16.2.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 44/91

1.1

Sinds 2006, en vooral sinds de bijeenkomst in het kader van de VN-dialoog op hoog niveau over internationale migratie en ontwikkeling (1), is men heel anders tegen migratie en migratiebeleid gaan aankijken. De analyse van de relatie tussen migratie en ontwikkeling heeft geleid tot een nieuwe kijk op deze materie, waarbij ook rekening wordt gehouden met de belangen van de herkomstlanden. Vóór deze kentering werd het migratievraagstuk in Europa hoofdzakelijk vanuit de optiek van de belangen en behoeften van de gastlanden benaderd.

1.2

Nog vóór bovengenoemde VN-bijeenkomst was, in oktober 2005, het eindrapport van de Wereldcommissie voor internationale migratie (GCIM) verschenen, waarin al de kiem was gelegd voor een multidimensionale visie op de migratieproblematiek, een visie waarin ook de ontwikkeling van de herkomstlanden een centrale plaats inneemt. Na de publicatie van dit rapport hebben in het kader van de VN en andere internationale organisaties tal van discussies en bijeenkomsten over deze nieuwe visie op het migratievraagstuk plaatsgehad.

1.3

Ook de EU heeft zich in het debat gemengd. Zij heeft daarbij gepleit voor een koppeling tussen migratiebeleid en ontwikkelingssamenwerking. De Commissie heeft al in 2002 een mededeling over migratie en de betrekkingen met derde landen (2) uitgebracht, waarin zij de migratieproblematiek in een breder perspectief plaatst en betoogt dat migratiebeleid méér moet zijn dan het bestrijden van niet-reguliere immigratie. Zij wijst erop dat ook naar de vóórdelen van migratie moet worden gekeken en dat migratiebeleid moet worden gekoppeld aan armoedebestrijding. Zij gaat uitvoerig in op een aantal specifieke thema's (de geldovermakingen door migranten, de braindrain naar de EU-lidstaten en andere rijkere landen, de terugkeer van migranten naar hun land van herkomt…), die zij vanuit de optiek van de ontwikkelingsdoelstellingen van de herkomstlanden benadert.

1.4

In 2004 werd een verordening over de toekenning van financiële steun voor migratie — en asielmaatregelen van derde landen (het zgn. AENEAS-programma) (3) vastgesteld. Deze voorziet in de mogelijkheid om financiële steun te verlenen voor maatregelen die passen in het kader van een migratiebeleid waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van de landen van herkomst (in de verordening ligt de nadruk wel vooral op de financiering van maatregelen om illegale immigratie te bestrijden).

1.5

Het meest uitgebreid wordt deze thematiek behandeld in de in 2005 gepubliceerde mededeling over de samenhang tussen migratie en ontwikkeling (4), die naadloos aansluit bij de mededeling uit 2002, maar zich vooral toespitst op de relatie tussen migratie en ontwikkeling en andere aspecten, zoals de bestrijding van niet-reguliere immigratie, buiten beschouwing laat. Deze mededeling presenteert nieuwe inzichten over thema's als geldovermakingen, de steeds belangrijker wordende rol van migranten bij de ontwikkeling van hun land van herkomst, de mobiliteit van hoogopgeleiden (en het verzachten van de nadelige effecten van braindrain), enz.

1.6

In aansluiting hierop heeft de Commissie in 2006 een mededeling uitgebracht met het oog op haar deelname aan de reeds genoemde VN-dialoog over migratie en ontwikkeling (5).

1.7

De Commissie heeft deze aanpak verder uitgewerkt in een nieuwe mededeling waarin zij maatregelen inzake circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen tussen de EU en derde landen voorstelt (6). In paragraaf 11 van dit advies wordt daar nader op ingegaan.

1.8

Ook het Europees Parlement heeft een advies over deze problematiek uitgebracht (7). Het behandelt daarin dezelfde thema's als de Commissie, maar zijn voorstellen gaan wel een stuk verder. Het laat zich kritisch uit over het selectieve toelatingsbeleid van de ontwikkelde landen, omdat dit braindrain in de hand werkt. Het presenteert een aantal concrete voorstellen om de terugkeer van de hoogst opgeleide migranten te bevorderen, zoals het invoeren van regelingen ter compensatie van salarisverschillen tussen gast- en herkomstland of van regelingen voor de overdracht van pensioen- en socialezekerheidsrechten. Verder pleit het voor maatregelen ter bevordering van de mobiliteit van hoogopgeleiden, breekt het een lans voor „co-ontwikkeling”, komt het met voorstellen om het overmaken van geld naar het land van herkomst te vergemakkelijken, enz.

1.9

Met dit advies over het immigratiebeleid van de EU, en met het initiatiefadvies Migratie en ontwikkeling: kansen en uitdagingen  (8), wil het Comité een nieuwe bijdrage leveren aan het immigratiebeleid van de EU en wil het met name een lans breken voor meer samenwerking met de herkomstlanden met als doel de ontwikkeling van deze landen te stimuleren.

2.1

In het afgelopen decennium zijn voorspoed en welvaart, uitgedrukt in BIP, wereldwijd enorm toegenomen. De situatie is echter zeer verschillend, want aan vele landen en honderden miljoenen mensen is de stijging van de welvaart compleet voorbijgegaan.

2.2

Het BIP is geen getrouwe afspiegeling van het werkelijke ontwikkelingsniveau van een land. UNDP, de ontwikkelingsorganisatie van de VN, tracht met haar human development index  (10) het begrip „ontwikkeling” in een breder perspectief te plaatsen door naast het BIP ook de levensverwachting en het opleidingsniveau in de analyse te betrekken. Maar ook in de human development index blijven belangrijke indicatoren als mensenrechten, democratie, gelijkheid of toegang tot fatsoenlijk werk buiten beeld.

2.3

Een doorslaggevende factor bij migratiebeslissingen is het gebrek aan werk of andere middelen om in het levensonderhoud te voorzien. Werkloosheid is in vele gevallen de voornaamste reden waarom mensen hun geluk elders gaan beproeven. De wereldbevolking bedroeg in 2007 6,7 miljard mensen en neemt ieder jaar nog met 75 miljoen toe — een toename die vooral voor rekening van de ontwikkelingslanden komt. Volgens het IAO-rapport Global Employment Trends 2007 bedroeg de mondiale beroepsbevolking in 2006 zo'n 2,9 miljard mensen (11). In hetzelfde jaar waren er wereldwijd zo'n 195,2 miljoen werklozen, wat neerkomt op 6,3 % van de totale beroepsbevolking. Het aantal „werkende armen” — d.w.z. mensen die moeten rondkomen van 2 dollar of minder per dag — blijft maar groeien en bedraagt nu al 1,37 miljard (12).

2.4

De benarde toestand van de landbouwbevolking in ontwikkelingslanden is een van de drijvende krachten achter de internationale migratiebewegingen, en dat zal in de toekomst niet anders zijn. In 2000 was ongeveer 43 % van de mondiale beroepsbevolking in de landbouwsector werkzaam. In armere landen zijn landbouwers door de bank genomen slechter af dan stedelingen. Dit is ten dele te wijten aan het gevoerde overheidsbeleid, en met name de structurele aanpassingsmaatregelen waarmee de overheid de landbouwsector tracht te „moderniseren” en meer op de export probeert te richten. Mede door de toenemende liberalisering van de handel heeft dit funeste gevolgen voor de positie van kleine landbouwers, die de landbouw de rug toekeren en naar de steden trekken, waar zij met allerlei baantjes aan de kost proberen te komen. Zo is tussen 1980 en 1999 in lage- en middeninkomenslanden het aandeel van de stedelijke bevolking in de totale bevolking gestegen van 32 tot 41 % (13).

2.5

Er is geen automatische correlatie tussen inkomen en menselijke ontwikkeling. Dankzij de kwaliteit van hun overheidsbestuur of de afwezigheid van conflicten staan een aantal landen met een lager inkomen in de human development index hoger ingeschaald dan sommige landen met een hoger inkomen (14).

2.6

Koploper en hekkensluiter op de human development index zijn respectievelijk Noorwegen en Niger. Noorwegen is 40 maal zo rijk als Niger, de levensverwachting is er twee keer zo hoog en de onderwijsdeelname ligt er zelfs vijf maal hoger.

2.7

De meeste landen blijken er sinds de jaren '70 op vooruit te zijn gegaan. De enige uitzonderingen zijn de landen ten zuiden van de Sahara: in deze regio liggen maar liefst 28 van de 31 landen met de laagste score in de human development index.

2.8

Nog enkele andere opmerkelijke gegevens:

2.9

De armoede is de laatste jaren afgenomen (15), maar dat is grotendeels te danken aan de ontwikkeling van China en India. Momenteel is het zo dat de armste 20 % van de wereldbevolking het moet stellen met slechts 1,5 % van het wereldinkomen en moet rondkomen van minder dan 1 US-dollar per dag, en dat 40 % van de wereldbevolking het moet hebben van 5 % van het wereldinkomen en moet rondkomen van minder dan 2 US-dollar per dag. Daar staat tegenover dat 90 % van de bevolking van de OESO-landen tot de rijkste 20 % van de wereldbevolking behoort, terwijl 50 % van de inwoners van sub-Sahara-Afrika tot de armste 20 % behoren. Het inkomen van de 500 rijksten ter wereld (activa niet meegerekend) bedraagt meer dan dat van de 416 miljoen armsten.

2.10

Armoede, werkloosheid en ongelijkheid zijn een gemeenschappelijk kenmerk van alle herkomstlanden van migranten. Het ontbreken van fatsoenlijk werk, de economische crisis, slechte ontwikkelingsvooruitzichten, rampen en ziekten, oorlogen, corruptie en inefficiënte overheden, het gebrek aan vrijheid en het ontbreken van democratische instellingen leiden ertoe dat velen hun land de rug toekeren en hun geluk elders gaan beproeven. De Wereldcommissie voor internationale migratie schrijft in het genoemde rapport dat vele van de ongewenste en moeilijk te beheersen grootschalige migratiebewegingen het gevolg zijn van structurele problemen en een gebrek aan duurzame ontwikkeling in vele herkomstlanden.

2.11

Van deze situatie wordt misbruik gemaakt door criminele netwerken die zich met mensenhandel en mensensmokkel bezighouden en die van niet-reguliere immigratie rijk worden. Tegen dergelijke nietsontziende criminele netwerken, die van de ellende van onschuldige mensen profiteren, moet op een adequate en gecoördineerde manier worden opgetreden. Belangrijk is daarbij dat doorgangs- en bestemmingslanden goede afspraken maken over doeltreffende grenscontroles, ook aan de zeegrenzen.

2.12

Ongewenste emigratie kan aanzienlijk worden teruggedrongen door de vrede en de democratie, de economische groei en de sociale en menselijke ontwikkeling te bevorderen en de armoede en ongelijkheid te bestrijden.

2.13

Het zijn echter niet de armsten die hun land verlaten, want die hebben daar gewoonweg niet de middelen voor. Emigratie is alleen een optie voor mensen met een zeker (persoonlijk of gezins)inkomen, een behoorlijke opleiding, een dynamische instelling en een goede fysieke conditie — voorwaarden waaraan vooral jongeren voldoen. Emigratie leidt in de herkomstlanden, althans in de beginfase, tot een verlies aan menselijk kapitaal.

2.14

Armoede en het ontbreken van kansen liggen vaak, maar niet altijd, aan de basis van beslissingen om naar Europa te migreren. De EU moet actief meewerken aan de bestrijding van armoede in de herkomstlanden en de immigratieproblematiek vanuit een geïntegreerd perspectief benaderen.

2.15

Het Comité zou graag zien dat de EU en haar lidstaten er alles aan doen om de zeven jaar geleden door de VN geïntroduceerde millenniumdoelen, die in 2015 gerealiseerd moeten zijn, nieuw politiek leven in te blazen. Het is bovendien van oordeel dat de millenniumdoelen moeten worden aangevuld met het streven om arbeidskrachten fatsoenlijk werk aan te bieden, zoals door de IAO wordt bepleit.

2.16

Tot dusverre is er nauwelijks vooruitgang geboekt en de internationale gemeenschap doet er te weinig aan om de gemaakte politieke afspraken te doen naleven. Zo zijn er nog maar enkele landen die daadwerkelijk 0,7 % van hun BBP aan ontwikkelingshulp besteden. Dat er teleurstellend weinig schot in de zaak komt, blijkt uit de tussentijdse evaluatie die de secretaris-generaal van de VN in 2007 heeft laten uitvoeren (16): tussen 2005 en 2006 blijkt de ontwikkelingshulp zelfs met 5,1 % te zijn afgenomen.

2.17

Daarom dringt het Comité er bij de Commissie op aan een duidelijke agenda op te stellen om op ieder van de acht actieterreinen van de millenniumdoelen vooruitgang te kunnen boeken:

3.1

Openstelling van markten wordt nogal eens geassocieerd met groei, ontwikkeling, meer werkgelegenheid en minder armoede. Het duidelijkste voorbeeld hiervan is de lopende onderhandelingsronde in het kader van de Wereldhandelsorganisatie, de Doha-ronde, die het etiket „ontwikkelingsronde” opgeplakt heeft gekregen. Andere voorbeelden zijn de „economische partnerschapsovereenkomsten” (ook wel aangeduid met de Engelse afkorting EPA) in het kader van de betrekkingen tussen de EU en de ACS-landen of de recente mededeling van de Commissie Naar een Europese strategie „Hulp voor handel”  (17).

3.2

Soms wordt het openstellen van markten naar voren geschoven als een adequaat middel om de ontwikkeling van de armste landen te stimuleren of ongewenste immigratiestromen tot staan te brengen, terwijl emigratie nogal eens wordt beschouwd als een gevolg van het feit dat ontwikkelde landen hun markten afschermen voor producten uit ontwikkelingslanden.

3.3

Bevordering van de handel kan bijdragen aan het terugdringen van de armoede in de wereld. Hoe dit precies in zijn werk gaat, wordt uitvoerig uit de doeken gedaan in de studie Trade and employment — Challenges for policy research, die het Internationaal Arbeidsbureau en de Wereldhandelsorganisatie in maart 2007 samen hebben uitgebracht.

3.4

In het afgelopen decennium zijn niet alleen heel wat handelsbelemmeringen uit de weg geruimd, maar is ook de armoede gemiddeld een stuk afgenomen. Deze gunstige ontwikkeling komt evenwel vooral op het conto van China en India, waarbij bovendien moet worden opgemerkt dat de afname van de armoede in die landen beperkt is gebleken tot bepaalde regio's en maatschappelijke sectoren. Het openstellen van de economie heeft niet overal dezelfde resultaten opgeleverd. In sterk van de textielexport afhankelijke landen is de armoede niet noemenswaardig teruggelopen en in andere heeft alleen de informele economie van de openstelling geprofiteerd. In Azië zijn de loonverschillen tussen geschoolde en niet-geschoolde arbeidskrachten afgenomen, terwijl zij in Latijns-Amerika juist zijn toegenomen. (18)

3.5

In tegenstelling tot de leidende elites in een aantal ontwikkelingslanden ziet het Comité geen enkele tegenstelling tussen ontwikkeling en mensenrechten. Onderzoek heeft uitgewezen (19) dat alleen landen die hun politieke bestel democratiseren, de arbeidsrechten naleven en de sociale bescherming verbeteren, erin slagen meer buitenlandse investeringen aan te trekken en betere exportresultaten te behalen. In het kader van zijn streven naar goed bestuur ijvert het Comité onder meer voor naleving van de internationale IAO-normen (om werknemers fatsoenlijk werk te bieden) en voor ondersteuning van de dialoog tussen de sociale partners en de dialoog met organisaties uit het maatschappelijk middenveld.

3.6

Ook een minder protectionistisch handelsbeleid in de industrielanden kan tot meer ontwikkeling leiden, hoewel niet alle landen in gelijke mate van deze grotere openheid zouden profiteren, want alleen in landen met een zeker ontwikkelingsniveau — d.w.z. met een geconsolideerde markt, een efficiënte exportstructuur en een stabiel politiek bestel — leidt het wegvallen van tarifaire en niet-tarifaire belemmeringen tot meer ontwikkeling en minder armoede.

3.7

Het effect van de globalisering op de ontwikkeling van landen is zeer divers en hangt af van het gevoerde beleid: vooruitgang op het gebied van democratisering en naleving van de mensenrechten en verbeteringen op het vlak van onderwijs, gezondheidszorg, infrastructuur en werkgelegenheidsbeleid bevorderen de groei en zorgen voor een afname van armoede en sociale ongelijkheid.

3.8

Het Comité is van oordeel dat de EU de WTO-onderhandelingen als hefboom moet gebruiken om de internationale handel (en met name de handel tussen de EU, Afrika en Latijns-Amerika) te stimuleren en de democratie en het respect voor de mensenrechten in de wereld te bevorderen.

3.9

De EU heeft associatieovereenkomsten met verschillende (groepen) landen: Euromed, ACS, Rusland en de oostelijke buurlanden, Mercosur, de Andesgemeenschap, China, India, enz. Via zijn adviezen en gemengde comités tracht het Comité te bereiken dat in het kader van deze overeenkomsten niet alleen handelskwesties, maar ook diverse sociale thema's aan de orde komen.

4.1

De EU moet erop toezien dat de ontvangende landen in samenwerking met de sociale partners en de andere organisaties uit het maatschappelijk middenveld een adequaat opleidings- en werkgelegenheidsbeleid voeren, want net als vrede en goed bestuur is een dergelijk beleid een essentiële ontwikkelingsfactor.

4.2

Tot dusverre heeft de EU in haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid weinig aandacht geschonken aan de relatie tussen migratie en armoedebestrijding.

4.3

Ontwikkelingshulp is gebaseerd op de beginselen van sociale rechtvaardigheid en herverdeling van welvaart, terwijl ontwikkelingssamenwerking tot doel heeft de armoede terug te dringen en ervoor te zorgen dat iedereen in waardigheid kan leven. Ontwikkelingssamenwerking is niet rechtstreeks gericht op het bevorderen of afremmen van migratie, maar kan via de bestrijding van armoede en ongelijkheid de oorzaken van onvrijwillige emigratie helpen wegnemen (20).

4.4

Het Comité is tegen het gebruik van ontwikkelingshulp als pressiemiddel bij internationale onderhandelingen over migratie, zoals een aantal Europese leiders op de Europese Top in Sevilla heeft voorgesteld.

4.5

De EU zou de deelname van diasporagemeenschappen aan samenwerkingsprojecten kunnen stimuleren. Deze kunnen namelijk een belangrijke bijdrage leveren door voorstellen te formuleren en resultaten te evalueren. Nu zijn dergelijke projecten vooral het werk van deskundigen uit de donorlanden, die maar een beperkte kennis van de lokale omstandigheden hebben.

4.6

Centrale thema's van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid van de EU zijn democratie, mensenrechten, onderwijs en opleiding, bevordering van de zelfstandigheid van vrouwen, gezondheidszorg en milieu. Het Comité is van oordeel dat ook het versterken van het maatschappelijk middenveld en zijn organisaties een belangrijke doelstelling zou moeten zijn.

4.7

De EU zou de oprichting van netwerken en gemengde comités bestaande uit vertegenwoordigers van de sociale partners en andere maatschappelijke organisaties uit de gast- en herkomstlanden financieel kunnen ondersteunen. Omdat het bewustmaken van de bevolking een fundamenteel aspect van ieder ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is, zou de publieke opinie in de Europese gastlanden moeten worden geïnformeerd over de cultuur, de werk- en levensomstandigheden en de sociale en politieke situatie in de herkomstlanden van migranten.

5.1

Het is merkwaardig dat de EU-lidstaten de Internationale Conventie inzake de bescherming van de rechten van alle arbeidsmigranten en hun gezinsleden, die op 18 december 1990 bij resolutie 45/158 van de Algemene Vergadering van de VN is goedgekeurd en in juli 2003 in werking is getreden, nog altijd niet hebben geratificeerd. Het Comité dringt er nogmaals (21) op aan dat de EU en haar lidstaten deze conventie ratificeren. Het is van oordeel dat eerbiediging van de mensenrechten en gelijke behandeling het fundament van het Europese immigratiebeleid dienen te vormen, zoals ook de Europese Raad in Tampere en Den Haag uitdrukkelijk heeft verklaard.

5.2

Het dringt er bij de Commissie, het Europees Parlement en de Raad op aan dat zij via het buitenlands beleid van de EU een internationaal rechtskader voor migratie van de grond proberen te krijgen, uitgaande van de Universele Verklaring van de rechten van de mens, het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Dit juridische kader dient de volgende elementen te omvatten:

5.3

Het Comité kan zich vinden in de keuze van de thema's die momenteel in het immigratiebeleid centraal staan (de strijd tegen niet-reguliere immigratie en mensenhandel, de behoeften van de arbeidsmarkt en het streven naar economische ontwikkeling). Wel is het zo dat hierbij uitsluitend wordt uitgegaan van de belangen van de Europese gastlanden. Vanuit deze optiek worden samenlevings- en identiteitsproblemen benaderd. Deze insteek verklaart ook waarom sommige immigranten (hooggeschoolden) worden toegelaten en anderen worden afgewezen. Op basis van bovenstaande overwegingen wordt een meer open of juist meer restrictief beleid gevoerd, maar in alle gevallen wordt uitsluitend naar het effect van immigratie op de eigen samenleving gekeken.

5.4

De EU en de meeste lidstaten voeren een zeer actief ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en Europa heeft bovendien met vele landen nabuurschaps- en associatieovereenkomsten gesloten. De tenuitvoerlegging van dit samenwerkingsbeleid was totnogtoe echter te weinig gekoppeld aan het immigratiebeleid, als ging het om twee gescheiden werelden. Ten onrechte werd ervan uitgegaan dat het mogelijk is om een migratiebeleid te voeren zonder daarbij samen te werken met de landen van herkomst.

5.5

Er is veel onderzoek gedaan naar de gevolgen van migratie voor de herkomstlanden. Uit alle studies blijkt dat migranten een positieve bijdrage leveren aan de sociaaleconomische ontwikkeling van hun land, maar dat in sommige landen ook enkele negatieve effecten optreden. Aan de pluszijde staan vooral de geldovermakingen, aan de minzijde vooral braindrain en verlies van menselijk kapitaal.

5.6

Het Comité is voorstander van een nieuwe benadering van het immigratievraagstuk, en met name van meer samenwerking met de herkomstlanden met als doel migratie in te zetten als ontwikkelingsinstrument. Dat betekent dat vele aspecten van het immigratiebeleid — onder meer de toelatingscriteria en de mobiliteitsregeling voor migranten — opnieuw moeten worden bekeken.

6.1

De voordelen van migratie voor de gastlanden werden al in eerdere adviezen onder de aandacht gebracht. In Europa heeft immigratie het mogelijk gemaakt om ondanks de ongunstige demografische ontwikkeling toch in de behoeften van de arbeidsmarkt te voorzien (22). Immigranten bezetten er arbeidsplaatsen die niet door autochtone arbeidskrachten kunnen worden ingevuld en dragen op die manier bij aan de economische ontwikkeling, het scheppen van werkgelegenheid en de sociale vooruitgang. In het verslag van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties over internationale migratie en ontwikkeling, dat werd opgesteld naar aanleiding van de reeds genoemde bijeenkomst in het kader van de VN-dialoog op hoog niveau, staat het volgende te lezen: „Immigranten dragen bij aan de economische ontwikkeling van de gastlanden, niet alleen doordat zij economische activiteiten in stand helpen houden die anders zouden worden geoutsourcet, maar ook dankzij hun ondernemerscapaciteiten en door het feit dat zij zorgen voor een toename van de beroepsbevolking en het aantal consumenten” (23). Eerder heeft het Comité er ook al op aangedrongen dat de EU-lidstaten hun integratiebeleid versterken (24). Migratie kan iedereen ten goede komen: de migranten zelf, het gastland én het land van herkomst.

6.2

Ook voor de ontwikkelingslanden heeft migratie voordelen. Door de afname van het overschot aan arbeidskrachten daalt de werkloosheid en dankzij de omvangrijke geldovermakingen van migranten aan hun achtergebleven familie neemt de armoede enigszins af. Bovendien hebben teruggekeerde migranten een stimulerend effect op de economie van hun land doordat zij er kleine bedrijfjes opzetten en knowhow en technologieën uit het gastland introduceren. Daar staat echter tegenover dat vele hoogopgeleide en ondernemende jongeren niet meer naar hun herkomstland terugkeren.

6.3

Het Comité pleit voor samenwerking met de herkomstlanden omdat er op die manier voor kan worden gezorgd dat de positieve effecten toenemen en de negatieve afnemen. Dit is een van de uitdagingen van onze tijd. Volgens het eindrapport van de Wereldcommissie voor internationale migratie is dé uitdaging van vandaag het ontwikkelen van een beleid dat het mogelijk maakt om de voordelen van migratie voor de herkomstlanden te vergroten en de nadelen ervan te verkleinen. Verder wordt er in het rapport op gewezen dat het migratievraagstuk moet worden ingebed in de nationale, regionale en mondiale ontwikkelingsstrategieën — een doel dat alleen kan worden bereikt als de gastlanden duidelijk erkennen dat migratie ook voor hén voordelen heeft (25).

6.4

Alleen in combinatie met bepaalde politieke, economische en sociale initiatieven kan migratie als ontwikkelingsmotor fungeren. Daarom pleit het Comité voor een nieuwe benadering van het immigratie- en ontwikkelingsbeleid en voor samenwerking met de landen van herkomst. Kernpunt van die nieuwe benadering zijn structurele hervormingen, met als voornaamste doelstellingen: bevorderen van democratie en goed bestuur, terugdringen van ongelijkheid, verbeteren van het menselijk kapitaal en creëren van de noodzakelijke infrastructuur om het ontwikkelingsproces een duurzaam karakter te geven.

7.1

Geldovermakingen door migranten vormen voor sommige herkomstlanden een belangrijke inkomstenbron. De cijfers spreken voor zichzelf: in 2005 bedroegen de geldovermakingen aan ontwikkelingslanden volgens ramingen van de Wereldbank zo'n 167 mrd dollar (tegenover 69 mrd in 1990) en in 2006 was dat bedrag volgens de secretaris-generaal van de VN al opgelopen tot 264 mrd dollar, wat bijna vier maal zo veel is als het bedrag dat in dat jaar aan officiële ontwikkelingshulp is besteed. In sommige landen ligt het bedrag van de geldovermakingen door migranten hoger dan het totaalbedrag van de buitenlandse investeringen.

7.2

Geldovermakingen door immigranten en hun gezinsleden vormen voor achtergebleven familieleden een permanente en stabiele bron van inkomsten en maken een aanzienlijk deel van de internationale geldtransfers uit. In Europa stuurt maar liefst 60 à 70 % van de immigranten en hun gezinsleden geld naar familie in het land van herkomst. Het overgemaakte geld bevordert daar de directe consumptie. Het wordt echter niet alleen uitgegeven aan materiële goederen, maar vooral ook aan onderwijs en gezondheid, wat de ontwikkeling van het menselijk potentieel ten goede komt. Geldovermakingen door migranten zijn ook goed voor de lokale economie, want het geld bevordert de consumptie en wordt voor een deel ook geïnvesteerd in kleine bedrijven. Verder vermeerderen zij de geldcirculatie, waardoor ook de financiële sector een graantje meepikt. En tot slot dragen de binnenstromende Europese deviezen bij tot het financiële evenwicht van de herkomstlanden.

7.3

Geldovermakingen kunnen echter ook problemen veroorzaken. Sommige producten worden er duurder door, met als gevolg dat families die geen geld uit het buitenland ontvangen het nog moeilijker krijgen. Verder zijn geldovermakingen funest voor sommige teelten en productietakken (met name de minst rendabele) en voor sommige banen, door het feit dat deze veel minder inkomsten opleveren dan de geldovermakingen uit het buitenland.

7.4

Al deze problemen moeten in de overweging worden betrokken, maar de Wereldcommissie voor internationale migratie concludeert in haar rapport dat geldovermakingen voor de ontwikkelingslanden over het geheel genomen een goede zaak zijn: „Geldovermakingen via officiële kanalen zijn een belangrijke bron van inkomsten voor de landen van bestemming, geven de financiële sector meer armslag, stimuleren indirect de investeringsactiviteit en zorgen voor het benodigde kapitaal voor staatsleningen.” (26)

7.5

Het overmaken van geld via informele transferkanalen moet worden ontmoedigd, omdat er te hoge kosten en risico's mee gemoeid zijn. In vele gevallen zijn dergelijke informele netwerken een gevolg van het feit dat de verst afgelegen gebieden het zonder concurrerende financiële instellingen moeten stellen. Om de voordelen voor de herkomstlanden te maximaliseren pleit het Comité ervoor om de transactiekosten bij geldovermakingen door migranten te drukken. In vergelijking met de kosten van andere internationale economische transacties zijn deze in vele gevallen overdreven hoog. Volgens deskundigen variëren zij aanzienlijk naar gelang van de regio. Zo bedragen de kosten van geldovermakingen vanuit Spanje naar Latijns-Amerika en het Caribisch gebied 2 % van het overgemaakte bedrag, tegenover in de regel zo'n 8 à 10 % in het geval van transfers vanuit Europa naar Afrikaanse landen. De Europese autoriteiten en financiële toezichthouders moeten de Europese banken aansporen tot ethisch en maatschappelijk verantwoord gedrag, zodat de kosten van geldovermakingen kunnen worden teruggedrongen. Ook moet de efficiëntie van de banken in de herkomstlanden worden verbeterd, want in vele gevallen laten de structuur en solvabiliteit nog te wensen over. Europa moet ervoor zorgen dat de financiële sector in de gastlanden en die in de herkomstlanden de nodige afspraken maken om de kosten van geldovermakingen te drukken. De nationale overheden en de internationale organisaties moeten een en ander in goede banen helpen leiden. Door het sluiten van overeenkomsten inzake maatschappelijk verantwoord ondernemen kunnen banken bijdragen tot het verspreiden van best practices.

7.6

De Commissie werkt momenteel aan een richtlijn die financiële dienstverleners verplicht tot meer transparantie op het punt van de provisies die zij hun klanten aanrekenen. Deze richtlijn moet strikte regels opleggen voor geldovermakingen door migranten, zodat er een einde komt aan de huidige excessen op dit gebied. De financiële toezichthouders dienen er ook op toe te zien dat er geen verkeerde wisselkoersen worden gehanteerd waardoor de kosten van de geldovermakingen nóg hoger uitvallen.

7.7

Het Comité pleit ervoor dat het overgemaakte geld wordt gebruikt om de investeringen in economische en sociale activiteiten te stimuleren. De banken kunnen, in samenwerking met de lokale overheid, aan de geldovermakingen gerelateerde kredietregelingen opzetten om op die manier de oprichting van bedrijven en andere economische activiteiten te financieren. Daarvoor moet de lokale financiële sector wel over een adequate structuur beschikken en voldoende solvabel zijn.

7.8

Het grootste deel van het overgemaakte geld wordt besteed aan onderwijs en gezondheidszorg. Met het oog hierop moeten de nodige instrumenten worden ontwikkeld (financiële instrumenten, verzekeringen, kredietregelingen) om ervoor te zorgen dat de overmakingen daadwerkelijk bijdragen tot een verbetering van het onderwijs- en gezondheidsniveau.

8.1

In de geglobaliseerde wereld van de afgelopen decennia zijn de internationale migratiebewegingen sterk toegenomen. Niet alleen het aantal migranten is fors gestegen (27), maar ook het aantal emigratielanden, het aantal immigratielanden en het aantal landen die zowel emigratie- als immigratieland zijn. Deze tendens werd in de hand gewerkt door het feit dat vervoer en communicatie aanzienlijk goedkoper zijn geworden. Grenscontroles buiten beschouwing gelaten is het vandaag de dag niet meer zo lastig om van het ene land naar het andere en zelfs van de ene kant van de wereld naar de andere te reizen.

8.2

De dalende vervoerskosten, met name in de luchtvaartsector, en de moderne telefonische en elektronische communicatiemogelijkheden hebben gezorgd voor een ongekende toename van de communicatie en de contacten tussen migranten en het thuisfront. Anders dan in het verleden vormen migranten in de diaspora vandaag de dag heuse netwerken waarbinnen regelmatige en intensieve contacten worden onderhouden.

8.3

Deze netwerken spelen een steeds belangrijkere rol binnen het migratiegebeuren: zij adviseren kandidaat-migranten over mogelijke migratiebestemmingen, verlenen hun de nodige ondersteuning tijdens de reis en helpen hen bij het zoeken naar werk en huisvesting.

8.4

Migranten hebben een positieve impact op de economische bedrijvigheid in hun moederland. Vele migranten met een eigen bedrijfje importeren producten uit hun land van herkomst, wat de productie en afzet in de betrokken sectoren ten goede komt. Migranten zorgen ook voor een toename van het aantal reizen van en haar hun land van herkomst, en daar profiteren de vervoerbedrijven van. Migranten die wat geld bijeen hebben gespaard, willen nog wel eens een deel daarvan investeren in het moederland, wat bijvoorbeeld in bepaalde regio's in China en in de Indiase en Pakistaanse informaticasector heel wat nieuwe bedrijfjes heeft opgeleverd. Ook in Afrika en Latijns-Amerika zorgen geldovermakingen van migranten voor extra economische bedrijvigheid.

8.5

Almaar meer internationale ondernemingen doen een beroep op migranten, die zij met de leiding van een vestiging in hun land van herkomst belasten. Tal van Europese multinationale ondernemingen werven voor hun buitenlandse vestigingen technici en leidinggevend personeel in de migrantengemeenschap.

8.6

De transnationale migrantennetwerken kunnen er ook op toezien dat het naar de herkomstlanden overgemaakte geld wordt gebruik voor de financiering van economische activiteiten en bedrijfsinvesteringen. De EU zou er goed aan doen om in het kader van haar ontwikkelingssamenwerkingsbeleid met dergelijke migrantennetwerken samen te werken, want deze zijn een geschikt middel om de EU-steun op een efficiënte manier naar de ontwikkelingslanden te sluizen en om het investeringspotentieel van de migrantengemeenschappen zo goed mogelijk te benutten.

8.7

Op sommige plaatsen investeren de in netwerken georganiseerde migrantengemeenschappen in projecten in hun land van herkomst, zoals bij voorbeeld het „drie voor één”-programma in Mexico, waarbij verenigingen van migranten uit eenzelfde gemeente investeren in projecten die de ontwikkeling van die gemeente ten goede komen. Voor iedere overgemaakte dollar investeert ook elk van de drie bestuursniveaus — de centrale overheid, de deelstaatoverheid en de lokale overheid — één dollar in deze projecten (28).

8.8

De EU moet de transnationale migrantennetwerken ondersteunen omdat deze een positieve impact hebben op de ontwikkeling van de herkomstlanden. Netwerken van migranten uit eenzelfde stad kunnen geld bijeenbrengen en dit overmaken naar hun moederland, als aanvulling op Europese en nationale steun.

8.9

De Commissie en de lidstaten moeten, samen met de herkomstlanden en de organisaties uit het maatschappelijk middenveld, gunstige randvoorwaarden creëren om ervoor te zorgen dat de bijdragen van migrantennetwerken een maximaal effect op de ontwikkeling van de herkomstlanden sorteren. Het Comité stelt voor dat een deel van de overheidsmiddelen van de EU en de lidstaten wordt besteed aan ontwikkelingsactiviteiten die door diasporagemeenschappen op touw zijn gezet. Voor het welslagen van economische en sociale activiteiten is publiek-private samenwerking van fundamenteel belang. Ter illustratie volgen hieronder enkele succesvolle praktijkvoorbeelden.

8.9.1

De in Nederland gevestigde organisatie IntEnt heeft in de afgelopen tien jaar bijna 2000 leden van de Surinaamse, Ghanese, Marokkaanse, Antilliaanse en Turkse migrantengemeenschappen geholpen met het opzetten van een bedrijf. In totaal werd hiervoor 12,5 mln euro uitgetrokken, waarmee 200 bedrijven werden opgericht en 840 mensen in de herkomstlanden aan een baan werden geholpen.

8.9.2

Migrations & Développement, een Franse organisatie die in 1986 in Marseille werd opgericht, ondersteunt diverse organisaties van Marokkaanse immigranten (en Franse jongeren van Marokkaanse origine) die hun Marokkaanse thuisregio financieel willen helpen. Duizenden immigranten in de diaspora hebben dergelijke projecten financieel ondersteund en een 300-tal heeft ook actief deelgenomen aan de uitvoering ervan, waarvan meer dan 50.000 personen in Marokko de vruchten hebben kunnen plukken.

8.9.3

De migrantengemeenschappen in het Verenigd Koninkrijk hebben het voortouw genomen bij de RemitAid-campagne (29). De bedoeling is dat immigranten belastingaftrek kunnen krijgen voor geldovermakingen die de ontwikkeling van hun land van herkomst ten goede komen. Het aldus bespaarde geld wordt afgestaan aan RemitAid, dat met dit kapitaal ontwikkelingsinitiatieven in de herkomstlanden ondersteunt (naar analogie van Grift-aid, dat op dezelfde manier geld inzamelt voor het ondersteunen van liefdadigheidsinitiatieven in eigen land).

8.9.4

Philcomdev (Filippijnse Organisatie voor Migratie en Ontwikkeling) is een recentelijk opgericht netwerk van organisaties van Filippijnse emigranten en hun families, ngo's, coöperaties, vakbonden, microkredietinstellingen, sociale ondernemingen en Filippijnse en buitenlandse netwerken die met de hulp van migranten de ontwikkeling van het land willen stimuleren.

8.10

Verder moet de EU in het kader van haar ontwikkelingshulpbeleid maatregelen nemen om initiatieven van migrantennetwerken ter bevordering van de afzet van „fair trade”-producten uit hun moederland op de Europese markt te ondersteunen.

8.11

Tot slot pleit het Comité nog voor ondersteuning van directe investeringen van zowel individuele migranten als migrantenorganisaties in de herkomstlanden. Er zijn legio mogelijkheden om de ontwikkeling van gebieden in de herkomstlanden te stimuleren, bijvoorbeeld met investeringen in de toeristische of de landbouwsector. Ook zouden de EU-lidstaten in het kader van hun ontwikkelingssamenwerkingsbeleid kredieten moeten verstrekken om migranten of migrantenorganisaties te helpen met het opzetten van handels- of investeringsprojecten in hun land van herkomst.

9.1

Een deel van de internationale migrantenpopulatie bestaat uit geschoolde of zelfs hooggeschoolde arbeidskrachten. Dit gegeven ligt aan de basis van een van de meest nadelige gevolgen van migratie voor de ontwikkelingslanden, nl. braindrain. Niet alle uitzendende landen lijden in dezelfde mate onder het wegtrekken van (hoog)geschoolde arbeidskrachten, maar voor sommige zijn de gevolgen daarvan ronduit funest. Volgens het SOPEMI-rapport (30) leeft tussen 33 % en 55 % van de geschoolde bevolking uit Angola, Burundi, Ghana, Kenia, Mauritius, Mozambique, Sierra Leone, Tanzania en Uganda in een van de OESO-landen. De gezondheidssector in Afrika is, samen met het onderwijs, een van de sectoren die het zwaarst door deze braindrain worden getroffen.

9.2

Sommige uitzendende landen ondervinden minder hinder van het wegtrekken van academici en hooggeschoolde arbeidskrachten. Zo heeft de emigratie van Indiase en Pakistaanse IT-specialisten geen nadelige gevolgen voor deze twee landen omdat deze over een zeer goed opleidingssysteem voor informatici beschikken en daardoor nooit met een tekort aan IT-specialisten kampen.

9.3

Het wegtrekken van hooggeschoolde arbeidskrachten kan, als het binnen de perken blijft, het uitzendende land zelfs voordelen opleveren aangezien er altijd migranten zijn die tijdelijk of definitief naar hun land terugkeren en de in het gastland opgedane technologische kennis en knowhow daar ten nutte maken of er zelfs een eigen bedrijf opzetten. Landen als Brazilië en India bevinden zich in deze situatie. Voor tal van landen komt het wegtrekken van hooggeschoolde arbeidskrachten echter neer op een onvervangbaar verlies van specialisten en geschoolde professionals.

9.4

Voor de Europese gastlanden daarentegen is deze braindrain een goede zaak. Sinds 2002 zijn verscheidene EU-lidstaten hun immigratiewetgeving aan het aanpassen om gemakkelijker hooggeschoolde arbeidskrachten te kunnen toelaten.

9.5

Ook de EU denkt momenteel in de richting van een „selectieve immigratie”-beleid. Het Beleidsplan legale migratie  (31) voorziet in het opstellen van een specifieke richtlijn over de toelating van hooggeschoolde arbeidskrachten. Het Comité zal over de ontwerprichtlijn, die in september 2007 wordt gepubliceerd, advies uitbrengen. Een algemene richtlijn over de toelating van buitenlandse arbeidskrachten komt er echter voorlopig niet. Ondanks de kritiek van het Comité en het Europees Parlement (32) zullen steeds meer EU-lidstaten een dergelijk selectieve-immigratiebeleid gaan voeren, met het gevaar dat de problemen van sommige landen nog zullen toenemen. Het Comité vindt echter dat deze wetgeving iederéén ten goede zou moeten komen, d.w.z. de herkomstlanden, de gastlanden en de immigranten zelf.

9.6

Ter wille van de coherentie tussen migratie- en ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is het zaak dat de ontvangende landen het braindrainprobleem resoluut en vastberaden aanpakken. Zij moeten om te beginnen goed beseffen dat het wegtrekken van gespecialiseerde arbeidskrachten, ook al brengt dit in de uitzendende landen aanvankelijk de nodige problemen met zich mee, voor deze landen uiteindelijk zelfs voordelig kan uitpakken want vele terugkerende migranten brengen nieuwe kennis mee, die nuttig kan zijn voor het bedrijfsleven, de economie of de publieke dienstverlening. En behalve een doorgeefluik van technologische kennis en knowhow zijn terugkerende migranten vaak ook een bron van investeringen.

9.7

Vanuit dit oogpunt bekeken zou het voor de ontwikkeling van de herkomstlanden een goede zaak zijn als men erin zou slagen migranten naar hun land te laten terugkeren. Dit moet wel op basis van vrijwilligheid gebeuren: het idee is dat de betrokkenen naar hun land terugkeren omdat ze ook dáár interessante kansen krijgen om hun beroep uit te oefenen. Het komt er dus vooral op aan om in de herkomstlanden dergelijke kansen te creëren.

9.8

Wil men bereiken dat geschoolde arbeidskrachten vrijwillig naar hun land van herkomst terugkeren, dan mag het niet zo zijn dat teruggekeerde migranten automatisch hun werk- en verblijfsvergunning (of het nieuw verworven staatsburgerschap) verliezen. Alleen dan is circulaire migratie echt mogelijk.

9.9

De terugkeer van migranten kan ook worden vergemakkelijkt door de betrokkenen de kans te geven de opgebouwde sociale rechten mee te nemen naar hun land van herkomst. Het is dus zaak te zorgen voor een correcte overdracht van pensioen- en socialezekerheidsrechten, incl. rechten op het gebied van gezondheidszorg. In het al vaker genoemde verslag van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties over internationale migratie en ontwikkeling wordt erop gewezen dat de overgrote meerderheid van migranten problemen ondervinden met de overdracht van hun pensioenrechten. Daarom wordt in het verslag gesteld dat er naast de talrijke bilaterale overeenkomsten tussen gast- en herkomstlanden ook een internationale regeling zou moeten komen om terugkerende migranten meer garanties te bieden. De uit 1982 daterende IAO-conventie nr. 157 over de invoering van een internationaal mechanisme voor het behoud van socialezekerheidsrechten is maar door drie landen (de Filippijnen, Spanje en Zweden) geratificeerd (33). Het Comité dringt er bij de overige EU-lidstaten op aan deze conventie te ratificeren.

9.10

De EU en haar lidstaten moeten in het kader van hun ontwikkelingssamenwerkingsbeleid programma's opzetten om braindrain uit de ontwikkelingslanden tegen te gaan, de vrijwillige terugkeer van geschoolde arbeidskrachten te bevorderen en de investeringen in geavanceerde sectoren en activiteiten in de herkomstlanden te stimuleren.

9.11

Het Comité kan zich vinden in het voorstel van de Commissie om de lidstaten in samenwerking met de herkomstlanden een gedragscode met betrekking tot de toelating van hoogopgeleide immigranten te laten opstellen.

9.12

De EU moet actief meewerken aan de opleiding van jongeren in de herkomstlanden. Deze verliezen een groot deel van hun best opgeleide arbeidskrachten, die bij Europese bedrijven aan de slag gaan. Door jongeren te helpen opleiden kan de EU de herkomstlanden daarvoor een billijke compensatie bieden, want op die manier helpt zij deze landen aan het menselijk kapitaal dat zij nodig hebben voor hun verdere ontwikkeling.

9.13

Het Comité wijst op het belang van overeenkomsten en samenwerkingsverbanden tussen universiteiten, ziekenhuizen, bedrijven en onderzoeks- en technologiecentra met als doel een aantal hoogopgeleide professionals de kans te geven hun beroep onder dezelfde voorwaarden (loon, sociale rechten, beroepsomgeving) in hun herkomstland uit te oefenen.

10.1

De EU en haar lidstaten moeten een flexibeler en transparanter toelatingsbeleid voeren om legale immigratie te vergemakkelijken. Het Comité heeft in zijn advies over het Groenboek (34) gepleit voor een open toelatingsbeleid voor zowel hoogopgeleiden als lager geschoolden. Met alle begrip voor het standpunt dat sommige regeringen hebben ingenomen heeft het Comité er ook op aangedrongen dat de lidstaten een einde maken aan de tijdelijke inperking van het recht van burgers van sommige nieuwe lidstaten om in andere lidstaten te verblijven en te werken.

10.2

Niet-reguliere immigratie moet aan banden worden gelegd door middel van interne regelgeving (b.v. om het in dienst nemen van illegale immigranten tegen te gaan (35), een thema waarover het Comité momenteel een advies opstelt), door grenscontroles en maatregelen tegen mensenhandel, en door samenwerking met de herkomst- en doorgangslanden. De EU dient zich solidair te tonen door de kosten te delen met Zuid-Europese landen die worden geconfronteerd met een massale toestroom van niet-reguliere immigranten en die talloze reddingsoperaties op zee moeten uitvoeren en de betrokkenen moeten opvangen en hun de nodige humanitaire hulp moeten verlenen. In uitzonderlijke gevallen zal het bovendien noodzakelijk zijn dat de situatie van de vele personen zonder papieren in de EU, die door hun werkgevers worden uitgebuit en niet kunnen profiteren van het integratiebeleid, worden geregulariseerd.

10.3

Het Comité pleit voor een toelatingsbeleid dat er met name op is gericht tijdelijke en circulaire migratie — niet alleen van hoogopgeleiden maar ook van lager geschoolden — te bevorderen.

10.4

Een regeling inzake tijdelijke migratie heeft alleen kans van slagen als de EU-regelgeving voorziet in de mogelijkheid om flexibele verblijfsvergunningen voor korte periodes af te geven, in combinatie met terugkeerregelingen en garanties voor nieuwe arbeidscontracten in de daaropvolgende jaren. In dat geval zullen vele immigranten gebruik maken van de wettelijke migratiekanalen en niet illegaal in Europa blijven wanneer hun verblijfsvergunning verstreken is.

10.5

Het Comité dringt er bij de EU-instanties en de lidstaten op aan om met de herkomstlanden afspraken te maken over adequate — en vooral flexibele en transparante — procedures om de mobiliteit van migranten te bevorderen. De overeenkomsten in kwestie moeten evenwichtig en in het belang van beide partijen zijn en moeten erop gericht zijn om van migratie een ontwikkelingsinstrument te maken.

10.6

Verder is het ook voorstander van een regeling voor tijdelijke toelating van migranten, met afspraken over opleiding en erkenning van beroepskwalificaties. De bedoeling is dat tijdelijke immigranten zich hier kunnen komen bijscholen zodat zij na hun terugkeer in hun moederland meer kans hebben op het vinden van een baan en zo een bijdrage kunnen leveren aan de sociaaleconomische ontwikkeling van hun land.

10.7

Het gebrek aan flexibiliteit van de wet- en regelgevingen in Europa vormt momenteel een ernstige belemmering voor de mobiliteit van migranten. Om de mobiliteit, de terugkeer en het ondernemerschap van migranten te bevorderen moet de Europese immigratiewetgeving ervoor zorgen dat migranten hun recht op een permanente verblijfsvergunning gedurende langere tijd behouden.

10.8

Daarom stelt het Comité voor om in de richtlijn over de status van langdurig ingezetenen de periode gedurende welke ingezetenen recht hebben op een permanente verblijfsvergunning van één op vijf jaar te brengen. In zijn advies over dit onderwerp (36) merkt het op dat een termijn van één jaar (of twee, zoals oorspronkelijk door de Commissie was voorgesteld) voor veel immigranten te kort is om een beslissing te nemen over een eventuele terugkeer naar hun land van herkomst om daar een beroepsactiviteit te gaan uitoefenen.

10.9

Gelet op het feit dat de EU zich momenteel opwerpt als voorvechter van een wereldwijde aanpak van de immigratieproblematiek en van een koppeling tussen migratie- en ontwikkelingsbeleid, dient iedere langdurig ingezetene van een EU-lidstaat naar zijn herkomstland te kunnen terugkeren met behoud gedurende minstens vijf jaar van zijn recht van verblijf.

11.1

De Commissie heeft in mei een belangrijke mededeling over circulaire migratie en mobiliteitspartnerschappen tussen de EU en derde landen gepubliceerd (37). Hoewel het onderhavige advies een initiatiefadvies is, is het ook bedoeld als bijdrage van het Comité aan de discussie die de Commissie met deze mededeling op gang heeft gebracht. Her en der in het advies staan voorstellen met betrekking tot thema's die in de mededeling worden aangesneden.

11.2

De mededeling bestaat uit twee delen. In het eerste wordt het nut van mobiliteitspartnerschappen met derde landen aangetoond; in het tweede wordt nader ingegaan op de problematiek rond circulaire migratie.

11.3

Het Comité steunt het voorstel van de Commissie om via het sluiten van mobiliteitspartnerschappen met derde landen mogelijkheden voor legale migratie, met flexibele en transparante procedures, te creëren. Het idee is dat alle betrokken partijen — zowel de zendende landen als de EU-lidstaten — bepaalde verplichtingen aangaan.

11.4

Wat de zendende landen betreft zijn deze verplichtingen zeer concreet en gericht op het tegengaan van niet-reguliere immigratie: terugname, grenscontrole, beveiliging van reisdocumenten, bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel, enz. Het is belangrijk dat deze landen de internationale verplichtingen nakomen die zij met de Overeenkomst van Cotonou en met name art. 13 daarvan zijn aangegaan. Het Comité is van oordeel dat sommige landen met een „zwakke” overheid de grootste moeite zullen hebben om aan deze voorwaarden te voldoen. Daarom pleit het ervoor om de mobiliteitspartnerschappen op flexibele wijze aan de specifieke situatie in de diverse zendende landen aan te passen.

11.5

Voor de lidstaten voorziet het voorstel in vier soorten verplichtingen:

11.5.1

Om te beginnen moeten zij meer mogelijkheden voor legale migratie bieden, uitgaande van het beginsel van communautaire preferentie (voorrang voor EU-burgers), waar het Comité volledig achter staat. Het Comité vindt het een goede zaak dat de mededeling ook voorziet in de mogelijkheid om de herkomstlanden een gezamenlijk aanbod voor te leggen — een aanbod dat in eerste instantie van een aantal lidstaten uitgaat („versterkte samenwerking”), maar vervolgens door de EU wordt omgevormd tot een EU-aanbod, dat voorziet in quota en instrumenten om de vraag naar en het aanbod van (migranten)arbeid op elkaar te doen aansluiten.

11.5.2

Ten tweede moeten de Commissie en de lidstaten de betrokken derde landen de nodige technische assistentie en financiële steun bieden om hen in staat te stellen de legale migratiestromen beter te beheren. Het Comité is echter van oordeel dat het budget van het thematische programma voor migratie en asiel niet toereikend zal zijn. Daarom dringt het er bij de Commissie, het Europees Parlement en de Raad op aan in de toekomst het budget van dit programma fors te verhogen.

11.5.3

Ten derde voorzien de voorgestelde mobiliteitspartnerschappen terecht in de mogelijkheid om, in overleg met de landen van herkomst, de immigratie van mensen met bepaalde beroepen te ontmoedigen teneinde braindrain tegen te gaan (zie bijvoorbeeld de situatie in de gezondheidssector in bepaalde Europese landen). De overeenkomsten moeten circulaire migratie en de terugkeer van tijdelijke migranten bevorderen.

11.5.4

En ten vierde wil de Commissie dat de EU en de lidstaten hun procedures voor de afgifte van visa voor kort verblijf bijstellen. Het Comité heeft al in diverse adviezen benadrukt dat de lidstaten de organisatie van hun consulaire diensten in de herkomstlanden moeten verbeteren, dat de delegaties van de Commissie op het gebied van de migratieproblematiek met de lidstaten moeten samenwerken en dat gebruik moet worden gemaakt van het EURES-netwerk om inzicht te krijgen in de vraag naar arbeid in de EU. Het sluit zich aan bij het voorstel van de Commissie om de lidstaten gemeenschappelijke visumaanvraagcentra te laten opzetten, om de gemeenschappelijke visuminstructies bij te stellen zodat meervoudige inreisvisa kunnen worden afgegeven aan ingezetenen van derde landen die vaak moeten reizen, en om de afgifte van visa aan bepaalde (in de overeenkomsten nader aan te geven) categorieën personen te versoepelen.

11.6

Volgens de Commissie moet circulaire migratie worden bevorderd. Het Comité is van oordeel dat de huidige immigratiewetgevingen zeer onflexibel zijn en noch de immigranten noch de herkomstlanden noch de Europese gastlanden ten goede komen. In diverse eerdere adviezen heeft het ervoor gepleit de immigratieregelingen te versoepelen om vormen van circulaire migratie mogelijk te maken en daarbij te kunnen inspelen op wat de betrokken migrant zelf wil. De grondrechten van immigranten dienen volledig te worden beschermd, en dan vooral hun sociale rechten, hun arbeidsrechten en het recht om met hun gezin samen te leven.

11.7

De Commissie stelt twee vormen van circulaire migratie voor: enerzijds moeten in de EU gevestigde onderdanen van derde landen die activiteiten willen ontplooien in hun land van herkomst, hun verblijfsrecht in een EU-lidstaat kunnen behouden, en anderzijds moeten onderdanen van derde landen die naar de EU zijn gekomen voor werk, studie, opleiding of een combinatie daarvan, na hun terugkeer naar hun land van herkomst de mogelijkheid krijgen om zonder al te veel rompslomp naar het gastland terug te keren.

11.8

Het Comité is van oordeel dat van circulaire migratie alleen sprake is als (al dan niet tijdelijk in een lidstaat verblijvende) immigranten na hun terugkeer naar hun land van herkomst de mogelijkheid krijgen om legaal naar het gastland terug te keren. Circulaire migratie bevorderen wil vooral zeggen: mechanismen invoeren om de terugkeer naar het Europese gastland op een flexibele manier te laten verlopen.

11.9

Het Comité sluit zich aan bij het voorstel van de Commissie om een Europees rechtskader tot stand te brengen dat circulaire migratie bevordert. Daartoe zullen enkele bestaande richtlijnen moeten worden gewijzigd en zullen adequate criteria voor de uitwerking van nieuwe richtlijnen moeten worden vastgelegd. Het gaat hierbij onder meer om onderstaande documenten:

11.9.1

Voorstel voor een richtlijn over de toelating van hoogopgeleide migranten: het Comité kan zich vinden in een verdere versoepeling van de toegangsprocedures voor personen die al gedurende een bepaalde periode legaal in de EU hebben verbleven (voor werk, studie of andere vormen van hogere opleiding).

11.9.2

Voorstel voor een richtlijn over de toelating van seizoensmigranten: het Comité is voorstander van een meerjarige verblijfs- en werkvergunning die seizoensmigranten het recht geeft om gedurende vijf opeenvolgende jaren, en daarna eventueel nogmaals gedurende vijf opeenvolgende jaren, naar het gastland terug te keren om er seizoenarbeid te verrichten.

11.9.3

Voorstel voor een richtlijn over de toelating van betaalde stagiairs: het Comité zou het een goede zaak vinden, zowel voor de betrokkenen zelf als voor de ontwikkeling van hun land van herkomst, dat onderdanen van derde landen naar Europa kunnen komen om daar een opleiding te volgen, omdat dit de mobiliteit van hoogopgeleiden en de overdracht van kennis bevordert. Om het circulaire karakter te versterken zou kunnen worden bepaald dat voormalige stagiairs voor beperkte perioden (tussen één en vijf jaar) naar het gastland kunnen terugkeren om zich bij te scholen en op die manier hun kennis en vaardigheden nog te vergroten.

11.9.4

Het Comité stelt voor nog enkele bestaande richtlijnen te wijzigen om circulaire migratie te bevorderen. Zo wordt in Richtlijn 2003/109/EG betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen bepaald dat, als de betrokkene gedurende meer dan twaalf achtereenvolgende maanden niet op het grondgebied van de EU heeft verbleven, zijn status van langdurig ingezetene wordt ingetrokken. De Commissie stelt voor om deze periode op te trekken tot twee of drie jaar, maar het Comité pleit voor een verlenging tot vijf jaar.

11.9.5

De Commissie stelt ook wijzigingen voor in Richtlijn 2004/114/EG betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk en Richtlijn 2005/71/EG betreffende de toelating van onderzoekers. Het Comité vindt het goed dat de Commissie meervoudige inreis- en verblijfsvergunningen wil invoeren om de betrokkenen de mogelijkheid te geven gedurende lange perioden niet op het grondgebied van de EU te verblijven zonder daardoor hun verblijfsrecht te verliezen. Het kan zich ook verenigen met het voorstel om de toelatingsprocedures te versoepelen wanneer het gaat om personen die al eerder als onderzoekers of studenten in de EU hebben verbleven; de huidige regeling biedt de lidstaten de mogelijkheid om in dat geval een vereenvoudigde en snellere procedure toe te passen, maar de Commissie wil de betrokkenen voortaan het recht toekennen om tot dergelijke snelle procedures te worden toegelaten, mits zij na afloop van hun verblijfsvergunning naar hun land van herkomst terugkeren. Het Comité kan ook meegaan met het voorstel om beide richtlijnen te koppelen met de bedoeling om een flexibeler toelatingsbeleid (met minder voorwaarden) te voeren ten aanzien van onderzoekers uit derde landen die eerder al als student in de EU hebben verbleven en na hun studie naar hun land van herkomst zijn teruggekeerd. Het kan zich ook vinden in het idee om deze regeling verder uit te breiden en buitenlandse studenten in de EU de mogelijkheid te geven om nog tijdens hun verblijf in de EU — maar wel vóór het aflopen van hun studievergunning — een aanvraag in te dienen om te worden toegelaten als onderzoeker.

11.10

Er moet nauwlettend op worden toegezien dat de nagestreefde doelstellingen worden gehaald en dat de balans op lange termijn positief is. Daarom is het Comité van oordeel dat immigranten moeten worden gestimuleerd om naar hun land van herkomst terug te keren, dat de nodige maatregelen moeten worden genomen om die terugkeer tot een succes te maken, dat de toepassing van de procedures moet worden geëvalueerd en dat met de landen van herkomst moet worden samengewerkt om de kans op braindrain te verminderen.

11.11

Van circulaire migratie kan alleen sprake zijn als er een oplossing komt voor een van de grootste problemen waarmee vele immigranten in Europa worden geconfronteerd, nl. de erkenning van hun diploma's en beroepskwalificaties. Er zal meer circulaire migratie tussen herkomst- en gastland plaatsvinden als de diploma's en kwalificaties uit de herkomstlanden in Europa worden erkend. Het Comité dringt er dan ook op aan dat ernaar wordt gestreefd om, ondanks de bestaande problemen, vooruitgang te boeken in de onderhandelingen inzake overeenkomsten over erkenning van diploma's en beroepskwalificaties tussen de EU en de landen waar de meeste immigranten vandaan komen.

11.12

Een andere essentiële voorwaarde voor het welslagen van circulaire migratie is dat migranten de in de EU opgebouwde pensioen- en socialezekerheidsrechten kunnen meenemen naar hun land van herkomst. Daarom zullen de EU-lidstaten en de herkomstlanden werk moeten maken van het sluiten van wederkerigheidsovereenkomsten en het ratificeren van IAO-conventie nr. 157.

11.13

Het Comité stelt voor dat de EU deze thema's opneemt in de geplande mobiliteitsovereenkomsten, teneinde het erkennen van diploma's en kwalificaties en het waarborgen van pensioenrechten gemakkelijker te kunnen realiseren.

12.1

Op 10 juli jl. heeft in Brussel de intergouvernementele conferentie Wereldforum voor migratie en ontwikkeling plaatsgehad. Deze conferentie, die werd voorgezeten door secretaris-generaal Ban Ki-moon van de Verenigde Naties en werd bijgewoond door meer dan 800 vertegenwoordigers van meer dan 140 landen, was een vervolg op de VN-top van september 2006.

12.2

Op 9 juli heeft de rapporteur van dit advies namens het Comité deelgenomen aan de Dag van het maatschappelijk middenveld. De conclusies van deze bijeenkomst, waar het Comité zich grotendeels in kan vinden, staan op de website van de conferentie (38). In 2008 vindt de conferentie in Manilla plaats. Het is de bedoeling dat het Comité ook daaraan zal deelnemen.

12.3

Het Comité dringt er bij de lidstaten en de Commissie op aan dat zij er in het kader van de VN alles aan doen om te bereiken dat het migratievraagstuk een centrale plaats op de internationale agenda blijft bekleden, dat de mensenrechten van migranten door een internationaal rechtskader worden gewaarborgd en dat het gezamenlijke beheer van de migratiestromen door de herkomst- en de bestemmingslanden de economische en sociale ontwikkeling van de mensheid ten goede komt.

12.4

Dit is het eerste advies van het Comité over circulaire migratie. Deze problematiek zal later in andere adviezen verder worden uitgediept.