszania danych oraz mechanizmów służących pomiarowi, monitorowaniu, ocenie i sprawozdawczości w zakresie nierówności zdrowotnych (w tym także oddziaływania gospodarczego i społecznego). W tym kontekście niezwykle istotne jest zobowiązanie się państw członkowskich do terminowego dostarczania porównywalnych danych.

5.2.3 Mając na uwadze duże znaczenie danych i fakt, że mogą być one niepełne, EKES wzywa Komisję do opracowania, we współpracy z państwami członkowskimi, nowych wskaźników monitorowania nierówności zdrowotnych oraz metodyki oceniania sytuacji zdrowotnej w państwach członkowskich w celu identyfikacji najlepszych praktyk i obszarów wymagających poprawy.

5.2.4 EKES opowiada się za tym, by mierzenie i monitorowanie rzeczywistego dostępu do świadczeń zdrowotnych oraz objęcie społeczeństwa powszechną ochroną zdrowia zostały uznane za elementy wskaźnika postępu. Równie ważne jest analizowanie danych pod kątem wieku, płci, statusu społeczno-ekonomicznego oraz obszaru geograficznego. EKES zachęca Komisję i państwa członkowskie do korzystania w tym względzie z doświadczeń WHO, MOP, Fundacji Dublińskiej oraz Agencji Praw Podstawowych UE.

5.2.5 Jeśli chodzi o podstawę badań naukowych i wiedzy, EKES opowiada się za tym, by w ramowym programie badań naukowych UE silniej zaakcentowano kwestie zdrowotne i społeczno-gospodarcze. Priorytetem programu UE w dziedzinie zdrowia powinno być także zwalczanie nierówności zdrowotnych w następnym okresie budżetowym.

5.2.6 Komisja powinna wprowadzić instrumenty i ramy umożliwiające państwom członkowskim wymianę wyników badań oraz stwarzać możliwości łączenia zasobów badawczych tych państw.

5.2.7 EKES zdaje sobie sprawę, że zmniejszanie nierówności zdrowotnych jest procesem długotrwałym. Działania przedstawione w komunikacie powinny stanowić ramy dla długotrwałych inicjatyw w tej dziedzinie, zaś EKES będzie z zainteresowaniem oczekiwał pierwszego sprawozdania z postępów, które ma zostać przedstawione w 2012 r.

5.3 Budowanie zaangażowania społecznego

5.3.1 EKES przyjmuje z zadowoleniem plany Komisji dotyczące współpracy z państwami członkowskimi i zasięgania opinii zainteresowanych stron na poziomie unijnym i krajowym na temat:

—	uczynienia zagadnienia nierówności zdrowotnych jednym z obszarów priorytetowych w programach współpracy w dziedzinie zdrowia;

—	rozwijania działań i instrumentów w dziedzinie szkolenia zawodowego w celu zmniejszania nierówności za pomocą programu „Zdrowie”, EFS i innych mechanizmów;

—	stymulowania, za pomocą dokumentów dyskusji i refleksji w Komitecie Ochrony Socjalnej na temat możliwości wprowadzenia konkretnych celów.

5.3.2 EKES podkreśla, że budowanie zaangażowania całego społeczeństwa zależy nie tylko od rządów, ale także od udziału społeczeństwa obywatelskiego i partnerów społecznych. Procesy konsultacji, tworzenia polityki i jej wdrażania powinny dokonywać się z udziałem zainteresowanych stron na poziomie unijnym, lokalnym i regionalnym. EKES uważa, że istnieją możliwości zwiększenia skuteczności w tym zakresie, rozwoju partnerstw oraz poprawy rozpowszechniania dobrych praktyk. W państwach członkowskich należy wprowadzić przejrzyste programy monitorowania i oceny służące mierzeniu dokonującego się postępu.

5.3.3 Budowanie bardziej skutecznych partnerstw z zainteresowanymi stronami pomoże wspierać oddziaływanie na różne determinanty społeczne i tym samym zmniejszać nierówności zdrowotne. Mogą one na przykład odegrać ważną rolę w zakresie poprawy dostępu do świadczeń zdrowotnych oraz ich adekwatności, w promocji zdrowia i profilaktyki zdrowotnej migrantów, mniejszości etnicznych i innych grup w trudnej sytuacji społecznej, w propagowaniu wymiany informacji i wiedzy, wskazywaniu i rozpowszechnianiu dobrych praktyk oraz pomocy w opracowywaniu dostosowanej do potrzeb polityki odnoszącej się do konkretnych problemów, z którymi zmagają się państwa członkowskie lub specyficzne grupy społeczne. Zainteresowane podmioty mogą także pomóc w mierzeniu nierówności zdrowotnych w danej społeczności w pracy oraz w czasie wolnym, a także wspierać pracowników służby zdrowia i przedstawicieli innych sektorów w zdobywaniu wiedzy i odbywaniu szkoleń.

5.3.4 EKES opowiada się także za skuteczniejszymi konsultacjami z przedstawicielami grup w trudnej sytuacji społecznej. EKES przyjąłby z zadowoleniem możliwość przeprowadzenia dalszych rozważań nad tym punktem wraz z Komisją Europejską.

5.4 Wychodzenie naprzeciw grupom w trudnej sytuacji społecznej

5.4.1 Trzeba pamiętać, że grupy znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej są pierwszymi ofiarami obecnego kryzysu, zarówno jeśli chodzi o zdrowie, jak i dostęp do opieki zdrowotnej.

5.4.2 W związku z tym EKES przyjmuje z zadowoleniem:

—	współdziałanie między Komisją Europejską a państwami członkowskimi na rzecz poprawy dostępu do świadczeń zdrowotnych i profilaktyki zdrowotnej grup znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej;

—	środki na rzecz zmniejszania nierówności zdrowotnych w przyszłych inicjatywach dotyczących starzenia się w dobrym zdrowiu;

—	prowadzenie działań w dziedzinie nierówności zdrowotnych w ramach Europejskiego Roku Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym w 2010 r.;

—	wykorzystywanie polityki spójności i funduszy strukturalnych na rzecz poprawy stanu zdrowia grupy w trudnej sytuacji społecznej, w kontekście przemian demograficznych;

—	skoncentrowanie się na mniejszej liczbie środków, które jednak powinny być lepiej dopracowane.

5.4.3 EKES zaleca, aby kwestię nierówności zdrowotnych i grup w trudnej sytuacji społecznej, w tym osób niepełnosprawnych, rozpatrywać w ogólnej perspektywie równości i dyskryminacji. Jednym z przykładów są tu różnice pod względem płci w kontekście starzenia się. Kobiety zwykle żyją dłużej niż mężczyźni, ale przeżywają więcej lat w złym stanie zdrowia, a w związku z ogólnie krótszym okresem życia zawodowego otrzymują niższe świadczenia emerytalne, co wywiera bezpośredni wpływ na dostęp do opieki zdrowotnej i lekarstw. Sytuacja migrujących kobiet także wymaga szczególnego rozważenia pod kątem edukacji zdrowotnej i dostępu do opieki zdrowotnej.

5.4.4 Profilaktyka zdrowotna i programy badań przesiewowych oraz promocja zdrowia i edukacja zdrowotna (wiedza o zdrowym stylu życia, dostępnych metodach leczenia, prawach pacjenta, itp.) są bardzo ważne, zwłaszcza w społecznościach znajdujących się w trudnej sytuacji. EKES zaleca Komisji i państwom członkowskim przeprowadzanie kampanii i oferowanie świadczeń ukierunkowanych na konkretne grupy znajdujące się w trudnej sytuacji społecznej. Kampanie zdrowotne skierowane do ogółu społeczeństwa zwykle w niewielkim stopniu docierają do grup w trudnej sytuacji. Z kolei kampanie ukierunkowane mobilizują mniej uprzywilejowane społeczności do określenia swoich potrzeb i rozpowszechniania informacji.

5.4.5 Komisja powinna w tym kontekście ocenić wpływ, jaki istniejące na szczeblu europejskim platformy i fora (ds. odżywiania, alkoholu itd.) wywierają na grupy znajdujące się w trudnej sytuacji. EKES proponuje utworzenie platformy dla organizacji pacjentów, której zadaniem będzie wymiana doświadczeń i rozpowszechnianie informacji.

5.4.6 EKES uważa, że jakość i dostępność kształcenia we wczesnym dzieciństwie jest jednym ze środków zapobiegania nierównościom zdrowotnym wśród przyszłych pokoleń. Dostępność różnych form opieki nad dziećmi stanowi istotny składnik rozwoju społeczno-gospodarczego i odgrywa szczególnie ważną rolę w przypadku regionów i grup społecznych znajdujących się w niekorzystnej sytuacji oraz stosunkowo gorzej sytuowanych gospodarstw domowych. Zapewnienie opieki nad dziećmi może pomóc w rozwiązywaniu problemów społecznych, gospodarczych i zdrowotnych, z którymi mają do czynienia uboższe gospodarstwa domowe, a także wspierać integrację społeczną grup wykluczonych (5). Ponieważ źródłem nierówności zdrowotnych są w znacznym stopniu nierówności społeczne, zdaniem EKES-u decydujące znaczenie ma zapewnienie równego dostępu do szkolnictwa i wysokiej jakości kształcenia, tak aby każdy mógł zdobyć wiedzę niezbędną do świadomego kierowania swoim życiem.

5.5 Zwiększanie wkładu wnoszonego przez politykę UE

5.5.1 EKES wzywa państwa członkowskie do nadania priorytetowego znaczenia wyeliminowaniu nierówności zdrowotnych oraz do zapewnienia, że polityka wywierająca wpływ na kwestie społeczne, gospodarcze i zdrowotne będzie lepiej koordynowana, monitorowana i oceniana w celu propagowania dobrych praktyk i rozpowszechniania informacji w całej UE.

5.5.2 Należy zbadać wpływ różnych obszarów polityki UE na stan zdrowia.

5.5.3 Można zwiększyć wkład UE w ograniczanie nierówności zdrowotnych, np. poprzez lepsze zrozumienie wpływu polityki na zdrowie i większe zintegrowanie polityki w zakresie kształcenia, warunków pracy, rozwoju terytorialnego, ochrony środowiska, transportu, itd. Ale przede wszystkim Komisja musi zapewnić, że zaproponowane środki nie spowodują żadnych nowych nierówności, zwłaszcza gdy wywierają one wpływ na grupy w trudnej sytuacji społecznej (6).

5.5.4 Cel zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia jest zapisany, na równi z jednolitym rynkiem, w traktacie lizbońskim, który także wyznacza Unii Europejskiej uzupełniającą rolę w zapewnieniu dobrego samopoczucia jej obywatelom. EKES ma nadzieję, że traktat lizboński ożywi hasło „uwzględniania kwestii zdrowia we wszystkich obszarach polityki” (Health in All Policie – HIAP), które na razie pozostaje raczej pustym sloganem na szczeblu UE, kryjącym nierównowagę spowodowaną powszechną dominacją jednolitego rynku.

5.5.5 W tym kontekście EKES wzywa Komisję do:

—	przeprowadzenia oceny jej działań (przed ich podjęciem, w trakcie i po ich przeprowadzeniu) we wszystkich obszarach polityki w celu sprawdzenia, czy wszystkie te obszary przyczyniają się do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia i do zmniejszenia nierówności zdrowotnych (7);

—	opracowania mechanizmu oceny oddziaływania istniejących obszarów polityki (ex ante i ex post) na zdrowie różnych grup ludności w celu uzyskania informacji potrzebnej do dalszego kształtowania polityki;

—	wprowadzenia mechanizmów pozwalających wycofać te środki polityki, które wpływają negatywnie na zdrowie i powodują nierówności;

—	podjęcia kroków na rzecz zwiększenia świadomości wśród państw członkowskich, stowarzyszeń i pracowników służby zdrowia na temat realnego oddziaływania nierówności zdrowotnych, określających je czynników oraz środków ich przezwyciężania.

5.5.6 EKES pragnąłby także, aby państwa członkowskie uwzględniły nierówności zdrowotne w swoich programach prac oraz opracowały odpowiednie strategie międzysektorowe.

5.5.7 EKES popiera propozycję Komisji w sprawie wspomagania państw członkowskich w skuteczniejszej koordynacji środków polityki oraz w przeprowadzeniu analizy związku między daną polityką a stanem zdrowia różnych grup społecznych we wszystkich państwach członkowskich. Niwelowaniu nierówności zdrowotnych powinny służyć także takie czynniki, jak lepsze stosowanie polityki spójności UE, poprawa informowania o funduszach spójności i lepsza ich koordynacja, zwiększony potencjał inwestycyjny w sektorze zdrowia i opieki społecznej w państwach członkowskich oraz możliwości w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich i WPR.

5.5.8 Nie można jednak naruszać przy tym praw państw członkowskich do organizowania i finansowania systemów opieki zdrowotnej, w szczególności ich prawa do określania i urzeczywistniania odpowiedniego poziomu ochrony zdrowia (art. 168 traktatu).

5.5.9 Należy zintensyfikować wysiłki na rzecz zwalczania nierówności zdrowotnych, mając na uwadze zwłaszcza wyzwania związane ze zmianami demograficznymi. Należy w tym kontekście uznać i szczególnie wspierać kluczową rolę, jaką odgrywają małe podmioty świadczące usługi medyczne (zwłaszcza samozatrudnieni lekarze) w zapewnieniu wszechstronnego, indywidualnego i lokalnego leczenia pacjentów.

5.5.10 EKES przyjmuje z zadowoleniem:

—

propozycję prowadzenia dialogu politycznego z państwami członkowskimi i zainteresowanymi stronami na temat sprawiedliwego dostępu do opieki zdrowotnej i innych podstawowych wartości w tym zakresie, przedstawionych w strategii UE w zakresie ochrony zdrowia oraz strategii dotyczącej bezpieczeństwa i higieny pracy, a także propozycję zorganizowania forum na temat zdrowia i restrukturyzacji w celu zaproponowania odpowiednich środków zmniejszania nierówności zdrowotnych;

—	inicjatywę Komisji na szczeblu międzynarodowym polegającą na wspieraniu innych krajów w zakresie zdrowia i związanych z nim dziedzin poprzez dzielenie się doświadczeniami UE w zwalczaniu nierówności zdrowotnych.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Ycznia 2010 r.

w sprawie opieki nad małymi dziećmi i ich kształcenia (opinia z inicjatywy własnej), sprawozdawca: Mária HERCZOG

Dz.U C 255/76 z 22.9.2010

Dz.U C 255/72 z 22.9.2010

Dz.U C 128/89 z 18.5.2010

Dz.U C 228/113 z 22.9.2009

Dz.U C 318/10 z 23.12.2009

Dz.U C 306/64 z 16.12.2009

Dz.U C 317/105 z 23.12.2009

Dz.U C 218/91 z 11.9.2009

Dz.U C 175/116 z 28.7.2009

Dz.U C 77/115 z 31.3.2009

Dz.U C 77/96 z 31.3.2009

Dz.U. C 224/88 z 30.8.2008

Dz.U. C 256/123 z 27.10.2007

(2) Istnieje już zalecenie Rady dotyczące badań przesiewowych pod kątem nowotworów, inicjatywy w sprawie zdrowia psychicznego, palenia tytoniu oraz epidemii HIV/AIDS, a także opracowania europejskiego katalogu dobrych praktyk, poprawy gromadzenia danych oraz możliwości tworzenia sieci kontaktów wśród państw członkowskich i zainteresowanych podmiotów. Wsparcie możliwe jest także dzięki ramowym programom badawczym i programom działań, programowi na rzecz zatrudnienia i solidarności społecznej Progress, analizom finansowym oraz innowacjom w polityce. Ponadto do poprawy stanu zdrowia społeczeństwa przyczynia się prawodawstwo UE w zakresie zatrudnienia oraz bezpieczeństwa i higieny pracy, wspólna polityka rolna oraz polityka w dziedzinie ochrony środowiska i polityka rynkowa. Fundusz Spójności oraz Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przyczyniają się do zmniejszenia różnic między regionami.

(3) Przykładowo we Francji ograniczony dostęp do leczenia antyretrowirusowego przyczynił się do wzrostu nierówności zdrowotnych wśród pacjentów zakażonych wirusem HIV.

(4) Porozumienia, cele ustalone na szczeblu krajowym i międzynarodowym, świadczenia na wypadek macierzyństwa, w tym urlop zdrowotny i macierzyński; do najważniejszych konwencji i przepisów MOP w zakresie ochrony zdrowia społecznego należy Konwencja nr 130 dotycząca opieki lekarskiej i zasiłków chorobowych oraz Konwencja nr 102 dotycząca zabezpieczenia społecznego, a w szczególności ochrony zdrowia społecznego. Została ona podpisana przez wiele państw, ostatnio przez Rumunię i Bułgarię. Do jej ratyfikacji przez UE brakuje jeszcze tylko podpisów dwóch państw bałtyckich i Finlandii (przeszkodą są sformułowania mające związek z płcią).

(5) Ycznia 2010 r. w sprawie opieki nad małymi dziećmi i ich kształcenia (opinia z inicjatywy własnej), sprawozdawca: Mária HERCZOG

(6) Do grup w szczególnie złej sytuacji społecznej zaliczają się osoby, które nie są mobilne z powodu choroby, nie poszukują w aktywny sposób możliwie najskuteczniejszej terapii, nie znają języka kraju, w którym najlepiej byłoby przeprowadzić leczenie, nie posiadają zasobów finansowych, by zapłacić za leczenie specjalistyczne lub leczenie za granicą oraz wahają się przed podjęciem leczenia za granicą lub w odległym ośrodku krajowym. Zmiany demograficzne spowodują pojawienie się nowych wyzwań zdrowotnych.

(7) Jakkolwiek prawdą jest, że wiele aktów legislacyjnych wymaga już oceny wpływu, w większości przypadków nie można ocenić, czy przyczyniają się one w sposób autentyczny i skuteczny do realizacji wyznaczonych celów. Jest to tym bardziej niezbędne w sytuacji obecnego kryzysu finansowo-gospodarczego, który staje się w coraz większym stopniu kryzysem finansowania systemu zatrudnienia i opieki zdrowotnej, co pociąga za sobą konsekwencje dla zdrowia publicznego.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/80

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony

(przekształcenie)

COM(2009) 551 wersja ostateczna/2 – 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Sprawozdawca: Cristian PÎRVULESCU

Dnia 26 listopada 2009 r. Rada, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony (przekształcenie)

COM(2009) 551 wersja ostateczna/2 – 2009/0164 (COD).

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swą opinię 23 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z dnia 28 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął 136 głosami – 2 osoby wstrzymały się od głosu – następującą opinię:

1. Wnioski

1.1

EKES popiera wyznaczone przez Komisję cele w zakresie dostosowania wspólnego europejskiego systemu azylowego. Zwraca jednakże uwagę na rozdźwięk między celami ustalonymi na szczeblu europejskim a praktykami krajowymi w dziedzinie, na którą znaczny wpływ ma kryzys gospodarczy i jego skutki społeczne i polityczne.

1.2	Zdaniem Komitetu przegląd tej dyrektywy może przyczynić się do stworzenia znacznie lepiej dostosowanych podstaw prawnych i instytucjonalnych, które umożliwią zagwarantowanie wysokiego i jednolitego poziomu pomocy dla osób ubiegających się o ochronę międzynarodową.

1.3

Komitet ostrzega jednak, że także w tym obszarze polityki europejskiej istnieje ryzyko, że w wyniku nadmiernej retoryki i deklaracji dobrej woli podkreślane przez UE wartości stracą na znaczeniu. W związku z tym podczas drugiej fazy wdrażania tej polityki, gdy proces decyzyjny będzie przebiegał zgodnie z procedurą współdecydowania, należy zapewnić takie warunki prawodawcze, które umożliwią osobom ubiegającym się o azyl faktyczny dostęp do zatrudnienia i do programów szkoleń.

1.4

EKES zwraca uwagę na potrzebę uznania istotnej roli, jaką odgrywa społeczeństwo obywatelskie w ogóle, a organizacje pozarządowe wyspecjalizowane w dziedzinie azylu i ochrony uchodźców w szczególności, i wnosi o umożliwienie im pełnego dostępu do wszystkich procedur i miejsc związanych z ich działalnością. Podkreśla jednak, że organizacje te nie mogą brać na siebie roli i odpowiedzialności, które w tej dziedzinie należą do rządów.

1.5	Komitet z zaniepokojeniem zauważa, że prowadzone na szczeblu krajowym i wspólnotowym działania w zakresie wydalania osób mogących potrzebować ochrony międzynarodowej nie są dość przejrzyste, by można było usprawiedliwić je w oczach obywateli państw członkowskich i wspólnoty międzynarodowej.

1.6	Komitet uważa, że różne poziomy ograniczeń budżetowych wynikających z kryzysu gospodarczego nie powinny przekładać się na obniżenie poziomu i jakości ochrony przyznawanej jej beneficjentom.

1.7	Komitet popiera zwiększenie zakresu ochrony międzynarodowej poprzez uznawanie kwalifikacji oraz lepszy dostęp do szkolenia zawodowego, zatrudnienia, mechanizmów integracyjnych i zakwaterowania.

2. Wprowadzenie

2.1

Utworzenie wspólnego europejskiego systemu azylowego w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości opiera się na zobowiązaniu do skutecznego wdrożenia Konwencji genewskiej z 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców oraz na wspólnych dla państw członkowskich wartościach praw człowieka. Zgodnie z tym, co stwierdzono w konkluzjach Rady Europejskiej z Tampere, a następnie w programie haskim, utworzenie wspólnego europejskiego systemu azylowego stanowi najważniejszy instrument służący ustaleniu wspólnej procedury azylowej oraz zapewnieniu jednolitego systemu ochrony we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej.

2.2

W latach 1999–2006 poczyniono znaczne postępy: przyjęto m.in. cztery akty prawne, które stanowią obowiązujący dorobek prawny w tej dziedzinie. Dyrektywa Rady 2004/83/WE (w sprawie kwalifikowania) umożliwiła określenie wspólnych kryteriów identyfikacji osób mogących ubiegać się o ochronę międzynarodową oraz zagwarantowanie takim osobom minimalnego poziomu ochrony we wszystkich państwach członkowskich. Wraz z ustanowieniem programu haskiego i sztokholmskiego Komisja zobowiązała się do przeprowadzenia oceny postępów poczynionych w pierwszej fazie oraz do przedstawienia Radzie i Parlamentowi Europejskiemu szeregu środków prawnych, które miałyby zostać przyjęte przed końcem 2010 r.

2.3

Począwszy od 2002 r., Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny angażuje się w proces opracowywania i wdrażania wspólnego europejskiego systemu azylowego, wydając liczne opinie, w tym opinię w sprawie dyrektywy, która jest obecnie przedmiotem przekształcenia (1), opinię w sprawie zielonej księgi w sprawie przyszłego wspólnego europejskiego systemu azylowego (2) oraz opinię w sprawie „Plan polityki azylowej – zintegrowana strategia ochrony na całym obszarze UE” (3).

2.4

W planie polityki azylowej (4), przyjętym 17 czerwca 2008 r., Komisja zaproponowała zakończenie drugiej fazy tworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego poprzez podwyższenie norm ochrony oraz zapewnienie ich spójnego stosowania w państwach członkowskich. Przyjęcie przez Radę w dniu 17 października 2008 r. europejskiego paktu o imigracji i azylu po raz kolejny potwierdziło poparcie dla tej polityki i wyznaczonych celów.

2.5

Plan działania przewiduje przegląd dyrektywy w sprawie kwalifikowania w taki sposób, by utworzyć poszerzony pakiet, do którego zostaną też włączone nowelizacje rozporządzenia dublińskiego i w sprawie Eurodac oraz dyrektywy w sprawie warunków przyjmowania (5); ponadto przewidziano w nim, że 19 lutego 2009 r. zostanie przyjęty wniosek w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w zakresie Polityki Azylowej (6). Dalsze środki obejmują wzmocnienie zewnętrznego wymiaru azylu, w szczególności poprzez unijny program przesiedleń oraz opracowywanie regionalnych programów ochrony.

2.6

Przegląd tej dyrektywy może przyczynić się do stworzenia podstaw prawnych i instytucjonalnych, które umożliwią zagwarantowanie osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową wysokiego i jednolitego poziomu pomocy. Podczas drugiej fazy proces decyzyjny będzie przebiegał zgodnie z procedurą współdecydowania, na podstawie art. 294 Traktatu o funkcjonowaniu UE, który przewiduje, że Rada podejmuje decyzje większością kwalifikowaną, a Parlament Europejski uczestniczy w procesie decyzyjnym w roli współustawodawcy.

2.7

Przegląd dyrektywy staje się konieczny ze względu na niejednoznaczne sformułowania w jej pierwotnej treści, które państwa członkowskie uważają za jedną z głównych przyczyn obecnych nieprawidłowości, do których zalicza się przede wszystkim duża liczba zaskarżanych decyzji i rozbieżne wskaźniki pozytywnie rozpatrzonych wniosków.

2.8	Przegląd dyrektywy umożliwi dostosowanie jej treści do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które stanowią odpowiednią podstawę do sprecyzowania sformułowań aktów dorobku prawnego i całości procedur przyznawania ochrony międzynarodowej.

2.9

Nowe sformułowanie treści tej dyrektywy okazuje się niezbędne również dlatego, że dotyczy ona zasadniczego elementu mechanizmu przyznawania ochrony międzynarodowej. Zawarte w niej przepisy uzupełniają inne części dorobku prawnego, a w szczególności dyrektywę w sprawie procedur azylowych. Przegląd ten, w powiązaniu z innymi środkami wsparcia instytucjonalnego i finansowego, może stanowić znaczny postęp na drodze do ustanowienia funkcjonalnego i skutecznego wspólnego europejskiego systemu azylowego.

2.10

Komitet, jako przedstawiciel zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego UE, z zadowoleniem przyjął starania podjęte w ramach tworzenia polityki azylowej, by przeprowadzić konsultacje ze społeczeństwem obywatelskim i ekspertami. Należy zwłaszcza wspomnieć o konsultacjach zorganizowanych w związku z opracowywaniem zielonej księgi przedstawionej przez Komisję Europejską w czerwcu 2007 r. (7) oraz w ramach przygotowywania badań dotyczących wdrożenia dyrektywy (zwłaszcza sprawozdanie sieci Odysseus) czy sprawozdania zewnętrznego w sprawie powodzenia polityki azylowej (8).

2.11

Komitet uznaje istotną rolę samorządów terytorialnych z perspektywy skutecznej realizacji polityki azylowej, zwłaszcza w zakresie integracji beneficjentów ochrony międzynarodowej. W związku z tym EKES pragnąłby, aby również Komitet Regionów został zaangażowany w konsultacje dotyczące polityki azylowej.

2.12

EKES wyraża swe znaczne zaniepokojenie działaniami rządów państw członkowskich i agencji Frontex w zakresie wydalania osób mogących potrzebować ochrony międzynarodowej (9). Działania takie, których częstotliwość i skala wzrasta, powinny odbywać się w warunkach pełnej przejrzystości i w pełni podjętej odpowiedzialności (10). Komitet zaleca, by agencja Frontex i Europejski Urząd Wsparcia ds. Polityki Azylowej współpracowały ze sobą na rzecz przeciwdziałania łamaniu praw człowieka. Wydalanie osób do krajów lub regionów, w których ich bezpieczeństwo jest zagrożone, stanowi rażące pogwałcenie zasady non-refoulement. Komitet wnosi, by pilnie opracowano sprawozdanie z działalności agencji Frontex i aby niezwłocznie ustalono procedury, według których agencja ta, we współpracy z władzami krajowymi, przeprowadzałaby wydalenia. Komitet ostrzega, że wzmocnienie uprawnień tej agencji bez wyposażenia jej w procedury gwarantujące poszanowanie praw człowieka stanowi zagrożenie dla całego wspólnego europejskiego systemu azylowego oraz dla wiarygodności Unii Europejskiej i jej państw członkowskich.

2.13

Komitet jest zdania, że funkcjonowanie wspólnego europejskiego systemu azylowego może się powieść tylko wtedy, gdy zaistnieje w praktyce solidarność między państwami członkowskimi. Niektóre państwa członkowskie, przede wszystkim z racji swojego położenia geograficznego, mają faktycznie do czynienia ze znacznie większą presją niż pozostałe. System azylowy może prawidłowo funkcjonować tylko w wypadku, gdy pozostałe państwa, a także wyspecjalizowane agencje UE będą udzielać tym państwom wsparcia.

3. Uwagi ogólne

3.1

EKES z zadowoleniem przyjmuje wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy. Jego treść odzwierciedla zalecenia, które Komitet przedstawił uprzednio, zwłaszcza w odniesieniu do traktowania osób ubiegających się o ochronę oraz sprecyzowania statusu osób mogących skorzystać z ochrony międzynarodowej. Niemniej jednak należy podjąć jeszcze wiele działań, zanim funkcjonalny wspólny europejski system azylowy stanie się faktem. Nie będzie on mógł zaistnieć, jeśli nie będzie mocno oparty na systemie wspólnych wartości i zasad, który w centrum działań UE i jej państw członkowskich stawia godność i bezpieczeństwo ludzi. Jednocześnie budowę tego systemu utrudnia brak odpowiednich instrumentów i zasobów mających zagwarantować przejrzystą i skuteczną procedurę przyznawania ochrony międzynarodowej, której towarzyszyłyby polityka i programy na rzecz integracji beneficjentów ochrony w społeczeństwie i gospodarce państw członkowskich.

3.2

Między przepisami na szczeblu europejskim a przepisami i praktykami krajowymi można zaobserwować znaczną rozbieżność (11). Harmonizacja nie powinna sprowadzać się do znalezienia najmniejszego wspólnego mianownika w dziedzinie ochrony. Duże zróżnicowanie między praktykami krajowymi, które uwidacznia się w różnych wskaźnikach pozytywnie rozpatrzonych wniosków, ilości zaskarżanych decyzji i we wtórnym napływie osób ubiegających się o azyl, wskazuje na to, że dorozumiana zasada solidarności między państwami członkowskimi nie znajduje zastosowania.

3.3

EKES wielokrotnie podkreślał szereg zasad, które powinny stale nadawać kierunek działaniom państw członkowskich i instytucji unijnych (12), a mianowicie: zasada non-refoulement, zgodnie z którą uchodźca nie może zostać wydalony do kraju, w którym jego życiu lub wolności groziłoby niebezpieczeństwo, zasada poufności informacji zawartych w każdym wniosku o azyl, a także gwarancja niezatrzymywania osób ubiegających się o status uchodźcy jedynie ze względu na ubieganie się o ten status.

3.4

W swej opinii dotyczącej Zielonej księgi w sprawie przyszłego wspólnego europejskiego systemu azylowego (13) Komitet wyraził poparcie dla tych zasad i wydał dokładne zalecenia dotyczące lepszego traktowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową. Ponadto instytucje europejskie i krajowe powinny współpracować ze sobą na rzecz zagwarantowania, że osoby potrzebujące ochrony międzynarodowej zawsze będą mogły dostać się na terytorium Unii, a ich wnioski będą rozpatrywane rzetelnie i indywidualnie. Komitet zalecił też likwidację wykazu krajów uznanych za „bezpieczne” oraz uruchomienie Europejskiego Urzędu Wsparcia w zakresie Polityki Azylowej.

3.5

Komitet zaleca nie tylko jasne określenie podstawowych wartości i zasad, którymi należy się kierować w dziedzinie azylu, ale także zaangażowanie na rzecz osiągnięcia kilku ściśle określonych celów przekładających się w praktyce na znaczną poprawę traktowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową lub osób z niej korzystających. EKES opowiada się za określeniem szeregu kluczowych wskaźników, na podstawie których będzie można śledzić i oceniać postępy w dążeniu do tych celów.

3.6

EKES popiera ideę uruchomienia europejskiego systemu analizowania i oceny zagrożenia bezpieczeństwa osób indywidualnych i grup w krajach trzecich za pośrednictwem Europejskiego Urzędu Wsparcia. Obecnie działa wiele systemów ustanowionych przez władze państwowe, a także przez organizacje pozarządowe, uniwersytety i ośrodki badawcze w celu oceny zagrożeń lub przemocy politycznej (14).

3.7

W proces zbierania informacji warto zaangażować, w razie potrzeby, Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ), przedstawicieli dyplomatycznych państw członkowskich, a także organizacje międzynarodowe i pozarządowe, które mają dostęp do krajów trzecich i prowadzą tam swe działania. Taki system analizy i oceny posłuży za punkt odniesienia dla władz krajowych w celu skuteczniejszego i szybszego rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową. Będzie on stanowił wspólną podstawę oceny i umożliwi bieżące rozpoznawanie zagrożeń.

4. Uwagi szczegółowe

4.1

Komisja, w swej prezentacji aspektów prawnych wniosku dotyczącego dyrektywy, proponuje zestaw definicji, które umożliwią przyjęcie wyższych norm ochrony oraz dalszą harmonizację istniejących już norm. Podążając w tym samym kierunku, Komitet proponuje sprecyzowanie i rozwinięcie pewnych kwestii, co powinno przyczynić się do ustanowienia praktyk zgodnych z podstawowymi wartościami i zasadami Unii Europejskiej.

4.2

Podmioty udzielające ochrony. Komitet uznaje za niewłaściwe rozszerzenie definicji podmiotów udzielających ochrony i ubolewa, że w wykazie podmiotów udzielających ochrony zostały ujęte podmioty inne niż państwa, takie jak organizacje pozarządowe i międzynarodowe. Nawet jeśli podmioty te (organizacje międzynarodowe, organizacje pozarządowe) wykazują chęć czy nawet zdolność ochrony obywateli jakiegoś państwa, nie na nich spoczywa ostateczna odpowiedzialność za taką ochronę. Organizacje międzynarodowe rozliczają się przed państwami członkowskimi, a organizacje pozarządowe – przed swymi członkami i sponsorami. Pełnowartościową i funkcjonalną ochronę średnio- i długoterminową mogą zapewniać jedynie państwa, jako że odpowiadają one przed własnymi obywatelami, którzy siłą rzeczy są najbardziej zainteresowani efektywnością i stabilnością swoich państw. Nawet jeśli podmioty udzielające ochrony mogą świadczyć, w perspektywie krótkoterminowej, użyteczne, a czasem niezbędne usługi, zwłaszcza w zakresie rozwiązywania problemów natury humanitarnej, nie można im powierzyć, nawet częściowo, odpowiedzialności za zagwarantowanie ochrony osobom na danym terytorium. Obecność takich podmiotów nie może służyć za uzasadnienie odmowy ochrony międzynarodowej.

4.3

Ochrona wewnętrzna. Istnienie ochrony wewnątrz danego kraju nie wystarcza do zagwarantowania bezpieczeństwa osobom potencjalnie ubiegającym się o ochronę międzynarodową. W niektórych przypadkach tylko niewielka część terytorium danego państwa jest bezpieczna i jest wysoce nieprawdopodobne, by wszystkie osoby znajdujące się w sytuacji zagrożenia mogły się tam udać. Występują ponadto sytuacje, w których różne podmioty spierają się o kontrolę nad daną strefą i nie można w związku z tym jasno ustalić, kto odpowiada za zapewnienie porządku i bezpieczeństwa. Należy zatem znacznie doprecyzować tę definicję. Ochrona wewnątrz kraju jest pełnowartościowa tylko w przypadku, gdy większość terytorium podlega kontroli funkcjonującej władzy centralnej, wyposażonej w niezbędne środki, by zagwarantować porządek wewnętrzny, minimalny poziom usług publicznych i odpowiednią ochronę praw poszczególnych osób i ich bezpieczeństwa.

4.4

Związek przyczynowy. Należy przede wszystkim uwzględniać „związek przyczynowy” w sytuacjach, gdy sprawcami prześladowań są podmioty niereprezentujące państwa. Kiedy prześladowania łączą się z brakiem ochrony ze strony państwa, wnioski o ochronę międzynarodową są uzasadnione. Interpretacja tego związku powinna być szeroka i uważnie przestrzegana we wszystkich sytuacjach, gdy rząd danego państwa odmawia, w sposób wyraźny lub domyślny, chronienia swych obywateli.

4.5

Przynależność do szczególnej grupy społecznej. Komitet z zadowoleniem przyjmuje dodanie kryterium płci do definicji grup społecznych mogących znaleźć się w sytuacji zagrożenia, gdyż uważa taki krok za słuszny. Ponadto do interpretacji konwencji genewskiej należy zastosować perspektywę przekrojową, aby lepiej uwzględnić sytuacje, w których kobiety są bardziej zagrożone. Komitet zwraca także uwagę na orientację seksualną jako przyczynę prześladowania. W niektórych społeczeństwach bezpieczeństwo i dobrobyt osób są związane z ich płcią. EKES uważa, że organizacje i instytucje mające specjalistyczną wiedzę na ten temat powinny być zapraszane do udziału w konsultacjach dotyczących polityki azylowej, aby stworzyć dokładniejszy obraz zagrożeń związanych z płcią danej osoby. Komitet zaleca także, by problematykę równości płci włączyć również do zakresu działań Europejskiego Urzędu Wsparcia w zakresie Polityki Azylowej poprzez utworzenie w nim wyspecjalizowanych struktur.

4.6

Utrata statusu uchodźcy. Komitet wyraża aprobatę dla proponowanej zmiany i uważa, że jest ona zgodna z systemem wartości i zasad stanowiących podstawę polityki azylowej. Status osoby podlegającej ochronie międzynarodowej może wygasnąć dopiero z chwilą, gdy powrót do miejsca pochodzenia nie niesie ze sobą żadnego zagrożenia dla osób, które skorzystały z tego prawa.

4.7

Różnice dotyczące zakresu obu statusów ochrony. Komitet z zadowoleniem przyjmuje postępy na drodze ku ujednoliceniu obu statusów ochrony. Komitet kilkukrotnie wyrażał poparcie dla tego procesu, który zagwarantuje w przyszłości pełniejszą ochronę osób będących w sytuacji zagrożenia i zapewni im lepszą integrację w państwach członkowskich UE. Ujednolicenie tych dwóch statusów ochrony nie powinno jednakże spowodować, pośrednio lub bezpośrednio, obniżenia poziomu ochrony ani jej jakości.

4.8

Zakres ochrony międzynarodowej. Zakres ochrony międzynarodowej to drażliwy element polityki azylowej. Różnice między państwami członkowskimi są tu większe niż w odniesieniu do procedury przyznawania ochrony międzynarodowej jako takiej. Jest absolutnie niezbędne, by w ramach opracowywania polityki azylowej Komisja zmobilizowała zasoby konieczne do tego, by uważnie i dogłębnie przestudiować politykę i programy krajowe w tej dziedzinie. Wobec braku proaktywnych środków przyznawanie ochrony międzynarodowej będzie pozbawione treści, a w konsekwencji osoby, którym przyznano status uchodźcy będą narażone na ukrytą dyskryminację. Komitet zaleca, aby do procesu opracowywania i wdrażania polityki azylowej na szczeblu krajowym włączyć związki zawodowe i organizacje pracodawców.

4.9

Komitet z zadowoleniem przyjmuje fakt, że dodano przepisy dotyczące uznawania i równoważności dyplomów i kwalifikacji, a także środki ułatwiające dostęp beneficjentów ochrony międzynarodowej do szkoleń zawodowych. Są to istotne kroki ku integracji tych osób w gospodarce i społeczeństwie oraz ku poprawie jakości ich życia. Jeśli chodzi o dostęp do rynku pracy, to należy go zwiększać za pomocą aktywnych środków na rzecz zwalczania dyskryminacji i zachęcania podmiotów gospodarczych.

4.10	Członkowie rodziny. Komitet z zadowoleniem przyjmuje doprecyzowanie definicji członków rodziny i uważa, że umożliwi to dokładniejsze i bardziej jednolite rozpatrywanie wniosków o ochronę międzynarodową we wszystkich państwach członkowskich UE.

4.11	Komitet z zadowoleniem przyjmuje stosowanie kryterium interesu małoletniego do oceny wniosków o przyznanie ochrony międzynarodowej.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. C 221 z 17.9.2002, s. 43.

(2) Dz.U. C 204 z 9.8.2008, s. 77.

(3) Dz.U. C 218 z 11.9.2009, s. 78.

(4) COM(2008) 360 wersja ostateczna.

(5) COM(2008) 815 wersja ostateczna; COM(2008) 820 wersja ostateczna; COM(2008) 825 wersja ostateczna.

(6) COM(2009) 66 wersja ostateczna.

(7) COM(2007) 301 wersja ostateczna.

(8) GHK, Badania – ocena skutków pt. „The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC” oraz „The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC”, wielokrotna umowa ramowa o świadczenie usług JLS/2006/A1/004.

(9) Zob. sprawozdanie organizacji Human Rights Watch pt. „Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers”, Human Rights Watch, 2009.

(10) Komitet z zadowoleniem przyjmuje wolę Komisji Europejskiej, by procedurom w tej dziedzinie nadać większa przejrzystość.

(11) COM(2009) 551 wersja ostateczna – SEC(2009) 1374), s. 14–16.

(12) Dz.U. C 193 z 10.7.2001, s. 77–83.

(13) Dz.U. C 204 z 9.8.2008, s. 77–84.

(14) Można tu wymienić znaczą liczbę tego typu systemów oceny: Fund for Peace (Fundusz na rzecz Pokoju); http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Minorities at Risk (Mniejszości w zagrożeniu): http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict and Peace (Konflikt i pokój): http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Global Report The Center for Systemic Peace (CSP): http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/85

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich

(przekształcenie)

COM(2009) 554 wersja ostateczna – 2009/0165 (COD)

2011/C 18/15

Sprawozdawca: Antonello PEZZINI

wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich (przekształcenie)

COM(2009) 554 wersja ostateczna – 2009/0165 (COD).

Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 23 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 28 kwietnia 2010 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 153 głosami – 2 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Streszczenie i zalecenia

1.1 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) wyraża poparcie i uznanie dla prac Komisji mających na celu dostosowanie dyrektywy w sprawie procedur azylowych do propozycji przedstawionych w zielonej księdze (1) i planie działań (2).

1.2 Przyjęcie traktatu lizbońskiego, do którego włączono między innymi Kartę praw podstawowych, zwiększyło znacznie zakres obowiązków i uprawnień Unii w dziedzinie azylu i imigracji.

1.3 Komitet jest przekonany, że Komisja wykonała godną uznania pracę w celu harmonizacji poprzednich dyrektyw w sprawie tak złożonego zagadnienia jak azyl.

1.4 Komitet jest zdania, że w ramach Europy socjalnej należy stworzyć odpowiednie warunki w zakresie azylu, inicjując procesy kulturowe, prawne i administracyjne, a także współpracę z państwami członkowskimi i krajami trzecimi.

1.5 Organizacje pozarządowe zaczynają odgrywać coraz bardziej kluczową rolę w kontekście, który jest coraz bardziej złożony i szybko się zmienia, między innymi ze względu na procesy globalizacji oraz kryzysy gospodarcze i ekologiczne. Komitet wnosi, by odgrywały one coraz większą rolę i by była ona określana przez społeczeństwo i decydentów publicznych.

1.6 Zadaniem organizacji pozarządowych jest z definicji udzielanie pomocy i wsparcia grupom znajdującym się w najbardziej niekorzystnym położeniu. Komitet uważa, że ich rola w zakresie pomocy i mediacji kulturowej staje się niezbędna na wszystkich etapach opracowywania procedur przewidzianych przez krajowe i europejskie przepisy.

1.7 Komitet jest zdania, że podejmując wysiłki mające na celu harmonizację procedur i sposobów postępowania, Komisja powinna zawsze wykazywać się dużą troską i wrażliwością, gdyż dotyczą one osób, które z oczywistych przyczyn znajdują się w trudniejszej sytuacji i borykają się z większymi problemami niż inni.

1.8 UE powinna na wszelkie możliwe sposoby zapobiegać repatriacji uchodźców do krajów, w których zagrożona jest ich nietykalność fizyczna i psychiczna lub nie są przestrzegane podstawowe prawa.

1.9 Zasadnicze znaczenie ma to, by wnioskodawcy mogli posługiwać się swym językiem ojczystym w trakcie procedur związanych ze składaniem wniosku o azyl i by na wszystkich etapach zagwarantowano im bezpłatną pomoc prawną.

1.10 Odrzucenie wniosku o ochronę międzynarodową musi być jasno uzasadnione i muszą mu towarzyszyć informacje, między innymi na temat procedury i terminu złożenia ewentualnego odwołania.

1.11 Jednakże wydalenie musi zostać zawieszone w oczekiwaniu na wynik ewentualnego odwołania.

1.12 Komitet uważa, że państwa członkowskie powinny podejmować wszelkie możliwe wysiłki – między innymi poprzez odpowiednią wymianę doświadczeń – by umożliwić osobom ubiegającym się o azyl podejmowanie aktywności zawodowej, edukacyjnej i kulturalnej w odpowiednim środowisku społecznym.

1.13 Komitet jest zdania, że należy ściśle stosować zasadę non-refoulement i zastanowić się nad wspólnym poszerzeniem zakresu osób, które wymagają ochrony międzynarodowej, o maltretowane kobiety, osoby narażone na szczególne trudności i uchodźców ekologicznych.

1.14 Komitet uważa, że w państwach członkowskich należy apelować o poczucie współodpowiedzialności, by zapobiegać zjawisku nielegalnej migracji o podłożu ekonomicznym i ulepszać działania na rzecz osób, które ich rzeczywiście potrzebują, dążąc do podziału obciążeń i obowiązków.

1.15 Zdaniem Komitetu jest oczywiste, że państwa członkowskie powinny udostępnić więcej środków finansowych Komisji, tak by można było poprawić politykę włączenia społecznego osób ubiegających się o azyl.

1.16 Państwa członkowskie powinny wprowadzić odpowiednie zmiany do ustawodawstwa krajowego, wykazując się podobną gotowością do przeprowadzenia harmonizacji jak Komisja, która dała temu wyraz w ostatnich wnioskach o przekształcenie dyrektyw.

1.17 Komitet jest przekonany, że stworzenie, w ramach Europy socjalnej, odpowiednich warunków w zakresie azylu, zależy przede wszystkim od woli politycznej i wrażliwości państw członkowskich, wspomaganych przez jednolitą, odpowiednią procedurę proponowaną przez Komisję.

1.18 Komitet podkreśla szczególną sytuację kobiet, które mają o wiele więcej trudności niż mężczyźni ze złożeniem wniosku o azyl i otrzymaniem statusu uchodźcy. Apeluje zatem do Komisji o podjęcie wszystkich możliwych starań poprzez zaangażowanie państw członkowskich, by lepiej realizować zasadę równości płci, do której Europa już od długiego czasu przywiązuje dużą wagę.

1.19 Komitet uważa, że odpowiednio ukierunkowane procesy kształcenia mogą pogłębić zbiorową świadomość społeczną w celu akceptacji osób, które bardziej potrzebują pomocy i które w tradycji historyczno-religijnej krajów europejskich upatrują stałego punktu odniesienia.

2. Wprowadzenie

2.1 Tło historyczne

2.1.1 Początki prawa do azylu sięgają starożytnej Grecji, w której uznawano ochronę przed represjami gwarantowaną wzajemnie przez dwa miasta swym obywatelom lub ochronę przyznaną przez dane miasto wysokiej rangi osobistościom, np. ambasadorom itp. (3).

2.1.2 Również w starożytnym Rzymie wraz z ugruntowaniem się jus gentium (prawa narodów) uznano prawo do azylu związane ze statusem obywatela (4).

2.1.3 Historia prawa do azylu wiąże się z rozwojem różnych form i przejawów prześladowania polegających na środkach represji stosowanych przez władze z powodów religijnych, filozoficznych czy ideologiczno-politycznych uznawanych za niebezpieczne dla struktury państwowej.

2.2 Zakaz dyskryminacji i ochrona praw człowieka

2.2.1 Rozwój kultury prawnej doprowadził do poszerzenia prawa do azylu. Konstytucje nowoczesnych państw demokratycznych przewidują zazwyczaj, że rząd musi odmówić ekstradycji cudzoziemca, jeżeli wniosek o nią został złożony z powodu przestępstw politycznych.

2.2.2 W związku z tym przepisy konstytucyjne obowiązujące obecnie w państwach europejskich stanowią, że cudzoziemiec, któremu zabroniono korzystania w swym kraju ze swobód demokratycznych, ma prawo do azylu na terytorium danego państwa.

2.2.3 Wyżej wspomniane postanowienia odnoszą się wyraźnie do uznania nienaruszalnych praw człowieka i do zasady niedyskryminacji. Zakaz dyskryminacji został zresztą wyraźnie zapisany w art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (5).

2.2.4 Zgodnie z art. 15 konwencji zakazu tego nie można uchylić nawet w wypadku, gdyby takie ewentualne odstępstwo było sprzeczne z innymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowego.

2.2.5 Konsekwencją powyższego postanowienia jest wyeliminowanie krajowych klauzul opt-out w zakresie azylu, między innymi w celu pełnego wdrożenia i praktycznego zastosowania konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r., w formie włączonej do protokołu nowojorskiego z 31 stycznia 1967 r.

2.2.6 Traktat lizboński poszerzył kompetencje UE w dziedzinie azylu i imigracji. Włączono do niego Kartę praw podstawowych, która:

—	gwarantuje prawo do azylu;

—	przewiduje opracowanie wspólnych przepisów;

—	wprowadza zintegrowany system zarządzania granicami zewnętrznymi;

—	uznaje znaczenie współpracy z krajami trzecimi;

—	poszerza kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dziedzinie azylu i imigracji.

3. Podsumowanie wniosku o przekształcenie dyrektywy

3.1 Omawiany wniosek ma na celu zakończenie realizacji drugiego etapu wspólnotowego systemu azylowego, który ma zostać wprowadzony wraz z jednolitą procedurą do 2012 r.

3.2 Celem jest wyeliminowanie luk i niedociągnięć obecnych norm minimalnych, które pod wieloma względami okazały się mało przystępne, skuteczne i sprawiedliwe, a także w niewielkim stopniu brały pod uwagę sytuacje indywidualne (6).

3.3 Proponowane zmiany sprzyjają przede wszystkim lepszej harmonizacji systemów proceduralnych. Dotyczą one ponadto dalszych gwarancji proceduralnych dla osób ubiegających się o azyl, ze szczególnym uwzględnieniem etapu rozpatrywania wniosków o ochronę i związanego z nimi procesu decyzyjnego, co sugerują zmiany orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tej dziedzinie.

4. Uwagi ogólne

4.1 Tworzenie warunków w zakresie azylu, w ramach Europy socjalnej

4.1.1 Stworzenie w ramach Europy socjalnej warunków w zakresie azylu, opiera się na stałych procesach kształcenia, od wczesnej młodości, tak by zagadnienia te znalazły miejsce w zbiorowej świadomości społeczeństwa i klasy politycznej państw członkowskich.

4.1.2 Przy poszanowaniu praw podstawowych i zasad uznanych w Karcie praw podstawowych UE Unia Europejska przyjęła dyrektywę Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich.

4.1.3 Paradoksalnie w ostatnich latach szybki proces globalizacji doprowadził do intensywnych przemian tożsamości, w związku z czym niemożliwe jest stworzenie systemu prawnego opartego na uniwersalizmie, takiego jak prawo rzymskie.

4.1.4 Konfrontacja różnych narodów i obecny klimat niepokoju o kontakty kulturowe wywołują zatem nowe obawy i niepewność, wskutek czego prawie wszystkie kraje europejskie dążą raczej do restrykcyjnego stanowiska w sprawie obywatelstwa i co za tym idzie – azylu.

4.1.5 Podejście to jest niemniej sprzeczne z pożądanym procesem integracji narodów i z dążeniem do budowania takiej Europy, która byłaby również Europą socjalną.

4.1.6 Konieczne jest zatem ścisłe stosowanie zasady non-refoulement, a nawet można by zaproponować pomysł poszerzenia zakresu osób potrzebujących ochrony międzynarodowej. Zresztą już teraz różne dyrektywy UE uznają kryterium prześladowania szczególnego rodzaju, którego ofiarą padają niektóre kobiety i inne osoby narażone na szczególne trudności.

4.1.7 O ile w obecnym kontekście należy oczywiście odmawiać statusu uchodźcy uciekinierom uznanym jedynie za migrantów ekonomicznych, których dotyczą odpowiednie przepisy, to bardziej problematyczna wydaje się dzisiaj pozycja uchodźców ekologicznych.

4.1.8 Chodzi w istocie o osoby zmuszone do stawienia czoła zagrożeniom i niepewności wynikającym z przymusowego przesiedlenia spowodowanego degradacją środowiska, co wpływa w dużym stopniu na możliwość korzystania z praw człowieka, takich jak prawo do życia, wyżywienia, zdrowia i rozwoju (7).

4.1.9 Kwestiom tym można by poświęcić uwagę w ramach przekształcenia dyrektywy Rady 2004/83/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu; te nowe zagadnienia zasługują również na bardziej wnikliwą analizę we wniosku dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w zakresie Polityki Azylowej (COM(2009) 66 wersja ostateczna).

4.2 Procedury szczegółowe

4.2.1 Z jednej strony procedura uznania statusu uchodźcy musi uwzględniać szereg środków ustawodawczych w zakresie bezpieczeństwa mających na celu zapobieganie nielegalnej imigracji i rozwiązywanie kwestii porządku i bezpieczeństwa publicznego związanych ze zjawiskiem migracji.

4.2.1.1 Jednakże z drugiej strony, zgodnie z wymogami Europejskiego paktu w sprawie imigracji i azylu z 2008 r., konieczne jest zorganizowanie imigracji legalnej przy uwzględnieniu priorytetów, potrzeb i możliwości przyjmowania imigrantów ustalonych przez każde z państw członkowskich, a także wsparcie integracji.

4.2.1.2 Z punktu widzenia tworzenia w Europie warunków w zakresie azylu, wskazane byłoby między innymi rozwinięcie partnerstwa zgodnie z zasadą podziału obciążenia, czyli solidarności w przyjmowaniu i rozmieszczaniu osób ubiegających się o azyl na całym terytorium Unii Europejskiej.

4.2.1.3 Procedury przewidziane we wniosku o przekształcenie dotyczące rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową oraz odebrania przyznanego statusu, a także procedury przewidziane we wniosku o przekształcenie dyrektywy w sprawie procedur azylowych dotyczące odwołań od takich decyzji są zgodne z wymogami międzynarodowymi i z wymogami wynikającymi z przepisów UE.

4.2.1.4 Komitet uważa, że bardzo duże znaczenie ma promowanie i wspieranie organizacji pozarządowych, również w czasie trwania procedur przygotowywania i rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu lub jego odebrania, a także odwoływania się od decyzji. W związku z tym proponuje, by w preambule lub w artykułach wniosku zawarto postanowienie na ten temat.

4.2.1.5 Zgodnie z terminologią wspólnotową ochrona międzynarodowa obejmuje zarówno uznanie statusu uchodźcy w rozumieniu konwencji genewskiej, jak i ochronę uzupełniającą przewidzianą dla osób, które nie mogą zostać odesłane do swojego kraju ze względu na poważne zagrożenia, chociaż nie spełniają wymogów koniecznych do tego, by uznać ich za uchodźców.

4.2.1.6 Przepisy poszczególnych państw członkowskich wdrażające wspomnianą dyrektywę w sprawie procedur azylowych wskazują zazwyczaj trzy poziomy kompetencji organów administracyjnych: przyjmowanie wniosków, rozpatrywanie wniosków i podejmowanie związanych z nimi decyzji.

4.2.1.7 Wszczęcie procedury wiąże się w każdym razie z zasadą, zgodnie z którą – poza pewnymi wyjątkami (europejski nakaz aresztowania itp.) – osoba ubiegająca się o azyl ma prawo do pobytu na terytorium danego kraju i do traktowania z poszanowaniem godności człowieka przez cały czas potrzebny do rozpatrzenia wniosku. Z uwagi na zasadę poszanowania godności człowieka pobyt w ośrodku recepcyjnym w oczekiwaniu na lepsze zakwaterowanie powinien być uznawany za wyjątek, a nie regułę.

4.2.1.8 Przewiduje się ponadto szereg gwarancji chroniących osoby ubiegające się o azyl: odpowiednie informowanie wnioskodawcy o wymaganej procedurze i o tym, czy wniosek został przyjęty, możliwość nawiązania kontaktu z Biurem Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (UNHCR), pomoc tłumaczy ustnych, osobista rozmowa wnioskodawcy z właściwą komisją, której członkowie przechodzą szkolenie wstępne i ustawiczne.

4.2.1.9 Komitet uważa, że należy podjąć szczególne wysiłki w celu wyszkolenia wykwalifikowanych pracowników FRONTEX, by lepiej:

—	koordynować współpracę operacyjną między państwami członkowskimi;

—	opracowywać wspólne przepisy w dziedzinie kształcenia;

—	udzielić państwom członkowskim pomocy niezbędnej do organizacji działań w zakresie przyjmowania i repatriacji, przy wsparciu mediatorów kulturowych;

—	przygotować urzędników w dziedzinie prawa humanitarnego UE w zakresie azylu, między innymi w świetle uruchomienia przyszłej agencji ds. azylu.

4.2.1.10 Komitet jest zdania, że ośrodki recepcyjne powinny być wykorzystywane wyłącznie tymczasowo, w wyjątkowych przypadkach, przy pełnym poszanowaniu Karty praw podstawowych. Osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową muszą mieć możliwość prowadzenia odpowiedniego trybu życia z punktu widzenia wszystkich jego aspektów: życia osobistego, usług opieki zdrowotnej, kontaktów społecznych i możliwości na rynku pracy.

4.2.1.11 Dyrektywa 2003/9/WE ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w państwach członkowskich pozostawia bardzo dużo swobody w zakresie dostępu do zatrudnienia. Komitet uważa, że wszelkie ograniczenia w dziedzinie zatrudnienia naruszają godność ludzką i przyczyniają się do pracy w szarej strefie, której skutkiem jest niesprawiedliwość społeczna.

4.2.1.12 Wreszcie przewiduje się możliwość odwołania się od decyzji wraz z bezpłatną opieką prawną zarówno na szczeblu administracyjnym, jak i sądowym. Komitet jest zdania, że należy zwiększyć bezpłatną pomoc prawną i administracyjną, nadając jej obowiązkowy charakter, a także zapewnić pomoc językową, na wszystkich etapach przewidzianych przez procedury.

5. Uwagi szczegółowe

5.1 Proponowane zmiany są zgodne z celem harmonizacji i aktualizacji procedur związanych z uznawaniem statusu uchodźcy.

5.2 Zasadniczo należałoby podjąć krytyczną refleksję nad przyczynami usunięcia z wniosku wyraźnej wzmianki o instytucji azylu.

5.3 Przywołanie w nowym dokumencie instytucji azylu można by rozumieć jako uznanie prawa wstępu na terytorium danego państwa, między innymi w celu wszczęcia procedury przyznania statusu uchodźcy, w oczekiwaniu na sprawdzenie warunków koniecznych do uznania tegoż statusu, wraz z zakazem wydalenia w międzyczasie.

5.4 Ponadto przywołanie prawa do azylu pozwoliłoby państwom członkowskim na zastosowanie nowej dyrektywy również w wypadkach, które wykraczają poza jej zakres stosowania (zob. art. 3, 4, 11 i 12 wniosku), gdy istnieją poważne względy humanitarne uniemożliwiające powrót do kraju pochodzenia, inne niż konkretne prześladowania (8).

5.5 Komitet popiera proponowane zmiany, gdyż odpowiadają one wyżej wymienionym celom.

5.5.1 Niemniej przedstawia następujące uwagi:

5.5.1.1

motyw (38): wskazane byłoby uściślenie, że wykonanie dyrektywy powinno być oceniane w regularnych odstępach czasu, przy jednoczesnym bardziej precyzyjnym określeniu terminu;

5.5.1.2

motyw (41): należy bardziej uściślić zasadnicze zmiany do wcześniejszej dyrektywy, których transpozycja jest obowiązkowa;

5.5.1.3

art. 2 lit. f): konieczne jest bardziej precyzyjne określenie organu rozstrzygającego, gdyż w niektórych krajowych systemach prawnych nie funkcjonuje pojęcie organu „quasi-sądowego”;

5.5.1.4

art. 3 ust. 3: dla przykładu należy wskazać ewentualne przypadki zastosowania dyrektywy w sytuacji, gdy wniosek dotyczący ochrony wykracza poza zakres stosowania dyrektywy (zob. uwagi na temat nowego zjawiska uchodźców ekologicznych);

5.5.1.5

art. 6: postanowienie, dzięki któremu państwa członkowskie mogą wymagać, by wnioski były składane w wyznaczonym miejscu, wydaje się niezgodne z postanowieniami art. 7 i zdaje się ograniczać pożądany i już przewidywany szerszy dostęp do procedury;

5.5.1.6

art. 10 ust. 13 (9): we wszystkich przypadkach odmownych należy przekazać zainteresowanemu w jego własnym języku, a także jego prawnym przedstawicielom informacje nie tylko na temat przyczyny odrzucenia wniosku, lecz również na temat terminu (rozsądnego i akceptowalnego), a także sposobu i procedury zgłoszenia sprzeciwu oraz odwołania;

5.5.1.7

art. 12 ust. 19 lit. d (10)): uprawnienie właściwych władz do przeszukania wnioskodawcy i jego rzeczy osobistych może się okazać sprzeczne z gwarancjami konstytucyjnymi przewidzianymi przez różne systemy prawne państw członkowskich;

5.5.1.8

art. 34 lit. c): konieczne jest uściślenie poważnych podstaw, jakie wnioskodawca może podać w celu uzasadnienia, że państwo trzecie uznane za bezpieczny kraj pochodzenia w rzeczywistości takie nie jest, chociaż Komitet uważa, że czasami trudne może być ustalenie jednomyślnie akceptowanej definicji bezpiecznego państwa trzeciego.

5.5.1.9

W tej kwestii przedmiotem refleksji może być ponadto wyrok C-133/06 Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 6 maja 2008 r., którym unieważniono art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 3 dyrektywy w sprawie procedur azylowych 2005/85/WE.

Bruksela, 28 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) COM(2007) 301 wersja ostateczna.

(2) COM(2008) 360 wersja ostateczna.

(3) Nietykalność chroniła ponadto uciekinierów, którzy nie mogli zostać pojmani w określonych świątyniach uznawanych za nienaruszalne, od czego pochodzi etymologia słowa „azyl”.

(4) Prawo do obywatelstwa zostało ponadto upowszechnione przez edykt Karakalii w 212 r. n.e., który znosił wszelkie różnice w traktowaniu obywateli rzymskich i innych obywateli imperium.

(5) Konwencja została podpisana w Rzymie 4 listopada 1950 r., a dołączone do niej dodatkowe protokoły zostały ratyfikowane i weszły w życie nie tylko w państwach członkowskich UE, lecz również w wielu europejskich krajach trzecich, co sprawia, że przepisy te mają większą wartość wiążącą z punktu widzenia prawa międzynarodowego i przepisów krajowych.

(6) Niesprawiedliwość procedur przyjętych przez poszczególne państwa członkowskie można wytłumaczyć przede wszystkim nadmiarem swobody uznania wynikającej z dyrektywy w sprawie procedur azylowych z 2005 r.

(7) Należałoby zatem poszerzyć kryterium bezpieczeństwa jako podstawowej wartości dla człowieka. Uchodźcy ekologiczni padają ofiarą degradacji środowiska i związanych z nią zaburzeń równowagi społecznej, tak jak na przykład w wypadku stopniowego pustynnienia całych obszarów geograficznych w Afryce Subsaharyjskiej z powodu nowych form agresywnej spekulacji.

(8) W wypadku uchodźców, którzy opuszczają swój kraj nie z powodu wymierzonej w nich dyskryminacji indywidualnej, lecz z powodu istotnych wydarzeń (wojna domowa, powszechna przemoc, agresja zewnętrzna, klęski żywiołowe, uchodźcy ekologiczni itp.), zazwyczaj nie przewiduje się możliwości złożenia wniosku o uznanie statusu uchodźcy. Niemniej przepisy dotyczące imigracji umożliwiają stawienie czoła kryzysom humanitarnym wywołanym przez wyjątkowe zdarzenia, przewidując środki tymczasowej ochrony konieczne do odpowiedniego przyjęcia w stosownym czasie ewakuowanej ludności.

(9) W angielskiej (i polskiej – przyp. tłum.) wersji językowej jest to art. 10 ust. 2.

(10) W angielskiej (i polskiej – przyp. tłum.) wersji językowej jest to art. 12 ust. 2 lit. d).

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/90

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i zmieniającej dyrektywy 2004/39/WE i 2009/…/WE

COM(2009) 207 wersja ostateczna – 2009/0064 (COD)

2011/C 18/16

Sprawozdawca generalny: Angelo GRASSO

Dnia 3 czerwca 2009 r. Rada, działając na podstawie art. 47 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i zmieniającej dyrektywy 2004/39/WE i 2009/…/WE

COM(2009) 207 wersja ostateczna – 2009/0064 (COD).

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 1 lutego 2010 r. Dnia 16 lutego 2010 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego zwróciło się do Sekcji Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji o ponowne omówienie opinii.

Zgodnie z art. 20 i 57 ust. 1 regulaminu wewnętrznego na 462. sesji plenarnej w dniu 29 kwietnia 2010 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wyznaczył Angela GRASSA na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 136 do 2 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) z zadowoleniem przyjmuje wniosek dotyczący dyrektywy. Chociaż niektóre klasy funduszy alternatywnych przyczyniły się z pewnością do zwiększenia dźwigni finansowej i ryzykowności systemu finansowego, to nie z tego sektora wyłoniły się główne zagrożenia dla stabilności i trwałości systemu finansowego w czasie kryzysu wynikającego z zaburzeń na rynku kredytów hipotecznych o podwyższonym ryzyku. Pogląd ten znalazł ostatnio poparcie w opublikowanym w lutym 2010 r. sprawozdaniu Brytyjskiego Urzędu ds. Usług Finansowych (UK Financial Services Authority) zatytułowanym „Ocena możliwych źródeł ryzyka systemowego wynikającego z funduszy hedgingowych” (Assessing the possible sources of systemic risk from hedge funds), w którym stwierdza się, że główne fundusze hedgingowe nie powodują destabilizującego ryzyka kredytowego kontrahenta. EKES jest świadom dyskusji, którą wywołał wniosek, a zwłaszcza propozycji Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego (sprawozdawca Jean-Paul Gauzès). Ze swojej strony Komitet przedstawia szereg uwag i zaleceń mających na celu skorygowanie pewnych decyzji i wytycznych przedstawionych we wniosku, które – nie przynosząc dużych korzyści z punktu widzenia ochrony inwestorów i rzetelności rynku – mogłyby być jednocześnie niekorzystne nie tylko dla sektora funduszy alternatywnych, ale również dla całego systemu gospodarczego. Za punkt odniesienia dla swoich uwag EKES przyjmuje wydaną przez siebie w 2009 r. opinię w sprawie funduszy private equity i funduszy hedgingowych (1), w której stwierdził, że w gospodarczych ramach europejskiej gospodarki rynkowej ich wpływ na zatrudnienie oraz kwestie społeczne jest istotniejszy niż ich oddziaływanie finansowo-gospodarcze.

1.2 Kryzys w Grecji zwrócił uwagę na kwestię zadłużenia państwa. Komitet jest świadom różnych opinii na temat roli, jaką fundusze hedgingowe mogły odegrać w pogłębieniu kryzysu, i uważa, że kwestia ta wymaga natychmiastowej uwagi oraz głębszego przemyślenia.

1.3 Dyrektywa wprowadza zharmonizowane ramy prawne dla sektora funduszy alternatywnych, również w związku z potrzebą odpowiedniego monitorowania ryzyka makroostrożnościowego dla europejskiego sektora finansowego. Zawiera ona ponadto szczegółowe przepisy, które zdaniem EKES-u są trudne do skutecznego dostosowania do bardzo różnorodnych produktów wytwarzanych w tym sektorze. EKES ma zatem nadzieję, że przyjęte zostanie bardziej funkcjonalne podejście w celu uwzględnienia wielkiej różnorodności produktów objętych definicją funduszy alternatywnych.

1.4 EKES uważa, że kluczowe znaczenie ma bezzwłoczne podjęcie rozmów z władzami głównych krajów pozaeuropejskich w celu wsparcia przyjęcia wspólnych międzynarodowych norm nadzoru bankowego w odniesieniu do alternatywnych funduszy inwestycyjnych, na wzór norm opracowanych przez Komitet Bazylejski w sektorze bankowym. W przeciwnym razie przepisy można by z łatwością obejść, przenosząc określoną działalność poza obszar obowiązywania europejskiego prawodawstwa. Naraziłoby to konkurencyjność istotnych branż europejskiego sektora finansowego, wywierając negatywny wpływ na zatrudnienie, a także tworzenie dobrobytu i bogactwa. Ustanowienie w przyszłości Europejskiego Organu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) może ułatwić wdrażanie przepisów, zwłaszcza na szczeblu ponadnarodowym.

1.5 Dyrektywa umożliwia między innymi ustalenie limitów finansowania dłużnego. EKES nie sprzeciwia się temu stanowisku, lecz zwraca się o wyraźne wskazanie, na podstawie jakich kryteriów można ustalić takie limity dla różnych rodzajów produktów, a także jakie środki ochronne zostaną wprowadzone w celu ograniczenia ich efektu procyklicznego.

1.6 EKES uważa, że do zagwarantowania przejrzystości rynku i ochrony inwestorów konieczne jest rozszerzenie na wszystkie spółki obowiązku rejestracji i przekazywania podstawowych informacji. Informacje powinny być zróżnicowane w zależności od produktów i progów. Niemniej Komitet uważa, że należy przeprowadzić bardziej wnikliwą analizę empiryczną niż czyniła to do tej pory Komisja.

1.7 Co się tyczy wymogów sprawozdawczych wobec spółek zarządzających funduszami private equity , EKES docenia gotowość do zwiększenia ich przejrzystości, zwłaszcza jeżeli celem jest ochrona zainteresowanych stron, takich jak udziałowcy mniejszościowi i pracownicy. Komitet uważa ponadto, że przepisy te nie powinny wpływać na fundusze private equity w sposób dyskryminujący a jednocześnie faworyzujący inne fundusze inwestycyjne znajdujące się w posiadaniu inwestorów prywatnych lub instytucjonalnych. Wniosek dotyczący dyrektywy przewiduje ponadto zwolnienie z tych zobowiązań funduszy inwestujących wyłącznie w MŚP. EKES podkreśla jednak, że ochrona inwestorów i rzetelności rynku to niepodważalne zasady, które powinny dotyczyć wszystkich spółek zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

2. Wprowadzenie

2.1 Nazwa alternatywne fundusze inwestycyjne odnosi się do wszystkich funduszy, które nie wchodzą w zakres stosowania dyrektywy UCITS, a zatem są to na przykład fundusze hedgingowe, fundusze private equity, kapitał typu „venture”, fundusze inwestujące na rynku nieruchomości lub surowców oraz fundusze inwestycji infrastrukturalnych, obejmujące między innymi sektor, który zgodnie z terminologią zastosowaną w sprawozdaniu grupy de Larosière’a, definiuje się jako „równoległy system bankowy”.

2.2 W 2009 roku EKES opracował opinię na temat funduszy hedgingowych i funduszy private equity, nie uwzględnił w niej jednak dyrektywy w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi. W opinii tej Komitet skupił się wyłącznie na wpływie tych funduszy na zatrudnienie i kwestie społeczne. Komitet zauważa, że wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie ZAFI wywołał szeroką dyskusję zwłaszcza na temat zatrudnienia i kwestii społecznych. Zdaniem EKES-u wnioski i zalecenia przedstawione we wspomnianej opinii stanowią istotny punkt odniesienia w debacie poświęconej dyrektywie.

2.3 Jak podkreślono również w sprawozdaniu grupy de Larosière’a, na wybuch kryzysu finansowego wpłynęły nadmiar środków płynnych, znaczna nierównowaga na rynkach finansowych i surowcowych oraz inne czynniki makroekonomiczne. Duża ilość środków płynnych doprowadziła do zbagatelizowania ryzyka związanego nieodłącznie z samymi środkami płynnymi, na które w procesie kontroli i zarządzania ryzykiem ze strony zarówno podmiotów, jak i na poziomie przepisów ostrożnościowych zwracano mniejszą uwagę niż na ryzyko kredytowe i rynkowe.

2.4 Nie możemy dzisiaj stwarzać pozorów, że nic się nie stało, i musimy uczyć się na błędach, które dużo kosztowały światową gospodarkę i które mogły być naprawdę tragiczne w skutkach. Środki płynne wymagają możliwie jak najbardziej przejrzystych rynków i systemów finansowych.

2.5 Dyrektywa powinna być okazją do poczynienia rzeczywistych postępów na drodze do przejrzystości sektora funduszy alternatywnych, który okazał się być z pewnością pozbawiony tej cechy.

2.6 EKES uważa, że jest to konieczne nie ze względu na wady, niedoskonałości i zagrożenia tego sektora, lecz ze względu na bezsprzeczną konieczność uznania kwestii przejrzystości i płynności za priorytet programu działania.

2.7 Propozycje będące obecnie przedmiotem dyskusji w ramach UE, a dotyczące nadzoru finansowego zarówno na poziomie makro, jak i na poziomie mikro, mają absolutnie nieodzowne znaczenie dla przetrwania jednolitego rynku (2).

2.8 W USA prezydent Barack Obama zapoczątkował proces radykalnych przemian i innowacji systemu regulacji i nadzoru. Jest jeszcze za wcześnie, by ocenić wyniki, jakie przyniosą amerykańskie inicjatywy.

2.9 W związku z tym UE powinna wzmóc starania, by na szczeblu międzynarodowym bezzwłocznie podjęto działania na rzecz przejrzystości i rzetelności rynku. EKES podkreśla jednak, że sama regulacja nie może zagwarantować rozwiązania problemów, które są związane również z nieroztropnymi zachowaniami zawodowych inwestorów.

2.10 EKES popiera sześć ogólnych zasad dotyczących regulacji w zakresie funduszy hedgingowych, które Międzynarodowa Organizacja Komisji Papierów Wartościowych (IOSCO) zaproponowała w czerwcu 2009 r. Ostatnio (25 lutego 2010 r.) IOSCO opublikowała także wymogi informacyjne w zakresie ryzyka systemowego, dotyczące funduszy hedgingowych. Obejmują one jedenaście kategorii danych. EKES zaleca Komisji, by oparła się na tych zasadach i wykorzystała je w regulacjach dotyczących ZAFI przewidzianych w proponowanej dyrektywie.

2.11 Choć IOSCO zakończyła już analizę ryzyka dla systemu finansowego, jakie wiąże się z funduszami private equity, nie przedstawiono jeszcze żadnych propozycji uregulowań. EKES zaleca Komisji, by dostosowała zasady IOSCO dotyczące funduszy hedgingowych, tak aby odpowiadały charakterystyce funduszy private equity.

3. Wniosek dotyczący dyrektywy

3.1 Wniosek dotyczący dyrektywy ma na celu wprowadzenie regulacji, które dotyczą zarządzających funduszami, a nie produktów. Rezygnację z bezpośredniej interwencji w sprawie produktów uzasadnia fakt, że alternatywne fundusze inwestycyjne mogą być definiowane wyłącznie poprzez wykluczenie, gdyż nie zostały one zharmonizowane przez dyrektywę UCITS, a zatem Komisja uważa, że jakakolwiek interwencja mająca na celu bezpośrednie uregulowanie produktów bardzo szybko okazałaby się nieaktualna.

3.2 Jednak wiele aspektów uregulowania dotyczącego podmiotów zarządzających funduszami ma siłą rzeczy również poważne konsekwencje dla działania i cech samych funduszy.

3.3 Wniosek dotyczący dyrektywy ma dwa główne cele:

—	umożliwienie skuteczniejszego nadzoru mikroostrożnościowego i makroostrożnościowego, który wymaga dogłębnego zrozumienia dynamiki sektora, również poza granicami danego kraju;

—	wspieranie integracji rynku i rozwoju jednolitego rynku umożliwiające zarządzającym korzystanie ze swego rodzaju europejskiego paszportu dla swych produktów, co przynosi pozytywne skutki z punktu widzenia korzyści skali i możliwości wyboru dla inwestorów.

3.4 Te główne cele można realizować poprzez złożony zestaw szczegółowych działań, które nadają kształt następującym aspektom wniosku:

3.4.1 Wszyscy zarządzający funduszami alternatywnymi, których aktywa przewyższają określony próg de minimis, powinni uzyskać zezwolenie. Wyłączenie z postanowień dyrektywy przewiduje się dla tych zarządzających, których całkowita wartość aktywów jest mniejsza niż 100 mln euro. Próg ten wzrasta do 500 mln, jeżeli zarządzający nie stosują dźwigni finansowej i inwestorzy nie mają prawa do umorzeń przez pięć pierwszych lat istnienia funduszu.

3.4.1.1 Wydawaniem zezwoleń zajmują się właściwe organy państwa członkowskiego pochodzenia. Zezwolenie jest uzależnione od spełnienia wysoce ustrukturyzowanych wymogów dotyczących organizacji i przejrzystości.

3.4.1.2 Zarządzający muszą mieć swoją siedzibę w UE. Mogą oni przekazać funkcje administracyjne podmiotom zagranicznym: funkcję depozytariusza mogą sprawować wyłącznie instytucje kredytowe mające siedzibę w UE. Dalsze przekazywanie funkcji, z wyjątkiem funkcji depozytariusza, jest wyraźnie zabronione, a w każdym razie podlega restrykcyjnym warunkom.

3.4.1.3 W dyrektywie powierza się Komisji zadanie ustalania progów w odniesieniu do dźwigni finansowej, tak by zagwarantować stabilność i rzetelność systemu finansowego.

3.4.2 Spełnianie wymogów przewidzianych w dyrektywie umożliwiłoby zarządzającym swobodną sprzedaż swych produktów inwestorom branżowym (zdefiniowanym w dyrektywie w sprawie rynków instrumentów finansowych) we wszystkich państwach członkowskich. Zarządzający mogą również dystrybuować fundusze mające siedzibę w krajach trzecich, lecz podlegają one szeregowi warunków zapobiegających dalszym zagrożeniom, jakie mogą wystąpić na rynkach lub zakłóceniom systemów podatkowych.

4. Uwagi Komitetu

4.1 EKES wypowiedział się już w swej opinii (3) w sprawie zaleceń grupy de Larosière’a i w pełni się zgadza z potrzebą wprowadzenia ponadnarodowego nadzoru, który jednak wymaga doprecyzowania wystarczająco jednolitych ram prawnych. Wziąwszy pod uwagę fakt, że ustanowienie nowych europejskich organów nadzoru nie wyklucza kompetencji organów krajowych, ważne jest, by europejskie organy nadzoru opracowały wspólny zestaw zasad dotyczących samego nadzoru. Lepsza znajomość sektora funduszy alternatywnych i jego większa przejrzystość mogą mieć istotne znaczenie dla zwiększenia rzetelności rynku i ochrony inwestorów, a także położyć podwaliny pod skuteczny nadzór makroostrożnościowy. Dyrektywa może być okazją do realizacji tak istotnego celu, pod warunkiem że uniknie się nadmiernie uciążliwych ograniczeń. Z tego powodu Komitet opowiada się za zachowaniem szczególnej ostrożności i rozwagi, kiedy wymogi prawne wykraczają poza minimalne ramy sprawozdawcze konieczne do prowadzenia nadzoru mikroostrożnościowego.

4.2 EKES uważa, że sprawą niecierpiącą zwłoki jest ustalenie ram prawnych, które poprawią warunki umożliwiające osiągnięcie lepszej jakości kryteriów struktury zarządzania ZAFI. Warunek ten jest ważniejszy od wielu innych szczegółowych przepisów, które prowadzą do podniesienia kosztów spółki, niekoniecznie zwiększając gwarancje dla rynku, jak stanowczo podkreśla zalecenie 1 sprawozdania grupy de Larosière’a.

4.3 EKES przypomina dwa inne zagadnienia poruszone w powyższym sprawozdaniu, które – nawiązując do przeglądu ram programu Bazylea II – podkreśla fakt, że z kryzysu finansowego można wysnuć dwa istotne wnioski:

—	system finansowo-gospodarczy powinien dysponować wyższym kapitałem własnym;

—	obowiązujące ramy prawne wywierają silny wpływ procykliczny, gdyż zamiast złagodzić wahania rynkowe, doprowadziły do ich nasilenia.

4.3.1 Propozycja wprowadzenia limitów finansowania dłużnego i ograniczenia dźwigni finansowej funduszy (tzw. leverage cap) zmierza ku pożądanemu podwyższeniu kapitału własnego. EKES podziela obawy dotyczące zagrożenia, jakie nadmierna dźwignia stwarza dla systemu finansowego: kwestią nadmiernego zadłużenia należy się zająć, pamiętając również o innych cechach funduszy, takich jak na przykład ich wielkość. EKES ma nadzieję, że zostanie zbadana możliwość ustalenia jasno określonego maksymalnego poziomu dźwigni finansowej.

4.3.2 By zachować kontrolę nad ryzykiem systemowym, należy pamiętać, że największe banki są często głównymi maklerami, a zatem pożyczają fundusze na fundusze hedginowe. Kontrola nad takimi głównymi maklerami jest równie istotna, jak kontrola nad pożyczającymi fundusze. Podejmując decyzję o przeglądzie dyrektyw w sprawie wymogów kapitałowych banków, właściwe organy muszą zagwarantować, że pożyczki te będą pokryte odpowiednią ilością kapitału.

4.3.3 Wreszcie, należy wziąć pod uwagę fakt, że maksymalny poziom dźwigni może oddziaływać w sposób procykliczny. Jest prawdopodobne, że poziom ten zostanie przekroczony, kiedy wartość inwestycji spadnie, wskutek czego zarządzający może być zmuszony do zlikwidowania swych własnych aktywów poprzez dalsze obniżenie ich wartości rynkowej w celu ponownego zmieszczenia się w limicie. EKES omówił już kwestię procykliczności przepisów prawnych w swej opinii w sprawie sprawozdania grupy de Larosière’a. Chociaż przyznaje, że ustalenie, kiedy należy złagodzić, a kiedy zaostrzyć ograniczenia, może być trudne, to uważa, że przyjęcie pewnego stopnia elastyczności w stosunku do niektórych ograniczeń może zmniejszyć procykliczność przepisów.

4.4 EKES wyraża wątpliwości co do kwestii progów de minimis, poniżej których spółki byłyby wyłączone z zakresu stosowania przepisów dyrektywy. Zasadniczo EKES uważa, że wszystkie spółki powinny zostać poddane wymogowi rejestracji, a w związku z tym również wymogowi przekazywania podstawowych informacji niezbędnych do zapewnienia minimalnych warunków rzeczywistej przejrzystości rynku w celu ochrony inwestorów.

4.4.1 Aby zapewnić przejrzystość i ochronę inwestorów należy podnieść wymogi dotyczące bardziej szczegółowych informacji, być może z podziałem według produktów i progów. EKES uważa jednak, że konieczne jest przeprowadzenie bardziej wnikliwej analizy empirycznej niż do tej pory w celu znalezienia racjonalnego kryterium ustanawiania wspomnianych progów de minimis.

4.4.2 Zdaniem EKES-u opublikowane ostatnio wymogi informacyjne IOSCO w zakresie ryzyka systemowego, dotyczące funduszy hedgingowych (które można dostosować do potrzeb innych alternatywnych funduszy inwestycyjnych) są krokiem we właściwym kierunku. Określono w nich jedenaście kategorii danych: od informacji na temat zarządu i doradców, do przedstawiania których zobowiązane byłyby wszystkie fundusze, aż po informacje na temat pożyczek, ryzyka i ekspozycji kontrahentów, które wymagane byłyby od dużych funduszy lewarowanych. Te cieszące się międzynarodowym poparciem wytyczne, wywodzące się z inicjatyw grupy G20 i Rady Stabilności Finansowej, wejdą w życie we wrześniu 2010 r.

4.5 Powyższe argumenty wynikają z przekonania, że sektor funduszy alternatywnych jest zbyt zróżnicowany, by móc objąć go całkowicie jednolitymi ramami prawnymi w odniesieniu do wszystkich, różnorodnych produktów składających się na niego. W praktyce spółki zarządzające specjalizują się w określonej dziedzinie (na przykład w funduszach inwestujących na rynku nieruchomości, funduszach hedgingowych, funduszach private equity). Wniosek dotyczący dyrektywy poświęca szczególną uwagę wyłącznie funduszom stosującym dźwignię finansową i funduszom private equity. Jak przekonuje opinia z inicjatywy własnej EKES-u w sprawie wpływu funduszy inwestycyjnych na przemiany w przemyśle (sprawozdawca: Peter MORGAN), różnorodność funduszy alternatywnych jest tak duża, że wymaga bardziej zróżnicowanego podejścia.

4.6 EKES ma nadzieję, że inicjatywa komisarza Michela Barniera w sprawie wprowadzenia wspólnego paszportu europejskiego, który obejmowałby również zarządzających i fundusze mające siedzibę poza UE, może zapoczątkować opracowanie wspólnych międzynarodowych rozwiązań.

4.6.1 EKES popiera propozycję takiego samego traktowania również funduszy mających siedzibę poza UE. EKES ma nadzieję, że Komisja upewni się, czy normy jakościowe i normy przejrzystości zarządzających i funduszy zagranicznych są istotnie równoważne normom wspólnotowym.

4.6.2 Ze względu na to, że wniosek dotyczący dyrektywy powinien być także okazją do podniesienia poziomu gwarancji funduszy spoza UE, bez stwarzania dla nich dyskryminujących warunków i tym samym wykluczania ich z jednolitego rynku, EKES zwraca się o natychmiastowe wyjaśnienie, jakie warunki spełnić będą musiały te fundusze, aby stać się przedmiotem swobodnego obrotu na jednolitym rynku.

4.7 EKES jest zdania, że jeżeli przyjęciu dyrektywy nie będą towarzyszyć podobne działania na szczeblu głównych krajów pozaeuropejskich, to jej przepisy mogą zostać z łatwością ominięte poprzez przeniesienie określonej działalności poza obszar obowiązywania europejskiego prawodawstwa. Byłoby to zagrożeniem dla konkurencyjności istotnych branż europejskiego sektora finansowego, wywierając negatywny wpływ na zatrudnienie, a także tworzenie dobrobytu i bogactwa.

4.8 EKES zastanawia się, czym uzasadniony jest wymóg, by depozytariusz był instytucją kredytową. Istnienie niezależnego depozytariusza jest istotną formą gwarancji, która zapobiega zachowaniom oszukańczym bądź szkodliwym dla inwestorów. EKES zdecydowanie popiera wprowadzenie w tym zakresie bardziej restrykcyjnych przepisów. Komitet zwraca się jednak o wyjaśnienie, dlaczego zamierza się ograniczyć funkcję depozytariusza wyłącznie do instytucji kredytowych wobec faktu, że dyrektywa w sprawie rynków instrumentów finansowych dopuszcza innych pośredników do przechowywania aktywów klientów.

4.9 Do funduszy alternatywnych należą również tak zwane fundusze private equity, które inwestują w kapitał udziałowy przedsiębiorstw nienotowanych na rynku regulowanym.

4.9.1 Fundusze private equity są istotnym źródłem kapitału wysokiego ryzyka dla innowacyjnych lub nowo powstających przedsiębiorstw, a także dla przedsiębiorstw w fazie ekspansji czy restrukturyzacji. EKES zastanawiał się już (4) nad kwestią wpływu, jaki fundusze private equity mogą wywrzeć na system gospodarczy i przemiany w przemyśle.

4.9.2 Wniosek dotyczący dyrektywy poświęca wiele artykułów (rozdział V, sekcja 2) funduszom, które przejmują kontrolę nad spółkami nienotowanymi na rynku regulowanym (a ściślej rzecz ujmując, funduszom, które przejmują przynajmniej 30 % praw głosu).

4.9.3 Informacje, które należy przekazywać, są bardzo szczegółowe, i w wielu aspektach porównywalne do tych, których wymaga się w wypadku przejęcia przedsiębiorstwa notowanego na rynku regulowanym. Ponadto konieczne jest stworzenie kodeksu zarządzania spółkami podobnego do kodeksu wymaganego dla przedsiębiorstw notowanych na rynku regulowanym. Wszystkie te informacje powinny być dostarczone spółkom, ich akcjonariuszom, przedstawicielom pracowników, a także samym pracownikom.

4.9.4 EKES zgadza się z zakresem obowiązków przewidzianych w dziedzinie zarządzania, sprawozdawczości i ujawniania informacji, zwłaszcza jeżeli ich celem jest ochrona interesów zainteresowanych stron, takich jak udziałowcy mniejszościowi i pracownicy. Uważa ponadto, że przepisy te nie powinny dyskryminować funduszy private equity z korzyścią dla innych funduszy inwestycyjnych znajdujących się w posiadaniu innych inwestorów prywatnych lub instytucjonalnych.

4.9.5 EKES wzywa, by przepisy te miały zastosowanie począwszy od udziału zapewniającego 25 % praw głosu oraz aby kodeks ładu korporacyjnego jednoznacznie chronił obowiązujące zbiorowe układy pracy. Należy przedstawiać potencjalne konsekwencje dla pracowników, a wszelkie informacje powinny być przekazywane w sposób wiarygodny i bez opóźnień. W przypadku niedopełnienia obowiązków informacyjnych i konsultacyjnych wszelkie decyzje podjęte przez ZAFI lub docelową spółkę są bezskuteczne.

4.9.6 EKES proponuje, by dyrektywa przewidywała minimalne wskaźniki wypłacalności i płynności, które miałyby zastosowanie do spółek docelowych. Dywidendy należy ograniczyć do jednej wypłaty rocznie, a ich wysokość nie powinna przekraczać wysokości dochodów. W przypadku spółek docelowych niespełniających minimalnych wskaźników wypłata dywidendy nie powinna mieć miejsca.

4.10 Ze wspomnianych wymogów sprawozdawczych zwolnione są przejęcia kontroli nad MŚP. Komitet krytycznie ocenia ten aspekt dyrektywy, ponieważ ochrona inwestorów i rzetelność rynku to niepodważalne zasady, które powinny dotyczyć wszystkich spółek zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz. U. C 128 z 18.5.2010, s. 56.

(2) Opinia w sprawie nadzoru makro- i mikroostrożnościowego.

(3) Dz.U. C 318/2009, s. 57.

(4) Dz. U. C 128 z 18.5.2010, s. 56.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/95

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie 25. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (2007)

COM(2008) 777 wersja ostateczna

2011/C 18/17

Sprawozdawca: Christoph LECHNER

Dnia 18 listopada 2008 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

25. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (2007)

COM (2008) 777 wersja ostateczna.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 2 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28-29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia 2010 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 120 do 4 przyjął następującą opinię.

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Niektóre państwa członkowskie wciąż borykają się z trudnościami przy formułowaniu przepisów dotyczących transpozycji dyrektyw. Jeśli chodzi o wdrażanie, dyrektywy dopuszczają zróżnicowany zakres swobody: niektóre zawierają rozwiązania opcjonalne pozostawiające państwom członkowskim dość dużą swobodę w doborze krajowych środków transpozycji, inne natomiast – wyraźne zapisy lub konkretne dyspozycje. Należy więc znaleźć złoty środek między mechanicznym kopiowaniem a nadmiernie swobodną transpozycją.

1.2 Komitet popiera główne cele Komisji, czyli:

—	rozwiązywanie problemu poważnych opóźnień w transpozycji dyrektyw;

—	bardziej intensywne korzystanie ze środków zapobiegawczych, w tym ciągłą potrzebę głębszej analizy zagadnień dotyczących wprowadzania w życie i zgodności w trakcie sporządzania ocen skutków;

—	lepsze informowanie i rozwiązywanie problemów w mniej sformalizowany sposób z korzyścią dla obywateli i przedsiębiorstw;

—	wyznaczenie priorytetów w odniesieniu do najważniejszych spraw oraz ścisłą współpracę z państwami członkowskimi w celu szybszego korygowania naruszeń.

1.3 Komitet z zadowoleniem przyjmuje deklarację Komisji, że nadal priorytetowo traktowane będą te trudności, które mają rozległy wpływ na prawa podstawowe i swobodny przepływ osób. Pochwala także podejmowanie w pierwszej kolejności takich naruszeń, w wyniku których obywatele są na znaczną skalę lub wielokrotnie narażeni na bezpośrednie szkody lub poważne pogorszenie jakości życia.

1.4 Jednocześnie Komitet sugeruje bardziej proaktywne podejście, polegające np. na:

—	tworzeniu prawa wspólnotowego w taki sposób, by jego transpozycja była prostsza;

—	tworzeniu dokładnej i stale aktualizowanej tabeli korelacji od samego początku prac nad aktami prawnymi;

—	dopuszczeniu transpozycji poprzez odesłanie do wyraźnych zapisów lub konkretnych dyspozycji zawartych w dyrektywie.

1.5 Komitet pragnie zwrócić też uwagę na te obszary, w których planowanie, przygotowywanie i transpozycja prawa powinny być oparte na proaktywnym podejściu do prawa. W tym kontekście EKES zauważa, że przepisy i uregulowania nie są jedynym i z pewnością nie zawsze najlepszym sposobem na osiągnięcie zamierzonych celów.

1.6 Komitet uważa, że Komisja powinna usprawnić procedury rozpatrywania spraw dotyczących uchybień zobowiązaniom państw członkowskich, zwłaszcza gdy chodzi o stosowanie procedury przyspieszonej w przypadkach opóźnionej transpozycji.

1.7 Komitet uważa, że inne mechanizmy rozwiązywania problemów – takie jak SOLVIT, IMI, system wymiany informacji w zakresie delegowania pracowników oraz UE PILOT – doskonale służą zmniejszeniu obciążenia Komisji pracą związaną z postępowaniami w sprawie naruszeń.

1.8 Komitet uważa, że trzeba poprawić sposób informowania społeczeństwa obywatelskiego i opinii publicznej za pośrednictwem portalu „Europa” na temat różnych procedur wnoszenia skarg, z poszanowaniem wyjątku dotyczącego ochrony interesu publicznego określonego w orzecznictwie.

1.8.1 Komitet zaleca ponadto ciągłe poszerzanie zakresu informacji dostępnych na tej stronie i publikowanie decyzji Komisji dotyczących naruszeń – od momentu rejestracji skargi aż do zakończenia postępowania.

1.9 Powinno się także przeanalizować mechanizmy dochodzenia roszczeń zbiorowych z myślą o dokończeniu przygotowywanych obecnie inicjatyw w dziedzinie prawa konsumenckiego i prawa konkurencji, w celu wzmocnienia mechanizmów samoregulacji w państwach członkowskich.

1.10 Komitet proponuje, aby Komisja zwracała się do niego regularnie o opracowanie opinii w sprawie sprawozdania rocznego, w celu zapoznania się z poglądami zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego i wzmocnienia w ten sposób stosowania prawa w UE.

2. Sprawozdanie Komisji (1)

2.1 Komisji, stojącej na straży traktatów, przyznano uprawnienia i nałożono na nią odpowiedzialność w zakresie zapewnienia poszanowania prawa Unii Europejskiej oraz kontroli przestrzegania przez państwa członkowskie postanowień traktatów i prawodawstwa wtórnego. Postanowienia traktatu, przepisy 10 tysięcy rozporządzeń i ponad 1 700 dyrektyw obowiązujących w 27 państwach członkowskich stanowią zbiór przepisów o znacznych rozmiarach. Stąd nieunikniona jest duża liczba zróżnicowanych problemów i trudności związanych ze stosowaniem prawa. W niektórych dziedzinach wdrażanie prawa stanowi szczególne wyzwanie.

2.2 We wrześniu 2007 r. Komisja przyjęła komunikat „Skuteczna Europa – stosowanie prawa wspólnotowego” (2), w którym stwierdzono, że „w swoich rocznych sprawozdaniach Komisja bardziej skupi się na zagadnieniach strategicznych, ocenie aktualnego stanu prawa w poszczególnych sektorach, priorytetach oraz planowaniu pracy na przyszłość”, co „będzie stanowiło wsparcie dla strategicznego dialogu międzyinstytucjonalnego na temat tego, w jakim stopniu prawo wspólnotowe osiąga swoje cele, napotykanych problemów oraz ewentualnych rozwiązań, które można zastosować”.

2.3 W sprawozdaniu zwrócono uwagę na potencjalne problemy związane ze stosowaniem prawa, wyznaczając trzy priorytetowe obszary działań: 1) zapobieganie powstawaniu problemów, 2) informowanie obywateli i rozwiązywanie ich problemów oraz 3) ustalanie priorytetów w zakresie rozpatrywania skarg i przypadków uchybień zobowiązaniom państw członkowskich. Ponadto podkreślono potrzebę ścisłego partnerstwa między Komisją a państwami członkowskimi, pracy w grupach ekspertów w celu kierowania stosowaniem instrumentów prawnych oraz aktywnej współpracy w celu rozwiązywania problemów.

2.4 Analiza sektorowa: Liczne są skargi i postępowania dotyczące uchybień zobowiązaniom państw członkowskich w dziedzinie ochrony środowiska, rynku wewnętrznego, podatków i unii celnej, energii, transportu i zatrudnienia, spraw społecznych i równych szans, jak również ochrony zdrowia i spraw konsumenckich oraz sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa. W innych sektorach, jak np. w rolnictwie, edukacji czy kulturze, opóźnienia w transpozycji dyrektyw (3) praktycznie nie występują.

2.4.1 W 2007 r. opóźniona transpozycja dyrektyw wymagała wszczęcia nowych postępowań w sprawie uchybień zobowiązaniom państw członkowskich w następujących dziedzinach:

—	rynek wewnętrzny i usługi: 206 postępowań;

—	przepisy Wspólnoty dotyczące swobodnego przepływu towarów: 227 postępowań;

—	zdrowie i ochrona konsumenta: ponad 330 postępowań;

—	prawo wspólnotowe w dziedzinie ochrony środowiska: 125 postępowań.

2.5 Następujące przykłady pokazują zróżnicowany zakres trudności z transpozycją i konsekwencje dla obywateli:

Zamówienia publiczne:

—

W 2007 r. toczyły się 344 postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w zakresie zamówień publicznych. Z tego 142 postępowania (41 %) zamknięto, tylko 12 (ok. 3,5 %) trzeba było skierować do Trybunału. Około 200 z owych 344 spraw było przypadkami uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, z czego 25 % miało charakter priorytetowy.

—

W 2007 r. wszczęto postępowanie przeciwko 7 spośród 10 państw członkowskich, które nie dopełniły obowiązku zgłoszenia krajowych środków transpozycji przed upływem terminu transpozycji dyrektyw w sprawie zamówień publicznych (4). Pod koniec 2007 r. tylko trzy państwa – Belgia, Luksemburg i Portugalia – wciąż jeszcze nie nadesłały zgłoszeń dotyczących środków transpozycji. Obecnie jeszcze tylko wobec Luksemburga toczy się postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (5).

Sprawy konsumenckie:

—

Termin transpozycji dyrektywy dotyczącej nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym (6) upłynął 12 czerwca 2007 r. Do tego momentu 22 państwa członkowskie nie nadesłały Komisji zgłoszeń dotyczących środków transpozycji, więc Komisja wystosowała do nich formalne wezwanie do usunięcia uchybienia. W rezultacie do końca 2007 r. 6 państw członkowskich zgłoszenia te nadesłało.

—

W 2007 r. Komisja skontrolowała także transpozycję dyrektywy 93/13/WE w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich w dziesięciu państwach, które przystąpiły do UE w maju 2004 r. W dziewięciu z nich stwierdzono różnego rodzaju problemy z transpozycją i wystosowano pisma poprzedzające wszczęcie postępowania.

—	Dostrzeżono szereg potencjalnych trudności z transpozycją dyrektywy dotyczącej sprzedaży konsumentom usług finansowych na odległość (7), jednak w 2007 r. nie wpłynęły żadne skargi wynikające z niezadowolenia obywateli z jej wdrażania.

2.6 Dodatkowe szczegółowe informacje na temat sytuacji w różnych sektorach prawa wspólnotowego, jak również wykazy i statystyki dotyczące wszystkich uchybień zobowiązaniom państw członkowskich, znajdują się w załączonych do przedłożonego sprawozdania dokumentach roboczych służb Komisji (8).

3. Uwagi ogólne

3.1 Sprawozdanie oraz załączony dokument roboczy – niekiedy bardzo niezrozumiałe – pokazują, że niektóre państwa członkowskie wciąż napotykają trudności przy opracowywaniu przepisów dotyczących transpozycji dyrektyw. Choć teoretycznie wydaje się to proste, w praktyce zdarza się, że pojęcia właściwe dla prawa wspólnotowego nie mają odpowiednika w krajowej terminologii prawniczej (9) lub tego rodzaju pojęcie nie zawiera odniesienia do prawa danego państwa członkowskiego, tak aby można było określić jego znaczenie i zakres (10).

3.2 Co więcej, jeśli chodzi o wdrażanie, dyrektywy dopuszczają zróżnicowany zakres swobody – niektóre zawierają rozwiązania opcjonalne pozostawiające państwom członkowskim dość dużą swobodę w doborze krajowych środków transpozycji, inne natomiast – wyraźne zapisy lub konkretne dyspozycje (takie jak definicje, wykazy lub tabele wyszczególniające substancje, przedmioty lub produkty), które nakładają na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia prostych środków transpozycji w celu zastosowania się do przepisów dyrektywy.

3.3 Zatem dla zachowania pewności prawnej każdemu nowemu przepisowi musi towarzyszyć usuwanie zbędnych lub wzajemnie sprzecznych przepisów prawa krajowego. Należy znaleźć złoty środek między mechanicznym kopiowaniem a nadmiernie swobodną transpozycją.

3.4 Niemniej transpozycja to nie tylko kwestia przeniesienia pojęć z prawa wspólnotowego do prawa krajowego, lecz także proces o konkretnym przebiegu. Innymi słowy, w chwili opublikowania dyrektywy w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej państwa członkowskie powinny przyspieszyć proces transpozycji poprzez powierzenie odpowiedzialnym za nią organom krajowym – które mogą i powinny dysponować ustanowioną w tym celu bazą danych – zadania współpracy z organami innych państw członkowskich za pomocą sieci, służącej wymianie doświadczeń i wyjaśnianiu trudności przy transpozycji konkretnych przepisów.

3.5 Komisja podkreśla potrzebę:

—	rozwiązywania problemu poważnych opóźnień w transpozycji dyrektyw;

—	intensywniejszego korzystania ze środków zapobiegawczych, w tym ciągłej, pogłębionej analizy zagadnień dotyczących wprowadzania w życie i zgodności w trakcie sporządzania ocen skutków;

—	lepszego informowania i rozwiązywania problemów w mniej sformalizowany sposób z korzyścią dla obywateli i przedsiębiorstw;

—	wyznaczenia priorytetów w odniesieniu do najważniejszych spraw oraz ścisłej współpracy z państwami członkowskimi w celu szybszego korygowania naruszeń.

3.5.1 Komitet uważa, że wspomniane w poprzednim punkcie priorytetowe traktowanie procedur w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest właściwe. Zauważa także, że wymaga to również decyzji politycznych, a nie tylko technicznych, pozbawionych zewnętrznej kontroli, nadzoru czy przejrzystości. Dlatego Komisja powinna należycie zasięgać opinii społeczeństwa obywatelskiego na temat decyzji dotyczących priorytetowego traktowania naruszeń. Niemniej Komitet jest zadowolony z faktu, iż uwzględniono niektóre z jego wcześniejszych zaleceń, zwłaszcza zalecenia odnoszące się do konieczności konsultacji z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, partnerów społecznych, ekspertów i przedstawicieli poszczególnych branż przy przygotowywaniu procesu transpozycji (11).

3.5.2 Komitet z zadowoleniem przyjmuje też deklarację Komisji, że nadal priorytetowo traktowane będą te trudności, które mają rozległy wpływ na prawa podstawowe i swobodny przepływ osób. Pochwala także podejmowanie w pierwszej kolejności takich naruszeń, w wyniku których obywatele są na znaczną skalę lub wielokrotnie narażeni na bezpośrednie szkody lub poważne pogorszenie jakości życia.

3.6 Przy okazji Komitet pragnie zasugerować bardziej proaktywne podejście. Aby ułatwić właściwą transpozycję prawa Wspólnoty, Komitet zaleca przestrzeganie kilku zasad, m.in.:

—

tworzenia prawa wspólnotowego w taki sposób, by jego transpozycja była prostsza, tzn. z zachowaniem spójności pojęć i względnej ciągłości, które to cechy są istotne dla pewności prawnej. W 2007 r. krajowe sądy państw członkowskich w 265 przypadkach wnosiły do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zgodnie z art. 234 TWE (12);

—	tworzenia dokładnej i stale aktualizowanej tabeli korelacji z prawem krajowym od samego początku dyskusji nad projektami dyrektyw. (W wielu państwach członkowskich postulat ten wcielono już w życie. Powinno to być regułą we wszystkich państwach członkowskich.);

—	dopuszczenia transpozycji poprzez odesłanie do wyraźnych zapisów lub konkretnych dyspozycji zawartych w dyrektywie, takich jak np. załączone do niej tabele.

3.7 Komitet pragnie zwrócić też uwagę na te obszary, w których planowanie, przygotowywanie i transpozycja prawa powinny być oparte na proaktywnym podejściu do prawa (13). W tym kontekście EKES zauważa, że przepisy i uregulowania nie są jedynym i z pewnością nie zawsze najlepszym sposobem na osiągnięcie zamierzonych celów. Niekiedy podmiot tworzący prawo może skuteczniej sprzyjać realizacji określonego celu nie tyle poprzez regulację, ile poprzez odpowiednie zachęty do samoregulacji i współregulowanie. W takich przypadkach większe znaczenie i zasięg mają podstawowe zasady pomocniczości, proporcjonalności, ostrożności i trwałości.

4. Uwagi szczegółowe

4.1 W 2007 r. 1 196 nowych naruszeń dotyczyło niedopełnienia obowiązku zgłoszenia lub opóźnionego zgłoszenia krajowych środków transpozycji dyrektyw wspólnotowych. Ogólny maksymalny okres referencyjny dla Komisji na wniesienie skargi do Trybunału Sprawiedliwości wynosi 12 miesięcy (14). W tym czasie musi zapaść orzeczenie lub decyzja o zamknięciu sprawy, nawet gdy wymaga ona gruntownego zbadania. Komitet uważa, że w sprawach tego typu, które nie wymagają szczególnej analizy ani oceny, trzeba działać szybciej. Komisja powinna usprawnić procedury rozpatrywania spraw dotyczących uchybień zobowiązaniom państw członkowskich, zwłaszcza gdy chodzi o stosowanie procedury przyspieszonej w przypadkach opóźnionej transpozycji.

4.1.1 Należy jednak zauważyć, że krajowe środki transpozycji dyrektyw wspólnotowych zostały już zgłoszone w przypadku 99,4 % wszystkich przyjętych dyrektyw (wg stanu na wrzesień 2009 r.) (15).

4.2 Komitet popiera koncepcję tworzenia sieci i wymiany informacji pomiędzy krajowymi organami odpowiedzialnymi za transpozycję, o ile system taki nie stwarza nowych obciążeń administracyjnych ani nie zaciemnia jeszcze bardziej obecnej sytuacji.

4.3 Komitet uważa, że pozostałe mechanizmy służące rozwiązywaniu problemów, takie jak SOLVIT, system wymiany informacji rynku wewnętrznego (system IMI (16), system wymiany informacji zalecany przez Komisję w kontekście delegowania pracowników (17) oraz EU PILOT doskonale służą zmniejszeniu obciążenia Komisji pracą związaną z postępowaniami w sprawie naruszeń, o ile Komisja będzie nadal wykonywała systematyczne i wyczerpujące oceny zgodności transponowanych tekstów w oparciu o analizę ryzyka.

4.4 Komitet zgadza się, że istnieje „potrzeba ciągłej aktywnej współpracy Komisji i państw członkowskich”, co podkreślono w sprawozdaniu Komisji. Współpraca ta byłaby jeszcze bardziej skuteczna, gdyby wystąpiła ona we wcześniejszej fazie i przyjęła postać szkoleń dla urzędników krajowych w zakresie wdrażania prawa wspólnotowego. Komisja mogłaby pomóc w określaniu potrzeb związanych ze szkoleniami.

4.5 Komitet uważa, że trzeba poprawić sposób informowania społeczeństwa obywatelskiego i opinii publicznej za pośrednictwem portalu „Europa” na temat różnych procedur wnoszenia skarg. Obecnie dla przeciętnego obywatela wyzwaniem staje się zrozumienie, w jakich okolicznościach może on złożyć skargę do Komisji, czy też lepszym rozwiązaniem byłoby skorzystanie z innych środków, takich jak krajowe mechanizmy dochodzenia roszczeń lub zwrócenie się do krajowego Rzecznika Praw Obywatelskich (18).

4.6 Komitet przyjmuje z zadowoleniem nową metodę pracy Komisji (EU PILOT), w ramach której wnioski o udzielenie informacji oraz skargi, jakie wpływają do Komisji będą bezpośrednio kierowane do odpowiedniego państwa członkowskiego w sytuacji, gdy kwestia wymaga szybkiego wyjaśnienia stanu prawnego lub faktycznego w państwie członkowskim.

4.7 Powinno się przeanalizować mechanizmy dochodzenia roszczeń zbiorowych z myślą o dokończeniu przygotowywanych obecnie inicjatyw w dziedzinie prawa konsumenckiego i prawa konkurencji (19), w celu wzmocnienia mechanizmów samoregulacji w państwach członkowskich.

4.8 Komisja utworzyła stronę internetową: „Stosowanie przepisów prawa wspólnotowego” (20), która dostarcza już ważnych informacji odnośnie do transpozycji prawa wspólnotowego, z poszanowaniem wyjątku dotyczącego ochrony interesu publicznego określonego w orzecznictwie.

4.8.1 Ochrona interesu publicznego uzasadnia odmowę dostępu do wezwań do usunięcia uchybienia oraz uzasadnionych opinii sporządzonych w związku ze wszczęciem postępowania w sprawie naruszenia i odnoszących się do inspekcji, dochodzeń i postępowania przed sądem (21). Należy jednak stwierdzić, że Komisja Europejska, uzasadniając odmowę dostępu do całości dokumentów określonych we wniosku złożonym przez obywatela (22) ochroną interesu publicznego nie może powoływać się wyłącznie na możliwość wszczęcia procedury postępowania o naruszenie przepisów.

4.9 Ponadto – jako że skuteczność polityki zależy od skuteczności systemu informacji i komunikacji – Komitet proponuje, aby dostępne informacje podawano na odpowiednich stronach internetowych oraz by decyzje Komisji stwierdzające naruszenie publikowano tam od momentu rejestracji skargi do końca postępowania o naruszenie, zawsze gwarantując ochronę interesu publicznego określoną przepisami prawnymi.

4.10 Dzięki inicjatywie Komitetu Komisja po raz pierwszy przeprowadziła z nim konsultacje dotyczące sprawozdania rocznego w sprawie nadzorowania stosowania prawa wspólnotowego. Komitet proponuje, aby w przyszłości Komisja regularnie zwracała się do niego o opracowanie opinii w sprawie sprawozdania rocznego, w celu zapoznania się z poglądami zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego i wzmocnienia w ten sposób stosowania prawa w UE.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) COM(2008) 777 wersja ostateczna; SEC(2008) 2855; punkty 1 i 2.

(2) COM(2007) 502 wersja ostateczna z 5 września 2007 r. Zob. także opinia EKES-u w tej sprawie: Dz.U. C 204 z 9.8.2008, s. 9.

(3) Zob. http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(4) Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 1; Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114.

(5) COM (2008) 777 wersja ostateczna, SEC(2008) 2854, 18 listopada 2009 r., s. 206.

(6) Dz.U. L 149 z 11.6.2005, s. 22.

(7) Dz.U. L 271 z 9.10.2002., s. 16.

(8) COM (2008) 777 wersja ostateczna, SEC(2008) 2854 i SEC(2008) 2855.

(9) Wyrok ETS z dnia 26 czerwca 2003 r., Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej, C 233/00 Zb. Orz. I, s. 6625.

(10) Wyrok ETS z dnia 19 września 2000 r., Wielkie Księstwo Luksemburga przeciwko Berthe Linster, Aloyse Linster i Yvonne Linster, C 287/98, Zb. Orz. I s. 6917.

(11) Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 39 oraz Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 52.

(12) COM (2008) 777 wersja ostateczna, SEC(2008) 2855, Załącznik VI, s. 1.

(13) Dz.U. C 175 z 28.7.2009, s. 26.

(14) W międzyczasie w przyjętych w 2009 r. zmienionych wytycznych Komisji dotyczących oceny wpływu Komisja usprawniła m.in. ocenę wymogów dotyczących wdrażania

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines) i zamierza przyjąć deklarację w sprawie polityki dotyczącej stosowania art. 260 TFUE, który odnosi się do nakładania sankcji finansowych przez ETS.

(15) Zob. http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_en.htm.

(16) Opinia EKES-u nr 1694/2009 z 5 listopada 2009 r.„Wykorzystanie potencjału rynku wewnętrznego dzięki pogłębionej współpracy administracyjnej”.

(17) Dz.U. C 85 z 4.4.2008, s. 1.

(18) Zob. http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_pl.htm.

(19) Dz. U. C 128 z 18.5.2010, s. 97.

(20) Zob. http://ec.europa.eu/community_law/index_pl.htm.

(21) Wyrok Sądu Pierwszej instancji z 5 marca 1997 r. WWF UK (World Wide Fund for Nature) przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich; sprawa T-105/95, pkt 63 i następne.

(22) Wyrok Sądu Pierwszej instancji z 11 grudnia 2001 r. w sprawie T-191/99, David Petrie i inni przeciwko Komisji.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/100

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta

COM(2009) 330 wersja ostateczna

2011/C 18/18

Sprawozdawca: Jorge PEGADO LIZ

Dnia 2 lipca 2009 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta

COM(2009) 330 wersja ostateczna.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 2 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 119 do 10 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1	Komitet z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę, w której Komisja wyraża – po raz pierwszy – zaniepokojenie stopniem egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta.

1.2	Niemniej jednak zauważa, że z czysto prawnego punktu widzenia stosowanie prawa wspólnotowego w dziedzinie ochrony konsumentów nie różni się zasadniczo od egzekwowania prawa wspólnotowego w ogóle i pragnie w związku z tym zwrócić uwagę na swoje liczne opinie na ten temat.

1.3

Komitet przyznaje jednak, że z perspektywy społecznej niekorzystna sytuacja, w jakiej znajdują się konsumenci, uznawani ogólnie za „słabą stronę” w stosunkach prawnych, które z natury rzeczy są nierówne, uzasadnia szczególną uwagę poświęconą kontroli stosowania tego prawodawstwa w poszczególnych krajowych systemach prawnych.

1.4	Także z perspektywy gospodarczej stwierdza, iż poważne różnice w egzekwowaniu przepisów w różnych państwach członkowskich mogą powodować zakłócenia na rynku wewnętrznym oraz negatywnie wpłynąć na sprawne funkcjonowanie zdrowej i uczciwej konkurencji.

1.5

Mimo pewnych postępów opisanych w punktach 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 i 4.6 EKES ubolewa, że Komisja nie wykorzystała okazji i nie przedstawiła spójnego tekstu o charakterze informacyjnym opisującego aktualną sytuację w zakresie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta, nie określiła ściśle i precyzyjnie charakteru i podstawowych wyznaczników stosowania prawa ani też nie poczyniła postępów w opracowywaniu wykazu propozycji dobrze zdefiniowanych i wykonalnych działań, które służyłyby poprawie sytuacji w najbliższej przyszłości.

1.6	Rozczarowuje fakt, że Komisja nie stwierdziła nawet istnienia poważnych niedociągnięć w zakresie egzekwowania dorobku wspólnotowego w tej dziedzinie; nie zostały one sklasyfikowane ani pod względem ilości, ani jakości, a ich przyczyny nie zostały ani wymienione, ani przeanalizowane.

1.7

Komitet jest zawiedziony, że zamiast tego Komisja ograniczyła się do znanej już argumentacji, której zasadność polityczna nie odpowiada okolicznościom, oraz do przedstawienia szeregu pozbawionych podstaw poglądów, które nie mają żadnego praktycznego zastosowania. Dziwi również niewyjaśniony brak jakichkolwiek nowych inicjatyw oraz zignorowanie przez Komisję kwestii niezbędnych do ich realizacji zasobów finansowych.

1.8

Nawet obiecującym pracom nad wytycznymi określonymi we wcześniejszych dokumentach strategicznych brakuje ukierunkowania, przez co tracą one na spójności. Należało zwłaszcza wziąć pod uwagę pozytywne rezultaty wdrożenia rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 (1) oraz dobrze opracowanego sprawozdania z jego realizacji. Lektura tego dokumentu jest konieczna do zrozumienia komunikatu.

1.9

EKES ubolewa, że Komisja nie wykorzystała okazji do uwzględnienia zgłaszanego wielokrotnie wniosku, by zalecenia odnoszące się do zasad dotyczących organów odpowiedzialnych za pozasądowe rozstrzyganie sporów w dziedzinie praw konsumenta przekształcić w dyrektywy bądź rozporządzenia, które mają ogólnie wiążący charakter.

1.10

Komitet usilnie zaleca, by Komisja powróciła w niedalekiej przyszłości do zagadnienia egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta i wykorzystała w tym celu szerzej zakrojony instrument oparty na bardziej kompleksowych badaniach i konsultacjach ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, np. białą księgę, jako podstawę pogłębionej definicji rzeczywistej wspólnotowej strategii politycznej w tym obszarze.

2. Wprowadzenie

2.1

Dzięki zwróceniu uwagi na wdrożenie dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta Komisja wydaje się, po raz pierwszy, stawiać w centrum swoich rozważań kwestię skuteczności prawodawstwa, co jest właściwym krokiem. Komisja wykazuje, że oprócz książkowego prawa interesuje ją również „prawo w działaniu”, tj. sposoby przyjmowania, interpretowania i wdrażania przepisów prawnych przez podmioty, do których są one skierowane, a mianowicie administrację publiczną, zwłaszcza organy sądownicze, przedsiębiorstwa i ogólnie obywateli.

2.2

Zagadnienie to od dawna zajmowało istotne miejsce w licznych opiniach Komitetu, który niejednokrotnie zwracał uwagę na jego znaczenie oraz przedstawiał zalecenia i sugestie działania (2). Można tu np. wspomnieć o następujących opiniach z inicjatywy własnej: „Polityka konsumencka po rozszerzeniu UE” (3), „Sposoby wdrażania i egzekwowania prawodawstwa UE” (4) oraz „Proaktywne podejście do prawa: kolejny krok ku lepszemu stanowieniu prawa na szczeblu UE” (5).

2.3

W tym kontekście fundamentalne znaczenie ma rozróżnienie między dobrowolnym przestrzeganiem prawa przez podmioty będące jego adresatem – przy czym, patrząc z perspektywy socjologicznej, ich motywacja i zachęty mogą być całkiem różne – a narzucaniem przepisów bądź wymuszaniem ich egzekwowania, głównie przez sądy jako instancje władzy sądowniczej, ale także przez inne organy administracji uprawnione do zapewnienia podporządkowania się prawu lub karania za jego nieprzestrzeganie.

2.4

Z perspektywy społecznej, gospodarczej i prawnej rozmaite opisane sytuacje zasługują na różne oceny etyczne i mają odmienne komponenty behawioralne, których nie można zignorować, kontrolując przestrzeganie przepisów i ich egzekwowanie w jakiejkolwiek dziedzinie prawa – w tym wypadku w ramach wspólnotowego prawa ochrony konsumentów.

2.5

EKES zgadza się z Komisją, że jednym z celów – lecz nie jedynym – polityki ochrony konsumentów powinno być „stworzenie otoczenia, w którym konsumenci mogą nabywać produkty i usługi, nie zwracając uwagi na granice państwowe”. Niemniej jednak nie postrzega polityki ochrony konsumentów jako mniej ważnej od urzeczywistnienia rynku wewnętrznego ani też nie traktuje konsumentów jako zaledwie instrumentów „funkcjonowania rynku wewnętrznego”. Z tego względu Komitet, w przeciwieństwie do Komisji, sądzi, że dyrektywa w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych – gdyby miała służyć za dobry przykład – byłaby ilustracją „gorszego stanowienia prawa” (6), ponieważ doprowadziła do chaotycznej realizacji w większości państw członkowskich. Należy ubolewać, że stanowiła ona punkt odniesienia w ostatnich dyrektywach dotyczących kredytu konsumenckiego oraz użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie i nadal ma rację bytu we wniosku dotyczącym dyrektywy mającej za cel ochronę praw konsumenta.

2.6

To z tej perspektywy – która umieszcza definicję praw konsumenta w szerszym kontekście praw obywatela – EKES zgadza się z Komisją, iż „skuteczne egzekwowanie wspólnotowego dorobku prawnego w dziedzinie praw konsumenta stanowi priorytet polityki ochrony konsumentów”, gdyż jedynie skuteczne stosowanie przepisów zapewnia poszanowanie wartości leżących u ich podstaw.

3. Uwagi ogólne

3.1

W komunikacie – wbrew temu, co może sugerować jego tytuł – skoncentrowano się na końcowym etapie wdrażania prawa wspólnotowego, a mianowicie na sposobach przestrzegania oraz egzekwowania przez władze publiczne krajowych przepisów będących wynikiem transpozycji bądź włączenia prawa wspólnotowego, a także na roli, którą może odegrać w tym zakresie Komisja Europejska.

3.2

Ponadto komunikat ten należy czytać w ścisłym powiązaniu z opublikowanym tego samego dnia, starannie opracowanym sprawozdaniem dotyczącym stosowania rozporządzenia (WE) nr 2006/2004 w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów (7). Mimo że nie wniesiono o opinię Komitetu na jego temat, powinno być ono postrzegane jako punkt wyjścia dla komunikatu ze względu na pozytywne rezultaty płynące ze stosowania tego rozporządzenia w państwach członkowskich.

3.3

Komitet sądzi, że nawet uwzględniając ograniczony zakres komunikatu, w celu właściwego umiejscowienia go w ramach prawodawstwa UE Komisja powinna była przedstawić konkretne dane na temat transpozycji i stosowania dorobku wspólnotowego w państwach członkowskich, wzorując się na rocznych sprawozdaniach z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (8) oraz na poszczególnych komunikatach dotyczących niektórych dyrektyw (9), gdzie nawiązuje się do sposobów ich transpozycji i stosowania.

3.4

Z drugiej strony, zamiast wymieniać istniejące instrumenty, Komisja powinna była przeprowadzić krytyczną i dokładną analizę ich funkcjonowania i rezultatów w świetle informacji zebranych w tablicy wyników dla rynków konsumenckich (10), co przewidziano w sprawozdaniu końcowym DG ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów pt. „Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002–2006 on national consumer policy” z 22 grudnia 2006 r. (11) zgodnie z wytycznymi zawartymi w komunikacie samej Komisji w sprawie lepszego monitorowania stosowania prawa wspólnotowego (12). Co więcej, z komunikatu nie wynika jasno, czy Komisja w ogóle zdaje sobie sprawę z niedociągnięć w egzekwowaniu dorobku wspólnotowego, wymagających nowych środków, i czy potrafi wskazać, jakie by to miały być środki.

3.5

W odróżnieniu od Komisji Komitet uważa, że dorobek wspólnotowy jest w niedostatecznym stopniu wdrażany w państwach członkowskich, o czym jest często mowa i co ma między innymi następujące przyczyny:

a)	sposób opracowywania wielu dyrektyw wspólnotowych (13), bez przestrzegania zasady lepszych uregulowań prawnych (14), szczególnie w odniesieniu do oceny oddziaływania ex-ante;

b)	pośpiech, z jakim przepisy – już na początku źle przemyślane i zredagowane – są włączane do prawa krajowego;

c)	nieprawidłowe lub niepełne wdrożenie przepisów wspólnotowych we wszystkich porządkach prawnych państw członkowskich, gdzie często postrzegane są jako niepożądane i sprzeczne z praktyką, zwyczajami i interesami krajowymi;

brak woli politycznej ze strony władz krajowych do przestrzegania i egzekwowania przepisów postrzeganych jako obce krajowemu porządkowi prawnemu i tradycji oraz utrzymująca się tendencja do uzupełniania przepisów wspólnotowych nowymi, zbędnymi uregulowaniami bądź do wybierania pewnych elementów przepisów, a ignorowania pozostałych (znane zjawiska gold-plating, czyli nadmiernie rygorystycznego wdrażania, oraz cherry-picking, czyli wybiórczego podejścia);

e)	brak podstawowego przygotowania przez władze krajowe oraz konkretnych szkoleń służących zrozumieniu i wdrożeniu dorobku wspólnotowego, zwłaszcza w odniesieniu do ochrony konsumentów;

złe funkcjonowanie niektórych sądów oraz nieprzygotowanie niektórych sędziów i innych podmiotów systemu sądownictwa (adwokatów, urzędników itp.), co często prowadzi do błędnego stosowania, a nawet do niestosowania transponowanych przepisów oraz do częstego wdrażania „równoległych” norm prawa krajowego (15);

g)	brak szerzej zakrojonych działań w zakresie współpracy administracyjnej mających na celu zaangażowanie organizacji społeczeństwa obywatelskiego, a szczególnie organizacji zajmujących się ochroną konsumentów.

3.6	W tym kontekście w dyskusjach na temat stosowania bądź niestosowania dorobku wspólnotowego EKES wielokrotnie zwracał uwagę na konieczność położenia nacisku na dobrowolne przestrzeganie przepisów prawa – zarówno samoistne, jak i wynikające z nakłonienia.

3.7

Oznacza to, że Komisja powinna skoncentrować swoje wysiłki i podejmowane inicjatywy – w ramach przysługujących jej kompetencji – przede wszystkim na poprawie informacji i szkoleń dla konsumentów i osób zajmujących się zawodowo ochroną konsumentów oraz na motywowaniu i zachętach do stosowania transponowanych przepisów wspólnotowych.

3.8

Ponadto Komisja powinna priorytetowo potraktować informowanie i szkolenie krajowych władz publicznych, zwłaszcza tych, które mają bezpośrednie kompetencje w zakresie stosowania prawa wspólnotowego w państwach członkowskich. W tej dziedzinie należałoby zwrócić szczególną uwagę na informowanie i szkolenie sędziów oraz innych urzędników wymiaru sprawiedliwości, do których ostatecznie należy decyzja co do interpretacji i stosowania prawa w konkretnych przypadkach będących przedmiotem sporu.

3.9

W odróżnieniu od Komisji EKES nie sądzi, że samo informowanie wystarczy do faktycznego umocnienia pozycji konsumentów. Wręcz przeciwnie, Komitet zwracał już wcześniej uwagę na potrzebę zapewnienia konsumentom odpowiednich środków i instrumentów, by zagwarantować zarówno skuteczne korzystanie z przysługujących im praw, jak i efektywne wdrażanie prawa.

3.10	W tym świetle szczególnego znaczenia nabiera rola samoregulacji, a zwłaszcza współregulacji, jeśli tylko zagwarantowana i zabezpieczona zostanie wiarygodność dobrowolnie zaakceptowanych bądź wynegocjowanych przez zainteresowane strony systemów, tak aby wzbudzały one powszechne zaufanie.

3.11

Komisja powinna również poświęcić szczególną uwagę mediacji, procedurze pojednawczej i arbitrażowi, które stanowią uzupełnienie systemu sądownictwa, a także wzmocnić ich wiarygodność i skuteczność. W związku z tym Komitet wyraża zdziwienie, że Komisja po raz kolejny nie uwzględniła zgłaszanego wielokrotnie przez EKES wniosku, by zalecenia odnoszące się do zasad dotyczących organów odpowiedzialnych za pozasądowe rozstrzyganie sporów w dziedzinie praw konsumenta (16) przekształcić w dyrektywy bądź rozporządzenia, które mają ogólnie wiążący charakter. Sytuacja ta jest szczególnie niekorzystna ze względu na to, iż różne tradycje prawne w poszczególnych państwach, z uwagi na brak harmonizacji, prowadzą do różnego rozwoju alternatywnych sposobów rozwiązywania konfliktów.

3.12

Lecz to właśnie w dziedzinie prawa postępowania cywilnego daje się zauważyć ogromna luka w komunikacie Komisji, mimo postępów osiągniętych dzięki inicjatywom DG ds. Sprawiedliwości, Wolności i Bezpieczeństwa (17), zwłaszcza w odniesieniu do procedur uwzględniających specyfikę praw i interesów zbiorowych konsumentów. Luki tej – po ponad 20 latach „badań” i „konsultacji” – nie udało się zlikwidować ani w zielonej, ani w białej księdze w sprawie nieprzestrzegania środków antymonopolowych (18). Wraz z opublikowaniem Zielonej księgi w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów (19) zmniejszyła się szansa na pozyskanie woli politycznej niezbędnej do poczynienia postępów, o czym wyraźnie wspomniał Komitet w niedawnej opinii (20).

3.13

Dlatego też byłoby niezbędne, aby Komisja, jako strażnik porządku prawnego Wspólnoty, zwróciła szczególną uwagę na to, w jaki sposób korzysta z przysługujących jej uprawnień do swobodnego (21) – lecz nie arbitralnego – podejmowania decyzji określonych w art. 211 Traktatu w zakresie naruszeń, a zwłaszcza „środków organizacji wewnętrznej niezbędnych do sprawnego i bezstronnego wypełniania zadań w zgodzie z Traktatem” (22), a mianowicie kryteriów pierwszeństwa, mechanizmów oceny i rozpatrywania skarg, instrumentów służących nieformalnemu wykrywaniu naruszeń, sposobów poprawy funkcjonowania sądów krajowych oraz innych instrumentów uzupełniających (Solvit, FIN-NET, ECC-NET, rozwiązania alternatywne i pozasądowe).

3.14

W tym kontekście skargi wnoszone przez konsumentów, mimo że nie są bezpośrednim wyznacznikiem stosowania prawa, wskazują wyraźnie na to, w jaki sposób prawo to postrzegają podmioty, do których jest ono kierowane, co zademonstrowano w drugiej tablicy wyników dla rynków konsumenckich (23). Z tego względu EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji polegającą na rozpoczęciu, zgodnie z zaleceniami Komitetu, zharmonizowanego procesu rozpatrywania roszczeń i skarg konsumentów (24).

4. Uwagi szczegółowe

4.1

Komitet stwierdza, że Komisja powtarza w swoim komunikacie stare priorytety i nie przedstawia nowych pomysłów wykraczających poza cele zawarte już w programach działań priorytetowych na lata 2005–2010 (25); poza tym Komisja ogranicza się do ponownego przytoczenia założeń strategii polityki konsumenckiej UE na lata 2007–2013 (26), nie proponując żadnych innowacyjnych rozwiązań. Dlatego też Komitet musi ograniczyć się do potwierdzenia stanowiska wyrażonego we wcześniejszych opiniach (27).

4.2

EKES z uznaniem odnotowuje, że Komisja w końcu zdecydowała się skorzystać z art. 153 traktatu w przypadku nowych inicjatyw na rzecz wzmocnienia środków współpracy między państwami członkowskimi. Niemniej jednak Komisja nie określa, jakie inicjatywy planuje oprócz rozpoczętych już i skomentowanych przez Komitet kroków, a mianowicie dyrektywy dotyczącej ogólnego bezpieczeństwa produktów i nowych ram prawnych (NLF) (28) oraz systemu Rapex, zwłaszcza w odniesieniu do zabawek (29). Na szczególną uwagę zasługuje jednak cotygodniowa publikacja wykazu niebezpiecznych produktów konsumpcyjnych zgłoszonych w ramach systemu Rapex.

4.3

W odniesieniu do sieci CPC Komitet w pełni zgadza się ze stanowiskiem zajętym we wspomnianym już starannie opracowanym sprawozdaniu Komisji, jeśli chodzi o dostrzeżone trudności, zaproponowane rozwiązania i wnioski oparte na drugiej tablicy wyników dla rynków konsumenckich, szczególnie w zakresie egzekwowania prawa (30).

4.4

Jednym z aspektów, które należałoby dopracować, jest publikacja działań podejmowanych przez Komisję i władze krajowe w zakresie kontroli przestrzegania transponowanego prawa przez podmioty publiczne lub prywatne, do których jest ono skierowane. Pozwoliłoby to wyeksponować politykę ochrony konsumentów, zniechęcić do szkodliwych praktyk oraz zapewnić konsumentom większe poczucie bezpieczeństwa.

4.5

Na aprobatę zasługuje inicjatywa dotycząca nowych sposobów przedstawiania informacji rynkowych, których celem jest lepsze informowanie obywateli i dzięki temu podejmowanie przez nich bardziej odpowiedzialnych decyzji. Komisja powinna dokładniej przedstawić sposób, w jaki można by zrealizować tę inicjatywę. Z napięciem oczekiwana jest także baza danych dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych. Komitet ma tylko nadzieję, że nie spotka jej ten sam los co bazy danych dotyczących nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich.

4.6

W odniesieniu do propozycji zdefiniowania wzorcowych interpretacji prawodawstwa wspólnotowego na potrzeby krajowych organów egzekwowania EKES z zadowoleniem przyjmuje wyjaśnienie zaprezentowane przez przedstawicieli Komisji na posiedzeniach grupy analitycznej, zgodnie z którym inicjatywa ta kierowana jest wyłącznie do organów administracyjnych, a nie sądowych, i nie narusza wyłącznych kompetencji przyznanych Trybunałowi Sprawiedliwości zgodnie z procedurą prejudycjalną w zakresie interpretowania prawa wspólnotowego.

4.7

Jeśli chodzi o współpracę międzynarodową z krajami trzecimi, w komunikacie nie tylko pominięto konkretne dane na temat dotychczasowych osiągnięć, lecz również nie zaproponowano strategii na przyszłość, a zwłaszcza jej poszerzenia na inne organizacje międzynarodowe zajmujące się integracją gospodarczą na poziomie regionalnym. Komitet wyraża zatem obawy co do skuteczności kontroli egzekwowania dorobku wspólnotowego w przypadku produktów pochodzących z państw trzecich, jej niewielkiego wyeksponowania oraz przejrzystości wyników.

4.8

Na koniec Komitet wyraża wątpliwość, czy środki finansowe, którymi dysponuje Komisja, są wystarczające do zrealizowania planowanych działań. Budżet przeznaczony na politykę ochrony konsumentów został zmniejszony, a sytuację pogarsza dodatkowo fakt, że w ramach nowej struktury organizacyjnej Komisji dziedzina ta została rozdzielona między dwie dyrekcje generalne.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dz.U. L 364 z 9.12.2004, s. 1.

(2) Na szczególną uwagę zasługuje przygotowywana obecnie opinia w sprawie 25. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego, COM(2008) 777 wersja ostateczna (INT/492).

(3) Dz.U. C 221 z 8.9.2005, s. 153.

(4) Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 52.

(5) Dz.U. C 175 z 28.7.2009, s. 26.

(6) Komitet przewidział to w jednej ze swoich opinii (Dz.U. C 108 z 30.4.2004, s. 81).

(7) COM(2009) 336 wersja ostateczna.

(8) Zob. 25. roczne sprawozdanie Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego, COM(2008) 777 wersja ostateczna i SEC (2008) 2854 i 2855, oraz opinia INT/492 (w przygotowaniu).

(9) Np. COM(2006) 514 wersja ostateczna w sprawie umów zawieranych na odległość (opinia CESE, Dz.U. C 175 z 27.7.2007, s. 28); COM(2007) 210 wersja ostateczna w sprawie niektórych aspektów sprzedaży towarów konsumpcyjnych i związanych z tym gwarancji (opinia CESE Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 31); COM(2007) 303 wersja ostateczna w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do niektórych aspektów użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie (opinia CESE Dz.U. C 44 z 16.2.2008, s. 27); COM(2008) 9 wersja ostateczna w sprawie bezpieczeństwa zabawek (opinia CESE Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 8).

(10) COM(2009) 25 wersja ostateczna.

(11) Przygotowanego przez Van Dijk Management Consultants.

(12) COM(2002) 725 wersja ostateczna.

(13) W opinii z inicjatywy własnej (Dz.U. C 24 z 31.1.2006, s. 52) EKES stwierdza, że „lepsze prawodawstwo oraz wdrażanie i egzekwowanie prawa ściśle się z sobą wiążą: dobre prawo to prawo egzekwowalne i egzekwowane”.

(14) Co najmniej zaskakujące jest, że w komunikacie Komisji nie wspomina się nawet o porozumieniu międzyinstytucjonalnym w sprawie lepszego stanowienia prawa, zawartym między Parlamentem, Radą i Komisją (Dz.U. C 321 z 31.12.2003).

(15) Dobrze znanym przykładem jest powszechne niezastosowanie dyrektywy 85/374/EWG (Dz.U. L 210 z 7.8.1985) zmienionej dyrektywą 1999/34/WE (Dz.U. L 141 z 4.6.1999) w sprawie odpowiedzialności producenta, zamiast której wybrano przepisy krajowe, co zostało uwypuklone na konferencji zorganizowanej przez Centre de Droit de la Consommation (Centrum Praw Konsumenta) w dn. 23–24 marca 1995 r. w Louvain-la-Neuve zatytułowanej „La Directive 85/374/CEE relative à la responsabililité du fait des produits: dix ans après”.

(16) Zalecenia z 30 marca 1998 r. oraz z 4 kwietnia 2001 r. (Dz.U. L 115 z 17.4.1998 i Dz.U. L 109 z 19.4.2001).

(17) Na uwagę zasługuje tu rozporządzenie (WE) nr 861/2007 ustanawiające europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń (Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 1), propozycje dotyczące poprawy skuteczności wykonywania orzeczeń w Unii Europejskiej: zajmowanie rachunków bankowych (COM(2006) 618 wersja ostateczna) oraz skutecznego wykonywania orzeczeń w Unii Europejskiej: dostępność informacji o majątku dłużnika (COM(2008) 128 wersja ostateczna), których celem jest jednak przede wszystkim ułatwienie uzyskiwania płatności przez przedsiębiorstwa, a nie ochrona konsumentów. Zob. opinie w Dz.U. C 10 z 15.1.2008, s. 2 oraz Dz.U. C 175 z 28.7.2009, s. 73).

(18) COM(2005) 672 wersja ostateczna i COM(2008) 165 wersja ostateczna. Patrz opinie w Dz.U. C 324 z 30.12.2006, s. 1 oraz Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40.

(19) COM(2008) 794 wersja ostateczna.

(20) Opinia CESE 586/2009 (INT/473) z 5 listopada 2009 r.; zob. również: opinia z inicjatywy własnej (Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1) w sprawie definicji roli i systemu powództw zbiorowych w dziedzinie wspólnotowego prawa konsumenckiego.

(21) Patrz orzeczenie Trybunału z 1 czerwca 1994 r. w sprawie Komisja/Niemcy (C-317/92) i orzeczenie z 10 maja 1995 r. w sprawie Komisja/Niemcy (C 422/92).

(22) COM(2002) 725 wersja ostateczna.

(23) COM(2009) 25 wersja ostateczna oraz przede wszystkim SEC(2009) 76, część 1.

(24) COM(2009) 346 wersja ostateczna (CESE 97/2010).

(25) Mowa tu o potrzebie przeprowadzenia dogłębnej analizy każdego z rynków, opracowania wspólnych metodologii przetwarzania danych w celu umożliwienia ich porównania oraz stworzenia wskaźników dotyczących wdrażania prawodawstwa.

(26) COM(2007) 99 wersja ostateczna.

(27) Dz.U. C 95 z 23.4.2003 i Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 20.

(28) Rozporządzenie (WE) 765/2008 i decyzja WE 762/2008; opinia EKES-u w Dz.U. C 120 z 16.5.2008, s. 1.

(29) COM(2008) 9 wersja ostateczna; opinia CESE Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 8.

(30) SEC (2009) 76 wersja ostateczna, część 3.

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/105

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Poprawa egzekwowania praw własności intelektualnej na rynku wewnętrznym”

COM(2009) 467 wersja ostateczna

2011/C 18/19

Sprawozdawca: Daniel RETUREAU

Dnia 11 września 2009 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego „Poprawa egzekwowania praw własności intelektualnej na rynku wewnętrznym”

COM(2009) 467 wersja ostateczna.

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 2 marca 2010 r.

Na 462. sesji plenarnej w dniach 28-29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 132 do 5 – 4 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Zalecenia i wnioski

1.1 Komitet ubolewa nad tym, że nowe fakty, takie jak ratyfikacja przez Unię i państwa członkowskie „traktatów internetowych” Światowej Organizacji Własności Intelektualnej (WIPO), tzn. traktatu WIPO o prawie autorskim (WCT) i traktatu WIPO o artystycznych wykonaniach i fonogramach (WPPT), nie mogły zostać uwzględnione w propozycjach Komisji.

1.2 EKES chciałby także być informowany o trwających obecnie negocjacjach w sprawie ACTA (Anti-counterfeiting trade agreement – Umowy handlowej dotyczącej zwalczania obrotu towarami podrobionymi) oraz o różnicach między tą umową a ratyfikowanymi niedawno traktatami WIPO, zwłaszcza w odniesieniu do części ACTA dotyczącej internetu, i dyrektywą 2004/84/WE w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej (1).

1.3 Komitet odnotowuje zamiar Komisji, by zorganizować wkrótce spotkanie zainteresowanych stron, i wyraża nadzieję, że dojdzie do niego jak najszybciej i przed podjęciem jakiejkolwiek ostatecznej decyzji; należy też jak najszybciej włączyć w omawiane działania Parlament Europejski.

1.4 Komitet sprzeciwia się przyjęciu jakiegokolwiek odrębnego systemu przepisów ingerującego w życie prywatne – takiego, jaki został wprowadzony w prawodawstwie części państw członkowskich w odniesieniu do wykonywania prawa autorskiego w internecie. Zaleca natomiast aktywne prowadzenie działań edukacyjnych i informacyjnych skierowanych do konsumentów, a zwłaszcza do młodzieży.

1.5 Komitet popiera główną propozycję Komisji dotyczącą utworzenia unijnego obserwatorium zajmującego się zjawiskiem podrabiania i nielegalnego kopiowania. Obserwatorium gromadziłoby i rozpowszechniało użyteczne informacje na temat praktyk fałszerzy oraz zapewniało specjalne wsparcie MŚP, będących częstymi ofiarami podrabiania, tak by mogły one uzyskać lepsze informacje o swych prawach.

1.6 Sieć szybkiej wymiany informacji, do której ustanowienia wezwała Rada ds. Konkurencyjności i która funkcjonowałaby w oparciu o system wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI), będzie zdaniem Komitetu bardzo użyteczna, zwłaszcza jeśli państwom członkowskim uda się przezwyciężyć napotkane problemy we współpracy administracyjnej; będzie to uzależnione także od skuteczności krajowych punktów kontaktowych. Ponadto Komisja powinna regularnie publikować sprawozdania dotyczące danych zebranych przez obserwatorium i jego działalności.

1.7 Konieczność walki z przestępczością zorganizowaną w dziedzinie podrabiania powinna przełożyć się na wzmocnienie współpracy między służbami celnymi i organami ścigania, z udziałem Europolu na szczeblu UE. Zdaniem Komitetu niezbędne jest istnienie zharmonizowanych europejskich przepisów prawa karnego, pod warunkiem że będzie przestrzegana zasada proporcjonalności między przestępstwem a karą, także w odniesieniu do nielegalnych kopii w internecie. Ta ostatnia kwestia nie powinna prowadzić do powstania przesadnych lub nieproporcjonalnych przepisów w ramach prawodawstwa skierowanego przeciwko nielegalnemu kopiowaniu lub podrabianiu do celów komercyjnych.

1.8 Komitet może zatem poprzeć propozycje Komisji, choć jednocześnie zwraca uwagę na brak przejrzystości w odniesieniu do ACTA i na niepewności wynikające z jednostronnych deklaracji przedstawionych przez wiele państw członkowskich podczas ratyfikacji traktatów WIPO w grudniu 2009 r. Opowiada się za stanowiskiem europejskim, które nie wychodzi poza aktualny dorobek prawny.

1.9 Komitet apeluje, zwłaszcza w odniesieniu do utworów osieroconych, o stworzenie systemu ewidencjonowania praw autorskich i praw pokrewnych w regularnie aktualizowanym rejestrze, co pozwoli na łatwe odnajdywanie różnych uprawnionych podmiotów. W systemie tym można by podawać rodzaj i tytuł dzieła oraz poszczególnych właścicieli praw. Wzywa Komisję do zbadania wykonalności takiego działania.

1.10 Komitet nalega wreszcie na stworzenie i efektywne wdrożenie we wszystkich państwach członkowskich patentu Unii Europejskiej, który byłby znacznie skuteczniejszym i prostszym sposobem ochrony niematerialnych praw MŚP związanych z innowacjami.

2. Propozycje Komisji

2.1 Komisja podkreśla konieczność poprawy egzekwowania praw własności intelektualnej (PWI) w społeczeństwie opartym na wiedzy. Ochrona PWI w Unii i na szczeblu międzynarodowym (TRIPS (2), konwencje sektorowe) musi zostać wzmocniona ze względu na rosnącą wartość tych praw dla przedsiębiorstw – czy to dla dużych firm, czy dla MŚP. Nowe przedsiębiorstwa mogą w ten sposób chronić swe niematerialne aktywa i na tej podstawie uzyskiwać środki finansowe lub pożyczki na rozpoczęcie działalności.

2.2 UE musi je wspierać, tworząc otoczenie dla własności intelektualnej (WI), które chroniłoby europejskie talenty i stwarzało możliwości dla przedsiębiorstw i badań uniwersyteckich oraz firm odpryskowych (spin-offs) istniejących wokół ośrodków uniwersyteckich (3).

2.3 Wartość PWI sprawia, że przyciągają one fałszerzy i piratów, którzy sięgają po różne środki, wśród których jest też internet, stanowiący istotne narzędzie światowego rynku nielegalnych produktów. Hamuje to innowacje i zagraża miejscom pracy, a także ma dramatyczne skutki ekonomiczne dla przedsiębiorstw, zwłaszcza w okresie kryzysu gospodarczego.

2.4 Rynek nielegalnych produktów wyszedł od „tradycyjnie” kopiowanych czy podrabianych towarów (film, moda, muzyka, oprogramowanie, produkty luksusowe) i rozciągnął się na nowe towary przeznaczone do masowej konsumpcji, takie jak artykuły spożywcze, artykuły higieniczne, części zapasowe do aut, zabawki oraz różnego rodzaju sprzęt techniczny, elektroniczny itd.

2.5 Zjawisko to nie ominęło także sektora zdrowia, gdzie pojawiają się fałszywe leki, które mogą stanowić zagrożenie dla ludzi.

2.6 Skutki podrabiania i handlu nielegalnymi kopiami są coraz bardzie niepokojące, zwłaszcza że w piractwo bardzo silnie zaangażowane są zorganizowane grupy przestępcze.

2.7 Wdrożono wspólnotowe ramy prawne, których elementem jest dyrektywa 2004/48/WE (4) w sprawie egzekwowania praw własności intelektualnej; dokonano harmonizacji przepisów prawa cywilnego; wniosek dotyczący sankcji karnych jest obecnie przedmiotem dyskusji w Radzie; unijne rozporządzenie dotyczące działań organów celnych pozwala na zatrzymywanie nielegalnych towarów i nakładanie odpowiednich kar za handel nielegalnymi kopiami: Komisja prowadzi ponadto obecnie konsultacje z państwami członkowskimi na temat ulepszenia tego rozporządzenia.

2.8 Komisja chce w ramach europejskiego globalnego planu dotyczącego walki z podrabianiem i piractwem przyjąć dodatkowe środki pozalegislacyjne, zgodnie z rezolucją Rady ds. Konkurencyjności z dnia 25 września 2008 r.

2.9 Zgodnie z wnioskami eksperckiej grupy doradczej, która w swych ustaleniach zwróciła uwagę na szczególną sytuację MŚP, Komisja pragnie zwiększyć wsparcie w zakresie ścigania sprawców naruszeń PWI i planuje szereg projektów, których celem jest pomoc MŚP we włączeniu PWI do ich strategii innowacyjności i zarządzania wiedzą.

2.10 W wymiarze globalnym Komisja opracowuje strategię egzekwowania PWI w krajach trzecich (np. porozumienia UE – Chiny dotyczące zwalczania obrotu towarami podrobionymi, inicjatywy dotyczące kontroli celnej). Uruchomiono punkt pomocy w zakresie praw własności intelektualnej dla MŚP działających w Chinach (ang. China IPR SME Helpdesk).

2.11 Konieczna jest konsolidacja partnerstw publiczno-prywatnych (PPP) z myślą o stworzeniu europejskiej strategii uwzględniającej bardziej partycypacyjne podejście. Po konferencji wysokiego szczebla, która odbyła się w maju 2008 r., Komisja opublikowała europejską strategię w zakresie praw własności przemysłowej, a Rada ds. Konkurencyjności przyjęła wspomnianą wyżej rezolucję w sprawie walki z podrabianiem i piractwem i wezwała Komisję, aby ta wzmocniła działania na granicach UE we współpracy z państwami członkowskimi.

2.12 Szczególnie trudno jest jednak zgromadzić kompleksowe informacje na temat charakteru i skali zjawiska podrabiania i handlu nielegalnymi kopiami oraz ocenić jego faktyczny wpływ na naszą gospodarkę. Trudno jest zbierać i syntetyzować informacje znajdujące się w posiadaniu różnych krajowych organów, z wyjątkiem tych gromadzonych przez Komisję, dotyczących zatrzymań na granicach, które jednak pokazują jedynie wycinek rzeczywistości. Konieczne jest poszerzenie dostępnego zasobu danych źródłowych, aby w sposób dogłębniejszy ocenić globalne, a także lokalne konsekwencje nielegalnych działań związanych z podrabianiem oraz zrozumieć, dlaczego niektóre produkty, sektory i obszary geograficzne są narażone na to zjawisko bardziej niż inne. Pozwoliłoby to opracować lepiej ukierunkowane programy działania.

2.13 Rada ds. Konkurencyjności zaleciła stworzenie europejskiego obserwatorium zajmującego się zjawiskiem podrabiania i piractwa, aby zgromadzić precyzyjniejszą wiedzę na ten temat. Komisja tworzy obecnie takie obserwatorium w celu zebrania wszelkich możliwych informacji na temat naruszeń PWI, ale sądzi, że rolę obserwatorium należy zwiększyć i uczynić je platformą skupiającą przedstawicieli krajowych organów i zainteresowane strony w celu wymiany wiadomości i wiedzy specjalistycznej na temat najlepszych praktyk, opracowywania wspólnych strategii walki z podrabianiem i piractwem oraz przedstawiania zaleceń decydentom politycznym.

2.14 Aby obserwatorium stało się ważnym instrumentem, powinno być miejscem ścisłej współpracy między Komisją, państwami członkowskimi i sektorem prywatnym, a ponadto wnosić wkład w partnerstwo z organizacjami konsumenckimi z myślą o opracowywaniu praktycznych zaleceń dla konsumentów oraz prowadzeniu działań uświadamiających. Dostępne publicznie sprawozdania roczne pomogą społeczeństwu zrozumieć problemy i sposoby ich rozwiązywania.

2.15 Komisja opisuje następnie rolę obserwatorium w osiąganiu opisanych wyżej celów.

2.16 Obserwatorium powinno stanowić platformę przeznaczoną dla wszystkich zainteresowanych stron; każde państwo członkowskie będzie miało jednego przedstawiciela, reprezentowane będzie także szerokie spektrum organów europejskich i krajowych. Do udziału w nim zostaną zaproszeni przedstawiciele sektorów gospodarki, które są najbardziej dotknięte problemem i mają największe doświadczenie, przedstawiciele konsumentów oraz MŚP.

2.17 Spójne egzekwowanie PWI wymaga rzeczywistej, wzmocnionej i nasilonej współpracy administracyjnej w odniesieniu do zjawiska podrabiania i piractwa oraz prawdziwego partnerstwa na rzecz wdrażania rynku wewnętrznego bez granic. W związku z tym konieczne jest stworzenie skutecznej sieci punktów kontaktowych w całej UE.

2.18 Także wewnątrz państw członkowskich konieczna jest lepsza współpraca w zakresie walki z podrabianiem towarów. Trzeba w tym celu wyznaczyć krajowych koordynatorów posiadających jasno określone uprawnienia.

2.19 Należy też promować przejrzystość struktur krajowych ze względu na kontakty transgraniczne, aby ułatwić podejmowanie działań okradzionym przedsiębiorstwom. Krajowe urzędy ds. prawa własności przemysłowej i prawa autorskiego także mają do odegrania istotną rolę w działaniach informacyjnych. Muszą też podjąć się nowych zadań, takich jak podnoszenie świadomości i konkretne wsparcie dla MŚP, we współpracy z Europejskim Urzędem Patentowym, innymi urzędami krajowymi oraz Urzędem Harmonizacji Rynku Wewnętrznego w odniesieniu do znaków towarowych.

2.20 Rada ds. Konkurencyjności wezwała również Komisję do ustanowienia transgranicznej sieci na potrzeby szybkiej wymiany kluczowych informacji w oparciu o krajowe punkty kontaktowe i nowoczesne narzędzia wymiany informacji. Wszystkie właściwe agencje i wszystkie krajowe urzędy ds. własności intelektualnej będą musiały mieć dostęp do elektronicznej sieci szybkiej wymiany informacji na temat naruszeń PWI.

2.21 Komisja analizuje, jaki interfejs byłby odpowiedni oraz jak można wykorzystać istniejącą sieć systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI), aby umożliwić sprawną wymianę kluczowych informacji.

2.22 Komisja wymienia wszystkie poważne konsekwencje naruszeń PWI i chce w ten sposób zachęcić właścicieli takich praw i wszystkie zainteresowane strony zajmujące się dystrybucją towarów do połączenia sił w walce z podrabianiem i piractwem, co leży w ich wspólnym interesie. Jednym z działań do rozważenia mogłoby być zawieranie dobrowolnych porozumień na rzecz oddolnego zwalczania zjawiska podrabiania i piractwa oraz znalezienie rozwiązań technologicznych służących wykrywaniu podrobionych towarów. Porozumienia takie mogłyby wykraczać swym zasięgiem poza terytorium europejskie. Wdrażane działania muszą oczywiście ściśle mieścić się w granicach prawa.

2.23 Sprzedaż podrabianych towarów przez internet stwarza szczególnego rodzaju problemy. Komisja zainicjowała zorganizowany dialog z udziałem zainteresowanych stron, gdyż internet zapewnia fałszerzom i piratom szczególną elastyczność, pozwala im działać na szczeblu światowym i wymykać się prawu lokalnemu. Odbywane obecnie i w przyszłości spotkania mają na celu opracowanie konkretnych procedur, które w ramach dobrowolnych porozumień umożliwią narzucenie obowiązku usuwania z platform internetowych ofert podrobionych towarów. Jeśli nie dojdzie do porozumienia między właścicielami marek i firmami internetowymi, Komisja będzie musiała rozważyć rozwiązania legislacyjne, w szczególności w kontekście dyrektywy w sprawie egzekwowania PWI.

3. Uwagi Komitetu

3.1 Propozycje Komisji dotyczą ochrony PWI należących do europejskich MŚP. Komitet sądzi, że faktycznie potrzebują one szczególnego wsparcia w zakresie egzekwowania ich praw zgodnie z obowiązującym prawem i dyrektywą 2004/48. Niestety nadal brakuje elementów z zakresu prawa karnego i byłoby wskazane, aby państwa członkowskie poszukały wyważonego i proporcjonalnego rozwiązania. Komitet ma nadzieję, że w oparciu o TFUE (5) opracowany zostanie odpowiedni sposób wsparcia działań podejmowanych przez właścicieli praw niematerialnych.

3.2 Obserwatorium powinno pomóc w zwalczaniu wszelkich form naruszania PWI, niezależnie od wielkości przedsiębiorstwa, zwracając jednak szczególną uwagę na specyficzne potrzeby MŚP.

3.3 Niektóre propozycje, jak np. dobrowolne porozumienia, są już realizowane, inne pozostają jeszcze w fazie projektów. W komunikacie nie podkreślono przeszkód pojawiających się w niektórych dziedzinach, takich jak współpraca administracyjna, która w wielu przypadkach wydaje się nie przebiegać w sposób zadowalający.

3.4 Ostatnio pojawił się nowy element w związku ze zjawiskiem nielegalnego kopiowania i podrabiania z wykorzystaniem internetu: Unia Europejska i państwa członkowskie ratyfikowały w grudniu ubiegłego roku „traktaty internetowe” WIPO, co w zasadzie oznacza ujednolicenie europejskiego prawa obowiązującego w tej dziedzinie, choć różnorodne deklaracje krajowe przedstawione przy okazji ratyfikacji mogą zagrozić jednolitemu podejściu na szczeblu wspólnotowym. Traktaty te wymagają zwalczania kopiowania i podrabiania do celów komercyjnych, podobnie jak dyrektywa 2004/48 dotycząca praw autorskich i praw pokrewnych w społeczeństwie informacyjnym.

3.5 Jednocześnie trwają „potajemne negocjacje” między USA, UE i kilkoma „wybranymi” państwami z myślą o przyjęciu międzynarodowego traktatu na rzecz walki z podrabianiem (ACTA), który zdaniem strony amerykańskiej powinien w dużym stopniu przypominać amerykańską ustawę Digital Millenium Copyright Act (DMCA). Potajemny charakter tych negocjacji ma – zgodnie ze słowami negocjatorów amerykańskich – zapobiec pojawieniu się fali sprzeciwu w społeczeństwie obywatelskim USA i w Europie. Europejscy konsumenci, których organizacji nie zaproszono na negocjacje, i europejskie przedsiębiorstwa potępiają te nieprzejrzyste i niedemokratyczne procedury (6), które pod przykrywką walki z podrabianiem w internecie (jest to jeden z rozdziałów w projekcie traktatu) mogą doprowadzić do prawdziwej kontroli policyjnej – w tym prowadzonej przez służby prywatne – całej wymiany handlowej i komunikacji przez internet. Ponadto, zgodnie z niektórymi źródłami, znika rozróżnienie między handlem podróbkami a posiadaniem kopii na użytek prywatny. W sytuacji gdy lobby producentów północnoamerykańskich ma stały dostęp do negocjacji, trzeba pilnie zapewnić ich przejrzystość, aby pozwolić społeczeństwu obywatelskiemu przedstawić jego zdanie na ten temat.

3.6 EKES chciałby także być informowany o przebiegu dyskusji i o aktualnie omawianych propozycjach oraz mieć możliwość wypowiedzenia się na ich temat. Nie byłoby dobrze, gdyby kontrowersyjne zapisy amerykańskiej ustawy DMCA zostały przeniesione do międzynarodowego traktatu, który stałby się konkurencją dla traktatów WIPO i zwiększył niejasności w kwestii praw autorskich i praw pokrewnych na szczeblu europejskim i międzynarodowym. W każdym razie stanowisko UE nie powinno wychodzić poza aktualny dorobek prawny.

3.7 Zdaniem Komitetu system dotyczący praw autorskich w internecie nie powinien dawać właścicielom praw możliwości kontrolowania wykorzystania technologii – a taką tendencję można zaobserwować obecnie we wspomnianych wyżej przepisach krajowych – ani pozwalać im na ingerowanie w prywatną komunikację. Zbyt długi okres objęcia ochroną (50–75 lat po śmierci autora lub nawet 75 lat w przypadku osoby prawnej) oraz nadmierne prawa przyznawane międzynarodowym koncernom rozrywkowym w zakresie kontroli masowych środków przekazu mogłyby wyraźnie zahamować innowacje i rozwój technologii i nie stworzyłyby otoczenia otwartego dla konkurencji. Celem ochrony jest zagwarantowanie sprawiedliwego wynagrodzenia autorom i wykonawcom, a nie pewnych, stałych dochodów i prawa ingerencji dystrybutorom.

3.8 Komitet opowiada się za ujednoliceniem prawa autorskiego na tradycyjnej podstawie, bez ustanawiania szczególnie rygorystycznego systemu dla internetu.

3.9 Komitet sugeruje wprowadzenie obowiązku rejestracji, na przykład w ramach europejskiego prawa autorskiego, w zharmonizowanym, aktualizowanym co 10 lub 20 lat rejestrze praw autorskich i praw pokrewnych, w zamian za niewielką opłatę przeznaczoną na pokrycie kosztów dokonania wpisu, tak by znane były nazwiska właścicieli praw oraz ich adresy. Taki instrument, dostępny bez ograniczeń i stale uaktualniany, ułatwiałby ponowne wykorzystanie utworów osieroconych, ich tłumaczenie i transponowanie na inne media przez wszystkie przedsiębiorstwa zainteresowane ich komercyjną eksploatacją, które w ten sposób mogłyby łatwiej uzyskać niezbędne licencje i zezwolenia.

3.10 Przyczyniłoby się to także do zachowania dzieł (filmów, taśm magnetycznych itp.), zwłaszcza jeśli utwory są zapisane na nietrwałych nośnikach. Utwory często giną, nie są nigdy ponownie publikowane ani wykorzystywane, a w wypadku niektórych nośników, na przykład starych taśm filmowych, mogą po prostu bezpowrotnie zniknąć.

3.11 Prawa autorskie wyróżniają się już choćby tym, że nie ma konieczności ich rejestrowania ani ponoszenia za nie opłat, inaczej niż w przypadku patentów czy innych praw własności przemysłowej. Różnią się od nich także długością obowiązywania, często nadmierną, jeśli wziąć pod uwagę potrzeby innowacji i wymiany wiedzy w społeczeństwie informacyjnym i gospodarce opartej na wiedzy. Komitet opowiada się za ewidencjonowaniem praw autorskich i praw pokrewnych, z podaniem rodzaju i tytułu dzieła, związanych z nim praw autorskich i praw pokrewnych oraz nazwisk i adresów właścicieli praw. Wpis ten byłby aktualizowany, o ile to możliwe, co 10 lub 20 lat, za niewielką opłatą przeznaczoną na pokrycie faktycznych kosztów jego dokonania. Dzięki temu każdy, kto chciałby wykorzystać dany utwór do celów komercyjnych, mógłby łatwiej uzyskać konieczne licencje i zezwolenia. Prawa autorskie są często mylone z prawami własności, powinny być jednak rozumiane jako czasowy monopol na eksploatację i wyłączne prawo do udzielania licencji na eksploatację chronionych dzieł przez okres ochrony.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) Dyrektywa 2004/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., Dz.U. L 157 z 30.4.2004, s. 45–86 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV), Polskie wydanie specjalne: rozdział 17, tom 2, s. 32–39.

(2) Międzynarodowe porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej, w tym dotyczących handlu podrabianymi towarami (TRIPS).

(3) Zob. INT/325 w Dz.U. C 256 z 27.10.2007 s. 17; INT/448 w Dz.U. C 218 z 11.09.2009 s. 8; INT/461 w Dz.U. C 306/2009 s.13 i INT/486 (opinia jeszcze niepublikowana).

(4) Dz.U. L 157 z 30.4.2004, s. 45-86 (opinia EKES-u w Dz.U. C 32 z 5.2.2004, s. 15).

(5) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

(6) Deklaracja w sprawie ACTA, europejskich konsumentów, dialogu transatlantyckiego (zob. strona internetowa europejskiej organizacji konsumenckiej BEUC).

19.1.2011

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 18/109

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie udziału Wspólnoty we Wspólnym Programie Badawczo-Rozwojowym na rzecz Morza Bałtyckiego (BONUS-169), podjętym przez kilka państw członkowskich

COM(2009) 610 wersja ostateczna – 2009/0169 COD

2011/C 18/20

Sprawozdawca generalny: Daniel RETUREAU

Dnia 12 listopada 2009 r. Rada, działając na podstawie art. 169 i 172 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie

wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie udziału Wspólnoty we Wspólnym Programie Badawczo-Rozwojowym na rzecz Morza Bałtyckiego (BONUS-169), podjętym przez kilka państw członkowskich

COM(2009) 610 wersja ostateczna – 2009/0169 COD.

Dnia 15 grudnia 2009 r. Prezydium Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego powierzyło przygotowanie opinii w tej sprawie Sekcji Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji.

Mając na względzie pilny charakter prac, na 462. sesji plenarnej w dniach 28–29 kwietnia 2010 r. (posiedzenie z 29 kwietnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, działając na podstawie art. 57 regulaminu wewnętrznego, wyznaczył Daniela RETUREAU na sprawozdawcę generalnego oraz stosunkiem głosów 140 do 4 – 3 osoby wstrzymały się od głosu – przyjął następującą opinię:

1. Wnioski i zalecenia

1.1 Morze Bałtyckie skupia ważne wyzwania: dotyczą go zjawiska ocieplenia klimatu i zanieczyszczeń spowodowanych działalnością ludzką i jest on zarazem obszarem strategicznym działalności gospodarczej i społecznej z racji rodzaju i liczby miejsc pracy, które od niego zależą. Jego ochrona jest kwestią zasadniczą dla obecnych i przyszłych pokoleń, a zarządzanie nim powinno odbywać się za porozumieniem wszystkich państw i populacji zamieszkujących jego obszary przybrzeżne.

1.2 Nie zostało jednak określone, czy krajowi i europejscy partnerzy społeczni tych sektorów zostaną odpowiednio włączeni przez konsorcjum Bonus w procedury konsultacji zainteresowanych stron. Komitet nalega, aby zostało to jasno potwierdzone.

1.3 Konieczne jest, by system zarządzania tymi platformami konsultacyjnymi oraz Forum Badań Sektorowych włączały podmioty społeczeństwa obywatelskiego, a szczególnie zainteresowanych europejskich i krajowych partnerów społecznych. Jest również konieczne, by projekty BRT (badań i rozwoju technologicznego) programu BONUS-169 angażujące badaczy nauk społecznych rozpoczęły badania w działaniu, które uwzględniałyby logikę podmiotów włączonych w proces zarządzania zatrudnieniem i kompetencjami w sektorach objętych programem.

1.4 Ocena wpływu na rozwój zrównoważony (ang. sustainable impact assessment SIA) mogłaby być przydatnym i skutecznym narzędziem pomocy w podejmowaniu decyzji o wyborze i realizacji projektów BRT prowadzonych w ramach programu BONUS-169. Projekty te mogłyby uwzględnić trzy wymiary rozwoju zrównoważonego poprzez włączenie do uczestnictwa znacznej liczby podmiotów społeczeństwa obywatelskiego na miarę wyzwań związanych z tymi trzema wymiarami.

1.5 Należy jednak stwierdzić, że ocena skutków zrealizowana w ramach programu BONUS-169 zawiera braki, szczególnie w zakresie uwzględniania wymiaru społecznego i wymiaru zatrudnienia, tym bardziej, że podmioty społeczeństwa obywatelskiego (a zwłaszcza związki zawodowe i europejscy partnerzy społeczni) nie brali udziału w procesie opracowywania programu.

1.6 Udział podmiotów społeczeństwa obywatelskiego można zorganizować poprzez przynajmniej dwa rodzaje działań:

Poprawę rozpowszechniania i gromadzenia informacji oraz lepsze opracowywanie uwag podmiotów społeczeństwa obywatelskiego z krajów objętych programem BONUS-169, jak również poprawę mechanizmów dostarczania informacji zwrotnej. W tym celu należy zapewnić przejrzystość w dziedzinie uznawania i wykorzystywania uwag wszystkich zainteresowanych podmiotów społeczeństwa obywatelskiego, w tym europejskich partnerów społecznych, oraz przewidzieć stosowne informacje zwrotne.

Uwzględnienie w debatach i analizach kwestii poruszanych przez wszystkie podmioty społeczeństwa obywatelskiego, w tym europejskich partnerów społecznych. Wyzwaniem byłoby zaproponowanie procesu mającego rzeczywisty wpływ na opracowywanie i realizację programu BONUS-169 uwzględniającego trzy wymiary rozwoju zrównoważonego (środowiskowy, społeczny, gospodarczy).

1.7 Komitet ponownie wyraża poparcie dla programu i sposobów jego finansowania, które zmierzają do zapewnienia nowych, przeznaczonych na BONUS-169 środków, a nie tylko do przyznania mu istniejących środków, chyba że chodziłoby o narzędzia badawcze szczególnie odpowiadające zamierzonym celom, które byłyby w całości przyznawane programowi na określony okres czasu i w ograniczonej wysokości.

1.8 Prowadzenie badań Morza Bałtyckiego uzasadnia fakt, że otacza je znaczna liczba krajów członkowskich dotkniętych dużym zanieczyszczeniem nagromadzonym w okresie ery przemysłowej i które postępuje nadal, czyniąc z niego jedną z najbardziej zanieczyszczonych na świecie dużych przestrzeni wodnych do tego stopnia, że podważa to wiele działań przemysłowych i rzemieślniczych zważywszy, że większość zaludnienia i działalności usytuowanych jest w pasie nadbrzeżnym. Komitet ocenia, że wszystkie zainteresowane kraje – w tym Federacja Rosyjska – powinny w razie potrzeby zostać włączone w badania i wnieść do nich wkład, w zależności od swoich możliwości i mając na uwadze – w przypadku krajów słabo zaludnionych i krajów trzecich – faktyczną sytuację.

2. Propozycje Komisji

2.1 Siódmy program ramowy Wspólnoty Europejskiej z 20 grudnia 2006 r. w zakresie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji ustala kierunki działań regionalnych w latach 2007–2013 wokół czterech głównych rodzajów działań: „Współpraca”, „Pomysły”, „Ludzie” i „Możliwości”.

2.2 Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 października 2009 r. w sprawie udziału Wspólnoty we Wspólnym Programie Badawczo-Rozwojowym na rzecz Morza Bałtyckiego (BONUS-169) podjętym przez kilka państw europejskich stosuje te ramy do problematyki Morza Bałtyckiego i ustala cele oraz szczegóły finansowania realizacji projektu.

2.3 Aby osiągnąć swoje cele, BONUS-169 jest realizowany w dwóch odrębnych etapach:

a)	wstępnym etapie strategicznym, trwającym dwa lata, w którym zostaną powołane stosowne platformy konsultacyjne dla zainteresowanych stron, zostanie przygotowany strategiczny program badań, a szczegółowe warunki realizacji zostaną poszerzone i rozwinięte;

b)	oraz etapie realizacji, trwającym minimum 5 lat, w którym opublikowane zostaną co najmniej trzy wspólne zaproszenia do składania wniosków, mające na celu sfinansowanie ukierunkowanych strategicznie projektów w ramach BONUS-169, dotyczących celów inicjatywy.

2.4 Tematyka projektów, oparta na strategicznym programie badań BONUS-169, uwzględnia – na ile to możliwe – ustalony plan działań i obejmuje badania, działania w zakresie rozwoju technologicznego, szkolenia lub upowszechnianie.

2.5 Jednym z pierwszych etapów projektu BONUS-169 były szerokie konsultacje społeczne. Projektowi została poświęcona strona internetowa, przeprowadzono ocenę skutków i konsultacje z organizacjami pozarządowymi. Konsultacje te były konieczne i powinny być nadal prowadzone podczas wprowadzania projektów. Wspomniane wyżej podmioty społeczeństwa obywatelskiego powinny brać udział w monitorowaniu zarządzania funduszami i w postępach w realizacji projektów, aby były faktycznie realizowane w celu „większego i lepszego inwestowania w wiedzę na rzecz rozwoju i tworzenia miejsc pracy” (1), jak zaleca odnowiona strategia lizbońska. Artykuł 5 decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 października 2009 r. określa, że BONUS EUIG, zarządzające programem BONUS-169, ma składać sprawozdania Komisji reprezentującej Wspólnotę. Zgodnie z artykułem 13 Komisja przedstawia wyniki oceny działań podjętych w ramach BONUS-169 Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. EKES dysponuje zatem jedynie środkiem kontroli a posteriori i nie ma możliwości wyrażenia swojej opinii o przebiegu projektów BONUS-169.

2.6 Cele BONUS-169 określone są w załączniku 1, punkt 1. Choć punkt d) przypomina o „utworzeniu odpowiednich platform konsultacyjnych dla zainteresowanych stron angażujących przedstawicieli wszystkich liczących się sektorów”, żaden cel nie wspomina społeczno-gospodarczych celów projektu ani jego znaczenia dla rozwoju zatrudnienia w regionie Morza Bałtyckiego.

2.7 Załącznik 2 jest istotny, ponieważ ustanawia organa zarządzania projektem BONUS-169. Punkt 4 ustanawia radę konsultacyjną złożoną z naukowców o międzynarodowej reputacji oraz przedstawicieli zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego zainteresowanych tymi sektorami. W tych ramach przedstawiciele pracowników i pracodawców, organizacje pozarządowe i stowarzyszenia będą mieli prawo do wglądu, monitorowania i przedstawiania propozycji dotyczących projektu BONUS-169.

2.8 Program jest długofalowy i w trakcie jego realizacji możliwe jest także podejmowanie działań wspólnych.

2.9 Punkt dwunasty poprzedzający decyzję określa, że inicjatywa BONUS-169 „jest zbieżna z niektórymi powiązanymi programami badawczymi Wspólnoty, dotyczącymi różnorodnej działalności człowieka mającej skumulowany wpływ na ekosystem, takiej jak: rybołówstwo, akwakultura, rolnictwo, infrastruktura, transport, szkolenie i mobilność naukowców, a także kwestii społeczno-gospodarczych.”

2.10 Ustanowienie programu w dwóch etapach ma pozwolić „zapewnić skuteczne wykorzystanie wyników w ustaleniach dotyczących polityki i zarządzania zasobami w wielu sektorach gospodarki”.

2.11 Podobnie w ocenie skutków wspomniane są konsekwencje gospodarcze i społeczne przy ocenie możliwych skutków gospodarczych, środowiskowych i społecznych (punkt 5, niemniej jednak szczególnie lakoniczny na temat aspektów społecznych i środowiskowych). Niektóre opcje pozwoliłyby „na wspieranie innych sektorów gospodarczych takich jak infrastruktury morskie, kopalnie, elektrownie wiatrowe, transport, rybołówstwo, przedsiębiorstwa naftowe, gazowe lub telekomunikacyjne w podejmowaniu działań lepiej dostosowanych do ochrony środowiska i do ich ekosystemu”. Ten punkt oceny jest całkowicie niewystarczający (nie dość rozwinięty), ale wskazuje jasno ogólny kierunek, na którym będzie się opierać strategiczny etap programu.

2.12 Trzy projekty, które zostaną wybrane i zrealizowane przez BONUS EUIG powinny konieczne wziąć pod uwagę wyzwania społeczne i ludzkie związane ze zmianą klimatu w obszarach nadbrzeżnych Morza Bałtyckiego. Rzeczywiście może ona spowodować przemieszczanie się populacji, które będzie miało skutki społeczne i konsekwencje dla zatrudnienia, które należy przewidzieć z wyprzedzeniem, jak przypomina opinia z inicjatywy własnej EKES-u w sprawie zrównoważonego rozwoju obszarów przybrzeżnych z 13 października 2009 r. Przepisy prawa pracy w niektórych sektorach działalności takich jak rybołówstwo i transport morski mogą się zmienić. Komisja Europejska powinna wziąć te czynniki pod uwagę i przewidzieć w ocenie i ukierunkowywaniu projektów, z pomocą podmiotów społeczeństwa obywatelskiego i EKES-u, część poświęconą kształceniu i przekwalifikowaniu.

2.13 UE będzie współpracować bezpośrednio z BONUS EUIG, Bałtycką Siecią Organizacji na rzecz Finansowania Nauki, mającą siedzibę w Helsinkach, która jest specjalną jednostką ds. realizacji BONUS-169 i która będzie odpowiedzialna za przydział wkładu Wspólnoty i wkładów gotówkowych uczestniczących państw, zarządzanie tymi wkładami, monitorowanie ich wykorzystania i sprawozdawczość.

2.14 BONUS-169 jest zarządzany przez BONUS EUIG za pośrednictwem Sekretariatu ugrupowania. BONUS EUIG ustanawia następujące struktury na potrzeby programu: Komitet Sterujący, Sekretariat, Radę Konsultacyjną, Forum Badań Sektorowych oraz Forum Koordynatorów Projektów.

2.14.1 Rada Konsultacyjna służy pomocą Komitetowi Sterującemu i Sekretariatowi. Składa się z naukowców o międzynarodowej reputacji, przedstawicieli zainteresowanych stron, w tym np. dostawców usług z sektora turystyki, energii odnawialnej, rybołówstwa i akwakultury, transportu morskiego, biotechnologii i technologii, a także z organizacji na rzecz przemysłu i społeczeństwa obywatelskiego zainteresowanych tymi sektorami oraz przedstawicieli innych zintegrowanych programów badań Morza Bałtyckiego i innych mórz europejskich.

2.14.2 Przekazuje ona porady, wskazówki i zalecenia dotyczące kwestii z zakresu nauki i polityki mających znaczenie dla BONUS-169. Obejmuje to poradnictwo dotyczące celów, priorytetów i ukierunkowania BONUS-169, sposobów ulepszenia realizacji BONUS-169, osiągnięcia rezultatów badań i ich jakości, budowania zdolności, tworzenia sieci kontaktów oraz znaczenia działań dla osiągnięcia celów BONUS-169. Rada pomaga również w wykorzystywaniu i upowszechnianiu wyników BONUS-169.

2.14.3 Ponadto decydującą rolę w przygotowaniu planu naukowego i strategii realizacji BONUS-169 odegrała Rada Konsultacyjna BONUS złożona z wielu zainteresowanych stron, takich jak: HELCOM, ICES, Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa, WWF i Fiński Krajowy Związek Rolników.

2.15 Zmieniony projekt programu badań BONUS-169, przedłożony DG ds. Badań Naukowych w czerwcu 2009 r., jest w znacznej mierze oparty na pracach i konsultacjach przeprowadzonych w odniesieniu do pierwotnej inicjatywy BONUS-169.

2.16 Przewidziano, że szeroko zakrojony i strategicznie ukierunkowany program konsultacji z zainteresowanymi stronami zostanie przeprowadzony na etapie strategicznym programu i obejmie zainteresowane strony z innych ważnych sektorów, takich jak rolnictwo, rybołówstwo, akwakultura, transport i gospodarka wodna.

2.17 Platformy konsultacyjne dla zainteresowanych stron

2.17.1 Na podstawie szczegółowej analizy zainteresowanych stron, których dotyczy program BONUS-169 na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i europejskim, tworzone są platformy konsultacyjne dla zainteresowanych stron oraz mechanizmy mające na celu wzmocnienie i zinstytucjonalizowanie udziału zainteresowanych stron ze wszystkich odpowiednich sektorów w celu identyfikacji krytycznych braków, ustalenia hierarchii ważności zagadnień badawczych oraz zwiększenia wykorzystania rezultatów badań. Obejmuje to udział naukowców, w tym związanych z innymi istotnymi, niedotyczącymi morza dziedzinami nauk przyrodniczych, społecznych i ekonomicznych, w celu zapewnienia koniecznej wielodyscyplinarności przy opracowywaniu strategicznego programu badań, jego strategicznej wizji i priorytetów badawczych.

2.17.2 Forum Badań Sektorowych (organ złożony z przedstawicieli ministerstw oraz innych podmiotów zajmujących się badaniem ekosystemu Morza Bałtyckiego i zarządzaniem nim) tworzone jest na potrzeby wsparcia programu jako stały organ, odpowiedzialny za omawianie planów programu, rezultatów i pojawiających się potrzeb w dziedzinie badań w perspektywie podejmowania decyzji. Forum to będzie ułatwiać postępy w panbałtyckiej integracji badań naukowych, zwłaszcza wspólne wykorzystywanie i planowanie infrastruktur; pomagać w uwydatnianiu potrzeb badawczych, przyspieszać wykorzystywanie wyników badań oraz ułatwiać integrację finansowania badań.

2.18 Wyzwania związane z oceną wpływu na rozwój zrównoważony

2.18.1

Oceny wpływu na rozwój zrównoważony (ang. SIA) są podstawowym narzędziem politycznym mierzenia skutków polityki dla trzech filarów rozwoju zrównoważonego (gospodarczego, społecznego i środowiskowego).

2.18.2

Oceny te zostały przeprowadzone i wykorzystane przez Komisję Europejską zwłaszcza w ramach negocjacji umów handlowych (ale również w sposób mniej formalny w ramach negocjacji przed przyjęciem europejskiego rozporządzenia REACH i dyrektyw europejskiego pakietu dotyczącego zmiany klimatu i energii) i stanowią istotne wyzwanie w zakresie konsultacji i uwzględniania stanowisk i wymogów podmiotów społeczeństwa obywatelskiego.

2.18.3

Jako wsparcie oceny wpływu na rozwój zrównoważony wprowadzono zestaw wskaźników:

—	wskaźniki Banku Światowego oraz Komisji ds. Zrównoważonego Rozwoju ONZ (CSD) dla filaru gospodarczego;

—	wskaźniki CSD (Komisji ONZ ds. Zrównoważonego Rozwoju) i MOP dla filaru społecznego uwzględniające też godną pracę;

—	wskaźniki Programu Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska (UNEP), Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska oraz CSD dla filaru środowiskowego.

2.18.4

Komunikat Komisji Europejskiej (2) dotyczący oceny wpływu na rozwój zrównoważony wprowadził pełne ramy ocen skutków we wszystkich dziedzinach działania prowadzonych przez Komisję Europejską, a szczególnie w negocjacjach i umowach handlowych. W marcu 2006 r. DG ds. Handlu Zagranicznego sformalizowała w przewodniku metodologicznym ocenę wpływu na rozwój zrównoważony w zakresie negocjacji i wprowadzania w życie umów handlowych między Unią Europejską a krajami trzecimi.

2.18.5

Te oceny wpływu na rozwój zrównoważony mogą zostać wykorzystane w konsultacjach ze znaczącymi i reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie podmiotami.

3. Uwagi ogólne

3.1 W 2009 r., EKES ocenił, że należy uprościć przewidziany sposób zarządzania. Proponował również w opinii rozpoznawczej w sprawie: „Współpraca makroregionalna. Rozszerzanie strategii na rzecz Morza Bałtyckiego na inne makroregiony w Europie” (3) utworzenie Bałtyckiego Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, aby ułatwić debatę publiczną i uwrażliwić opinię publiczną na kwestie związane z wdrażaniem strategii.

3.2 W procesie ogólnego makroregionalnego zarządzania konieczne jest przekazywanie informacji na temat projektów oraz prowadzenie oceny wpływu projektów na populację i na zatrudnienie. Konieczne jest zrzeszanie organizacji siostrzanych w różnych państwach, takich jak związki zawodowe, stowarzyszenia konsumentów oraz lokalne i wolontariackie organizacje, oraz tworzenie sieci transgranicznych między nimi, by budować społeczeństwo obywatelskie kompetentne w zakresie problematyki gospodarczo-społecznej związanej z Morzem Bałtyckim. Ludność oraz pracownicy powinni korzystać z owoców projektów badawczych. Konieczne jest przewidywanie z wyprzedzeniem koniecznych zmian w zakresie kształcenia, szczególnie w kontekście zmian, które nastąpią w tym regionie w bliskiej przyszłości, będących skutkiem obecnego stanu zasobów oraz ocieplenia klimatycznego.

3.3 Punkt 2.2.2 komunikatu poświęcony zainteresowanym stronom, oprócz położenia akcentu na uczestnictwo badaczy, nie określa rodzaju owych zainteresowanych stron. Ten punkt powinien wspominać o znaczeniu społeczeństwa obywatelskiego w tworzeniu platform podmiotów, w tym o przydatnej roli europejskich partnerów społecznych EKES-u, jak również o europejskich komitetach dialogu sektorowego objętych programem BONUS-169.

3.4 Przydatna rola europejskich partnerów społecznych powinna zostać uznana w systemie zarządzania programem BONUS-169.

3.5 Aby zoptymalizować rolę partnerów społecznych i obywatelskich, wskazane byłoby kształcenie ich przedstawicieli w zakresie prac platform konsultacyjnych, wpisane jako pozycja budżetowa.

4. Uwagi dodatkowe

4.1 Omawiany program dotyczy pobudzenia badań na temat zmniejszenia zanieczyszczenia Morza Bałtyckiego oraz międzynarodowej koordynacji badaczy.

4.2 Jest zatem oczywiste, że ten program badawczy ma bardzo bezpośredni wpływ na:

—	strukturę gospodarczą i przemysłową tego basenu;

—	zmiany sektorowe (wewnątrz- i międzysektorowe);

—	rodzaj zatrudnienia i wymagane kompetencje, oraz prawdopodobnie na docelową konieczność zmiany zawodu przez niektórych pracowników lub dogłębną zmianę jego profilu.

4.3 EKES przedstawia następujące propozycje, które zmierzają do dwóch celów:

—

by program BONUS-169 uwzględniał skutki społeczne oraz wpływ na zatrudnienie, jak również potrzeby w zakresie nowych kompetencji oraz dezaktualizację innych, obecnie wykorzystywanych umiejętności; oraz, o ile to możliwe, by te skutki zostały z wyprzedzeniem przewidziane (prognozy i działania ukierunkowujące niektóre grupy populacji na nowe zawody);

—	by środki wspierania skutków pozytywnych i osłabiania skutków negatywnych były wprowadzane w porozumieniu z przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego.

4.4 Aby osiągnąć te dwa wyżej wymienione cele należałoby przedstawić podwójną propozycję:

a)	pełnego włączenia przedstawicieli gospodarczych i społecznych;

b)	przeprowadzenia oceny skutków nie na wzór wewnętrznych ocen skutków realizowanych przez Komisję, ale na wzór oceny wpływu na rozwój zrównoważony (wraz z kilkoma ulepszeniami).

4.4.1 Pełne włączenie przedstawicieli gospodarczych i społecznych (a)

—	włączenie europejskich i krajowych partnerów społecznych z „krajów uczestniczących”, jak wspomniano powyżej, do Forum Badań Sektorowych;

—

ale również dookreślenie „mechanizmów konsultacji” platformy konsultacyjnej dla zainteresowanych stron – samo stworzenie połączeń internetowych czy też okresowe dostarczanie informacji nie przyniesie oczekiwanych skutków:

—	zbyt wiele różnych głosów powoduje kakofonię, trzeba odpowiednio zorganizować wyrażanie owego „społecznego” głosu;

—	można by zasugerować utworzenie ograniczonej liczbowo grupy roboczej wśród partnerów społecznych i gospodarczych, która pracowałaby wspólnie za porozumieniem stron i której opinie uzupełniałyby stanowisko badaczy;

—

można pójść dalej i zaproponować, by ta grupa robocza stanowiła punkt odniesienia przy przeprowadzaniu oceny wpływu (udział w komitecie pilotażowym oceny) i miała głos doradczy przy Komisji Europejskiej. Ocena wpływu powinna być również opublikowana w publicznych sprawozdaniach w „krajach uczestniczących”.

4.4.2 Przeprowadzenie oceny skutków nie na wzór wewnętrznych ocen skutków realizowanych przez Komisję, ale na wzór oceny wpływu na rozwój zrównoważony (b)

—	należy zaproponować, by ocena wpływu była faktyczną oceną wpływu na rozwój zrównoważony i obejmowała elementy społeczne, gospodarcze i środowiskowe;

—

nie należy zapomnieć zwłaszcza o włączeniu elementów towarzyszących dostosowaniom gospodarczym i przemysłowym, jak również zmianom w dziedzinie zatrudnienia; na przykład ocena mogłaby zawierać następujące elementy:

—	mapę zawodów usytuowanych wokół basenu;

—	identyfikację zagrożonych zawodów (tych, które mogłyby zniknąć) oraz zawodów o dużym potencjale rozwoju, w zależności od różnych harmonogramów badania;

—	określenie możliwości w zakresie zmian kompetencji: poziomy wiedzy, możliwości adaptacji do nowej wiedzy lub nowych umiejętności, istnienie lokalnych filii szkolenia bądź kształcenia;

—	włączenie zawodów związanych ze zrestrukturyzowanym i przyszłościowym przemysłem.

—	Są to konstytutywne elementy przygotowywania terytorialnego zarządzania zatrudnieniem i kompetencjami zawodowymi (4) i nie powinny być tworzone w „zamkniętym kręgu”, pomiędzy badaczami.

Bruksela, 29 kwietnia 2010 r.

Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Mario SEPI

(1) COM(2009) 610 wersja ostateczna, pkt 1.4.

(2) COM(2002) 276 wersja ostateczna.

(3) Dz.U. C 318 z 23.12.2009, s. 6.

(4) Perspektywiczne zarządzanie zatrudnieniem i kompetencjami zawodowymi pozwala na lepsze przewidywanie z wyprzedzeniem dostosowywania kompetencji do zatrudnienia, lepsze opanowywanie skutków zmian technologicznych i gospodarczych, lepszą syntezę pomiędzy czynnikami konkurencyjności, jakościowej organizacji i rozwoju kompetencji pracowników, lepsze zarządzanie ścieżkami kariery, zmniejszenie ryzyka i kosztów związanych z nierównowagą, lepszy wybór i planowanie działań w zakresie koniecznych dostosowań (źródło www.wikipedia.org).

		ISSN 1725-5228 doi:10.3000/17255228.C_2011.018.pol
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej		C 18

Wydanie polskie	Informacje i zawiadomienia	Tom 54 19 stycznia 2011

Powiadomienie nr	Spis treśći	Strona
	I Rezolucje, zalecenia i opinie
	OPINIE
	Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
	462. sesja plenarna w dniach 28 i 29 kwietnia 2010 r.
2011/C 018/01	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wzmocnienia europejskiego modelu rolno-spożywczego (opinia rozpoznawcza)	1

2011/C 018/02	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Wspólnotowy model rolnictwa: jakość produkcji i informowanie konsumentów jako czynniki konkurencyjności (opinia rozpoznawcza)	5

2011/C 018/03	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie roli społeczeństwa obywatelskiego w stosunkach UE – Czarnogóra	11

2011/C 018/04	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Kształcenie na rzecz włączenia społecznego narzędziem walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym (opinia rozpoznawcza)	18

2011/C 018/05	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Dostęp do kredytów dla konsumentów i rodzin: nieuczciwe praktyki (opinia z inicjatywy własnej)	24

2011/C 018/06	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie statutu fundacji europejskiej (opinia z inicjatywy własnej)	30

2011/C 018/07	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Europejski przemysł stoczniowy w walce z obecnym kryzysem	35

2011/C 018/08	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: Nowe tendencje w dziedzinie samozatrudnienia: konkretny przypadek samozatrudnienia ekonomicznie zależnego (opinia z inicjatywy własnej)	44

	III Akty przygotowawcze
	Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny
	462. sesja plenarna w dniach 28 i 29 kwietnia 2010 r.
2011/C 018/09	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie zielonej księgi Reforma wspólnej polityki rybołówstwaCOM(2009) 163 wersja ostateczna	53

2011/C 018/10	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady Budowa zrównoważonej przyszłości dla akwakultury. Nowy impuls dla strategii zrównoważonego rozwoju europejskiej akwakulturyCOM(2009) 162 wersja ostateczna	59

2011/C 018/11	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego Wyjść poza PKB – pomiar postępu w zmieniającym się świecieCOM(2009) 433 wersja ostateczna	64

2011/C 018/12	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego Partnerstwo Unii Europejskiej i Afryki – Połączenia między Afryką i Europą: w kierunku wzmocnienia współpracy w zakresie transportuCOM(2009) 301 wersja ostateczna	69

2011/C 018/13	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: Solidarność w zdrowiu: zmniejszanie nierówności zdrowotnych w UECOM(2009) 567 wersja ostateczna	74

2011/C 018/14	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących kwalifikowania i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub beneficjentów ochrony międzynarodowej oraz zakresu udzielanej ochrony COM(2009) 551 wersja ostateczna/2 – 2009/0164 (COD)	80

2011/C 018/15	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie minimalnych norm dotyczących procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich COM(2009) 554 wersja ostateczna – 2009/0165 (COD)	85

2011/C 018/16	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i zmieniającej dyrektywy 2004/39/WE i 2009/…/WE COM(2009) 207 wersja ostateczna – 2009/0064 (COD)	90

2011/C 018/17	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie 25. rocznego sprawozdania Komisji z kontroli stosowania prawa wspólnotowego (2007) COM(2008) 777 wersja ostateczna	95

2011/C 018/18	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów w sprawie egzekwowania dorobku wspólnotowego w dziedzinie praw konsumenta COM(2009) 330 wersja ostateczna	100

2011/C 018/19	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Poprawa egzekwowania praw własności intelektualnej na rynku wewnętrznymCOM(2009) 467 wersja ostateczna	105

2011/C 018/20	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie udziału Wspólnoty we Wspólnym Programie Badawczo-Rozwojowym na rzecz Morza Bałtyckiego (BONUS-169), podjętym przez kilka państw członkowskich COM(2009) 610 wersja ostateczna – 2009/0169 COD	109

2011/C 018/21	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wkładów finansowych Unii Europejskiej do Międzynarodowego Funduszu na rzecz Irlandii (2007–2010) COM(2010) 12 – 2010/0004 (COD)	114