KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 4.5.2016
COM(2016) 290 final
2016/0142(COD)
Wniosek
ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
zmieniające rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu
(zmiana mechanizmu zawieszającego)
UZASADNIENIE
1.KONTEKST WNIOSKU
•Przyczyny i cele wniosku
Po podjęciu decyzji w sprawie liberalizacji reżimu wizowego dla krajów Bałkanów Zachodnich, Komisja zaproponowała w 2011 r. wprowadzenie tzw. klauzuli ochronnej dotyczącej wiz do rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001 1 , która pozwalałby na tymczasowe zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego zastosowanego wobec obywateli danego państwa trzeciego na krótki okres czasu, w trybie pilnym oraz w oparciu o dokładnie określone kryteria, tak aby rozwiązywać ewentualne trudności napotykane przez jedno lub kilka państw członkowskich w przypadku nagłego, znacznego wzrostu liczby nielegalnych migrantów, nieuzasadnionych wniosków o azyl lub odrzuconych wniosków o readmisję, złożonych przez państwo członkowskie w danym państwie trzecim 2 .
W dniu 11 grudnia 2013 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły rozporządzenie (UE) nr 1289/2013 3 , które zmieniło rozporządzenie (WE) nr 539/2001 poprzez wprowadzenie tzw. „mechanizmu zawieszającego” oraz modyfikację obecnego mechanizmu wzajemności.
Wspomniany mechanizm zawieszający określony w art. 1a rozporządzenia (WE) nr 539/2001 zezwala na tymczasowe zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego zastosowanego wobec obywateli państwa trzeciego w pewnych sytuacjach nadzwyczajnych i w ostateczności. Może on zostać uruchomiony przez każde państwo członkowskie, które powiadamia Komisję, iż ma do czynienia – w okresie sześciu miesięcy w porównaniu z tym samym okresem w roku poprzednim lub z okresem sześciu miesięcy przed wprowadzeniem liberalizacji reżimu wizowego w stosunku do danego państwa trzeciego – z okolicznościami powodującymi sytuację nadzwyczajną, z którą dane państwo członkowskie nie może poradzić sobie samodzielnie.
Powyższe okoliczności to przede wszystkim znaczny i nagły wzrost liczby:
–obywateli tego państwa trzeciego nielegalnie przekraczających dozwolony okres pobytu na terytorium danego państwa członkowskiego;
–nieuzasadnionych wniosków o azyl składanych przez obywateli tego państwa trzeciego, w przypadku gdy wzrost ten prowadzi do szczególnego obciążenia systemu azylowego danego państwa członkowskiego;
–odrzuconych wniosków o readmisję, przedłożonych przez państwo członkowskie temu państwu trzeciemu, dotyczących jego własnych obywateli.
Powiadamiając Komisję, dane państwo członkowskie musi podać powody uruchomienia mechanizmu, przedstawić odpowiednie dane i statystyki, a także opisać wstępne działania, jakie podjęło w celu zaradzenia zaistniałej sytuacji. Komisja informuje wówczas Radę i Parlament Europejski oraz bada sytuację i zakres problemu (liczba państw członkowskich, których dotyczy problem, wpływ na ogólną sytuację migracyjną w Unii).
Komisja może zdecydować, że niezbędne jest podjęcie działań, rozważając konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków utrzymywanych przez Unię oraz jej państwa członkowskie z danym państwem trzecim; jednocześnie możliwa jest ścisła współpraca z państwem trzecim w celu znalezienia alternatywnych rozwiązań długoterminowych. W przypadku takiej decyzji Komisja w ciągu trzech miesięcy od otrzymania powiadomienia przyjmuje akt wykonawczy, który tymczasowo, na okres sześciu miesięcy, zawiesza zwolnienie z obowiązku wizowego zastosowane wobec obywateli danego państwa trzeciego.
Przed upływem tego sześciomiesięcznego okresu Komisja musi przedłożyć sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Sprawozdaniu może towarzyszyć wniosek ustawodawczy w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 539/2001 w celu przeniesienia danego państwa trzeciego do wykazu państw objętych obowiązkiem wizowym (załącznik I), a tym samym nałożenia na jego obywateli stałego obowiązku wizowego. W takim przypadku tymczasowe zawieszenie ruchu bezwizowego może zostać przedłużone o okres nieprzekraczający 12 miesięcy.
W kontekście aktualnej sytuacji migracyjnej w Unii Europejskiej oraz w związku z pomyślnym zakończeniem kilku dialogów w sprawie liberalizacji reżimu wizowego z państwami sąsiadującymi (Gruzja, Ukraina, Kosowo, Turcja) liczne państwa członkowskie wyraziły wątpliwość, czy istniejący mechanizm tymczasowego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego zapewnia niezbędną elastyczność działania w niektórych nagłych sytuacjach. W szczególności podnoszono, że:
–ewentualne powody zawieszenia są zbyt ograniczone i nie obejmują np. braku gotowości danego państwa trzeciego do współpracy w zakresie readmisji obywateli państw trzecich, którzy przedostali się tranzytem przez to państwo trzecie, w przypadku, gdy między Unią lub państwem członkowskim a danym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji przewidującą obowiązek readmisji w takiej sytuacji;
–możliwość uruchomienia mechanizmu zawieszającego w drodze powiadomienia, która zgodnie z rozporządzeniem leży wyłącznie w gestii państw członkowskich, powinna zostać rozszerzona na Komisję;
–okresy odniesienia oraz terminy są zbyt długie, co nie pozwala na szybkie reagowanie w sytuacjach nadzwyczajnych.
Biorąc pod uwagę najnowsze wnioski Komisji w sprawie liberalizacji reżimu wizowego z Gruzją 4 , Ukrainą 5 , Turcją 6 oraz Kosowem 7 , a także niedawne rozmowy prowadzone z państwami członkowskimi, Komisja podjęła decyzję o złożeniu wniosku dotyczącego zmiany rozporządzenia (WE) nr 539/2001 w celu dokonania zmiany obecnego mechanizmu zawieszającego.
Głównym celem jest wzmocnienie mechanizmu zawieszającego poprzez ułatwienie państwom członkowskim powiadamiania o okolicznościach prowadzących do ewentualnego zawieszenia, a także poprzez umożliwienie Komisji uruchomienia mechanizmu z jej własnej inicjatywy. W szczególności wykorzystanie mechanizmu powinno być ułatwione poprzez skrócenie okresów odniesienia i terminów, co pozwoli na przyspieszenie procedury, a także poprzez rozszerzenie ewentualnych powodów zawieszenia, wśród których powinien znajdować się znaczny wzrost liczby odrzuconych wniosków o readmisję obywateli państw trzecich, którzy przedostali się tranzytem przez to państwo trzecie, w przypadku, gdy między Unią lub państwem członkowskim a danym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji przewidującą obowiązek readmisji w takiej sytuacji. Komisja powinna mieć również możliwość uruchomienia mechanizmu w przypadku, gdy państwo trzecie nie współpracuje w zakresie readmisji, zwłaszcza jeżeli Unia zawarła z danym państwem trzecim umowę o readmisji.
•Spójność z przepisami obowiązującymi w tej dziedzinie polityki
Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 zawiera wykaz państw trzecich, których obywatele muszą posiadać wizę podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich, oraz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu. Rozporządzenie (WE) nr 539/2001 jest stosowane przez wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Irlandii i Zjednoczonego Królestwa, jak również przez Islandię, Liechtenstein, Norwegię i Szwajcarię. Rozporządzenie to jest częścią wspólnej unijnej polityki wizowej w zakresie pobytów krótkoterminowych do 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu.
2.PODSTAWA PRAWNA, POMOCNICZOŚĆ I PROPORCJONALNOŚĆ
•Podstawa prawna
Ponieważ wniosek ma na celu zmianę wspólnej unijnej polityki wizowej, podstawą prawną wniosku jest art. 77 ust. 2 lit. a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Proponowane rozporządzenie będzie stanowiło rozwinięcie dorobku Schengen.
•Pomocniczość, proporcjonalność i wybór instrumentu
Mechanizm zawieszający określony w rozporządzeniu (WE) nr 539/2001 jest integralną częścią wspólnej unijnej polityki wizowej. Cel, jakim jest wzmocnienie tego mechanizmu, aby uczynić go skuteczniejszym, poprzez rozszerzenie zakresu jego stosowania oraz umożliwienie Komisji uruchomienia mechanizmu z jej własnej inicjatywy, może zostać osiągnięty za pośrednictwem działań podjętych na poziomie Unii, a mianowicie za pośrednictwem zmiany tego rozporządzenia. Państwa członkowskie nie mogą działać pojedynczo, aby osiągnąć ten cel polityki. Nie ma innych (pozalegislacyjnych) sposobów osiągnięcia tego celu polityki.
3.WYNIKI OCEN EX POST, KONSULTACJI Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI I OCEN SKUTKÓW
•Oceny ex post/kontrole sprawności obowiązującego prawodawstwa
Do tej pory istniejący mechanizm zawieszający, wprowadzony w grudniu 2013 r., nie został zastosowany; nie są zatem dostępne praktyczne doświadczenia w tym zakresie. Kilka państw członkowskich argumentowało jednak, że mechanizm ten nigdy nie został zastosowany, ponieważ zbyt wysokie były bariery, które należało pokonać w celu jego uruchomienia, a terminy były zbyt długie.
•Konsultacje z zainteresowanymi stronami
Na forum COREPER-u oraz w ramach Grupy Roboczej ds. Wiz omówiono potrzebę dodatkowych zabezpieczeń w kontekście liberalizacji reżimu wizowego dla państw w sąsiedztwie Unii. Na etapie sporządzania niniejszego wniosku uwzględniono nieformalne wskazówki państw członkowskich dotyczące przeglądu mechanizmu zawieszającego.
•Ocena skutków
Przegląd mechanizmu zawieszającego jako taki nie powoduje żadnych bezpośrednich skutków gospodarczych ani innych skutków. Polityczny i gospodarczy wpływ ewentualnego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego zastosowanego w stosunku do obywateli danego państwa trzeciego będzie musiał zostać poddany szczegółowej ocenie Komisji w każdym indywidualnym przypadku, gdy będzie ona rozpatrywać powiadomienie dokonane przez państwo członkowskie i zanim podejmie decyzję odnośnie do ewentualnej potrzeby działania. Przeprowadzenie oceny skutków nie jest zatem dla niniejszego wniosku konieczne.
•Prawa podstawowe
Niniejszy wniosek nie ma negatywnych skutków dla ochrony praw podstawowych w Unii Europejskiej.
4.WPŁYW NA BUDŻET
n.d.
5.ELEMENTY FAKULTATYWNE
•Plany wdrożenia i monitorowanie, ocena i sprawozdania
Komisja zintensyfikuje monitorowanie sytuacji w zakresie migracji i bezpieczeństwa, która będzie wynikiem niedawnych decyzji związanych z liberalizacją reżimu wizowego. Pozwoli jej to w razie potrzeby na pełne wykorzystanie możliwości, jakie oferuje zmieniony mechanizm zawieszający.
•Szczegółowe objaśnienia poszczególnych przepisów wniosku
Niniejszy wniosek dotyczący zmiany mechanizmu zawieszającego wprowadzonego na podstawie art. 1a rozporządzenia (WE) nr 539/2001 zawiera następujące elementy:
–zmieniona została definicja okoliczności, o jakich państwa członkowskie mogą powiadamiać Komisję, aby doprecyzować, że mechanizm zawieszający nie może być wykorzystywany jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, w ostateczności, ale bardziej ogólnie – w sytuacji, gdy liberalizacja reżimu wizowego prowadzi do znacznego wzrostu nielegalnej migracji, nieuzasadnionych wniosków o azyl lub odrzuconych wniosków o readmisję.
–Okres odniesienia na potrzeby porównania takiej sytuacji z sytuacją z poprzedniego roku lub z okresem przed liberalizacją reżimu wizowego, zostaje skrócony z sześciu do dwóch miesięcy.
–Wystarczy, aby wzrost nielegalnej migracji, nieuzasadnionych wniosków o azyl lub odrzuconych wniosków był „znaczny”, podczas gdy obecnie musi być on „znaczny i nagły”.
–Powody ewentualnego zawieszenia, które mogą być przedmiotem powiadomienia, powinny obejmować odrzucane wnioski o readmisję obywateli lub obywateli innego państwa trzeciego, którzy przedostali się tranzytem przez to państwo trzecie, w przypadku, gdy między Unią lub państwem członkowskim a danym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji przewidującą obowiązek readmisji w takiej sytuacji.
–Należy zlikwidować ograniczenie czasowe (do siedmiu lat) dotyczące możliwości porównywania obecnej sytuacji z sytuacją przed liberalizacją reżimu wizowego.
–Komisja ma możliwość uruchamiania mechanizmu zawieszającego z własnej inicjatywy, jeśli ma konkretne i wiarygodne informacje o jakichkolwiek okolicznościach, które mogłyby być przedmiotem powiadomienia złożonego przez państwa członkowskie lub o tym, że państwo trzecie – bardziej ogólnie – nie współpracuje w zakresie readmisji, w szczególności gdy między Unią a tym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji. Ten brak współpracy może na przykład polegać na:
–odrzucaniu wniosków o readmisję lub nieudzielaniu na nie odpowiedzi,
–nie wydawaniu dokumentów podróży na potrzeby powrotów w terminach określonych w umowie lub nieakceptowaniu europejskich dokumentów podróży wydanych po upływie terminów określonych w umowie,
–wypowiadaniu bądź zawieszaniu umowy.
–Jeżeli Komisja po zbadaniu przypadków będących przedmiotem powiadomienia (lub przypadków, odnośnie do których otrzymała konkretne i wiarygodne informacje) zdecyduje o konieczności podjęcia działań, termin przyjęcia aktu wykonawczego tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku wizowego dla danego państwa trzeciego zostaje skrócony z trzech miesięcy do jednego miesiąca.
2016/0142 (COD)
Wniosek
ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
zmieniające rozporządzenie (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu
(zmiana mechanizmu zawieszającego)
PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 77 ust. 2 lit. a),
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
po przekazaniu projektu aktu ustawodawczego parlamentom narodowym,
stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1)Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 8 zawiera wykaz państw trzecich, których obywatele muszą posiadać wizę podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich, oraz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu.
(2)Mechanizm tymczasowego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego zastosowanego wobec obywateli państwa trzeciego wymienionego w załączniku II do tego rozporządzenia („mechanizm zawieszający”) powinien zostać wzmocniony przez ułatwienie państwom członkowskim powiadamiania o okolicznościach prowadzących do ewentualnego zawieszenia i umożliwienie Komisji uruchamiania mechanizmu z własnej inicjatywy.
(3)W szczególności wykorzystanie mechanizmu powinno być ułatwione poprzez skrócenie okresów odniesienia i terminów, co pozwoli na przyspieszenie procedury, a także poprzez rozszerzenie ewentualnych powodów zawieszenia, wśród których powinien znajdować się znaczący wzrost liczby odrzuconych wniosków o readmisję obywateli państw trzecich, którzy przedostali się tranzytem przez to państwo trzecie, w przypadku, gdy między Unią lub państwem członkowskim a tym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji przewidującą obowiązek readmisji w takiej sytuacji. Komisja powinna mieć również możliwość uruchomienia mechanizmu w przypadku, gdy państwo trzecie nie współpracuje w zakresie readmisji, zwłaszcza jeżeli Unia zawarła z danym państwem trzecim umowę o readmisji.
(4)Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa zgodnie z decyzją Rady 2000/365/WE 9 . Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy zatem w przyjęciu niniejszego rozporządzenia, nie jest nim związane ani nie podlega jego stosowaniu.
(5)Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Irlandii zgodnie z decyzją Rady 2002/192/WE 10 . Irlandia nie uczestniczy zatem w przyjęciu niniejszego rozporządzenia, nie jest nim związana ani nie podlega jego stosowaniu.
(6)W odniesieniu do Islandii i Norwegii niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w rozumieniu Układu zawartego przez Radę Unii Europejskiej i Republikę Islandii oraz Królestwo Norwegii dotyczącego włączenia tych dwóch państw we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, wchodzących w zakres obszaru określonego w art. 1 pkt B decyzji Rady 1999/437/WE 11 .
(7)W odniesieniu do Szwajcarii niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w rozumieniu Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską i Konfederacją Szwajcarską dotyczącej włączenia tego państwa we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, wchodzących w zakres obszaru, o którym mowa w art. 1 pkt B decyzji 1999/437/WE w związku z art. 3 decyzji Rady 2008/146/WE 12 .
(8)W odniesieniu do Liechtensteinu niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen w rozumieniu Protokołu między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską, Konfederacją Szwajcarską i Księstwem Liechtensteinu w sprawie przystąpienia Księstwa Liechtensteinu do Umowy między Unią Europejską, Wspólnotą Europejską i Konfederacją Szwajcarską dotyczącej włączenia Konfederacji Szwajcarskiej we wprowadzanie w życie, stosowanie i rozwój dorobku Schengen, wchodzących w zakres obszaru, o którym mowa w art. 1 pkt B decyzji Rady 1999/437/WE w związku z art. 3 decyzji Rady 2011/350/UE 13 .
PRZYJMUJĄ NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE:
Artykuł 1
W art. 1a rozporządzenia (WE) nr 539/2001 wprowadza się następujące zmiany:
1)w ust. 1 skreśla się, co następuje:
„w sytuacjach nadzwyczajnych, w ostateczności”
2)ust. 2 otrzymuje brzmienie:
„2. Państwo członkowskie może powiadomić Komisję, jeżeli w okresie dwóch miesięcy, w porównaniu z tym samym okresem w roku poprzednim lub z dwoma miesiącami bezpośrednio poprzedzającymi wprowadzenie w życie zwolnienia z obowiązku wizowego wobec obywateli państwa trzeciego wymienionego w załączniku II, znajdzie się w obliczu jednej lub większej liczby poniższych okoliczności, z którą nie jest sobie w stanie poradzić samodzielnie, a mianowicie:
a) znacznego wzrostu liczby obywateli tego państwa trzeciego przebywających bezprawnie na terytorium państwa członkowskiego;
b) znacznego wzrostu liczby wniosków o azyl, które napływają od obywateli tego państwa trzeciego, których odsetek uznawalności jest niski;
c) znacznego wzrostu liczby odrzuconych wniosków o readmisję, przedłożonych przez państwo członkowskie temu państwu trzeciemu, a dotyczących jego własnych obywateli lub – jeżeli między Unią lub państwem członkowskim a danym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji przewidującą obowiązek readmisji w takiej sytuacji – obywateli państwa trzeciego, którzy przedostali się tranzytem przez to państwo trzecie.
Powiadomienie, o którym mowa w akapicie pierwszym, określa podstawy, na których jest oparte oraz zawiera odpowiednie dane i statystyki, a także szczegółowe wyjaśnienie wstępnych środków podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zaradzenia powstałej sytuacji. Komisja niezwłocznie informuje Parlament Europejski i Radę o takim powiadomieniu.”
3)dodaje się następujący ustęp:
„2a Jeżeli Komisja dysponuje konkretnymi i wiarygodnymi informacjami o okolicznościach, o których mowa w ust. 2 lit. a), b) lub c) lub o tym, że dane państwo trzecie nie współpracuje w zakresie readmisji, w szczególności gdy między Unią a tym państwem trzecim zawarto umowę o readmisji, na przykład:
–odrzucając wnioski o readmisję lub nie udzielając na nie odpowiedzi,
–nie wydając dokumentów podróży na potrzeby powrotów w terminach określonych w umowie lub nie akceptując europejskich dokumentów podróży wydanych po upływie terminów określonych w umowie,
–lub wypowiadając bądź zawieszając umowę,
Komisja może z własnej inicjatywy powiadomić Parlament Europejski i Radę. Takie powiadomienie jest równoważne z powiadomieniem dokonanym na podstawie ust. 2.”
4)ust. 3 otrzymuje brzmienie:
„3. Komisja analizuje każde powiadomienie dokonane na podstawie ust. 2, biorąc pod uwagę:
a) czy zachodzi którakolwiek z sytuacji opisanych w ust. 2 i ust. 2a;
b) liczbę państw członkowskich, w których zachodzi którakolwiek z sytuacji opisanych w ust. 2 i 2a;
c) ogólny wpływ wzrostów, o których mowa w ust. 2, na sytuację migracyjną w Unii, wynikający z danych przekazanych przez państwa członkowskie lub dostępnych Komisji;
d) sprawozdania przygotowane przez [Europejską Agencję Zarządzania Współpracą Operacyjną na Granicach Zewnętrznych Państw Członkowskich Unii Europejskiej], Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu lub Europejski Urząd Policji (Europol), jeżeli w danym przypadku wymagają tego okoliczności;
e) w konsultacji z danym państwem członkowskim – ogólną kwestię porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego.
Komisja informuje Parlament Europejski i Radę o wynikach swojej analizy.”
5)w ust. 4 słowa „trzech miesięcy” zastępuje się słowami „jednego miesiąca”.
Artykuł 2
Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.
Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z Traktatami.
Sporządzono w Brukseli dnia r.
W imieniu Parlamentu Europejskiego W imieniu Rady
Przewodniczący Przewodniczący