VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ over de toepassing van Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1347/2000 /* COM/2014/0225 final */
Inleiding De
toenemende mobiliteit van burgers in de Unie[1]
heeft ertoe geleid dat steeds meer families een internationale dimensie hebben.
Daarbij valt met name te denken aan families waarvan de leden een verschillende
nationaliteit hebben, in verschillende lidstaten wonen of in een lidstaat wonen
waarvan een of meer van de familieleden geen onderdaan zijn. Volgens artikel 81
van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie stelt de Unie
maatregelen vast op het gebied van justitiële samenwerking in burgerlijke zaken
met grensoverschrijdende gevolgen. Met name wanneer families uit elkaar vallen,
is die samenwerking nodig om kinderen rechtszekerheid te bieden, zodat zij hun
relatie kunnen voortzetten met de personen die de ouderlijke verantwoordelijkheid
over hen uitoefenen en die misschien in een andere lidstaat leven. Verordening
nr. 1347/2000, die regels bevat betreffende de bevoegdheid en de erkenning en
tenuitvoerlegging van beslissingen inzake echtscheiding, scheiding van tafel en
bed en nietigverklaring van het huwelijk en inzake de ouderlijke
verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijke kinderen, was het eerste
EU-instrument dat op het gebied van justitiële samenwerking in familiezaken
werd vastgesteld[2].
Deze verordening werd ingetrokken bij Verordening (EG) nr. 2201/2003[3]
(algemeen bekend als de verordening Brussel IIbis, hierna "de
verordening" genoemd). De verordening is de hoeksteen van de justitiële
samenwerking in de Unie op het gebied van huwelijkszaken en ouderlijke
verantwoordelijkheid. Zij is sinds 1 maart 2005 op alle lidstaten van
toepassing, met uitzondering van Denemarken[4]. De
verordening biedt uniforme regels voor het beslechten van jurisdictiegeschillen
tussen lidstaten en bevordert het vrije verkeer van beslissingen, authentieke
akten en overeenkomsten binnen de Unie door het vaststellen van bepalingen
inzake de erkenning en tenuitvoerlegging daarvan in een andere lidstaat. Zij
complementeert het Haags Verdrag van 25 oktober 1980 betreffende de
burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen[5]
(hierna "het Haags Verdrag van 1980" genoemd) en stelt specifieke
regels vast met betrekking tot de relatie van dat verdrag tot een aantal
bepalingen van het Haags Verdrag van 19 oktober 1996 inzake de bevoegdheid, het
toepasselijke recht, de erkenning, de tenuitvoerlegging en de samenwerking op
het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming
van kinderen[6]
(hierna "het Haags Verdrag van 1996" genoemd)[7]. De
verordening bevat geen regels die bepalen welk recht van toepassing is op
grensoverschrijdende geschillen op de door haar bestreken terreinen. Met
betrekking tot het toepasselijk recht riep de Europese Raad de Commissie al in 2004
op om met een groenboek te komen over collisieregels op het gebied van
echtscheiding[8].
In 2006 deed de Commissie een voorstel tot wijzigingen in de verordening op het
gebied van jurisdictie en tot invoering van regels betreffende het in
huwelijkszaken toepasselijke recht (hierna "het commissievoorstel uit 2006
tot wijziging van de verordening" genoemd)[9].
Binnen de Raad kon geen unanimiteit worden bereikt over de regels inzake het
toepasselijke recht en de Commissie trok het voorstel uit 2006 tot wijziging
van de verordening daarom in[10].
Op basis van nieuwe commissievoorstellen[11]
kwamen 14 lidstaten overeen om onderling nauwer samen te werken[12] en
namen Verordening (EU) nr. 1259/2010 aan, die regels bevat om te kunnen bepalen
welk recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed van toepassing is[13]
(hierna "de Rome III-verordening" genoemd). Dit was de eerste keer
dat in de Unie gebruik werd gemaakt van nauwere samenwerking. Nauwere
samenwerking laat naar haar aard de deelname toe van alle lidstaten, waarbij
het uiteindelijk de bedoeling is dat alle lidstaten zich bij de Rome
III-verordening aansluiten. Sinds de vaststelling van de Rome III-verordening
hebben nog twee andere lidstaten besloten zich bij de nauwere samenwerking aan
te sluiten[14]. Dit
verslag is op grond van artikel 65 van de verordening opgesteld[15]. Het
volgt de structuur van de verordening door in afzonderlijk hoofdstukken de
bepalingen inzake bevoegdheid, erkenning en uitvoerbaarheid van beslissingen en
samenwerking tussen de centrale autoriteiten van de lidstaten te evalueren.
Meer in het bijzonder spitst het verslag zich ook toe op een aantal horizontale
kwesties, namelijk de terugkeer van het kind in geval van ontvoering door een
van de ouders, de tenuitvoerlegging van beslissingen en de plaatsing van een
kind in een andere lidstaat. Dit
verslag is een eerste beoordeling van de toepassing van de verordening tot op
heden en maakt geen aanspraak op volledigheid. Het is gebaseerd op de bijdrage
van de leden van het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken
(hierna "het EJN" genoemd)[16]
alsook op beschikbare studies[17],
het groenboek van de Commissie inzake het toepasselijke recht en de
rechterlijke bevoegdheid in echtscheidingszaken[18], het
voorstel uit 2006 van de Commissie tot wijziging van de verordening en het werk
dat is verricht in het kader van de Haagse Conferentie voor Internationaal
Privaatrecht met betrekking tot de vervolgmaatregelen inzake de Haagse
verdragen van 1980 en 1996. Tot slot wordt in het verslag ook rekening gehouden
met brieven, klachten en petities van burgers en met de rechtspraak van het Hof
van Justitie van de Europese Unie (hierna "het HvJEU" genoemd) over
de verordening. 1. Bevoegdheid 1.1. Huwelijkszaken Gelet
op het toenemend aantal internationale paren en het hoge
echtscheidingspercentage in de Unie, heeft elk jaar een aanzienlijk aantal
burgers met de rechtsmacht in huwelijkszaken te maken.[19] De
bevoegdheidsregels van de verordening hebben bijgedragen aan de vereenvoudiging
van het rechtskader in een situatie die de betrokken personen toch al voor
problemen stelt. Er is echter op een aantal moeilijkheden met betrekking tot
deze regels gewezen[20]. Allereerst
kunnen de (niet zozeer hiërarchische als wel) alternatieve bevoegdheidsgronden
die de verordening bevat, in samenhang met het feit dat in de hele Unie
geharmoniseerde collisieregels ontbreken, een echtgenoot aanzetten tot een
"rush naar de rechter", dat wil zeggen tot het indienen van een
echtscheidingsverzoek vóór de andere echtgenoot, om ervoor te zorgen dat het op
de echtscheidingsprocedure toegepaste recht zijn of haar eigen belangen zal
beschermen[21].
De verordening Rome-III heeft de mogelijkheid van een rush naar de rechter door
een echtgenoot verkleind door geharmoniseerde regels vast te stellen aan de
hand waarvan kan worden bepaald welk recht op huwelijkszaken in de deelnemende
staten van toepassing is. Aangezien de verordening echter nog niet in alle
lidstaten van toepassing is, kan het op een huwelijkszaak toepasselijke recht
verschillen al naar gelang de collisieregels (de verordening Rome-III of
nationale regels) die in de lidstaat van procedure van toepassing zijn. De
"rush naar de rechter" kan leiden tot toepassing van recht waarmee de
verweerder zich niet nauw verbonden voelt of dat geen rekening houdt met zijn
of haar belangen. Dit kan de verzoeningspogingen verder bemoeilijken en weinig
tijd voor mediation overlaten. In
de tweede plaats voorziet de verordening niet in de mogelijkheid dat
echtgenoten in onderlinge overeenstemming de bevoegde rechter aanwijzen.
Recente EU-instrumenten op het gebied van civiele zaken laten een tendens in de
richting van een zekere partijautonomie zien (zie bijvoorbeeld de
onderhoudsverordening van 2008[22]
of de erfopvolgingsverordening van 2012[23].
De invoering van een beperkte partijautonomie in de verordening die het
echtgenoten mogelijk maakt om overeenstemming te bereiken over de bevoegde
rechter, zou met name zinvol kunnen zijn in gevallen van echtscheiding met
wederzijds goedvinden, temeer omdat echtgenoten krachtens de verordening
Rome-III de mogelijkheid hebben om het erover eens te worden welk recht op hun
huwelijksgeschil van toepassing is. De
naar aanleiding van het commissievoorstel uit 2006 tot wijziging van de
verordening ontvangen reacties wezen er al op dat het nodig was de
rechtszekerheid en voorspelbaarheid te vergroten door een beperkte
partijautonomie in te voeren en een "rush naar de rechter" te
voorkomen[24].
Uit deze reacties bleek ook dat artikel 6, dat de exclusieve aard van de op
grond van de artikelen 3, 4 en 5 van de verordening bepaalde bevoegdheden bevestigt,
verwarring kon scheppen en overbodig was aangezien de artikelen 3, 4 en 5
omschrijven in welke omstandigheden een rechter exclusieve rechtsmacht heeft[25]. De
in het commissievoorstel uit 2006 tot wijziging van de verordening voorgestelde
bevoegdheidsregels, het commissievoorstel uit 2011 op het gebied van
huwelijksvermogensstelsels en de in de recente verordeningen op het gebied van
burgerlijke zaken[26]
neergelegde bevoegdheidsregels moeten beschouwd worden als een mogelijk model
ter verbetering van de huidige bevoegdheidsregels in huwelijkszaken. 1.2. Aangelegenheden inzake de ouderlijke
verantwoordelijkheid Om
gelijke behandeling van alle kinderen te waarborgen, heeft de verordening
betrekking op alle beslissingen inzake ouderlijke verantwoordelijkheid,
ongeacht de eventuele link met een procedure in een huwelijkszaak. Dit
weerspiegelt de aanzienlijke toename in de afgelopen twintig jaar van het
aandeel van buitenechtelijke geboorten in bijna alle lidstaten, wat wijst op
een verandering in het patroon van de traditionele gezinsvorming[27].
Aangelegenheden inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid omvatten het gezags-
en het omgangsrecht. De
verordening stelt een algemene bevoegdheidsregel vast, die uitgaat van de
gewone verblijfplaats van het kind (artikel 8) om ervoor te zorgen dat er een
reële band is tussen het kind en de lidstaat die rechtsmacht uitoefent[28]. Dit
beginsel wordt versterkt door de bevoegdheidsregels die toepasselijk zijn in
geval van grensoverschrijdende kinderontvoering (artikel 10). In deze gevallen
blijven de gerechten van de lidstaat waar het kind onmiddellijk voor de
ontvoering zijn gewone verblijfplaats had (hierna het "gerecht van de
lidstaat van herkomst" genoemd), bevoegd totdat het kind in een andere
lidstaat een gewone verblijfplaats heeft verkregen en aan bepaalde aanvullende
voorwaarden is voldaan, met name de voorwaarde dat een gezagsbeslissing die
niet de terugkeer van het kind met zich brengt, is uitgesproken door de
gerechten van de lidstaat van herkomst[29]. De
regels inzake prorogatie van rechtsmacht, die uitgaan van een voorkeur voor
gezamenlijke oplossingen en, met name, voorkomen dat procedures inzake
echtscheiding en ouderlijk gezag bij gerechten in verschillende lidstaten
aanhangig zijn (artikel 12), worden door deskundigen weliswaar zinvol gevonden,
maar hebben vragen opgeroepen over de interpretatie van de voorwaarden waaraan
moet worden voldaan[30].
Ook de toepassing van bepalingen inzake de overdracht van rechtsmacht aan een
gerecht dat beter in staat is de zaak te behandelen wanneer dat in het belang
van het kind is (artikel 15), heeft in sommige gevallen problemen opgeleverd,
met name als gevolg van het feit dat de aangezochte rechter vaak nalaat het
verzoekende gerecht tijdig ervan op de hoogte te stellen dat hij de rechtsmacht
aanvaardt. In
spoedeisende gevallen kan het nodig zijn dat de gerechten van een lidstaat
voorlopige maatregelen nemen ten aanzien van een kind dat zich op het
grondgebied van de lidstaat bevindt, zelfs indien deze gerechten niet bevoegd
zijn om ten gronde over de zaak te beslissen (artikel 20). Het HvJEU heeft
richtsnoeren gegeven over de manier waarop voorlopige maatregelen in het geval
van kinderontvoering moeten worden toegepast. Het heeft duidelijk gemaakt dat
een gerecht van de lidstaat waarheen het kind is ontvoerd, geen voorlopige
maatregel mag nemen waarbij het gezag over het kind dat zich op het grondgebied
van deze lidstaat bevindt, aan een van zijn ouders wordt toegewezen, wanneer
een bevoegd gerecht het gezag vóór de ontvoering voorlopig aan de andere ouder
had toegewezen, en deze beslissing in die lidstaat uitvoerbaar is verklaard[31]. De
regel inzake aanhangigheid, volgens welke de rechter die als tweede wordt
aangezocht, de procedure moet schorsen totdat de bevoegdheid van de eerst
aangezochte rechter is vastgesteld, teneinde parallelle procedures in
verschillende lidstaten en tegenstrijdige uitspraken te voorkomen, heeft
aanleiding gegeven tot interpretatiekwesties[32].
Het HvJEU heeft verduidelijkt dat deze regel niet van toepassing is wanneer de
inzake ouderlijke verantwoordelijkheid eerst aangezochte rechter alleen is
aangezocht voor de vaststelling van voorlopige maatregelen en het als tweede,
voor het vaststellen van dezelfde maatregelen aangezochte gerecht, het gerecht
van een andere lidstaat is dat bevoegd is om ten gronde over de zaak te
beslissen[33]. In
hoeverre de interpretatie van het HvJEU in de verordening zou kunnen worden
geïncorporeerd, moet worden onderzocht. Datzelfde geldt voor de wijze waarop de
praktische uitvoerbaarheid van bepaalde bepalingen verbeterd zou kunnen worden. 1.3. Bevoegdheidskwesties
die op zowel huwelijkszaken als de ouderlijke verantwoordelijkheid betrekking
hebben In
huwelijkszaken is het gerecht van een lidstaat bevoegd wanneer i) ten minste
een van de echtgenoten gedurende een minimumperiode zijn gewone verblijfplaats
in die lidstaat heeft gehad of ii) beide echtgenoten de nationaliteit van die
lidstaat hebben, ongeacht of zij in de Unie of in een derde staat wonen
(artikel 3). Wanneer de echtgenoten elk de nationaliteit van een andere
EU-lidstaat hebben en in een derde staat leven, hangt het krachtens de
bepalingen inzake de residuele bevoegdheid van de verordening (artikel 7) van
de wetgeving van elk van die lidstaten af of zij toegang tot een gerecht van
die lidstaat hebben[34]. Ter
zake van de ouderlijke verantwoordelijkheid is als regel het gerecht van een
lidstaat bevoegd wanneer het kind op het tijdstip dat de zaak bij het gerecht
aanhangig wordt gemaakt, in die lidstaat zijn gewone verblijfplaats heeft (artikel
8). Wanneer het kind zijn gewone verblijfplaats in een derde staat heeft, kan
de rechtsmacht toch in een lidstaat komen te liggen mits de ouders de
bevoegdheid uitdrukkelijk hebben aanvaard en dit door het belang van het kind
wordt gerechtvaardigd (artikel 12). Wanneer de ouders geen instemming geven,
hangt het ingevolge de bepalingen inzake residuele bevoegdheid van de wetgeving
van elke lidstaat af of het mogelijk is om bij het gerecht van een lidstaat een
procedure in te leiden met betrekking tot een kind dat zijn gewone
verblijfplaats buiten de Unie heeft (artikel 14)[35]. Het
feit dat er zowel ten aanzien van huwelijkszaken als inzake ouderlijke
verantwoordelijkheid geen uniforme en volledige regel inzake residuele
bevoegdheid bestaat, heeft tot gevolg dat burgers van de Unie geen gelijke
toegang tot de rechter hebben. Bevoegdheidsregels van lidstaten zijn immers op
verschillende criteria gebaseerd en waarborgen niet altijd effectieve toegang
tot de rechter, ook al bestaat er een nauwe band tussen de verzoeker of de
verweerder en een lidstaat. Dit kan leiden tot situaties waarin noch een
lidstaat noch een derde staat ten aanzien van een zaak bevoegd is[36] en
tot praktische moeilijkheden als gevolg van het ontbreken van
gemeenschappelijke regels inzake de gevolgen van uitspraken in derde staten in
de Unie[37]. Anders
dan recente wetgevingsinstrumenten als de onderhoudsverordening of de
erfopgvolgingsverordening voorziet de verordening ook niet in een
noodbevoegdheid of forum necessitatis[38].
Het Europees Parlement heeft in haar wetgevingsresolutie van 15 december 2010
inzake het voorstel voor de Rome III-verordening om een dergelijke
bevoegdheidsgrond verzocht[39]. Tot
slot zorgt het ontbreken van bepalingen die regelen in welke gevallen de
gerechten van een lidstaat afstand van hun bevoegdheid kunnen doen ten gunste
van een gerecht in een derde lidstaat, voor veel onzekerheid[40]. De
verordening Brussel-I[41]
is onlangs gewijzigd bij de herschikte Brussel I-verordening[42] en
wel dusdanig dat naast andere wijzigingen een bepaling is ingevoerd die dit
probleem aanpakt. Commissievoorstellen
en recente ontwikkelingen op het gebied van civiele wetgeving[43]
zouden kunnen bijdragen tot een herziening van de verordening wat betreft de
bovengenoemde kwesties, met inachtneming van het feit dat inzake de ouderlijke
verantwoordelijkheid het belang van het kind het leidend beginsel moet zijn. 2. Erkenning en
tenuitvoerlegging De
bescherming van de belangen van het kind is een van de voornaamste
doelstellingen van het optreden van de Unie in het kader van de bepalingen
inzake erkenning en tenuitvoerlegging, met name omdat daarmee concreet
uitdrukking wordt gegeven aan het fundamentele recht van het kind om contact te
onderhouden met beide ouders, zoals neergelegd in artikel 24 van het Handvest
van de grondrechten van de Europese Unie. Daarnaast wordt met de verordening
beoogd het vrije verkeer te verwezenlijken van beslissingen in alle
huwelijkszaken en zaken die de ouderlijke verantwoordelijkheid betreffen[44]. De
afschaffing van het exequatur op het gebied van het burgerlijk recht en
de mogelijke invoering van gemeenschappelijke minimumnormen met betrekking tot
de erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen inzake de ouderlijke
verantwoordelijkheid werden in het Stockholmprogramma[45] en
het Stockholmactieplan[46]
als cruciaal voor de toekomstige werkzaamheden op het gebied van burgerlijke
zaken aangemerkt. De
verordening is het eerste instrument van de Unie dat het exequatur in
burgerlijke zaken heeft afgeschaft met betrekking tot bepaalde beslissingen,
te weten beslissingen betreffende het recht op omgang met kinderen waarvoor een
certificaat is afgegeven en bevelen tot terugkeer waarvoor een certificaat is
afgegeven in geval van ontvoering van kinderen. Ook breidde zij het beginsel
van de wederzijdse erkenning van beslissingen uit tot alle beslissingen inzake
ouderlijke verantwoordelijkheid (waardoor het kind ongeacht de eventuele
huwelijksbanden tussen de ouders wordt beschermd). Hierdoor werd in
overeenstemming met het programma van Stockholm de eerste fase voltooid van het
programma voor wederzijdse erkenning en blijft als laatste doelstelling de
afschaffing van het exequatur voor alle beslissingen over. Het
feit dat voor bepaalde categorieën beslissingen het exequatur niet wordt
afgeschaft, leidt tot ingewikkelde, langdurige en kostbare procedures, met name
waar het om beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid gaat. Dit
kan ook tot tegenstrijdige situaties leiden wanneer een lidstaat op grond van
de verordening omgangsrechten (en op grond van de onderhoudsverordening
alimentatievorderingen) moet erkennen, maar tegelijkertijd zou kunnen weigeren
een in dezelfde beslissing toegekend gezagsrecht te erkennen. Dit komt omdat op
andere gebieden dan die van het omgangsrecht en de terugkeer van het kind in
geval van ontvoering, erkenning nog steeds onthouden kan worden op de in de
verordening neergelegde gronden en een uitvoerbaarheidsverklaring moet worden
verkregen alvorens de beslissing in een andere lidstaat ten uitvoer kan worden
gelegd[47]. Met
betrekking tot de erkenning van beslissingen in huwelijkszaken en inzake
ouderlijk gezag is de "openbare orde" zelden als grond voor
niet-erkenning gebruikt. Inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid zijn er in
de praktijk echter aanzienlijke verschillen opgetreden in de zin van een
bredere of engere toepassing van deze grond[48].
Een grond die inzake ouderlijke verantwoordelijkheid daarnaast vaak wordt
tegengeworpen, is het feit dat de beslissing werd gegeven zonder dat het kind
de gelegenheid werd geboden te worden gehoord[49].
In dit verband doen zich bijzondere problemen voor, omdat de lidstaten
uiteenlopende regels hebben inzake het horen van kinderen. Ook
het feit dat lidstaten de term "tenuitvoerlegging" niet op uniforme
wijze interpreteren, leidt tot moeilijkheden en heeft erin geresulteerd dat
lidstaten een inconsistent beleid voeren wat betreft het eisen van een
uitvoerbaarheidsverklaring voor beslissingen inzake ouderlijke
verantwoordelijkheid. Dit heeft zwaarwegende gevolgen wanneer bijvoorbeeld een
persoon door een gerecht van een lidstaat als voogd van een kind wordt
aangewezen en deze voogd in een andere lidstaat om de afgifte van een paspoort
verzoekt. In dergelijke gevallen schrijven sommige lidstaten alleen voor dat de
beslissing waarbij de voogdij wordt toegekend, moet worden erkend terwijl
andere, ervan uitgaande dat de afgifte van een paspoort een
uitvoeringshandeling is, een verklaring eisen dat de beslissing waarbij de
voogdij wordt toegekend, uitvoerbaar is, alvorens het paspoort kan worden
afgegeven. Het
belang de afschaffing van het exequatur in overeenstemming met recente
EU-wetgeving uit te breiden tot andere categorieën beslissingen, mag niet
onderbelicht blijven[50].
In dit verband moet de werking van de thans bestaande gronden om de erkenning
en uitvoerbaarheid van een beslissing te weigeren, worden bekeken, zodat de
nodige waarborgen kunnen worden vastgesteld. Daarnaast zou de invoering van
gemeenschappelijke procedurele minimumnormen, met name met betrekking tot het
horen van een kind[51],
het wederzijds vertrouwen tussen lidstaten en dus de toepassing van de
bepalingen inzake de erkenning en tenuitvoerlegging verbeteren. 3. Samenwerking tussen
centrale autoriteiten De
verordening bevat bepalingen inzake samenwerking tussen centrale autoriteiten
op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid. Deze samenwerking is
essentieel voor de effectieve toepassing van de verordening. Centrale
autoriteiten moeten bijvoorbeeld informatie verzamelen en uitwisselen over de
situatie van het kind (bijvoorbeeld in verband met voogdij of procedures inzake
de terugkeer van het kind), bijstand verlenen aan personen die de ouderlijke
verantwoordelijkheid dragen met het oog op de erkenning en tenuitvoerlegging
van jegens hen genomen beslissingen (met name wat betreft omgangsrechten en de
terugkeer van het kind) en bemiddeling bevorderen. Centrale autoriteiten komen
ook regelmatig bijeen in het kader van het EJN om standpunten uit te wisselen
over hun praktijken en om lopende zaken bilateraal te bespreken[52]. Samenwerking
tussen centrale autoriteiten, met name via bilaterale besprekingen, is erg
nuttig gebleken in verband met gevallen van grensoverschrijdende
kinderontvoering. Met betrekking tot deze gevallen wordt in het programma van
Stockholm expliciet opgemerkt dat niet alleen de bestaande
wetgevingsinstrumenten op dit gebied effectief moeten worden uitgevoerd, maar
ook de mogelijkheid moet worden onderzocht of op internationaal niveau geen
bemiddeling in familiezaken kan worden toegepast, met inachtneming van de goede
praktijken in de lidstaten. In overeenstemming daarmee heeft een in het kader
van het EJN opgerichte werkgroep de opdracht gekregen om met voorstellen te
komen over de wijze waarop de toepassing van familiebemiddeling in gevallen van
internationale kinderontvoering door ouders kan worden verbeterd[53]. Ondanks
de in het algemeen positieve werking zijn de bepalingen inzake samenwerking
niet voldoende specifiek bevonden. Met name hebben deskundigen melding gemaakt
van moeilijkheden in verband met de verplichting informatie te verzamelen en
uit te wisselen over de situatie van het kind[54].
De voornaamste zorgen hebben betrekking op de interpretatie van deze bepaling,
op het feit dat verzoeken om informatie niet altijd op tijd zijn afgehandeld en
ook op de vertaling van de uitgewisselde informatie. Ook bestaan er
aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten wat betreft de bijstand die
centrale autoriteiten verlenen aan ouders die de ouderlijke
verantwoordelijkheid dragen en die beslissingen inzake omgangsrecht
tenuitvoergelegd willen zien. De
doeltreffendheid van de bepalingen inzake samenwerking zou verbeterd kunnen
worden naar het voorbeeld van andere familierechtelijke instrumenten (met name
de onderhoudsverordening) of door richtsnoeren voor goede praktijken te
ontwikkelen in de trant van de EJN-gids inzake kinderontvoering[55].
Bovendien zal de Commissie zich verder inzetten voor het opbouwen van
vertrouwen tussen lidstaten, met inbegrip van kinderbeschermingsinstanties in
de lidstaten, om het begrip van de grensoverschrijdende context en de
aanvaarding van in een andere lidstaat genomen beslissingen te bevorderen. 4. Grensoverschrijdende
kinderontvoering door ouders: beslissing houdende de terugkeer Wanneer
ouders samenleven, oefenen zij meestal gezamenlijk de ouderlijke
verantwoordelijkheid over hun kinderen uit. In geval van scheiding van tafel en
bed of echtscheiding moeten ouders in onderlinge overeenstemming of door
tussenkomst van de rechter beslissen hoe zij hun verantwoordelijkheid in de
toekomst zullen uitoefenen. Een van de grootste risico's die een kind in geval
van scheiding van tafel of bed of echtscheiding echter loopt, is dat het door
een van zijn ouders uit het land waar het gewoonlijk verblijft, wordt
weggehaald. Het schadelijke effect dat kinderontvoering door een ouder voor het
kind en voor de achtergebleven ouder heeft, is dermate ernstig dat er zowel op
internationaal niveau als op het niveau van de Unie maatregelen zijn genomen. Een
van de voornaamste doelstellingen van de verordening is ontvoering van kinderen
van de ene naar de andere lidstaat te ontmoedigen en kinderen tegen de
schadelijke effecten daarvan te beschermen door procedures vast te stellen die
ervoor zorgen dat het kind onmiddellijk terugkeert naar de lidstaat waar het
direct voorafgaand aan zijn ontvoering zijn gewone verblijfplaats had[56]. De
verordening vult in dit opzicht het Haags Verdrag van 1980 aan door een aantal
aspecten daarvan te verduidelijken, met name het horen van het kind, de tijd
die nodig is om een beslissing te geven nadat een verzoek om terugkeer is
ingediend en de gronden voor het niet-teruggeven van het kind. Zij voert ook
bepalingen in inzake in verschillende staten gegeven conflicterende
beslissingen houdende terugkeer en niet-terugkeer. Het
HvJEU en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna "het
EHRM" genoemd) hebben in hun jurisprudentie inzake internationale
kinderontvoering een aantal beginselen vastgesteld waarbij het belang van het
kind het uitgangspunt vormt. Het HvJEU heeft het beginsel bevestigd dat de
verordening beoogt een afschrikkingseffect te hebben voor de ontvoering van
kinderen tussen lidstaten en de onverwijlde terugkeer van het kind te
bewerkstelligen wanneer een ontvoering eenmaal heeft plaatsgevonden[57]. Het
EHVRM heeft zijnerzijds bepaald[58]
dat wanneer eenmaal is vastgesteld dat een kind onrechtmatig is verplaatst, de
lidstaten de plicht hebben passende en doeltreffende inspanningen te verrichten
om ervoor te zorgen dat het kind terugkeert en dat het nalaten van deze
inspanningen een schending vormt van het recht op familie- en gezinsleven,
zoals neergelegd in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna "het EVRM" genoemd)[59]. De
verordening bepaalt dat het gerecht waar een verzoek tot terugkeer van een kind
is ingediend, uiterlijk zes weken nadat dit verzoek aanhangig is gemaakt, moet
beslissen. De gerechten van de lidstaten hebben zich niet altijd aan deze
termijn kunnen houden[60].
Zoals deskundigen hebben bevestigd, is het echter duidelijk dat een termijn van
zes weken waarbinnen een beslissing moet worden gegeven cruciaal is, omdat
daarmee wordt aangegeven hoe belangrijk het is dat de snelle terugkeer van het
kind wordt gewaarborgd. Wanneer
een door het gerecht van de lidstaat waarnaar het kind werd ontvoerd gegeven
beslissing houdende de niet-terugkeer conflicteert met een daaropvolgende, door
het gerecht van het land van herkomst gegeven beslissing waarbij de terugkeer
wordt gelast, laat de verordening de laatstgenoemde beslissing prevaleren
teneinde de terugkeer van het kind te verzekeren[61]:
indien met betrekking tot de beslissing houdende de terugkeer door het gerecht
van het land van herkomst een certificaat is afgegeven, dan geldt voor die
beslissing de afschaffing van het exequatur, wat wil zeggen dat deze
beslissing in de lidstaat waarheen het kind werd ontvoerd, onmiddellijk wordt
erkend en uitvoerbaar is, zonder dat een uitvoerbaarverklaring behoeft te
worden verkregen en zonder dat men zich tegen de erkenning kan verzetten[62]. Een
dergelijke beslissing houdende de terugkeer hoeft niet te worden voorafgegaan
door een definitieve beslissing inzake het gezag over het kind, aangezien met
de beslissing houdende de terugkeer ook wordt beoogd de kwestie van het gezag
over het kind te regelen[63]. Het
gerecht van de lidstaat van herkomst zal het certificaat dat de beslissing
houdende de terugkeer vergezelt, alleen afgeven indien tijdens de bij hem
aanhangige procedure bepaalde procedurele waarborgen in acht zijn genomen; met
name dienen partijen en het kind de gelegenheid te hebben gekregen om te worden
gehoord[64].
Als gevolg van de verschillen tussen lidstaten inzake de toepassing van deze
waarborgen, met name wat het horen van het kind betreft, zouden er zich in de
fase van de tenuitvoerlegging moeilijkheden kunnen voordoen. In
het licht van het voorgaande zou onderzocht kunnen worden of het opnemen van de
relevante rechtspraak van het HvJEU in de verordening de toepassing van de
bepalingen inzake het geven van beslissingen houdende de terugkeer zou
vereenvoudigen. De vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen inzake het
horen van kinderen zou ook in overweging moeten worden genomen als een middel
om de doeltreffendheid van beslissingen houdende de terugkeer, te verbeteren. 5. Algemene kwesties inzake
tenuitvoerlegging Een
aantal kwesties inzake tenuitvoerlegging zijn horizontaal van toepassing op
aangelegenheden inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid en beslissingen
houdende terugkeer in gevallen van kinderontvoering door ouders. De
verordening bepaalt dat een beslissing van een gerecht van een andere lidstaat
die in de lidstaat van tenuitvoerlegging uitvoerbaar is verklaard, onder
dezelfde voorwaarden ten uitvoer wordt gelegd als een in die lidstaat gegeven
beslissing[65]. Aangezien
op de procedure voor de tenuitvoerlegging de wetgeving van de lidstaat van
tenuitvoerlegging van toepassing is en er verschillen tussen nationale
wetgevingen bestaan, doen zich met betrekking tot de tenuitvoerlegging van
beslissingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid problemen voor. Sommige
nationale stelsels bevatten geen specifieke regels voor de tenuitvoerlegging
van familierechtelijke beslissingen en partijen moeten gebruik maken van de
voor gewone beslissingen in civiele of handelszaken beschikbare procedures, die
geen rekening houden met het feit dat op het gebied van de ouderlijke
verantwoordelijkheid het verstrijken van tijd onomkeerbare gevolgen heeft[66]. De
toepassing van verschillende nationale procedures (bijvoorbeeld met betrekking
tot het beroepsrecht, waarmee de gevolgen van de beslissing opgeschort kunnen
worden), kan daarom onvoldoende zijn om een effectieve en voortvarende
tenuitvoerlegging van beslissingen te waarborgen. Met
betrekking tot met name de tenuitvoerlegging van beslissingen in gevallen van
kinderontvoering door ouders, bepaalt de verordening dat een door het gerecht
van het land van herkomst gegeven beslissing houdende terugkeer waarvoor een
certificaat is afgegeven, in de lidstaat van tenuitvoerlegging onder dezelfde
voorwaarden ten uitvoer moet worden gelegd als wanneer deze daar was gegeven en
dat de beslissing niet ten uitvoer kan worden gelegd wanneer deze onverenigbaar
is met een later gegeven uitvoerbare beslissing[67]. Het
HvJEU heeft de positie van de gerechten in de lidstaat van herkomst in zijn
jurisprudentie versterkt. Als gevolg daarvan kan bij de gerechten van de
lidstaat van tenuitvoerlegging geen middel worden aangewend tegen de
tenuitvoerlegging van de beslissing houdende terugkeer waarvoor een certificaat
is afgegeven en de later gegeven uitvoerbare beslissing kan alleen betrekking
hebben op een door het gerecht van de lidstaat van herkomst gegeven beslissing.
Bovendien zijn de gerechten van de lidstaat van herkomst de enige die bevoegd
zijn om kennis te nemen van betwistingen van hun bevoegdheid, een verzoek tot
schorsing van een beslissing houdende de terugkeer waarvoor een certificaat is
afgegeven en een verandering van omstandigheden die zich heeft voorgedaan nadat
de beslissing houdende de terugkeer waarvoor een certificaat is afgegeven, is
gegeven en die ernstig afbreuk kan doen aan het belang van het kind[68].
Evenmin kan het gerecht van de lidstaat van tenuitvoerlegging zich verzetten
tegen de tenuitvoerlegging van een beslissing houdende terugkeer waarvoor een
certificaat is afgegeven op grond dat het gerecht van de lidstaat van herkomst
inbreuk heeft gemaakt op de op het certificaat toepasselijke en in
overeenstemming met artikel 24 inzake de rechten van het kind van het Handvest
uitgelegde bepalingen, aangezien de beoordeling of er van een dergelijke
inbreuk sprake is, uitsluitend de bevoegdheid van het gerecht van het land van
herkomst is[69].
Het EHRM heeft in zijn rechtspraak eenzelfde redenering gevolgd[70]. In
de praktijk blijven er hindernissen bestaan in verband met de feitelijke
tenuitvoerlegging van beslissingen houdende terugkeer[71], of
het nu gaat om de tenuitvoerlegging op het grondgebied van de lidstaat waarnaar
het kind werd ontvoerd van een door de rechter van die lidstaat gegeven
beslissing houdende terugkeer[72],
of de tenuitvoerlegging in die lidstaat van een door de rechter van het land
van herkomst gegeven beslissing houdende terugkeer waarvoor een certificaat is
afgegeven. Aangezien op procedures inzake tenuitvoerlegging de wetgeving van de
lidstaat van tenuitvoerlegging van toepassing is, verschilt de wijze van
tenuitvoerlegging per lidstaat. In sommige lidstaten kunnen de procedures voor
tenuitvoerlegging in feite wel meer dan een jaar duren omdat de gerechten die
ten uitvoer leggen, de zaak inhoudelijk opnieuw onderzoeken[73],
terwijl beslissingen houdende terugkeer onmiddellijk ten uitvoer zouden moeten
worden gelegd. In dit verband heeft het HvJEU verklaard dat, hoewel de
verordening niet tot doel heeft de regels van materieel recht en de procedureregels
van de lidstaten eenvormig te maken, het niettemin van belang is dat de
toepassing van nationale regels geen afbreuk doet aan het nuttig effect van de
verordening[74].
In dezelfde zin heeft het EVRM benadrukt dat procedures inzake de terugkeer van
het kind en de tenuitvoerlegging van een eindbeslissing houdende de terugkeer
van het kind, een spoedige afhandeling vergen, aangezien het verstrijken van de
tijd onomkeerbare gevolgen kan hebben voor de relatie tussen het kind en de
ouder met wie het kind niet samenleeft. Of een maatregel passend is, moet dus
worden beoordeeld op grond van de snelheid waarmee deze kan worden uitgevoerd[75]. De
hoofddoelstelling van de Unie op het gebied van burgerlijk procesrecht is
voorkomen dat grenzen tussen lidstaten een hindernis vormen voor de
tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke zaken. Om de verordening, met
name op het cruciale punt van de terugkeer van het kind, effectiever toe te
kunnen passen, zal de Commissie de tenuitvoerlegging van beslissingen op dit
gebied toetsen, en daarbij onder meer nagaan of het nodig is gemeenschappelijke
minimumnormen inzake tenuitvoerlegging in te voeren. 6. Plaatsing van het kind in een andere lidstaat De
verordening bevat in artikel 56 specifieke bepalingen inzake de plaatsing van
een kind in een instelling of in een pleeggezin in een andere lidstaat. Indien
het gerecht van een lidstaat overweegt een kind in een andere lidstaat te
plaatsen en indien voor interne plaatsingen van kinderen in de ontvangende
staat de tussenkomst van een overheidsinstantie is voorzien, moet het gerecht
eerst overleg plegen met de centrale autoriteit of een andere bevoegde
autoriteit van de ontvangende staat en vóór de vaststelling van het besluit tot
plaatsing de goedkeuring verkrijgen van de bevoegde autoriteit in die lidstaat.
Thans is op de procedures voor overleg en toestemming de nationale wetgeving
van de lidstaat van ontvangst van toepassing, wat betekent dat er uiteenlopende
nationale procedures van de lidstaten van toepassing zijn. Centrale
autoriteiten moeten desgevraagd samenwerken bij het verstrekken van informatie
en bijstand[76]. Het
HvJEU heeft bevestigd dat alvorens een beslissing houdende plaatsing in de
lidstaat van ontvangst ten uitvoer kan worden gelegd, deze in die lidstaat uitvoerbaar
moet worden verklaard. Een van de gronden die kan worden aangevoerd tegen een
uitvoerbaarverklaring van een beslissing tot plaatsing van een kind in een
andere lidstaat is de niet-inachtneming van de procedure van artikel 56 van de
verordening[77]
om te voorkomen dat er maatregel tot plaatsing in de lidstaat van ontvangst
wordt opgelegd. Teneinde de verordening niet zijn doeltreffendheid te ontnemen,
voegde het HvJEU toe dat de beslissing over een verzoek om een
uitvoerbaarverklaring zeer voortvarend moet worden genomen en dat een tegen die
beslissing ingesteld beroep geen schorsende werking zal hebben[78].
Ongeacht het voorgaande is toepassing van de exequatur-procedure op
beslissingen inzake plaatsing door deskundigen met het oog op de behoeften van
kinderen als bijzonder omslachtig aangemerkt. Er
zou dus kunnen worden onderzocht of de toepassing van een gemeenschappelijke,
uniforme procedure die een snellere en efficiëntere toepassing van de
bepalingen inzake de plaatsing van kinderen in een andere lidstaat mogelijk
maakt, een oplossing voor de geconstateerde problemen is. Conclusie De
verordening is een instrument dat goed werkt en voor burgers aanzienlijke
voordelen heeft opgeleverd. Het heeft de beslechting bevorderd van de steeds
talrijkere grensoverschrijdende geschillen in huwelijkszaken en inzake
ouderlijke verantwoordelijkheid, door middel van een uitgebreid systeem van
bevoegdheidsregels, een doeltreffend systeem voor samenwerking tussen de
centrale autoriteiten van lidstaten, de voorkoming van parallelle procedures en
het vrije verkeer van beslissingen, authentieke akten en schikkingen. De
bepalingen inzake de terugkeer van het kind, die het Haags Verdrag van 1980
aanvullen en waarmee wordt beoogd de ontvoering van kinderen door ouders van de
ene naar de andere lidstaat te ontmoedigen, worden bijzonder zinvol geacht. Op
grond van gegevens en voorlopige feedback van deskundigen zijn er echter
aanwijzingen dat de bestaande regels verbeterd zouden kunnen worden. Om de in
dit verslag vastgestelde problemen uitgebreid te onderzoeken, is de Commissie
voornemens een nadere beleidsevaluatie uit te voeren inzake de bestaande regels
en hun gevolgen voor burgers. Daartoe zal de Commissie ook een openbare
raadpleging beginnen. Op basis van de evaluatie en de reacties op de openbare
raadpleging zal de Commissie waar passend maatregelen nemen. Bijlage "A European
framework for private international law: Current gaps and future
perspectives", studie uit 2012, uitgevoerd door prof. dr. Xandra Kramer
(wetenschappelijk directeur), mr. Michiel de Rooij, LL.M. (projectleider), Dr. Vesna
Lazić, Dr. Richard Blauwhoff en mw. Lisette Frohn, LL.M., beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201212/20121219ATT58300/20121219ATT58300EN.pdf "The
parental responsibility, child custody and visitation rights in cross-border
separations", studie uit 2010, uitgevoerd door het Institut Suisse de
droit comparé (ISDC), beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2010/425615/IPOL-PETI_ET(2010)425615_EN.pdf "Cross-border
exercise of visiting rights", studie uit 2010, uitgevoerd door Dr.
Gabriela Thoma-Twaroch, voorzitter van de districtsrechtbank van Josefstadt,
Wenen, beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/note/join/2010/432735/IPOL-JURI_NT(2010)432735_EN.pdf "Interpretation
of the Public Policy Exception as referred to in EU Instruments of Private
International and Procedural Law" studie uit 2010, uitgevoerd door prof.
Burkhard Hess en prof. Thomas Pfeiffer, Universiteit van Heidelberg,
beschikbaar op: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2010/425615/IPOL-PETI_ET(2011)453189_EN.pdf "Study on
Residual Jurisdiction", verslag-studie uit 2007, uitgevoerd door prof. A.
Nuyts, beschikbaar op: http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm.
"Comparative
study on enforcement procedures of family rights", studie uit 2007,
uitgevoerd door het T.M.C. ASSER-instituut, beschikbaar op: http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm. Study to inform
a subsequent Impact Assessment on the Commission proposal on jurisdiction and
applicable law in divorce matters, studie uit 2006, uitgevoerd door het
European Policy Evaluation Consortium (EPEC) - werkdocument van de diensten van
de Commissie - effectbeoordeling SEC(2006) 949. "Practical
problems resulting from the non-harmonisation of choice of Law rules in Divorce
Matters", evaluatie uit 2002, uitgevoerd door het T.M.C. ASSER-instituut,
beschikbaar op: http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm. [1] In 2011 waren er 33,3 miljoen buitenlanders woonachtig
in de EU-27. Deze buitenlanders maken samen 6,6% van de totale bevolking uit.
De meerderheid, 20,5 miljoen, was burger van derde landen; de resterende 12,8
miljoen burgers, waren burgers van andere EU-landen. Aangezien burgerschap in
de loop der tijd kan veranderen, is het ook zinvol om informatie per
geboorteland te verstrekken. In 2011 waren er in de Unie 48,9 miljoen in het
buiteland geboren inwoners, 9,7% van de totale bevolking. Daarvan waren er 32,4
miljoen buiten de Unie geboren en 16,5 miljoen in een andere lidstaat van de
Unie (statistieken opgenomen in Focus, 31/2012: "Nearly two-thirds of the
foreigners living in EU Member States are citizens of countries outside the EU-27",
Eurostat). [2] Verordening (EG) Nr. 1347/2000 van de Raad van 29 mei 2000
betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van
beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid
voor gemeenschappelijke kinderen, PB L 160 van 30.6.2000, gewijzigd bij
Verordening (EG) nr. 2116/2004 van 2 december 2004, PB L 367 van 14.12.2004. [3] Verordening (EG) nr. 2201/2003 van de Raad
betreffende de bevoegdheid en de erkenning en tenuitvoerlegging van
beslissingen in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid, en
tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1347/2000, PB L 338
van 23.12.2003, blz. 1. [4] Denemarken neemt, overeenkomstig de artikelen 1
en 2 van het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie gehechte Protocol betreffende de
positie van Denemarken, niet deel aan de vaststelling van deze verordening, die
bijgevolg niet bindend is voor, noch van toepassing is in Denemarken. Wat dit
verslag betreft, wordt onder de term "lidstaten" Denemarken niet
begrepen. [5] Het verdrag is in alle lidstaten van toepassing. [6] Beschikking van de Raad van 19 december 2002 waarbij de
lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Europese Gemeenschap het Haags
Verdrag van 1996 inzake de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning,
de tenuitvoerlegging en de samenwerking op het gebied van ouderlijke
verantwoordelijkheid en maatregelen ter bescherming van kinderen te
ondertekenen, PB L 48 van 21.2.2003, blz. 1. Het verdrag is in alle lidstaten
van toepassing, met uitzondering van België en Italië, die het Verdrag wel
ondertekend, maar nog niet geratificeerd hebben. [7] Deze verordening is van toepassing: i) indien het kind
zijn gewone verblijfplaats op het grondgebied van een lidstaat heeft en (ii)
indien het de erkenning en de tenuitvoerlegging betreft van een in een lidstaat
gegeven beslissing, ook indien het kind zijn gewone verblijfplaats heeft in een
derde staat die partij is bij genoemd Verdrag; artikel 61. [8] Het Haags programma: versterking van vrijheid,
veiligheid en recht in de Europese Unie, aangenomen door de Europese Raad van 4-5 november
2004. [9] Voorstel voor een verordening van de Raad houdende
wijziging van Verordening (EG) nr. 2201/2003 wat de bevoegdheid betreft en tot
invoeging van regels inzake toepasselijk recht in huwelijkszaken (COM (2006) 399
definitief). [10] PB C 109 van 16.4.2013, blz. 7. [11] Voorstel voor een Besluit nr. …/2010/EU van de Raad houdende
machtiging om nauwere samenwerking aan te gaan op het gebied van het
toepasselijke recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed (COM(2010)
104 definitief - 2010/0066 (APP)); Voorstel voor een Verordening van de Raad
betreffende de totstandbrenging van nauwere samenwerking op het gebied van het
toepasselijke recht inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed (COM(2010)
105 definitief-2010/0067 (CNS)). [12] Besluit van de Raad van 12 juli 2010 houdende machtiging
om nauwere samenwerking aan te gaan op het gebied van het toepasselijke recht
inzake echtscheiding en scheiding van tafel en bed (2010/405/EU), PB L 189 van 22.7.2010,
blz. 12. De 14 lidstaten die onderling nauwere samenwerking zijn aangegaan,
zijn België, Bulgarije, Duitsland,
Spanje, Frankrijk, Italië, Letland, Luxemburg, Hongarije, Malta, Oostenrijk,
Portugal, Roemenië en Slovenië. [13] Verordening (EU) nr. 1259/2010 van de Raad van 20 december
2010 tot nauwere samenwerking op het gebied van het toepasselijke recht inzake
echtscheiding en scheiding van tafel en bed, PB L 343 van 29.12.2010, blz. 10.
De verordening Rome-III is sinds 21 juni 2012 van toepassing in de
oorspronkelijke 14 lidstaten. [14] De verordening Rome-III zal met ingang van 22 mei 2014 in
Litouwen van toepassing zijn (PB L 323 van 22.11.2012, blz. 18) en met ingang
van 29 juli 2015 in Griekenland (PB L 23 van 28.1.2014, blz. 41). [15] Artikel 65 bepaalt dat de Commissie uiterlijk op 1 januari
2012 op basis van de door de lidstaten verstrekte gegevens, bij het Europees
Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité een verslag
indient over de toepassing van de verordening. [16] Met name discussies in het kader van EJN-bijeenkomsten en
de antwoorden van het EJN op een vragenlijst van de Commissie uit 2013. Zie ook
de handleiding met beste praktijken en gemeenschappelijke minimumnormen,
beschikbaar op: https://e-justice.europa.eu/content_parental_responsibility-46-nl.do?init=true [17] Zie de bijlage bij dit verslag. [18] COM(2005) 82 definitief. [19] Van de ongeveer 122 miljoen huwelijken in de Unie hebben
er ongeveer 16 miljoen (13%) een internationaal karakter. Van de ongeveer 2,4
miljoen huwelijken die in 2007 in de Unie werden gesloten, vielen er ongeveer 300 000
in deze categorie. Dat was ook het geval met 140 000 (13 %) van de 1 040 000
echtscheidingen die in de Unie in datzelfde jaar plaatsvonden (zie de
mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's "Wegnemen van de
onzekerheid over de vermogensrechtelijke rechten van internationale
paren", COM(2011) 125 definitief). Volgens de Eurostat-gegevens over 2010 worden er
ieder jaar in de Unie meer dan 2,2 nieuwe huwelijken gesloten en vinden er
ieder jaar ongeveer 1 miljoen echtscheidingen plaats. [20] Zo hebben zich bijvoorbeeld moeilijkheden voorgedaan bij
de uitlegging van de bevoegdheid van de gerechten van de lidstaat op het
grondgebied "waarvan beide echtgenoten de nationaliteit bezitten"
(artikel 3, lid 1, onder b)) wanneer beide echtgenoten de nationaliteit van
dezelfde twee lidstaten hebben. Met verwijzing naar de keuze door justitiabelen
van het bevoegde gerecht, met name wanneer zij het recht van vrij verkeer van
personen uitoefenen, oordeelde het HvJEU dat deze bepaling niet aldus
kan worden uitgelegd dat alleen een "effectieve" nationaliteit in
aanmerking zou kunnen worden genomen. De gerechten van de lidstaten waarvan de
echtgenoten de nationaliteit bezitten, zijn bevoegd en de echtgenoten kunnen
kiezen voor het gerecht van welke lidstaat zij het geschil zullen brengen. Zaak
C-168/08 Hadadi [2009] Jurispr. blz. I-06871, punten 52, 53 en 58. [21] Het was een van de doelstellingen van het voorstel van de
Commissie om zo'n "rush naar de rechter" te voorkomen door middel van
de invoering van geharmoniseerde collisieregels in alle lidstaten. De invoering
van geharmoniseerde collisieregels zou het gevaar van "de rush naar de
rechter" verminderen omdat elke aangezochte rechter in de EU het op grond
van gemeenschappelijke regels toepasselijke recht zou hebben moeten toepassen.
Aangezien de verordening Rome-III inzake het op echtscheiding en scheiding van
tafel en bed toepasselijke recht niet op alle lidstaten van toepassing is,
blijft het probleem van de "rush naar de rechter" bestaan. [22] Verordening (EG) nr. 4/2009 van de Raad van 18 december 2008
betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke recht, de erkenning en de
tenuitvoerlegging van beslissingen, en de samenwerking op het gebied van
onderhoudsverplichtingen, PB L 7 van 10.1.2009, blz. 1 (hierna "de
onderhoudsverordening" genoemd). [23] Verordening (EU) nr. 650/2012 van het Europees
Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende de bevoegdheid, het
toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen en
de aanvaarding en de tenuitvoerlegging van authentieke akten op het gebied van
erfopvolging, alsmede betreffende de instelling van een Europese
erfrechtverklaring, PB L 201 van 27.7.2012, blz. 107 (hierna "de
erfopvolgingsverordening" genoemd). [24] Commissievoorstel uit 2006 tot wijziging van de
verordening, blz. 5. [25] Commissievoorstel uit 2006 tot wijziging van de
verordening, blz. 8. Zie ook zaak C-68/7 Sundelind Lopez, [2007]
Jurispr, blz. I-10403. [26] Voorstel betreffende de bevoegdheid, het toepasselijke
recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen op het gebied van
huwelijksvermogensstelsels, COM(2011) 126 definitief (hierna "het
commissievoorstel inzake huwelijksvermogensstelsels" genoemd);
onderhoudsverordening; erfopvolgingsverordening. [27] Elk jaar worden er in de Unie-28 meer dan 5 miljoen
kinderen geboren (Eurostat-statistieken met betrekking tot de periode 2004-2011).
In 2010 werd zo'n 38,3 % van de kinderen buiten het huwelijk geboren; in 1990
was dit percentage 17,4 % (Eurostat). [28] Het HvJEU heeft richtsnoeren gegeven voor de uitlegging
van het begrip gewone verblijfplaats in zaak C-523/07 A., [2009]
Jurispr. blz. I-02805 en zaak C-497/10 PPU Mercredi, [2010] Jurispr.
blz. I-14309. Met betrekking tot de artikelen 8 en 10 oordeelde het HvJEU met
name dat de gewone verblijfplaats van het kind de plaats is die een zekere
integratie van het kind in een sociale en familiale omgeving tot uitdrukking
brengt en dat het aan de nationale rechter staat om de gewone verblijfplaats
van het kind te bepalen, rekening houdend met alle feitelijke omstandigheden
die eigen zijn aan de zaak. [29] Deze uitlegging van de laatste voorwaarde werd door het
HvJEU verduidelijkt in zaak C-211/10 PPU Povse [2010] Jurispr. blz. I-06673. Het HvJEU oordeelde dat
een door een gerecht in de lidstaat van herkomst opgelegde voorlopige
voorziening geen "gezagsbeslissing [vormt] die niet de terugkeer van het
kind met zich brengt" en daarom niet de basis kan vormen voor een
overdracht van bevoegdheid aan het gerecht van de lidstaat waarnaar het kind
ongeoorloofd is overgebracht. Zou immers een voorlopige voorziening leiden tot
het verlies van bevoegdheid ter zake van het vraagstuk van het gezag over het
kind, dan zou het bevoegde gerecht van de lidstaat waar het kind zijn gewone
verblijfplaats had, ervoor kunnen terugdeinzen om een voorlopige voorziening te
treffen, zelfs wanneer die in het belang van het kind zou zijn geweest (punten 47
en 50). [30] Met name in het kader van artikel 12, lid 3. [31] Zaak C-403/09 PPU Detiček, [2009] Jurispr.
blz. I-12193. [32] Met betrekking tot deze regel verklaarde het HvJEU in zaak
C-497/10 PPU Mercredi [2010] Jurispr. blz. I-14309 dat beslissingen van
een gerecht van een lidstaat waarbij op grond van het Haags Verdrag van 1980
een verzoek om onmiddellijke terugkeer van een kind in het rechtsgebied van een
gerecht van een andere lidstaat wordt verworpen, en die betrekking hebben op de
ouderlijke verantwoordelijkheid voor dat kind, niet van invloed zijn op de
beslissingen die in die andere lidstaat moeten worden genomen met betrekking
tot vorderingen inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid die eerder zijn
ingesteld en aldaar nog aanhangig zijn. [33] Zaak C-296/10 Purrucker II, [2010] Jurispr. blz. I-11163. [34] Zie het commissievoorstel uit 2006 tot wijziging van de
verordening, werkdocument van de diensten van de Commissie SEC(2006) 949 -
Effectbeoordeling en de studie inzake residuele bevoegdheid waarnaar in de
bijlage bij dit verslag wordt verwezen. [35] De studie inzake residuele bevoegdheid waarnaar in de
bijlage bij dit verslag wordt verwezen, laat zien dat de bevoegdheidsregels van
de lidstaten sterk uiteenlopen. Het belangrijkste verschil bestaat erin dat in
ongeveer de helft van de lidstaten het burgerschap van het kind (of dat van een
van beide ouders, wat vaak zal samenvallen met dat van het kind) voldoende
grond is voor de bevoegdheid van de betrokken lidstaat, terwijl dit in de
andere helft niet het geval is. Hoewel in sommige van deze laatstgenoemde
staten andere gronden voor residuele bevoegdheid het in bepaalde situaties
mogelijk maken een vordering in de Unie in te stellen, bestaan daarvoor geen
garanties. [36] Dit zou in huwelijkszaken bijvoorbeeld het geval kunnen
zijn wanneer de echtgenoten in een derde staat wonen waar de bevoegdheidsregels
uitsluitend op het burgerschap van de echtgenoten zijn gebaseerd, of wanneer de
echtgenoten in verschillende derde staten wonen en de verblijfplaats van
slechts een echtgenoot onvoldoende grond voor bevoegdheid is en in de laatste
gewone verblijfplaats geen bevoegdheid bestaat. Zie voor een praktisch
voorbeeld het ware geval dat wordt genoemd in de studie inzake het Europees
kader voor internationaal privaatrecht waarnaar in de bijlage bij dit verslag
wordt verwezen. Daarbij ging het om een Italiaanse burger en zijn Nederlandse
vrouw, die in een Afrikaanse staat huwden en daar een aantal jaren woonachtig
waren. De vrouw, een diplomate, verhuisde vanwege haar beroep met haar man naar
een Aziatisch land. Op een bepaald moment wilde het paar scheiden, maar dit
bleek in de Aziatische staat waar zij woonden niet mogelijk te zijn. Ook de
Nederlandse en Italiaanse regels inzake residuele bevoegdheid in
echtscheidingszaken voorzagen niet in bevoegdheid. In deze omstandigheden zou
een gerecht van een lidstaat alleen krachtens de verordening bevoegd zijn
geweest wanneer beide echtgenoten de nationaliteit van dezelfde lidstaat hadden
gehad. [37] Zie de studie inzake residuele bevoegdheid waarnaar in de
bijlage bij dit verslag wordt verwezen. [38] Bevoegdheidsgrond die het gerecht van een lidstaat in
uitzonderlijke omstandigheden bevoegdheid verleent ten aanzien van een zaak die
een band met een derde staat heeft, teneinde een voorziening te bieden voor
gevallen van rechtsweigering, bijvoorbeeld wanneer de procedure in de betrokken
derde staat niet mogelijk blijkt (bijvoorbeeld vanwege een burgeroorlog). Zie
overweging 16 van de onderhoudsverordening. Traditioneel wordt ervan uitgegaan
en is zelfs tijdens parlementaire discussies in een aantal lidstaten aangevoerd,
dat deze noodbevoegdheid is gebaseerd op het recht op een eerlijk proces
krachtens artikel 6, lid 1, van het Europese Verdrag of door dat recht zelfs
wordt opgelegd – Studie inzake residuele bevoegdheid, blz. 64. [39] Resolutie P7_TA(2010)0477, punt 3. [40] Met name inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid in
derde staten die geen verdragsluitende partij bij het Haags Verdrag van 1996
zijn. Zie de
studie inzake residuele bevoegdheid waarnaar in de bijlage bij dit verslag
wordt verwezen. [41] Verordening (EG) nr. 44/2001 van de Raad van 22 december 2000
betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging
van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, PB L 12 van 16.1.2001, blz. 1. [42] Verordening (EU) nr. 1215/2012 van het Europees Parlement
en de Raad van 12 december 2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid,
de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en
handelszaken (herschikking), PB L 351 van 20.12.2012, blz. 1 (hierna "de
herschikte Brussel I-verordening" genoemd). [43] Onderhoudsverordening; commissievoorstel uit 2006 tot
wijziging van de verordening; commissievoorstel inzake
huwelijksvermogensstelsels; commissievoorstel betreffende de bevoegdheid, het
toepasselijke recht, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen op
het gebied van de vermogensrechtelijke gevolgen van geregistreerde
partnerschappen (COM(2011)127 definitief); erfopvolgingsverordening; herschikte
Brussel I-verordening. [44] De verordening bepaalt dat authentieke akten en schikkingen
op dezelfde voorwaarden uitvoerbaar moeten worden verklaard als beslissingen
wanneer zij in de lidstaat van oorsprong uitvoerbaar zijn. Het feit dat
certificaten die in de exequatur-procedure worden gebruikt, alleen naar
"beslissingen" verwijzen, heeft voor moeilijkheden gezorgd. [45] Programma van Stockholm (Document van de Raad nr. 17024/09
JAI 896), punten 3.1.2 en 3.3.2. [46] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's,
Een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor de burgers van Europa –
Actieplan ter uitvoering van het programma van Stockholm van 20 april 2010,
COM(2010) 171 definitief, blz. 10, 12 en 23. [47] In zaak C-195/08 PPU Rinau, [2008] Jurispr. blz. I-05271,
verduidelijkte het HvJEU dat, behalve wat betreft beslissingen waarvoor een
certificaat is afgegeven en het exequatur is afgeschaft, elke
belanghebbende kan verzoeken om niet-erkenning van een beslissing, ook indien
niet voorafgaand een verzoek om erkenning van de beslissing is ingediend. In
zaak C-256/09 Purrucker I, [2010] Jurispr. blz. I-07353, bevestigde het
HvJEU dat de bepalingen inzake erkenning en tenuitvoerlegging niet van
toepassing zijn op voorlopige maatregelen met betrekking tot het gezagsrecht
waarop artikel 20 van toepassing is. [48] Studie inzake de uitlegging van de exceptie van openbare
orde waarnaar in de bijlage bij dit verslag wordt verwezen. [49] Andere frequent aangevoerde gronden voor de niet-erkenning
van beslissingen waren de betekening of kennisgeving van documenten in geval de
beslissing bij verstek werd gegeven, de niet-inachtneming van de procedure die
de verordening voorschrijft voor de plaatsing van het kind in een andere
lidstaat en het feit dat de beslissing werd gegeven zonder dat de betrokken
ouder de gelegenheid werd geboden om te worden gehoord. Dit zijn belangrijke
overwegingen met betrekking tot het door het Handvest gewaarborgde recht op een
doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces. [50] Verordening (EG) nr. 805/2004 tot invoering van een
Europese executoriale titel voor niet-betwiste schuldvorderingen; Verordening
(EG) nr. 1896/2006 betreffende een Europese betalingsbevelprocedure;
Verordening (EG) nr. 861/2007 tot vaststelling van een Europese procedure
voor geringe vorderingen; onderhoudsverordening; herschikte Brussel
I-verordening. [51] Zie bijvoorbeeld ook de overwegingen inzake toekomstige
minimumnormen voor de betekening en de kennisgeving van stukken - Verslag van
de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad en he Economisch en Sociaal
Comité over de toepassing van Verordening (EG) nr. 1393/2007 inzake de
betekening en de kennisgeving in de lidstaten van gerechtelijke en
buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken. [52] Sinds 2010 zijn er 155 zaken tijdens bilaterale
bijeenkomsten besproken. [53] Zie document 16121/10, JUSTCIV 194, van de Raad van 12
november 2010, Conclusies van het door het Belgische voorzitterschap
georganiseerde symposium over internationale bemiddeling binnen het gezin bij
internationale ontvoering van kinderen door ouders, te vinden op
http://register.consilium.europa.eu. [54] Artikel 55, onder a). [55] EJN-handleiding met beste praktijken en gemeenschappelijke
minimumnormen: https://e-justice.europa.eu/content_parental_responsibility-46-nl.do. [56] In 2008 werden er tussen de lidstaten 706 verzoeken tot
terugkeer ingediend. De statistieken laten zien dat het totale terugkeerpercentage
tussen de lidstaten in 2008 52% bedroeg; in de gevallen waarin de verzoekende
staat een derde staat was, bedroeg dit percentage 39%: statistische analyse van
in 2008 in het kader van het Haags Verdrag van 25 oktober 1980 betreffende de
burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen
ingediende verzoeken — deel II ― regionaal rapport, voorlopig document
nr. 8 B ― bijgewerkte versie van november 2011 voor de speciale
commissie van juni 2011, beschikbaar op http://www.hcch.net. [57] Zaak C-195/08 PPU Rinau, [2008] Jurispr.
blz. I-05271, punt 52. [58] Zie bijvoorbeeld de zaken Šneersone en Kampanella tegen
Italië (verzoek nr. 14737/09), punt 85, onder iv); Iglesias Gil en A.U.I. tegen
Spanje (verzoek nr. 56673/00); Ignaccolo-Zenide tegen
Roemenië (verzoek nr. 31679/96), Maire tegen Portugal (verzoek nr. 48206/99); PP tegen Polen (verzoek nr. 8677/03) en Raw
tegen Frankrijk (verzoek nr. 10131/11). [59] Het EHRM heeft in een aantal gevallen ook geoordeeld dat
terugkeer van een kind een inbreuk op artikel 8 EVRM kan inhouden, met name in
die gevallen waar het van oordeel was dat de aangezochte rechter onvoldoende
rekening had gehouden met de ernst van de moeilijkheden waarmee het kind bij
terugkeer naar zijn staat van herkomst waarschijnlijk te maken zou krijgen, dat
de aangezocht rechter over onvoldoende informatie beschikte om te kunnen
beslissen of er sprake was van een risico in de zin van artikel 13, onder b),
van het Haags Verdrag van 1980 of dat de aangezochte rechter had nagelaten om
de beweringen van de verzoeker in het kader van artikel 13, onder b), van het
Haags Verdrag van 1980 daadwerkelijk te onderzoeken. Zie bijvoorbeeld de zaken Šneersone
en Kampanella tegen Italië (verzoek nr. 14737/09), punt 95; B tegen
België (verzoek nr. 4320/11), punt 76; X tegen Letland (verzoek nr. 27853/09),
punt 119. [60] In 2008 werd 15% van de verzoeken tussen lidstaten binnen
zes weken afgehandeld: zie de in voetnoot 56 genoemde statistische analyse. [61] Artikel 11, lid 8, en artikel 42. [62] Aangezien de verordening de snelle terugkeer van het kind
beoogt te waarborgen, staat tegen de afgifte van een certificaat door het
gerecht van het land van herkomst met betrekking tot zijn beslissing houdende
terugkeer geen rechtsmiddel open, en de enige middelen die tegen het
certificaat kunnen worden ingeroepen, zijn dat inzake een verzoek om
verbetering ervan of dat inzake twijfels over de echtheid ervan krachtens het
recht van de lidstaat van herkomst; artikel 43, lid 2 en zaak C- 211/10 PPU Povse,
[2010] Jurispr, blz. I-06673, punt 73. [63] Zaak C-211/10 PPU Povse, [2010] Jurispr. blz. I-06673,
punt 53. Zodra
een beslissing houdende de niet-terugkeer is gegeven en aan het gerecht van de
lidstaat van herkomst ter kennis is gebracht, is het ingevolge zaak C-195/08 PPU
Rinau, [2008] Jurispr. blz. I-05271 voor het door het gerecht van de
lidstaat van herkomst geven van een beslissing houdende terugkeer, vergezeld
van een certificaat, irrelevant of die beslissing houdende de niet-terugkeer
niet onherroepelijk is geworden of herzien is, zolang het kind niet
daadwerkelijk is teruggekeerd. [64] Eenzelfde soort waarborgen is van toepassing op
beslissingen met betrekking tot het recht op omgang met kinderen waarvoor een
certificaat is afgegeven. [65] Artikel 47. [66] Zie de vergelijkende studie inzake procedures voor
tenuitvoerlegging van familierecht, waarnaar in de bijlage bij dit verslag
wordt verwezen. [67] Dezelfde bepalingen inzake tenuitvoerlegging zijn van
toepassing op beslissingen waarvoor een certificaat is afgegeven inzake het
recht op omgang met kinderen; artikel 47. [68] Zaak C- 211/10 PPU Povse, [2010] Jurispr. blz. I-06673,
punten 74-83. [69] Zaak C-491/10 Zarraga, [2010] Jurispr. blz. I-14247. [70] Zaak Povse tegen Austria (verzoek nr. 3890/11),
punten 81-82. [71] Burgers klagen het meest over omslachtige
uitvoeringsprocedures, de lengte van procedures en de uiteenlopende praktijken
van nationale autoriteiten. [72] Zie bijvoorbeeld, EHRM zaken PP tegen Polen
(verzoek nr. 8677/03); Shaw tegen Hongarije (verzoek nr. 6457/09); Raw
en anderen tegen Frankrijk (verzoek
nr. 10131/11). [73] In sommige lidstaten staan bepalingen inzake
tenuitvoerlegging bijvoorbeeld toe dat tegen een executoriale titel beroep
wordt ingesteld. [74] Zaak C-195/08 PPU Rinau, [2008] Jurispr.
blz. I-05271, punt 82. [75] Zie bijvoorbeeld, Shaw tegen Hongarije (verzoek nr.
6457/09) en Raw tegen Frankrijk (verzoek nr. 10131/11). [76] Artikel 55, onder d). [77] Artikel 31, lid 2, en artikel 23, onder g). [78] Zaak C-92/12 PPU Health Service Executive.