Streszczenie oceny skutków

Ocena skutków wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych

A. Zasadność działań

Na czym polega problem i dlaczego jest to problem na poziomie UE?

W dyrektywie 2009/28/WE („dyrektywa RES”) ustanowiono europejskie ramy promowania energii ze źródeł odnawialnych oraz obowiązkowe krajowe cele dla każdego państwa członkowskiego dotyczące udziału tej energii w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. W październiku 2014 r. Rada Europejska ustaliła, że należy pominąć obowiązkowe krajowe cele i przyjąć jedną wartość docelową wiążącą dla całej UE, tak by w 2030 r. osiągnąć co najmniej 27-procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych. Przewiduje się, że udział odnawialnych źródeł energii (OZE) wzrośnie dzięki wypadkowej kilku czynników: długofalowych skutków aktualnej polityki w tej dziedzinie, większej konkurencyjności cenowej związanej z postępem technicznym, inicjatyw dotyczących systemu handlu emisjami i sektorów nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji, a także struktury rynku energii elektrycznej, zarządzania unią energetyczną i efektywności energetycznej. Ponieważ nie wprowadzono dodatkowych ogólnounijnych rozwiązań w tej dziedzinie, powyższy wzrost nie jest jednak opłacalny, a uzgodniony udział OZE na szczeblu UE nadal nie został osiągnięty.

Jaki cel należy osiągnąć? 

W związku ze strategią unii energetycznej przegląd dyrektywy RES pozwoli zrealizować cztery główne cele: (i) wkład w ograniczenie średniego globalnego wzrostu temperatury do maksymalnie 2 °C, aby – zgodnie z zobowiązaniem UE na rzecz realizacji celów porozumienia paryskiego (COP 21) – wartość ta wyniosła 1,5 °C; (ii) co najmniej 27-procentowy udział energii ze źródeł odnawialnych w UE do 2030 r., osiągnięty w opłacalny sposób; (iii) większe bezpieczeństwo energetyczne gospodarki UE dzięki zmniejszeniu zależności od importu energii; (iv) wkład w dążenie UE do uzyskania wiodącej pozycji na świecie w zakresie energii odnawialnej oraz do wypełnienia funkcji globalnego centrum rozwoju zaawansowanych technicznie i konkurencyjnych rozwiązań w zakresie energii odnawialnej.

Na czym polega wartość dodana podjęcia działań na poziomie UE (zasada pomocniczości)? 

Z powodu pewnych niedoskonałości i barier rynkowych potrzebne są rozwiązania polityczne na szczeblu UE, aby państwa członkowskie mogły wspólnie osiągnąć wiążący unijny cel polegający na co najmniej 27-procentowym udziale energii ze źródeł odnawialnych, a przy tym – by nastąpiło to w możliwie opłacalny i sprawny sposób. Działania na poziomie UE przyniosą pewność inwestycyjną w ogólnounijnych ramach regulacyjnych, a także zagwarantują spójne i opłacalne stosowanie energii ze źródeł odnawialnych oraz wydajne funkcjonowanie wewnętrznego rynku energii. Jednocześnie państwa członkowskie będą miały pełną swobodę co do wytwarzania różnych form energii ze źródeł odnawialnych w zależności od wybranego koszyka energetycznego.

B. Rozwiązania

Jakie są różne warianty działań służących osiągnięciu celów? Czy istnieje wariant preferowany? Jeżeli nie, dlaczego? 

Aby wspierać stosowanie energii ze źródeł odnawialnych, rozważono warianty legislacyjne i nielegislacyjne. W ocenie skutków szczegółowo przeanalizowano każdy wariant strategiczny, począwszy od utrzymania status quo (wariant zerowy), a skończywszy na środkach o bardziej ogólnounijnym charakterze. Nie określono wariantu preferowanego, aby Komisja mogła zachować swobodę decyzyjną co do wyboru wariantów w pięciu następujących dziedzinach:

(i) Warianty dotyczące zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych w sektorze energii elektrycznej (RES-E)

Wspólne europejskie ramy systemów wsparcia: 1 – stosowanie wyłącznie mechanizmów rynkowych; 2 – sprecyzowanie zasad za pomocą „zestawu narzędzi”; 3 – obowiązkowe przejście na pomoc inwestycyjną.

Większa koordynacja podejścia regionalnego: 1 – obowiązkowe wsparcie regionalne; 2 – obowiązkowe częściowe otwarcie systemów wsparcia dla uczestników transgranicznych.

Instrument finansowy na rzecz odnawialnych źródeł energii: 1 – Unijny instrument finansowy o szerokich kryteriach kwalifikowalności; 2 – Unijny instrument finansowy na rzecz projektów wysokiego ryzyka dotyczących odnawialnych źródeł energii

Uproszczenie administracyjne: 1 – udoskonalenie przepisów obejmujące: punkt kompleksowej obsługi, zakresy czasowe i sprawniejsze procedury dotyczące rozbudowy źródła energii; 2 – ograniczone czasowo procedury wydawania zezwoleń – automatyczne zatwierdzanie i prosty proces zgłaszania małych projektów.

(ii) Warianty dotyczące zwiększenia energii ze źródeł odnawialnych w sektorze ciepłowniczym i chłodniczym (RES-H&C):

Uwzględnienie OZE w zaopatrzeniu w energię cieplną i chłodzącą: 1 – obowiązek dla dostawców paliw kopalnych dotyczący sektora RES H&C; 2 – taki sam obowiązek, ale dla wszystkich dostawców paliw.

Łatwiejsze korzystanie z energii ze źródeł odnawialnych oraz ciepła odpadowego w systemach zaopatrzenia w energię cieplną i chłodniczą: 1 – wymiana najlepszych praktyk; 2 – świadectwa charakterystyki energetycznej oraz zapewnienie dostępu do lokalnych systemów H&C; 3 – środki określone w pkt 2 oraz dodatkowe udoskonalenie ram ochrony praw konsumenta.

(iii) Warianty dotyczące zwiększenia energii ze źródeł odnawialnych w sektorze transportu (RES-T):

Uwzględnienie OZE w sektorze transportu: 1 – Unijny obowiązek włączania zaawansowanych paliw ze źródeł odnawialnych; 2 – Unijny obowiązek włączania wszystkich paliw ze źródeł odnawialnych stosowanych w transporcie oraz stopniowe wycofanie biopaliw produkowanych z roślin spożywczych (podwarianty: 2A – częściowe wycofanie biopaliw produkowanych z roślin spożywczych do 2030 r.; 2B – całkowite wycofanie takich biopaliw do 2030 r.; 2C – szybsze wycofanie biopaliw produkowanych z roślin spożywczych i wyższe wartości ograniczenia emisji gazów cieplarnianych do 2030 r.); 3 – powyższe warianty oraz unijny obowiązek włączenia paliw ze źródeł odnawialnych stosowanych w lotnictwie i żegludze morskiej; 4 – obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych (dyrektywa w sprawie jakości paliw) (podwarianty: 4B – obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych dotyczący ogólnie paliw i energii elektrycznej; 4C – obowiązek redukcji emisji gazów cieplarnianych dotyczący zaawansowanych paliw i energii elektrycznej; 4D – zaawansowane paliwa, energia elektryczna i paliwa konwencjonalne o niższych emisjach gazów cieplarnianych).

(iv) Warianty dotyczące upodmiotowienia i informowania konsumentów w odniesieniu do energii ze źródeł odnawialnych

Wzmocnienie pozycji konsumentów w zakresie prosumpcji i magazynowania energii elektrycznej ze źródeł odnawianych: 1 – wytyczne UE w sprawie prosumpcji; 2 – wzmocnienie pozycji obywateli w zakresie prosumpcji i magazynowania energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych; 3 – dla gmin: prosumpcja energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i zużywanie jej w innym miejscu.

Ujawnianie informacji dotyczących energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych: 1 – ulepszenie systemu gwarancji pochodzenia; 2 – środki określone w pkt 1 + obowiązkowe gwarancje pochodzenia w związku z ujawnianiem informacji; 3 – środki określone w pkt 2 + rozszerzenie gwarancji pochodzenia na wszystkie źródła wytwarzania energii elektrycznej.

Identyfikacja paliw ze źródeł odnawialnych wykorzystywanych w ciepłownictwie i chłodnictwie oraz transporcie: 1 – rozszerzenie gwarancji pochodzenia na paliwa gazowe ze źródeł odnawialnych; 2 – rozszerzenie gwarancji pochodzenia na paliwa ciekłe i gazowe ze źródeł odnawialnych; 3 – opracowanie alternatywnego systemu identyfikacji dla paliw ciekłych i gazowych ze źródeł odnawialnych.

(v) Warianty dotyczące zapewnienia co najmniej 27-procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych w 2030 r.:

Cele krajowe na 2020 r.: cele krajowe na 2020 r. jako poziom wyjściowy versus poziom bazowy.

Kurs: Liniowy versus nieliniowy

Mechanizmy pozwalające zapobiec różnicom w poziomach ambicji w związku z unijnym celem w zakresie energii ze źródeł odnawialnych: 1 – przegląd poziomu ambicji planów krajowych; 2 – włączenie klauzuli przeglądowej, która w razie potrzeby umożliwi na późniejszym etapie zaproponowanie dodatkowych unijnych mechanizmów służących realizacji celów; 3 – zwiększenie poziomu ambicji środków ogólnounijnych; 4 – wprowadzenie wiążących celów krajowych.

Zapobieganie różnicom w realizacji i niwelowanie tych różnic: 1 – przegląd planów krajowych; 2 – włączenie klauzuli przeglądowej, która w razie potrzeby umożliwi na późniejszym etapie zaproponowanie dodatkowych unijnych mechanizmów służących realizacji celów; 3 – zwiększenie poziomu ambicji środków ogólnounijnych; 4 – wprowadzenie wiążących celów krajowych.

Jakie są opinie poszczególnych zainteresowanych stron? Jak kształtuje się poparcie dla poszczególnych wariantów?

Od dnia 18 listopada 2015 r. do dnia 10 lutego 2016 r. prowadzono internetowe konsultacje społeczne. Konsultacje potwierdziły, że państwa członkowskie, organizacje pozarządowe, ośrodki analityczne, inwestorzy i stowarzyszenia zasadniczo zgadzają się co do konieczności wprowadzenia stabilnych i przewidywalnych unijnych ram prawnych dotyczących OZE oraz co do znaczenia, jakie ma określenie środków dla RES-E, RES-H&C, RES-T, zwiększenie udziału konsumentów w wewnętrznym rynku energii, usunięcie barier administracyjnych oraz osiągnięcie wiążącego celu unijnego na poziomie co najmniej 27 %. Wszystkie zainteresowane podmioty zasadniczo zgodziły się, że należy wesprzeć rozwój infrastruktury, zwłaszcza w przypadku inteligentnych sieci energetycznych i systemów magazynowania.

Państwa członkowskie podkreśliły swoje zaangażowanie na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych, a także potrzebę oddzielenia tego zagadnienia od kwestii wzrostu gospodarczego i rentowności energii ze źródeł odnawialnych. Niektóre państwa członkowskie położyły nacisk na znaczenie OZE z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego i zależności od importu energii. Przedstawiciele sektora podkreślili konieczność stworzenia rynku, który będzie odpowiadał specyfice OZE dzięki integracji rynkowej i silnemu systemowi ochrony inwestycji w perspektywie długofalowej; będzie to wymagało stabilnych ram regulacyjnych sprzyjających innowacji, zapewniających rentowność i zwiększających konkurencyjność na szczeblu UE. Organizacje pozarządowe podkreśliły znaczenie praw obywateli do większej decentralizacji, która wzmocni społeczności lokalne i będzie sprzyjać akceptacji społecznej dla przyszłych rozwiązań.

C. Skutki wdrożenia preferowanego wariantu

Jakie korzyści przyniesie wdrożenie preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Pełne ilościowe określenie skutków nie jest obecnie możliwe, ponieważ nie wybrano preferowanych wariantów. Rozwiązania zaproponowane w wariantach 1–4 uwzględniają problem braku pewności inwestycyjnej, zwiększają opłacalność, pozwalają zaradzić niedoskonałościom rynku, aktualizują obowiązujące ramy regulacyjne i sprzyjają większemu udziałowi obywateli.

Wdrożenie głównych środków pomoże UE w osiągnięciu celów dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (dzięki wkładowi w dodatkową 5-procentową redukcję emisji gazów cieplarnianych, jaka jest konieczna w porównaniu ze scenariuszem odniesienia). Ponadto może się ono przyczynić do zmniejszenia kosztów importu energii (łączne skutki realizacji celów na 2030 r. oznaczałyby oszczędność w wysokości 221 mld EUR w latach 2021–2030) oraz pozwoli uzyskać dodatkowe korzyści, wynikające np. z ogólnego zmniejszenia kosztów kontroli zanieczyszczeń i kosztów dla zdrowia, które wynoszą 12,3–19,5 mld EUR rocznie.

Jakie są koszty wdrożenia preferowanego wariantu lub – jeśli go nie wskazano – głównych wariantów? 

Główne opracowane warianty mogą wywrzeć skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe w państwach członkowskich. W miarę możliwości skutki te dokładnie określono.

Jakie są skutki dla MŚP i konkurencyjności?

W ocenie skutków przewidziano specjalne odstępstwa dla MŚP, aby środki na rzecz osiągnięcia ogólnounijnego celu na 2030 r. w zakresie OZE sprzyjały konkurencyjności tych przedsiębiorstw (np. uproszczenie administracyjne, przepisy szczegółowe dotyczące wsparcia ze środków publicznych, szersze środki w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawianych na potrzeby własne).

Czy przewiduje się znaczące skutki dla budżetów i administracji krajowych? 

Państwa członkowskie wniosą wkład we wspólną realizację uzgodnionych ogólnounijnych celów dotyczących OZE do 2030 r. Środki te mogą mieć skutki dla budżetów i administracji krajowych.

D. Działania następcze

Kiedy nastąpi przegląd przyjętej polityki?

Niektóre przepisy dyrektywy RES – zwłaszcza przepisy dotyczące wiążących celów krajowych – przestaną obowiązywać w grudniu 2020 r. W ocenie skutków odniesiono się do środków, jakie należy uwzględnić w dyrektywie RES na okres po 2020 r. Niektóre warianty wiążą się z potrzebą wprowadzenia do zmienionej dyrektywy RES klauzul przeglądowych, które mają zagwarantować, że przejście z wiążących celów krajowych na cel ogólnounijny na 2030 r. będzie odpowiednio monitorowane i realizowane.