3.2.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 27/114

1.1

Sinds de Europese Raad van Tampere zijn inmiddels acht jaar verstreken. Hoewel de EU tijdens deze top besloot om de aanzet te geven tot een gemeenschappelijk immigratiebeleid, is er sindsdien nog maar weinig vooruitgang geboekt op één van de sleutelterreinen, namelijk het beleid en de wetgeving inzake de toelating van immigranten. De voorwaarden voor toelating vallen nog altijd onder de nationale wetgevingen, zonder dat daarbij sprake is van enige harmonisering op Europees vlak. Bovendien zijn deze wetgevingen zeer verschillend en vaak met elkaar in tegenspraak.

1.2

Zes jaar geleden formuleerde de Commissie haar „Voorstel voor een Richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden inzake toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op arbeid in loondienst en economische activiteiten als zelfstandige” (1). Zowel het Europees Economisch en Sociaal Comité als het Europees Parlement brachten positieve adviezen uit (2). Het voorstel kwam echter niet door de eerste lezing van de Raad. Sindsdien hebben enkele lidstaten nieuwe wetgeving opgesteld op het gebied van economische immigratie, met heel verschillende uitgangspunten.

1.3

Gedurende de komende jaren hebben we in Europa nieuwe economische immigranten nodig die kunnen bijdragen tot de economische en sociale ontwikkeling (3). De demografische situatie toont aan dat de Lissabonstrategie totaal zou mislukken als het immigratiebeleid niet wordt aanpast. Er is een actief toelatingsbeleid nodig, zowel voor hooggekwalificeerde als voor minder gekwalificeerde werknemers.

1.4

Het is onbegrijpelijk dat enkele regeringen in de Raad van de Europese Unie hun veto hebben uitgesproken over de wetsvoorstellen van de Commissie en vasthouden aan het oude restrictieve beleid uit vroegere tijden. Ondertussen groeien de informele economie en de illegale arbeid en dat zijn nu juist de factoren die als een magneet immigranten zonder papieren aantrekken. Aangezien het ontbreekt aan een gemeenschappelijk Europees beleid, zijn lidstaten nieuwe wetgeving aan het doorvoeren met zeer uiteenlopende uitgangspunten, waardoor harmonisering alleen maar lastiger zal worden. Dit verschil in uitgangspunten en in wetgevingen leidt tot onrust en verwarring onder de burgers.

1.5

Het Comité heeft voorgesteld dat de Raad van de Europese Unie voor de goedkeuring van de wetgeving inzake de toelating van immigranten niet langer gebruik maakt van de unanimiteitsregel, maar overgaat tot goedkeuring middels gekwalificeerde meerderheid en medebeslissing van het Parlement (4). Alleen op die manier kan er kwaliteitswetgeving worden opgesteld en worden toegewerkt naar een grotere mate van harmonisering in de EU.

1.6

Het Comité is ingenomen met het feit dat er in het Verdrag van Lissabon bepaald is dat immigratie onder de gewone herzieningsprocedure valt (initiatief van de Commissie, gekwalificeerde meerderheid van de Raad en medebeslissing van het Parlement).

1.7

Desalniettemin wordt dit voorstel voor een Richtlijn in de Raad volgens de steriele regel van de unanimiteit behandeld. Daarom herhaalt het Comité zijn standpunt dat het al in zijn advies over het Haags Programma (5) formuleerde, dat „deze koerswijziging snel, nog vóór de behandeling van de nieuwe wetsvoorstellen, moet worden doorgevoerd”. Het Comité stelt voor dat de Raad voor de „overbruggingsprocedure” kiest, die al van toepassing is op het vlak van asielbeleid, zodat deze richtlijnen met een gekwalificeerde meerderheid kunnen worden goedgekeurd en op basis van medebeslissing van het Parlement.

1.8

Het Comité heeft al eerder opgemerkt dat het „voor het nieuwe toelatingsbeleid beter is een algemeen, horizontaal rechtskader tot stand te brengen dan voor elke sector apart normen vast te stellen”. „Het eerder door de Commissie opgestelde richtlijnvoorstel inzake toegangsvoorwaarden, dat door het EESC — zij het met enige kanttekeningen — werd gesteund, is nog steeds een goed voorstel. Bij wijze van aanvulling kunnen nog specifieke normen worden uitgewerkt voor aparte onderdelen en bijzondere gevallen. Indien de Raad van de Europese Unie enkel in het geval van hoogopgeleide immigranten voor een sectorale aanpak kiest, heeft dat voor het leeuwendeel van de immigranten geen nut. Bovendien is hier dan sprake van discriminatie. Voor de Raad ligt deze keuze misschien meer voor de hand, maar het sluit niet aan bij wat Europa nodig heeft” (6).

1.9

In het Verdrag van Lissabon worden beperkingen opgelegd aan de communautaire wetgeving: lidstaten hebben het recht om het maximum aantal op het nationale grondgebied toelaatbare immigranten vast te stellen. Deze beperking vormt echter geen belemmering voor het streven naar een hoge mate van harmonisering van de wetgeving in Europa, maar zet juist aan tot een nationaal beheer van de economische immigratie op basis van gemeenschappelijke en transparante procedures. Het blijft nog altijd de bevoegde autoriteit in elk van de lidstaten die beslist over de toekenning van de arbeids- en verblijfsvergunningen, maar dan wel in het kader van communautaire wetgeving. Op die manier kan elke lidstaat in overleg met de sociale partners beslissen aan de hand van welke kenmerken ze de immigratie wil reguleren. Bij de nationale wetgevingen dient, in het kader van de Europese wetgeving, rekening te worden gehouden met de specifieke kenmerken van elk land.

1.10

Met het onderhavige voorstel voor een Richtlijn wordt één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven en te werken ingevoerd, evenals een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven. Met het voorstel, dat een horizontaal karakter heeft, zet de Europese Unie verdere stappen in de richting van een allesomvattend immigratiebeleid.

1.11

Al tijdens de Europese Raad van Tampere van oktober 1999 werd in de slotverklaring benadrukt dat de EU de plicht heeft onderdanen uit derde landen die legaal op het grondgebied van de lidstaten verblijven een eerlijke behandeling te geven en hen rechten en plichten te geven die vergelijkbaar zijn met die van EU-burgers.

1.12

Verder wordt er in het Haags Programma van november 2004 onderkend dat „legale immigratie een belangrijke rol vervult voor de versterking van de kenniseconomie van Europa en voor de stimulering van de economische ontwikkeling, en dat ze op deze manier bijdraagt aan de tenuitvoerlegging van de Lissabonstrategie”.

1.13

In 2004 publiceerde de Commissie een groenboek (7) teneinde het debat op gang te brengen en een raadplegingsperiode in te luiden over het Europese beheer van de economische migratie. Het Comité stelde een advies (8) op waarin het een pleidooi hield voor gemeenschappelijke wetgeving inzake de toelating van immigranten, die bij voorkeur van horizontale in plaats van sectoriële aard zou zijn en waarbij gestreefd zou moeten worden naar een hoge mate van harmonisering.

1.14

De Europese Raad van december 2006 stemde in met het beleidsplan inzake legale immigratie, waarmee ze twee doelstellingen hoopt te verwezenlijken:

1.14.1

De voorwaarden voor toelating definiëren die van toepassing zijn op bepaalde categorieën immigranten en die kunnen worden onderverdeeld in vier specifieke wetsvoorstellen, gaande van hooggekwalificeerde werknemers, seizoenarbeiders, bezoldigde stagiairs tot gedetacheerde werknemers.

1.14.2

Het algemene beleidskader vaststellen, waarbij eerlijke voorwaarden en het respect voor de rechten van werknemers in het kader van immigratie als leidraad fungeren.

2.1

Het voorstel is erop gericht de rechtspositie van reeds toegelaten werknemers uit derde landen te waarborgen en de procedures voor nieuwe aanvragers te vereenvoudigen.

2.2

Momenteel bestaan er tussen de lidstaten onderling grote verschillen in de behandeling van werknemers uit derde landen.

2.3

Ook blijken werknemers uit derde landen heel anders te worden behandeld dan werknemers uit de EU.

2.4

Met het voorstel voor een Richtlijn wordt één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om op het grondgebied van een lidstaat te verblijven en te werken ingevoerd, evenals een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven dat onder meer arbeidsvoorwaarden, salaris, ontslag, vrijheid van vereniging, toegang tot beroepsopleiding en toegang tot de belangrijkste socialezekerheidsregelingen omvat.

2.5

Het is een horizontale richtlijn, die niet alleen betrekking heeft op economische migranten, maar ook op diegenen die oorspronkelijk voor andere doeleinden werden toegelaten en aan wie op grond van communautaire of nationale bepalingen ook toegang tot de arbeidsmarkt werd verleend (bijv. herenigde gezinsleden, vluchtelingen, studenten, onderzoekers).

2.6

Ter beschikking gestelde werknemers (9), zijn van het toepassingsgebied uitgesloten, omdat zij niet worden geacht deel uit te maken van de arbeidsmarkt van de lidstaat, evenals binnen een onderneming overgeplaatste personen, contractuele dienstverleners, afgestudeerde stagiairs, seizoenwerkers en tot slot al degenen die de status van langdurig ingezetene hebben verkregen.

2.7

Middels dit voorstel voor een Richtlijn wordt de algemene verplichting ingevoerd om de aanvraag om te werken en verblijven op het grondgebied van een lidstaat in één enkele aanvraagprocedure te behandelen en — als de aanvraag wordt ingewilligd — een gecombineerde verblijfs- en werkvergunning te verstrekken.

2.8

De lidstaten dienen een instantie aan te wijzen die bevoegd is de aanvragen in ontvangst te nemen en de gecombineerde vergunning te verstrekken. De aanwijzing van een dergelijke instantie doet geen afbreuk aan de rol en de verantwoordelijkheden van andere nationale instanties wat de behandeling van de aanvraag en de beslissing daarover betreft.

2.9

De gecombineerde vergunning moet beantwoorden aan het geharmoniseerde model van de verblijfstitel voor onderdanen van derde landen van Verordening (EG) nr. 1030/2002.

2.10

De gecombineerde vergunning geeft de houder recht op toegang tot en verblijf op het grondgebied, op doorreis door andere lidstaten en op het verrichten van de werkzaamheden die zijn toegestaan krachtens de gecombineerde vergunning.

2.11

Eén van de procedurele waarborgen die rond de gecombineerde vergunning is vastgesteld, is dat een besluit tot afwijzing van een aanvraag moet worden gemotiveerd; de voorwaarden en criteria voor de afwijzing — die onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten valt — moeten in ieder geval in het nationale recht worden vastgelegd.

2.12

Bovendien moet de aanvrager recht hebben op een voorziening in rechte, die duidelijk in de schriftelijke kennisgeving aan de aanvrager moet worden vermeld. Verder moet duidelijk worden gemaakt welke documenten nodig zijn voor de aanvraag van een gecombineerde vergunning en welke vergoeding wordt verlangd.

2.13

Dit voorstel voorziet in de toekenning van rechten door middel van een minimumvereiste: gelijke behandeling voor al diegenen die een gecombineerde vergunning hebben ontvangen, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het recht van de lidstaten om gunstiger bepalingen aan te nemen.

2.14

De werknemers uit derde landen wordt in ieder geval op de volgende gebieden gelijke behandeling met de nationale onderdanen gegarandeerd:

2.15

De lidstaten mogen de gelijke behandeling met nationale onderdanen beperken:

2.16

Het voorstel voorziet ook in gelijke behandeling bij de erkenning van diploma's volgens de nationale procedures, daarbij verwijzend naar Richtlijn 2005/36/EG. Dat betekent dat de kwalificaties die een onderdaan van een derde land in andere lidstaten heeft verworven op dezelfde wijze moeten worden erkend als die van EU-burgers.

2.17

Wat de gelijke behandeling inzake goederen en diensten betreft, inclusief de toegang tot huisvesting, kunnen de lidstaten dit recht beperken tot onderdanen van derde landen die ten minste drie jaar in de betrokken lidstaat hebben verbleven.

2.18

Tot slot doet het voorstel geen afbreuk aan gunstiger bepalingen in communautaire of internationale overeenkomsten, met inbegrip van instrumenten die in het kader van de Raad van Europa zijn goedgekeurd en die van toepassing zijn op werknemers uit derde landen die onderdaan zijn van landen die lid zijn van de Raad van Europa. Het voorstel mag evenmin afbreuk doen aan gunstiger bepalingen van internationale verdragen die discriminatie op grond van nationale herkomst verbieden.

3.1

Het Comité heeft voorgesteld dat de EU-Raad voor de goedkeuring van de immigratiewetgeving geen gebruik maakt van de unanimiteitsregel, maar beslissingen op dit terrein met gekwalificeerde meerderheid en medebeslissingsrecht van het Parlement goedkeurt (10). Alleen op deze manier kan er kwaliteitswetgeving tot stand komen, die vooruitgang in de harmonisering in de EU met zich mee zal brengen.

3.2

Het Comité is ingenomen met het feit dat er in het Verdrag van Lissabon bepaald is dat immigratie onder de gewone herzieningsprocedure valt (initiatief van de Commissie, gekwalificeerde meerderheid van de Raad en medebeslissing van het Parlement).

3.3

Wanneer het Verdrag van Lissabon is geratificeerd en in werking zal treden, zal de verdeling van de bevoegdheden van de EU enerzijds en van de lidstaten anderzijds duidelijker zijn. De Raad zal beslissingen goedkeuren met gekwalificeerde meerderheid en met medebeslissingsrecht van het Parlement, waarbij de huidige regel inzake unanimiteit niet langer wordt toegepast. Een en ander betekent dat er daadwerkelijk gemeenschappelijke wetgeving zal worden goedgekeurd. Het Comité wil de Raad voorstellen om voor de goedkeuring van de wetgeving inzake immigratie (deze Richtlijn en de volgende) de gewone procedure toe te passen (zoals ook werd besloten voor de asielwetgeving) en op die manier al de lijn van het Lissabonverdrag te volgen.

3.4

Het Comité is er voorstander van dat de Raad voorrang geeft aan de werkzaamheden inzake deze Richtlijn boven de Richtlijn inzake hooggekwalificeerde banen (COM (2007) 637) en de andere sectoriële richtlijnen. Verder wil het er bij de Commissie op aandringen om vaart te zetten achter het uitwerken van de overige voor de komende maanden voorziene richtlijnen inzake toelating (voor de seizoensarbeiders, voor de bezoldigde stagiairs en voor gedetacheerde werknemers).

3.5

Verder is het Comité voorstander van passende wetgeving met een zo groot mogelijke mate van harmonisering, zodat de immigratie kan worden gekanaliseerd via wettelijke, flexibele en transparante regelingen, die onderdanen uit derde landen de garantie geven op een eerlijke behandeling, gebaseerd op rechten en plichten die vergelijkbaar zijn met die van burgers uit de EU.

3.6

De in het onderhavige voorstel voor een Richtlijn vervatte rechten en plichten van onderdanen uit derde landen ten aanzien van gelijke behandeling inzake salarissen, arbeidsvoorwaarden en beroepsopleiding en -training, vormen een goed uitgangspunt voor de immigratiewetgeving, en dienen te worden uitgebreid tot alle categorieën migrantenwerknemers.

4.1

Het Comité is van mening dat deze Richtlijn van horizontale aard, waarmee één enkele procedure en een pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven worden ingevoerd, van fundamenteel belang is voor de EU. Hiermee wordt immers de basis gelegd voor een gemeenschappelijk beleid inzake economische immigratie. Het voorstel voor een Richtlijn respecteert het recht van de lidstaten om vast te stellen wat het maximum aantal immigranten is dat het wil toelaten op zijn grondgebied.

4.2

Het voorstel van de Commissie is verder van belang omdat het de EU opnieuw een horizontaal instrument in handen geeft inzake de toelatingsprocedure en met betrekking tot de rechten van de werknemers uit derde landen op het grondgebied van de lidstaten.

4.3

In het advies over het groenboek (11) toonde het Comité zich reeds voorstander van één enkele procedure voor werknemers uit derde landen: „Het verband tussen verblijfsvergunning en werkvergunning is in de wetgevingen van de lidstaten heel verschillend geregeld. Het EESC pleit in dit verband voor geharmoniseerde EU-wetgeving. De afgifte van vergunningen moet tot de verantwoordelijkheid van elke afzonderlijke lidstaat behoren. Een door een lidstaat verstrekte vergunning moet als zodanig in de rest van de EU worden erkend. Wetgeving zou tot zo min mogelijk bureaucratische rompslomp moeten leiden en de zaken er voor de betrokkenen, d.w.z. voor immigranten, werkgevers en overheden, gemakkelijker op moeten maken. Het zou goed zijn als er één enkele vergunning was, nl. een verblijfsvergunning, die dan ook inhoudt dat men mag werken”.

4.4

In het voornoemde advies liet het Comité zich ook al als volgt uit over de rechten: „Bij de discussie hierover moet worden uitgegaan van het nondiscriminatiebeginsel. Hoe lang de arbeidsmigrant ook in de EU mag verblijven en werken, hij moet dezelfde economische, arbeids- en sociale rechten hebben als de overige werknemers.” Het Comité wil wijzen op de rol van de sociale partners op de verschillende niveaus (bedrijfsleven, in de verschillende beroepssectoren, op nationaal en Europees niveau), bij de bevordering van de gelijkheid van behandeling op de werkplek. Het Comité heeft samen met de Dublinstichting en de Europese sociale partners een hoorzitting georganiseerd over dit thema; de conclusies van de hoorzitting zijn opgenomen in een ander advies (12).

4.5

In het advies over het groenboek (13) vermeldt het Comité een aantal specifieke rechten voor „onderdanen van derde landen die legaal in de EU verblijven en werken”. Het wijst erop dat arbeidsimmigranten, in overeenstemming met de wetgeving van de lidstaten, belastingen en aan het werk gerelateerde sociale premies betalen aan de nationale autoriteiten van het gastland.

4.6

Daarnaast pleitte het Comité er ook voor om, naast de gelijke behandeling op de werkplek (arbeidsvoorwaarden, salaris en ontslag, gezondheid en veiligheid op de werkplek, enz.), de volgende rechten te garanderen:

4.7

Verder keurde het Comité in 2004 een initiatiefadvies (15) goed waarin het voorstelde dat de Europese Unie en de lidstaten het door de Algemene Vergadering van de VN in 1990 (16) goedgekeurde „Internationale Verdrag ter bescherming van alle arbeidsmigranten en hun gezinsleden” zou ratificeren, teneinde vanuit Europa het universele karakter van de grondrechten van de arbeidsmigranten te bevorderen. Het Comité stelt voor dat de Commissie nieuwe initiatieven neemt voor de ratificatie van dit Verdrag, ter versterking van het internationaal rechtsstelsel voor immigranten.

4.8

In de toelichting bij het voorstel zou een nieuwe paragraaf moeten worden opgenomen betreffende de verplichting om binnen de immigratiewetgeving de IAO-normen na te leven, met name de normen uit de IAO-verdragen met betrekking tot migrerende werknemers (nrs. C 97 en C 143).

4.9

Verder wil het Comité benadrukken dat er in de richtlijn garanties moeten worden geboden voor het principe van gelijkheid tussen mannen en vrouwen, dat deel uitmaakt van het communautair acquis, evenals van de communautaire wetgeving inzake de bestrijding van discriminatie.

4.10

Seizoensarbeiders mogen niet worden uitgesloten van de werkingssfeer van de richtlijn. Hoewel de Commissie bezig is met een specifieke richtlijn rond dit thema, is het Comité van mening dat gelijke behandeling, zeker op het vlak van arbeid, ook van toepassing moet zijn voor deze categorie werknemers.

4.11

Het baart het Comité zorgen dat de richtlijn de lidstaten de ruimte biedt om het recht op gelijke behandeling te beperken (17) als het gaat om arbeidsvoorwaarden (salaris en ontslag, gezondheid en veiligheid op de werkplek, sociale zekerheid) en om het recht op vereniging. Het Comité kan daar niet mee instemmen en beschouwt het in tegenspraak met de bepalingen van artikel 2. Met deze beperkingen kan ook het principe van non-discriminatie met voeten worden getreden. Volgens het Comité — en het beroept zich daarbij op de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie — behoort gelijke behandeling tot één van de beginselen van het communautair recht.

4.12

In ieder geval dienen deze beperkingen altijd getoetst te worden aan andere dwingende juridische internationale voorschriften die gunstiger uitvallen, zoals bijvoorbeeld de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten of het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, evenals de verschillende IAO-verdragen, of andere communautaire of nationale wetgeving die gunstiger uitpakt.

4.13

Indien de aanvraag van een gecombineerde vergunning wordt afgewezen, moet dit volgens de richtlijn schriftelijk worden meegedeeld en moet de aanvrager het recht hebben om dit aan te vechten bij een rechterlijke instantie van de betrokken lidstaat. Het Comité stelt voor dat wanneer de afwijzing een beslissing tot niet-verlenging, opschorting of intrekking van de gecombineerde vergunning betreft, de administratieve uitspraak wordt opgeschort zolang de betrokkene geen definitieve uitslag heeft gekregen van zijn beroep (18).

4.14

Tot slot wil het Comité wijzen op het belang van integratie. Het heeft in verschillende initiatiefadviezen een pleidooi gehouden voor het integratiebeleid (19) en heeft conferenties en hoorzittingen rond dit thema georganiseerd. De EU en de nationale autoriteiten moeten samenwerken ter bevordering van het integratiebeleid, aangezien integratie — evenals gelijkheid van behandeling en de strijd tegen discriminatie — een uitdaging vormt voor de Europese samenleving en met name voor de lokale overheden, de sociale partners en de maatschappelijke organisaties. Het Comité werkt in dit verband samen met de Europese Commissie aan de oprichting van een Europees Integratieforum (20).