15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/1

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che, nonostante la situazione particolarmente delicata e per il momento ancora confusa che regna nel Mediterraneo, esistano oggi i presupposti (1) per l'instaurarsi di un dialogo multilivello tra la Commissione europea, gli Stati membri, i paesi aderenti al partenariato euromediterraneo, gli enti regionali e locali, nonché la società civile organizzata, ai fini della creazione di una strategia per la macroregione del Mediterraneo (suddivisa in due unità), in grado di soddisfare le esigenze della regione rafforzandone la competitività a livello internazionale.

1.2

Il CESE riconosce che il bacino del Mediterraneo costituisce una regione particolarmente estesa, caratterizzata da situazioni diverse in termini economici, sociali, politici e culturali, e composta da paesi le cui strutture e infrastrutture sono anch'esse diverse (membri dell'UE, paesi terzi in via di adesione, paesi terzi aderenti al partenariato euromediterraneo); propone quindi di concepire due politiche subregionali (Mediterraneo orientale e occidentale) che cooperino in stretta interconnessione sia tra loro sia con la strategia macroregionale per l'Adriatico e lo Ionio.

1.3

Il CESE prende atto delle decisioni del Consiglio e del parere convergente espresso dal Parlamento europeo secondo cui una strategia macroregionale non deve richiedere né ulteriori fondi, né regolamentazioni aggiuntive, né nuovi organi di gestione (triplo rifiuto o «tre no»), ma giudica necessario il finanziamento dell'assistenza tecnica per la raccolta di dati e la promozione dei necessari progetti strutturali.

1.4

Il CESE ritiene che le risorse importanti già impegnate dall'UE per il finanziamento delle azioni e dei programmi a titolo dei fondi strutturali e gli strumenti finanziari della Banca europea per gli investimenti (BEI) costituiscano validi mezzi di finanziamento da utilizzare secondo criteri di trasparenza e di grande flessibilità. Sostiene inoltre la creazione di una banca euromediterranea per gli investimenti tramite la BEI e l'applicazione di una politica dei finanziamenti aperta da parte di diversi istituti finanziari (Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW), Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), Banca mondiale, Banca africana di sviluppo e Banca islamica di sviluppo).

1.5

Il CESE ritiene prioritario consolidare la cooperazione subregionale favorendo le relazioni commerciali, turistiche e industriali tra i paesi del Mediterraneo meridionale.

1.6

Secondo il CESE, il Consiglio deve adottare le decisioni politiche necessarie per liquidare immediatamente le questioni ancora in sospeso, in modo tale che l'Unione per il Mediterraneo possa svolgere la funzione di organismo responsabile della pianificazione strategica e della realizzazione della nuova politica macroregionale.

1.7

Il CESE ritiene che l'adozione tempestiva della strategia per l'Adriatico e lo Ionio da parte del Consiglio (conclusioni del 24 giugno 2011) preparerà il terreno per l'introduzione della strategia macroregionale per il Mediterraneo.

1.8

Il CESE ritiene infine particolarmente importante, nell'ambito di qualunque nuova strategia concepita dall'UE, il ruolo di Cipro e Malta, ma anche di tutte le isole del Mediterraneo che si trovano in una situazione particolarmente difficile per mancanza di collegamenti e di comunicazione con gli Stati membri dell'UE continentale.

1.9

Il CESE rileva la grande importanza che riveste per il Mediterraneo in senso lato la promozione della produzione agricola.

1.10

Il CESE giudica necessario migliorare in generale i collegamenti marittimi e aerei dei paesi del Mediterraneo tra di loro e, in senso più ampio, con il resto dell'UE.

1.11

Con il presente parere, il CESE intende aprire il dialogo su questa nuova macrostrategia per il Mediterraneo e la consultazione sui suoi aspetti più importanti. Annuncia inoltre che continuerà a occuparsi di questa tematica particolarmente significativa in altri pareri successivi che esamineranno in modo più dettagliato e approfondito tutti gli aspetti descritti nel presente parere.

2.1

La Repubblica di Cipro, all'atto di assumere la presidenza del Consiglio dell'UE per il secondo semestre 2012, ha posto come priorità l'elaborazione di un parere sul tema Strategia macroregionale per la regione del Mediterraneo, incentrato in particolare su come una tale strategia potrebbe avvantaggiare i piccoli paesi insulari.

2.2

La scelta di affidare al CESE l'elaborazione di questo parere è da attribuire al ruolo già svolto dal Comitato nell'elaborazione di pareri consultivi che esprimono e rappresentano le posizioni della società civile organizzata degli Stati membri, contribuendo così attivamente a rafforzare la democrazia partecipativa nell'UE.

2.3

La scelta del tema, invece, si colloca sulla scia del successo ottenuto nell'elaborazione di un approccio macrostrategico per la regione del Mar Baltico (2) - nonché delle macrostrategie per le regioni del Danubio e, più di recente, dell'Adriatico e dello Ionio e, infine, dell'Atlantico - dal momento che il Mediterraneo costituisce una regione con caratteristiche specifiche e quindi anche esigenze specifiche.

2.4

La strategia in questione dovrà puntare alla creazione di politiche connettive che aiutino i paesi della regione del Mediterraneo a rinsaldare le relazioni economiche e sociali, e a collaborare alla risoluzione dei problemi comuni consentendole di essere competitiva sul piano internazionale, prospera, sicura e sostenibile dal punto di vista ambientale. Una simile macrostrategia servirà inoltre a coordinare tutte le politiche, gli obiettivi e le azioni degli organi istituzionali dell'UE con gli Stati membri, le regioni, i consigli economici e sociali locali e chiunque si interessi alla regione del Mediterraneo - e in modo specifico ai suoi paesi insulari più piccoli e remoti.

2.5

Tramite questa strategia si dovrebbero inoltre risolvere i problemi prodotti dall'attuale crisi economica mondiale accelerando i ritmi di sviluppo, la creazione di prospettive occupazionali e la riduzione della disoccupazione.

2.6

A tal fine, il presente parere adotta la definizione della Commissione (3) secondo la quale per strategia macroregionale si intende una strategia che interessi un'area composta dai territori di diversi paesi o regioni accomunati da una o più caratteristiche, come lo spazio marittimo o di altro tipo, o che devono affrontare sfide analoghe, vale a dire problemi di sviluppo, cambiamenti climatici, scambi economici e culturali limitati, ecc. Si tratta di approcci che si avvalgono di strumenti, programmi e finanziamenti già esistenti per conseguire gli obiettivi specifici della macroregione e puntano a coinvolgere nella pianificazione fonti pubbliche e private in modo da coordinare le politiche più ampie con i finanziamenti disponibili (a livello europeo, nazionale o regionale). Tali strategie rendono inoltre possibile una convergenza delle risorse delle regioni e dei diversi Stati membri tramite l'applicazione di una governance coordinata e la creazione di un «vantaggio reciproco» per tutti i diretti interessati.

2.7

Tenuto conto dell'ambiente politico e sociale particolarmente fluido e in rapida evoluzione che contraddistingue attualmente i paesi del Mediterraneo meridionale all'indomani delle rivoluzioni, l'UE ha introdotto un nuovo approccio nei loro confronti che ha battezzato partenariato per la democrazia e la prosperità condivisa; esso premierà i paesi che portano avanti le riforme necessarie fissando obiettivi specifici e misurabili (4).

3.1

Va segnalato che, dato il numero di programmi e di iniziative già concepiti a favore sia del Mediterraneo allargato (partenariato euromediterraneo, anche noto come processo di Barcellona) sia di regioni più specifiche come lo Ionio e l'Adriatico (cooperazione territoriale nel Mediterraneo tramite la macroregione dell'Adriatico e dello Ionio), la nuova macrostrategia dovrà abbracciare tutti i paesi del Mediterraneo, vale a dire gli Stati membri dell'UE (Portogallo, Spagna, Francia, Italia, Grecia, Cipro, Slovenia, Malta) e i paesi terzi (Croazia, Montenegro, Albania, Turchia, Libano, Siria, Palestina, Giordania, Israele, Egitto, Libia, Algeria, Tunisia e Marocco).

3.2

Prima, però, di descrivere il quadro di obiettivi e di politiche, occorre individuare le sfide che la regione deve affrontare.

3.2.1

In primo luogo il Mediterraneo, soprattutto quello orientale, presenta una grande importanza storica e accoglie sulle sue sponde alcuni Stati membri dell'UE, ma anche paesi terzi che presentano stadi diversi di sviluppo. A motivo di questa coabitazione, dell'attività economica e dell'intenso traffico di merci, persone e imbarcazioni che ospita da secoli, la regione del Mediterraneo è caratterizzata da flussi significativi dal punto di vista commerciale, ma anche umano, mentre le relazioni economiche tra i paesi della regione restano particolarmente limitate; per fare un esempio, mancano collegamenti aerei e marittimi diretti tra i paesi del Mediterraneo orientale. Non è privo di fondamento pensare che la cooperazione euromediterranea si limiti purtroppo alle relazioni tra i paesi del Mediterraneo meridionale e l'UE o a relazioni bilaterali tra tali paesi e determinati Stati membri.

3.2.2

Secondariamente, a causa delle attuali disparità economiche, dei diversi livelli di sviluppo e di benessere raggiunti, ma anche delle frequenti tensioni che caratterizzano soprattutto questo momento storico, la circolazione delle persone ha assunto le dimensioni di un'emigrazione economica permanente (legale o illegale) (5) e ha ricadute negative sia sui paesi d'origine che su quelli di destinazione, con un aspetto particolarmente grave costituito dai movimenti di persone in cerca di asilo politico.

3.2.3

In terzo luogo, la regione del Mediterraneo resta un focolaio di instabilità politica e di conflitti armati, con gravi perdite di vite umane, distruzioni di beni e ricadute negative sugli scambi economici e commerciali e sull'ambiente. Inoltre, dopo lo scoppio delle rivoluzioni arabe, si avverte l'esigenza di mettere subito a punto una strategia per consolidare le relazioni economiche e sociali tra i paesi della regione mediante un'iniziativa dell'UE che venga strutturata tramite un dialogo democratico con i paesi, ma anche con la società civile (6), dimostrando che l'UE sostiene con forza i popoli del Mediterraneo meridionale (7).

3.2.4

Quarto, la regione è ricca di preziose materie prime, prime fra tutte le fonti energetiche localizzate nella più ampia regione del Medio Oriente e del Nord Africa. Un fatto significativo è la recente scoperta di nuove riserve di gas naturale, che dovrebbero rappresentare per l'UE una nuova fonte di approvvigionamento energetico più stabile. Occorre però garantire condizioni di sicurezza e migliorare i collegamenti marittimi, aerei, ecc. tra i paesi del Mediterraneo e il resto del mondo, con particolare attenzione per i trasporti marittimi commerciali, che costituiscono un'attività economica importante per la regione.

3.2.5

Quinto, uno sfruttamento ormai secolare della regione, l'intensa attività agricola, i recenti fenomeni di siccità ricorrente, la pesca eccessiva, ma anche l'alta densità del traffico marittimo hanno prodotto inquinamento, con conseguenze negative per la vita marina e le coste, nonché per l'attività turistica. La produzione agricola (8) diminuisce costantemente in termini di quantità e di qualità, le risorse del mare si sono gradualmente impoverite e si riscontra un calo nel livello delle catture.

3.2.6

Sesto, dal momento che una caratteristica comune a tutti i paesi del Mediterraneo è la grande importanza acquisita dall'industria turistica in quanto settore di occupazione e di sviluppo, la promozione della cooperazione a livello turistico tra i paesi della regione dovrà costituire un elemento basilare della strategia al fine di risolvere gravi problemi, in particolare il carattere stagionale di queste attività.

3.2.7

Settimo, si riscontrano un uso modesto delle tecnologie offerte da Internet, soprattutto sulla sponda meridionale del Mediterraneo, e una mancanza di iniziative di ricerca e di innovazione, settori questi indispensabili per l'economia moderna; anche i collegamenti tra i paesi del Mediterraneo restano molto limitati.

3.3

Va rilevato che le relazioni economiche, politiche e sociali tra i paesi del Nord Africa sono particolarmente arretrate, tanto che la cosiddetta cooperazione euromediterranea si limita nella sostanza a pochi paesi. Al tempo stesso, i programmi che l'UE ha realizzato in questa regione hanno riscosso un successo limitato a causa della mancanza di collaboratori locali capaci e della corruzione (9), ma anche di una errata valutazione e percezione degli usi, delle tradizioni e delle concezioni sociali locali. Il processo di Barcellona, avviato nel 1995, ha avuto esiti modesti, mentre il programma MEDA e l'Unione per il Mediterraneo non hanno finora ottenuto i risultati auspicati, non hanno cioè promosso adeguatamente la cooperazione dell'UE con i paesi del bacino del Mediterraneo.

4.1

Alla luce delle sfide appena delineate, la macrostrategia per il Mediterraneo dovrà avere i seguenti obiettivi:

4.1.1

conseguire uno sviluppo sostenibile, rafforzando al tempo stesso la competitività delle economie dei paesi situati in questa regione per far fronte all'attuale crisi economica mondiale, creare prospettive occupazionali e ridurre la disoccupazione;

4.1.2

rafforzare le relazioni tra i paesi del Mediterraneo e trasformarli in un ponte tra l'UE, il Medio Oriente e l'Africa allo scopo di consolidare le condizioni propizie alla pace, al benessere e alla coesione regionale;

4.1.3

elaborare una politica energetica ambiziosa che vada a beneficio sia dei paesi della regione che dell'UE - data la necessità per quest'ultima di assicurarsi fornitori di energia diversificati e di ridurre la sua dipendenza dalla Russia;

4.1.4

rafforzare la libera circolazione di merci, servizi, capitali e persone tra i paesi non appartenenti all'UE;

4.1.5

migliorare i collegamenti ai fini di un accesso rapido e senza ostacoli per merci, persone e servizi, con particolare attenzione per la circolazione in condizioni di sicurezza dei prodotti energetici;

4.1.6

promuovere il ruolo dei piccoli Stati insulari membri dell'UE nel Mediterraneo, vale a dire Cipro e Malta, affidando loro iniziative volte a rafforzare le relazioni con i partner mediterranei, soprattutto mediante il potenziamento delle connessioni online di tali paesi con il resto del mondo;

4.1.7

promuovere programmi che creino occupazione a vantaggio dei gruppi della popolazione che richiedono particolare attenzione (donne (10), giovani, persone con esigenze specifiche, ecc.).

4.2

La macrostrategia per il Mediterraneo (suddivisa in due strategie subregionali, una per il Mediterraneo orientale e l'altra per quello occidentale) deve puntare a trasformare la regione in uno spazio veramente all'avanguardia in termini di scambi commerciali, turismo, cultura, idee, innovazione, ricerca e istruzione, convertendola in una regione di pace per raggiungere lo sviluppo e la prosperità sociale.

5.1

La precedente analisi può servire a definire i principali elementi della strategia da suddividere tra i sei pilastri che seguono, compatibili con la strategia Europa 2020 (11):

5.1.1

Primo pilastro: cooperazione e crescita economica combinate con gli obiettivi della sostenibilità, tramite interventi significativi nel campo dell'economia, come:

5.1.2

Secondo pilastro: tutela dell'ambiente e lotta contro i cambiamenti climatici, vale a dire:

5.1.3

Terzo pilastro: i trasporti; occorre infatti garantire collegamenti aerei e marittimi e la circolazione delle merci e delle persone in condizioni di sicurezza, con i seguenti obiettivi:

5.1.4

Quarto pilastro: cooperazione energetica  (12) per quanto riguarda gli idrocarburi, il gas naturale, le fonti energetiche rinnovabili e il trasporto sicuro dai paesi produttori verso l'UE e altre destinazioni. L'obiettivo a lunga scadenza di creare una Comunità dell'energia UE-Mediterraneo meridionale costituisce un progetto molto audace, ma comunque necessario. A tal fine occorre predisporre una politica energetica multilivello per il Mediterraneo intesa a:

5.1.5

Quinto pilastro: innovazione e competitività. La strategia dovrà sfruttare le occasioni offerte dalle iniziative europee già avviate nei settori della ricerca e dell'innovazione per accrescere la competitività contribuendo, al tempo stesso, al benessere delle popolazione dei paesi dell'intero bacino mediterraneo tramite i seguenti elementi:

5.1.6

Sesto pilastro: migrazione e mobilità (13), con l'obiettivo di promuovere la legalità e la buona gestione del processo di migrazione, rispettare la legislazione internazionale in materia di asilo, limitare il fenomeno della clandestinità, lottare contro le reti criminali impegnate nella tratta di esseri umani e tutelare i diritti umani nel quadro dei controlli delle frontiere:

6.1

La macrostrategia per il Mediterraneo (suddivisa in due strategie subregionali) deve inserirsi nel quadro della strategia Europa 2020, dei programmi esistenti e dei meccanismi di agevolazione finanziaria dell'UE (14), e ricorrere a iniziative europee come il programma Interact per la fornitura di assistenza tecnica e formazione (15). Andrà però creata una nuova struttura per gestire e agevolare il funzionamento delle istituzioni. La strategia macroregionale dovrà far nascere nuovi approcci che costituiscano un vantaggio per i paesi coinvolti, con la prospettiva di misure pratiche e di politiche da poter applicare con successo.

6.2

La strategia per il Mediterraneo (orientale e occidentale) dovrà essere tracciata con l'ausilio di tutti gli strumenti esistenti e tener conto degli aspetti dell'approccio mediterraneo che riguardano le relazioni esterne. Dovrà essere incentrata su un coordinamento più efficace tra le azioni e le politiche della Commissione europea, da un lato, e degli Stati membri, delle regioni, degli enti locali e di altri organismi interessati, dall'altro, se si vuole che dia buoni risultati.

6.3

Al vertice di Parigi per il Mediterraneo del 2008, l'UE, riconoscendo il ruolo particolarmente significativo del Mediterraneo, ha deciso di migliorare la cooperazione nell'immediato creando un meccanismo permanente denominato Unione per il Mediterraneo  (16). A tale meccanismo, che è stato istituito a Barcellona e ha suscitato grandi aspettative, sono stati affidati progetti specifici in materia di inquinamento marino, sicurezza dei mari ed energia, nonché lo sviluppo di relazioni economiche tra tutti i partner euromediterranei. Purtroppo l'Unione per il Mediterraneo ha mostrato finora risultati particolarmente deludenti.

6.4

Dal momento che le macroregioni non presentano confini ben definiti, le questioni che esse sceglieranno di promuovere dovranno privilegiare le sfide riconosciute di comune accordo e i punti comuni che ne consentono la risoluzione, ed essere collegate anche con altre strategie macroregionali individuate dall'UE, mettendo in opera una combinazione ben definita di politiche e di azioni selezionate dai paesi partecipanti.

7.1

Nel contesto definito in precedenza, l'approccio della strategia macroregionale per il Mediterraneo dovrebbe comprendere più in particolare le misure che seguono.

7.1.1

Va creato un meccanismo appropriato di coordinamento-gestione per la realizzazione della strategia macroregionale che sia in grado di coordinare il gran numero di organismi europei e di enti locali coinvolti. Si propone di conseguenza di:

7.1.2

Occorre dare applicazione alla politica dell'UE in materia di buon vicinato: l'approccio adottato finora per le strategie macroregionali si limitava all'applicazione delle politiche interne dell'UE. Per una sua riuscita, però, l'adozione di una simile strategia nel bacino del Mediterraneo che accoglie numerosi paesi non appartenenti all'UE richiede anche l'applicazione di aspetti esterni della politica internazionale, con particolare attenzione per le politiche di buon vicinato dell'UE.

7.1.3

Vanno concepite politiche volte a:

7.1.3.1

fornire istruzione e formazione alle risorse umane;

7.1.3.2

rafforzare le comunicazioni via Internet ed elettroniche, e migliorare costantemente i servizi online offerti dall'e-government;

7.1.3.3

effettuare una programmazione congiunta della ricerca e dell'innovazione ai fini dello sviluppo sostenibile e della formazione professionale;

7.1.3.4

garantire il libero transito via mare e la libera circolazione di merci, persone ed energia applicando una politica dei trasporti sicuri ed economici, tracciando nuove rotte marittime e migliorando i trasporti marittimi commerciali;

7.1.3.5

rendere più efficaci i collegamenti marittimi e aerei tra tutte le regioni del Mediterraneo e con il resto del mondo;

7.1.3.6

ampliare le relazioni commerciali e politiche tramite ad esempio la creazione di zone di libero scambio sulla base degli accordi euromediterranei vigenti, l'eliminazione dei dazi all'importazione e iniziative coordinate, come la convergenza regolamentare;

7.1.3.7

adottare misure nei settori della concorrenza, degli appalti pubblici, della protezione degli investimenti e delle questioni di sicurezza sanitaria e fitosanitaria.

7.1.4

Le attività di cooperazione transfrontaliera e interregionale possono essere finanziate con le risorse esistenti (17), vale a dire i fondi strutturali dell'UE, i contributi degli Stati membri e di altri paesi donatori (ad es. Norvegia e Svizzera), la Banca europea per gli investimenti (BEI) (18) tramite il Fondo euromediterraneo di investimenti e partenariato (FEMIP) (19), il ricorso alla Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS), e le dotazioni del bilancio UE a favore dell'Unione per il Mediterraneo, con l'eventuale partecipazione di autorità, enti privati e ONG locali.

7.1.5

La nuova strategia macroregionale va coordinata in modo efficace con altre politiche dell'UE, come la strategia Europa 2020, la politica di coesione, la nuova politica comune per l'agricoltura e la pesca, il meccanismo per collegare l'Europa e le reti transeuropee dei trasporti, delle telecomunicazioni e dell'energia, il programma Orizzonte 2020, l'Agenda digitale, il programma COSME e soprattutto la politica marittima integrata, nonché la politica a favore del sistema europeo comune di asilo (20).

8.1

È un fatto innegabile che finora, a livello dell'UE, non sia stata concepita una strategia globale e consolidata che tenga sufficientemente in conto gli Stati membri insulari dell'UE, vale a dire Cipro e Malta, che devono affrontare problemi di trasporto e di energia. Le carenze in termini di accessibilità non consentono di completare il mercato unico.

8.2

Una nuova strategia macroregionale per il Mediterraneo definirà con estrema precisione le modalità di collegamento di Cipro e Malta e creerà condizioni propizie all'utilizzo delle risorse europee.

8.3

Cipro (Mediterraneo orientale) e Malta (Mediterraneo occidentale) possono svolgere un ruolo concreto nella messa a punto e nella gestione della nuova strategia macroregionale in quanto sedi degli organi di gestione che saranno istituiti o trasferiti nella regione.

9.1

Il CESE, in collaborazione con i consigli economici e sociali dei paesi del Mediterraneo e le istituzioni analoghe dei paesi del Nord Africa (ove questi esistano), nonché con organizzazioni rappresentative della società civile, ha deciso di organizzare un'Assemblea euromediterranea dei consigli economici e sociali che dovrebbe essere convocata entro breve.

9.2

Il CESE dispone dell'esperienza e delle conoscenze per partecipare ai forum per il Mediterraneo, quando questi verranno istituiti.

9.3

Il CESE intende continuare ad elaborare pareri specializzati in grado di approfondire la tematica della strategia macroregionale per il Mediterraneo.

—

http://www.interact-eu.net/about_us/about_interact/22/2911

—

http://www.interact-eu.net/ipvalencia/ipvalencia/117/619 (riguarda in modo specifico l'Antenna per il Mediterraneo di Valencia, Spagna).

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/9

1.1

L'insularità energetica in senso lato penalizza i paesi e le regioni europee colpiti da questo problema sotto il profilo sia economico sia sociale e ambientale, dato che sono spesso fortemente dipendenti dalle energie fossili importate, e comporta notevoli variazioni dei prezzi che contribuiscono a creare disparità in termini di solidarietà e di sviluppo omogeneo dei territori europei.

1.2

Il CESE condivide l'obiettivo di eliminare il fenomeno dell'insularità energetica, stabilito dal Consiglio europeo nel febbraio 2011. Per realizzare tale obiettivo, sostiene in particolare le iniziative che permettono di rafforzare le interconnessioni energetiche tra gli Stati dell'Unione, incentrandole su una serie di assi prioritari. L'interconnessione delle isole energetiche con le reti di paesi terzi può essere considerata prioritaria qualora questa opzione risulti la più adeguata per rendere sicuri e diversificare i loro approvvigionamenti energetici.

1.3

Non tutti gli Stati membri interessati dal fenomeno dell'insularità energetica si trovano nella stessa situazione per quanto riguarda la produzione di energia o le possibilità di importarla. Oltre allo sviluppo delle interconnessioni, necessario per l'insieme delle isole energetiche ma anche per gli altri Stati membri dell'UE, occorre che le soluzioni basate sulle energie locali siano adattate a ciascun caso specifico.

1.4

Per quanto riguarda più in particolare gli Stati baltici e i paesi dell'Europa centrale e orientale, il CESE auspica che vengano eliminate le divergenze esistenti tra Russia e Unione europea nell'interpretazione dei principi relativi ai mercati energetici e all'approvvigionamento di energia, e che ciò trovi riscontro negli accordi internazionali, quali ad esempio un nuovo accordo di partenariato e di cooperazione particolarmente incentrato sull'energia (cfr. risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2012 sulla Relazione annuale del Consiglio al Parlamento europeo sulla politica estera e di sicurezza comune (12562/2011 – 2012/2050(INI)).

1.5

Il CESE auspica inoltre che la comunità dell'energia dell'Europa sudorientale comprenda una dimensione relativa alla concertazione e all'integrazione verso l'esterno, oltre a una nuova dimensione «azione della società civile organizzata».

1.6

Alcuni Stati o regioni insulari d'Europa si trovano chiaramente in una situazione particolare. Per la sua posizione geostrategica, la Repubblica di Cipro potrebbe divenire un vero e proprio hub energetico, non solo per le energie rinnovabili ma anche per i flussi del gas. Nelle isole occorre in generale sviluppare la produzione endogena di energia. Da questo punto di vista, le isole potrebbero fungere da banchi di prova (test-beds) privilegiati per dimostrare e convalidare nuove tecnologie energetiche. Dei criteri di valutazione che tengano conto delle loro necessità e caratteristiche specifiche potrebbero essere applicati al momento della concessione di finanziamenti europei a favore di progetti di sviluppo e attività dimostrative. Questo sforzo collettivo potrebbe contribuire a correggere i loro svantaggi a livello energetico dovuti al fatto che esse sono insufficientemente collegate con il resto d'Europa.

1.7

Il CESE raccomanda di incoraggiare simultaneamente il rafforzamento delle interconnessioni, lo sviluppo delle energie rinnovabili endogene e l'adozione di misure di efficienza energetica e di ottimizzazione della domanda di energia. I criteri di valutazione applicati ai programmi dell'UE in questi ambiti dovrebbero tenere conto dell'obiettivo di riduzione dell'insularità energetica, in particolare nella selezione dei progetti di infrastrutture energetiche di interesse comune.

1.8

In tutti i casi, se l'UE - di concerto con gli Stati membri, gli imprenditori industriali e la società civile dei territori interessati - non adotterà in tempi rapidi iniziative volte a porre progressivamente fine all'insularità energetica, diverrà molto più difficile garantire la completa realizzazione degli obiettivi della strategia Europa 2020 e trarre pienamente vantaggio dagli sforzi comuni già compiuti a favore della crescita e della competitività dell'UE.

1.9

Il CESE ritiene che, in questo scenario, la povertà energetica non possa più essere considerata come un problema unicamente nazionale, o addirittura locale, di competenza esclusiva della politica sociale. Poiché una parte delle principali cause di questa povertà è da ricercare al di là dei confini nazionali, il CESE auspica un intervento della politica energetica dell'UE nei confronti dei grandi squilibri che alimentano tale fenomeno. Le misure politiche concrete, pertanto, dovrebbero essere ormai valutate alla luce delle loro conseguenze previste sui fattori suscettibili di aggravare o alleviare la povertà energetica.

1.10

Il CESE ritiene che l'esistenza di isole energetiche abbia un costo per la collettività. Tale costo deve essere valutato, e le soluzioni per ridurlo devono inquadrarsi in un approccio globale: è opportuno completare la politica europea dell'energia fornendole strumenti di intervento adeguati sia al livello di interdipendenza degli Stati membri sia alle difficoltà che essi incontrano. Per comprendere appieno l'impatto di tale fenomeno, il CESE auspica che la Commissione europea realizzi uno studio completo sul «costo della non Europa dell'energia» derivante dall'esistenza delle isole energetiche.

1.11

Il CESE raccomanda di effettuare una valutazione trasparente, globale e precisa dei costi, compresi quelli esterni, delle energie fossili, nonché delle energie rinnovabili, compresi i costi indiretti legati al potenziamento della rete, alla capacità di back-up e al sostegno necessario alle tecnologie verdi. Questa valutazione è indispensabile per orientare nel migliore dei modi le scelte in materia di investimenti e di decisioni politiche, specialmente in previsione di un consistente sviluppo della produzione di energia rinnovabile in alcune isole energetiche, da esportare negli Stati dell'Unione europea o nei paesi terzi.

2.1

La richiesta della presidenza cipriota è un ulteriore esempio della necessità di europeizzare la politica energetica e creare una Comunità europea dell'energia, come auspicato dal CESE (1). Quest'ultima presuppone infatti una coesione territoriale rafforzata e una visione omogenea dello sviluppo dei territori europei. L'obiettivo di collegare in modo più stretto le isole energetiche dell'UE tiene anche conto degli orientamenti concreti per migliorare la cooperazione nel settore dell'energia che il CESE aveva raccomandato di adottare nel parere Coinvolgere la società civile nella creazione di una futura comunità europea dell'energia  (2), del gennaio 2012.

2.2

Nel contesto della consultazione della presidenza cipriota e delle discussioni a livello europeo (cfr. in particolare il punto 5 delle conclusioni del Consiglio europeo del 4 febbraio 2011, EUCO 2/1/11 rev. 1), i termini insularità energetica e isola energetica indicano, nel presente parere, un territorio insulare o continentale privo o scarsamente dotato di fonti energetiche endogene, insufficientemente collegato alle reti di trasporto dell'energia e, quindi, spesso dipendente da un'unica fonte esterna o da un unico fornitore di energia esterno. La diversità dei bilanci energetici degli Stati membri rivela quindi l'esistenza di alcune importanti fratture tra di essi. Il concetto di «isola energetica» è quindi al tempo stesso tecnico e (geo)politico (dipendenza da un fornitore unico).

2.3

Tra gli elementi da prendere in considerazione figurano in particolare la mancanza di interconnessioni, la dipendenza da una sola fonte di energia e/o da un solo fornitore, la lontananza dai luoghi di produzione/assi di trasporto dell'energia, il costo degli investimenti rispetto alle dimensioni del mercato, la difficoltà di modificare le rigide tendenze delle politiche energetiche nazionali, le specificità geografiche/climatiche.

2.4

Stando alla definizione di Eurostat, nell'Unione europea vi sono diverse centinaia di isole, di dimensioni e status differenti. Oltre a quattro Stati membri (Cipro, Irlanda, Malta e Regno Unito), vi sono più di 286 isole abitate in Europa, per un totale di oltre 10 milioni di abitanti: le isole del Mare del Nord e del Mar Baltico, le regioni ultraperiferiche (RUP) di tre Stati membri (Canarie per la Spagna, Madeira e Azzorre per il Portogallo, Riunione, Mayotte, Guyana, Martinica, Guadalupa e Saint-Martin per la Francia). Il presente parere non tiene tuttavia conto individualmente delle diverse isole appartenenti agli Stati membri, comprese le RUP.

2.5

Esiste anche un tipo di insularità energetica legata essenzialmente alla storia del XX secolo. La penisola iberica è ancora una penisola energetica, dato che il regime franchista e quello salazarista avevano privilegiato l'autarchia nella maggior parte delle politiche di rete: trasporti, soprattutto ferroviari, ed elettricità, con pochissimi collegamenti esterni, soprattutto con il resto del continente europeo attraverso la Francia. Questa situazione non ha potuto essere regolamentata negli ultimi venti anni per via delle numerose opposizioni locali ai diversi progetti di rafforzamento delle reti che attraversano i Pirenei. Il problema è tuttavia in fase di risoluzione: un nuovo collegamento elettrico a corrente continua permetterà tra breve un maggior numero di scambi con il Mediterraneo sudoccidentale. Tuttavia, al di là del rafforzamento dell'interconnessione elettrica Francia-Spagna (che nel 2014 vedrà aumentare le capacità di transito da 1 400 a 2 800 MW), nei prossimi anni sarà molto probabilmente necessario prevedere altri assi di scambio di energia tra la penisola iberica e il resto del continente europeo. Occorre sostenere l'obiettivo di disporre, entro il 2020, di 4 000 MW di capacità di scambio, in particolare attraverso una nuova interconnessione elettrica sul versante atlantico. Questa misura va inserita nell'elenco dei progetti di interesse comune che verrà definito nel quadro del regolamento sugli orientamenti per la rete transeuropea di infrastrutture.

2.6

Anche gli Stati baltici (Lituania, Lettonia, Estonia) costituiscono delle isole energetiche in seno all'UE, dato che le loro reti dipendono unicamente dall'ex partner «esclusivo»: la Russia (o, in misura minore, la Bielorussia). Si tratta quindi di una priorità in termini di integrazione energetica europea: in effetti è paradossale che i tre Stati baltici siano parte integrante dell'unione politica senza poter ancora beneficiare dei vantaggi dell'integrazione e della solidarietà intraeuropea in materia di energia. Come si può accettare che questi Stati dipendano da un paese terzo, peraltro ormai membro dell'OMC, che non rispetta gli standard europei in materia di accesso alle reti, non ha aderito alla Carta dell'energia e non favorisce il rafforzamento delle interconnessioni con i paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO)? Il CESE auspica quindi una riduzione delle disparità esistenti tra il mercato dell'energia russo e quello europeo, unitamente a un nuovo accordo di partenariato e di cooperazione ambizioso e globale, che comprenda un capitolo specifico dedicato alla cooperazione energetica (cfr. risoluzione del Parlamento europeo del 12 settembre 2012 sulla Relazione annuale del Consiglio al Parlamento europeo sulla politica estera e di sicurezza comune (12562/2011 – 2012/2050(INI)).

2.7

L'Europa sudorientale (Balcani) è una regione di transito, e i progressi compiuti da alcuni Stati in vista della loro adesione all'UE (Croazia, ma anche Serbia, Montenegro, ERIM, ecc.) richiedono ulteriori sviluppi soprattutto in relazione agli Stati vicini membri dell'UE (Romania, Bulgaria, Grecia, Slovenia, Austria e, ben presto, Croazia). La creazione di una comunità dell'energia in questa regione testimonia l'esistenza di una presa di coscienza e deve essere incoraggiata e rafforzata, soprattutto attraverso una consultazione efficace e trasparente delle organizzazioni della società civile della regione in merito alla strategia energetica.

2.8

Da un punto di vista generale, tutti gli Stati membri dell'UE si trovano in una situazione di strettissima interdipendenza reciproca. Alcuni di loro, pur non essendo isole energetiche in senso stretto, si trovano in una situazione di fortissima dipendenza dagli Stati vicini, specialmente nell'Europa centrale e orientale, in particolare l'Ungheria. Il CESE reputa pertanto indispensabile l'adozione di una politica energetica comune adeguata a questo scenario, il quale impone una riflessione generale dell'Unione a favore di una più forte solidarietà intracomunitaria. Quest'aspetto viene peraltro ricordato nell'articolo 194 del TFUE.

3.1

Il concetto di insularità energetica si applica ad una serie di realtà tra loro nettamente distinte ma dalle conseguenze pressoché identiche, a prescindere dalla situazione di partenza. Le ripercussioni di tali «insularità» producono quasi sempre i seguenti risultati:

3.2

La domanda energetica è sostenuta e sta crescendo nelle isole energetiche come negli altri territori dell'UE. In queste condizioni, le conseguenze di un approvvigionamento potenzialmente meno affidabile e comunque decisamente più costoso penalizzano fortemente la competitività economica di tali isole. Alcuni settori industriali, e conseguentemente i posti di lavoro, possono risultare in pericolo, nel momento in cui determinate attività non sono più sufficientemente redditizie.

3.3

Analogamente, i prezzi elevati dell'energia incidono pesantemente sul bilancio delle famiglie. La povertà energetica è stata a lungo considerata come un problema puramente nazionale se non addirittura locale. Di fatto, gli interventi diretti intesi ad aiutare gli individui dipendono proprio da questi livelli. Ciò premesso, una parte delle principali cause della povertà energetica va ricercata al di là dell'ambito nazionale, e la politica energetica dell'UE deve anch'essa contribuire a ridurre tale fenomeno, intervenendo nei confronti degli squilibri più marcati.

3.4

Inoltre, la dipendenza spesso eccessiva dai combustibili fossili, in particolare dal petrolio, mantiene a un livello elevato le emissioni di CO2. Tenuto conto delle norme ambientali (direttive sulle emissioni industriali) e della preoccupazione generale di proteggere la salute umana, si dovranno realizzare investimenti adeguati volti a ridurre tali emissioni. Questi costi devono essere altresì inclusi nella fattura energetica delle isole energetiche.

3.5

Le conseguenze di una situazione di insularità energetica dovrebbero essere valutate più accuratamente, sia in termini di crescita, competitività e sviluppo sostenibile per i territori interessati, sia in termini di solidarietà, coesione e «mancato profitto» per il resto dell'UE, in assenza di un mercato dell'energia completo e funzionale in ogni punto dell'Unione. Il CESE ritiene che l'esistenza di isole energetiche abbia un costo per la collettività. Tale costo deve essere valutato, e le soluzioni per ridurlo devono inquadrarsi in un approccio globale: è opportuno completare la politica europea dell'energia fornendole strumenti di intervento adeguati sia al livello di interdipendenza degli Stati membri sia alle difficoltà che essi incontrano.

3.6

Al di là della dimostrazione dei benefici derivanti da una maggiore integrazione europea, l'obiettivo è certamente quello di promuovere lo sviluppo industriale e quindi l'occupazione. La competitività dell'industria europea dipende da numerosi fattori sui quali le autorità pubbliche esercitano un'influenza minima o nulla. Occorre quindi evitare che la politica energetica – sulla quale l'UE può e deve agire – diventi un fattore limitativo della crescita e dell'occupazione. Il CESE invita fin da ora gli Stati membri e la Commissione europea a non ritardare ulteriormente l'applicazione delle misure già individuate e suscettibili di ridurre i costi energetici e accrescere la sicurezza degli approvvigionamenti, quali, ad esempio, un migliore coordinamento delle decisioni nazionali in ambito energetico e una progettazione comune delle infrastrutture e delle reti, la creazione di gruppi di acquisto europei di energie fossili e, se del caso, mandati di negoziato europei con i partner esterni.

4.1

Le soluzioni più efficaci in questa fase sembrano essere due, ovvero, da un lato, la maggiore interconnessione delle isole energetiche al mercato interno dell'energia (infrastrutture e organizzazione del mercato), al fine di rafforzare concretamente la solidarietà e adeguare l'organizzazione tecnica della rete europea agli obiettivi politici e legislativi dell'UE, e, dall'altro lato, la promozione di fonti energetiche alternative, ossia la produzione locale di energie rinnovabili. Ciò presuppone di mettere in risalto l'eventuale potenziale e di proporre delle azioni volte a sfruttarlo pienamente in maniera sostenibile. Infine, incentivare l'efficienza energetica e la gestione della domanda attraverso le reti intelligenti può contribuire a ottimizzare la domanda di energia.

4.2

La Commissione europea ha già avviato un'importante riforma della politica europea di sostegno alle infrastrutture energetiche, in particolare per quanto riguarda le interconnessioni (cfr. Meccanismo per collegare l’Europa), sulla quale il CESE si è pronunciato favorevolmente (3). Ciò premesso, potrebbe essere utile spingersi ancora oltre nella pianificazione comune delle infrastrutture, come raccomanda il CESE nel parere sulla comunità europea dell'energia (4). In materia di elettricità, nel 2002 il Consiglio europeo aveva fissato per gli Stati membri un obiettivo di costruzione di interconnessione pari al 10 % della capacità di produzione installata. Tale obiettivo è ancora lungi dall'essere raggiunto in alcune frontiere elettriche europee, che continuano a essere congestionate.

4.3

D'altra parte, l'enorme sviluppo delle energie rinnovabili nel Mare del Nord, nonché del solare e dell'eolico nell'Europa meridionale, richiederà nuove e più «intelligenti» infrastrutture per garantire la loro piena integrazione nella grande rete europea. Questi progressi nelle reti intelligenti potrebbero consentire di ridurre del 9 % i consumi entro il 2020 e tra il 9 e il 15 % le emissioni di CO2. La creazione di reti intelligenti e di dispositivi di gestione della domanda può risultare più semplice nei mercati più piccoli, oltre a produrre risultati migliori in tempi più rapidi; associata a misure rafforzate di efficienza energetica, può contribuire significativamente all'ottimizzazione della domanda di energia. I (consistenti) investimenti da realizzare vanno inquadrati nell'ottica di un controllo totale degli interventi in questo settore, di una riduzione del volume della fattura energetica in un contesto di aumento dei prezzi e di un minor fabbisogno di investimenti nelle capacità di generazione convenzionali (riduzione in volume dei margini operativi) o rinnovabili.

4.4

Complessivamente, ENTSO-E (Rete europea dei gestori dei sistemi di trasmissione dell'energia elettrica) ritiene che nei prossimi dieci anni in Europa si dovranno costruire 52 300 km di nuove linee ad altissima tensione, per un investimento totale di 104 miliardi di euro e un centinaio di progetti prioritari, l'80 % dei quali basati sullo sviluppo di energie rinnovabili. La nozione di «scala» nelle isole energetiche dotate di un potenziale in questo ambito rende ancora più delicata la questione dell'integrazione delle energie rinnovabili se la loro rete è di dimensioni ridotte. La capacità di produzione degli impianti industriali di energia rinnovabile (rispetto alla produzione decentrata) può corrispondere a una percentuale relativamente elevata della produzione o del consumo, i cui effetti, in particolare l'intermittenza, sono più difficili da gestire.

4.5

Il rafforzamento delle interconnessioni è quindi indispensabile per rafforzare la sicurezza degli approvvigionamenti, ma anche per consentire un miglior equilibrio tra produzione e consumo di energia in una rete ampliata in un contesto di forte sviluppo delle energie rinnovabili. Ciò vale anche per le capacità convenzionali, che intervengono in caso di arresto o considerevole rallentamento della produzione di energie rinnovabili.

4.6

Lo sviluppo delle energie rinnovabili presuppone una capacità di back-up flessibile, adeguata e in grado di funzionare con un carico di base ridotto (low baseload). Il gas naturale liquefatto (GNL) può rappresentare una risposta alla dipendenza da un unico fornitore di gas e ai prezzi elevati praticati da quest'ultimo, offrendo al tempo stesso una soluzione più flessibile e meno costosa del petrolio nonché consentendo di sostenere lo sviluppo di energie rinnovabili. Lo sviluppo del GNL richiede tuttavia importanti investimenti nelle infrastrutture portuali e d'immagazzinamento.

4.7

Il CESE è convinto che il futuro del sistema energetico europeo dovrà essere in particolare caratterizzato da migliori interconnessioni e dallo sviluppo delle energie rinnovabili, a maggior ragione per le isole energetiche, allo scopo di migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento. L'impiego delle energie fossili resterà predominante, ma la crescita della produzione di energia rinnovabile renderà indispensabile un notevole rafforzamento della rete a livello nazionale ed europeo (cfr. parere del CESE sulla Tabella di marcia per l'energia 2050 e la cosiddetta opzione no-regrets  (5)).

4.8

A quest'esigenza, tuttavia, non si potrà rispondere efficacemente senza una valutazione trasparente, globale e precisa dei costi. È necessario disporre di una conoscenza più obiettiva possibile dei costi - compresi quelli esterni – delle energie fossili, nonché dei sovraccosti generati dalle fonti rinnovabili, per orientare nel migliore dei modi le scelte in materia di investimenti e di decisioni politiche. Gli studi su questi costi indiretti sono estremamente contraddittori, il che rende questa necessità ancora più urgente.

4.9

Per quanto riguarda le energie rinnovabili, occorre tenere conto sia dell'importo degli investimenti nelle nuove capacità di produzione sia dei costi legati al potenziamento della rete e alle eventuali sovvenzioni. Riguardo a quest'ultimo punto, può essere necessario sostenere ulteriormente i territori maggiormente dipendenti sotto il profilo energetico e nei quali le energie rinnovabili sono state finora sviluppate in misura minore. In questo caso, il ritmo di crescita della produzione di energia verde dovrà essere compatibile con quello del potenziamento della rete. Occorre altresì stabilire la capacità di back-up necessaria per unità di produzione di energia rinnovabile supplementare. Il back-up può tuttavia essere importato, ma ciò presuppone l'esistenza di interconnessioni e di una cooperazione regionale ed europea efficaci. Le modalità del sostegno alle energie rinnovabili dovranno tenere conto di questo aspetto per ottimizzare il ritmo del loro sviluppo e il costo del sostegno a carico dei contribuenti.

4.10

L'insieme di questi costi, una volta valutati con esattezza, dovrà essere confrontato con la fattura energetica relativa alle energie fossili importate, integrando tutti i costi, compresi quelli politici e quelli ambientali. Si tratta di un esercizio indispensabile per valutare le ripercussioni positive o negative sulla competitività del territorio. In questa stessa prospettiva si può altresì inquadrare un consistente sviluppo della produzione di energia rinnovabile in alcune isole energetiche, da esportare in altri Stati dell'Unione europea o nei paesi terzi.

4.11

Il CESE auspica che in questa dinamica di rafforzamento delle infrastrutture vengano inclusi in via prioritaria gli Stati e le regioni interessati dall'insularità energetica, poiché nella definizione degli assi prioritari occorre tenere conto della loro maggiore dipendenza. A titolo di esempio, il Piano d'interconnessione del mercato energetico del Baltico (BEMIP) potrebbe spianare la strada per un miglior coordinamento della politica energetica e del mix energetico nella regione. Ciò permetterebbe di far uscire dall'isolamento le reti energetiche, specialmente quelle di Lituania, Lettonia ed Estonia.

4.12

Sono stati recentemente registrati alcuni progressi nella cooperazione tra la Lituania e la Lettonia. In questo ambito è prevista un'iniziativa faro: la Lituania costruirà a Klaïpeda un terminal per il gas liquefatto che servirà ad alimentare il serbatoio di stoccaggio di Incukalns in Lettonia. La Lituania ritiene del resto che questo serbatoio potrebbe fungere da «riserva regionale di gas». In questo contesto il CESE ribadisce la proposta di mettere in comune le risorse di energia fossile e, in particolare, di formare dei gruppi di acquisto per il gas (6). Lituania, Lettonia ed Estonia stanno sviluppando e attuando progetti di interconnessione elettrica (LitPol Link, NordBalt ed Estlink 2) con il resto dell'UE, in particolare la Polonia. In contemporanea i tre Stati baltici stanno lavorando per arrivare ad una piena integrazione nel sistema energetico europeo, combinando i loro sistemi elettrici con le reti elettriche europee continentali in modalità sincrona (è in corso uno studio di fattibilità); inoltre stanno sviluppando congiuntamente il progetto di centrale nucleare di Visaginas, che potrebbe contribuire a garantire la loro sicurezza energetica, oltre ad essere un importante fattore per l'integrazione del sistema elettrico europeo.

4.12.1

Cipro, grazie alla sua nuova dimensione energetica (importanti scoperte di gas nelle sue acque territoriali) può diventare un importante attore regionale. Un aumento sensibile dei suoi mezzi di produzione di energie rinnovabili e una forte partecipazione ai progetti sopramenzionati potrebbero consentire a tale paese di diventare un hub energetico, orientato verso una migliore integrazione regionale, nonché un attore della politica di vicinato in materia energetica. La scelta, operata di recente, degli operatori per lo sfruttamento futuro dei giacimenti di gas ciprioti deve permettere, al tempo stesso, una migliore integrazione nell'Unione e una politica di vicinato attiva.

4.13

Inoltre, la dipendenza da un unico fornitore potrà essere ridotta mediante l'attuazione del terzo pacchetto energetico. Anche la questione dell'organizzazione regionale dei mercati riveste un'importanza fondamentale: la Lituania e l'Estonia partecipano già al Nord Pool Spot, ovvero il mercato dell'elettricità degli Stati baltici e nordici, al quale la Lettonia prevede di aderire l'anno prossimo. Oltre a questo esempio, il CESE incoraggia gli Stati baltici a cercare risposte comuni ai loro bisogni e a sviluppare il dialogo energetico regionale.

4.14

È necessario potenziare le interconnessioni con i paesi terzi vicini dell'UE, che potrebbero produrre ed esportare energia verso l'UE oppure assicurarne il transito verso l'UE a partire da altri luoghi di produzione. Ciò è possibile soprattutto per i progetti energetici del bacino del Mediterraneo (Piano solare mediterraneo, Medgrid, componente Energia dell'Unione per il Mediterraneo, Desertec, ecc.), sollecitando la partecipazione dei paesi (Cipro, Malta) o delle regioni (Creta, Sardegna, Corsica, Sicilia, Baleari, …) interessate a tali progetti.

4.15

La comunità dell'energia [dell'Europa sudorientale] deve comprendere una dimensione relativa alla concertazione e all'integrazione verso l'esterno, oltre a una dimensione «azione della società civile organizzata»: in questo ambito, un ruolo particolare spetta ai comitati consultivi misti del CESE (ERIM, Montenegro, Croazia) nonché ai CES e alle istituzioni analoghe di questi paesi.

4.16

Inoltre si potrebbero promuovere ulteriormente la dimostrazione e lo sviluppo di energie rinnovabili, soprattutto in relazione con la Tabella di marcia per l'energia 2050 e la recente comunicazione sull'integrazione delle energie rinnovabili nel mercato interno (COM(2012) 271 final).

4.17

Occorrono soluzioni e proposte concertate all'interno e alla periferia dell'UE, in grado di coinvolgere:

4.18

Le uniche soluzioni praticabili sono quelle interstatali e interoperatori. Le politiche energetiche – in materia di approvvigionamento, di costruzione di reti, di ricerca e sviluppo, ecc. – non possono essere promosse solo da qualche Stato dell'UE in grado di dotarsi di una politica energetica «autonoma», poiché ciò avrebbe importanti ripercussioni sugli altri Stati. È necessario un più stretto coordinamento del mix energetico, ad esempio tra Stati e regioni interessati dall'insularità energetica e la cui politica energetica è soggetta a forti limitazioni. In tal modo, questi Stati e regioni potrebbero anche indicare la via di una cooperazione più stretta a livello europeo, al di là delle sole preoccupazioni di «sovranità energetica».

4.19

Tali soluzioni – infrastrutture, produzione di energie rinnovabili, coordinamento rafforzato delle politiche energetiche tra Stati e regioni – devono essere tuttavia accompagnate da una più ampia partecipazione della società civile, viste le loro implicazioni in termini di mix energetico, organizzazione dei mercati, prezzi, competitività, questioni ambientali o accettazione sociale. A questo proposito il CESE ricorda la proposta di istituire un forum della società civile sui temi energetici, formulata nel quadro dei propri lavori sulla comunità europea dell'energia (7).

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/16

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che, in Europa, i servizi sociosanitari e didattici alla persona costituiscano un importante nocciolo duro del modello sociale europeo. Tali servizi, che dipendono l'uno dall'altro e si rafforzano vicendevolmente nella loro efficacia, formano un «triangolo d'oro» essenziale al buon funzionamento e alla qualità della società.

1.2

Il CESE ritiene che tali servizi svolgano da un lato un ruolo chiave per l'integrazione dell'individuo nella società e, al tempo stesso, per la preservazione della coesione sociale, garantendo, così, un'effettiva partecipazione democratica e una giustizia sociale; dall'altro lato, essi sono di fondamentale importanza per raggiungere gli obiettivi dell'agenda Europa 2020 sotto i profili della sostenibilità, dello sviluppo occupazionale intelligente e di un rafforzamento della coesione economica e sociale dell'Unione europea.

1.3

Secondo il CESE, occorre maggiore consapevolezza del fatto che, con l'invecchiare della popolazione e l'aumento della domanda di assistenza, a causa della sempre minore disponibilità di familiari in grado di fornire tale assistenza (dovuta tra le altre cose alla crescente partecipazione delle donne al mercato del lavoro), è divenuto essenziale pianificare e programmare meglio i requisiti e la formazione degli operatori del settore, da un lato, e le priorità in termini di stanziamenti del bilancio, dall'altro.

1.4

Il CESE è consapevole della competenza degli Stati membri in materia e della discrezionalità delle autorità nazionali, regionali e locali nell'erogazione di tali servizi; tuttavia, richiama l'attenzione sul fatto che esiste anche, in materia, una grande responsabilità condivisa tra i paesi membri dell'Unione europea; considerando però che il Trattato di Lisbona ha introdotto importanti innovazioni al riguardo con il protocollo sui servizi di interesse generale (SIG) allegato al Trattato, ritiene che sia necessario uno sforzo di armonizzazione tra gli Stati per superare le diseguaglianze oggi esistenti e garantire la libertà fondamentale di stabilimento (nel rispetto, come minimo, delle norme sociali regolamentari e convenzionali del paese d'accoglienza) e di prestazione dei servizi.

1.5

Il CESE, vista la rilevanza in termini di contributo al prodotto interno lordo comunitario del settore, alle importanti prospettive occupazionali e di creazione di nuovi posti di lavoro e nuove imprese, nonché alle capacità del settore di dare risposte innovative di qualità ai cambiamenti strutturali e delle esigenze nella società europea, così come agli obiettivi del Trattato di Lisbona in materia, chiede alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo:

1.6

A livello dell'UE, il CESE ritiene che sarebbe opportuno destinare in maniera coordinata una quota dei vari fondi strutturali allo sviluppo delle infrastrutture sociali e di servizi sanitari, laddove carenti, e alle iniziative occupazionali locali nel settore, assicurando, in particolar modo, una linea di finanziamento per le aree rurali. Altrettanto dicasi per i programmi Orizzonte 2020 e Cultura e gli interventi di formazione continua, rivolta alle nuove tecnologie applicate all'assistenza socio-sanitaria. Occorre inoltre incoraggiare la ricerca in materia di ottimizzazione dei risultati dei servizi, nonché la documentazione e lo scambio degli esempi riusciti.

1.7

Il CESE ritiene che sarebbe importante istituire un dialogo sociale costruttivo e ben articolato tra tutti i livelli (locale, nazionale ed europeo) per i settori dei servizi alla persona. Questo dialogo sociale dovrebbe svolgere un ruolo cruciale nel:

La Commissione europea e gli Stati membri dovrebbero fornire un sostegno concreto e attivo all'istituzione e allo sviluppo di questo dialogo sociale, nonché all'organizzazione dei suoi lavori. In un primo tempo il sostegno potrebbe prendere la forma di studi dedicati a questi settori e di conferenze a livello europeo destinate alle parti sociali del settore in esame.

2.1

Scopo del presente parere è quello di individuare i mutamenti nelle attuali tendenze e i futuri sviluppi nel campo dei servizi socio-sanitari alla persona e dei servizi di istruzione e formazione ad essi correlati, nonché le prospettive di una nuova occupazione di qualità in questo settore.

2.2

I servizi socio-sanitari si rivolgono alle esigenze fondamentali dell'individuo. L'industria del settore prende diverse forme, dalle istituzioni che prestano cure mediche e psicosociali a quelle che offrono servizi di assistenza socio-sanitaria, sostegni agli alloggi, oltre alle case di cura, ai centri di igiene mentale e di assistenza all'infanzia, agli anziani e ai diversamente abili.

2.3

Il settore è caratterizzato, inoltre, da importanti flussi migratori provenienti dall'esterno dell'Unione europea, così come dalla forte tendenza a ricorrere al mercato del lavoro in nero, con tutte le conseguenze nefaste che ciò comporta sia per il singolo, sia per la società in generale.

2.4

Il CESE intende, con il presente parere, contribuire a determinare il valore aggiunto che i servizi alla persona possono offrire alla strategia Europa 2020 allo scopo di individuare le esigenze, in termini di risorse umane qualificate e nuovi profili occupazionali, in vista di prospettive sociali innovative, nuovi e migliori posti di lavoro e un maggior benessere per tutti i cittadini, grazie a una migliore integrazione che derivi dal rafforzamento della coesione della società.

2.5

In Europa i servizi sanitari, sociali ed educativi alla persona costituiscono un importante nocciolo duro del modello sociale europeo. Tali servizi, che dipendono l'uno dall'altro e si rafforzano vicendevolmente nella loro efficacia, formano un «triangolo d'oro» essenziale al buon funzionamento e alla qualità della società.

2.6

Il CESE fa propria questa concezione del c.d. «triangolo d'oro» di servizi integrati, per una educazione di qualità, una sanità efficiente e una piena integrazione sociale, inteso ad assicurare i più elevati livelli possibili di efficacia di tutti e tre i tipi di servizi in termini di disponibilità, di accessibilità universale, di centralità sulla persona, onnicomprensività, continuità, elevato grado di qualità, con un chiaro orientamento ai risultati, rispetto dei diritti fondamentali, partecipazione e partenariato, governance integrata, investimenti in capitale umano e in infrastrutture sociali, performance elevate, occupazioni qualificate e buone condizioni di lavoro, con prospettive di carriera, solidarietà e coesione sociale.

2.7

Proprio per tali caratteristiche, il CESE ritiene che al triangolo d'oro dei servizi qualificati alla persona occorra dedicare un'attenzione prioritaria per raggiungere gli obiettivi dell'agenda Europa 2020 sotto i profili della sostenibilità, dello sviluppo economico e occupazionale e della coesione economica e sociale dell'Unione.

2.8

Il parere si avvale di numerose fonti di informazione, che vanno da studi di portata generale ad analisi di casi concreti nel campo dell'imprenditoria. Va rilevato che le tendenze demografiche e l'invecchiamento attivo, nonché le ripercussioni dell'invecchiamento della popolazione sui sistemi di assistenza sanitaria e previdenziale, sono tutti temi già affrontati dal CESE nei suoi pareri precedenti (1). Il CESE è impegnato, da parte sua, nella definizione di una tabella di marcia per una serie di iniziative incentrate sulle problematiche dell'invecchiamento della società europea, nel contesto dell'ottavo programma quadro di ricerca e sviluppo, nonché sulla partecipazione degli anziani alla società (2).

2.9

Quanto ai servizi didattici alla persona, essi sono presi in considerazione nel presente parere solo in quanto servono ad offrire servizi di assistenza sociale e sanitaria di qualità e aggiornati. Per maggiori informazioni riguardo ai servizi di istruzione e formazione permanente si rimanda a numerosi pareri già elaborati dal CESE sull'argomento (3).

3.1

Nel 2009 oltre 21,5 milioni di persone trovavano impiego, nell'UE, nel settore dell'assistenza socio-sanitaria e dei servizi didattici correlati, come risulta dalle statistiche Eurostat per l'UE a 27 (4). La loro presenza si concentra maggiormente negli Stati membri dell'UE di più lunga data rispetto ai paesi di nuova adesione, ed è costituita prevalentemente da donne, che rappresentano il 78 % dei lavoratori del settore, e da lavoratori molto giovani (oltre il 43 % ha meno di 40 anni). Il contributo del settore alla creazione di nuovi posti di lavoro di assistenza sociosanitaria e domiciliare è stato tra il 2000 e il 2010 pari a oltre 4 milioni, in netta controtendenza rispetto al decremento occupazionale in atto nell'Unione per la crisi economica - con aumenti consistenti nel periodo 2008-2010 pari a circa 770 mila nuovi posti (5).

3.2

Nell'UE l'assistenza sanitaria è uno dei settori più importanti, in quanto costituisce il 10 % circa del PIL e impiega un lavoratore su 10. Presenta inoltre una percentuale superiore alla media di lavoratori, nel campo dei servizi, in possesso di un diploma d'istruzione superiore (6). L'occupazione del settore è in crescita con l'invecchiare della popolazione (7), con la crescente partecipazione delle donne al mercato del lavoro, e con l'aumento della domanda di assistenza sanitaria, e necessita sempre più di definizioni armonizzate e di standard formativi a livello europeo per garantire una mobilità geografica e dinamiche professionali con servizi di qualità, efficaci e sostenibili su tutto il territorio.

3.3

Tra i profili individuati figurano gli assistenti medico-sanitari, gli infermieri, gli operatori del settore giovanile, gli assistenti sociali e i medici: secondo studi recenti (8), in tutte le branche della medicina, nonostante i bassi livelli retributivi e lo scarsissimo riconoscimento del lavoro svolto, gli operatori sanitari sono altamente motivati e responsabili. Alcuni studi indicano inoltre una grave carenza di personale e difficoltà crescenti nella ricerca di quadri operativi adeguati e qualificati che siano poi disposti a restare.

3.4

È necessaria una strategia europea all'interno di Europa 2020 (9), per assicurare più elevati livelli di innovazione tecnica e strutturale, ridurre i costi e promuovere un'occupazione di qualità, migliorando l'accesso all'assistenza sanitaria soprattutto nelle zone svantaggiate, così come in determinati campi della medicina caratterizzati da carenza di personale a livello nazionale, creando reti di centri medici europei di alta qualità dotati di personale qualificato e molto motivato da mettere a disposizione di tutti i cittadini dell'UE.

3.5

Quanto ai livelli retributivi del settore, questi sono generalmente inferiori alle remunerazioni medie corrisposte a livello nazionale per mansioni comparabili: le donne - che rappresentano la grande maggioranza della forza lavoro, spesso immigrata - sono in genere sottopagate (10), scarsamente considerate e con contratti precari, pur essendo qualificate, come emerge da studi recenti nei seguenti sottosettori (11): assistenza sanitaria, assistenza all'infanzia, assistenza agli anziani ed altre forme d'assistenza alle persone non autonome.

3.6

Il settore presenta inoltre altre caratteristiche specifiche che lo distinguono dagli altri (12):

3.7

Peraltro, come è stato rilevato in materia di servizi alla persona, occorre «tener conto delle specifiche caratteristiche di piccoli operatori, che forniscono servizi di interesse economico generale, servizi sociali e servizi non-profit, le cui caratteristiche e contributi peculiari all'interesse generale debbono essere presi maggiormente in considerazione» (13), nell'ambito del dialogo sociale con le parti sociali e con la società civile in generale.

3.8

La situazione è particolarmente preoccupante nelle aree rurali e in altre zone svantaggiate, dove la mancanza di infrastrutture sociali, mediche e didattiche spesso porta a un esodo di lavoro qualificato, con ripercussioni sulle iniziative di creazione di impresa, sulle loro localizzazioni e sullo sviluppo di tali aree: occorre assicurare quindi uno sviluppo regionale più equilibrato e la promozione di una maggiore coesione territoriale, specie in termini di assistenza sociale, sanitaria ed educativa personalizzata all'infanzia e agli asili nido (14).

3.9

Per promuovere una migliore integrazione dei lavoratori migranti è necessario prevedere misure finanziarie e organizzative di sostegno con corsi di lingua, miglioramento dell'immagine delle mansioni svolte, accoglienza ed alloggio, formazione professionale in pratiche assistenziali, tenendo conto del successivo reinserimento nei paesi d'origine, per evitare il brain-drain in campo sanitario (15).

3.10

I costi degli investimenti nel settore sono di conseguenza alquanto elevati e spesso controversi in termini di sostenibilità dal momento che la crisi finanziaria ha evidenziato la necessità di migliorare il rapporto costo-efficacia dei servizi socio-sanitari, e gli Stati membri sono sotto pressione in quanto devono trovare il giusto equilibrio tra l'esigenza di prestare servizi sanitari a carattere universale e il rispetto dei vincoli di bilancio. Tuttavia, considerando i risultati ottenuti, emerge con chiarezza che gli investimenti in questo settore dei servizi sono altamente produttivi e proficui: la forza lavoro gode di migliore salute, è meglio integrata, più qualificata, più motivata e anche più stabile.

3.11

Peraltro il Trattato di Lisbona ha introdotto importanti innovazioni in materia con il protocollo sui servizi di interesse generale (SIG) allegato al Trattato, «poiché riguarda l'insieme dei SIG e introduce, per la prima volta in un Trattato, la nozione di servizi di interesse generale di ordine non economico contrapposta a quella di servizi di interesse economico generale (SIEG)» (16). È innegabile che i servizi alla persona abbiano un carattere sia «economico» che «non economico». L'aspetto dell'interesse economico generale è connesso alla loro importanza per il buon funzionamento di tutte le industrie, del manifatturiero e dei servizi, mentre l'aspetto non economico si riferisce alla loro importanza per l'integrazione di tutti gli individui e la coesione della società.

3.12

Secondo il CESE «il protocollo non è una semplice dichiarazione interpretativa dei Trattati e dei valori comuni dell'Unione, relativi ai SIG, ma contiene anche una serie di istruzioni operative destinate all'Unione e agli Stati membri. Esso pone l'utente, il soddisfacimento dei suoi bisogni, le sue preferenze e i suoi diritti al centro delle disposizioni e sancisce alcuni principi comuni in materia di elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, parità di trattamento e promozione dell'accesso universale» (17).

3.13

Occorre quindi assicurare soprattutto una forte dimensione europea al settore, con un quadro UE armonizzato e sostenuto con una strategia europea di interventi strutturali, anche se il Comitato ha avuto modo di sottolineare «il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti» (18).

4.1

Il lancio di una Strategia europea risulta, a parere del Comitato, fondamentale per anticipare e gestire le attuali trasformazioni della società europea e del suo modello economico e sociale, che richiedono l'individuazione di priorità strategiche per l'industria europea dei servizi sociali, sanitari e didattici alla persona, per quanto concerne:

4.2

Le risorse umane sono il primo pilastro fondamentale dell'industria dei servizi alla persona, come dimostrano stanziamenti previsti nella strategia Europa 2020, con l'obiettivo di mantenere i cittadini dell'UE attivi, socialmente integrati e sani più a lungo, con ricadute positive sulla produttività e la competitività. Questo settore figura tra i primi nell'iniziativa Mercati pilota: un'iniziativa per l'Europa ed è parte integrante dell'iniziativa faro Un'agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro.

4.2.1

Data la rilevanza dei servizi in oggetto, l'azione strategica europea in tema di risorse umane dovrebbe essere indirizzata a:

Tali interventi di carattere europeo dovrebbero essere accompagnati da misure di monitoraggio continuo basate su una valutazione scientifica e rigorosa.

4.3

L'introduzione di tecnologie appropriate nel settore a sostegno sia del prestatore dei servizi sia del percettore degli stessi rappresenta il secondo pilastro di questa strategia: l'innovazione tanto strutturale, quanto metodologica e tecnica, applicata ai servizi socio-sanitari alla persona può contribuire a raccogliere la sfida della sostenibilità, nel contesto dei cambiamenti in corso e della realizzazione di una crescita inclusiva.

4.3.1

Bisogna ricorrere alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione per favorire l'autonomia, una maggiore responsabilizzazione e una cultura della salute personale, nonché il coordinamento tra servizi sanitari e sociali al fine di concepire servizi sempre più integrati che collochino l'individuo al centro di un continuum coordinato di servizi di qualità.

4.3.2

L'eHealth, l'alfabetizzazione informatica e la telemedicina rappresentano un pilastro fondamentale del processo di innovazione dei processi di cura e di riabilitazione, in quanto consentono al cittadino di portare con sé, ovunque si trovi, la propria storia clinica e di fruire conseguentemente di un'assistenza sanitaria il più possibile personalizzata (19).

4.3.3

Per essere efficienti, i sistemi di servizi alla persona hanno bisogno di una piattaforma tecnologica avanzata per condividere, da un lato, le pratiche più riuscite tra utenti e fornitori di assistenza di lunga durata e, dall'altro, gli orientamenti che devono guidare il processo decisionale e il monitoraggio della qualità a livello locale, e infine per affinare il ricorso alla pianificazione dell'assistenza allo scopo di migliorare i sistemi di ripartizione dei costi dei servizi sociali e dei servizi sanitari/paramedici per le prestazioni (20).

4.3.4

Occorre saper trarre il massimo beneficio dalle tecnologie dell'informazione applicate ai servizi socio-sanitari e didattici alla persona, attraverso la R&S nazionale e dell'UE, per valorizzare nuovi profili professionali, modulati secondo le diverse necessità dell'infanzia, della disabilità, dell'invecchiamento e delle malattie fisiche e mentali.

4.4

Terzo pilastro: la creazione di uno Spazio europeo di servizi integrati deve essere considerata con molta attenzione, allo scopo di superare le disuguaglianze esistenti e garantire realmente la libertà fondamentale di stabilimento (nel rispetto, come minimo, delle norme sociali regolamentari e convenzionali del paese d'accoglienza) e di prestazione dei servizi (soprattutto in questo settore, di importanza essenziale per garantire la libera circolazione dei servizi) attraverso il riconoscimento reciproco, la cooperazione amministrativa e, ove necessario, l'armonizzazione, per garantire, in tutto il territorio dell'Unione, una serie di servizi responsabili, centrati sulla persona. Per realizzare questo obiettivo gli Stati membri e l'Unione europea dovranno esercitare congiuntamente le loro responsabilità.

4.4.1

La sfida di trasformare l'economia europea in un'economia innovativa e moderna fondata sulla piena realizzazione della quarta libertà (la libera circolazione dei servizi), così come sullo sviluppo di una «quinta libertà», vale a dire la completa e libera circolazione delle conoscenze, consentirebbe all'Europa di sfruttare appieno il suo potenziale creativo. In questo contesto i risultati derivanti dall'applicazione dell'innovazione ai servizi socio-sanitari andrebbero seguiti da vicino sulla base di un sistema di valutazione europeo da realizzare a tal fine.

4.4.2

Occorre garantire uno spazio europeo solidale che assicuri un accesso ai servizi fondamentali di qualità, nell'ambito dei servizi socio-sanitari e didattici alla persona, in tutto il territorio dell'UE anche attraverso l'attuazione di un «quadro europeo volontario per la qualità nei vari Stati membri e in una serie di settori differenti» (21), coinvolgendo gli utenti nella definizione e nella valutazione della qualità.

4.4.3

Un sistema di servizi integrati richiede - oltre a principi di qualità armonizzati - un mutuo riconoscimento delle qualifiche, il monitoraggio della qualità del servizio, l'attivazione di un dialogo sociale ai vari livelli, prossimo ai cittadini, e che coinvolga tutti gli interessati per intensificare la cooperazione reciproca.

4.5

Le politiche di sostegno, strutture e infrastrutture, rappresentano il quarto pilastro su cui si deve poggiare la strategia europea in tema di industria dei servizi alla persona.

4.5.1

Elemento essenziale di tale pilastro è l'attivazione mirata - affianco alle azioni previste dall'Europa 2020 - dei programmi e degli interventi strutturali dell'UE, con particolare riguardo al Fondo sociale europeo, al Fondo europeo per lo sviluppo regionale e al Fondo europeo per l'agricoltura e lo sviluppo rurale, nonché i programmi dell'UE Cultura e Orizzonte 2014/2020.

4.5.2

Dovrebbero inoltre essere previste, a livello dell'UE, misure volte a definire un quadro europeo che agevoli e incoraggi le buone prestazioni in termini di qualifiche professionali e qualità dei servizi, documentazione e scambio di esperienze positive, nonché sistemi standardizzati di monitoraggio della qualità e dei livelli di «customer satisfaction» e di «value for money» nel settore, per quanto riguarda sia la professionalizzazione e le condizioni di lavoro e di carriera del prestatore di servizio, sia le imprese pubbliche e private e dell'economia sociale ivi operanti, nonché, infine, per i percettori dei servizi e le loro famiglie ed anche per l'economia sociale.

4.5.2.1

Al riguardo il volontariato rappresenta una parte consistente che va sostenuta ed incentivata soprattutto per il contributo di qualità sotto il profilo «umano», sociale e dell'affettività: meritano particolare attenzione misure europee di sostegno allo scambio di esperienze delle migliori pratiche di volontariato nei servizi alla persona.

4.5.3

Occorre tener conto della rilevanza dell'impegno d'investimento ed in particolare della necessità di diversificazione della copertura finanziaria (imposte, varie forme contributive per la sicurezza (protezione) sociale, assicurazione, solidarietà intergenerazionale, partenariati pubblico-privati) considerando che il costo dell'assistenza e sostegno sanitario a lungo termine non è sostenibile per la maggior parte della popolazione.

4.5.4

A livello dell'UE sarebbe opportuno destinare una quota dei fondi strutturali allo sviluppo delle infrastrutture sociali e di servizi sanitari e di assistenza, laddove carenti, e alle iniziative occupazionali locali nel settore, assicurando in particolar modo una linea di finanziamento al riguardo per le aree rurali e le altre zone svantaggiate, attraverso il Fondo europeo per l'agricoltura e lo sviluppo rurale e l'iniziativa Leader.

4.5.5

Occorre rivedere anche a livello dell'UE le misure di sostegno alle politiche familiari e volte a garantire accordi più flessibili sul posto di lavoro a coloro che prestano assistenza familiare.

5.1

Il CESE è profondamente convinto che «nei settori quali l'assistenza sanitaria, i servizi per l'infanzia, l'assistenza agli anziani e alle persone con disabilità o di assistenza sociale, tali servizi forniscono una rete di sicurezza fondamentale per cittadini e contribuiscono a promuovere la coesione sociale» (22).

5.2

Il Comitato sottolinea che i servizi sanitari, didattici e sociali alla persona rivestono un interesse generale - sia economico che non economico - e svolgono un ruolo importante per la qualità e il funzionamento delle società europee, contribuendo alla protezione e all'inclusione sociale e, in maniera considerevole, al rendimento e alla competitività dell'economia, mentre la domanda di tali servizi aumenta e la capacità di finanziarli diventa più limitata, come conseguenza della crisi economica e, a più lungo termine, dei trend demografici.

5.3

Il Comitato ribadisce con forza gli obiettivi nel Trattato di Lisbona a proposito di educazione, protezione sociale e sanità che rispecchiano la coscienza sociale collettiva e il desiderio di dare ai cittadini un livello di vita ancora più elevato, compatibilmente con il potenziale economico di tutti gli Stati membri.

5.4

Il CESE ritiene quindi che, nelle circostanze attuali, un ulteriore sviluppo in questi settori richieda:

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/23

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è fermamente convinto che un autentico partenariato, che coinvolga tutti i partner e i soggetti interessati della società civile organizzata (1) nella preparazione, esecuzione e valutazione ex post dei programmi e progetti della politica di coesione dell'UE, contribuisca direttamente a migliorare la qualità e a favorire una buona riuscita di questi ultimi. Il principio di partenariato è un eccellente esempio di come la buona governance possa essere applicata ad altre politiche dell'UE garantendo così un'attuazione efficace della strategia Europa 2020.

1.2

Avendo già richiesto l'adozione di un codice di condotta, il CESE sostiene fermamente l'iniziativa della Commissione e condivide appieno le raccomandazioni proposte. Apprezza altresì il sostegno dato al codice dal Parlamento europeo (PE) e dal Comitato delle regioni (CdR); il CESE rammenta tuttavia che il partenariato dovrebbe garantire parità di condizioni per tutti i partner, pubblici e privati.

1.3

Tuttavia, il CESE esprime profondo rammarico per la scelta del Consiglio di sopprimere, per il momento, il codice di condotta dalla proposta della Commissione. Raccomanda quindi un'azione congiunta con il CdR per difendere tale codice.

1.4

Il CESE è molto sensibile alla crescente preoccupazione percepita dalla società civile organizzata riguardo all'attuazione del principio di partenariato. In alcuni Stati membri vengono segnalati una tendenza in atto verso un indebolimento di questo principio e un calo della partecipazione da parte della società civile organizzata. Anche la soppressione del codice di condotta dalla proposta della Commissione costituisce un motivo di forte preoccupazione. Nell'attuale situazione di crisi, infatti, è necessario un impegno ancora più forte delle parti sociali e di altre organizzazioni della società civile.

1.5

Pur trattandosi ancora soltanto di un documento di lavoro dei servizi della Commissione (SWD), il testo in esame arriva al momento giusto, poiché in diversi Stati membri e regioni la programmazione dei fondi strutturali 2014-2020 ha già avuto inizio. La Commissione dovrebbe impegnarsi attivamente a diffonderlo, in modo che possa essere utilizzato dai soggetti interessati. Il CESE esorta i propri membri a intervenire attivamente presso le loro organizzazioni affinché partecipino a progetti e programmi della politica di coesione dell'UE, con l'ausilio del codice di condotta.

1.6

Il CESE desidera sottolineare con forza che i programmi operativi dovrebbero essere finalizzati ad azioni e misure favorevoli al partenariato. Gli orientamenti principali dovrebbero essere la parità di trattamento e il pluralismo nel partenariato, la creazione di partenariati mirati per programmi mirati e il rafforzamento delle azioni di costruzione di capacità.

1.7

Il CESE ritiene che i comitati di sorveglianza dovrebbero essere coadiuvati da altri strumenti di partenariato. A tale proposito il CESE ricorda che la formulazione proposta negli emendamenti del PE all'articolo 5 del regolamento «disposizioni comuni» (RDC): «cooperano con i partner» va sostituita con «associano i partner».

1.8

Il CESE propone di tenere una «verifica del partenariato», gestita dagli stessi partner. Tale sistema di monitoraggio europeo dovrebbe essere basato su una semplice lista di controllo e su valutazioni tra pari realizzate dalla Commissione insieme con le organizzazioni di soggetti interessati europei. Il CESE è molto interessato a partecipare attivamente a questo processo.

1.9

Una corretta applicazione del principio di partenariato, così come definito nel codice di condotta, dovrebbe costituire una condizione preliminare alla firma, da parte della Commissione, dei contratti di partenariato con i diversi Stati membri. In questo contesto, le risorse assegnate ai programmi operativi potrebbero essere integrate come incentivo a soddisfare tale condizione.

2.1

Sin dagli inizi, nel 1988, l'attuazione del principio di partenariato è stata lenta e frammentata. La società civile organizzata è stata coinvolta nel processo, specialmente le parti sociali. Il principio è stato più facilmente adottato nei paesi in cui il partenariato era già una componente intrinseca della definizione delle politiche. Il principio è stato rafforzato quando la Commissione ha assunto maggiori responsabilità dirette nella politica di coesione e sono state istituite iniziative comunitarie come Equal e Leader.

2.2

Tuttavia, in molti casi il partenariato è rimasto unicamente sulla carta. Nel periodo di programmazione 2006-2013 il partenariato non è stato promosso attivamente, benché nello stesso tempo la partecipazione dei soggetti interessati sia divenuta un elemento fondamentale per l'attuazione della strategia di Lisbona. La politica di coesione dell'UE ha dovuto affrontare nuove sfide con l'ingresso di dieci paesi nel 2004, seguiti da altri due, Bulgaria e Romania, nel 2007.

2.3

La Commissione ha individuato delle carenze nell'attuazione di questo principio, e i partner della società civile hanno criticato gli insuccessi. Come reazione alle nuove relazioni tra Stati membri e Commissione nella gestione della politica di coesione, una particolare attenzione è stata rivolta alla diffusione di buone pratiche.

2.4

Nel 2009 la Commissione ha chiesto al CESE di elaborare un parere esplorativo su come promuovere il partenariato nei fondi strutturali sulla base delle buone pratiche. Il parere del CESE, all'epoca, è stato integrato da una pubblicazione, Il tango si balla in due, che presentava una selezione delle buone pratiche attuate negli Stati membri. La proposta, avanzata dal CESE, di adottare un codice di buone pratiche è stata da allora accolta dalla Commissione.

2.5

La situazione attuale mostra che il partenariato con la società civile organizzata si sta evolvendo in gran parte degli Stati membri. La Polonia può servire da modello per alcuni aspetti legati alle buone pratiche che essa sta sviluppando. L'attuazione del partenariato è indubbiamente una sfida per gli ultimi arrivati, come la Bulgaria, la Romania e, ben presto, la Croazia. Questo vale anche per alcuni Stati che hanno aderito all'UE nel 2004, come pure per altri che sono membri da diversi anni, come Portogallo e Grecia.

2.6

Si registra, in effetti, una crescente preoccupazione nella società civile organizzata per quanto riguarda l'attuazione del principio di partenariato. Le aspettative non sono soddisfatte. In alcuni Stati membri si segnalano una tendenza in atto verso un indebolimento di questo principio e un calo della partecipazione da parte della società civile organizzata, a cui si aggiunge la soppressione del codice di condotta da parte del Consiglio. In alcuni paesi, ad esempio, la programmazione per il periodo 2014-2020 ha avuto inizio senza che i soggetti interessati del settore privato fossero veramente invitati a contribuire. Occorre intervenire su questa mancanza di volontà politica per consentire una piena applicazione del codice di condotta.

3.1

La proposta della Commissione relativa ai fondi del quadro strategico comune (QSC) per il periodo 2014-2020 impone espressamente agli Stati membri di organizzare un partenariato sulla base di un codice di condotta europeo in materia (CCP), che stabilirà obiettivi e criteri per l'attuazione dei partenariati e agevolerà lo scambio di informazioni, esperienze, risultati e buone pratiche tra gli Stati membri. Il CCP sarà adottato dalla Commissione come atto delegato entro tre mesi dall'entrata in vigore del regolamento «disposizioni comuni» (RDC).

3.2

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione (SWD) costituisce un primo passo per dare effettiva attuazione al principio di partenariato. Esso elenca 18 orientamenti dettagliati all'interno dei seguenti 6 capitoli:

3.3

Va osservato che il CCP proposto è stato tradotto in tutte le lingue dell'UE, il che dovrebbe facilitarne la diffusione e l'uso.

4.1

Su specifica richiesta della Commissione europea, il CESE si è occupato del principio di partenariato nel 2010 (ECO/258 – relatore: Olsson) (2) e ha ampiamente commentato le proposte della Commissione in materia nel parere sull'RDC (ECO/314 – relatore: Vardakastanis).

4.2

Il CESE ha proposto che il codice di buone pratiche fosse basato su diversi orientamenti, quasi tutti presi in considerazione nell'SWD della Commissione:

4.3

Il CESE è fermamente convinto che il partenariato, che coinvolge tutti i partner e i soggetti interessati - definiti all'articolo 5, paragrafo 1, dell'RDC - nella preparazione, attuazione e valutazione ex post dei progetti avviati nel quadro della politica di coesione dell'UE, contribuisca direttamente al successo di quest'ultima. Si compiace del progresso rappresentato dall'articolo 5 della proposta della Commissione, che fa del partenariato una caratteristica obbligatoria; ricorda che la partecipazione dovrebbe essere reale in tutte le fasi dell'applicazione dei fondi, comprendendo anche i partner con diritto di voto nei comitati di sorveglianza.

4.4

Il CESE invita quindi ad agire di concerto con il CdR per difendere tale codice e chiede alla Commissione e al PE di annullare la soppressione del codice effettuata dal Consiglio. Il CESE ha affermato con forza queste posizioni nella riunione ministeriale informale tenutasi a Nicosia il 6 novembre 2012.

5.1

Il Consiglio ha respinto la proposta della Commissione in merito ad un codice di condotta, il che indubbiamente indebolirà nella pratica l'attuazione del principio di partenariato.

5.2

Il Parlamento europeo ha proposto un emendamento globale al codice di condotta previsto all'articolo 5 dell'RDS, sulla base di nove specifiche. Il CESE approva l'approccio contenuto nel suddetto emendamento (3). Il CESE è preoccupato, tuttavia, dal fatto che il Parlamento tracci una distinzione tra partner pubblici e privati: questo potrebbe aprire la strada a un trattamento diseguale dei partner.

5.3

Il CdR appoggia il codice di condotta e invita gli enti territoriali interessati ad organizzare dei partenariati. Tra le altre cose, sottolinea che si dovrebbe tenere conto delle condizioni specifiche degli Stati membri, dell'importanza della sussidiarietà e della proporzionalità, del fatto che la procedura di selezione dei partner deve sostenere il pluralismo per includere anche i gruppi emarginati. Il CdR solleva altresì la questione dei diritti e delle responsabilità dei partner, distinguendo anche tra partner privati e pubblici.

6.1

La società civile organizzata europea ritiene che l'assenza di partenariato figuri tra le ragioni principali dello scarso impatto dei fondi strutturali in diversi Stati membri nel periodo 2007-2013.

6.2

Si dovrebbe affermare più chiaramente che la società civile organizzata rappresenta l'interesse generale, accanto alle pubbliche autorità.

6.3

La società civile organizzata è spesso esclusa da un autentico e reale partenariato per la presenza di barriere create da regole di cofinanziamento, oneri amministrativi, obiettivi inadeguati dei programmi operativi nazionali nonché dalla scarsa partecipazione al monitoraggio dei fondi.

6.4

La società civile organizzata prende atto degli sforzi compiuti dalla Commissione per semplificare le procedure, ma li reputa ancora insufficienti ad assicurare un assorbimento facile e tempestivo dei fondi da parte del settore privato in generale. Permangono un'eccessiva complessità e troppi oneri amministrativi, e la burocrazia deve essere ridotta. Occorre tenere conto delle seguenti esigenze:

6.5

La società civile organizzata sottolinea l'importanza della costruzione di capacità per i partner, e chiede che venga inserita una definizione di questo concetto. Per «costruzione di capacità» si dovrebbe intendere il rafforzamento della partecipazione dei partner alla preparazione, all'applicazione e al monitoraggio dei fondi strutturali in tutte le fasi.

6.6

Il CESE segnala la necessità di instaurare un ampio partenariato che dovrebbe rappresentare una grande varietà di interessi differenti. Bisognerebbe inoltre stabilire delle modalità chiare per determinare le responsabilità e le funzioni di questi diversi partner.

7.1

Dare effettiva attuazione al principio di partenariato è un processo costante. La proposta della Commissione costituisce un primo passo per formalizzare e codificare tale principio a livello UE. Il CESE nota con soddisfazione che sia il PE sia il CdR sono favorevoli ad un'attuazione effettiva del principio di partenariato. Tale principio costituisce, infatti, un eccellente esempio di come la buona governance possa essere applicata ad altre politiche dell'UE garantendo così un'attuazione efficace della strategia Europa 2020.

7.2

Il CESE è molto preoccupato per l'intenzione del Consiglio di limitare il principio di partenariato ritornando alle norme, più restrittive, attualmente vigenti per il periodo di programmazione 2006-2013; esorta quindi la Commissione e il PE a invertire questo orientamento.

8.1

Dato che la programmazione dei fondi strutturali per il periodo 2014-2020 ha già avuto inizio in diversi SM, è importante che sia le pubbliche amministrazioni sia la società civile organizzata possano avvalersi dell'SWD della Commissione. Il CESE apprezza in particolare il fatto che il codice di condotta sia stato tradotto in tutte le lingue ufficiali dell'UE. La Commissione dovrebbe diffondere attivamente tali proposte negli Stati membri, in cooperazione sia con la pubblica amministrazione che con la società civile organizzata.

8.2

Il CESE ritiene che nelle proposte della Commissione non sia stato sufficientemente sviluppato l'aspetto del monitoraggio. Si dovrebbe mettere in atto, insieme con le organizzazioni di soggetti interessati europei, un sistema di monitoraggio europeo basato su una semplice lista di controllo e su valutazioni tra pari. Il CESE è particolarmente interessato a partecipare a questo processo.

8.3

La lista di controllo dovrebbe essere basata su una serie di specifiche minime, riguardanti soprattutto la selezione dei partner, la loro partecipazione alle diverse fasi e la creazione di capacità. Si dovrebbero anche valutare le modalità con cui vengono risolti i conflitti di interesse. Le specifiche potrebbero essere corredate di un'analisi SWOT (punti di forza e di debolezza, opportunità e rischi) per aprire la strada a ulteriori miglioramenti.

8.4

Nell'ambito di questo sistema i partner/soggetti interessati privati dovrebbero effettuare una «verifica del partenariato» basata sulla lista di controllo di cui sopra. Il CESE propone uno schema di valutazione semplice, strutturato su tre livelli: insufficiente/sufficiente/eccellente. Tale verifica rafforzerebbe la partecipazione dei partner alla valutazione, come proposto nell'SWD.

8.5

Il CESE ricorda che la formulazione proposta nell'emendamento del PE all'articolo 5 dell'RDC: «cooperano con i partner» va sostituita con «associano i partner».

8.6

Il CESE ribadisce la proposta, precedentemente formulata, per cui le regioni che intendono condividere la propria esperienza e divulgare le buone pratiche dovrebbero istituire una «rete di eccellenza delle regioni in materia di partenariato».

8.7

Le buone pratiche presentate nell'opuscolo del CESE Il tango si balla in due sono state accolte con grande interesse: potrebbe essere molto utile sperimentarle in altri paesi (anche se i partenariati devono essere adeguati alla situazione di ciascuno Stato). Il CESE propone di aggiornare l'opuscolo presentandone un'edizione riveduta che contenga gli insegnamenti tratti dalle cattive pratiche.

8.8

Il CESE sottolinea l'importanza di coinvolgere i partner, sin dalla primissima fase, in un dialogo nel quadro di un programma di lavoro (piano di informazione/consultazione/partecipazione) e di una tabella di marcia precisa come proposto dallo stesso CESE e sostenuto dalla Commissione. Tale processo deve essere definito anche nel contratto di partenariato. Una corretta applicazione del principio di partenariato, così come definito nel codice di condotta, dovrebbe costituire una condizione preliminare alla firma, da parte della Commissione, dei contratti di partenariato con i diversi Stati membri. Il CESE propone di utilizzare le risorse dei programmi operativi a favore della costruzione di capacità dei partner, come incentivo a soddisfare tale condizione.

8.9

La selezione dei partner dovrebbe avvenire all'insegna del «pluralismo nel partenariato». Accanto ai partner socioeconomici e agli organismi pertinenti della società civile, vanno inclusi anche altri soggetti, quali i settori innovativi ed emergenti della società come pure i gruppi marginali, che devono avere accesso e svolgere un ruolo all'interno del partenariato. Per questi settori è molto utile il modello delle piattaforme di coordinamento. Anche le piccolissime imprese e le microimprese (con il loro notevole potenziale di creazione di posti di lavoro), come pure l'economia sociale (come seguito dell'iniziativa per l’imprenditoria sociale), devono essere coinvolte come partner economici nel partenariato.

8.10

La proposta concentrazione tematica dei programmi, così come altre modalità per indirizzarli verso determinati destinatari - dal punto di vista geografico, oppure per gruppi, settori, ecc. -, faciliteranno la costituzione di partenariati mirati e più efficaci.

8.11

I lavori svolti dai comitati di sorveglianza sono spesso estremamente formali e non soddisfano la domanda di un autentico partenariato. Tali comitati dovrebbero essere integrati da organi consultivi, gruppi di lavoro e altri strumenti di partenariato per rafforzare questo processo.

8.12

La costruzione di capacità è necessaria per garantire che i partner di tutti gli SM diano un contributo sostanziale al processo. A questo fine si dovrebbe ricorrere all'assistenza tecnica, ma anche a fondi propri degli Stati membri.

3 bis.

Il codice europeo di condotta deve delineare, tra l'altro, le seguenti specifiche:

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/28

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sollecita il Consiglio a riaprire i negoziati sulla firma di un Protocollo opzionale alla Convenzione dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità al fine di garantire che i disabili europei possano pienamente godere di tale Convenzione.

1.2

Il CESE invita i presidenti del Consiglio europeo, della Commissione europea e del Parlamento europeo ad organizzare, nel dicembre 2013, un secondo Stato dell'Unione sulla disabilità co-presieduto dal Forum europeo per le disabilità, al fine di rivedere l'attuazione della Convenzione.

1.3

Il CESE sottolinea che nella Convenzione figurano obblighi che comportano cambiamenti legislativi e politici a livello UE e di Stati membri e che la situazione finanziaria non può essere un pretesto per rinviare l'azione sui diritti dei disabili.

1.4

Il CESE chiede alla Commissione che l'attuazione della strategia sulla disabilità venga riesaminata in profondità e con la partecipazione di tutte le parti interessate, come parte integrante della futura strategia globale dell'UE, rivedendo tra l'altro le norme, le politiche e i programmi esistenti ed elaborando nuove proposte.

1.5

Invita pertanto la Commissione europea, e in particolare il suo segretariato generale, a creare uno strumento per valutare l'impatto della Convenzione.

1.6

Il CESE si compiace del fatto che il Consiglio abbia istituito ufficialmente un sistema indipendente per promuovere, tutelare e monitorare l'attuazione della Convenzione, e invita ad adottare una voce di bilancio apposita, che consentirà ai partecipanti a tale sistema di svolgere i propri compiti in piena indipendenza dai punti di contatto governativi.

1.7

Il CESE spera di essere consultato dalla Commissione europea in merito ad una proposta legislativa ambiziosa di Atto europeo in materia di accessibilità, che abbia un ambito di applicazione il più ampio possibile, che contenga per i fornitori di servizi e per i fabbricanti pubblici e privati l'obbligo di garantire la piena accessibilità ai disabili e che definisca in modo chiaro ed esauriente il concetto stesso di accessibilità.

1.8

Il CESE approva che nell'Agenda digitale siano state inserite le norme sull'accessibilità dei siti web pubblici e dei siti web che forniscono servizi fondamentali ai cittadini. Spera che nel 2012 venga presentata una solida normativa in materia.

1.9

Il CESE invita il Consiglio e il Parlamento europeo a potenziare o a mantenere le disposizioni a favore dei disabili nei regolamenti sui fondi strutturali, nel Meccanismo per collegare l'Europa (1), nei regolamenti RTE-T, nel programma Orizzonte 2020 (2), nel programma Diritti e cittadinanza e nei programmi definiti nei settori della cooperazione allo sviluppo e degli aiuti umanitari, inserendo disposizioni che garantiscano la partecipazione dei disabili attraverso il finanziamento e la formazione delle capacità.

1.10

Il CESE chiede al Servizio europeo di azione esterna, alla Commissione europea e al Consiglio di garantire l'integrazione della Convenzione nelle relazioni esterne e nella cooperazione internazionale nonché negli accordi commerciali internazionali, assicurando, tra le altre cose, il coordinamento delle posizioni dell'UE e degli Stati membri sui diritti dei disabili nei vari organi delle Nazioni Unite.

1.11

Il CESE sollecita le istituzioni europee a prendere le iniziative appropriate per attuare a livello interno la Convenzione, rivedendo sia le loro pratiche in termini di occupazione, condizioni lavorative, assunzione, formazione, accessibilità degli edifici, ambiente di lavoro e strumenti di comunicazione, sia i requisiti imposti alle agenzie finanziate dall'UE.

1.12

Il CESE prende atto dell'impegno assunto nel dicembre 2011 dal Presidente della Commissione Barroso di discutere l'attuazione della Convenzione ad una riunione del Collegio dei commissari e dei direttori generali e chiede che questo punto figuri annualmente all'ordine del giorno.

1.13

Il CESE approva l'organizzazione di un forum di lavoro al quale prendano parte gli appositi punti di contatto governativi, i meccanismi di coordinamento e i sistemi indipendenti dell'UE e degli Stati membri incaricati di attuare la Convenzione e infine la società civile, ed esprime il suo interesse a partecipare alle prossime riunioni.

1.14

Il CESE spera di poter contribuire, attraverso un suo parere, alla relazione che l'UE presenterà al Comitato delle Nazioni Unite sui diritti dei disabili nel 2013.

1.15

Ritiene inoltre suo dovere prendere provvedimenti adeguati per attuare la Convenzione a livello interno e ottemperare ai suoi obblighi promuovendo l'occupazione delle persone disabili nel CESE, garantendo procedure di assunzione non discriminatorie, migliorando l'accessibilità degli edifici, dei siti web, degli strumenti relativi alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione e dei documenti, assicurando condizioni adeguate ai dipendenti, ai membri e agli esperti, organizzando attività di formazione per il proprio personale, anche mediante la pubblicazione di un opuscolo sulla Convenzione e inserendo la dimensione disabilità in tutte le sue attività.

1.16

Il CESE sottolinea la necessità di un monitoraggio e di un'applicazione sistematici della Convenzione da parte delle istituzioni dell'UE e pertanto si impegna a creare un apposito comitato direttivo sull'attuazione e il monitoraggio della Convenzione, incaricato di chiedere alle istituzioni europee di riferire in merito al loro lavoro e di raccogliere le reazioni sia delle persone disabili attraverso le loro organizzazioni rappresentative sia della società civile, al fine di disporre di un punto di vista indipendente sui progressi effettuati nell'attuazione della Convenzione.

1.17

Propone di organizzare una riunione sull'attuazione della Convenzione, con la partecipazione dei consigli economici e sociali, delle organizzazioni della società civile e degli organi nazionali competenti in materia di diritti umani.

1.18

Chiede infine agli interlocutori sociali di integrare l'attuazione della Convenzione in tutti gli accordi collettivi sulla base di orientamenti concordati.

2.1

Tra le persone disabili figurano individui con menomazioni fisiche, mentali, intellettuali o sensoriali a lungo termine. Tali menomazioni possono, se interagiscono con una serie di ostacoli, impedire la partecipazione piena e concreta di tali persone alla società, su un piede di parità con gli altri.

2.2

L'Europa conta circa 80 milioni di disabili i quali, secondo Eurostat, hanno due o tre volte più possibilità di restare disoccupati rispetto ai non disabili. Solo il 20 % delle persone colpite da gravi disabilità hanno un lavoro, rispetto al 68 % dei non disabili. I disabili hanno più del 50 % di possibilità in meno di conseguire un'istruzione superiore rispetto ai non disabili. Infine, solo il 38 % dei cittadini europei disabili di età compresa tra i 16 e i 34 anni dispongono di un reddito, rispetto al 64 % dei non disabili.

2.3

Il CESE desidera in tale contesto fare riferimento ai propri pareri in merito alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Strategia europea sulla disabilità 2010-2020: un rinnovato impegno per un'Europa senza barriere  (3) e sul tema Giovani con disabilità: occupazione, inclusione e partecipazione alla società  (4).

2.4

Il CESE fa presente che la Convenzione dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità e il suo protocollo opzionale sono stati adottati il 13 dicembre 2006 nella sede delle Nazioni Unite di New York, aperti alla firma il 30 marzo 2007 ed entrati in vigore il 3 maggio 2008.

2.5

Fa inoltre osservare che la Convenzione ha goduto di un ampio sostegno internazionale e ha già ricevuto 154 firme e 126 ratifiche. Il protocollo opzionale, da parte sua, ha finora ricevuto 90 firme e 76 ratifiche. Tutti i 27 Stati membri dell'UE hanno firmato la Convenzione e 24 l'hanno già ratificata.

2.6

Il CESE sottolinea che la Convenzione è uno strumento integrale nel campo dei diritti umani che copre diritti civili, politici, economici, sociali e culturali. In essa si ribadisce che tutte le persone disabili devono godere appieno dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

2.7

Il CESE sottolinea che la Convenzione copre tutte le persone con disabilità e riconosce espressamente che la discriminazione multipla, basata sia sulla disabilità sia su altri fattori quali il gruppo etnico di appartenenza, il sesso o le condizioni economiche, costituisce un problema significativo che può essere affrontato solo attraverso un approccio multidisciplinare che tenga conto delle diverse cause di questa forma complessa di discriminazione.

2.8

Il CESE fa osservare che la Convenzione contiene, tra l'altro, disposizioni in materia di uguaglianza e non discriminazione, accessibilità, libertà di movimento e cittadinanza, accesso alla giustizia, diritto di non essere sottoposti a violenza, vita indipendente e inclusione nella comunità, diritto alla vita familiare, mobilità personale, istruzione, occupazione, salute, protezione sociale, cooperazione internazionale, protezione civile. La Convenzione concerne anche la partecipazione delle persone disabili ai processi decisionali attraverso le loro organizzazioni rappresentative e l'integrazione delle tematiche relative alle donne e ai bambini con disabilità.

2.9

Il CESE sottolinea inoltre che la Convenzione introduce un cambio di prospettiva, considerando i disabili non come «oggetti» destinatari della carità e di un trattamento medico bensì come «soggetti» che godono di diritti, in grado di rivendicarli e di decidere della propria vita in base ad un consenso libero e informato. Ridare voce ai disabili, dare loro la possibilità di scegliere liberamente e incrementare le loro opportunità sono questioni chiave nella Convenzione.

2.10

Il CESE approva che la Convenzione specifichi in modo chiaro che i disabili godono di tutti i tipi di diritti umani, indipendentemente dall'intensità del sostegno di cui hanno bisogno, e individua i settori in cui occorre operare cambiamenti per garantire l'esercizio e la tutela dei loro diritti.

2.11

Il CESE riconosce che la Convenzione è il primo Trattato internazionale sui diritti umani ad essere aperto alla ratifica da parte delle organizzazioni d'integrazione regionale quali ad esempio l'UE, e fa riferimento alla decisione del Consiglio del 26 novembre 2009 relativa alla conclusione, da parte della Comunità europea, della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (5) nella quale la Commissione è designata punto di contatto per gli aspetti relativi all'applicazione di tale Convenzione.

2.12

Il CESE sottolinea che la decisione comprende una serie di settori che rientrano nella sfera di competenza esclusiva o condivisa dell'Unione: l'elenco è evolutivo ed è probabile che nel tempo si arricchisca. Tra i settori di competenza esclusiva figurano la compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune e la tariffa doganale comune. Tra i settori di competenza condivisa troviamo le azioni di lotta alla discriminazione per motivi legati alla disabilità, la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali, l'agricoltura, il trasporto ferroviario, stradale, marittimo e aereo, la fiscalità, il mercato interno, la parità salariale fra uomini e donne che fanno un lavoro di uguale valore, la politica delle reti transeuropee e le relative statistiche.

2.13

Il CESE rimanda al Codice di condotta concluso tra il Consiglio, gli Stati membri e la Commissione (6) che stabilisce, d'intesa tra le tre parti, disposizioni relative a diversi aspetti dell'applicazione della Convenzione, alla rappresentanza all'interno degli organi creati dalla Convenzione, alle procedure per l'elaborazione della relazione dell'UE al comitato dell'ONU sui diritti delle persone con disabili e alla procedura per istituire un quadro di monitoraggio relativo a uno o più meccanismi indipendenti con la partecipazione della società civile.

3.1

Il CESE approva il fatto che l'Unione europea sia diventata, per la prima volta nella sua storia, parte di una convenzione internazionale sui diritti umani quando il 23 dicembre 2010 ha concluso la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità. Riconosce inoltre il ruolo di leader svolto dall'UE e dai suoi Stati membri nonché dal movimento europeo dei disabili attraverso il Forum europeo per la disabilità nella elaborazione della Convenzione e ritiene che l'UE abbia una responsabilità particolare nell'intensificare gli sforzi a favore dell'applicazione e del monitoraggio della Convenzione e nel servire da modello per altre regioni del mondo.

3.2

Il CESE sollecita il Consiglio a riaprire i negoziati sulla conclusione del Protocollo opzionale della Convenzione, che consente ai singoli cittadini o a gruppi di presentare, come ha proposto la Commissione europea nel 2008, ricorso al comitato dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità una volta esauriti tutti i mezzi giuridici disponibili all'interno dell'UE. Questo consente di prevenire eventuali lacune e di eliminare le lacune esistenti in materia di protezione delle persone disabili ogni qual volta vi siano delle violazioni di diritti in settori di competenza dell'UE.

3.3

Il CESE chiede alla Commissione di prevedere la ratifica di altri trattati nel campo dei diritti umani, ad esempio la Convenzione sui diritti del fanciullo o la Convenzione sulla eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna, inclusi i protocolli opzionali che vi sono allegati. Chiede inoltre all'UE di partecipare ai colloqui attualmente in corso all'interno del gruppo di lavoro permanente delle Nazioni Unite che prevede l'elaborazione di un nuovo Trattato dell'ONU sui diritti umani relativo ai diritti degli anziani, e di garantire che il suo lavoro sia pienamente coerente con la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità.

3.4

Il CESE riconosce che, in quanto parte della Convenzione, l'Unione europea deve rispettare tutti gli obblighi in essa stabiliti entro i limiti delle sue competenze, compreso quello di presentare periodicamente una relazione al comitato della Convenzione.

3.5

Il CESE sottolinea che gli articoli 10 e 19 del TFUE e gli articoli 21 e 26 della Carta dei diritti umani fondamentali dell'UE forniscono un riferimento chiaro alla protezione dei diritti dei disabili (7).

3.6

Il CESE chiede alle istituzioni europee di emanare disposizioni legislative e di elaborare programmi e politiche al fine di applicare pienamente la Convenzione in quei settori che rientrano nella sfera di competenza esclusiva e condivisa dell'Unione e di rivedere la legislazione e le politiche esistenti onde assicurare la totale protezione di tutti i disabili nell'Unione europea.

3.7

Il CESE invita i presidenti del Consiglio europeo, della Commissione europea e del Parlamento europeo ad organizzare, in collaborazione con il Forum europeo per le disabilità un secondo Stato dell'Unione sulla disabilità da tenersi nel dicembre 2013, concernente principalmente l'applicazione della Convenzione (8).

3.8

Il CESE accoglie favorevolmente l'organizzazione, da parte del Parlamento europeo in collaborazione con il Forum europeo per le disabilità, di un Parlamento europeo delle persone disabili, che si terrà nel dicembre 2012 affinché dia un contributo alla relazione dell'UE al comitato della Convenzione.

3.9

Il CESE sollecita le istituzioni europee a prendere azioni adeguate per applicare la Convenzione al loro interno. Tra le misure necessarie figurano le seguenti:

4.1

Il CESE approva la strategia europea in materia di disabilità 2010-2020, illustrata nella risoluzione del 21 settembre 2011, in quanto strumento politico chiave per implementare la Convenzione dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità nell'Unione europea. Al tempo stesso chiede alla Commissione europea di assicurare che la legislazione secondaria esistente e futura rispetti tale Convenzione e preveda la partecipazione e il coinvolgimento dei disabili (9).

4.2

Il CESE chiede una revisione approfondita dell'applicazione della strategia in materia di disabilità con la partecipazione delle parti interessate, anche definendo nuovi obiettivi in questo campo.

4.3

Il CESE chiede al Consiglio e al Parlamento europeo di integrare l'applicazione della Convenzione dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità nel quadro finanziario pluriennale dell'UE garantendo che nemmeno un centesimo sia speso in progetti o in infrastrutture che non garantiscano l'accessibilità.

4.4

Il CESE invita il Consiglio e il Parlamento europeo a:

4.5

Il CESE invita la Commissione europea a creare un meccanismo che premi l'eccellenza in termini di conformità alla Convenzione ONU nei progetti finanziati dall'UE relativi allo sviluppo di soluzioni accessibili e all'inclusione delle persone con disabilità.

4.6

Il CESE fa riferimento alle disposizioni sulla disabilità incluse nella strategia Europa 2020, specie per quanto concerne il terzo pilastro sulla inclusione sociale e l'agenda digitale, e chiede di integrare l'applicazione della Convenzione in tutte le iniziative faro.

4.7

Il CESE è preoccupato per l'impatto negativo che le misure di austerità adottate in numerosi Stati membri dell'UE stanno avendo sulle persone disabili e le loro famiglie, aggravando l'esclusione sociale, la discriminazione, la disuguaglianza e la disoccupazione. Sottolinea inoltre che la crisi non può essere un pretesto per rinviare l'attuazione della Convenzione ONU.

4.8

Il CESE chiede al Consiglio europeo di adottare una vera strategia di crescita che preveda misure a favore dei gruppi svantaggiati quali sono i disabili, ad esempio includendo misure per stimolare le opportunità occupazionali, favorendo i servizi che promuovono l'indipendenza e la partecipazione alla collettività, tenendo conto delle persone che divengono disabili in età avanzata, e infine sviluppando infrastrutture accessibili.

4.9

Il CESE invita gli Stati membri ad adottare misure per garantire che i disabili abbiano accesso al mercato del lavoro mediante incentivi fiscali alle imprese e misure che favoriscano l'imprenditorialità, la mobilità occupazionale, la parità di accesso alla protezione sociale e i diritti dei lavoratori.

4.10

Il CESE spera di essere consultato dalla Commissione europea in merito ad una proposta legislativa ambiziosa di Atto europeo in materia di accessibilità, che abbia un ambito di applicazione il più ampio possibile, che contenga per i fornitori di servizi e per i fabbricanti pubblici e privati l'obbligo di garantire la piena accessibilità ai disabili e che definisca in modo chiaro ed esauriente il concetto stesso di accessibilità, coprendo sia gli ambienti virtuali sia quelli costruiti, consentendo l'interoperabilità e la compatibilità con le tecnologie assistive e basandosi sugli standard europei.

4.11

Il CESE chiede al Consiglio di proseguire i lavori sulla proposta di direttiva concernente l'applicazione del principio di pari trattamento tra le persone, indipendentemente dal sesso, dalla religione o dalle convinzioni personali, dalla disabilità, dall'età o dall'orientamento sessuale e di allineare la proposta con la Convenzione dell'ONU includendo una definizione di disabilità e di discriminazione ad essa associata, vietando di discriminare l'accesso ai servizi finanziari e assicurativi, affrontando il problema dell'accesso all'istruzione e, ovviamente, separando la nozione di condizioni adeguate per garantire l'accesso dei singoli cittadini da quella di accessibilità, concetto che comporta un dovere preventivo nei confronti dell'intera categoria dei disabili.

4.12

Il CESE sottolinea che le esigenze delle persone disabili dovrebbero essere integrate in tutti i programmi, le strategie e le politiche a livello UE, rivolgendosi in modo particolare alle donne, ai minori, ai gruppi discriminati come le minoranze etniche e religiose, agli omosessuali e alle lesbiche e agli anziani.

4.13

Il CESE sottolinea inoltre la necessità di garantire il massimo grado di coerenza tra le norme e le politiche interne dell'UE attraverso l'integrazione delle disposizioni della Convenzione nelle sue relazioni esterne, nell'assistenza allo sviluppo e negli aiuti umanitari, anche mediante l'elaborazione di appositi orientamenti.

4.14

Il CESE sollecita in particolare l'UE a coordinare la sua posizione con quella degli Stati membri nei dibattiti ONU che hanno un impatto sui diritti delle persone disabili. L'UE dovrebbe ad esempio assicurare che la sua posizione sul quadro relativo agli obiettivi di sviluppo del millennio tenga conto dei diritti delle persone disabili e che queste ultime vengano menzionate nella revisione completa delle politiche, prevista ogni quattro anni.

4.15

Il CESE chiede all'UE di portare avanti il suo impegno nei confronti della Convenzione anche in altri forum multilaterali attualmente in corso, ad esempio i negoziati che si stanno tenendo presso l'Organizzazione mondiale della proprietà intellettuale sulla riforma e la liberalizzazione della legislazione relativa ai diritti d'autore.

4.16

Il CESE approva il lavoro svolto finora per quanto concerne il dialogo politico nell'ambito della nuova agenda transatlantica tra gli USA e l'UE sulla riforma in materia di disabilità e, data la prossima ratifica da parte degli Stati Uniti, chiede un ulteriore potenziamento del dialogo politico transatlantico in materia di disabilità al fine di contribuire a far avanzare il processo di riforma globale.

4.17

Il CESE sollecita la Commissione europea a garantire che, all'interno di ciascuna direzione generale, i servizi competenti vengano incaricati di integrare l'applicazione della Convenzione nell'elaborazione delle politiche e delle norme legislative.

4.18

Il CESE chiede al segretariato generale della Commissione di creare uno strumento di valutazione dell'impatto sui diritti dei disabili per quanto concerne tutte le nuove proposte legislative e di includere un modulo sui diritti garantiti dalla Convenzione nella formazione dei nuovi assunti e nella riqualificazione del personale.

4.19

Il CESE sottolinea che conformemente al paragrafo (o) del preambolo e all'articolo 4, paragrafo 3 della Convenzione i disabili devono poter essere coinvolti in tutti i processi decisionali e di formazione delle politiche, nonché in tutte le politiche e i programmi che li riguardano direttamente, e chiede alle istituzioni europee e ai governi nazionali di elaborare procedure adeguate in proposito.

5.1

Il CESE fa osservare che l'articolo 33, paragrafo 2 della Convenzione obbliga gli Stati parti a designare o a creare un proprio dispositivo, comprendenti uno o più meccanismi indipendenti, per «promuovere, proteggere e monitorare» l'applicazione della Convenzione.

5.2

Il CESE chiede al Consiglio di istituire ufficialmente tale dispositivo mediante decisione.

5.3

Il CESE fa osservare che nel designare o creare un tale dispositivo, gli Stati parti devono tener conto del principio di Parigi concernente lo status e il funzionamento delle istituzioni nazionali per la protezione e la promozione dei diritti umani.

5.4

In particolare, il CESE chiede di garantire l'indipendenza del sistema stesso dai punti di contatto governativi e dal meccanismo di coordinamento creato all'interno dell'UE, di definire un mandato per chiunque vi sia coinvolto e di fissare un bilancio che consenta a coloro che partecipano al sistema di portare avanti la loro missione.

5.5

Il CESE sottolinea la necessità di stabilire regole chiare per la consultazione strutturata dei partecipanti al dispositivo nell'ambito dei loro ruoli rispettivi, particolarmente per quanto concerne l'elaborazione della legislazione.

5.6

Il CESE riconosce che conformemente all'articolo 33, paragrafo 3, della Convenzione, la società civile e in particolare i disabili e le organizzazioni che li rappresentano devono essere coinvolti e partecipare attivamente al processo di monitoraggio, anche all'interno dei punti di contatto e dei meccanismi di coordinamento istituti dal Consiglio ai fini dell'applicazione della Convenzione.

5.7

Il CESE ritiene che il Forum europeo per le disabilità, in quanto organizzazione che rappresenta gli 80 milioni di disabili in Europa, dovrebbe essere coinvolto nel monitoraggio della Convenzione a livello europeo e in tutti i processi politici e decisionali sul piano UE relativi alla vita delle persone con disabilità.

5.8

Il CESE crede fermamente che il partenariato sia uno strumento necessario per lo sviluppo economico e sociale sostenibile e che debba basarsi su una prospettiva a lungo termine di partecipazione reale della società civile, cosa che comprende anche una costante formazione delle capacità di tutti i partner e la fornitura di mezzi adeguati di partecipazione (13).

5.9

Il CESE sollecita l'UE a includere nel futuro programma di finanziamento Diritti e cittadinanza risorse a sostegno dell'applicazione della Convenzione, sufficienti a coprire anche la formazione delle capacità e il finanziamento destinato alle organizzazioni rappresentative delle persone con disabilità.

5.10

Il CESE riconosce l'importanza di istituire a livello UE un quadro di conformità alla Convenzione al quale i paesi al di fuori dell'UE, in particolare se appartenenti ad organizzazioni regionali, possano guardare come esempio.

5.11

Il CESE sottolinea che l'UE deve presentare la sua prima relazione periodica al comitato della Convenzione all'inizio del 2013 e spera di essere consultato dalla Commissione europea nella sua elaborazione insieme ad una serie di parti interessate, tra cui la società civile e in particolare il movimento dei disabili.

5.12

Il CESE accoglie favorevolmente tutte le azioni proposte dalla Commissione europea e da Eurostat per migliorare e incrementare la raccolta dei dati e la produzione di statistiche e di indicatori particolareggiati sulla disabilità, al fine di elaborare politiche più efficaci e monitorare in modo più adeguato la loro applicazione. Il CESE attende la pubblicazione dei dati proveniente dal modulo ad hoc sulla disabilità incluso nell'indagine sulla forza lavoro del 2011 e invita la Commissione, Eurostat, l'Agenzia per i diritti fondamentali e gli Stati membri a introdurre sistematicamente il problema della disabilità in tutte le principali indagini e a sviluppare indagini e indicatori che consentano di misurare l'interazione tra le persone con disabilità e gli ostacoli che esse incontrano nella loro vita di tutti i giorni, nonché l'impatto degli strumenti di intervento concepiti per eliminare tali ostacoli.

5.13

Il CESE sollecita l'UE e gli Stati membri ad elaborare campagne di sensibilizzazione sui diritti e gli obblighi sanciti dalla Convenzione rivolgendosi alle autorità pubbliche a tutti i livelli, alle imprese private, ai mezzi di comunicazione, alle università, ai centri di ricerca, alle scuole, ai servizi sociali e sanitari.

5.14

Il CESE chiede agli Stati membri di assicurare l'applicazione della Convenzione ai diversi livelli decisionali integrando le sue disposizioni nella legislazione, nelle politiche e nelle decisioni amministrative ed elaborando piani d'azione sulla disabilità in conformità con la Convenzione.

5.15

Il CESE desidera promuovere i partenariati tra le organizzazioni sindacali, quelle degli imprenditori, dell'economia sociale e dei disabili al fine di favorire l'accesso dei disabili all'occupazione in linea con la Convenzione.

6.1

Il CESE ritiene di dover adottare misure adeguate per applicare al proprio interno la Convenzione e rispettarne gli obblighi. Questo prevede in particolare:

6.2

Il CESE sottolinea che i diritti delle persone con disabilità dovrebbero rappresentare una questione trasversale presente in tutti i pareri suscettibili di avere un impatto sulla vita dei disabili stessi.

6.3

Fa inoltre osservare che i diritti sanciti dalla Convenzione dovrebbero essere presi in considerazione nell'ambito dei lavori di tutte le sezioni specializzate, dal momento che si riflettono sui vari settori dell'attività sociale, culturale ed economica.

6.4

A tale proposito, il CESE sottolinea la necessità di istituire un comitato direttivo sull'applicazione e sul monitoraggio della Convenzione, incaricato di chiedere alle diverse istituzioni europee di presentare una relazione sulle loro attività e di raccogliere il punto di vista della società civile, in particolare del Forum europeo per le disabilità in quanto organizzazione rappresentativa delle persone disabili affinché contribuisca alla preparazione e alla presentazione della relazione che l'UE presenta al comitato della Convenzione ONU. Grazie al coinvolgimento di tutti questi soggetti, il comitato direttivo fornirebbe un punto di vista indipendente sullo stato di avanzamento dell'applicazione della Convenzione.

6.5

Il CESE ribadisce la propria funzione a favore del rafforzamento della legittimità democratica dell'UE mettendo l'accento sulla democrazia partecipativa e sul ruolo delle organizzazioni della società civile.

6.6

Il CESE chiede che venga creato un organo che favorisca e coordini il dialogo tra le istituzioni e gli organi dell'UE da un lato e la società civile dall'altro circa l'applicazione della Convenzione a livello europeo.

6.7

Raccomanda infine l'elaborazione di un proprio parere che serva di contributo alla relazione che l'UE presenterà al comitato dell'ONU sui diritti delle persone con disabilità.

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/36

1.1

La salute mentale è parte integrante della qualità della vita e del benessere di tutti i cittadini dell'UE. L'OMS definisce la salute mentale come «uno stato di benessere nel quale il singolo è consapevole delle proprie capacità, sa affrontare le normali difficoltà della vita, lavorare in modo utile e produttivo ed è in grado di apportare un contributo alla propria comunità» (1). Si tratta di una condizione non rappresentabile adeguatamente mediante dati economici, come quelli relativi al PIL. La crisi in corso ha fatto precipitare milioni di persone in uno stato di angoscia, crisi di senso e nella disoccupazione, con le relative conseguenze sul rischio di suicidio. Per questo, garantire la stabilità psichica è questione di importanza fondamentale per la gioia di vivere di moltissime persone, ben oltre gli aspetti finanziari astratti. Sul piano individuale, la salute psichica rappresenta la premessa necessaria affinché il singolo possa sviluppare il proprio potenziale intellettuale ed emotivo; sul piano sociale, costituisce una risorsa per la coesione e un maggiore benessere sociali, nonché per la prosperità economica.

1.2

L'iniziativa mira a un rafforzamento della salute mentale e a una sensibilizzazione della società in generale. Accanto alle malattie mentali croniche e acute e alle relative disabilità, vengono trattati anche disturbi invalidanti che non possono essere classificati come malattie vere e proprie e che potrebbero avere anche cause o effetti somatici. La tematica della salute mentale presenta sfaccettature molteplici e diverse tra loro, condizionate da aspetti medici e sociali ma anche da circostanze di vita, come l'ambiente lavorativo, la giovinezza, la vecchiaia e la povertà.

1.3

I disturbi mentali possono avere diverse cause e conseguenze (associate o meno a fattori genetici), ad es. traumi, esperienze infantili avverse, consumo di droghe, stress eccessivo, disoccupazione, mancanza di alloggio ed emarginazione. Numerose sono dunque le possibili soluzioni e i settori d'intervento pertinenti. Poiché su tali cause è spesso possibile intervenire, è opportuno tenerle in adeguata considerazione nel quadro di una politica e di un'economia inclusive. L'economia sociale, la società civile e i nuovi approcci di imprenditoria sociale possono svolgere un ruolo fondamentale. La prevenzione, la diagnosi precoce e il trattamento delle malattie psichiche devono essere organizzati secondo un approccio pluridimensionale (psicoterapeutico, medico e socioeconomico). I disturbi e le malattie di tipo psichico devono essere considerati maggiormente nella formazione generale delle professioni sanitarie, degli educatori, degli insegnanti e del personale direttivo. Una promozione della salute sul luogo di lavoro sostenuta dalla mano pubblica e una cultura imprenditoriale moderna possono aiutare le persone con disturbi e limitare l'insorgere di problemi legati al lavoro.

1.4

Un ruolo centrale compete al rafforzamento delle reti civiche, volontarie, familiari e professionali, nonché alla partecipazione degli interessati e delle loro associazioni. La prevenzione e la sensibilizzazione sono compiti che spettano a tutta la società. Servizi di assistenza itineranti in prossimità del domicilio degli interessati nonché la permanenza in case protette possono spesso evitare limitazioni della libertà e il ricovero in strutture ospedaliere. Al riguardo risultano particolarmente importanti gli orientamenti europei e gli esempi di buone pratiche, che prevedono fra l'altro una riduzione adeguata dei ricoveri psichiatrici e dell'utilizzo di medicinali, al fine di contribuire alla creazione di un'assistenza sociospaziale e di altre forme alternative di sostegno. Inoltre, le risorse per la scienza e la ricerca così risparmiate potrebbero essere indirizzate maggiormente verso la conservazione della salute mentale. Anche gli Stati membri finanziariamente più deboli possono procedere a ristrutturazioni e fissare nuove priorità.

1.5

Si dovrebbe anche promuovere in tutta l'UE la sensibilizzazione del grande pubblico a questi temi, in particolare nelle scuole, fin da quella materna, nelle imprese, tra i medici e negli istituti di cura. Inoltre, campagne antistigmatizzazione e un linguaggio non discriminatorio nei mezzi d'informazione possono metter fine alle discriminazioni nei confronti delle persone affette da malattie mentali. Lo stato di salute ha anche ripercussioni economiche significative, per quanto queste siano secondarie in confronto alle conseguenze ben più gravi che ha sul piano personale (2). Occorre chiedersi maggiormente quali interessi e strutture di natura sociale, politica ed economica acutizzino il problema e come si possa promuovere attivamente l'inclusione mediante uno sviluppo efficace delle strutture di assistenza alla persona e mediante il sostegno alle famiglie in quanto primi luoghi di apprendimento nella vita di una persona. I considerevoli progressi della medicina, dell'assistenza professionale e volontaria e dei modelli imprenditoriali per la prevenzione sanitaria devono essere considerati e promossi con maggiore decisione.

2.1

Le malattie mentali più diffuse in Europa sono disturbi d'ansia, depressioni e dipendenze. Secondo studi effettuati nel 2010, il 38 % degli europei soffre di una malattia psichica (3); nel 2005 erano il 27 % (4). Ogni anno si suicidano 58 000 persone. Entro il 2020, le depressioni nei paesi industrializzati rappresenteranno il secondo tipo più diffuso di patologie (5). Il tasso di inattività per malattia mentale tra gli affiliati di una grossa cassa malattia tedesca (6) nel periodo 2006-2009, ad esempio, è aumentato del 38 % fra i lavoratori attivi e del 44 % fra i disoccupati. Il numero dei medicinali per il trattamento del sistema nervoso, fra cui gli antidepressivi, prescritti nel periodo indicato è aumentato del 33 % (7). Anche in Gran Bretagna, il 44 % dei datori di lavoro segnala un aumento dei problemi di salute psichica, e il 40 % un aumento dell'assenteismo da stress (8).

2.2

Alla salute e al benessere mentale non è mai stato dedicato un Anno europeo. Tuttavia, i pregiudizi riguardo ai problemi di salute mentale e alle disabilità psicosociali e la stigmatizzazione di chi ne è affetto, da parte della società o sul lavoro, sono ancor oggi all'ordine del giorno. Anche la strategia Europa 2020 chiede, nell'ottica di una crescita inclusiva e sostenibile, una maggiore inclusione sociale di questa categoria e programmi sanitari specifici a livello dell'UE. Inoltre, la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità - il primo atto internazionale sui diritti umani firmato dall'UE - è molto chiara nel riconoscere alle persone con disabilità psicosociali tutta una serie di diritti, che devono essere rispettati e attuati dall'UE con tutte le politiche e le azioni pertinenti. Dedicare un Anno europeo alla salute e al benessere mentale sarebbe pertanto un modo di richiamare la dovuta attenzione su questi impegni.

2.3

Dalla metà degli anni Novanta, la salute mentale è oggetto di alcuni progetti specifici nel settore della politica europea della salute, nei quali è presentata come un valore centrale (9). Nel 2005, la Commissione ha lanciato una consultazione sulla base del Libro verde Migliorare la salute mentale della popolazione. Verso una strategia sulla salute mentale per l’Unione europea  (10).

2.4

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ribadisce quanto espresso nel parere  (11) formulato in merito al Libro verde e sottolinea l'importanza, per la società e per il singolo, della salute mentale in quanto elemento fondamentale del concetto di salute. Per l'Unione europea, che si definisce come una comunità di valori, la salute mentale è un'importante fonte di coesione sociale e di partecipazione di tutti i cittadini. La stessa istanza viene dalla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità che, per il suo contenuto improntato ai diritti umani, vuole realizzare la partecipazione e una visione olistica dell'uomo.

2.5

La Commissione si occupa dei temi in esame anche in connessione con l'economia, la politica occupazionale e quella sanitaria (sotto l'aspetto della sanità pubblica). In quest'ambito, garantire un elevato livello di protezione della salute rientra nei compiti trasversali dell'UE, come sancito dall'articolo 168 TFUE. Grazie a un Anno europeo della salute mentale, inoltre, l'UE onorerebbe il compito sancito dall'articolo 6 TFUE di «svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri» in settori quali la «tutela e miglioramento della salute umana», azioni che devono avere «finalità europea».

2.6

La strategia dell'UE per la salute mentale ha promosso fra l'altro il Patto europeo per la salute e il benessere mentale, concluso nel 2008 (12), cui fanno riferimento peraltro anche le conclusioni del Consiglio del giugno 2011 (13).

2.7

I convegni tematici tenutisi nel quadro della suddetta strategia non sono stati sufficienti a sensibilizzare un pubblico più vasto e a portare i temi della salute mentale nella quotidianità dei cittadini europei. Questi obiettivi potrebbero essere realizzati grazie a un Anno europeo dedicato a tale tematica: in questo modo, gli enti pubblici di tutti i livelli di governo si occuperebbero dell'argomento, e lo stesso farebbero i soggetti della società civile nel loro molteplice ruolo di esperti, moltiplicatori e imprese sociali. Un Anno europeo della salute mentale dovrebbe anzitutto essere organizzato in modo coerente con la Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità. Le persone affette da una malattia o da una disabilità psichica devono essere riconosciute in quanto soggetti giuridici con pari diritti e devono poter esercitare appieno e in tutti gli ambiti della vita i propri diritti e la propria libertà d'azione (cfr. articolo 12 della Convenzione).

2.8

Molte persone affette da disturbi mentali spesso non ricevono il tipo di trattamento, riabilitazione o aiuto alla partecipazione sociale necessari dal punto di vista tecnico ed etico, nonostante la medicina e i servizi sociali abbiamo compiuto grandi passi avanti in questo settore. La salute mentale è spesso esclusa dalla lista delle priorità in materia di politica della salute. Spesso, e soprattutto in tempi di crisi e di difficoltà finanziarie, anziché a un potenziamento delle strutture assistenziali si assiste a un loro smantellamento, o a un aumento dei costi dei servizi indispensabili e delle possibilità di trattamento. Invece, proprio in tempi di crisi sarebbero necessari investimenti a favore della partecipazione e della formazione, nonché dell'economia sociale: è proprio in simili congiunture che lo Stato non può ritirarsi dal settore dei servizi sociali.

Le liste d'attesa e le grandi distanze sono particolarmente controproducenti nelle situazioni problematiche acute. I ricoveri e le limitazioni della libertà dovrebbero essere ridotti al minimo indispensabile, a favore di servizi itineranti, punti d'incontro, consultori e possibilità di trattamento medico in prossimità del domicilio degli interessati. L'autonomia degli interessati va rafforzata tramite diritti alle prestazioni sanciti dalla legge e mediante sistemi che non sostituiscono le decisioni individuali, ma che sostengono le persone al momento di prendere delle decisioni, anche per quanto riguarda il bisogno di assistenza e la terapia, in modo da non doversi trovare a limitarne la capacità giuridica d'azione. La classificazione secondo categorie patologiche, l'inserimento unilaterale nei meccanismi della psichiatria, la somministrazione di psicofarmaci e l'utilizzo della forza devono essere sottoposti in modo sistematico a un esame critico e al rispetto dei principi dello Stato di diritto e dei diritti umani. In tutti i tipi di istituzioni e forme abitative deve essere prevista la partecipazione alla società, un'occupazione adeguata e un'organizzazione strutturata della giornata. L'influenza degli psicofarmaci sulla capacità di partecipazione e sulla morbilità deve essere considerata con più sensibilità. Non si deve lasciare che l'accessibilità all'assistenza sia limitata da una frammentazione delle strutture e da procedure di domanda lunghe e burocratiche. Gli interventi di emergenza e la prevenzione dei suicidi richiedono servizi facilmente accessibili e dotati della necessaria competenza specialistica. Occorre inoltre introdurre in tutta Europa numeri d'emergenza nazionali e altre possibilità d'intervento adeguate.

2.9

Allo stesso tempo, vanno sempre considerate le reciproche interazioni fra situazione socioeconomica, disoccupazione e difficoltà causate dalla malattia. Vi sono anche persone che hanno bisogno di risorse e di sostegno per poter convivere bene con una malattia psichica. Ciò significa che la promozione delle possibilità di partecipazione e il rafforzamento della posizione giuridica delle persone affette da una malattia psichica cronica e delle persone con disabilità mentale dovrebbero rientrare fra le tematiche dell'Anno europeo.

2.10

L'assistenza data alle persone affette da disturbi mentali deve tenerne in considerazione le esigenze e gli orientamenti filosofici, religiosi e spirituali.

2.11

I fattori sociali sono tutt'altro che trascurabili per il mantenimento della salute mentale, e un buon lavoro, in quanto compito che fornisce senso e identità, svolge un ruolo fondamentale al riguardo. In gran parte, le nostre condizioni quotidiane di vita e di lavoro non sono però più definite da elementi affidabili come tradizioni culturali e decisioni comunitarie e democratiche, bensì da leve e strutture economiche centralizzate. La politica economica e strutturale dovrebbe pertanto tener conto anche della salute mentale degli individui e degli obiettivi in termini di alloggi e condizioni di lavoro dignitosi ed inclusivi.

2.12

L'uomo moderno, in questa società delle molteplici opzioni, dei media e del consumo, si trova di fronte possibilità nuove, ma è anche esposto a nuovi fattori di stress. Ad es. i sistemi educativi spesso non sono in grado di rispondere all'urgente bisogno di una formazione etica, cognitiva e sociale di elevato valore, nonostante quest'ultima possa promuovere la necessaria autonomia e l'equilibrio psichico. La dissoluzione dei rapporti sociali aumenta, portando alla perdita di risorse esterne come amici, familiari, colleghi. Infatti, il frequente cambiamento del posto di lavoro e quindi anche del luogo di residenza, la disoccupazione e l'impegno ridotto nei confronti dei rapporti umani non contribuiscono alla creazione di reti interpersonali nelle vicinanze immediate del domicilio. Per questo, la partecipazione vincolante degli interessati e delle loro associazioni all'organizzazione delle strutture di assistenza e di rete diventa ancor più importante.

2.13

Quando si altera l'equilibrio fra responsabilità personale e sicurezza sociale, il pericolo di una malattia mentale aumenta. Ciò riguarda ad esempio i cosiddetti incentivi al lavoro per l'attivazione, che non possono risultare efficaci a causa della mancanza di posti di lavoro e di un'assenza strutturale di possibilità per i fondatori di nuove imprese. Inoltre, la mancanza di alloggio e i disturbi mentali sono spesso strettamente connessi, per cui l'aiuto deve affrontare entrambe le problematiche. I genitori in situazioni occupazionali precarie e i loro figli sono esposti alla pressione combinata di insicurezza, povertà, necessità educative, mancanza di tempo e stress familiare. L'assistenza deve essere altrettanto diversificata e prevedere anche, ad esempio, un sostegno pedagogico e un'offerta ricreativa per le famiglie finanziati dalla mano pubblica. L'elevato indebitamento statale e le difficoltà finanziarie, come anche lo smantellamento della sicurezza sociale e l'alta disoccupazione rafforzano il rischio di depressioni, stati d'ansia e disturbi ossessivo-compulsivi. In 11 Stati membri il tasso di suicidi nella prima metà del 2011 è aumentato di oltre il 10 %, una tendenza che potrebbe essere significativamente ridotta mediante investimenti adeguati per la sicurezza sociale e i servizi sociali (14).

3.1.1

La discontinuità dei rapporti di lavoro, le frequenti ristrutturazioni, la reperibilità costante, la pressione delle scadenze, lo stress eccessivo e le crescenti esigenze in materia di flessibilità e mobilità hanno spesso conseguenze sulla salute psichica (15). Secondo le statistiche sulla disabilità nei Paesi Bassi, nel 2010 i problemi di salute psichica sono stati il motivo principale di congedo di malattia di lunga durata (circa 55 giorni). In Gran Bretagna, secondo le stime dell'HSE (16), si sono persi circa 9,8 milioni di giorni lavorativi per lo stress dovuto al lavoro (2009-2010), e in media ogni persona che soffre di stress da lavoro si assenta 22,6 giorni per malattia. Nel periodo 2010-2011, ciò ha significato 10,8 milioni di giorni lavorativi perduti (17). Altri rischi possono insorgere quando la famiglia, la cura dei familiari e i momenti di evasione culturale, sportiva e spirituale non possono essere conciliati con la vita professionale. Alcuni paesi hanno introdotto dei congedi per assistenza e il diritto a permessi per accudire un familiare. Spesso le imprese devono anche confrontarsi con situazioni problematiche sorte al di fuori dell'ambito di lavoro. I modelli imprenditoriali esemplari in materia di prevenzione sanitaria, inclusione, soluzioni adeguate di lavoro a tempo parziale, assistenza sul luogo di lavoro e formazione specifica dei dirigenti e dei lavoratori dovrebbero essere sostenuti maggiormente dalla mano pubblica. Le culture aziendali innovative possono rafforzare anche la qualità del lavoro e dei prodotti. Una gestione proattiva del rischio di stress, fondata sulla ricerca, l'eliminazione e la riduzione del fattore di stress dovrebbe far parte di una strategia coerente in materia di prevenzione, in applicazione delle disposizioni del Trattato, della direttiva quadro 89/391/CEE concernente l'attuazione di misure volte a promuovere il miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro, e dell'accordo quadro sullo stress lavoro-correlato stipulato tra le parti sociali europee nel 2004.

L'insicurezza nelle questioni professionali ed esistenziali e i fortissimi vincoli strutturali del mercato del lavoro rappresentano altrettanti pericoli aggiuntivi. Occorre mettere limiti chiari alla corsa al continuo rialzo delle prestazioni professionali e al costante peggioramento delle condizioni di lavoro. Spesso quanti risultano perdenti sul mercato del lavoro si vedono attribuire delle colpe personali anche quando non ne hanno. La richiesta di una flessibilità necessaria e legittima che i datori di lavoro rivolgono ai lavoratori ha la stessa validità della richiesta di flessibilità per motivi di famiglia, assistenza e problemi personali che i lavoratori rivolgono ai datori di lavoro (sollecitudine da parte del datore di lavoro e «centratura sulle persone»). Le persone affette da una malattia mentale corrono un rischio maggiore di perdere l'impiego o di diventare inabili al lavoro a causa della loro patologia. In tutto questo svolgono un ruolo decisivo anche i pregiudizi sociali, e in tal modo si perdono manodopera, creazione di valore e risorse in generale.

3.1.1.1

Le quote finora introdotte in alcuni paesi a favore delle persone con disabilità, ad esempio, si sono rivelate strumenti tutt'altro che sufficienti. Piuttosto, serve una politica attiva di inclusione lavorativa a favore delle tante persone finora rimaste escluse e per il bene della società nel suo insieme.

3.1.2

Organismi di consulenza e conciliazione paritari e finanziati dalla mano pubblica possono portare a confrontarsi in modo più aperto con questa tematica. Servirebbero organi aziendali o esterni che rappresentassero gli interessi delle persone con disabilità e con disturbi mentali nel quadro della vita lavorativa. Inoltre, è possibile ridurre i pericoli mediante un'adeguata tutela contro i licenziamenti, la protezione giuridica dei lavoratori, il sostegno ai disoccupati, una gestione della salute sul luogo di lavoro promossa dalla mano pubblica, piani di reintegro nel mondo del lavoro e una politica attiva del mercato del lavoro e della famiglia. A favore dei datori di lavoro, in particolare delle piccole e medie imprese, occorre garantire che la loro competitività rimanga intatta, che si eviti il burocratismo e che le strutture pubbliche di sostegno siano affidabili. I servizi di utilità generale, le associazioni di solidarietà sociale e le altre forze della società civile possono svolgere un ruolo importante di sostegno politico e pratico agli interessati, alle imprese e ai servizi per l'occupazione (18).

3.2.1

Le malattie psichiche in età infantile e giovanile sono molto difficili da indagare esattamente da un punto di vista statistico, anche per il fatto che è spesso arduo distinguere tra situazioni patologiche e anomalie comportamentali, nonché fra necessità di consulenza, pedagogiche o di trattamento. Ciò significa che in genere è quasi impossibile distinguere fra i diversi bisogni, e che i confini fra l'uno e l'altro sono assai fluidi. Ad esempio, l'ordine degli psicoterapeuti tedeschi registra una prevalenza annua compresa fra il 9,7 % (malattia psichica) e il 21,9 % (anomalia psichica) (19). Per quanto riguarda la depressione, si osservano sia un aumento del rischio di comparsa della malattia sia un calo dell'età delle persone colpite da un primo episodio di depressione. Gli esperti rilevano fra i bambini e i giovani un numero crescente di disturbi d'ansia e del comportamento, nonché un netto aumento del consumo di psicofarmaci.

3.2.2

Allo stesso tempo, gli asili nido e le scuole segnalano un aumento dei bambini e dei giovani che abbandonano l'istituto (14,4 % a livello UE), anomalie comportamentali, disturbi della concentrazione e fenomeni di violenza. Spesso i problemi sono interconnessi, e vanno di pari passo con disturbi psichici, scarse capacità di resistenza contro l'offerta di consumo (20) e dipendenza da media, computer o di altro tipo, nonché in generale deficit dello sviluppo. È allarmante il crescente consumo di antidepressivi, metilfenidati e farmaci analoghi già in età infantile o giovanile, un fenomeno su cui è urgente raccogliere dati statistici a livello europeo e mettere a punto delle soluzioni alternative.

3.2.3

La crescente insicurezza dei bambini e dei giovani, e anche dei loro genitori, è un problema che la psichiatria dell'età infantile e giovanile non può risolvere, soprattutto non da sola. L'assistenza alla prima infanzia e il sostegno al ruolo centrale delle famiglie sono tanto importanti quanto la presenza di competenze specifiche presso gli asili nido, i pediatri e le scuole. Risulta invece di scarso aiuto quando ogni anomalia comportamentale viene considerata un'anomalia o una malattia psichica, e problemi individuali e sociali complessi vengono unicamente spiegati con un'interpretazione patologizzante (21). Individualizzazione, accesso disuguale all'istruzione, disoccupazione, povertà, esclusione sociale, vergogna personale ed eccessiva pressione da parte dei genitori, nonché sistemi formativi basati su una sempre maggiore competizione fin dalla più giovane età e le limitate opportunità offerte a chi in questa corsa non è in grado di restare nel gruppo di testa, sono tra i possibili fattori che devono essere considerati da un approccio preventivo. Occorre mobilitare la responsabilità comune di tutte le forze sociali: una situazione abitativa ricca di rapporti personali, un'educazione dei giovani basata su un'impostazione appropriata, scuole e asili nido ben organizzati, un'offerta permanente non commerciale di attività del tempo libero, gruppi giovanili, associazioni e attività culturali, nonché una fitta rete di servizi di assistenza professionale e interdisciplinare, in particolare in materia di consulenza educativa e offerte di istruzione non formale. L'abuso di droghe deve essere affrontato in modo sistematico con attività di diagnosi precoce, prevenzione, consulenza e terapia, nonché mettendo sotto controllo i canali di approvvigionamento. Investire in questo settore consente di evitare danni personali e sociali incalcolabili. L'inclusione degli adolescenti e dei giovani nell'istruzione, nel lavoro e in altre forme di occupazione costruttiva deve essere una garanzia sancita giuridicamente. In tutti questi settori, un particolare ruolo politico e pratico spetta ai servizi d'interesse generale, alle associazioni di solidarietà sociale e alle forze della società civile.

3.3.1

Una delle principali spiegazioni dell'aumento generale dei casi di malattie psichiche è data dall'allungamento continuo dell'aspettativa di vita. Infatti, in età avanzata aumenta la comorbilità somatica, con conseguente maggiore rischio di depressione. Inoltre, alcune malattie dell'età avanzata, come il morbo di Alzheimer e il Parkinson, si accompagnano spesso a una depressione. Una situazione abitativa dinamica e favorevole alla partecipazione, servizi sociali raggiungibili e itineranti, possibilità di intraprendere attività di volontariato, eventualmente anche una partecipazione appropriata alla vita professionale ed economica, nonché un adeguato orientamento degli istituti di cura sono fattori essenziali per evitare l'isolamento e favorire la prevenzione sanitaria. Negli spazi sociali, presso i servizi di assistenza e nel personale medico dovrebbero essere create competenze sufficienti in materia di gerontopsichiatria. I modelli di buone pratiche, in particolare per quel che concerne i malati di demenza, meritano maggiore attenzione a livello europeo.

3.3.2

Gli anziani vengono in genere seguiti da medici di famiglia generici, che non procedono con la frequenza necessaria a indirizzare i pazienti verso gli specialisti in neuropsichiatria. Nel caso delle demenze e della depressione, tuttavia, è importante realizzare una diagnosi precoce, il che mette in luce la necessità di un'assistenza regolare a tutto campo: nella maggior parte delle case di riposo manca un'assistenza psichiatrica specializzata regolare. Ciò vale anche per gli altri istituti dedicati agli anziani, ad esempio i consultori. I progressi della medicina, e in particolare della gerontologia, nonché dell'assistenza con ausili tecnici, devono essere sfruttati adeguatamente a favore di tutte le persone che ne hanno bisogno.

3.3.3

Nel complesso, le particolarità della psichiatria dell'età infantile e giovanile e della terza età dovrebbero essere prese in maggiore considerazione sia nei piani di studio di medicina e psichiatria generali sia in quello di psicoterapia.

4.1

Nell'Anno europeo della salute mentale, l'approccio improntato ai diritti umani dovrebbe avere un'importanza fondamentale. I servizi medici e psicosociali devono sostenere i pazienti e rafforzarne il potenziale di auto-aiuto (empowerment). A tal fine, occorre mettere l'accento sulla dignità e sulla soggettività giuridica dell'individuo, cui si devono rifare le persone che accompagnano quest'ultimo nella sua crisi. Occorre inoltre sviluppare le capacità del personale addetto ai diversi servizi, affinché comprenda meglio le problematiche della salute mentale e le disabilità psicosociali.

4.2

Spesso le persone che si trovano in una situazione di crisi psichica non si confrontano con la propria patologia perché questa è stigmatizzata socialmente, in gran parte per responsabilità dei mezzi d'informazione: l'immagine della malattia mentale che viene trasmessa al grande pubblico ha spesso l'effetto di creare paure e comportamenti di rifiuto, nonché diffidenza nei confronti delle offerte di trattamento corrette. Sono urgentemente necessarie campagne europee di destigmatizzazione della malattia mentale, impostate sul lungo periodo e incentrate sulla prevenzione. Tali campagne devono anche coinvolgere gli operatori di tutti i settori pertinenti sul piano giuridico (giustizia, polizia, uffici pubblici, ecc.), per ottimizzarne le capacità specialistiche e professionali di trattare con le persone affette da una malattia psichica. Le stigmatizzazioni vanno evitate il più possibile anche per quanto riguarda l'organizzazione e il finanziamento dell'assistenza. In particolare, il rafforzamento della capacità di gestire la propria vita dovrebbe essere un'offerta rivolta a tutta la popolazione. La promozione dell'incontro e dello scambio fra gli interessati e le persone senza esperienza psichiatrica dovrebbe essere un elemento centrale di questa politica.

4.3

Anche in campo occupazionale bisognerebbe evitare di creare mondi separati in cui le persone vengono inserite senza il diritto di esprimere una preferenza o una scelta. Il singolo deve anzitutto poter decidere per conto proprio se preferisca l'occupazione assistita in un istituto specializzato oppure nel mondo del lavoro generale. Infatti, con strumenti di aiuto alla partecipazione sul posto di lavoro si possono aumentare in molti casi le possibilità di riprendere l'attività («occupazione assistita» o supported employment) (23). Per una prestazione lavorativa in genere va corrisposto un compenso prestabilito, che dovrebbe essere frutto delle trattative fra le parti sociali. Una somma che si limiti a garantire la sussistenza non è adeguata per le persone con malattie o disturbi psichici. Un esempio relativamente riuscito di graduale reintegrazione è il cosiddetto «modello di Amburgo» (24).

4.4

Concretamente, nell'UE si registrano le seguenti violazioni dei diritti umani nei confronti delle persone con disturbi psichici: limitazioni sproporzionate della libertà e trattamenti forzati senza un consenso informato dell'interessato; spesso inoltre mancano le possibilità di ricorso giuridico. I programmi di deistituzionalizzazione, i servizi di assistenza itineranti vicino al domicilio degli interessati, un'accessibilità degli aiuti senza formalità burocratiche, la sottoscrizione di accordi di trattamento rispettosi dei diritti umani e una politica di destigmatizzazione, anche con il coinvolgimento delle persone interessate in quanto esperte della propria situazione, sono altrettanti elementi importanti al riguardo.

4.5

È necessario riesaminare la strategia dell'UE per la salute mentale. Il CESE ritiene anzitutto necessario verificare il grado di esclusione delle persone affette da una malattia mentale rispetto alla partecipazione alla società in generale e al mercato del lavoro in particolare. Occorre anche riflettere sul modo in cui la prevenzione o una buona assistenza possono evitare l'incapacità al lavoro o una riduzione della capacità lavorativa. Occorre inoltre chiedersi in che misura ad esempio il linguaggio utilizzato nel settore medico, nei mezzi d'informazione e nella società rende difficoltosa o impedisce l'inclusione.

4.6

L'iniziativa in esame aumenta le possibilità di raggiungere un pubblico più ampio in materia di salute mentale e può influenzare l'ordine delle priorità dell'agenda politica e creare un clima propizio alla promozione di idee innovative per il benessere di tutti.

4.7

Per promuovere l'Anno europeo della salute mentale, oltre al CESE occorre coinvolgere anzitutto i soggetti competenti della società civile, compresi i gruppi e le associazioni con esperienza in campo psichiatrico, e quelli del settore sanitario, nonché le direzioni generali interessate della Commissione e i membri del Parlamento europeo e il Comitato delle regioni. A livello nazionale vanno coinvolti i ministeri competenti e i membri dei parlamenti nazionali. Nel complesso, le politiche specifiche devono essere definite avvalendosi di una maggiore partecipazione degli interessati.

4.8

Affinché l'iniziativa ottenga risultati tangibili anche a livello degli Stati membri, si dovrebbe in parallelo utilizzare il Quadro d'azione per la salute mentale ed elaborare un quadro comune di riferimento per le misure relative alla salute psichica nei sistemi sanitari e nel settore della politica sociale, nonché in contesti importanti della vita come la scuola e il luogo di lavoro. Come strumento di apprendimento reciproco si dovrebbero utilizzare esami fra pari simili a quelli del metodo di coordinamento aperto. Le misure devono tradursi in disposizioni giuridiche, normative finanziarie (come nel caso dell'FSE) e diritti per i malati e le imprese. Occorre esaminare se un osservatorio permanente possa consentire di trattare la tematica in modo continuativo. Le relazioni dell'UE sulla salute dovrebbero contenere una maggiore quantità di dati europei sui disturbi mentali e in particolare sul tipo di assistenza e l'incidenza dei ricoveri psichiatrici e del consumo di psicofarmaci. I partner potenziali dei settori più disparati della società dovrebbero trasformarsi, col tempo, in sostenitori duraturi. L'iniziativa e l'Anno europeo stesso non devono avere effetti limitati nel tempo, ma anzi sviluppare una sensibilità duratura e sostenibile per l'argomento e produrre effetti tangibili per le persone interessate.

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/44

1.1

Con agricoltura sociale s'intende un approccio innovativo fondato sull'abbinamento di due concetti distinti: l'agricoltura multifunzionale e i servizi sociali/terapeutico-assistenziali a livello locale. Questo nuovo settore contribuisce, tramite la produzione di derrate agricole, al benessere e all'inclusione sociale di persone con esigenze specifiche. Poiché l'agricoltura sociale va assumendo un rilievo sempre maggiore, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ha deciso di elaborare un parere d'iniziativa sul tema.

1.2

Diffusa ormai in tutta Europa, l'agricoltura sociale si presenta sotto molteplici forme, accomunate da alcune caratteristiche, ma anche contraddistinte da approcci, relazioni intersettoriali e modalità di finanziamento assai eterogenei.

1.3

È tuttavia necessario disporre di una definizione dell'agricoltura sociale a livello europeo per stabilire quali attività rientrino nel settore e definire un quadro e una serie di criteri, inclusi criteri di qualità, la cui osservanza garantisca ad un'iniziativa la possibilità di beneficiare di un sostegno a titolo delle varie politiche dell'UE. La definizione non deve però essere eccessivamente restrittiva, per evitare di confinare entro limiti troppo rigidi una realtà in continua trasformazione.

1.4

L'assenza di un quadro normativo per l'agricoltura sociale, sia a livello europeo che nei singoli paesi, fa sì che le politiche e/o le istituzioni interessate non agiscano in modo coordinato. Il CESE ritiene che le istituzioni dell'UE e le autorità e istituzioni sia regionali che nazionali dovrebbero incentivare e sostenere l'agricoltura sociale adottando un quadro normativo adeguato e propizio, nonché le misure descritte qui di seguito.

1.5

Dal momento che le statistiche disponibili sull'agricoltura sociale sono ancora scarse e disomogenee, a giudizio del Comitato sarebbe opportuno avviare un programma di ricerca statistica per poter disporre di dati quantitativi, valutare in modo più approfondito le dimensioni del settore nei vari paesi dell'Unione e analizzare le diverse forme in cui esso si presenta. La banca dati così costituita potrebbe essere ulteriormente ampliata allo scopo di promuovere programmi di ricerca in ciascuno Stato membro.

1.6

Le attività dell'agricoltura sociale devono essere sostenute da ricerche interdisciplinari in diversi settori che ne convalidino i risultati empirici, ne analizzino gli effetti e i benefici da prospettive diverse (sociale, economica, sanitaria, individuale, ecc.) e assicurino la diffusione delle conoscenze acquisite nella pratica. È necessario, a tale scopo, promuovere e rafforzare la cooperazione avviata a livello UE - con il progetto SoFar (Social Farming) e l'azione COST (European Cooperation in Science and Technology - Cooperazione europea in campo scientifico e tecnologico) - nell'ambito del prossimo programma quadro Orizzonte 2020 per il periodo 2014-2020.

1.7

Il CESE ritiene altrettanto essenziale creare e sviluppare reti dell'agricoltura sociale per la condivisione delle competenze acquisite, lo scambio di esperienze e la sensibilizzazione. È anche auspicabile la creazione di organismi di rappresentanza degli interessi dell'agricoltura sociale in ambito politico e di un'organizzazione centrale di coordinamento a livello UE, poiché consentirebbero di rafforzare sia gli scambi tra gli attori interessati sia il ruolo delle organizzazioni della società civile.

1.8

Inoltre, per assicurare attività di elevata qualità e professionalità nel campo dell'agricoltura sociale, occorre riservare particolare attenzione alla formazione di tutti i soggetti interessati, cioè tanto dei prestatori dei servizi forniti dal settore quanto delle persone con esigenze specifiche beneficiarie di questi ultimi.

1.9

Lo sviluppo dell'agricoltura sociale in tutta Europa richiede un contesto propizio, un maggiore coinvolgimento della società civile e una proficua cooperazione tra i diversi ambiti d'intervento politico e le varie amministrazioni (salute/sociale/agricoltura/occupazione) a livello sia europeo che nazionale, regionale e locale. Questo significa che le autorità pubbliche dovrebbero offrire all'agricoltura sociale non solo un riconoscimento ma anche un sostegno mirato, affinché il settore possa accedere stabilmente a finanziamenti destinati alle sue diverse componenti.

1.10

Un'iniziativa utile da parte della Commissione europea potrebbe anche essere l'istituzione di una struttura permanente che riunisca tutte le direzioni generali interessate al tema dell'agricoltura sociale. Organismi analoghi potrebbero essere creati nei singoli Stati membri. La Commissione dovrebbe inoltre promuovere la realizzazione di uno studio comparato dei sistemi di protezione sociale in vigore negli Stati membri e dei rispettivi costi, con l'obiettivo di accrescere le economie potenzialmente realizzabili grazie a progetti di agricoltura sociale.

1.11

Il CESE si compiace nel constatare che le proposte della Commissione per il periodo 2014-2020 comportano nuove opportunità per l'agricoltura sociale. Il settore dovrà tuttavia beneficiare ancora di un sostegno più adeguato nel corso del prossimo periodo di programmazione, il che richiederà, da parte dell'UE e degli Stati membri, un utilizzo coordinato delle diverse politiche che interessano l'agricoltura sociale. A giudizio del CESE, gli Stati membri e le varie autorità (nazionali ed europee) competenti e responsabili della gestione dei fondi UE dovrebbero rafforzare la loro collaborazione al fine di eliminare gli ostacoli che impediscono il ricorso ai fondi strutturali e agevolare l'accesso a tali risorse da parte dei soggetti presenti sul terreno.

1.12

Poiché il quadro strategico comune consente di associare più fondi nell'ambito di una strategia di finanziamento multiplo, la Commissione dovrebbe invitare gli Stati membri a inserire l'agricoltura sociale nella loro programmazione e a mettere a punto, nell'ambito di un approccio integrato, programmi ad hoc affinché questo settore possa avvalersi in misura maggiore dell'intero ventaglio dei fondi strutturali. Si può anche prendere in considerazione l'idea di creare, a titolo delle politiche di sviluppo rurale, sottoprogrammi tematici dedicati all'agricoltura sociale, o di continuare a finanziare progetti Leader in questo settore.

2.1

Dalla fine del XX secolo l'agricoltura sociale è andata sviluppandosi in tutte le aree rurali europee quale nuova pratica sostenibile sotto il profilo economico, con un numero crescente di esperienze realizzate in questo campo. L'insieme di queste attività confluisce sotto l'etichetta di «agricoltura sociale», benché vengano usati anche altri termini per indicarle, ad esempio farming for health («agricoltura per la salute»), care farming, green care o green therapies («terapie verdi»). Tutte queste locuzioni si riferiscono a un ampio ventaglio di pratiche e attività nel settore delle cure, del reinserimento sociale, della formazione e della riabilitazione di persone svantaggiate, o in quello della formazione di persone con esigenze specifiche. Svolgere questo tipo di attività non solo permette alle persone disagiate di reinserirsi nella sfera produttiva e di ritrovare il contatto con la natura, ma ha anche effetti positivi sul loro benessere e sulle loro condizioni di salute, promuove il loro inserimento sociale, ne migliora la capacità di apprendimento e l'autostima, e rafforza quindi la loro partecipazione alla vita sociale.

Sotto questo aspetto, l'agricoltura sociale costituisce un approccio innovativo fondato sull'abbinamento di due concetti distinti: l'agricoltura multifunzionale e i servizi sociali/terapeutico-assistenziali a livello locale. Da un lato, il settore è strettamente legato al carattere multifunzionale dell'agricoltura e corrisponde perfettamente al concetto di sviluppo rurale, poiché offre agli agricoltori la possibilità di diversificare le loro fonti di reddito. Dall'altro, l'agricoltura sociale apporta benefici alla società in quanto fornisce dei servizi sociali e migliora la qualità dei servizi esistenti a vantaggio degli abitanti delle aree rurali, avvalendosi delle risorse agricole e rurali in senso lato.

2.2

Sebbene le pratiche dell'agricoltura sociale in Europa siano contraddistinte da numerosi elementi comuni, ad esempio il fatto di essere strettamente legate ad attività tradizionali dell'economia rurale e di svolgersi nelle aziende agricole (aziende agricole biologiche, forte intensità di manodopera, grado elevato di multifunzionalità, apertura verso il territorio, grande diversificazione e alta flessibilità), esse presentano però caratteristiche assai diverse nei vari paesi, a seconda delle tradizioni, dei metodi e degli orientamenti da questi adottati. In sintesi, e pur sottolineando che lo spettro dei modelli possibili è ampio, emergono tre approcci principali:

2.3

Anche gli orientamenti di base presentano delle differenze: se in Italia e in Francia le attività dell'agricoltura sociale rientrano prevalentemente nel settore sociale e terapeutico-assistenziale, nei Paesi Bassi esse presentano invece maggiore attinenza con il sistema sanitario e nella regione fiamminga con il settore agricolo, mentre in Germania, Gran Bretagna, Irlanda e Slovenia si situano a metà strada tra il settore sociosanitario e quello della salute.

2.4

Le modalità di finanziamento sono diverse da paese a paese:

Va detto però che, nella realtà, le modalità di finanziamento sono spesso più diversificate e si presentano come una combinazione di vari elementi delle modalità sopra descritte.

2.5

Il settore dell'agricoltura sociale è articolato in una grande varietà di forme, quali, ad esempio: aziende agricole private gestite da imprenditori privati ai quali l'agricoltura sociale consente di diversificare le fonti di reddito mantenendo nel contempo la normale attività di produzione di derrate destinate al mercato; imprese o cooperative sociali; associazioni, fondazioni – ossia organizzazioni senza fini di lucro. In altri casi, infine, le attività dell'agricoltura sociale, pur venendo realizzate all'interno di aziende agricole, rientrano tra le competenze di organismi pubblici o di agenzie che operano nel settore della salute.

3.1

Non è semplice dare una definizione di «agricoltura sociale», dal momento che il termine copre un ampio spettro di pratiche diverse. È tuttavia necessario disporre di una definizione a livello europeo per stabilire quali attività rientrino nel settore e definire un quadro e una serie di criteri, inclusi criteri di qualità, la cui osservanza garantisca ad un'iniziativa la possibilità di beneficiare di un sostegno a titolo delle varie politiche dell'UE. La definizione non deve però essere eccessivamente restrittiva, per evitare di confinare entro limiti troppo rigidi una realtà in continua trasformazione, ma deve invece offrire un quadro sufficientemente flessibile per poter contemplare l'ampio spettro di attività e integrare l'approccio «dal basso verso l'alto» caratteristici dell'agricoltura sociale.

3.2

Benché le attività che rientrano nel settore dell'agricoltura sociale siano estremamente varie, esse sono tuttavia accomunate da due caratteristiche sempre presenti: (1) si svolgono in un'azienda agricola e (2) sono orientate verso persone aventi esigenze specifiche, temporaneamente o in modo permanente, anche in ambito pedagogico. L'agricoltura sociale contribuisce quindi non solo al benessere e alla realizzazione personale dei suoi beneficiari ma anche allo sviluppo delle aree rurali, oltre a consentire migliori scambi e contatti tra queste ultime e le aree urbane.

3.3

Una definizione provvisoria dell'agricoltura sociale potrebbe quindi essere la seguente: un insieme di attività - ad esempio riabilitazione, terapia, posti di lavoro protetti, apprendimento permanente e altre attività intese ad agevolare l'inserimento sociale (secondo la definizione dell'azione COST 866 Green care in agricolture (Terapie verdi in agricoltura) – iniziativa Cooperazione europea in campo scientifico e tecnologico) - che impiegano risorse agricole, sia vegetali che animali, al fine di creare prestazioni sociali nelle aree rurali o periurbane. In questo senso, scopo dell'agricoltura sociale è, tra l'altro, creare le condizioni, all'interno di un'azienda agricola, che consentano a persone con esigenze specifiche di prendere parte alle attività quotidiane di una fattoria, al fine di assicurarne lo sviluppo e la realizzazione individuale e di migliorare il loro benessere.

3.4

Attualmente nell'agricoltura sociale si possono distinguere quattro settori principali di attività:

4.1

Le attività terapeutiche, di inserimento nel mercato del lavoro, di inclusione sociale o pedagogiche realizzate nel quadro dell'agricoltura sociale costituiscono indubbiamente un servizio pubblico di elevato valore, oltre ad apportare un contributo allo sviluppo sostenibile. Inoltre, l'agricoltura sociale può dare un impulso significativo alla crescita a livello locale grazie alla diversificazione delle attività che genera e alla dinamica sottesa a tale processo.

4.2

Le esperienze si sono moltiplicate in un movimento «dal basso verso l'alto», portando alla creazione di reti locali che consentono lo sviluppo globale dei territori. Proprio per questi motivi l'agricoltura sociale corrisponde ai criteri indicati nella pubblicazione dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) del 2006 dal titolo Le nouveau paradigme rural: politiques et gouvernance (Il nuovo modello rurale: politiche e governance) ed è menzionata esplicitamente nelle Analisi delle politiche rurali dedicate ai paesi OCSE (come l'Italia). L'agricoltura sociale è stata inoltre oggetto di studio in occasione della conferenza sullo sviluppo rurale organizzata dall'OCSE nel Quebec (2009). Va detto anche che una serie di iniziative in questo settore vengono finanziate con risorse delle politiche di sviluppo rurale 2007-2013 (assi III e IV del programma Leader) e con misure del Fondo sociale volte a promuovere l'inclusione sociale.

4.3

Man mano che si diffonde a tutti i livelli la consapevolezza delle potenzialità insite nell'agricoltura sociale, tanto le organizzazioni di agricoltori e le comunità locali quanto le istituzioni attive nel campo sociale e della salute assumono un atteggiamento diverso nei confronti di questo settore. Malgrado ciò, solo alcuni paesi (Francia, Italia, Paesi Bassi) hanno introdotto una regolamentazione settoriale, di portata nazionale o regionale. Si riscontra inoltre una generale assenza di collegamento tra le diverse politiche e/o istituzioni implicate nell'agricoltura sociale.

Tuttavia, i soggetti dell'agricoltura sociale iniziano ad organizzarsi per condividere le loro esperienze, un processo in cui occorre riconoscere il ruolo fondamentale svolto dalle reti spontanee di agricoltori sociali.

4.4

Negli ultimi anni la Commissione europea ha avviato una serie di iniziative tese a sostenere le attività dell'agricoltura sociale, come l'azione COST 866 Green care in agricolture e il progetto SoFar (Social Farming, iniziativa finanziata dalla Commissione europea nell'ambito del Sesto programma quadro per la ricerca e lo sviluppo tecnologico); nel dicembre 2009 è stata inoltre lanciata nell'ambito della Rete europea per lo sviluppo rurale un'iniziativa tematica con la partecipazione di 7 Stati membri al fine di esaminare le opportunità e gli ostacoli insiti nei piani di sviluppo rurale nazionali o regionali cofinanziati dal FEASR. Nel 2008 la Germania ha presentato, nel quadro del progetto SoFar, un documento di sintesi sull'agricoltura sociale, a cura del prof. Thomas VAN ELSEN, che è stato poi aggiornato nel 2009.

5.1.1

Di fronte ai beni pubblici che l'agricoltura sociale produce e al suo apporto allo sviluppo sostenibile, le istituzioni dell'UE e i governi degli Stati membri dovrebbero promuovere e sostenere questo settore, tra l'altro adottando, ai diversi livelli, un quadro normativo adeguato e favorevole, riconoscendone il valore aggiunto e migliorandone la governance, oltre che garantendo un contesto propizio e una proficua cooperazione tra i diversi ambiti d'intervento politico e le amministrazioni (salute/sociale/agricoltura/occupazione) a livello sia europeo che nazionale, regionale e locale. Sarebbe inoltre auspicabile realizzare un sostegno pubblico mirato e applicare in modo integrato i fondi strutturali a beneficio dell'agricoltura sociale, nonché incentivare e favorire la ricerca interdisciplinare o anche migliorare la comunicazione e lo scambio di esperienze in questo campo.

5.1.2

Al momento di adottare il quadro normativo si dovranno valutare con particolare attenzione i criteri di qualità da applicare alle attività dell'agricoltura sociale, definire una serie di criteri generali, inclusi criteri di qualità, che le attività del settore dovranno rispettare e adottare i provvedimenti necessari per assicurare un adeguato monitoraggio di tali attività.

5.1.3

Inoltre, la Commissione europea potrebbe istituire, con la partecipazione di tutte le direzioni generali interessate al tema dell'agricoltura sociale, una struttura permanente in grado di promuovere, monitorare e coordinare lo sviluppo di questo settore in Europa; strutture analoghe potrebbero essere realizzate nei singoli Stati membri.

5.3.1

La cooperazione a livello europeo, avviata con il progetto SoFar e l'azione COST 866 - Green care in agricolture, andrebbe incentivata e rafforzata, poiché la produzione e lo scambio di conoscenze scientifiche, professionali e pratiche in tutta Europa è di fondamentale importanza.

Ai fini di un'analisi più approfondita, l'agricoltura sociale ha bisogno del sostegno della ricerca nei seguenti settori: terapia e medicina, lavoro sociale in agricoltura e, infine, agricoltura e formazione; tale ricerca va realizzata in stretto collegamento con il lavoro svolto sul campo. Per essere riconosciuti dalla medicina, i risultati empirici positivi ottenuti dalla fitoterapia e dalla zooterapia devono essere corroborati da studi scientifici rigorosi. Gli insegnamenti tratti nella pratica circa l'efficace inserimento delle persone nel ritmo quotidiano e annuale dei lavori svolti nelle aziende agricole devono essere documentati e utilizzati per il futuro sviluppo dell'agricoltura sociale.

5.3.2

Ricerche interdisciplinari che analizzino gli effetti e i benefici dell'agricoltura sociale da diverse angolazioni (sociale, economica, sanitaria, individuale) e garantiscano la trasmissione delle conoscenze ricavate dall'esperienza, anche con il contributo degli operatori presenti sul terreno, possono essere una fonte di idee innovative e rafforzare il coinvolgimento in questo settore. Il sostegno scientifico fornito per avviare progetti pilota potrà servire a elaborare dei modelli basati su singole imprese o su cooperative per un'intera regione. Parte degli studi e delle ricerche interdisciplinari condotti dovrebbe esaminare l'impatto dell'agricoltura sociale per quanto riguarda, da un lato, il potenziale di risparmio per i regimi di assicurazione sanitaria, e, dall'altro, il miglioramento della salute e del benessere dei beneficiari delle prestazioni fornite da tale settore. In alcuni Stati – in particolare nei Paesi Bassi – questi aspetti sono già stati oggetto di tutta una serie di analisi e di studi.

5.3.3

Il futuro programma quadro Orizzonte 2020 per il periodo 2014-2020 potrebbe offrire la sede per realizzare tali ricerche, dal momento che in esso trovano spazio anche gli aspetti sociali del settore ricerca e innovazione. È sicuramente auspicabile che Orizzonte 2020 coordini e fornisca sostegno alle attività nel campo dell'agricoltura sociale, in quanto tale programma potrebbe promuovere contatti e scambi tra ricercatori di discipline diverse correlate a questo settore.

5.5.1

I progetti innovativi di agricoltura sociale spesso vengono sviluppati isolatamente, senza sapere che esistono iniziative analoghe e senza alcuna condivisione delle esperienze. È fondamentale, invece, creare e sviluppare le reti dell'agricoltura sociale ai fini dello scambio di esperienze, della sensibilizzazione sui diversi progetti e della valorizzazione delle buone pratiche. Un primo passo in questa direzione è stato compiuto nel quadro della Rete europea per lo sviluppo rurale, un tipo di rete, questo, che andrebbe potenziato.

5.5.2

Si dovrebbero inoltre promuovere la cooperazione, la pubblicazione di materiale informativo elaborato congiuntamente e una presenza su Internet.

5.5.3

Sarebbe altresì opportuno adoperarsi per istituire organismi di rappresentanza degli interessi dell'agricoltura sociale a livello politico e incoraggiare la creazione di un'organizzazione centrale di coordinamento a livello UE. Quest'ultima potrebbe, con il coinvolgimento della società civile, favorire gli scambi tra i diversi soggetti dell'agricoltura sociale e offrire loro un'assistenza tecnica e amministrativa, garantendo al tempo stesso la promozione degli interessi dell'agricoltura sociale a livello politico - un ambito in cui un ruolo importante spetta alle organizzazioni di agricoltori.

5.5.4

La nuova politica di sviluppo rurale per il periodo 2014-2020 potrebbe mettere in cantiere e realizzare tutte le attività summenzionate, avvalendosi in particolare della Rete europea per lo sviluppo rurale e delle diverse reti nazionali anch'esse dedicate allo sviluppo rurale, allargando quindi ad altri Stati membri la partecipazione alla succitata iniziativa tematica in materia di agricoltura sociale.

5.6.1

Un sostegno di una certa entità è stato destinato all'agricoltura sociale nell'ambito dell'attuale politica di sviluppo rurale, e soprattutto degli assi III (diversificazione) e IV (Leader), come pure dell'asse Inclusione sociale dell'FSE. Tuttavia, il riconoscimento del settore in quanto elemento di sviluppo dell'economia rurale dovrebbe permettergli di beneficiare di tutte le azioni promosse e finanziate dai fondi strutturali europei (FEASR, FSE, FESR) e, quindi, di avere accesso a nuove fonti di finanziamento.

5.6.2

Sebbene le proposte della Commissione per il prossimo periodo di programmazione dei fondi strutturali aprano nuove prospettive, dal momento che tra gli obiettivi espliciti della politica di attuazione dei fondi figurano la lotta alla povertà, l'inclusione sociale e la diversificazione delle attività agricole (obiettivi che è possibile combinare in modo ideale nel campo dell'agricoltura sociale), sembra necessario dare maggiore risalto al ruolo dell'agricoltura sociale sia nella programmazione futura che nel contratto di partenariato, allo scopo di offrire al settore un sostegno ancora più forte. A tale proposito, l'UE e gli Stati membri dovrebbero coordinare il ricorso alle diverse politiche che interessano l'agricoltura sociale. A giudizio del CESE, i paesi dell'Unione e le varie autorità (nazionali ed europee) competenti e responsabili della gestione dei fondi UE dovrebbero rafforzare la loro collaborazione al fine di eliminare gli ostacoli che impediscono il ricorso ai fondi strutturali e agevolare l'accesso a tali risorse da parte dei soggetti presenti sul terreno.

5.6.3

Con il nuovo quadro di programmazione l'agricoltura sociale può contare su risorse finanziarie provenienti da più fondi e su un periodo di diversi anni. Il quadro strategico comune consente in effetti di associare tra loro i fondi strutturali nell'ambito di una strategia di finanziamento multiplo. Si dovrebbero perciò invitare gli Stati membri a inserire l'agricoltura sociale nella loro programmazione e a mettere a punto programmi ad hoc affinché questo settore possa avvalersi in misura maggiore dell'intero ventaglio di fondi. È infatti essenziale fare in modo che le autorità nazionali e locali traggano realmente vantaggio da queste opportunità di finanziamento.

Considerate le molteplici dimensioni dell'agricoltura sociale e il suo carattere multifunzionale, il settore e i soggetti interessati trarrebbero grande beneficio da un approccio autenticamente integrato, capace di agevolare e di coordinare meglio il ricorso ai vari fondi disponibili nonché le procedure connesse a tale utilizzo delle risorse.

5.6.4

Un'iniziativa molto utile in tal senso potrebbe essere quella di avviare, nel quadro dello sviluppo rurale, una politica della comunicazione rivolta agli Stati membri, che comprenda anche le attività di monitoraggio e di stesura di relazioni. Si potrebbe anche prendere in considerazione l'idea di creare un sottoprogramma tematico a norma dell'articolo 8 o di rafforzare i progetti Leader incentrati sull'agricoltura sociale.

5.6.5

Per finire, occorrerebbe una più stretta collaborazione tra le direzioni generali della Commissione per agevolare l'accesso dell'agricoltura sociale alle risorse di tutti i fondi strutturali, eliminando gli ostacoli che, fino ad oggi, hanno impedito agli agricoltori di trarre vantaggio dalle politiche regionali.

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/49

1.1

Il presente parere, concernente le attività di trasporto di passeggeri per ferrovia, è stato elaborato alla luce degli obiettivi sui servizi d'interesse generale fissati all'articolo 14 e al protocollo 26 del Trattato di Lisbona, e in questa chiave va letto. Il parere segue inoltre le raccomandazioni contenute nel Libro bianco sui trasporti, nel quale è stata ribadita la necessità di soddisfare gli obiettivi di riduzione dei gas a effetto serra e di garantire una mobilità sostenibile rispettosa dell'ambiente.

1.2

Oltre a voler verificare il grado di realizzazione degli obiettivi di mobilità stabiliti per gli operatori e i diritti e i doveri delle parti in causa, il presente parere intende dunque affrontare l'argomento dell'accesso dei cittadini europei ai servizi d'interesse generale dei trasporti ferroviari nell'Unione e analizzare la qualità di questi ultimi.

1.3

Dato che la qualità dei servizi di trasporto ferroviario è una condizione necessaria ma di per sé insufficiente a garantire lo sviluppo di questo modo di trasporto, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) ritiene che occorra migliorare i risultati per aumentarne l'attrattiva, basandosi sull'osservazione concreta dei diversi elementi che vi contribuiscono.

1.4

Il CESE chiede che gli stanziamenti previsti per gli investimenti e la manutenzione delle infrastrutture siano oggetto di una programmazione pluriennale e di disposizioni che consentano di garantire un flusso costante di risorse. Vanno prese inoltre in considerazione le sfide relative all'assetto territoriale, al mantenimento della disponibilità delle infrastrutture e alle risorse reali o potenziali da mobilizzare a breve e medio termine.

1.5

Il CESE invita inoltre gli organi europei, nazionali e regionali a ridefinire le condizioni di finanziamento delle diverse componenti d'infrastruttura nel rispetto del principio di sussidiarietà e con l'obiettivo di rafforzare la solidarietà fra i territori. Raccomanda in tale contesto di dare un nuovo orientamento ai fondi assegnati ai trasporti a titolo della politica regionale, la quale rappresenta uno strumento con un forte effetto leva in termini di assetto territoriale.

1.6

Il CESE chiede che un'indagine sulla soddisfazione degli utenti, basata su elementi di valutazione concreti (puntualità, regolarità, fissazione delle tariffe, pulizia, accessibilità, ecc.), venga realizzata da un organo indipendente a livello europeo. La valutazione dovrà essere condotta a partire da una metodologia definita da un comitato direttivo del quale facciano parte tutti i soggetti interessati (utenti, autorità responsabili dell'organizzazione, operatori, lavoratori, ecc.) che sia anche in grado di portare avanti dei controlli.

1.7

Il CESE esprime preoccupazione circa la volontà della Commissione europea di rivedere il regolamento 1370/2007/CE relativo ai servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia, frutto di un compromesso difficile a livello istituzionale. Precisa inoltre che tale regolamento dà agli Stati membri, in virtù dei principi di proporzionalità e sussidiarietà, numerose possibilità organizzative e che l'equilibrio creato merita di essere valutato alla luce dell'esperienza, così come stabilisce l'articolo 8.2 del regolamento stesso.

1.8

Tenendo conto delle disposizioni del regolamento 1371/2007/CE e delle possibili evoluzioni future, il CESE chiede alla Commissione europea di valutare le seguenti opportunità di miglioramento:

1.9

Il CESE chiede inoltre alla Commissione europea e agli Stati membri di valutare insieme le seguenti opportunità di miglioramento:

1.10

Nel rispetto del principio di sussidiarietà, il CESE chiede infine agli Stati membri di valutare le seguenti opportunità di miglioramento:

2.1.1

Definire una valutazione della soddisfazione dei passeggeri e trovare una posizione comune tra tutti i soggetti su questo tema è tanto più difficile in quanto sono le imprese ad avere gli elementi di analisi, a definire unilateralmente le norme di qualità del servizio e a valutare le proprie attività in base a dette norme (articolo 28 del regolamento 1371/2007/CE). Questo riguarda, ad esempio (ma l'elenco non è completo), il rispetto degli impegni assunti in fatto di puntualità, la regolarità del servizio, la pulizia, l'accoglienza, l'informazione, la fissazione delle tariffe, ecc.

2.1.2

Gran parte dei passeggeri vittime di disfunzioni del servizio ferroviario segnala e lamenta una moltiplicazione degli elementi di perturbazione, riscontra l'impossibilità di verificare la situazione del traffico in tempo reale e segnala un'informazione lacunosa in situazioni perturbate. Da questo, gli interessati ricavano un'impressione di costante degrado in determinati Stati membri. Gli operatori dei servizi ferroviari inoltre non consentono ai passeggeri di accedere facilmente alle disposizioni del regolamento 1371/2007/CE che danno diritto ad una compensazione.

2.1.3

Per quanto concerne i servizi ferroviari sottoposti ad obbligo di pubblico servizio, che assicurano la stragrande maggioranza dei trasporti quotidiani, spesso è stato necessario l'intervento delle autorità responsabili dell'organizzazione dei trasporti o delle autorità competenti per mantenere un adeguato livello di servizio.

2.1.4

Le molteplici offerte di servizi da parte di diversi operatori, senza alcun legame tra loro né coerenza operativa, in un ambiente organizzativo soggetto a notevoli modifiche strutturali e privo della necessaria stabilità e leggibilità, ha provocato un funzionamento basato sulla reattività degli operatori locali, spesso lontani dai circuiti d'informazione in tempo reale, il che ha comportato una serie di disfunzioni e, di conseguenza, l'insoddisfazione dei passeggeri. Alla luce di quanto precede, appare opportuno fare un bilancio della situazione del settore in ciascuno Stato membro, al fine di individuare le possibili piste di miglioramento.

—

difficoltà di accesso alle informazioni, segnaletica non funzionante o inadeguata;

—

tariffe illeggibili oppure difficili da capire;

—

impossibilità di prevedere un viaggio con sufficiente anticipo rispetto alla partenza del treno, visti i termini massimi per la prenotazione;

—

problemi di overbooking;

—

condizioni di accoglienza inadeguate nei treni, nelle stazioni o sui binari (i centri di accoglienza dei passeggeri sono congestionati) oppure mancato rispetto delle norme di igiene (assenza di servizi igienici);

—

accesso inadeguato per le persone con disabilità sui binari, nelle stazioni, agli impianti di servizio, sui treni; tempi di prenotazione troppo lunghi (48 ore) per l'assistenza da parte di personale specializzato o criteri di assistenza troppo rigidi (peso totale);

—

mancanza di sicurezza sui treni e nelle stazioni;

—

ritardi nell'arrivo del treno sul binario, mancata considerazione del cambiamento di binario nelle coincidenze;

—

due treni che partono ad orari ravvicinati sullo stesso binario allorquando vi sono diversi binari liberi;

—

spazio insufficiente per i bagagli;

—

mancata considerazione dei trasporti multimodali (difficoltà di farsi carico delle biciclette, cattiva organizzazione e gestione, o addirittura assenza, di coincidenze con altri modi di trasporto, mancanza d'informazione e d'integrazione tariffaria e dei servizi);

—

scarsa puntualità, mancanza di regolarità nel servizio, soppressione di treni senza preavviso;

—

cattiva assistenza ai passeggeri in situazione perturbata, indennizzi insufficienti o negati;

—

soppressione o riorganizzazione dei servizi senza prima esaminare la situazione con gli utenti, i loro rappresentanti, gli enti territoriali interessati (esempio della soppressione dei treni notturni, modifica degli orari, cadenze, ecc.)

—

aumento dei tempi di percorrenza tra due fermate;

—

inadeguata accessibilità ai circuiti di vendita e distribuzione.

—

Intemperie, non anticipate da adeguamenti tecnici o da procedure che consentano di garantire la qualità del servizio fornito;

—

problemi al materiale, come conseguenza di un controllo inadeguato della vita del materiale stesso, della sua durata, della lotta contro la sua obsolescenza, della mancanza di programmazione e della precarietà delle risorse per la manutenzione;

—

problemi umani, vale a dire suicidi, manifestazioni che riguardano l'accesso a installazioni vulnerabili. Nel presente parere, il CESE non intende fare osservazioni sulle cause e sugli effetti di tali problemi.

—

Elevato livello di sicurezza delle persone e degli spostamenti;

—

professionalità del personale;

—

possibilità che le ferrovie contribuiscano all'assetto e allo sviluppo dei territori.

3.1

La Commissione ha rispettato il principio della libera circolazione dei cittadini sancito dal Trattato, e ha sostenuto il criterio della mobilità sostenibile. Le ferrovie sono considerate un modo di trasporto pubblico di massa che garantisce buone prestazioni e che si adatta alle richieste espresse dalle autorità competenti. Le ferrovie rispettano l'ambiente e si servono d'infrastrutture ancora capillari, oggetto di adeguata manutenzione o che possono essere facilmente rimesse a punto.

3.2

L'UE ha definito una rete europea di linee internazionali, per il cui completamento sono stati o saranno effettuati importanti investimenti. Questa iniziativa dell'Unione deve tuttavia poggiare su una convergenza con gli Stati membri in materia di scelte d'investimento, al fine di dare ai passeggeri europei la possibilità di usufruire di un trasporto «porta a porta» senza eccessivi trasbordi modali.

3.3

L'analisi della situazione di alcune zone servite e della gestione dei relativi servizi ha tuttavia dato luogo a delle scelte strategiche arbitrarie, che non hanno tenuto conto della necessità di pensare i trasporti in modo da ridurre i trasbordi, con un impatto negativo sull'utilizzo dei mezzi pubblici.

3.4

Questo esame, preliminare a scelte gravide di conseguenze, fa sempre più spesso parte delle riflessioni condotte dalle autorità responsabili, le quali devono tuttavia far fronte a problemi di finanziamento dovuti a una mancanza di leggibilità e di stabilità a medio e lungo termine.

3.5

Eppure, i trasporti rappresentano una parte considerevole dei bilanci nazionali e regionali. I cittadini, consapevoli di questa situazione, e soprattutto tenendo conto della crisi attuale, chiedono che vi sia una vera trasparenza e che vengano fornite informazioni attendibili, ricordando nuovamente la mancanza di una controperizia per i nuovi grandi progetti. Come il CESE ha osservato nel parere TEN/479, il dialogo fra le autorità e la società civile è una questione molto importante, in particolare per quanto riguarda gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto.

4.1

Il presente parere d'iniziativa costituisce il seguito di lavori precedenti, quali:

4.2

La volontà di creare una rete europea dei trasporti ha logicamente concentrato il grosso dei fondi europei sulle linee principali. Questo approccio è stato accompagnato da scelte che hanno privilegiato la creazione di linee ad alta velocità, spesso a scapito della modernizzazione di altri assi esistenti a causa delle riduzioni di bilancio. Nelle loro riflessioni, i pubblici poteri devono rafforzare l'offerta ferroviaria nell'offerta pubblica di trasporto, facendone addirittura, in alcuni casi, la spina dorsale di un sistema multimodale coerente. In tale contesto, è necessario mobilizzare i diversi fondi europei a favore di una politica coerente di mobilità sostenibile (assegnazione dei fondi per i trasporti della DG Regio).

4.3

Il Comitato chiede pertanto una valutazione oggettiva della situazione attuale dei trasporti ferroviari (vantaggi/svantaggi). La Commissione dovrà effettuare questa valutazione nella più completa trasparenza, garantendo le necessarie informazioni e invitando i cittadini a far conoscere le loro aspettative su un tema che riguarda la stragrande maggioranza di noi (tragitti da casa al lavoro, spostamenti occasionali per motivi professionali, visite familiari, vacanze).

5.1

In questo periodo di crisi e di riduzione delle risorse pubbliche a disposizione, una politica di rilancio basata su una strategia di sviluppo sostenibile avrebbe un impatto positivo sull'occupazione e sulla qualità dei posti di lavoro, sulla realizzazione degli obiettivi di scelta di nuovi modi di trasporto e sull'accesso dei cittadini europei ai servizi d'interesse generale nel campo dei trasporti. Il CESE ribadisce pertanto che le grandi opere devono iscriversi in questa strategia globale.

5.2

Il CESE richiama l'attenzione sul fatto che, se alcuni cambiamenti di orario e la scomparsa di determinati treni comportano un peggioramento del servizio, i cittadini possono essere spinti a cambiare residenza o lavoro. Questa mobilità forzata non corrisponde al concetto di mobilità sostenuto dai nostri cittadini. Il CESE sottolinea che questi cambiamenti spesso si traducono nella scelta di un nuovo modo di trasporto (auto o aereo) che va contro la politica auspicata.

5.3

Il CESE invita la Commissione a studiare e preparare un programma europeo di recupero delle reti ferroviarie e/o a sostenere i programmi futuri negli Stati membri. Un programma europeo volto a soddisfare le aspettative dei clienti delle imprese ferroviarie si integrerebbe facilmente nelle strategie europee (strategia di sviluppo sostenibile, Orizzonte 2020). Il dialogo con la società civile in merito alla politica dei trasporti godrebbe di un ampio consenso da parte dei cittadini. Una nuova destinazione dei fondi per i trasporti assegnati a titolo della politica regionale sarebbe uno strumento con un forte effetto leva a favore di detta strategia.

15.2.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 44/53

1.1

Garantire il diritto all'alloggio è un obbligo internazionale degli Stati membri che l'Unione europea è tenuta a prendere in considerazione. Tale diritto infatti è riconosciuto nella Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo delle Nazioni unite, che recita: «ogni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari». La Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa stabilisce che «per garantire l'effettivo esercizio del diritto all'abitazione, le Parti s'impegnano a prendere misure destinate a favorire l'accesso a un'abitazione di livello sufficiente; a prevenire e ridurre lo status di“senza tetto” in vista di eliminarlo gradualmente; a rendere il costo dell'abitazione accessibile alle persone che non dispongono di risorse sufficienti». Il diritto all'alloggio è sancito dalla Costituzione di numerosi Stati membri e/o regolato da leggi specifiche intese a garantirne l'effettiva attuazione.

1.2

La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea stabilisce che «al fine di lottare contro l'esclusione sociale e la povertà, l'Unione riconosce e rispetta il diritto all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa volte a garantire un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto dell'Unione e le legislazioni e prassi nazionali».

1.3

Nella maggior parte degli Stati membri l'esercizio di tali diritti si realizza per il tramite di un servizio di interesse economico generale (SIEG), conformemente all'articolo 36 della Carta dei diritti fondamentali, in base al quale «al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente ai trattati».

1.4

Ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, e una volta che l'accesso universale all'alloggio sia stato qualificato come SIEG, le imprese incaricate della gestione di questo servizio sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata dalle autorità nazionali, regionali o locali. La decisione della Commissione del 20 dicembre 2011 («decisione SIEG») limita la fornitura di alloggi sociali sovvenzionati «ai cittadini svantaggiati o ai gruppi sociali più svantaggiati che non sono in grado di trovare un alloggio a condizioni di mercato a causa di limiti a livello di solvibilità».

1.5

Secondo il protocollo n. 26 allegato al Trattato di Lisbona, la principale responsabilità di fornire, commissionare e organizzare i SIEG incombe agli Stati membri e alle loro autorità nazionali, regionali e locali, che in questo campo dispongono di un ampio potere discrezionale e di libertà di scelta democratica.

1.6

Il medesimo protocollo impone agli Stati membri, tra l'altro, di garantire un alto livello di accessibilità economica e la promozione dell'accesso universale ai SIEG.

1.7

L'attuazione del diritto all'alloggio condiziona quella di altri diritti fondamentali, come il diritto alla dignità umana, il diritto alla protezione della vita privata e del domicilio, il diritto di costituire una famiglia, il diritto all'acqua, alla salute, all'energia, ecc. Disporre di un'abitazione dignitosa è essenziale per sviluppare la propria personalità e integrarsi nella società.

1.8

L'esercizio effettivo del diritto all'alloggio dipende essenzialmente, nella maggior parte dei casi, dalla disponibilità di un'offerta adeguata. Molto spesso il diritto all'alloggio prende la forma del diritto all'accesso a un alloggio dignitoso a prezzi accessibili.

1.9

Spesso, però, garantire l'accesso a un alloggio non significa che i poteri pubblici sono tenuti a fornire un alloggio a chiunque ne faccia domanda. Lo Stato o altra autorità pubblica competente ha l'obbligo politico di migliorare, tramite le sue politiche e i suoi programmi, l'accesso all'alloggio per l'intera popolazione.

1.10

Gli Stati membri intervengono, con modalità e intensità molto diverse, nel funzionamento del loro mercato immobiliare nel quadro dell'attuazione di questo diritto fondamentale, con l'obiettivo di consentire ad ogni cittadino di ottenere un alloggio dignitoso a prezzi accessibili. Un adeguato coinvolgimento dei futuri abitanti nella costruzione di abitazioni sociali contribuisce all'accessibilità di questo tipo di alloggi ma anche alle prospettive occupazionali dei partecipanti.

1.11

Da questo punto di vista, l'alloggio costituisce un bene (pubblico o di interesse pubblico) per il quale gli Stati membri stabiliscono, in funzione di scelte politiche e preferenze collettive specifiche, norme minime di abitabilità e confort, regole specifiche in materia di urbanistica e di edilizia, e tassi di sforzo massimi; in qualche caso, poi, regolano l'andamento dei prezzi degli alloggi - come avviene in Germania - o addirittura stabiliscono meccanismi di prestazioni sociali specifiche o agevolazioni fiscali per influire su questa voce fondamentale nelle spese obbligatorie delle famiglie.

2.1

Non si può fare a meno di constatare che, malgrado questi dispositivi, per molti cittadini dell'Unione l'accesso a un alloggio dignitoso non è più finanziariamente possibile. Nel 2010 il 5,7 % della popolazione europea non disponeva di un alloggio fisso (fonte: Europe Information Service S.A.), nonostante l'impegno assunto dalla Carta sociale riveduta del Consiglio d'Europa di ridurre lo status di «senzatetto» in vista di eliminarlo gradualmente, il 17,86 % viveva in alloggi sovraffollati o non dignitosi e il 10,10 % delle famiglie lamentava un costo eccessivo dell'alloggio, che superava il 40 % del loro reddito disponibile.

2.2

Diversi Stati membri, inoltre, hanno optato per la definizione e l'organizzazione di un'offerta parallela di alloggi «cosiddetti sociali», a complemento dell'offerta spontaneamente presente sul mercato privato. Questi alloggi vengono messi a disposizione, a specifiche condizioni, essenzialmente da operatori senza scopo di lucro costituiti ad hoc, ma anche da investitori privati, persone giuridiche o fisiche, appositamente incaricati e sovvenzionati da enti pubblici nazionali, regionali o locali.

2.3

Tutti gli Stati membri, ad eccezione della Grecia, dispongono di un parco di alloggi sociali. 25 milioni di famiglie europee occupano pertanto alloggi sociali, le cui condizioni di programmazione territoriale, di accesso e di prezzo sono definite direttamente dalle autorità politiche degli Stati membri.

2.4

Quest'offerta parallela di alloggi contribuisce in particolare, grazie alla sua stabilità e alla disciplina dei suoi prezzi, a ridurre l'ampiezza dei cicli del mercato immobiliare e dei fenomeni delle bolle immobiliari. In questo modo gli Stati membri che dispongono di un numero considerevole di alloggi sociali sono riusciti a sfuggire al fenomeno delle bolle immobiliari e alle loro conseguenze macroeconomiche.

2.5

L'edilizia residenziale sociale è una delle possibili risposte dei poteri pubblici all'incapacità del mercato immobiliare di soddisfare tutte le esigenze abitative e di garantire a tutti un alloggio dignitoso a un prezzo di acquisto/canone di locazione accessibile. Un adeguato coinvolgimento dei futuri occupanti nella costruzione di abitazioni sociali rende più accessibile il prezzo di tali alloggi, migliora l'atteggiamento degli abitanti nei confronti delle abitazioni fornite e permette loro di acquisire o perfezionare delle abitudini e competenze lavorative che aumentano le loro opportunità sul mercato del lavoro.

2.6

L'incapacità del mercato di soddisfare tutte le esigenze abitative non colpisce soltanto le persone che sono del tutto escluse dall'accesso a un alloggio, ma anche quelle che occupano un alloggio insalubre, inadeguato o sovraffollato, oppure che spendono la maggior parte del loro reddito per pagare il canone di locazione o le rate del mutuo.

2.7

Le esigenze abitative variano considerevolmente tra Stati membri e anche all'interno di uno stesso Stato membro, tra paesi dell'Europa occidentale e orientale, nonché tra zone rurali e urbane, e, all'interno di queste ultime, tra il centro cittadino e la periferia.

2.8

Negli Stati membri dell'Unione vengono applicate tre concezioni diverse:

3.1

Tenuto conto dell'incapacità delle forze del mercato di assicurare da sole un alloggio dignitoso ad ogni cittadino, nel diritto dell'UE l'edilizia abitativa sociale può rientrare tra i servizi di interesse economico generale se qualificata come tale dallo Stato membro interessato e, in tal caso, può beneficiare di sovvenzioni o di compensazioni pubbliche.

3.2

Il protocollo n. 26 allegato al Trattato di Lisbona conferma il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare i SIEG nel modo più adeguato possibile alle esigenze degli utenti. Gli alloggi sociali sono sottoposti ad obblighi di servizio pubblico stabiliti dai poteri pubblici nazionali, regionali o locali, in particolare per quanto riguarda la programmazione, i prezzi e le condizioni di assegnazione e occupazione. Il medesimo protocollo impone agli Stati membri, tra l'altro, di garantire un alto livello di accessibilità economica dei SIEG, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

3.3

Se qualificata come SIEG, l'edilizia abitativa sociale è disciplinata dagli articoli 14 e 106, paragrafo 2, del TFUE come pure dal protocollo n. 26 dei Trattati, che stabilisce in particolare il principio delle preferenze collettive di natura sociale e culturale e di soddisfazione delle esigenze espresse a livello locale in materia di definizione dei SIEG da parte degli Stati membri. Tali disposizioni privilegiano l'adempimento della missione affidata ai servizi di edilizia abitativa sociale rispetto alle regole di concorrenza e del mercato interno entro l'ambito di applicazione di determinate condizioni fissate nella decisione SIEG, come indicato al punto 3.6.

3.4

In applicazione di queste norme dettate dai Trattati, la Commissione ha esentato dall'obbligo di notifica preventiva gli aiuti di Stato concessi agli enti di edilizia residenziale pubblica.

3.5

La possibilità per gli Stati membri di qualificare l'edilizia abitativa sociale come SIEG è sottoposta soltanto a un controllo di errore manifesto da parte della Commissione europea, sotto il controllo della Corte di giustizia dell'Unione europea.

3.6

Al riguardo, in ragione del fatto che il «servizio pubblico presenta un carattere sociale», la Commissione ritiene che l'alloggio sociale debba essere definito «in diretto collegamento con i cittadini svantaggiati o i gruppi sociali più svantaggiati», e non in funzione della diversità delle esigenze abitative che trovano espressione sui mercati immobiliari locali. Questo punto rappresenta una costante fonte di controversie tra la Commissione e taluni Stati membri, enti di edilizia residenziale pubblica e rappresentanti degli assegnatari degli alloggi sociali che sono in disaccordo con questo orientamento della Commissione, mentre altri lo condividono.

4.1

La prassi decisionale seguita dalla Commissione europea in materia di controllo dell'errore manifesto nella qualifica dell'edilizia abitativa sociale come servizio di interesse generale ha prodotto dei cambiamenti nelle scelte politiche compiute da taluni Stati membri in materia di organizzazione e finanziamento degli alloggi sociali e ha dato luogo a controversie.

4.2

Nei Paesi Bassi, ad esempio, l'applicazione di tale prassi decisionale ha portato a escludere dall'accesso ad alloggi sociali circa 400 000 famiglie, giudicate dalla Commissione europea troppo abbienti per avere diritto a questo tipo di alloggio, ma, nella pratica, non abbastanza ricche per procurarsi un alloggio alle condizioni di mercato.

4.3

In Svezia il rifiuto di applicare questa prassi decisionale ha indotto le autorità pubbliche a escludere l'edilizia abitativa sociale dai servizi di interesse economico generale, rimettendo così in discussione le sue modalità di finanziamento sotto forma di compensazioni per la prestazione di un servizio pubblico, le sole compatibili con il principio del divieto degli aiuti di Stato sancito dal Trattato.

4.4

In Francia l'Unione nazionale dei proprietari immobiliari ha presentato una denuncia contro lo Stato francese presso la Commissione europea, lamentando in particolare il fatto che i massimali di reddito per accedere agli alloggi sociali sarebbero troppo elevati e non consentirebbero di rispettare la prassi decisionale della Commissione.

4.5

Le direttive proposte dalla Commissione in materia di appalti pubblici e concessioni tendono a sottoporre alle loro disposizioni, e in particolare a gara d'appalto, le cooperazioni tra enti di edilizia residenziale pubblica che si configurano come imprese sociali e organismi di diritto pubblico. Estendendo all'insieme delle amministrazioni appaltanti la giurisprudenza relativa alle cooperazioni tra enti pubblici, la Commissione induce così a rimettere in discussione le prassi di cooperazione e condivisione delle risorse necessarie alla modernizzazione degli alloggi sociali, alla loro corretta gestione e al rafforzamento del radicamento sul territorio.

4.6

Questi esempi concreti sono la prova degli effetti diretti prodotti dal diritto dell'UE sulle condizioni di definizione, organizzazione e finanziamento dell'edilizia abitativa sociale da parte degli Stati membri, e indicano la necessità di definire un quadro giuridico favorevole allo sviluppo di questo tipo di edilizia nell'Unione europea.

4.7

Date le sue molteplici dimensioni e la sua forte rappresentatività nell'Unione europea, l'edilizia abitativa sociale svolge un ruolo cruciale nell'attuazione della strategia Europa 2020: concorre attivamente, infatti, all'obiettivo di fare dell'Unione un'economia intelligente, sostenibile e inclusiva, in quanto contribuisce a garantire livelli elevati di occupazione, produttività, inclusione e coesione sociale, nonché a combattere la povertà e i cambiamenti climatici contrastando al tempo stesso la precarietà energetica.

4.8

Anche se ogni Stato membro deve adottare obiettivi nazionali specifici in ciascuno di questi ambiti, compreso lo sviluppo di un'offerta di alloggi sociali, è necessario che tutta una serie di azioni concrete condotte a livello europeo accompagni la strategia Europa 2020 anche nel campo dell'edilizia abitativa sociale.

5.1

L'edilizia abitativa sociale contribuisce attivamente alla realizzazione di diversi obiettivi della strategia Europa 2020, sia per quanto riguarda la strategia di crescita e di attrattività dei territori, di generazione di investimenti e di creazione di posti di lavoro indotti non delocalizzabili, sia in termini di lotta contro la povertà e l'esclusione sociale e di impegno nel combattere i cambiamenti climatici e la precarietà energetica.

5.2

L'Unione europea è il secondo produttore mondiale di abitazioni sociali dopo la Cina, che ha fatto dell'edilizia abitativa sociale una politica di accompagnamento della crescita economica e urbana e di moderazione dei fenomeni delle bolle immobiliari nel settore dell'edilizia privata.

5.3

L'edilizia abitativa sociale è pienamente ammissibile al sostegno dei fondi strutturali per il periodo 2014-2020, conformemente alle proposte della Commissione europea, in particolare in materia di rinnovamento termico e promozione delle fonti di energia rinnovabili, di azioni integrate di sviluppo urbano sostenibile e di lotta all'esclusione tramite l'accesso - per le comunità marginalizzate - all'alloggio e a servizi sociali di qualità a prezzi accessibili.

5.4

L'edilizia abitativa sociale costituisce una risposta concreta ed efficace alla volontà della Commissione e del Consiglio di rafforzare la governance economica della zona euro e segnatamente il controllo delle bolle immobiliari e dei loro effetti devastanti sugli equilibri macroeconomici e sociali. Lo sviluppo di un'offerta parallela di alloggi sociali contribuisce a moderare l'ampiezza di questi fenomeni e a ridurre i cicli dei mercati immobiliari.

5.5

Qualora, per ragioni di bilancio o per un'interpretazione troppo restrittiva della definizione di cittadini svantaggiati o gruppi sociali più svantaggiati, uno Stato membro non fosse più in grado di adattare l'offerta di edilizia abitativa sociale alle esigenze reali dei cittadini, conformemente agli impegni assunti sul piano internazionale in materia di diritto all'alloggio, l'accesso universale a un alloggio dignitoso e abbordabile potrebbe realizzarsi soltanto a costo di una forte ingerenza dei poteri pubblici nel mercato privato.

6.1

L'edilizia abitativa sociale deve far fronte alla nuova situazione climatica e alla necessità di migliorare il rendimento energetico delle abitazioni già esistenti e di quelle di nuova costruzione. Le politiche di investimento energetico attuate dagli enti di edilizia residenziale pubblica devono beneficiare di un sostegno pubblico in quanto permettono, al tempo stesso, di lottare contro il cambiamento climatico e la precarietà energetica delle famiglie a basso reddito e di promuovere l'occupazione locale e lo sviluppo economico dei territori. La politica di coesione può contribuire attivamente a questa dinamica ed esercitare un effetto leva per mobilitare altri finanziamenti complementari.

6.2

Anche l'invecchiamento della popolazione pone una notevole sfida in vista del necessario adattamento degli alloggi sociali alle esigenze delle persone anziane e non autosufficienti, nonché dello sviluppo di nuovi servizi integrati che consentano a queste ultime di continuare a vivere nella propria abitazione e garantiscano l'accessibilità degli alloggi sociali.

6.3

La sempre maggiore precarietà delle famiglie che beneficiano e/o fanno domanda di un alloggio sociale rafforza l'esigenza di assicurare l'eterogeneità sociale e la qualità dell'offerta sul territorio, come pure di mettere a punto approcci integrati di sviluppo urbano sostenibile che coprano le dimensioni sociali, economiche, urbane e ambientali promosse nella proposta di regolamento FESR della Commissione europea.

7.1

L'Unione europea deve innanzitutto garantire un quadro giuridico propizio allo sviluppo dell'edilizia abitativa sociale negli Stati membri, in termini sia di finanziamento dell'offerta che di modalità di definizione e funzionamento. Tale quadro giuridico favorevole si realizza su diversi piani: controllo dell'errore manifesto nella qualificazione come servizio di interesse economico generale, compatibilità degli aiuti di Stato concessi agli enti di edilizia residenziale pubblica, applicazione delle disposizioni relative agli appalti pubblici e alle cooperazioni tra detti enti ma anche applicazione di aliquote IVA ridotte agli alloggi sociali in quanto beni di prima necessità.

7.2

La Commissione europea dovrebbe riconsiderare la propria prassi decisionale in materia di controllo di errore manifesto nella qualificazione dell'alloggio sociale come servizio di interesse economico generale, poiché può non essere sempre adeguata alle caratteristiche del settore. Deve lasciare agli Stati membri la responsabilità di definire le condizioni di accesso e di prezzo per gli alloggi sociali in relazione alle esigenze e alle preferenze locali nonché alle esigenze reali dei cittadini svantaggiati o dei gruppi sociali più svantaggiati, conformemente alle disposizioni del protocollo n. 26 sui servizi di interesse generale.

7.3

Il CESE si rallegra della decisione della Commissione, da un lato, di prorogare, per gli enti di edilizia residenziale pubblica, l'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato sotto forma di compensazioni di servizio pubblico e, dall'altro, di prenderne in considerazione talune specificità, in particolare riguardo alla durata del mandato e agli investimenti a lungo termine.

7.4

Il CESE si compiace della volontà della Commissione, espressa in una comunicazione sull'imprenditoria sociale, di promuovere un ecosistema favorevole allo sviluppo delle imprese sociali nell'Unione europea, anche in materia di accesso all'alloggio, e di favorire la creazione di fondi di investimento solidali. Sottolinea la necessità di preservare il ruolo delle parti sociali negli Stati membri in cui la cultura nazionale ha previsto il coinvolgimento di tali soggetti nella gestione degli alloggi sociali.

7.5

La Commissione, il Parlamento europeo e il Consiglio dovrebbero includere, nelle direttive proposte in materia di appalti pubblici e concessioni, anche la cooperazione tra gli enti di edilizia residenziale pubblica in qualità di organismi di diritto pubblico e di imprese sociali, inserendola nel campo della cooperazione pubblico-pubblico in considerazione della finalità di interesse pubblico perseguita da tali enti e delle loro partecipazioni pubbliche o private.

7.6

La Commissione dovrebbe riconsiderare le proprie proposte sul futuro del sistema comune d'IVA, mantenendo per gli Stati membri la possibilità di applicare un'aliquota ridotta alla costruzione e alla ristrutturazione degli alloggi sociali da parte di tutti gli operatori, che siano pubblici, sociali o privati, in quanto si tratta di beni di prima necessità a carattere locale che non influiscono sul commercio tra Stati membri e sul buon funzionamento del mercato interno.

7.7

L'Unione europea deve altresì sostenere gli Stati membri nello sviluppo dell'offerta di alloggi sociali e nella sua modernizzazione intesa a rispondere alle nuove sfide demografiche, sociali e climatiche, dando così un contributo attivo al conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020.

7.8

In quest'ottica, il CESE si rallegra della proposta della Commissione relativa ai regolamenti FESR e FSE che consiste nel rendere ammissibili al sostegno dei fondi strutturali 2014-2020 gli investimenti prioritari in materia di rinnovamento termico degli alloggi sociali, di azioni integrate di sviluppo urbano sostenibile, di accesso ad alloggi sociali di qualità e a prezzi accessibili per le comunità marginalizzate e di promozione delle imprese sociali. Il CESE rammenta che l'obiettivo è poter proporre un alloggio sociale di qualità a tutti coloro che ne hanno bisogno.

7.9

Il CESE reputa che tali misure siano necessarie e debbano accompagnare le disposizioni della proposta di direttiva sull'efficienza energetica della Commissione, che impone agli enti di edilizia residenziale pubblica di rinnovare ogni anno il 4 % degli alloggi sociali sul piano del rendimento energetico. Tale obbligo deve essere accompagnato da misure specifiche di finanziamento degli investimenti necessari, in particolare tramite il FESR ma anche mediante un fondo d'investimento da creare a livello europeo.