1.12.2016   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 326/18

(1)

Bij schrijven van 2 februari 2011 (2) heeft Og fjarskipti ehf. (hierna „Vodafone” of „de klager” genoemd) een klacht ingediend bij de Autoriteit over beweerde onrechtmatige staatssteun aan Síminn voor de uitrol van breedbandnetwerken in plattelandsgebieden van IJsland.

(2)

Na alle betreffende informatie te hebben ontvangen van de IJslandse autoriteiten, alsook belangrijke informatie van de klager en de belanghebbenden (3), heeft de Autoriteit bij Besluit nr. 302/13/COL van 10 juli 2013 besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden ten aanzien van de mogelijke staatssteun aan Síminn voor de uitrol van breedbandnetwerken in plattelandsgebieden van IJsland (hierna „Besluit nr. 302/13/COL” of „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd).

(3)

Bij schrijven van 15 oktober 2013 (4) hebben de IJslandse autoriteiten opmerkingen ingediend met betrekking tot het besluit van de Autoriteit tot inleiding van de procedure. De Autoriteit heeft ook opmerkingen ontvangen van een belanghebbende (Hringiðan ehf.) bij schrijven van 18 juli 2013 (5).

(4)

Op 28 november 2013 is Besluit nr. 302/13/COL bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie en in het EER-Supplement hierbij. Belanghebbenden kregen een maand de tijd om hun opmerkingen over het besluit van de Autoriteit tot inleiding van de procedure kenbaar te maken.

(5)

Bij schrijven van 18 december 2013 (6) heeft de belanghebbende Nova ehf. opmerkingen en documenten aan de Autoriteit overgelegd. Bij schrijven van 20 december 2013 (7) heeft Síminn opmerkingen en aanvullende documenten aan de Autoriteit overgelegd. Síminn heeft ook een deskundigenverslag van 24 september 2013 ingediend, dat hij had laten opstellen door Analysis Mason, een gespecialiseerd consultancybureau op het gebied van telecommunicatie en media (hierna „het AM-verslag” genoemd) (8). Bij schrijven van 23 december 2013 (9) heeft de klager aan de Autoriteit opmerkingen en aanvullende documenten overgelegd.

(6)

Op 8 januari 2014 heeft de Autoriteit, in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van deel II van Protocol 3, de ontvangen opmerkingen naar de IJslandse autoriteiten doorgestuurd en hen verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken (10). De IJslandse autoriteiten hebben hun opmerkingen ingediend bij schrijven van 28 februari 2014 (11).

(7)

Na de ingediende informatie, verslagen en opmerkingen te hebben beoordeeld, heeft de Autoriteit de IJslandse autoriteiten bij schrijven van 2 september 2014 (12) om aanvullende informatie en verduidelijkingen verzocht. Bij schrijven van 17 oktober 2014 (13) hebben de IJslandse autoriteiten de gevraagde informatie aan de Autoriteit overgelegd.

(8)

Tot slot heeft de Autoriteit, op verzoek van Síminn, op 20 november 2014 deelgenomen aan een vergadering in Brussel met de technische deskundigen en externe raadsmannen van Síminn.

(9)

Het Telecommunicatiefonds (hierna „het fonds” genoemd) werd ingesteld bij Wet nr. 132/2005. Zijn rol, als vastgesteld in de statuten, is het bevorderen van de telecommunicatie in IJsland, als beschreven in de officiële telecommunicatiestrategie (hierna „de strategie” genoemd) die het Althing (het IJslandse parlement) heeft goedgekeurd (14). Volgens artikel 2 van deze wet werd het fonds opgericht om toezicht te houden op de toewijzing van overheidsmiddelen aan projecten die passen in de uitrol van infrastructuur voor elektronische communicatie, en zo te zorgen voor meer veiligheid en een groter mededingingsvermogen van de maatschappij op het gebied van elektronische communicatie, en aan andere projecten die uit de strategie voortvloeien, op voorwaarde dat het niet waarschijnlijk is dat dergelijke projecten tegen marktvoorwaarden worden uitgevoerd.

(10)

Het fonds wordt gefinancierd door middel van een wettelijke bijdrage uit de IJslandse schatkist. Het fonds wordt beheerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken, dat de raadsleden van het fonds benoemt voor een periode van vijf jaar.

(11)

Het fonds heeft zijn werkzaamheden toegespitst op vier belangrijke prioriteiten die in de strategie zijn vastgelegd, waarvan de uitrol van breedbanddiensten de laatste uit te voeren prioriteit was. Volgens de IJslandse autoriteiten werd voor alle projecten gebruikgemaakt van een openbare aanbestedingsprocedure.

(12)

Begin 2007 heeft het fonds een dienst van de landbouwersorganisatie ingeschakeld om informatie te controleren met betrekking tot tellingen in plattelandsgebieden, voornamelijk de meest landelijke (15). Dit heeft geleid tot een alomvattend, actueel overzicht van gebouwen die zouden kunnen worden opgenomen in het project voor de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden van IJsland (zie overweging 16).

(13)

In februari 2007 heeft het fonds, als eerste stap in het in kaart brengen van de huidige en toekomstige breedbanddekking, aan aanbieders van breedbanddiensten (16) inlichtingen gevraagd over de huidige marktgebieden. Het doel hiervan was het vaststellen van de markttekortkomingen door een onderscheid te maken tussen „grijze”, „zwarte” en „witte” gebieden in afgelegen regio's in IJsland (17). Via een advertentie in de krant Morgunblaðið werd om inlichtingen verzocht over alle huidige gebieden met breedbanddiensten (d.w.z. gebieden met een ononderbroken internettoegang (geen inbelverbinding) van minstens 512kb/s tegen een redelijk, vast maandtarief) en over alle geplande (nog niet gedekte) gebieden die tegen juni 2008 functioneel zouden zijn.

(14)

Het fonds ontving informatie over marktgebieden in verschillende vormen van meerdere aanbieders van breedbanddiensten en particulieren (18). Nadat de gebieden met dekking waren vastgesteld, was de volgende stap het toevoegen van gps-coördinaten voor alle verblijfplaatsen buiten de bekende gebieden met ADSL-dekking. De meerlagige kaart van verblijfplaatsen buiten alle huidige en geplande gebieden met (volledige) breedbanddekking die op die manier tot stand kwam, werd naar de deelnemende aanbieders van breedbanddiensten gestuurd voor een aanvullende gedetailleerde controle. Zij vergeleken de kaart met hun klantengegevensbanken en op basis daarvan werd de kaart grondig bijgewerkt. Vervolgens stuurde het fonds naar alle 78 gemeenten in IJsland een lijst van de gebouwen buiten de gebieden met dekking en een afgedrukte versie van de bijgewerkte kaart met de breedbanddekking voor de betreffende gemeente. De gemeenten controleerden op hun beurt of er in de „witte” gebieden geen gebouwen ontbraken en of bepaalde aangeduide gebouwen wel in aanmerking kwamen voor het project. Een gebouw kwam immers pas in aanmerking als het een officiële verblijfplaats was die het hele jaar door permanent is bewoond, en/of een werkplek voor minstens één persoon.

(15)

Het in kaart brengen en analyseren van de dekking door het fonds heeft geleid tot een nauwkeurige lijst van gebouwen die in het project moeten worden opgenomen. Het project had oorspronkelijk betrekking op 1 118 „witte” gebouwen, die individueel waren geïdentificeerd aan de hand van hun gps-coördinaten.

(16)

In februari 2008 heeft Ríkiskaup, het Rijkshandelscentrum, namens het fonds een oproep tot inschrijving bekendgemaakt voor het project „Háhraðanettengingar til allra landsmanna”. Dit project bestond uit de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden waar volgens de IJslandse autoriteiten een marktfalen bestond omdat het volgens hen onwaarschijnlijk was dat particuliere exploitanten in deze gebieden diensten zouden leveren tegen marktvoorwaarden. Het project had betrekking op de 1 118„witte” gebouwen die het fonds in zijn onderzoek had aangewezen (19).

(17)

Na de bekendmaking van de aanbesteding had het Rijkshandelscentrum meerdere gesprekken met geïnteresseerde inschrijvers, wat leidde tot een verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van inschrijvingen tot 4 september 2008. Het Rijkshandelscentrum ontving in totaal vijf inschrijvingen met verschillende prijzen en voorgestelde technische oplossingen. Síminn diende twee inschrijvingen in: de inschrijving met de laagste prijs, namelijk 379 miljoen ISK, en die met de hoogste prijs (voor de hoogste aangeboden gemiddelde downloadsnelheid), namelijk 5 miljard ISK.

(18)

Volgens de aanbestedingsspecificaties waren de gunningscriteria gericht op het selecteren van de economisch voordeligste inschrijving. Er werden vier beoordelingscriteria toegepast: i) totale prijs (50 %), ii) uitrolsnelheid (15 %), iii) downloadsnelheid (25 %) en (iv) 2G GSM (optioneel) (10 %) (20). Het Rijkshandelscentrum ontving tegen 4 september 2008 vijf geldige inschrijvingen (en een ongeldige van Hringiðan ehf., die geen geldige bankgarantie kon overleggen). Dit waren de geldige inschrijvingen (21):

(19)

Aangezien volgens de hiervoor genoemde criteria de eerste inschrijving van Síminn het hoogste aantal punten kreeg (95 punten), opende het Rijkshandelscentrum de onderhandelingen met Síminn (22). Het Rijkshandelscentrum nodigde Síminn ook uit voor verschillende toelichtingsvergaderingen, die standaard worden georganiseerd na de opening van een aanbestedingsprocedure.

(20)

Begin december 2008 ontving Póst- og fjarskiptastofnun, de post- en telecommunicatiedienst in IJsland, een verzoek van een dienstenaanbieder, te weten Wireless Broadband Systems (hierna „WBS” genoemd), om hem als telecommunicatieaanbieder in IJsland te schrappen. WBS was een van de deelnemers aan de dekkingsanalyse van het fonds en had aan het Rijkshandelscentrum zijn dekkingsplannen bekendgemaakt in de periode voorafgaand aan de oproep tot het indienen van inschrijvingen van het Rijkshandelscentrum. Doordat WBS de markt verliet en bijgevolg zijn dekkingsplannen introk, wijzigde de lijst van gebouwen die geen breedbanddekking hadden of in de nabije toekomst tegen marktvoorwaarden zouden krijgen, aanzienlijk. Toen het door de aanbieder geplande dekkingsgebied van de gehele dekkingskaart werd geschrapt, kwamen er, verspreid over het hele land, 670 aanvullende „witte” gebouwen bij. Het fonds vond dat deze gebouwen dienden te worden opgenomen in het toepassingsgebied van het nieuwe telecommunicatiebeleid.

(21)

Het fonds vroeg aan het Rijkshandelscentrum of het mogelijk was het toepassingsgebied van het project tijdens de lopende aanbestedingsprocedure uit te breiden. Volgens de IJslandse autoriteiten heeft het Rijkshandelscentrum op 7 januari 2009 geantwoord dat volgens hem een zekere mate van uitbreiding mogelijk was binnen de aanbesteding en dat dergelijke uitbreiding in overeenstemming was met het rechtskader inzake openbare aanbestedingen.

(22)

Om zich ervan te vergewissen dat bestaande of nieuwe aanbieders geen intentie hadden om hun dienstverleningsgebied uit te breiden met een of meerdere van deze 670 aanvullende „witte” gebouwen, heeft het fonds het Rijkshandelscentrum verzocht om via een oproep na te gaan of er plannen bestonden om diensten te leveren aan deze 670 gebouwen. Op 23 januari 2009 heeft het Rijkshandelscentrum in de krant Morgunblaðið aangekondigd dat het van de marktdeelnemers informatie wilde krijgen over uitrolplannen voor breedbanddiensten in aanvullende gebieden die nog niet waren opgenomen in de aanbesteding (23). Volgens de IJslandse autoriteiten was dit in overeenstemming met de methodologie die het Rijkshandelscentrum al had gebruikt toen het voor de eerste keer om informatie over dienstverleningsgebieden verzocht. Door informatie te vragen via een advertentie in de krant, richtte het Rijkshandelscentrum zijn verzoek om informatie niet uitsluitend tot de dienstenaanbieders die reeds hun inschrijvingen hadden ingediend, maar tot alle dienstenaanbieders.

(23)

Het Rijkshandelscentrum ontving geen aanvullende of nieuwe plannen voor dienstverlening aan de 670 aangewezen gebouwen. Bijgevolg besloot het Rijkshandelcentrum dat deze aanvullende gebouwen in het toepassingsgebied van het project dienden te worden opgenomen. Het Rijkshandelscentrum nam dan ook het initiatief om de contractuele overeenkomst met Síminn te herzien en de aanvullende gebouwen erin op te nemen.

(24)

Op 25 februari 2009 hebben het fonds (de afnemer) en Síminn (de verkoper) een overeenkomst gesloten voor de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden van IJsland (hierna „de overeenkomst” genoemd). Volgens de overeenkomst diende de verkoper een hogesnelheidsnetwerk uit te bouwen en breedbanddiensten te ontwikkelen in gebieden die nog geen toegang hadden tot dergelijke diensten. Het netwerk en de dienstverlening dienden zich uit te strekken tot alle huizen waar minstens een persoon geregistreerd stond die er het hele jaar door verbleef en tot bedrijven die het hele jaar door operationeel waren. De overeenkomst had betrekking op 1 788 gebouwen: de 1 118 gebouwen die oorspronkelijk waren vastgesteld in de aanbestedingsstukken, plus de 670 aanvullende gebouwen die tijdens de onderhandelingen waren toegevoegd. De overeenkomst bepaalde dat de verkoper na de uitrolwerkzaamheden eigenaar van het netwerk zou worden.

(25)

Overeenkomstig artikel 4 van de overeenkomst liep de contractperiode van de datum van ondertekening tot 1 maart 2014. Deze periode was verlengbaar met twee jaar na akkoord van beide partijen. Volgens artikel 10 van de overeenkomst liep de periode voor de bouw van het netwerk echter formeel van 1 maart 2009 tot 1 maart 2011. Het fonds liet een verlengde uitrolperiode (18 maanden) toe omdat het toepassingsgebied van het project groter was geworden. Het fonds gaf hiervoor zijn akkoord onder de voorwaarde dat Síminn, overeenkomstig zijn inschrijving, de uitrol voor minstens 1 118 gebouwen binnen de eerste 12 maanden zou afronden.

(26)

De afnemer diende voor de uitrol van het netwerk en de dienstverlening in totaal 606 128 801 ISK te betalen. Voor de prijs voor de uitbreiding van het toepassingsgebied met 670 gebouwen werd afgesproken de gemiddelde oorspronkelijke eenheidsprijs van Síminn te vermenigvuldigen met het aantal aanvullende gebouwen. Het bedrag dat aan Síminn diende te worden betaald, steeg bijgevolg van 379 miljoen ISK naar 606 miljoen ISK. De afnemer diende 70 % van het totale bedrag aan de verkoper te betalen bij ondertekening van de overeenkomst, nog eens 20 % op het moment dat het netwerk operationeel werd en de resterende 10 % na een proefperiode van drie maanden (24).

(27)

De betalingen werden geïndexeerd op basis van de wisselkoers met een buitenlandse valuta in plaats van de algemene consumentenprijsindex, zoals aanvankelijk de bedoeling was. Volgens de IJslandse autoriteiten was deze indexeringskeuze het gevolg van de ongewone economische omstandigheden en van de onzekerheid die uit de financiële crisis voortvloeide (25). De gebruikte buitenlandse valuta was de Deense kroon (DKK) en de wisselkoers die van 3 september 2008 (1 DKK = 16,513 ISK).

(28)

Overeenkomstig artikel 2.1 van de aanbestedingsspecificaties was het project technologisch neutraal en waren er geen bijzondere specificaties over hoe het netwerk eruit zou moeten zien of welke technologische oplossing zou moeten worden gebruikt (26).

(29)

Naast het voorzien in een supersnelle internettoegang voor de gebouwen, werden de inschrijvers ook aangemoedigd mobiele spraaktelefoniediensten (2G GSM) aan te bieden (27). Om deze dienst werd verzocht om te kunnen voldoen aan de criteria zoals vastgesteld in het telecommunicatieplan van de post- en telecommunicatiedienst (i. fjarskiptaáætlun) voor 2005-2010 dat spraaktelefoniediensten, roamingmogelijkheden en het ter beschikking stellen van uitrusting aan gebruikers tegen gunstige prijzen omvatte. De levering van mobiele 2G-GSM-diensten was een criterium van de aanbesteding en maakte 10 % van het totaal uit.

(30)

De technische oplossing die Síminn voorstelde, was gebaseerd op vier verschillende technologieën: ADSL (28), UMTS (29), wifi (30) en satelliet. Uiteindelijk, na de ontwikkeling van het netwerk, bleek dat 55 % van de gebouwen verbonden was met UMTS (draadloze vaste 3G-verbinding), 41 % met ADSL en 4 % met satelliet/wifi.

(31)

Overeenkomstig artikel 2.2.13 van bijlage I bij de overeenkomst diende het netwerk zo te worden ontwikkeld dat andere internetdienstenaanbieders toegang konden krijgen op wholesaleniveau. Deze andere internetdienstenaanbieders moeten op verzoek de basisdienst van Síminn kunnen kopen tegen wholesaletarieven en moeten toestemming krijgen om via het netwerk diensten aan hun retailklanten aan te bieden. Toegang diende te worden verleend via geschikte methoden (zoals via toegang tot de Broadband Remote Access Server (hierna „BRAS” genoemd)). Alle internetdienstenaanbieders dienden gelijke dienstverlening en gelijke toegang tot het netwerk te krijgen, ongeacht hun banden met de verkoper.

(32)

In bijlage II bij de overeenkomst („Vragen en antwoorden 1-22 tijdens de aanbestedingsperiode, lijsten van nieuwe locaties, verduidelijkingen bij de aanbestedingsstukken en notulen van de voorstelling van de aanbesteding”) zijn deze toegangseisen verduidelijkt. Voor wat de wholesaletoegang betreft, zijn er vier opties beschreven, te weten (31):

(33)

Overeenkomstig bijlage II bij de overeenkomst heeft Síminn de keuze tussen deze vier opties, maar is hij verplicht minstens optie 3 te bieden wanneer in het project wordt gebruikgemaakt van ADSL-technologie (32). Bovendien is uitdrukkelijk bepaald dat Síminn de betreffende besluiten en voorschriften van de post- en telecommunicatiedienst moet naleven (33).

(34)

In het geval van het gebruik van UMTS-technologie in het project, is Síminn alleen verplicht optie 4 te volgen (34). Op grond van deze optie moet Síminn in alle gevallen voorzien in de nodige uitrusting voor de gebruikers en in de installatie, ongeacht wie de retailer is. Síminn moet ook instaan voor de klantenservice en de onderhoudsdiensten. Volgens de IJslandse autoriteiten is de belangrijkste reden voor deze regeling dat Síminn naar eigen oordeel volledige toegang tot en controle op het volledige (end-to-end) UMTS-netwerk moet hebben, met inbegrip van alle gebruikersuitrusting, om te verzekeren dat de kwaliteit en het dienstverleningsniveau in overeenstemming zijn met de aanbestedingsstukken. Omgekeerd liet het fonds toe open toegang te weigeren voor wat satelliet- en wifi-verbindingen betreft, omdat het aanbieden van dergelijke toegang zeer moeilijk en onpraktisch zou zijn (35).

(35)

In bijlage 10 bij de overeenkomst zijn standaardwederverkoopovereenkomsten (endursölusamningar) opgenomen tussen Síminn en internetdienstenaanbieders voor de wederverkoop van UMTS-diensten met hoge snelheid en ADSL-diensten. Voor optie 4 omvatten deze standaardovereenkomsten de volgende minimumstandaardkortingen op basis van snelheid (36):

(36)

Voor ADSL zijn de volgende minimumkortingen van toepassing in het geval van toegang onder optie 4:

Voor wat de wholesaletoegang tot ADSL onder opties 1-3 betreft, zou de wederverkoper/retailer van internetdiensten een korting ontvangen van minstens 35 % op de retailprijs van Síminn. Volgens de IJslandse autoriteiten werd deze korting vastgesteld overeenkomstig Besluit nr. 8/2008 van de post- en telecommunicatiedienst van 18 april 2008 (37).

(37)

Overeenkomstig een nota van het fonds van 14 augustus 2009 (38) over de organisatie van toegangsopties in de overeenkomst, kan toegang met het oog op wederverkoop alleen maar worden toegestaan in het geval van UMTS-verbindingen. Voor dergelijke verbindingen bestaan er geen andere op infrastructuur gebaseerde toegangsopties op wholesaleniveau. Bijgevolg moeten volgens het fonds de hiervoor vermelde kortingen van toepassing zijn indien een andere internetdienstenaanbieder toegang tot het netwerk van Síminn wil met het oog op wederverkoop.

(38)

Meer informatie over de maatregel is te vinden in Besluit nr. 302/13/COL van de Autoriteit (39).

(39)

In Besluit nr. 302/13/COL beoordeelde de Autoriteit in een voorlopige evaluatie of de overeenkomst tussen het Telecommunicatiefonds en Síminn voor de uitrol van breedbandnetwerken in plattelandsgebieden van IJsland mogelijk een vorm van staatssteun is en, indien dit het geval is, of de staatssteun verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst kan worden geacht.

(40)

Volgens de IJslandse autoriteiten was de maatregel geen staatssteun aangezien niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Daarnaast waren de IJslandse autoriteiten van oordeel dat de bijdrage kan worden omschreven als de financiering van een openbare dienst en dat aan de criteria van de Altmark-test is voldaan. Indien de Autoriteit van oordeel zou zijn dat de maatregel staatssteun vormt, moet deze maatregel volgens de IJslandse autoriteiten verenigbaar worden geacht met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst, gelet op de doelstellingen van de maatregel waaronder de verbetering van openbare breedbandtoegang in ondersteunde gebieden.

(41)

De Autoriteit nam echter het voorlopige standpunt in dat de overeenkomst tussen het fonds en Síminn staatssteun inhoudt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. De volgende aspecten werden in Besluit nr. 302/13/COL geïdentificeerd:

(42)

De Autoriteit merkte op dat de steun voor de ontwikkeling van breedbandnetwerken in plattelandsgebieden met weinig dekking in IJsland betrekking leek te hebben op welomschreven doelstellingen van algemeen belang, een geschikt instrument vormde om de gestelde doelen te bereiken en voor de gekozen leverancier een prikkel tot investeren vormde. Gelet op het toepassingsgebied van de wijzigingen in de overeenkomst, kwam de Autoriteit echter tot de voorlopige conclusie dat het mogelijk is dat de aanbestedingsprocedure niet open en zonder discriminatie is verlopen in de zin van de richtsnoeren van de Autoriteit van 2013 betreffende de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken (hierna „de breedbandrichtsnoeren” genoemd) (40). De Autoriteit betwijfelde ook of aan Síminn wel degelijk de verplichting was opgelegd voldoende wholesaletoegang tot zowel de UMTS- als de ADSL-onderdelen van het netwerk te bieden. Het gebrek aan een verplichting inzake voldoende wholesaletoegang zou Síminn economische en concurrentievoordelen verkrijgen. Derhalve leek de maatregel op basis van de afwegingstest niet overeen te stemmen met de beginselen van evenredigheid en beperking van de vervalsing van de mededinging.

(43)

Bijgevolg betwijfelde de Autoriteit op basis van haar voorlopige evaluatie of de financiering van de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden van IJsland verenigbaar kan worden geacht met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.

(44)

Zoals reeds gezegd, hebben de IJslandse autoriteiten bij schrijven van 15 oktober 2013 opmerkingen ingediend met betrekking tot het besluit van de Autoriteit tot inleiding van de procedure (41). Volgens hen houden de betalingen aan Síminn krachtens de overeenkomst geen staatssteun in, aangezien niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden in artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst omdat de autoriteiten handelden in overeenstemming met het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. Bovendien zijn de IJslandse autoriteiten van mening dat deze betalingen kunnen worden omschreven als de financiering van een openbare dienst, dat aan de vier cumulatieve criteria van de Altmark-test is voldaan en dat de maatregel daarom geen staatssteun inhoudt.

(45)

De IJslandse autoriteiten stellen dat de gunning van de betreffende overeenkomst geen economisch voordeel verleende aan Síminn dat de marktvoorwaarden te boven zou zijn gegaan. Volgens de IJslandse autoriteiten werd het gebruik van een openbare aanbestedingsprocedure in overeenstemming met het betreffende rechtskader, voldoende geacht om aan te nemen dat geen staatssteun is toegekend aan de in de procedure geselecteerde marktdeelnemer, aangezien de marktprijs is verzekerd (42). Bijgevolg kan volgens de IJslandse autoriteiten een eerlijke marktprijs dienen als basis om te veronderstellen dat geen staatssteun aan Síminn is toegekend (43).

(46)

Wat betreft de wijzigingen in de overeenkomst met Síminn als gevolg van de uitbreiding van het uitrolgebied, stellen de IJslandse autoriteiten dat er volgens de Europese Commissie geen sprake is van staatssteun bij wijzigingen aan een dergelijke overeenkomst als de algemene voorwaarden niet gunstiger zijn voor de aanbieder dan de voorwaarden van de oorspronkelijke overeenkomst. Bovendien is er, zelfs indien na de wijziging de voorwaarden gunstiger zouden zijn, geen sprake van staatssteun als de aankopende entiteit handelt zoals een particuliere contractant die zijn eigen handelsbelangen nastreeft. Volgens de IJslandse autoriteiten was iedereen die wilde deelnemen aan de aanbestedingsprocedure, vrij een inschrijving in te dienen, aangezien inschrijvingen van alle belanghebbenden werden aanvaard en dit ook zo werd geadverteerd. Het feit dat uiteindelijk Síminn, de exploitant met de laagste en economisch voordeligste inschrijving, werd gekozen om het project uit te voeren, kan bijgevolg niet automatisch leiden tot de conclusie dat een bepaalde onderneming werd bevoordeeld.

(47)

Daarnaast benadrukken de IJslandse autoriteiten dat een breedbanddienst doorgaans een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) is (44). De IJslandse autoriteiten merken op dat zij contact opnamen met particuliere exploitanten en een advertentie publiceerden om na te gaan of een investeerder bereid was in de infrastructuur te investeren. Aangezien niemand interesse toonde in het aanbieden van de dienst, concludeerden de IJslandse autoriteiten dat er in deze gebieden wel degelijk sprake was van marktfalen en dat er zonder de bijstand van het fonds geen supersnelle internetverbindingen zouden komen. Volgens de IJslandse autoriteiten moet het voorzien in passende breedbanddekking in deze plattelandsgebieden van IJsland, waar geen andere exploitanten hun diensten aanbieden of investeringen willen doen, worden aangemerkt als een DAEB, aangezien de uitbouw van breedband naar de betreffende gebouwen van groot belang is voor de betreffende gebieden en voor de maatschappij in haar geheel.

(48)

Volgens de IJslandse autoriteiten werden de aard en het toepassingsgebied van de dienst duidelijk omschreven tijdens de aanbestedingsprocedure en in de latere overeenkomst met Síminn (namelijk de installatie van een infrastructuur waardoor bepaalde gebouwen een supersnelle internetverbinding kunnen krijgen). De IJslandse autoriteiten verklaren dat Síminn in dit bijzondere geval door de ondertekening van de overeenkomst formeel de taak kreeg deze verplichting na te komen.

(49)

De IJslandse autoriteiten merken op dat de bovengenoemde overeenkomst de parameters bevatte voor vergoeding op basis van de aanbestedingsstukken. In de overeenkomst is duidelijk en op een transparante manier bepaald welke vergoeding Síminn zou krijgen voor de uitvoering van de dienst. Deze in de overeenkomst vastgelegde vergoeding werd niet gewijzigd en is niet vatbaar voor wijzigingen ten gunste van Síminn.

(50)

De IJslandse autoriteiten benadrukken ook dat de werkelijke bijdrage aanzienlijk lager ligt dan de kosten die het fonds en zijn consultants hadden geraamd en dat geen hoger bedrag is betaald dan nodig was om het project volledig uit te voeren. Het feit dat de werkelijke projectkosten aanzienlijk lager liggen dan de geraamde kosten voor een gelijksoortige netwerkoplossing, is het bewijs dat de IJslandse autoriteiten maatregelen hebben genomen om overcompensatie te voorkomen.

(51)

Volgens de IJslandse autoriteiten waren de onderhandelingen die plaatsvonden nadat Síminn werd gekozen, rechtstreeks gebaseerd op de aanbestedingsprocedure en waren zij dus een uitbreiding van die procedure. Síminn werd betaald overeenkomstig een vooraf vastgesteld betalingsschema dat rekening hield met de voortgang van het project. Dit is een manier om eventuele overcompensatie te vermijden. Overeenkomstig artikel 19 van de overeenkomst legde Síminn een bankgarantie met dagtekening 17 februari 2009 over van de bank New Kaupþing. Een dergelijke bankgarantie functioneert als een terugvorderingsmechanisme om overcompensatie te voorkomen (45). Bovendien wordt in artikel 16 van de overeenkomst een strikte betalingsregeling vastgesteld in functie van de voortgang van het project, wat ervoor zorgt dat de betalingen tot op zekere hoogte afhankelijk zijn van de werkelijke voortgang van de ontwikkeling van het systeem en het gebruik van het systeem door de klanten. Tot slot is in artikel 11 van de overeenkomst een sanctieclausule opgenomen, die stelt dat Síminn een compensatie moet betalen in het geval van vertragingen, alsook een clausule in artikel 13 betreffende de niet-naleving.

(52)

Tot slot melden de IJslandse autoriteiten dat, zelfs als de Autoriteit zou besluiten dat de uitbreiding van het toepassingsgebied van en de vergoeding voor het project niet volledig in overeenstemming waren met het rechtskader inzake aanbestedingen, de openbare aanbestedingsprocedure en de evaluatie door onafhankelijke consultants moeten worden beschouwd als een passende benchmark voor de vergoeding. Samen geven zij duidelijk aan dat een gemiddelde, goed beheerde onderneming in de betreffende markt ook die kosten zou hebben gemaakt. Aangezien de vergoeding voor Síminn lager was dan die benchmark, is voldaan aan het laatste criterium van de Altmark-test. De IJslandse autoriteiten wensen ook te herhalen dat, ondanks de wijzigingen, de inschrijving van Síminn nog steeds veruit de economisch voordeligste was.

(53)

Overeenkomstig de IJslandse autoriteiten was de aanbestedingsprocedure in overeenstemming met de staatssteunregels van de EER en was een gelijke behandeling van alle ondernemers op de markt volledig verzekerd. De IJslandse autoriteiten merken ook op dat de aanpassingen aan het project tijdens de onderhandelingen met Síminn geen inbreuk vormden op de grondbeginselen van gelijkheid en transparantie, voornamelijk in het licht van de ingebouwde flexibiliteit in het toepassingsgebied van het project.

(54)

Toen het geplande dekkingsgebied van WBS van de gehele dekkingskaart werd geschrapt, kwamen er 670 aanvullende „witte” gebouwen bij. Toen het fonds het Rijkshandelscentrum verzocht om opnieuw een oproep te plaatsen voor plannen om deze 670 gebouwen te bedienen, deed het Rijkshandelscentrum dit via een advertentie, en niet via rechtstreeks contact met uitsluitend de enkele dienstenaanbieders die eerder een inschrijving hadden ingediend. Dit was de methode die werd gebruikt om oorspronkelijk informatie in te winnen over de dienstverleningsgebieden. De IJslandse autoriteiten benadrukken dat bilaterale contacten met de partijen die al eerder een inschrijving hadden ingediend, als ongeschikt werd beschouwd.

(55)

De IJslandse autoriteiten stellen dat de wijzigingen aan het toepassingsgebied en de vergoeding zoals bepaald in de overeenkomst noodzakelijk waren om de 670 aanvullende „witte” gebouwen en de vergoeding hiervoor erin op te nemen. De prijs voor de aanvullende gebouwen was de gemiddelde eenheidsprijs die Síminn in zijn oorspronkelijke inschrijving, die via een openbare procedure was geselecteerd als de economisch voordeligste inschrijving, had vermeld. De vergoeding voor de aanvullende gebouwen moet dus worden beschouwd als een uitbreiding van de oorspronkelijke aanbesteding en is dus ook gebaseerd op marktvoorwaarden. Volgens de IJslandse autoriteiten is dit eerder een bewijs dat de procedure doorliep dan dat opnieuw werd onderhandeld over een essentiële voorwaarde van de overeenkomst.

(56)

Zoals eerder opgemerkt, had het project oorspronkelijk betrekking op minstens 1 119 gebouwen. Volgens de IJslandse autoriteiten is het bij dergelijke projecten niet ongewoon dat tijdens de looptijd van het project de lijst voortdurend wijzigt. Zoals in de bovenstaande grafiek kan worden afgelezen, fluctueerde de lijst tussen 2008 en 2011 voortdurend (46). Pas in 2011 stabiliseert het project zich, maar ook dan wijzigt de lijst nog, zelfs tot op vandaag. Gezien deze onvermijdelijke variabelen, kan, volgens de IJslandse autoriteiten, transparantie op het gebied van de vergoeding alleen maar worden verzekerd door een gemiddelde eenheidsprijs vast te leggen.

(57)

Het fonds was ook van mening dat een nieuwe aanbestedingsprocedure zou leiden tot onnodige economische nadelen voor de IJslandse autoriteiten, met een zeer grote kans dat het resultaat hetzelfde of zelfs minder gunstig zou zijn, met als gevolg een vertraging van maanden of zelfs jaren voor de uitrol van de breedbanddiensten. Het fonds was ook van mening dat de vergoedingen voor de aanvullende gebouwen en het gehele project als erg gunstig voor de IJslandse autoriteiten konden worden beschouwd, aangezien zij in de lijn van de oorspronkelijke aanbesteding lagen.

(58)

Het fonds verzocht in september 2008 zijn consultants (Mannvit hf.) om een kostenraming te maken van de gebouwen die alleen WBS van plan was te bedienen. Volgens deze kostenraming (47), die op 8 oktober 2008 werd uitgevoerd, bedroeg de mogelijke inschrijvingsprijs tussen 410 000 000 en 820 000 000 ISK voor ongeveer 750 „WBS-gebouwen” (later werd dit aantal bijgesteld naar 670 „witte” gebouwen). Dat komt neer op een gemiddelde prijs per gebouw van 546 667 ISK (eenvoudig systeem) tot 1 093 333 ISK (geavanceerd systeem).

(59)

In het licht van het voorgaande gingen het fonds en Síminn akkoord om de gemiddelde prijs voor de 670 aanvullende gebouwen te baseren op de gemiddelde eenheidsprijs die Síminn oorspronkelijk had geboden (338 998 ISK per gebouw), vermenigvuldigd met het aantal aanvullende gebouwen. Rekening houdend met de indexering van het afgesproken bedrag, is de gemiddelde eenheidsprijs voor alle 1 788 gebouwen 470 191 ISK. Volgens de IJslandse autoriteiten is dit een gunstig bedrag, rekening houdend met de extreme economische omstandigheden op dat moment en de kosten die een onafhankelijke consultant eerder had geraamd.

(60)

Volgens de IJslandse autoriteiten heeft Síminn verklaard dat de onderneming in het algemeen geen schaalvoordelen genoot van de uitbreiding van het toepassingsgebied van het project. Dit was misschien wel het geval in bepaalde gebieden, maar door de spreiding in de tijd van de installatie en de omstandigheden van de „witte” gebouwen bracht de uitbreiding al met al geen schaalvoordelen met zich mee. Hoewel sommige aanvullende gebouwen in dezelfde gebieden lagen als de gebouwen in de oorspronkelijke aanbesteding, diende Síminn voor het grootste deel van de uitbreiding grote delen van het project opnieuw te ontwerpen, namelijk door een andere plaats te kiezen voor zenders en antennes.

(61)

Wat betreft de indexering van betalingen op basis van voornamelijk de Deense kroon en gedeeltelijk de consumentenprijs- en loonindex, wijzen de IJslandse autoriteiten op de extreme situatie in de herfst van 2008 en de moeilijke economische omstandigheden in IJsland. Tijdens de onderhandelingen tussen Síminn en de IJslandse autoriteiten veranderde het economische landschap in IJsland drastisch. Volgens de IJslandse autoriteiten was de indexering van het bedrag in de overeenkomst op basis van de Deense kroon het gevolg van deze uitzonderlijke, onvoorziene gebeurtenissen, aangezien in het kader van het project een aanzienlijke hoeveelheid uitrusting in buitenlandse valuta diende te worden aangekocht. In die periode was het duidelijk dat door de schommeling van de ISK alle voorwaarden van Síminn voor het aangaan van de overeenkomst ongeldig zouden worden. Volgens de informatie die Síminn aan de IJslandse autoriteiten heeft overgelegd, was in totaal 80 % van het bedrag in de overeenkomst bestemd voor de aankoop van uitrusting in Deense kronen (48). In het licht hiervan gingen de IJslandse autoriteiten ermee akkoord de prijs te indexeren op basis van de wisselkoers van de Deense kroon op 3 september 2008.

(62)

Bovendien werd het volgens de IJslandse autoriteiten duidelijk dat, na de sterke devaluatie van de IJslandse kroon, het niet meer voordelig was de overeenkomst te sluiten, tenzij de onderneming de zekerheid zou krijgen geen grote moeilijkheden te ondervinden door de vrije val van de wisselkoers van de zeer onstabiele IJslandse kroon. Het is vanzelfsprekend dat Síminn redelijkerwijs de risico's als gevolg van deze extreme, onvoorziene omstandigheden niet zou nemen. In het IJslandse en internationale verbintenissenrecht is het een erkende praktijk dat, in het geval van onvoorziene gebeurtenissen die het evenwicht van een contract fundamenteel wijzigen en leiden tot een buitensporige last of „moeilijkheden” voor een van de betrokken partijen, de overeenkomstsluitende partij die een dergelijke last moet dragen, kan verzoeken het contract te wijzigen of zelfs het contract volledig te verbreken. De IJslandse autoriteiten benadrukken desalniettemin dat zij hierdoor niet verantwoordelijk waren voor alle risico's, aangezien Síminn ook te maken kreeg met hogere kosten als gevolg van andere aspecten van het project die geen verband hielden met de wisselkoers van de Deense kroon, zoals arbeid, olie en andere input.

(63)

Volgens de IJslandse autoriteiten hebben zij, voor wat de uitbreiding van het toepassingsgebied van het project betreft, gehandeld volgens het besluit van de Europese Commissie in de zaak „Londense metro” (49), waarin de Commissie erkende dat het relevant was na te gaan of, als gevolg van de wijziging, de inschrijving van de contractant nog steeds de beste inschrijving was. In dergelijke gevallen zou het openen van een volledig nieuwe gunningsprocedure leiden tot buitensporige kosten.

(64)

De IJslandse autoriteiten besloten bijgevolg de overeenkomst te wijzigen in plaats van een nieuwe gunningsprocedure te starten en merken op dat zij op dit gebied een ruime vrijheid van handelen moeten krijgen, met name omdat de overeenkomst over een lange periode loopt en complex is en de economische situatie in IJsland in die tijd niet gunstig was. Ten eerste voeren de IJslandse autoriteiten aan dat, ondanks de onvoorziene omstandigheden, de wijzigingen pasten binnen de oorspronkelijke aanbesteding. Ten tweede zou een nieuwe procedure het project maanden of zelfs jaren hebben vertraagd. Ten derde vonden de IJslandse autoriteiten de inschrijving gunstig en de goedkoopste optie voor de gemeenschap die van deze diensten gebruikmaakt. De kans dat een betere inschrijving zou worden ingediend in een dergelijke procedure was, gezien de situatie van de IJslandse economie en de resultaten van de oorspronkelijke aanbesteding, zeer klein, zo niet onmogelijk. De IJslandse autoriteiten wijzigden de overeenkomst niet om Síminn te bevoordelen, maar om ervoor te zorgen dat het project, gezien de (onvoorziene) omstandigheden, tegen de laagst mogelijke prijs zou worden uitgevoerd. Tot slot benadrukken de IJslandse autoriteiten dat de inschrijving van Síminn met de aanvullende 670 gebouwen, ondanks de hogere compensatie en de indexering op basis van de Deense kroon, nog steeds veruit de economisch voordeligste inschrijving was.

(65)

Indien de Autoriteit van mening zou zijn dat de maatregel staatssteun inhoudt, kan volgens de IJslandse autoriteiten dergelijke steun verenigbaar worden geacht met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst op basis van de doelstellingen van de maatregel, waaronder de doelstelling om openbare breedbandtoegang in ondersteunde gebieden te verbeteren.

(66)

Volgens de IJslandse autoriteiten compenseert de maatregel een geografisch en commercieel nadeel en is hij objectief gezien gerechtvaardigd als oplossing voor de gebrekkige beschikbaarheid van breedbanddiensten ten gevolge van de ontoereikende dichtheid van kandidaat- en werkelijke abonnees om het leveren van breedbanddiensten op een zuiver door de markt aangestuurde basis economisch leefbaar te maken. De IJslandse autoriteiten zijn van mening dat zij de maatregel zo hebben ontworpen dat de mogelijke betrokken staatssteun en de vervalsing van de mededinging zo beperkt mogelijk blijven.

(67)

De IJslandse autoriteiten merken ook op dat derden opentoegangsvoorwaarden konden krijgen gedurende een aantal maanden vóór aanvang van de verkoop in het kader van het project. Zij verklaren dat, bij aanvang van de verkoop in elk gebied, het fonds de inwoners informeerde dat Síminn niet de exclusieve retailer was en dat alle andere retailers internetdiensten konden verkopen aan de mensen die in dat gebied wonen/werken. Bovendien biedt Síminn, volgens de IJslandse autoriteiten, (roaming)toegang tot zijn 2G-GSM-spraaktelefoniediensten aan derden, terwijl in de aanbestedingsstukken of de overeenkomst niets is bepaald over wholesaletoegang tot 3G-spraaktelefoniediensten, aangezien het betreffende project geen betrekking heeft op het leveren van 3G-spraaktelefoniediensten.

(68)

De IJslandse autoriteiten merken ook op dat Síminn aan Vodafone 3G-roamingtoegang tegen marktvoorwaarden heeft geboden, maar dat deze geen overeenkomst wilde sluiten omdat hij er al een had met Nova voor 3G-roamingtoegang. Volgens de IJslandse autoriteiten is de bewering van de klager dat de overeenkomst tussen Síminn en het fonds beperkt was tot wederverkooptoegang en geen wholesaletoegang omvatte, als voorgeschreven in de aanbestedingsstukken, niet correct. Integendeel, Síminn biedt wholesaletoegang tot zijn ADSL-netwerk aan al zijn mededingers in overeenstemming met Besluit nr. 8/2008 van de post- en telecommunicatiedienst. Bovendien benadrukken de IJslandse autoriteiten dat, zoals aangetoond in het AM-verslag, er een fundamenteel verschil is tussen wholesaletoegang tot een DSL-netwerk en dergelijke toegang tot een 3G-datanetwerk. De IJslandse autoriteiten halen ook de mening van AM aan dat de bestaande draadloze wholesale-interconnectieoptie in IJsland geschikt is voor de doelen van de specifieke interventie voor IJslandse breedbanddekking.

(69)

Bovendien beweren de IJslandse autoriteiten dat het project in kwestie en de overeenkomst met Síminn geen of slechts een minimale invloed op de mededinging en handel hadden. Volgens de IJslandse autoriteiten zijn er in de zaak geen bewijzen aangebracht waaruit blijkt dat Síminn een onrechtmatig economisch voordeel heeft gekregen of dat de overeenkomst een nadelig effect op de marktstructuur had.

(70)

Volgens informatie van de IJslandse autoriteiten hebben de marktaandelen zich tijdens de voorbije jaren zo ontwikkeld dat de drie grootste ondernemingen op de mobiele markt ongeveer even groot zijn geworden. Het marktaandeel van Síminn daalde met name van 62 % in 2005 naar 40 % in 2011 terwijl het marktaandeel van Nova steeg van 0 % in 2007 naar 24 % in 2011. Het marktaandeel van Vodafone daalde van 38 % in 2005 naar 30 % in 2011. Deze tendens zette zich voort in 2012 en de marktaandelen van deze drie bedrijven kwamen dichter bij elkaar te liggen, zoals kan worden gelezen in het statistische verslag van de post- en telecommunicatiedienst voor de jaren 2010-2012 (50). Volgens dit verslag was aan het einde van 2012, toen het totale aantal abonnementen werd berekend, het marktaandeel van Síminn 37,4 %, dat van Vodafone 28,9 %, terwijl het marktaandeel van Nova was toegenomen tot 28,3 %.

(71)

De IJslandse autoriteiten merken ook op dat Síminn toen onder strikt toezicht stond, en nog steeds staat, van de IJslandse mededingingsautoriteit en de post- en telecommunicatiedienst. De IJslandse autoriteiten merken op dat Skipti, de moedermaatschappij van Síminn, op 26 maart 2013 een overeenkomst met de IJslandse mededingingsautoriteit sloot waarin is bepaald dat de mededingers van Síminn dezelfde toegang krijgen tot het basistelecommunicatiesysteem van Skipti. In geval van enig vermoeden van vervalsing van de mededinging, zouden de hiervoor genoemde autoriteiten een formele onderzoeksprocedure inleiden. Dergelijke vervalsing kan leiden tot sancties voor Síminn. Volgens de IJslandse autoriteiten zijn er geen lopende onderzoeken bij de IJslandse mededingingsautoriteit of de post- en telecommunicatiedienst voor het betreffende project.

(72)

De IJslandse autoriteiten merken ook op dat door het project de markt groter is geworden voor alle marktdeelnemers. Mededingers van Síminn krijgen wholesaletoegang tot het netwerk onder gelijke voorwaarden. Bijgevolg kunnen, sinds de dienst beschikbaar is, alle geïnteresseerde exploitanten onder gelijke voorwaarden diensten aanbieden aan eindconsumenten en volgens de informatie van Síminn hebben een aantal mededingers wholesaletoegang om ADSL- of UMTS-diensten aan eindconsumenten te bieden. De IJslandse autoriteiten wijzen ook op beweerde foutieve verklaringen in het besluit tot inleiding van de procedure over verzoeken van Vodafone, de klager, om wholesaletoegang en de beweerde weigering van Síminn om die toegang te verlenen. Volgens de IJslandse autoriteiten mag niet worden vergeten dat de gevraagde toegang tot de 3G-zenders van Síminn, de zogenaamde roamingtoegang, niet tot het betreffende project behoort. Síminn was bereid Vodafone toegang te verlenen tot de 3G-zenders, maar ontkende dat dergelijke toegang deel uitmaakte van het project.

(73)

Tot slot benadrukken de IJslandse autoriteiten het ambitieuze doel van het project, namelijk het introduceren van breedband in specifieke plattelandsgebieden van IJsland. Dit doel werd verwezenlijkt. IJsland is een van de weinige landen die vol vertrouwen kan stellen dat alle permanente verblijfplaatsen toegang hebben tot breedbanddiensten. Volgens de IJslandse autoriteiten moet er rekening mee worden gehouden dat het project betrekking had op 1 788 gebouwen, verspreid over een uitgestrekt, landelijk gebied in IJsland, en slechts enkele maanden nadat IJsland werd getroffen door de grootste economische crisis in zijn geschiedenis, begon. De IJslandse autoriteiten zijn zeer goed op de hoogte van hun plichten krachtens de staatssteunregels in de EER-Overeenkomst en de besluitvormingspraktijken op het terrein (later opgenomen in de breedbandrichtsnoeren) en hebben in elke projectfase getracht daaraan te voldoen.

(74)

De IJslandse autoriteiten concluderen dat het algemene effect van de maatregel als positief moet worden beschouwd. De maatregel is volgens de IJslandse autoriteiten duidelijk in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst, aangezien hij de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten (retail en wholesalebreedbanddiensten) in afgelegen en plattelandsgebieden van IJsland bevordert.

(75)

In het licht van het voorgaande stellen de IJslandse autoriteiten dat de eventuele steun die in het kader van de maatregel is toegekend, in overeenstemming is met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.

(76)

Síminn heeft zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure, alsook aanvullende documenten ingediend bij schrijven van 20 december 2013 (51). Síminn is van mening dat de financiering van de betreffende uitrol van breedbanddiensten geen staatssteun inhoudt. Volgens artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst moet een maatregel aan bepaalde voorwaarden voldoen om elementen van staatssteun te bevatten. Volgens Síminn is niet aan al deze voorwaarden voldaan, voornamelijk omdat Síminn geen economisch voordeel heeft genoten.

(77)

Síminn merkt op dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in zijn Altmark-arrest de voorwaarden heeft verduidelijkt waaraan moet zijn voldaan opdat een vergoeding voor een openbare dienst geen staatssteun vormt ten gevolge van de afwezigheid van enig voordeel (52). Síminn stelt dat de betreffende maatregel de financiering van een openbare dienst inhoudt en dat aan de vier cumulatieve criteria van de Altmark-test is voldaan.

(78)

Volgens Síminn verleende de betreffende overeenkomst hem geen economisch voordeel dat de marktvoorwaarden te boven zou zijn gegaan. Het gebruik van concurrerende, transparante en niet-discriminerende openbare aanbestedingen werd voldoende geacht om aan te nemen dat geen staatssteun is toegekend aan de in de procedure geselecteerde marktdeelnemer, aangezien de marktprijs is verzekerd (53). De aanbestedingsprocedure kende vier objectieve beoordelingscriteria. De geldige inschrijving met de meeste punten zou de opdracht binnenhalen. Het stond iedereen die wilde deelnemen aan de aanbestedingsprocedure vrij een inschrijving in te dienen. De aanbesteding was technologisch neutraal, d.w.z. open voor alle technische oplossingen, om geen exploitanten op de markt te bevoordelen. Síminn behaalde de meeste punten en haalde de opdracht binnen. Bijgevolg werd voldaan aan de criteria van een concurrerende selectieprocedure en de selectie van de economisch voordeligste inschrijving. Síminn was ook de inschrijver die de diensten wilde leveren tegen de laagste prijs voor de gemeenschap.

(79)

Volgens Síminn waren de wijzigingen aan het toepassingsgebied en de vergoeding zoals bepaald in de overeenkomst noodzakelijk om de 670 aanvullende „witte” gebouwen en de vergoeding hiervoor erin op te nemen. De vergoeding voor de aanvullende gebouwen was de gemiddelde eenheidsprijs die Síminn in zijn oorspronkelijke inschrijving had opgenomen. De vergoeding voor de aanvullende gebouwen moet bijgevolg worden beschouwd als een uitbreiding van de oorspronkelijke aanbesteding en is dus ook gebaseerd op marktvoorwaarden. Síminn benadrukt dienovereenkomstig dat er geen sprake is van staatssteun aangezien de algemene voorwaarden voor hem niet gunstiger waren dan de voorwaarden van de oorspronkelijke aanbesteding. (54) Bovendien is Síminn van mening dat het feit dat de onderneming met de laagste en economisch voordeligste inschrijving werd gekozen om het project uit te voeren, niet automatisch kan leiden tot de conclusie dat een bepaalde onderneming werd bevoordeeld.

(80)

Volgens Síminn bedraagt de werkelijke gemiddelde eenheidsprijs voor Síminn (kosten per gebouw) […] (*1) ISK, terwijl de gemiddelde eenheidsprijs die hij krijgt 470 191 ISK bedraagt. Zoals beschreven in het besluit tot inleiding van de procedure is de prijs die aan Síminn werd betaald na de uitbreiding van het toepassingsgebied nog steeds aanzienlijk lager dan de prijs die door de andere inschrijvers werd geboden en de prijs die de consultants van het fonds op voorhand hadden geraamd (55). Síminn heeft tot op heden 836 457 351 ISK ontvangen, een bedrag dat ook de vergoeding voor de 670 aanvullende gebouwen en de indexering op basis van de Deense kroon omvat. Vodafone had de op een na laagste inschrijving voor de aanbesteding en bood 1 858 339 001, d.w.z. meer dan het dubbele van de vergoeding die Síminn heeft ontvangen, zelfs na indexering op basis van de Deense kroon en met inbegrip van de aanvullende gebouwen.

(81)

Síminn stelt dat de onderneming in het algemeen geen schaalvoordelen genoot van de uitbreiding van het toepassingsgebied van het project. Dit was misschien wel het geval in bepaalde gebieden, maar door de spreiding in de tijd van de installatie en de omstandigheden van de „witte” gebouwen bracht de uitbreiding al met al geen schaalvoordelen met zich mee. Hoewel sommige aanvullende gebouwen in dezelfde gebieden lagen als de gebouwen in de oorspronkelijke aanbesteding, diende Síminn voor het grootste deel van de uitbreiding grote delen van het project opnieuw te ontwerpen, namelijk door een andere plaats te kiezen voor zenders en antennes. Bijgevolg is Síminn van mening dat hij geen echt financieel voordeel genoot waardoor hij in een gunstigere positie terechtkwam dan zijn mededingers (56).

(82)

Bovendien is Síminn van mening dat het is bewezen dat de IJslandse autoriteiten hebben voorzien in een mechanisme om overcompensatie te voorkomen omdat de werkelijke kosten van het project lager zijn dan de geraamde kosten en de vergoeding transparant en op kosten gebaseerd is.

(83)

In het licht van de hiervoor opgesomde argumenten en van de argumenten van de IJslandse autoriteiten, is Síminn van mening dat de maatregel geen staatssteun inhoudt.

(84)

Als de Autoriteit zou besluiten dat het project moet worden aangemerkt als staatssteun, is Síminn van mening dat de maatregelen kunnen worden beschouwd als steun die verenigbaar is met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.

(85)

Síminn stelt dat het project zo was ontworpen dat vervalsing van de mededinging wordt beperkt, onder andere door wholesaletoegang aan derden te verlenen. Dankzij die wholesaletoegang kunnen derde dienstenaanbieders actief meedingen op de markt, hetgeen de keuze en de mededinging in de steungebieden versterkt terwijl tegelijkertijd wordt voorkomen dat er regionale dienstenmonopolies ontstaan. Het breedbandnetwerk was ontworpen om neutraal en open te zijn, en onder gelijke voorwaarden beschikbaar te worden gesteld aan alle geïnteresseerde exploitanten voor wholesaletoegang.

(86)

Volgens Síminn bevat de overeenkomst de duidelijke verplichting dat zijn mededingers toegang moeten krijgen tot de infrastructuur en bijgevolg werd vanaf de aanvang van het project wholesaletoegang verleend (57). Volgens Síminn werd besloten het ADSL-toegangsmodel te gebruiken, genaamd „bitstreamtoegang in vaste netwerken”, voor de ADSL-wholesaletoegang en als referentie voor een 3G-toegangsmodel, omdat er toen nog geen bekend referentiemodel voor 3G bestond. Síminn merkt op dat hij de richtsnoeren van de post- en telecommunicatiedienst met betrekking tot ADSL-toegang heeft gevolgd. Ter verduidelijking van de technische aspecten met betrekking tot de wholesaletoegang heeft Síminn het voornoemde AM-verslag overgelegd (58). Volgens het AM-verslag is er een fundamenteel verschil tussen wholesaletoegang tot een DSL-netwerk en tot een 3G-datanetwerk. Bovendien is, volgens het AM-verslag, de bestaande draadloze wholesale-interconnectieoptie in IJsland geschikt voor de doelen van de specifieke interventie voor IJslandse breedbanddekking. Het AM-verslag maakt ook melding van het feit dat dezelfde technische oplossing werd gebruikt voor 3G-wholesaletoegang in een gelijksoortig, gelijktijdig Iers breedbandproject waaraan de Europese Commissie haar goedkeuring heeft verleend (59).

(87)

Volgens Síminn heeft de klager onterecht beweerd dat hij herhaaldelijk vruchteloos om wholesaletoegang tot het netwerk heeft verzocht en dat dit heeft geleid tot een aanzienlijk pioniersvoordeel voor Síminn. Síminn benadrukt dat Vodafone alleen om roamingtoegang tot de 3G-zenders van Síminn heeft verzocht zodat hij mobiele 3G-communicatiediensten kan leveren en dat die zenders buiten het project vallen. Síminn heeft naar eigen zeggen 3G-roamingtoegang aan Vodafone geboden tegen marktvoorwaarden, een aanbod waarop Vodafone niet is ingegaan. Vodafone heeft echter, volgens Síminn, niet om wholesaletoegang of wederverkooptoegang tot supersnelle internetdiensten via UMTS, ADSL of satelliet verzocht voor de gebieden waarop het project betrekking had.

(88)

Síminn beweert dat het betreffende project geen of slechts een minimale invloed op de mededinging en handel had. Volgens Síminn zijn er in de zaak geen bewijzen overgelegd waaruit blijkt dat Síminn een onrechtmatig economisch voordeel heeft gekregen of dat de overeenkomst een nadelig effect op de marktstructuur had.

(89)

Síminn merkt op dat het project enkel betrekking heeft op de bedrijven en personen die in de betreffende gebieden zijn gevestigd of wonen. De gebouwen liggen over het hele land verspreid en moeten niet als een speciale markt worden beschouwd. Zij zijn eerder een onderdeel van de gehele IJslandse breedbandmarkt. Er zijn in IJsland meer dan 109 000 supersnelle internetverbindingen. Het project betreft de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden van IJsland voor in totaal 1 788 gebouwen. Van deze 1 788 gebouwen hebben 1 050 een abonnement op de breedbanddienst, waarvan 559 gebouwen via UMTS. Bijgevolg heeft het project slechts betrekking op 0,96 % van de betreffende markt en vertegenwoordigen de 559 via UMTS verbonden gebouwen slechts 0,51 %.

(90)

Bovendien merkt Síminn op dat hij toen onder strikt toezicht stond, en nog steeds staat, van de IJslandse mededingingsautoriteit en de post- en telecommunicatiedienst. Síminn, zijn moedermaatschappij Skipti en Míla, ook een dochteronderneming van Skipti, hebben een regeling getroffen met de IJslandse mededingingsautoriteit op 8 maart 2013, die werd gevolgd door Besluit nr. 6/2013 van de IJslandse mededingingsautoriteit van 26 maart 2013, die ervoor moet zorgen dat de mededingers van Síminn en Míla dezelfde toegang tot de kern van de vaste telecommunicatienetwerken van de dochterondernemingen van Skipti krijgen. In het geval van enig vermoeden van vervalsing van de mededinging door Síminn, zouden de hiervoor genoemde autoriteiten een formele onderzoeksprocedure inleiden.

(91)

Síminn concludeert in het licht van het voorgaande dat het algemene effect van de maatregel als positief moet worden beschouwd. De maatregel is duidelijk in overeenstemming met de doelstellingen van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst, aangezien hij de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten (retail en wholesalebreedbanddiensten) in afgelegen en plattelandsgebieden in IJsland bevordert. Síminn meent dat het project zo was ontworpen dat de mogelijke betrokken staatssteun en de vervalsing van de mededinging zo beperkt mogelijk blijven. Als de Autoriteit zou besluiten dat de maatregel staatssteun inhoudt, is Síminn van mening dat de mogelijke steun kan worden beschouwd als verenigbaar met artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst.

(92)

Bij schrijven van 23 december 2013 (60) heeft Vodafone aan de Autoriteit opmerkingen en aanvullende documenten overgelegd. Volgens de klager had het fonds onrechtmatige staatssteun toegekend aan Síminn via de overeenkomst die tussen beide partijen werd gesloten. De klager stelt dat de aanbestedingsprocedure gebreken vertoonde, aangezien de uiteindelijke overeenkomst tussen Síminn en het fonds aanzienlijk werd gewijzigd op verzoek van Síminn en in zijn voordeel.

(93)

Volgens de klager kan in deze zaak staatssteun niet worden uitgesloten met het argument dat het bod van Síminn aanzienlijk lager was dan dat van de andere partijen. Ten eerste is het duidelijk dat de andere inschrijvers geen kans kregen een nieuw bod in te dienen na de herziening van het project. Ten tweede kan zeker niet worden uitgesloten dat, door de aanzienlijke toename van de betalingen als gevolg van de wijzigingen, de meedingende ondernemingen een lager bod voor het gewijzigde project hadden kunnen indienen.

(94)

De klager stelt dat de toegang die overeenkomstig de uiteindelijke overeenkomst diende te worden verleend, was beperkt tot wederverkooptoegang en dus geen wholesaletoegang, zoals oorspronkelijk bepaald in de aanbestedingsstukken, betrof (61). De klager stelt meermaals vruchteloos om wholesaletoegang tot het netwerk te hebben verzocht (62). Bovendien merkt de klager op dat de antwoorden over de toegangseis die hij van het fonds heeft gekregen, ontoereikend waren. Volgens de klager heeft dit geleid tot een onaanvaardbare vervalsing van de mededinging en een aanzienlijk pioniersvoordeel op de betreffende markt voor Síminn.

(95)

Volgens de klager is er niets dat Síminn verhindert om roamingtoegang tot het UMTS-netwerk te verlenen. Er zijn in het algemeen drie opties voor het verlenen van wholesaletoegang op basis van GSM- en de latere UMTS/3G-netwerknormen, te weten retailtoegang, wholesaleroamingtoegang en virtuele netwerktoegang.

(96)

De klager merkt op dat Síminn niet heeft uitgelegd op welke manier de dienst een risico loopt als hij roamingtoegang zou verlenen tot zijn UMTS/3G-netwerken. Volgens de klager produceert Síminn zijn einduitrusting niet zelf, maar koopt hij deze in bij meerdere producenten over de hele wereld, die de uitrusting aan alle marktdeelnemers kunnen verkopen. Het is van geen belang voor de kwaliteit van de dienst of er een simkaart van Síminn, Vodafone of een andere telecommaatschappij wordt gebruikt. Volgens de klager blijft de kwaliteit gelijk.

(97)

Vodafone merkt op dat hij Síminn meermaals heeft verzocht om toegang tot het UMTS-netwerk dat door het Telecommunicatiefonds werd gefinancierd. Pas in september 2010 bood Síminn, na meerdere bijeenkomsten en formele brieven, Vodafone roamingtoegang tot het UMTS-netwerk. De voorwaarden voor deze toegang waren echter van dien aard dat het voor Vodafone haalbaarder zou zijn om een eigen netwerk uit te bouwen in het gebied waarop het programma betrekking had. Zo zou Vodafone jaarlijks 1 500 000 ISK moeten betalen voor elke zender waartoe hij toegang wil.

(98)

Bovendien is het volgens de klager niet duidelijk of de aanvullende locaties zouden leiden tot een aanzienlijke toename van de loonkosten. De hogere betalingen kunnen dus niet alleen worden gerechtvaardigd door het feit dat er meer locaties zijn. In deze context mag ook niet worden vergeten dat de wijzigingen aan de overeenkomst hebben geleid tot een langere uitrolperiode, namelijk 18 maanden in plaats van 12 maanden. Deze verlenging van de uitrolperiode creëert op zich de mogelijkheid om het personeel op een meer rationele manier in te zetten, hetgeen volgens de klager de loonkosten omlaag zou brengen. Bovendien beweert de klager dat de wijzigingen aan de sanctiebepalingen wijzen op een beperking van de lasten die een onderneming in een normale situatie moet dragen.

(99)

De klager merkt ook op dat er in artikel 12 van de aanbestedingsstukken was bepaald dat een bankgarantie diende te worden overgelegd voor aansprakelijkheid zonder bewijs van schuld. In artikel 13 van de overeenkomst is echter alleen sprake van aansprakelijkheid van Síminn volgens de algemene regels van het recht inzake de onrechtmatige daad en wordt een dergelijke garantie niet genoemd. Ook deze wijziging kan wijzen op een beperking van de lasten die een onderneming in een normale situatie moet dragen. Bijgevolg moeten de voordelen van het schrappen van deze bankgarantie, te weten de kosten die gepaard gaan met de overlegging van een dergelijke garantie in de herfst van 2008, worden beoordeeld.

(100)

De klager benadrukt dat de overeenkomst heeft geleid tot een aanzienlijke, ononderbroken en nog steeds lopende vervalsing van de mededinging op de markt. Volgens de klager heeft de maatregel niet alleen invloed op de mededinging in plattelandsgebieden van IJsland, maar op de gehele markt, aangezien de reikwijdte van het netwerk en de dienst een van de criteria is die consumenten hanteren bij de keuze van een telecommaatschappij. In deze context moet worden opgemerkt dat Síminn zichzelf heeft gepromoot als de onderneming met de meest wijdverspreide netwerkverbindingen in IJsland.

(101)

In het licht van het voorgaande is de klager van mening dat is voldaan aan alle voorwaarden om de maatregel als staatssteun aan te merken krachtens artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Bovendien beweert de klager dat de beweerde steunmaatregel niet in aanmerking komt voor de desbetreffende uitzonderingen en bijgevolg moet worden beschouwd als onverenigbaar met de EER-Overeenkomst.

(102)

Hringiðan heeft zijn opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure overgelegd bij schrijven van 18 juli 2013 (63). Hringiðan benadrukt hierin de wijzigingen aan de overeenkomst tussen Síminn en het fonds ten opzichte van de aanbestedingsstukken die het Rijkshandelscentrum in februari 2008 had bekendgemaakt. Zo merkt Hringiðan op dat in de aanbestedingsstukken de snelheid van de toegang was vastgelegd op minstens 2 Mb/s, maar dat in de overeenkomst niet werd omschreven wat supersnelle toegang inhield. Hringiðan haalt ook andere wijzigingen in de overeenkomst aan, zoals de langere uitrolperiode, de uitbreiding van het uitrolgebied, de hogere betalingen en de indexering van de bedragen op basis van de wisselkoers in plaats van de consumentenprijsindex.

(103)

Daarnaast stelt Hringiðan dat Síminn niet verplicht was een bankgarantie voor aansprakelijkheid te overleggen, ondanks de duidelijke verplichting hiertoe in artikel 12 van de aanbestedingsstukken (64). Volgens Hringiðan kon, als gevolg van de economische crisis in IJsland, geen enkele bank voldoende bankgaranties geven aan particuliere ondernemingen overeenkomstig de aanbestedingscriteria die het Rijkshandelscentrum had opgelegd. Volgens Hringiðan kon Síminn dus geen bindende bankgarantie tijdens de aanbestedingsprocedure overleggen en de garantie die hij wel overlegde, was bijgevolg niet bindend voor de betreffende bank.

(104)

Volgens Hringiðan zijn alle voornoemde wijzigingen in het voordeel van Síminn en vormt de overeenkomst bijgevolg staatssteun, wat onverenigbaar is met de werking van de EER-Overeenkomst.

(105)

Nova heeft aan de Autoriteit opmerkingen overgelegd bij schrijven van 18 december 2013 (65). Volgens Nova slaagt de betreffende maatregel niet voor de afwegingstest omdat er geen duidelijke, werkelijke verplichting tot wholesaletoegang met duidelijk omschreven tariefstellingsbeginselen is. Volgens Nova krijgt Síminn hierdoor een onevenredig voordeel dat leidt tot vervalsing van de mededinging.

(106)

Nova benadrukt dat het een noodzakelijk onderdeel van elke overheidsmaatregel ter financiering van de aanleg van een nieuwe breedbandinfrastructuur is dat derden werkelijke wholesaletoegang tot de gesubsidieerde infrastructuur krijgen. Om vervalsing van de mededinging te vermijden op telecommunicatiemarkten waar er sprake is van staatssteun, moeten derde exploitanten werkelijke, technologisch neutrale wholesaletoegang krijgen die is aangepast aan hun toegangsbehoeften.

(107)

Volgens Nova waren de voorwaarden in de overeenkomst gewijzigd ten opzichte van die in de aanbestedingsstukken en was Síminn alleen verplicht beperkte wholesaletoegang tot het ADSL-netwerk te geven en werd de verplichte toegang tot het UMTS/3G-netwerk beperkt tot uitsluitend wederverkooptoegang. Volgens Nova hebben de IJslandse autoriteiten noch Síminn uitgelegd waarom het voor Síminn technisch noodzakelijk is volledige toegang te hebben tot, en controle over, het UMTS-netwerk om de voorgeschreven kwaliteit en dienstverleningsniveaus te leveren, en bijgevolg enkel wederverkooptoegang te verlenen.

(108)

Nova is van mening dat Síminn, door het ontbreken van een duidelijke verplichting om werkelijke wholesaletoegang te verlenen, een concurrentievoordeel krijgt voor het deel van het 3G-netwerk dat in overeenstemming met de overeenkomst werd gebouwd. Síminn krijgt ook een concurrentievoordeel op de gehele retailmarkt als gevolg van de algemeen toegenomen dekking van zijn mobiele netwerken. Hierdoor kan Síminn een klantenbestand van eindgebruikers opbouwen en zijn marktaandeel vergroten omdat er geen echte mededinging van derde exploitanten is. Bovendien zou Nova, indien hij wederverkooptoegang tot het UMTS-/3G-netwerk zou krijgen, zijn diensten op retailniveau voor wat prijs en dienstverlening betreft niet kunnen onderscheiden van wat Síminn biedt.

(109)

Nova beweert meermaals vruchteloos om wholesaletoegang tot het 3G-netwerk van Síminn te hebben verzocht. Síminn had volgens Nova nooit enige intentie om Nova een redelijke toegang tot het netwerk te bieden.

(110)

Nova merkt ook op dat er tijdens zijn gesprekken met Síminn nooit werd gesuggereerd dat wholesaletoegang tot het netwerk technisch moeilijk of onmogelijk zou zijn. Volgens Nova is dit een aanwijzing dat de voornoemde technische noodzakelijkheid voor Síminn om volledig toegang te hebben tot, en controle over, het UMTS-netwerk om de voorgeschreven kwaliteit en dienstverleningsniveaus te leveren, niet als aannemelijk kan worden beschouwd.

(111)

In het licht van het voorgaande is Nova van mening dat Síminn een oneerlijk voordeel heeft gekregen dat de mededinging vervalst en in strijd is met artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst.

(112)

De IJslandse autoriteiten hebben hun opmerkingen over de opmerkingen van de klager en de belanghebbenden overgelegd bij schrijven van 28 februari 2014 (66). De IJslandse autoriteiten vinden het zeer onwaarschijnlijk dat de uitbreiding van het toepassingsgebied zou hebben geleid tot een lager bod van Vodafone of een andere meedingende onderneming. Zoals te zien is in overweging 18, heeft Vodafone twee inschrijvingen ingediend voor het verbinden van de 1 118 gebouwen die oorspronkelijk in de aanbestedingsstukken waren vastgesteld. Het eerste bod van Vodafone bedroeg ongeveer 2,2 miljard ISK en het tweede ongeveer 1,8 miljard ISK. Het oorspronkelijke bod van Síminn bedroeg echter 379 miljoen ISK, wat maakte dat de aangepaste prijs voor het uiteindelijke toepassingsgebied van 1 788 locaties, dus met de 670 aanvullende gebouwen erbij, ongeveer 606 miljoen ISK bedroeg. Volgens de IJslandse autoriteiten is het dan ook meer dan logisch dat, gezien de uitbreiding van het toepassingsgebied en de toename van de uitrustingskosten, wordt aangenomen dat een aangepast bod van Vodafone aanzienlijk hoger zou zijn geweest dan het oorspronkelijke bod.

(113)

Volgens de IJslandse autoriteiten is de bewering van de klagers dat de aanvullende locaties niet noodzakelijk leiden tot een dienovereenkomstige toename van de kosten, ongegrond. Síminn heeft aan de IJslandse autoriteiten bevestigd dat de aanvullende locaties de projectkosten daadwerkelijk hebben verhoogd. Deze verhoging is het gevolg van het feit dat de aanvullende locaties geografisch verschillend waren van de originele locaties en zich over grote gebieden in IJsland uitstrekten.

(114)

De IJslandse autoriteiten herhalen dat het betreffende project niet was bedoeld om mobiele data- of spraaktelefoniediensten, bijvoorbeeld 3G-roamingdiensten, te verlenen. Het is op geen enkel moment de bedoeling geweest dergelijke diensten in het project op te nemen. Bijgevolg was er in de aanbestedingsstukken geen vereiste opgenomen om in de voorgestelde oplossing roamingtoegang op te nemen. De overeenkomst met Síminn was op dit gebied helemaal niet anders. In dit specifieke project zijn de technische problemen die gepaard gaan met het verlenen van roamingtoegang dus irrelevant, aangezien mobiele roamingtoegang nooit tot het project behoorde. De IJslandse autoriteiten benadrukken dat het uitdrukkelijke criterium van wholesaletoegang dat was opgenomen in de aanbestedingsstukken, niet werd geschrapt en is weergegeven in de overeenkomst met Síminn. Er worden echter verschillende methodes gebruikt om wholesaletoegang te verlenen die afhankelijk zijn van de in het project gebruikte technologie, d.w.z. ADSL of UMTS/3G. De IJslandse autoriteiten menen daarom dat de kwestie in verband met de wholesaletoegang in het algemeen gebaseerd lijkt te zijn op het fundamentele misverstand dat roamingtoegang een onderdeel van het project was.

(115)

De IJslandse autoriteiten merken op dat de methode van de gemiddelde eenheidsprijs is gebaseerd op hoofdstuk 2.3.4 „Nieuwe verbindingen en de verplichting om te verbinden” van de aanbestedingsstukken. In dat hoofdstuk is specifiek bepaald dat een gemiddeldeprijsmethode dient te worden gebruikt om de kosten van nieuwe locaties die aan het project worden toegevoegd, te berekenen. Volgens de IJslandse autoriteiten strookt deze aanpak ook met erkende praktijken in het IJslandse verbintenissenrecht.

(116)

Tot slot heeft het fonds volgens de IJslandse autoriteiten een volledige, geldige bankgarantie van de bank New Kaupþing (nu Arion bank hf.) d.d. 17 februari 2009 gekregen. Deze bankgarantie is opgenomen als bijlage bij de uiteindelijke overeenkomst.

(117)

De IJslandse autoriteiten verwerpen de argumenten van Hringiðan dat er sprake is van staatssteun en dat de beweerde staatssteun onverenigbaar is met de werking van de EER-Overeenkomst. De IJslandse autoriteiten hebben ook meerdere feitelijke fouten vastgesteld in de opmerkingen van Hringiðan en vinden dat deze moeten worden rechtgezet.

(118)

Wat de bankgaranties betreft, zijn de IJslandse autoriteiten van mening dat de aan hen verstrekte verklaring van Glitnir-bank in naam van Hringiðan ontoereikend was, aangezien er alleen in werd verklaard dat Glitnir „bereid is een garantie te overwegen”, terwijl de geselecteerde inschrijver Síminn een geldige garantie van de bank New Kaupþing kon krijgen. In de door Síminn verstrekte garantie is immers vermeld dat de bank New Kaupþing bereid is „een bankgarantie voor het project te verstrekken”. De IJslandse autoriteiten merken ook op dat het document dat Hringiðan heeft verstrekt, lang na het verstrijken van de verlengde uiterste indieningstermijn werd ingediend.

(119)

De IJslandse autoriteiten benadrukken dat het bod van Hringiðan voor het originele toepassingsgebied van 1 119 gebouwen aanzienlijk hoger lag dan het geselecteerde bod, namelijk 1 297 257 098 ISK tegenover het bod van Síminn van 379 000 000 ISK. De IJslandse autoriteiten merken ook op dat het uiteindelijke bedrag dat werd overeengekomen tussen de IJslandse autoriteiten en Síminn nadat het toepassingsgebied van het project was uitgebreid, nog steeds lager is dan de inschrijving van Hringiðan.

(120)

Volgens de IJslandse autoriteiten staat in de overeenkomst duidelijk vermeld welk kortingspercentage Síminn minstens aan de andere dienstenaanbieders moet bieden voor wholesaletoegang. Síminn heeft desalniettemin de vrijheid om te onderhandelen over hogere kortingspercentages. De IJslandse autoriteiten herhalen dat roamingtoegang tot het UMTS/3G-deel van het netwerk geen onderdeel van het project is en dat dienovereenkomstig wholesaletoegang tot het netwerk waarop het project betrekking heeft, geen roamingtoegang omvat. De resultaten van eerdere onderhandelingen tussen Síminn en Nova over roamingtoegang vallen dus niet onder het toepassingsgebied van het project.

(121)

De IJslandse autoriteiten zijn het ook helemaal niet eens met de stelling van Nova dat de antwoorden van het fonds van 23 juli 2009 ontoereikend waren en dat de onderliggende problemen gewoon van tafel werden geveegd. Volgens de IJslandse autoriteiten is het antwoord van het fonds redelijk duidelijk over het probleem van de mobiele 3G-roaming, dat de belangrijkste onderliggende kwestie van de klacht en de latere antwoorden van de marktdeelnemers blijkt te zijn. In het antwoord wordt het volgende gezegd: „Dit contract heeft geen betrekking op mobiele 3G-spraaktelefoniediensten of mobiele breedbanddiensten voor de aangewezen gebouwen of het omliggende gebied. De in het contract vastgelegde dienst wordt eigenlijk geleverd vanaf een router binnen in een woning of een werkplek. Andere diensten die worden geleverd, of mogelijk zullen worden geleverd, via de 3G-zenders van de verkoper, vallen buiten het toepassingsgebied van het contract.”

(122)

Artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst luidt als volgt:

„Behoudens de afwijkingen waarin deze Overeenkomst voorziet, zijn steunmaatregelen van de lidstaten van de EG, de EVA-Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de werking van deze Overeenkomst, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen ongunstig beïnvloedt.”

(123)

Dit houdt in dat een maatregel staatssteun vormt in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst wanneer alle volgende voorwaarden zijn vervuld: de maatregel: i) is verleend door de staat of met staatsmiddelen bekostigd, ii) verleent een economisch voordeel aan de begunstigde, iii) kan de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen beïnvloeden en de mededinging vervalsen.

(124)

In de volgende hoofdstukken wordt de financiering door de staat van het voornoemde project aan deze criteria getoetst.

(125)

Volgens artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst moet een maatregel door de staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd, wil deze staatssteun zijn.

(126)

Onder de staat vallen in de zin van artikel 61, lid 1, alle organen van het staatsbestuur, van de centrale overheid tot de gemeente of het laagste bestuurlijke niveau, alsmede overheidsbedrijven en -instanties (67).

(127)

Zoals hiervoor beschreven, is het fonds bij wet opgericht en eigendom van de IJslandse staat, die de middelen aan het fonds toekent via de jaarlijkse rijksbegroting. Aan het eerste criterium van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst wordt derhalve voldaan.

(128)

Om als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-overeenkomst te worden aangemerkt, moet een maatregel een voordeel verschaffen aan een onderneming. Een onderneming is een entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van de entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd (68). Een economische activiteit is elke activiteit die bestaat in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt (69).

(129)

Síminn is de grootste telecomexploitant van IJsland en biedt diensten aan zoals mobiele en vaste telefonie, internet en tv op de IJslandse markt. Het is dus duidelijk dat elke, volgens de overeenkomst tussen Síminn en het fonds verleende steun aan een onderneming werd toegekend.

(130)

Ten eerste moet een steunmaatregel een economisch voordeel verstrekken dat de begunstigde onderneming niet zou hebben verkregen onder normale marktomstandigheden (70). Een steunmaatregel kan verschillende vormen aannemen en moet worden beoordeeld op basis van het effect ervan (71). De meest gebruikelijke vorm van dergelijk voordeel is het verstrekken van een subsidie, d.w.z. prestaties in geld of natura ter ondersteuning van een onderneming gedaan boven het door kopers of verbruikers ter zake van door de onderneming geleverde goederen of diensten verschuldigde (72).

(131)

In onderhavige zaak hebben de overheidsinstanties door de financiering van het project een economisch voordeel verleend dat de geselecteerde leverancier van het netwerk normaal met eigen middelen had moeten bekostigen. Hierdoor heeft de geselecteerde exploitant een breedbandnetwerk kunnen bouwen tegen voorwaarden die anders op de markt niet beschikbaar zouden zijn. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat Síminn, als de succesvolle inschrijver, dankzij de financiële steun zijn handelsactiviteiten met betrekking tot het netwerk heeft kunnen uitvoeren tegen voorwaarden die bij afwezigheid van de maatregel niet hadden bestaan (73).

(132)

Ook al zou het bedrag van de vereiste financiële steun verminderen en buitensporige winsten worden voorkomen ten gevolge van de openbare aanbestedingsprocedure, dan nog zal de exploitant dankzij de steun end-to-enddiensten kunnen aanbieden tegen een op het eerste gezicht lagere prijs dan wanneer hij alle kosten zelf had moeten dragen en dus meer klanten had moeten aantrekken dan onder normale marktomstandigheden. De geselecteerde exploitant zal ook eigenaar van het netwerk worden, alsook van andere materiële en immateriële activa die met staatsmiddelen zijn gefinancierd (zoals uitrusting, klantenrelaties), zelfs na de looptijd van de projecten. In het licht van het voorgaande is het duidelijk dat aan de geselecteerde exploitant een voordeel werd verleend (74).

(133)

Bovendien merkt de Autoriteit op dat de maatregel de verbetering beoogt van de levering van de bestaande breedbanddiensten aan zowel particuliere als professionele gebruikers in de betreffende gebieden. De staatssteunregels zijn niet van toepassing op de particuliere gebruikers, maar wel op de bedrijven in de beoogde gebieden, die uiteindelijk zullen profiteren van de betere breedbanddiensten en dekking ten opzichte van wat op een puur commerciële basis zou worden verleend.

(134)

Ten tweede moet de steunmaatregel selectief zijn, in de zin dat daarmee bepaalde ondernemingen of bepaalde producties worden begunstigd. Er werd aan Síminn, de succesvolle inschrijver, een overheidsfinanciering toegekend voor het breedbandnetwerk in plattelandsgebieden van IJsland. Aangezien Síminn de enige ontvanger van de staatsmiddelen is, concludeert de Autoriteit dat de maatregel selectief is.

(135)

De maatregel wordt beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst indien zij de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen van de EER-Overeenkomst ongunstig kan beïnvloeden.

(136)

Volgens de vaste rechtspraak hoeft niet te worden vastgesteld of er sprake is van een werkelijke beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de overeenkomstsluitende partijen van de EER-Overeenkomst en of de mededinging daadwerkelijk wordt vervalst, maar er hoeft enkel te worden onderzocht of de steun dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (75). Het is trouwens niet noodzakelijk dat de begunstigde van de steun zelf aan het handelsverkeer binnen de EER deelneemt. Zelfs een overheidssubsidie die wordt verleend aan een onderneming welke enkel plaatselijke of regionale diensten verricht en geen diensten levert buiten de staat van vestiging, kan niettemin gevolgen hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten als deze binnenlandse activiteit kan stijgen of in stand kan blijven dankzij de steun, met als gevolg dat de kansen van andere ondernemingen uit andere overeenkomstsluitende landen afnemen (76).

(137)

Overheidsdeelname in de uitbouw van infrastructuur voor de levering van elektronischecommunicatiediensten wijzigt de bestaande marktomstandigheden door de positie van de gekozen leverancier van het netwerk ten opzichte van zijn mededingers te versterken.

(138)

De begunstigde van de maatregel zal actief zijn in het uitbouwen van een breedbandnetwerkinfrastructuur op een markt die rechtstreeks of via een financiële bijdrage door deelnemers van andere EER-staten kan worden betreden. Over het algemeen zijn de markten voor elektronischecommunicatiediensten (met inbegrip van de wholesale- en retailbreedbandmarkten) opengesteld voor handel en mededinging tussen exploitanten en dienstenaanbieders in de EER.

(139)

Daarom concludeert de Autoriteit dat de maatregel de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer binnen de EER ongunstig kan beïnvloeden.

(140)

De IJslandse autoriteiten en Síminn zijn van mening dat de bijdrage kan worden omschreven als de financiering van een openbare dienst, dat aan de vier cumulatieve criteria van de Altmark-test is voldaan en dat de maatregel daarom geen staatssteun inhoudt.

(141)

Het Hof van Justitie heeft in zijn Altmark-arrest de voorwaarden verduidelijkt waaraan moet zijn voldaan opdat een vergoeding of compensatie voor een openbare dienst geen staatssteun vormt ten gevolge van de afwezigheid van enig voordeel (77). Een vergoeding moet echter aan vier belangrijke voorwaarden voldoen, die doorgaans de Altmark-criteria worden genoemd, om in een bepaald geval niet te worden aangemerkt als staatssteun (78).

(142)

De vier cumulatieve criteria van de Altmark-test zijn: i) de begunstigde van een mechanisme voor overheidsfinanciering voor een dienst van algemeen economisch belang moet formeel met de desbetreffende taak van algemeen economisch belang belast zijn en zijn verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn; ii) de parameters op basis waarvan de compensatie zal worden berekend, moeten vooraf op objectieve en transparante wijze worden vastgesteld, om te vermijden dat de compensatie een economisch voordeel bevat waardoor de begunstigde onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen kan worden bevoordeeld; iii) de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de dienst van algemeen economisch belang geheel of gedeeltelijk te dekken, waarbij rekening wordt gehouden met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, en iv) wanneer de begunstigde niet gekozen is in het kader van een openbare aanbesteding, moet de compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben moeten maken om deze verplichtingen na te komen, waarbij rekening wordt gehouden met de opbrengsten en een redelijke winst.

(143)

De EER-/EVA-staten hebben in het algemeen een ruime vrijheid voor het bepalen of een dienst een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) is. Zij dienen hierbij echter ook de in de betreffende rechtspraak vastgestelde algemene beginselen na te leven (79). De levering van passende breedbanddekking aan alle burgers in gebieden waar geen andere exploitanten dergelijke diensten aanbieden of in de nabije toekomst zullen aanbieden, zouden wel degelijk als een DAEB kunnen worden omschreven (80). Bijgevolg kan in beginsel een vergoeding voor een openbare dienst worden toegekend aan een onderneming die belast is met de bouw en exploitatie van een breedbandnetwerk. Volgens punt 16 van de breedbandrichtsnoeren kan dit het geval zijn wanneer kan worden aangetoond dat particuliere investeerders niet in staat zijn om in de nabije toekomst (max. drie jaar) alle burgers of gebruikers passende breedbanddekking aan te bieden, waardoor een aanzienlijk deel van de bevolking niet over een aansluiting zou beschikken. Bijgevolg kan een door de overheid gefinancierd netwerk in witte gebieden ten gunste van alle potentiële particuliere of professionele gebruikers worden gefinancierd met een vergoeding voor openbaredienstverlening. Er moet echter aan een aantal voorwaarden zijn voldaan, met name de voorwaarden onder punten 17 tot en met 23 van de breedbandrichtsnoeren.

(144)

De IJslandse autoriteiten hebben beschreven waarom de uitrol van een breedbandnetwerk in plattelandsgebieden waarvoor geen particuliere investeringen zijn, door de staat moet worden gefinancierd in het algemeen economisch belang. Na raadpleging van belanghebbenden door middel van een inventarisatie en een analyse van de dekking, werd vastgesteld dat de betreffende gebouwen binnen de termijn van drie jaar niet zouden worden voorzien van een supersnelle internetinfrastructuur tegen marktvoorwaarden. De IJslandse autoriteiten hebben benadrukt waarom het volgens hen belangrijk is een „digitale kloof” tussen stedelijke en plattelandsgebieden te vermijden.

(145)

De economische wetmatigheden van het aanbieden van breedband zijn van dien aard dat de markt het niet altijd rendabel zal achten om erin te investeren in alle gebieden. Door de economische wetmatigheden in verband met dichtheid zijn breedbandnetwerken doorgaans rendabeler wanneer zij worden uitgerold waar de mogelijke vraag groter en meer geconcentreerd is, dat wil zeggen in dichtbevolkte gebieden. Omdat de vaste investeringskosten hoog zijn, nemen de eenheidskosten sterk toe naarmate de bevolkingsdichtheid afneemt. Bijgevolg kunnen breedbandnetwerken doorgaans slechts een deel van de bevolking op rendabele wijze bestrijken. Afgelegenheid, door bijvoorbeeld langere afstanden van bestaande telecommunicatie-infrastructuur, kan ook de investeringskosten die nodig zijn om passende breedbandnetwerken uit te rollen, aanzienlijk verhogen (81).

(146)

Deze regio's met weinig dekking zijn doorgaans plattelandsgebieden met een lage bevolkingsdichtheid, gebieden waar het voor commerciële aanbieders economisch niet interessant is om te investeren in elektronischecommunicatienetwerken met het oog op passende breedbanddiensten. Dit kan leiden tot een „digitale kloof” tussen de gebieden die toegang hebben tot passende breedbanddiensten en de gebieden die dat niet hebben. Bijgevolg is het in het verklaarde algemene economische belang dat de EER-staten overheidsfinanciering kunnen gebruiken om de gebieden te dekken die anders geen toegang tot supersnel internet hebben en in de nabije toekomst ook niet zullen hebben (82).

(147)

De IJslandse autoriteiten hebben de noodzaak van hun optreden aangetoond. Zoals beschreven in hoofdstuk 2.1.2 van deel I hiervoor, hebben de autoriteiten bevestigd dat er in de betreffende gebieden een ernstig gebrek aan supersnelle breedbanddekking was. Bovendien bleek uit de oefening waarbij de dekking in kaart werd gebracht en geanalyseerd, dat er geen investeringen waren gepland om de gebouwen in de nabije toekomst te verbinden, aangezien zij, door hun ligging in dunbevolkte gebieden, voor particuliere exploitanten maar weinig aantrekkelijk waren.

(148)

Daarnaast blijkt Síminn een duidelijk mandaat te hebben gekregen krachtens de overeenkomst, die volgens de richtsnoeren van de Autoriteit over de toepassing van de staatssteunregels op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie („de DAEB-richtsnoeren van de Autoriteit”) kan worden beschouwd als het vereiste toewijzingsbesluit (83). Volgens het mandaat van Síminn moet de uit te bouwen breedbandinfrastructuur universele connectiviteit bieden aan alle gebruikers in een gebied. Het netwerk en de dienstverlening dienden zich uit te strekken tot alle huizen waar minstens één persoon woonde die er het hele jaar door verbleef en tot bedrijven die het hele jaar door operationeel waren.

(149)

Bovendien diende, in overeenstemming met punten 19 en 20 van de breedbandrichtsnoeren, het door de overheid gefinancierde netwerk zo te worden ontwikkeld dat andere internetdienstenaanbieders toegang kunnen krijgen op wholesalebasis. Deze andere internetdienstenaanbieders moeten op verzoek de basisdienst van Síminn kunnen kopen tegen wholesaletarieven en moeten toestemming krijgen om via het netwerk diensten aan hun retailklanten aan te bieden. Toegang diende te worden verleend via gemakkelijke wegen en alle internetdienstenaanbieders dienden gelijke dienstverlening en gelijke toegang tot het netwerk te krijgen, ongeacht hun banden met de verkoper. Síminn mag bijgevolg de toegang tot de infrastructuur niet op discretionaire en/of discriminerende basis weigeren. Bovendien hebben de toevertrouwde taak en de steun alleen betrekking op de uitbouw van een netwerk en de levering van de daarmee verband houdende diensten voor wholesaletoegang, maar niet op retailcommunicatiediensten.

(150)

Het feit dat de beslissing voor de vergoeding voor de 670 gebouwen die aan het project werden toegevoegd na de terugtrekking van WBS van de markt, werd genomen nadat Síminn de aanbesteding had gewonnen, zorgt echter voor problemen op het gebied van de Altmark-criteria. De parameters voor de berekening van de vergoeding voor de aanvullende eenheden werden niet op een objectieve en transparante wijze op voorhand vastgesteld, maar eerder, zoals bevestigd door de IJslandse autoriteiten, na de openbare aanbestedingsprocedure en op basis van de gemiddelde eenheidsprijs in de oorspronkelijke inschrijving van Síminn.

(151)

Hoewel Síminn werd weerhouden als dienstenaanbieder in overeenstemming met een openbare aanbesteding, was bijgevolg alleen de vergoeding voor de eerste 1 118 gebouwen gebaseerd op de openbare aanbestedingsprocedure. De vergoeding voor de aanvullende 670 gebouwen werd vastgesteld nadat Síminn de aanbesteding had gewonnen. De Autoriteit heeft ook geen informatie ontvangen waaruit blijkt dat de IJslandse autoriteiten een beoordeling op basis van een benchmark met een gemiddelde, goed beheerde onderneming hebben uitgevoerd, betreffende de kosten die de onderneming wellicht zou hebben gemaakt voor de bouw en de exploitatie van het breedbandnetwerk voor de aanvullende gebouwen.

(152)

In het licht van het voorgaande concludeert de Autoriteit dat de betreffende maatregel niet voldoet aan alle Altmark-criteria.

(153)

Gelet op bovenstaande overwegingen concludeert de Autoriteit dat met de onderzochte maatregel elementen van staatssteun gemoeid zijn in de zin van artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst. Gelet hierop, moet derhalve worden bezien of de maatregel als verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst kan worden aangemerkt.

(154)

Artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol 3 bepaalt het volgende: „De Toezichthoudende Autoriteit van de EVA wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. [….] De betrokken staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.”

(155)

De IJslandse autoriteiten hebben de steunmaatregelen niet bij de Autoriteit aangemeld. Zij hebben bovendien, door het uitbesteden en financieren van de uitbouw van een breedbandnetwerk in plattelandsgebieden, deze maatregelen tot uitvoering gebracht voordat de Autoriteit een eindbeslissing had vastgesteld. De Autoriteit concludeert dan ook dat de IJslandse autoriteiten hun verplichtingen uit hoofde van artikel 1, lid 3, van deel I van Protocol 3 niet zijn nagekomen. De toekenning van de betrokken steun moet bijgevolg als onrechtmatig worden beschouwd.

(156)

Steunmaatregelen die onder artikel 61, lid 1, van de EER-Overeenkomst vallen, zijn in het algemeen niet verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst, tenzij zij vallen onder een van de uitzonderingen van artikel 61, lid 2 of 3, of van artikel 59, lid 2, van de EER-Overeenkomst, noodzakelijk en evenredig zijn en de mededinging niet buitensporig vervalsen. De IJslandse autoriteiten argumenteren dat alle steun die in het kader van de overeenkomst tussen het fonds en Síminn is verleend, verenigbaar is met artikel 61, lid 3, van de EER-overeenkomst.

(157)

Op basis van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst kunnen „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken” als verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst worden beschouwd wanneer deze steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer en de mededinging in de EER plaatsvindt, niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(158)

De huidige toepasselijke breedbandrichtsnoeren van de Autoriteit leggen artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst gedetailleerd uit voor deze sector (84). De vorige richtsnoeren van de Autoriteit betreffende de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken (hierna „de breedbandrichtsnoeren van 2010” genoemd) werden voor het eerst goedgekeurd op 3 februari 2010 en waren dus niet van kracht op het moment dat de overeenkomst tussen Síminn en het fonds werd gesloten. De breedbandrichtsnoeren zijn echter gebaseerd op bestaande rechtspraak en de besluitvormingspraktijk van de Europese Commissie (85). De Autoriteit zal bijgevolg de breedbandrichtsnoeren niet rechtstreeks toepassen, maar de overeenkomst beoordelen in het licht van de grondbeginselen betreffende staatssteun voor breedbandinfrastructuur, die zijn vastgesteld in de voornoemde richtsnoeren, en van de rechtspraak en besluitvormingspraktijk die bestonden op het moment dat de overeenkomst werd ondertekend en die in recentere zaken zijn toegepast.

(159)

Om de verenigbaarheid van de overheidsfinanciering van breedbandprojecten te beoordelen, moet volgens de breedbandrichtsnoeren de regio waarin het nieuwe breedbandnetwerk wordt uitgebouwd, worden omschreven als een wit, grijs of zwart gebied (86).

(160)

„Witte gebieden” zijn gebieden zonder breedbandinfrastructuur waarin dergelijke infrastructuur ook in de nabije toekomst waarschijnlijk niet zal worden aangelegd. De Autoriteit erkent dat EVA-staten die financiële steun verlenen voor het aanbieden van breedbanddiensten in gebieden waar breedband momenteel niet beschikbaar is, werkelijke doelstellingen in verband met cohesie en economische ontwikkeling nastreven, zodat hun optreden waarschijnlijk in overeenstemming is met het gemeenschappelijk belang, mits aan de voorwaarden van deel 3.3 wordt voldaan.

(161)

„Grijze gebieden” zijn de gebieden waarin één netwerkexploitant aanwezig is en in de nabije toekomst waarschijnlijk geen ander netwerk zal worden ontwikkeld. Het enkele feit dat één netwerkexploitant aanwezig is, betekent niet noodzakelijkerwijs dat er geen sprake is van marktfalen of een probleem in verband met cohesie. Wanneer die exploitant marktmacht (een monopoliepositie) heeft, kan hij burgers een combinatie van kwaliteit van het dienstenpakket en tarieven bieden die niet optimaal is. Het is mogelijk dat bepaalde categorieën gebruikers niet goed worden bediend of dat het retailtarief, wegens het ontbreken van gereguleerde wholesaletarieven, veel hoger is dan het tarief dat voor dezelfde diensten wordt berekend in gebieden of regio's van het land die meer mededinging kennen, maar verder vergelijkbaar zijn. Indien er daarnaast slechts beperkte vooruitzichten bestaan dat alternatieve exploitanten de markt zullen betreden, kan de financiering van een alternatieve infrastructuur een geschikte maatregel zijn.

(162)

„Zwarte gebieden” zijn gebieden in een bepaalde geografische zone waar ten minste twee basisbreedbandnetwerken van verschillende exploitanten aanwezig zijn of er in de nabije toekomst zullen komen, en breedbanddiensten onder concurrerende voorwaarden worden aangeboden (mededinging op basis van infrastructuur), en kan worden aangenomen dat er zich geen marktfalen voordoet. Bijgevolg bestaat er slechts een zeer kleine mogelijkheid dat overheidsoptreden extra voordelen oplevert (87).

(163)

Volgens de IJslandse autoriteiten was, vóór de bouw van het project, het gebied waarop het project betrekking had, niet gedekt door een breedbandnetwerk. Het fonds voerde een onderzoek uit om de dekking nauwkeurig in kaart te brengen. In het kader hiervan verzocht het om inlichtingen over alle huidige gebieden met breedbanddiensten (d.w.z. gebieden met een ononderbroken internettoegang (geen inbelverbinding) van minstens 512kb/s tegen een redelijk, vast maandtarief) en over alle geplande (nog niet gedekte) gebieden die tegen juni 2008 functioneel zouden zijn. Het fonds ontving informatie over marktgebieden in verschillende vormen van meerdere aanbieders van breedbanddiensten en particulieren. Het doel hiervan was het bepalen van de markttekortkomingen door een onderscheid te maken tussen „grijze”, „zwarte” en „witte” gebieden in afgelegen regio's in IJsland. Het in kaart brengen en analyseren van de dekking door het fonds leidde tot een nauwkeurige lijst van gebouwen die later in het project werden opgenomen.

(164)

Bijgevolg beschouwt de Autoriteit in het licht van het voorgaande de gebieden die onder het project vallen, als „witte gebieden” voor de toepassing van de breedbandrichtsnoeren.

(165)

Om te beoordelen of een steunmaatregel als verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst kan worden beschouwd, maakt de Autoriteit een afweging van het positieve effect van de steunmaatregel voor het behalen van een doelstelling van gemeenschappelijk belang tegen de potentieel negatieve neveneffecten, zoals de vervalsing van het handelsverkeer en de vervalsing van de mededinging (de zogenaamde „afwegingstest”).

(166)

Bij deze afwegingstest beantwoordt de Autoriteit de volgende vragen (88):

(167)

De Autoriteit zal, in overeenstemming met de breedbandrichtsnoeren (89), bij het toepassen van de afwegingstest rekening houden met de doelstelling en de vormgeving van de maatregel en nagaan of de vervalsing van de mededinging moet worden beperkt.

(168)

Breedbandconnectiviteit is een belangrijke factor voor de ontwikkeling, de invoering en het gebruik van informatie- en communicatietechnologieën in de economie en in de samenleving. Het project is gericht op, en heeft uitsluitend betrekking op, „witte gebieden” (90).

(169)

De Autoriteit is, in overeenstemming met de breedbandrichtsnoeren, van mening dat deze gebieden in beginsel in aanmerking komen voor staatssteun omdat het project territoriale, sociale en economische cohesie bevordert en een oplossing biedt voor een aantoonbaar marktfalen (91). Er moet echter aan bepaalde voorwaarden zijn voldaan om een maatregel als verenigbaar met de EER-Overeenkomst te verklaren. Deze voorwaarden worden beoordeeld in de volgende onderafdelingen.

(170)

Breedbandconnectiviteit is een belangrijke factor voor de ontwikkeling, de invoering en het gebruik van informatie- en communicatietechnologieën in de economie en in de samenleving. De Europese Commissie stelde in haar Europa 2020-strategie van 3 maart 2010, onder het kerninitiatief „Een digitale agenda voor Europa”, het volgende doel vast: „duurzame economische en sociale voordelen ontlenen aan een digitale interne markt op basis van snel en supersnel internet en interoperabele toepassingen. In 2013 moet iedereen toegang hebben tot breedband, in 2020 moet iedereen toegang hebben tot veel sneller internet (30 Mbps of meer) en moet 50 % van de Europese huishoudens over een internetverbinding van meer dan 100 Mbps beschikken” (92).

(171)

In de Europa 2020-strategie wordt het belang erkend van breedbandprojecten om de bijdrage van breedbandtechnologieën aan groei en innovatie in alle economische sectoren en aan sociale en regionale cohesie te versnellen. De uitbouw van nieuwe basisbreedbandnetwerken en/of breedbandnetwerken van de volgende generatie kan leiden tot nieuwe banen en betere gezondheids- en onderwijsdiensten in de beoogde gebieden.

(172)

Bovendien helpt de uitrol van een breedbandnetwerk bij het verkleinen van de „digitale kloof” die er bestaat tussen gebieden of regio's van een land die over goedkope en concurrerende breedbanddiensten beschikken en gebieden waar die diensten niet voorhanden zijn. De Autoriteit is van mening dat zonder overheidsoptreden het risico reëel is dat een „digitale kloof” ontstaat tussen de verschillende regio's in IJsland, voornamelijk tussen de landelijke en de stedelijke gebieden. Dit zou kunnen leiden tot de economische en sociale uitsluiting van de lokale inwoners en ondernemingen, en ook tot de verdere ontvolking van de reeds dunbevolkte gebieden. Hoewel die „digitale kloof” verschillende oorzaken heeft, is de belangrijkste het gebrek aan een doeltreffende breedbandinfrastructuur.

(173)

De Autoriteit herinnert er ook aan dat het leveren van breedbanddiensten aan alle Europese burgers tegen 2013 een van de belangrijkste doelstellingen van de digitale agenda voor Europa was (93). Het project is bijgevolg in overeenstemming met de Europa 2020-strategie en de digitale agenda voor Europa.

(174)

Volgens de IJslandse autoriteiten is de beschikbaarheid van een supersnelle breedbandinfrastructuur een belangrijke factor voor lokale gemeenschappen om bedrijven aan te trekken, hun lokale leefomstandigheden te verbeteren en groei en innovatie in alle sectoren van de lokale economie te versnellen. Dankzij de regeling hebben huishoudens en bedrijven in het beoogde gebied toegang tot betaalbare breedbanddiensten gekregen. Dit is ook een doel van gemeenschappelijk belang, aangezien breedbanddiensten tegen betaalbare tarieven beschikbaar moeten zijn om te verzekeren dat een maximum aantal burgers van de staatssteun kan genieten (94). Zonder de steun zijn de kosten voor de uitbouw van de vereiste breedbandinfrastructuur zeer hoog voor particuliere exploitanten in dunbevolkte gebieden, wat zich zal vertalen in hoge retailtarieven die niet voor alle burgers betaalbaar zijn. Bijgevolg heeft de overheidsfinanciering van de breedbandinfrastructuur niet alleen gezorgd voor de aanwezigheid van breedband, maar ook voor betaalbare diensten, als vereist in de digitale agenda. Het project maakt met andere woorden toegang tot breedbanddiensten op retailniveau in de beoogde gebieden (d.w.z. gebieden met een lage bevolkingsdichtheid, voornamelijk plattelandsgebieden) mogelijk tegen tarieven die vergelijkbaar zijn met die in gebieden met een hogere bevolkingsdichtheid (d.w.z. stedelijke gebieden).

(175)

Volgens de Autoriteit staat steun voor de uitbouw van een breedbandnetwerk in witte plattelandsgebieden en witte gebieden met weinig dekking, waar er momenteel geen breedband beschikbaar is, gelijk aan het bevorderen van de territoriale en economische cohesie en het aanpakken van marktfalen (95). De uitrol van een breedbandnetwerk helpt ook bij het verkleinen van de „digitale kloof” die er bestaat tussen gebieden of regio's van een land die over goedkope en concurrerende breedbanddiensten beschikken en gebieden waar die diensten niet voorhanden zijn (96).

(176)

In het licht van het voorgaande concludeert de Autoriteit dat de steun werkelijke doelstellingen in verband met cohesie en economische ontwikkeling nastreeft, die worden beschouwd als welomschreven doelstellingen van algemeen belang.

(177)

Zoals reeds gezegd, aangezien alleen witte gebieden in aanmerking komen voor staatssteun, aanvaardt de Autoriteit dat in deze gebieden een marktfalen bestaat. Met andere woorden, de markt die aan zichzelf wordt overgelaten en waar er geen overheidsoptreden is, slaagt er niet in doeltreffende resultaten voor de maatschappij te boeken (97).

(178)

Zoals is vermeld in punt 40 van de breedbandrichtsnoeren, erkent de Autoriteit dat ex-anteregulering in veel gevallen de uitrol van breedbandnetwerken in stedelijke en dichterbevolkte gebieden in de hand kan werken, maar geen toereikend instrument vormt om het marktfalen als gevolg van een gebrek aan particuliere infrastructuurinvesteringen in bepaalde gebieden recht te zetten.

(179)

De Autoriteit heeft geen informatie ontvangen over eventuele alternatieven van de IJslandse autoriteiten voor de overheidsfinanciering van het breedbandnetwerk om het marktfalen recht te zetten. De Autoriteit en de Commissie hebben echter in het verleden het gebruik onderzocht van subsidies of fiscale stimulansen voor eindgebruikers, alsook de mogelijkheid om ex-anteregulering te gebruiken. (98) De conclusie was dat het onwaarschijnlijk is dat deze maatregelen voldoende investeringen zullen teweegbrengen voor het aanbieden van breedbanddiensten aan gebieden met weinig dekking.

(180)

Zoals eerder opgemerkt, waren slechts beperkte, trage internetverbindingen in het betrokken gebied beschikbaar en uit de inventarisatie is gebleken dat de particuliere exploitanten geen plannen hadden om hun breedbandinfrastructuur te upgraden. Bovendien hebben de IJslandse autoriteiten opgemerkt dat de grote internetdienstenaanbieders in IJsland geen interesse toonden in het verbeteren van de internetverbindingen in het betrokken gebied of in het investeren in breedbandinfrastructuur in de nabije toekomst (99). In situaties als deze, waarin is bevestigd dat er in een bepaalde regio een grote onderontwikkeling van de breedbandinfrastructuur en -diensten is, blijkt er geen alternatief te bestaan voor overheidsfinanciering als oplossing voor de gebrekkige breedbandconnectiviteit.

(181)

Bijgevolg concludeert de Autoriteit dat de overheidsfinanciering voor de levering van breedbanddiensten een geschikt instrument vormt om de gestelde doelen te bereiken.

(182)

Volgens de breedbandrichtsnoeren (100) moet, om te beoordelen of er sprake is van een stimulerend effect, worden onderzocht of de betrokken breedbandinvesteringen zonder staatssteun zou zijn gedaan.

(183)

Uit de openbare raadpleging die de IJslandse autoriteiten hebben georganiseerd, bleek dat het zeer onwaarschijnlijk was dat de markt in de nabije toekomst zou voorzien in een breedbandnetwerk voor de gebouwen met onvoldoende dekking. Doordat de overheid voorzag in de financiële ondersteuning van de uitrol van het netwerk, wijzigden de inschrijvers voor de openbare aanbesteding hun investeringsbeslissingen. Daarom concludeert de Autoriteit dat de verstrekte steun de geselecteerde aanbieder stimuleerde om te investeren in de uitbouw van een breedbandinfrastructuur in gebieden waarin hij anders niet zou hebben geïnvesteerd.

(184)

De IJslandse autoriteiten brachten in 2007 de dekking gedetailleerd in kaart en analyseerden deze. De mededingingsomstandigheden en -structuur in het betrokken gebied kwamen op die manier aan het licht en alle bij de betreffende maatregel betrokken belanghebbenden werden geraadpleegd. De Autoriteit is dan ook van mening dat deze oefening heeft bijgedragen tot het beperken van eventuele vervalsing van de mededinging.

(185)

Doordat WBS de markt verliet, veranderde de lijst van gebouwen die geen breedbanddekking hadden of in de nabije toekomst tegen marktvoorwaarden zouden krijgen, aanzienlijk. Bijgevolg plaatsten de IJslandse autoriteiten opnieuw een oproep voor plannen om deze gebouwen die oorspronkelijk in de plannen van WBS waren opgenomen, te bedienen. Deze oproep werd via een advertentie in de krant geplaatst, hetgeen volgens de IJslandse autoriteiten in overeenstemming was met de eerdere communicatie met de markt. Op basis van deze communicatiemethode hadden immers alle dienstenaanbieders de IJslandse autoriteiten op de hoogte gebracht van uitrolplannen in het gebied. De Autoriteit is dan ook van mening dat in deze situatie de advertentie in de krant een geschikte communicatiemethode was.

(186)

Krachtens de breedbandrichtsnoeren moet verplicht een openbare raadpleging worden georganiseerd met de bestaande exploitanten via een open, transparante procedure om te verzekeren dat de overheidsmiddelen alleen worden gebruikt in witte gebieden met basisbreedband en witte gebieden met een toegangsnetwerk van de volgende generatie (101).

(187)

Zoals eerder opgemerkt, analyseerde het fonds de mededingingsomstandigheden op de markt en de toekomstige uitbouwplannen door via een advertentie in de nationale krant Morgunblaðið de belanghebbenden op een transparante manier te raadplegen. Op die manier zorgde het fonds ervoor dat eventuele vervalsing van de mededinging minimaal bleef.

(188)

De Autoriteit wenst te benadrukken dat, hoewel de richtlijn inzake overheidsopdrachten niet van toepassing is op de aankoop van breedbandnetwerken en -diensten (102), de aankoopprocedure nog steeds moet voldoen aan grondbeginselen als gelijke en niet-discriminerende behandeling (103). De breedbandrichtsnoeren bepalen ook dat, wanneer steunverlenende autoriteiten een derde exploitant kiezen voor de uitbouw en exploitatie van de gefinancierde infrastructuur, de selectieprocedure dient te worden uitgevoerd in overeenstemming met de geest en de beginselen van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten (104). Een openbare aanbesteding garandeert een gelijke, niet-discriminerende behandeling van alle inschrijvers, vermindert de begrotingskosten, beperkt de mogelijke betrokken staatssteun en verkleint de selectieve aard van de maatregel. De Commissie heeft het gebruik van openbare aanbestedingen ter bevordering van deze doelstellingen bij de uitbouw van breedband erkend in een besluitvormingspraktijk die dateert van voor de overeenkomst die hier wordt beoordeeld (105).

(189)

In het kader van een openbare aanbestedingsprocedure moet de steunverlenende autoriteit krachtens de breedbandrichtsnoeren kwalitatieve gunningscriteria vaststellen aan de hand waarvan de inschrijvingen moeten worden beoordeeld (106). De breedbandrichtsnoeren verduidelijken ook dat, teneinde het toe te kennen steunbedrag te beperken, de inschrijver die het laagste steunbedrag vraagt onder gelijke of zelfs identieke kwalitatieve voorwaarden, meer prioriteitspunten moet krijgen bij de eindbeoordeling van zijn bod (107). De aanbestedende dienst moet ook van tevoren het relatieve gewicht bekendmaken dat zij aan elk van de gekozen (kwalitatieve) criteria zal toekennen.

(190)

In deze zaak maakte het Rijkshandelscentrum, in naam van het fonds, in februari 2008 de aanbestedingsspecificaties bekend op zijn website en in nationale kranten. In overeenstemming met punt 74, onder c), van de breedbandrichtsnoeren werd de informatie over de aanbestedingsprocedure bekendgemaakt op de centrale website op nationaal niveau, namelijk de website van het Rijkshandelscentrum (108), en werd de aanbesteding ook aangekondigd op de website van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (109). De aanbestedingsspecificaties bevatten duidelijke gunningscriteria, die gericht waren op het selecteren van de economisch voordeligste inschrijving. Er werden vier beoordelingscriteria toegepast: i) totale prijs (50 %), ii) uitrolsnelheid (15 %), iii) downloadsnelheid (25 %) en iv) 2G GSM (optioneel) (10 %). Na de bekendmaking van de aanbesteding had het Rijkshandelscentrum gesprekken met geïnteresseerde inschrijvers, wat leidde tot een verlenging van de uiterste termijn voor het indienen van inschrijvingen tot 4 september 2008. Het Rijkshandelscentrum ontving vijf geldige inschrijvingen en de inschrijving met de hoogste score op basis van de gunningscriteria werd vervolgens gekozen (110).

(191)

Op basis van het voorgaande is de Autoriteit van mening dat het Rijkshandelscentrum, in naam van het fonds, een open, transparante openbare aanbestedingsprocedure voerde om de leverancier van het breedbandnetwerk te selecteren. Het is bovendien duidelijk dat het beginsel van gelijke behandeling was verzekerd, aangezien alle geïnteresseerde inschrijvers goed wisten dat de prijs, goed voor 50 % van de gunningscriteria, veruit het belangrijkste criterium van de aanbesteding was.

(192)

Nadat de aanbestedingsprocedure was beëindigd, trok WBS zich van de markt terug. Hierdoor ging het aantal gebouwen dat breedbanddiensten nodig had, omhoog. Bijgevolg werd de overeenkomst met de geselecteerde leverancier, en meer bepaald het toepassingsgebied, de vergoeding en de uitrolperiode, gewijzigd. Als gevolg van de uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden in de IJslandse economie, werd ook de indexering van de totale betalingen aangepast (111).

(193)

De klager argumenteert dat de andere inschrijvers geen kans hebben gekregen om inschrijvingen in te dienen voor de aanvullende gebouwen en dat de toename van het aantal locaties niet noodzakelijk leidt tot een dienovereenkomstige toename van de kosten en de duur van de uitrolperiode.

(194)

De Autoriteit erkent dat de ontwerpovereenkomst die was opgenomen in de aanbestedingsstukken aanzienlijk is gewijzigd en dat, hoewel de openbare-aanbestedingsregels van de EER wijzigingen aan de overeenkomst toelaat via onderhandelingen nadat de leverancier is gekozen, de wijzigingen de grenzen die zijn vastgesteld in de richtlijn inzake openbare aanbestedingen te boven gaan (112). Zoals eerder gezegd, is de richtlijn inzake openbare aanbestedingen niet van toepassing op de betreffende procedure, aangezien aanbestedingen voor de bouw van telecommunicatienetwerken buiten het toepassingsgebied van de richtlijn vallen (113). Volgens de breedbandrichtsnoeren moet echter wel de selectieprocedure worden uitgevoerd in overeenstemming met de zin en de beginselen van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten (114).

(195)

Het is duidelijk dat de prijs die aan Síminn werd betaald na de uitbreiding van het toepassingsgebied van het project nog steeds aanzienlijk lager was dan de prijs die door de andere inschrijvers werd geboden (115) en de prijs die het fonds op voorhand had geraamd. De wijzigingen kunnen dus worden gerechtvaardigd op basis van het verschil tussen de prijzen. Uit hoofdstuk 2.3.4 van de aanbestedingsspecificaties, getiteld „Nieuwe verbindingen en de verplichting om te verbinden” bleek ook duidelijk dat de gemiddelde eenheidsprijs van de oorspronkelijke aanbesteding zou worden gebruikt als referentie in het geval van onvoorziene uitbreidingen van het toepassingsgebied van het project. In dat hoofdstuk is specifiek bepaald dat een gemiddeldeprijsmethode dient te worden gebruikt om de kosten van nieuwe locaties die aan het project worden toegevoegd, te berekenen.

(196)

Bovendien is de Autoriteit, in overeenstemming met gevestigde rechtspraak, van mening dat het aanvaardbaar is dat, ten minste in uitzonderlijke omstandigheden, staten een onzekerheid vervangen door een zekerheid en een vaststaand en bevredigend rendement verkrijgen in plaats van een onzeker rendement (116). Bijgevolg vindt de Autoriteit dat, gezien het doel van de aanbestedingsprocedure om de laagste prijs voor de gemeenschap te behalen, de nadruk op de prijs in de gunningscriteria, de opname van de gemiddeldeprijsmethode in de aanbestedingsstukken en de grote verschillen tussen de inschrijvingen, de gelijke, niet-discriminerende behandeling van alle inschrijvers in deze zaak was verzekerd en dat de selectieprocedure en de uitbreiding van het toepassingsgebied van het project in overeenstemming waren met de geest en de beginselen van de richtlijnen inzake openbare aanbestedingen.

(197)

Tot slot beweert de klager met betrekking tot de verandering van indexering op basis van consumentenprijzen naar indexering op basis van buitenlandse valuta, dat dit heeft geleid tot een hogere betaling aan Síminn als gevolg van de devaluatie van de ISK door de financiële crisis. De IJslandse autoriteiten hebben bevestigd dat zij hierdoor niet verantwoordelijk waren voor alle risico's, aangezien Síminn ook te maken kreeg met hogere kosten als gevolg van andere aspecten van het project die geen verband hielden met de wisselkoers van de Deense kroon, zoals arbeid, olie en andere input (117). Zij hebben ook aangetoond dat, zelfs na deze wijzigingen aan de overeenkomst, het steunbedrag nog steeds veel lager was dan het tweede laagste geldige bod en de kostenramingen van het fonds.

(198)

In het licht van het voorgaande concludeert de Autoriteit dat de aanbesteding en de selectieprocedure in het algemeen in overeenstemming waren met de geest en de beginselen van de richtlijnen inzake overheidsopdrachten en dat de IJslandse autoriteiten de economisch voordeligste inschrijving hebben geselecteerd.

(199)

Krachtens punt 74, onder e), van de breedbandrichtsnoeren, mag de aanbesteding geen specifieke technologie of specifiek netwerkplatform bevoordelen of uitsluiten. Inschrijvers moeten dus het recht hebben om voor het leveren van de gevraagde breedbanddiensten de technologie of de combinatie van technologieën voor te stellen die zij het geschiktst achten. Vervolgens is de steunverlenende autoriteit gerechtigd om op basis van objectieve inschrijvingscriteria de geschiktste technologische oplossing of combinatie van technologische oplossingen te kiezen.

(200)

Overeenkomstig artikel 2.1 van de aanbestedingsspecificaties, was het project technologisch neutraal en waren er geen bijzondere specificaties over hoe het netwerk eruit zou moeten zien of welke technologische oplossing zou moeten worden gebruikt. De aanbesteding gaf geen voorkeur aan een bepaalde technologie of een bepaald netwerkplatform, zodat de inschrijvers zelf konden bepalen wat de geschiktste technologische oplossingen zijn om de bij de inventarisatie aangewezen gebouwen te verbinden. De aanbesteding stond dus open voor alle technische oplossingen en was bijgevolg technologisch neutraal, zoals is vereist in de breedbandrichtsnoeren. De Autoriteit is van mening dat door de toepassing van het beginsel van technologische neutraliteit, de geschiktste technologieën of combinatie ervan werd geselecteerd (118).

(201)

In overeenstemming met de breedbandrichtsnoeren moeten de EVA-staten de inschrijvers aanmoedigen om gebruik te maken van alle beschikbare bestaande infrastructuur, teneinde onnodige verspilling van middelen te voorkomen en de overheidsfinanciering zo laag mogelijk te houden (119). Zoals eerder gezegd, waren de gebouwen vóór de bouw van het netwerk door geen enkel breedbandnetwerk gedekt. Bovendien heeft geen enkele netwerkexploitant of belanghebbende bij de Autoriteit melding gemaakt van verspilling van middelen in deze zaak.

(202)

Gezien het voorgaande speelde het gebruik van de bestaande infrastructuur blijkbaar geen belangrijke rol in de uitbouw van het gesubsidieerde netwerk.

(203)

Het is een noodzakelijk onderdeel van elke overheidsmaatregel ter financiering van de aanleg van een nieuwe breedbandinfrastructuur, dat derden werkelijke wholesaletoegang tot de gesubsidieerde infrastructuur krijgen. Dankzij wholesaletoegang kunnen derde exploitanten meedingen met de winnaar van de aanbesteding (wanneer die ook op retailniveau actief is), hetgeen de keuze en de mededinging in de steungebieden versterkt terwijl tegelijkertijd wordt voorkomen dat er regionale dienstenmonopolies ontstaan (120). Bovendien beperkt het verlenen van werkelijke wholesaletoegang aan mededingers de vervalsing van de mededinging die uit elke steunmaatregel vloeit.

(204)

De Commissie heeft het belang van het verlenen van werkelijke wholesaletoegang aan derden tot gesubsidieerde netwerken erkend in besluitvormingspraktijk die dateert van voor de overeenkomst die hier wordt beoordeeld (121).

(205)

De breedbandrichtsnoeren benadrukken ook dat de verplichtingen met betrekking tot wholesaletoegang tot een gesubsidieerd netwerk moeten worden afgestemd op de toegangsplichtenportefeuille zoals vastgelegd in de sectorale regulering. Gesubsidieerde ondernemingen dienen echter in beginsel een ruimer assortiment wholesaletoegangsproducten aan te bieden dan krachtens sectorale regulering door toezichthouders wordt geëist, aangezien de begunstigde van de steun niet slechts zijn eigen middelen gebruikt om zijn eigen infrastructuur uit te rollen, maar ook geld van de belastingbetaler. Dergelijke wholesaletoegang moet zo vroeg mogelijk vóór de aanvang van de netwerkexploitatie worden verleend (122).

(206)

Na de analyse in 2008 van de markt voor wholesalebreedbandtoegang, heeft de post- en telecommunicatiedienst, d.w.z. de IJslandse NRI, Síminn (als onderneming met aanzienlijke marktmacht) verzocht te voldoen aan alle eerlijke en redelijke verzoeken van andere elektronischecommunicatieondernemingen om open toegang tot gespecialiseerde netwerkinfrastructuur met betrekking tot plaatselijke koperen netten op wholesaleniveau, met inbegrip van de eventuele levering van bitstreamdiensten op verschillende punten in het netwerk (123). Síminn diende onder andere een antwoord te bieden op redelijke en passende verzoeken om toegang tot opties 1, 2, 3 en 4, zoals omschreven in overweging 32. Dit besluit van de post- en telecommunicatiedienst werd in de aanbestedingsspecificaties genoemd.

(207)

In het EU-regelgevingskader voor elektronische communicatie wordt immers getracht de mededinging te bevorderen door nieuwkomers in de loop van de tijd afhankelijker van hun eigen infrastructuur te laten worden wanneer dat voor hen doeltreffend is (124). Regelgeving die doeltreffende investeringen in de eigen infrastructuur van ondernemingen stimuleert, wordt als meer bevorderlijk voor doeltreffende en zelfvoorzienende mededinging beschouwd. Dit heeft geleid tot regelgeving inzake elektronischecommunicatiemarkten waarbij, in het geval van aanzienlijke marktmacht, meerdere toegangsproducten op verschillende niveaus in de netwerkhiërarchie gelijktijdig beschikbaar zijn voor alternatieve exploitanten. Dankzij dergelijke gedifferentieerde toegangsopties kunnen alternatieve aanbieders het netwerk op verschillende niveaus uitrollen. Zoals de Europese Groep van regelgevende instanties („ERG”, nu „Berec” of orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie) heeft opgemerkt, is deze „investeringsladder” als regelgevingsaanpak een gevestigd beginsel in het huidige regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (125).

(208)

Naast de gevestigde regelgevingspraktijk op het gebied van de werkelijke wholesaletoegang tot breedbanddiensten, bevatten besluiten inzake staatssteun ook een dynamische benadering van de verschillende toegangsopties die worden vereist. Zo werd in de besluiten van 2006 en 2007 betreffende investering in een glasvezeltoegangsnetwerk door de gemeente Amsterdam (126) wholesaletoegang verleend op zowel het passieve (127) als het actieve (128) niveau van het netwerk. Ook werd krachtens een besluit van 2010 betreffende de uitbouw van supersnelle breedbandnetwerken in Frankrijk (129) wholesaletoegang vereist op alle niveaus van de gesubsidieerde infrastructuur. Aangezien de steun werd verleend voor de passieve infrastructuur van het netwerk (zoals leidingen en niet-geactiveerde fiber), diende toegang tot het passieve niveau van het netwerk te worden bevorderd, zoals reeds was bepaald in een besluit van Arcep, de Franse NRI, in 2010 (130). Er diende echter ook een actief toegangsproduct te worden gegeven aan derden die een redelijk verzoek om een dergelijk product hadden ingediend (131). Het verzoek werd redelijk geacht als aan de volgende drie voorwaarden was voldaan: i) de partij die om toegang verzoekt, legt een coherent ondernemingsplan over dat de activatie van het netwerk rechtvaardigt, ii) de partij die om toegang verzoekt, toont aan dat zij niet over de financiële middelen beschikt om haar actieve uitrusting te installeren, en iii) er is nog geen actief toegangsproduct aangeboden in hetzelfde geografische gebied door een particuliere exploitant aan een tarief dat vergelijkbaar is met het tarief in dichterbevolkte gebieden (132).

(209)

Terwijl de voornoemde voorbeelden hoofdzakelijk betrekking hebben op wholesale-internettoegang tot vaste netwerken, is het voor de Autoriteit niet duidelijk waarom een soortgelijke dynamische aanpak ten aanzien van de toegang niet zou kunnen worden toegepast in het geval van wholesale-internettoegang tot netwerken die gebruikmaken van mobiele toegangstechnologieën. Wanneer bijvoorbeeld NRI's aanzienlijke marktmacht in de wholesalemarkt voor mobiele toegangs- en gespreksopbouwdiensten in een regelgevende context hebben vastgesteld, werden een reeks verschillende toegangsoplossingen bevorderd die gebaseerd waren op de verschillende niveaus van netwerkuitrol door marktdeelnemers. De post- en telecommunicatiedienst heeft in 2007 een dominantie vastgesteld op de markt van mobiele wholesaletoegang en gespreksopbouw in IJsland en merkte op dat, gezien de diversiteit van de mobieletelefoniemarkt en de verschillende behoeften van de partijen die mogelijk om toegang zullen verzoeken, de toegangsplicht ook moet gelden voor alle vormen van wholesaletoegang die redelijkerwijs kunnen worden verleend en die de mededinging op de retailmarkt kunnen bevorderen (133). In dit opzicht was Síminn verplicht in te gaan op alle redelijke en passende verzoeken om toegang tot i) nationale roaming (134), ii) co-locatie en gezamenlijk gebruik (135), iii) toegang als mobiele virtuele netwerkoperator (hierna „MVNO” genoemd) (136), en iv) wederverkoop (137).

(210)

Uit artikel 2.1 van de aanbestedingsspecificaties, die als bijlage I bij de overeenkomst zijn gevoegd, blijkt dat het project dat hier wordt beoordeeld technologisch neutraal was. Volgens dit beginsel bouwde Síminn het door de overheid gefinancierde netwerk uit met ADSL-, UMTS-, satelliet- en wifi-technologie (138). Bijgevolg moeten, om eventuele vervalsing van de mededinging op de elektronischecommunicatiemarkten waar er sprake is van staatssteun te vermijden, derde exploitanten in het algemeen werkelijke, technologisch neutrale wholesaletoegang krijgen die is aangepast aan hun betreffende toegangsbehoeften.

(211)

De IJslandse autoriteiten hebben aangetoond dat de aanvang van de marketing en verkoop voor elk deel van het project openbaar werd gemaakt op de website van het fonds tussen augustus 2009 en augustus 2010. Om geen enkele dienstenaanbieder te bevoordelen, ontvingen bovendien alle huizen en bedrijven waarop het project betrekking had, een brief van het fonds met uitleg over de aard van het project en informatie dat na een specifieke datum de inwoners de dienst kunnen aanvragen bij de internetdienstenaanbieders die de dienst willen leveren. In deze brief was specifiek vermeld dat het project openstond voor alle internetdienstenaanbieders. Het fonds stuurde ook een kennisgeving naar alle, toen bij de post- en telecommunicatiedienst geregistreerde telecommaatschappijen, met inbegrip van alle internetdienstenaanbieders, om hen te informeren dat de nieuwe infrastructuren konden worden gebruikt. Bijgevolg hadden alle internetdienstenaanbieders op de markt de mogelijkheid om op hetzelfde moment als Síminn concurrerende retaildiensten aan te bieden.

(212)

Overeenkomstig bijlage II bij de overeenkomst heeft de verkoper de keuze tussen de vier opties, maar is hij uitsluitend verplicht optie 3 aan te bieden wanneer in het project wordt gebruikgemaakt van ADSL-breedbandtechnologie (zie overweging 33) (139). Tegelijk is echter in bijlage II bij de overeenkomst bepaald dat wholesaletoegang tot op ADSL gebaseerde diensten moet worden verleend onder dezelfde voorwaarden zoals bepaald in Besluit nr. 8/2008 van de post- en telecommunicatiedienst van 2008 betreffende wholesalebreedbandtoegang, krachtens welke Síminn is verplicht opties 1, 2, 3 en 4 aan te bieden (140).

(213)

Bovendien is, wanneer de UMTS-technologie wordt gebruikt om in het kader van het project breedbanddiensten te leveren, de verkoper alleen verplicht om een optie 4-toegang aan te bieden. Volgens de IJslandse autoriteiten stoelt deze regeling voornamelijk op het feit dat de verkoper volledige toegang tot en controle over het volledige (end-to-end) UMTS-netwerk moet hebben. Optie 4 is gebaseerd op de definitie van basisdiensten in hoofdstuk 2.2.9 van de aanbestedingsstukken, waarin een traditionele internetwederverkoopdienst, waarbij de wederverkoper geen enkel deel van het netwerk exploiteert, wordt beschreven. Bovendien moet Síminn volgens deze beschrijving ook in alle gevallen voorzien in de nodige gebruikersuitrusting en in de installatie, ongeacht wie de retailer is, en instaan voor de klantenservice en onderhoudsdiensten.

(214)

De IJslandse autoriteiten hebben bevestigd dat, op basis van de genoemde verplichting in de overeenkomst, Síminn verplicht was werkelijke wholesaletoegang te verlenen aan zijn mededingers vanaf het allereerste begin van het project. Síminn was ook verplicht, aan alle internetdienstenaanbieders, met inbegrip van Vodafone, wholesaletoegang te verlenen tot zijn ADSL-netwerk in overeenstemming met Besluit nr. 8/2008 van de post- en telecommunicatiedienst. Bijgevolg was wholesaletoegang onder niet-discriminerende voorwaarden beschikbaar voor alle partijen op de markt die om wholesaletoegang verzochten, ongeacht hun technische capaciteiten of locatie. Síminn heeft dan ook, volgens de informatie die aan de Autoriteit werd overgelegd, reeds elf overeenkomsten inzake wholesaletoegang voor de levering van ADSL-diensten met zijn mededingers gesloten, alsook twee van dergelijke overeenkomsten voor de levering van UMTS-/3G-diensten en twee voor de levering van 2G-diensten (141). De IJslandse autoriteiten hebben opgemerkt dat zij nog geen informatie hebben ontvangen over het weigeren door Síminn van redelijke verzoeken om wholesaletoegang. Integendeel, Síminn heeft vanaf de start van het project op zijn website UMTS-toegang op wholesaleniveau aangeboden (142).

(215)

Volgens de informatie die de IJslandse autoriteiten hebben ontvangen, heeft Vodafone alleen om roamingtoegang tot de 3G-zenders van Síminn verzocht om mobiele 3G-communicatiediensten te kunnen leveren. Vodafone heeft echter niet om wholesaletoegang of wederverkooptoegang tot snelle internetdiensten via UMTS, ADSL of satelliet verzocht voor de gebieden waarop het project betrekking had. Síminn noch de IJslandse autoriteiten hebben een dergelijk verzoek van Vodafone ontvangen. Síminn heeft, volgens de IJslandse autoriteiten, 3G-roamingtoegang aan Vodafone geboden tegen marktvoorwaarden, een aanbod waarop Vodafone volgens Síminn niet is ingegaan. Volgens Síminn heeft Vodafone op dit moment een overeenkomst met Nova voor 3G-roamingtoegang (143).

(216)

De IJslandse autoriteiten hebben aangetoond dat er grote gelijkenissen zijn tussen dit project en de Ierse nationale breedbandregeling (National Broadband Scheme, „NBS”). De projecten werden rond dezelfde tijd uitgevoerd, beide projecten vereisten de netwerkaanbieder om gelijksoortige wholesalebreedbandtoegang aan te bieden, in beide projecten gebruikten de netwerkaanbieders een combinatie van technologieën (met inbegrip van draadloze technologie) en geen van de projecten stelde eisen met betrekking tot verplichte UMTS-/3G-spraaktelefoniediensten. Het NBS-project gebruikte ook dezelfde technische oplossing voor 3G-wholesaletoegang als het IJslandse project. De Commissie heeft, na de beoordeling van het NBS-project, geconcludeerd dat op basis van de bepalingen inzake verplichte toegang derde exploitanten kunnen meedingen met de geselecteerde leverancier van het netwerk, hetgeen de keuze en de mededinging in de steungebieden versterkt (144).

(217)

In het licht van het voorgaande concludeert de Autoriteit dat de IJslandse autoriteiten via de overeenkomst met Síminn en de plichten die hierin waren opgenomen, hebben gezorgd voor een werkelijke wholesaletoegang voor derden tot de gesubsidieerde breedbandinfrastructuur.

(218)

Volgens punt 74, onder h), van de breedbandrichtsnoeren moeten tarieven voor wholesaletoegang worden gebaseerd op de tariefstellingsbeginselen van de NRI en op referenties en moet rekening worden gehouden met de steun die de netwerkexploitant heeft ontvangen. De IJslandse post- en telecommunicatiedienst heeft echter breedbanddiensten die worden geleverd via op glasvezel gebaseerde infrastructuren niet in zijn besluit inzake de wholesalebreedbandmarkt, d.w.z. markt 5 in de aanbeveling van de Autoriteit over relevante markten (145), opgenomen. Glasvezel behoort ook niet tot de markt voor (fysieke) toegang tot netwerkinfrastructuur op wholesaleniveau (inclusief gedeelde of volledig ontbundelde toegang) op een vaste locatie (markt 4). Bijgevolg heeft de IJslandse post- en telecommunicatiedienst tot op heden nog geen tariefstellingsplichten voor wholesaletoegang tot glasvezelnetwerken vastgesteld.

(219)

Als we echter kijken naar de specifieke kenmerken van deze zaak, moet eraan worden herinnerd dat, hoewel de post- en telecommunicatiedienst geen tariefstellingsplichten voor wholesaletoegang heeft vastgesteld, bijlage 10 bij de overeenkomst wel standaardovereenkomsten voor wederverkoop, met inbegrip van standaardkortingen voor wederverkoop in het geval van ADSL- en UMTS-technologie, bevatte. Bovendien is de aanzienlijke respons op de aangeboden wholesaletoegang tot het nieuw aangelegde netwerk (146) een bewijs dat de tarieven van Síminn concurrerend zijn en de markt weerspiegelen (147).

(220)

De steunverlenende autoriteiten moeten in het algemeen monitoringsmechanismen instellen om het risico op overcompensatie te vermijden. Volgens de breedbandrichtsnoeren zijn de steunverlenende autoriteiten echter alleen verplicht om een terugvorderingsmechanisme in te stellen als het steunbedrag van het project meer dan 10 miljoen EUR bedraagt (d.w.z. ongeveer 1,5 miljard ISK) (148).

(221)

In deze zaak hebben de IJslandse autoriteiten bevestigd dat de totale projectkosten ver onder de drempel van 10 miljoen EUR lagen. Bijgevolg aanvaardt de Autoriteit dat er geen monitorings- en terugvorderingsmechanismen dienden te worden ingesteld.

(222)

De IJslandse autoriteiten hebben desalniettemin bevestigd dat Síminn werd betaald overeenkomstig een vooraf vastgesteld betalingsschema dat rekening hield met de voortgang van het project. Dit was een manier om eventuele overcompensatie te vermijden. Overeenkomstig artikel 19 van de overeenkomst legde Síminn een bankgarantie met dagtekening 17 februari 2009 over van de bank New Kaupþing. Een dergelijke bankgarantie functioneert als een terugvorderingsmechanisme om overcompensatie te voorkomen. In artikel 16 van de overeenkomst is ook een strikte betalingsregeling vastgesteld in overeenstemming met de voortgang van het project, wat ervoor zorgt dat de betalingen tot op zekere hoogte afhankelijk zijn van de werkelijke voortgang van de ontwikkeling van het systeem en het gebruik van het systeem door de klanten. Tot slot is in artikel 11 van de overeenkomst een sanctieclausule opgenomen, die stelt dat Síminn een compensatie moet betalen in het geval van vertragingen, alsook een clausule in artikel 13 betreffende de niet-naleving.

(223)

Overeenkomstig punt 74, onder k), van de breedbandrichtsnoeren, moeten de steunverlenende autoriteiten belangrijke informatie over het steunproject om de twee jaar aan de Autoriteit melden (te rekenen vanaf de datum waarop het netwerk in gebruik wordt genomen) (149). Hoewel de betreffende steunmaatregel niet formeel aan de Autoriteit werd aangemeld, hebben de IJslandse autoriteiten nu naar aanleiding van de verzoeken om informatie van de Autoriteit de relevante of belangrijke informatie verstrekt. Deze informatie moet nu halfjaarlijks aan de Autoriteit worden overgelegd in het kader van de verplichtingen van IJsland op het gebied van jaarlijkse verslaglegging voor staatssteunmaatregelen.

(224)

Na de beoordeling van de maatregel op basis van de relevante criteria van de afwegingstoets en de grondbeginselen inzake staatssteun voor breedbandinfrastructuur die zijn opgenomen in de breedbandrichtsnoeren, concludeert de Autoriteit dat de maatregel, in zijn geheel genomen, bijdraagt aan het wegnemen van een geografisch en commercieel nadeel in deze plattelandsgebieden, een nadeel dat via op de markt gebaseerde oplossingen in de nabije toekomst niet zou worden aangepakt. De maatregel beoogt het bevorderen van de concurrerende levering van innovatieve, kwalitatieve breedbanddiensten aan de betrokken gebouwen. De maatregel is zo ontworpen dat de effecten van de maatregel per saldo positief zijn.

(225)

Bovendien zorgt de opzet van het project en de mogelijkheden voor werkelijke wholesaletoegang (met inbegrip van de open en niet-discriminerende vormgeving van het netwerk en het bedrijfsmodel van de begunstigde van de steun dat alleen op wholesale is gebaseerd, samen met een duidelijke verplichting om eerlijke, niet-discriminerende toegang aan alle dienstenaanbieders te verlenen) ervoor dat eventuele vervalsing van de mededinging als gevolg van het optreden van de staat zo klein mogelijk wordt gehouden.

(226)

Bijgevolg is, in het licht van het voorgaande, het resultaat van de afwegingstoets per saldo positief en vormt de financiering van de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden van IJsland een steunmaatregel die, in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst, verenigbaar met de werking van de EER-Overeenkomst wordt geacht.

(227)

In het licht van het voorgaande, concludeert de Autoriteit dat de overeenkomst tussen Síminn en het Telecommunicatiefonds van 25 februari 2009 betreffende de uitrol van breedbanddiensten in plattelandsgebieden van IJsland een steunmaatregel vormt die, in de zin van artikel 61, lid 3, onder c), van de EER-Overeenkomst, verenigbaar is met de werking van de EER-Overeenkomst.

(228)

De IJslandse autoriteiten worden ook eraan herinnerd dat alle plannen om de afzonderlijke toe te kennen steun te wijzigen, met inbegrip van een eventuele toename van de steun, bij de Autoriteit dienen te worden aangemeld,

—

wanneer deze aanvullende werken of diensten uit technisch of economisch oogpunt niet los van de oorspronkelijke opdracht kunnen worden uitgevoerd zonder overwegende bezwaren voor de aanbestedende diensten,

of

—

wanneer deze werken of diensten, hoewel zij van de uitvoering van de oorspronkelijke opdracht kunnen worden gescheiden, voor de vervolmaking ervan strikt noodzakelijk zijn.