Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente al regime speciale delle agenzie di viaggio

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. Introduzione

Nel 1977, quando è stata adottata la sesta direttiva IVA [1], è stato introdotto un regime speciale per le agenzie di viaggio e gli organizzatori di giri turistici.

[1] GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1.

Tale regime speciale è stato creato in considerazione dello specifico carattere di questa attività. In primo luogo, occorre tener presente che i servizi delle agenzie di viaggio e degli organizzatori di giri turistici consistono per lo più in pacchetti di servizi, in particolare trasporto e alloggio, forniti all'interno o all'esterno del territorio dello Stato membro in cui l'impresa ha la sede della sua attività economica o una stabile organizzazione. Date la complessità dei servizi in questione e la molteplicità dei luoghi in cui sono forniti, l'applicazione delle normali disposizioni in materia di luogo di imposizione, base imponibile e deduzione comporterebbe per le imprese interessate difficoltà pratiche tali da ostacolare le loro operazioni. In funzione dello specifico carattere di tali operazioni, il legislatore comunitario ha istituito un regime IVA speciale esposto nell'articolo 26 della sesta direttiva.

Esso si applica agli operatori i cui servizi sono costituiti da elementi, quali alloggio in alberghi e trasporto, che essi acquistano da terzi e poi vendono, in nome proprio, ai viaggiatori. Tutte le operazioni effettuate dall'agenzia di viaggio per la realizzazione del viaggio sono considerate come una prestazione unica. La base imponibile è costituita dal margine di utile realizzato dall'agenzia sulla vendita del pacchetto. L'agenzia che si avvale di questo regime del margine non ha diritto a dedurre l'IVA sulle operazioni ad essa addebitate che sono a diretto vantaggio dei viaggiatori. Il luogo di imposizione per le prestazioni dell'agenzia è il luogo in cui questa ha la sede della sua attività economica o una stabile organizzazione a partire dalla quale il servizio viene fornito o, in assenza di tale sede o stabile organizzazione, il luogo in cui il titolare ha il suo domicilio o la sua residenza abituale.

Il primo obiettivo del suddetto regime speciale era quello di semplificare l'applicazione delle disposizioni comunitarie in materia di IVA alle prestazioni in questione. Quando l'agenzia di viaggio acquista servizi da altri prestatori, li riunisce in un pacchetto e li vende, in nome e per conto proprio, al viaggiatore, le disposizioni del regime speciale le consentono di evitare l'identificazione IVA nei diversi Stati membri a partire dai quali i servizi sono forniti.

Un altro obiettivo del regime speciale è la ripartizione del gettito IVA tra Stati membri. Il regime speciale è stato istituito per garantire l'allocazione del gettito IVA allo Stato membro in cui ha luogo il consumo finale del singolo servizio. In effetti, il funzionamento del regime previsto all'articolo 26 della sesta direttiva IVA dovrebbe far sì che il gettito IVA sui servizi resi il durante il viaggio - servizi alberghieri, di ristorazione, di trasporto, ecc. - sia allocato allo Stato membro in cui il viaggiatore usufruisce di tali servizi, e che l'IVA sul margine dell'agenzia sia allocata allo Stato membro di residenza di quest'ultima. Poiché uno dei principi di base dell'IVA è che essa costituisce un'imposta sui consumi, il regime speciale nel suo complesso è stato creato per soddisfare nel modo migliore possibile questo obiettivo.

Tuttavia, in pratica il regime speciale non viene applicato dagli Stati membri in modo realmente uniforme. L'articolo 28, paragrafo 3, lettera a), e l'allegato E, punto 15, della sesta direttiva IVA consentono agli Stati membri di continuare ad assoggettare all'imposta le operazioni effettuate fuori dell'UE, mentre l'articolo 28, paragrafo 3, lettera g), consente agli Stati membri di esentare tali operazioni senza diritto a deduzione dell'IVA a monte. Inoltre, l'articolo 28, paragrafo 3, lettera b), e l'allegato F, punto 27, consentono agli Stati membri di continuare ad esentare le prestazioni di servizi delle agenzie di viaggio e degli organizzatori di giri turistici per viaggi effettuati all'interno della Comunità.

Infine, uno Stato membro ha notificato [2] alla Commissione, secondo la procedura di cui all'articolo 27, paragrafi da 1 a 4, della sesta direttiva IVA, l'introduzione, a fini di semplificazione, di una misura particolare di deroga agli articoli 26 e 28 della sesta direttiva IVA. La Commissione ha informato [3] gli altri Stati membri della misura proposta e, non essendo state ricevute reazioni ufficiali al riguardo entro il termine di due mesi, la misura di semplificazione è stata autorizzata il 19 dicembre 1978.

[2] Lettera del 13 settembre 1978.

[3] Lettera del 19 ottobre 1978.

2. Problemi incontrati

Occorre notare che questo regime speciale risale al 1977, anno di adozione della sesta direttiva IVA, e che in quel periodo il settore turistico era molto più concentrato di oggi. La maggior parte dei pacchetti veniva venduta dall'organizzatore di giri turistici o dall'agenzia di viaggio direttamente al viaggiatore. La situazione attuale è molto diversa. Il settore nel suo insieme è molto più specializzato e gli operatori sono più numerosi. Una delle conseguenze di tale situazione è il fatto che i pacchetti non sono più venduti soltanto direttamente ai viaggiatori, ma anche ad altre agenzie di viaggio o altri organizzatori di giri turistici.

Il mercato degli organizzatori di viaggi è caratterizzato da una concentrazione e un'integrazione verticale sempre maggiori. I 6 principali operatori rappresentano il 18% circa dell'occupazione e il 33% circa delle vendite. I gruppi verticali comprendono agenzie di viaggio, organizzatori di giri turistici, compagnie aeree, nuove agenzie e operatori alberghieri. La concentrazione del mercato e l'integrazione verticale dei grandi operatori turistici creano una spietata concorrenza basata sui costi e sui prezzi.

Gli organizzatori di giri turistici quindi comprimono i margini delle agenzie di viaggio indipendenti. Tuttavia, nel 1998-99, i principali canali di vendita degli organizzatori di giri turistici erano le agenzie di viaggio. Si tratta in generale di piccole imprese o microimprese che occupano tra 5 e 11 persone. Per far fronte alla crescente concorrenza basata sui costi e alla conseguente diminuzione dei margini, le agenzie di viaggio possono optare per varie soluzioni quali cooperazione tra agenzie indipendenti, accordi di franchising con organizzatori di giri turistici o specializzazione dei prodotti in funzione di determinate nicchie di mercato. Pertanto molte agenzie di viaggio si sono specializzate in viaggi d'affari, convegni o viaggi premio per i quali raramente il cliente è il viaggiatore o il turista medio.

La Commissione ha ricevuto parecchie denunce presentate da operatori del settore turistico secondo le quali le prestazioni delle agenzie di viaggio sono soggette a trattamenti diversi a seconda dello Stato membro in cui queste operano. Il problema della diversa applicazione dell'articolo 26 della sesta direttiva IVA da parte degli Stati membri è stato discusso nelle riunioni del comitato IVA. La questione fondamentale da chiarire era se il regime speciale del margine istituito per le agenzie di viaggio e gli organizzatori di giri turistici potesse essere applicato anche in caso di vendita del pacchetto ad un'altra agenzia di viaggio e non al viaggiatore. Sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee [4], la Commissione ha concluso che il regime del margine si può applicare soltanto quando il pacchetto viene venduto al viaggiatore, ossia al consumatore finale. Quando la vendita del pacchetto avviene tra organizzatori di giri turistici/agenzie di viaggio, il regime del margine non è applicabile e ogni operazione deve essere assoggettata ad imposta separatamente secondo le pertinenti disposizioni in materia di determinazione del luogo di prestazione.

[4] Causa C-163/91, domanda di pronuncia pregiudiziale sull'interpretazione dell'articolo 26 della sesta direttiva 77/388/CEE (GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1) nella causa tra Van Ginkel Waddinxveen BV, Reisen Passagebureau Van Ginkel BV e Inspecteur der Omzetbelasting te Utrecht.

Durante queste discussioni si è avuta conferma del fatto che gli Stati membri applicano l'articolo 26 in modo molto diverso. Oltre al rischio di doppie imposizioni, tale situazione comporta anche svantaggi competitivi per le imprese residenti in Stati membri che applicano il regime del margine soltanto quando il pacchetto viene venduto al viaggiatore rispetto alle imprese concorrenti residenti in Stati membri che applicano un'impostazione più flessibile.

In certe situazioni, inoltre, l'applicazione del regime del margine non garantisce più un'equa ripartizione del gettito tra Stati membri, che è invece uno degli obiettivi fondamentali perseguiti con l'introduzione del regime speciale. Per tale ragione, alcuni Stati membri sostengono un'altra interpretazione dell'articolo 26, secondo la quale il regime del margine dovrebbe essere applicabile anche quando la vendita del pacchetto avviene tra organizzatori di giri turistici/agenzie di viaggio. Questa interpretazione comporterebbe anche una riduzione dell'onere gravante sulle imprese, in quanto gli organizzatori di giri turistici/le agenzie di viaggio non sarebbero più tenuti all'identificazione IVA in tutti gli Stati membri in cui forniscono beni o servizi compresi nel pacchetto, quando quest'ultimo viene venduto in altro modo che direttamente al viaggiatore.

Diversi Stati membri hanno anche sollevato la questione dei viaggi d'affari e del problema che ne consegue per le società, che sono in effetti i consumatori finali dei pacchetti, in quanto, secondo le nuove disposizioni dell'articolo 26 proposte, non potranno dedurre l'IVA residua. Se ordinano un pacchetto da un'agenzia di viaggio, viene loro addebitato un prezzo IVA inclusa e, pertanto, non possono dedurre l'importo di questa IVA benché il pacchetto sia usato ai fini della loro attività. Ne deriva un'IVA residua allo stadio del consumo intermedio, il che è contrario al principio fondamentale di neutralità del sistema IVA comunitario.

Infine la Commissione ha constatato che, con l'incremento dell'uso di Internet per la vendita di servizi di viaggio, le agenzie di viaggio o gli organizzatori di giri turistici residenti nei paesi terzi intervengono sempre di più nella vendita di pacchetti di tali servizi. Questa situazione comporta un'evidente distorsione della concorrenza in quanto, secondo le norme attualmente applicabili in materia, un pacchetto viene assoggettato ad imposta secondo il regime del margine quando viene venduto da un organizzatore di giri turistici residente nell'UE, ma non è soggetto ad imposta quando viene venduto da un organizzatore di giri turistici residente in un paese terzo in quanto la prestazione si considera effettuata nel paese terzo in questione.

3. Obiettivo

Alla luce dei suddetti problemi, che derivano in parte dall'evoluzione delle modalità di esercizio dell'attività e delle tecnologie usate e in parte dalla diversità delle pratiche vigenti negli Stati membri, e in considerazione degli obiettivi generali del regime speciale, la Commissione ha deciso di includere una modifica dell'articolo 26 nell'ambito della sua nuova strategia in materia di IVA [5], allo scopo di semplificare, modernizzare e rendere più uniforme l'applicazione della normativa comunitaria in materia di IVA.

[5] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno (COM(2000)348 def. del 7.6.2000)

In questo specifico campo uno sforzo di modernizzazione è necessario a causa dell'attuale evoluzione del commercio elettronico e del crescente uso di questo strumento nel settore turistico. È altresì necessaria un'applicazione più uniforme, a livello dell'UE, del regime speciale delle agenzie di viaggio per far fronte alle principali preoccupazioni degli operatori del settore, le cui denunce hanno evidenziato la distorsione della concorrenza derivante dalla divergente applicazione dell'articolo 26 da parte degli Stati membri.

L'oggetto della presente proposta è pertanto di garantire un'applicazione più uniforme di tale articolo, estendendo il campo d'applicazione del regime speciale alle vendite di pacchetti effettuate nei confronti di tutti i tipi di clienti, e di sopprimere le varie deroghe relative a tali prestazioni. La proposta inoltre è intesa ad eliminare le distorsioni della concorrenza a danno degli organizzatori di giri turistici residenti nell'UE, sempre più diffuse in seguito all'uso delle nuove tecnologie nel settore.

4. Modifiche proposte

4.1. Articolo 1, paragrafo 1

4.1.1. Articolo 26, paragrafo 1

L'ultima frase dell'attuale articolo 26, paragrafo 1, della sesta direttiva IVA precisa che, ai fini dell'applicazione del regime speciale, sono considerati come agenzie di viaggio anche gli organizzatori di giri turistici.

In seguito ad alcune sentenze della Corte di giustizia [6] relative alle persone che possono rientrare nel campo d'applicazione del regime speciale del margine istituito per le agenzie di viaggio, sembra utile precisare il campo d'applicazione di tale regime. Si può concludere che un operatore non deve necessariamente essere un'agenzia di viaggio autorizzata per avere la facoltà, o l'obbligo, di avvalersi dell'articolo 26. Inoltre, la Corte ha confermato che per rientrare nel campo d'applicazione dell'articolo 26 della sesta direttiva IVA il soggetto passivo deve utilizzare servizi fornitigli da terzi. Pertanto, un'agenzia di viaggio che fornisce servizi direttamente al cliente, anziché acquistare e rivendere servizi, non rientra nell'ambito del regime speciale del margine.

[6] Cause riunite C-308/96 e C-94/97, domanda di pronuncia pregiudiziale sull'interpretazione dell'articolo 26 della sesta direttiva 77/388/CEE (GU L 145 del 13.6.1977, pag. 1) nelle cause tra T.P. Madgett e R.M. Baldwin e Commissioners of Customs and Excise, e causa C-163/91 sopra citata.

Visto che la giurisprudenza della Corte di giustizia ha già fornito le suddette indicazioni, la Commissione non ritiene utile cercare di fornire una definizione di agenzia di viaggio ai fini dell'applicazione dell'articolo 26. Infatti, ogni soggetto passivo che vende servizi di viaggio in nome proprio e utilizza nella prestazione di tali servizi cessioni e prestazioni di servizi di altri soggetti passivi dovrebbe essere considerato soggetto all'articolo 26 della sesta direttiva IVA.

Tutti gli altri casi, nei quali l'agenzia di viaggio agisce unicamente quale intermediario, esulano dall'ambito del regime speciale. In tali casi i servizi devono essere assoggettati ad imposta secondo le normali disposizioni IVA in materia di imposizione sui servizi resi dagli intermediari.

Tuttavia, per rispondere alle richieste di precisazione espresse da diversi Stati membri, la Commissione ha proposto un adattamento della descrizione delle persone che rientrano nel campo d'applicazione del regime speciale contenuta nell'articolo 26, paragrafo 1.

4.1.2. Articolo 26, paragrafo 2

4.1.2.1. Il cliente dell'agenzia di viaggio

Come indicato sopra, uno dei principali problemi sollevati sia dagli Stati membri che dalle agenzie di viaggio è il fatto che il regime possa essere applicato soltanto quando i servizi sono venduti ad un viaggiatore. Tale norma era adeguata alla situazione del mercato del 1977, quando i pacchetti erano per lo più venduti direttamente dall'agenzia al viaggiatore. Oggi la situazione è alquanto diversa. Gli operatori del settore sono più numerosi e la vendita di pacchetti è più frazionata che non nel 1977. Pertanto un numero sempre maggiore di servizi di viaggio viene venduto ad altre agenzie o ad altri soggetti passivi che usano questi servizi come incentivo per il loro personale o nel quadro della loro attività, ad esempio per seminari.

La situazione attuale, in cui il regime speciale non è applicabile quando i servizi di viaggio sono venduti ad una persona diversa dal viaggiatore, non garantisce più che il gettito IVA sia allocato allo Stato membro in cui ha effettivamente luogo il consumo. Quando un'agenzia vende un pacchetto ad un'altra agenzia, dovrebbero essere applicate le normali disposizioni in materia di imposizione. L'agenzia cioè dovrebbe poter dedurre l'IVA pagata ai suoi fornitori e addebitare l'IVA nel suo Stato membro di residenza sull'intero valore del pacchetto successivamente venduto alla seconda agenzia. In tal caso il gettito IVA sulle prestazioni iniziali (ad es. alloggio in albergo) non è più allocato agli Stati membri in cui i diversi servizi sono consumati ma viene diretto verso lo Stato membro di residenza dell'agenzia.

Per evitare che ciò accada, diversi Stati membri con un settore turistico di grandi dimensioni danno all'articolo una diversa interpretazione ed estendono il campo d'applicazione del regime speciale anche alle prestazioni di servizi di viaggio che le agenzie effettuano nei confronti di clienti diversi dai viaggiatori. In tal modo le finalità originarie del regime, ossia la semplificazione e l'imposizione nello Stato membro di consumo, risultano meglio realizzate.

Tuttavia, questa situazione comporta differenze nell'applicazione del regime speciale all'interno della Comunità, il che non è compatibile con il corretto funzionamento del mercato interno e implica distorsioni della concorrenza tra gli operatori residenti in Stati membri diversi. Si tratta di una situazione inaccettabile e, pertanto, la Commissione propone che nella prima frase dell'articolo 26, paragrafo 2, vengano soppressi i termini "al viaggiatore".

Tale modifica amplia in modo sostanziale il campo d'applicazione del regime speciale. Nella versione modificata, quest'ultimo si applica a tutte le prestazioni fornite dalle agenzie di viaggio alle condizioni di cui all'articolo 26, paragrafo 1, indipendentemente dallo status del cliente (privato, soggetto passivo, impresa, altra agenzia di viaggio, ecc.).

4.1.2.2. Agenzie di viaggio residenti fuori dell'UE

Il mercato ha subito una tale evoluzione che attualmente i principali organizzatori di giri turistici creano filiali in paesi terzi e forniscono pacchetti da tali filiali per evitare l'imposizione nell'UE. Questa situazione crea distorsioni della concorrenza a svantaggio delle agenzie più piccole che non dispongono delle risorse necessarie per intraprendere operazioni analoghe. Inoltre non è ammissibile che semplicemente avvalendosi di una filiale creata in un paese terzo, si possa evitare o ridurre l'imposizione sul consumo nell'UE.

È ovvio che la fornitura di un pacchetto di servizi resi nell'UE ad un cliente residente nell'UE debba essere assoggettata ad imposta nell'UE. Pertanto la Commissione propone che per i servizi di viaggio forniti da prestatori residenti in un paese terzo a clienti residenti nell'UE il luogo di prestazione diventi lo Stato membro in cui il cliente è residente oppure ha il suo domicilio o la sua dimora abituale. Questa disposizione riguarderebbe soltanto i pacchetti di servizi eseguiti nell'UE e forniti a clienti residenti nell'UE.

Inoltre, tale norma dovrebbe applicarsi indipendentemente dal fatto che il cliente sia o meno un soggetto passivo.

A tal fine, la Commissione ha proposto l'introduzione nell'articolo 26, paragrafo 2, dopo la seconda frase, di una specifica disposizione intesa a modificare il luogo di imposizione per le suddette prestazioni.

4.1.3. Articolo 26, paragrafo 3

Con l'articolo 26 bis della sesta direttiva IVA è stato introdotto, nel 1994, un altro regime speciale di imposizione sul margine di utile per i beni d'occasione e gli oggetti d'arte, d'antiquariato o da collezione [7]. Detto articolo contiene una definizione di base imponibile e indica come deve essere calcolato il margine di utile.

[7] Direttiva 94/5/CE del Consiglio del 14 febbraio 1994 che completa il sistema comune d'imposta sul valore aggiunto e modifica la direttiva 77/388/CEE - Regime particolare applicabile ai beni d'occasione e agli oggetti d'arte, d'antiquariato o da collezione (GU L 60 del 3.3.1994, pag.16).

Diversi Stati membri hanno dichiarato di incontrare delle difficoltà nella determinazione della base imponibile di cui all'articolo 26. Pertanto la Commissione propone di modificare la definizione di base imponibile contenuta in detto articolo ricalcando la formulazione usata nell'articolo 26 bis per il regime applicabile ai beni d'occasione. La nuova definizione proposta, che è più dettagliata, è inclusa in un nuovo paragrafo 3 dell'articolo 26. Quest'ultimo prima definisce il margine di utile come la differenza tra il prezzo di vendita e il costo effettivo del servizio, poi definisce il prezzo di vendita e il costo effettivo.

4.1.4. Articolo 26, paragrafo 4

Al fine di semplificare il sistema, la Commissione propone anche di introdurre la possibilità per gli Stati membri di consentire alle agenzie di viaggio di calcolare un unico margine di utile per tutti i pacchetti venduti durante un certo periodo. L'articolo 26 bis, parte B, paragrafo 10, della sesta direttiva IVA prevede un'analoga possibilità per i soggetti passivi-rivenditori che applicano il regime del margine per i beni d'occasione. Diversi Stati membri hanno fatto presente che sarebbe stato utile prevedere questa possibilità per le agenzie di viaggio o gli organizzatori di giri turistici cui si applica il regime speciale dell'articolo 26. Tale soluzione sarebbe in effetti particolarmente opportuna in quanto nel settore turistico vi è spesso uno scarto tra il periodo in cui l'agenzia vende il pacchetto e la data in cui riceve la fattura dal soggetto passivo-fornitore, il che rende molto difficile per l'agenzia determinare il margine di utile per ogni singolo pacchetto che vende.

Per tale ragione, la Commissione propone di inserire nell'articolo 26 della sesta direttiva IVA un nuovo paragrafo 4, segnatamente per dare agli Stati membri la possibilità di autorizzare le agenzie a calcolare un margine di utile globale per un determinato periodo. Il nuovo paragrafo proposto stabilisce anche come debba essere calcolato tale margine di utile globale, ossia come la differenza, durante un determinato periodo, tra l'importo di tutte le prestazioni dell'agenzia e l'importo di tutti i suoi acquisti di beni e servizi durante lo stesso periodo.

4.1.5. Articolo 26, paragrafo 5

Il paragrafo 3 dell'articolo 26 della sesta direttiva IVA è rinumerato come paragrafo 5, ma rimane invariato.

Quando un'agenzia di viaggio residente nella Comunità fornisce un pacchetto i cui elementi costitutivi sono eseguiti fuori della Comunità, la prestazione dell'agenzia è assimilata ad un'attività di intermediazione per conto del viaggiatore. In tal caso si considera che l'agenzia fornisca un servizio eseguito nella Comunità, ma esentato con diritto a deduzione a norma dell'articolo 15, punto 14, della sesta direttiva IVA.

Se un pacchetto riguarda un viaggio che viene effettuato parte nella Comunità e parte fuori della Comunità, soltanto la parte del viaggio effettuata fuori della Comunità può essere esentata con diritto a deduzione, mentre la parte del viaggio effettuata all'interno della Comunità dovrebbe essere assoggettata ad imposta secondo il regime del margine di cui all'articolo 26.

Allo stesso modo, se l'agenzia di viaggio è residente fuori della Comunità e vende un pacchetto relativo ad un viaggio che in parte ha luogo nella Comunità ad un cliente residente nella Comunità, essa rientra nel regime speciale di cui all'articolo 26 per la parte del viaggio che ha luogo all'interno della Comunità.

4.1.6. Articolo 26, paragrafo 6

Il paragrafo 4 dell'articolo 26 della sesta direttiva IVA è rinumerato come paragrafo 6. Secondo questa disposizione non sussiste alcun diritto a deduzione né al rimborso dell'IVA in alcuno Stato membro per servizi acquistati dalle agenzie di viaggio e da queste venduti ai loro clienti.

L'unica modifica apportata a questo articolo è la sostituzione del termine "viaggiatore" con "cliente", termine usato in tutto il nuovo articolo 26 al fine di evitare ogni confusione con la precedente applicazione del regime, più ristretta in quanto limitata ai servizi forniti al viaggiatore.

4.1.7. Articolo 26, paragrafi 7-9

Quando l'agenzia di viaggio interviene nell'organizzazione di seminari d'affari o nel caso in cui una società offre pacchetti viaggio ai suoi dipendenti a titolo di incentivo, l'applicazione del regime del margine potrebbe indurre la società a rivolgersi direttamente a ciascun prestatore, in modo da poter dedurre la relativa IVA, anziché ad un'agenzia di viaggio che fatturerebbe un prezzo IVA inclusa, senza possibilità per la società stessa di dedurre tale IVA.

Nel quadro dell'articolo 26 bis, relativo al regime speciale del margine applicabile ai beni d'occasione, il problema è stato risolto dando al fornitore la possibilità di optare per l'applicazione del regime IVA normale.

Per il regime speciale applicabile alle agenzie di viaggio si dovrebbe prevedere una soluzione analoga, che tuttavia comporterebbe delle conseguenze e delle difficoltà per l'agenzia interessata. Qualora un'agenzia che fornisce un pacchetto ad una società avesse la facoltà di optare per il regime IVA normale, dovrebbe essere identificata in ciascuno Stato membro in cui fornisce i servizi, in quanto ciascuno di tali servizi sarebbe considerato come fornito separatamente. In tal modo, l'agenzia potrebbe ricuperare gran parte dell'IVA corrispondente mediante la dichiarazione IVA da presentare negli Stati membri in questione. Qualora non fosse identificata ai fini dell'IVA in uno Stato membro in cui ha assolto l'IVA, dovrebbe chiedere un rimborso a norma dell'ottava direttiva IVA [8]. Ne consegue che lo Stato membro in alcuni casi sarebbe tenuto a rimborsare l'IVA all'agenzia, mentre in altri, ossia quando l'agenzia opera secondo il regime speciale del margine, non potrebbe farlo. Tale situazione potrebbe dar luogo a complicazioni amministrative, in quanto lo Stato membro che deve rimborsare l'IVA dovrebbe determinare se la prestazione dell'agenzia è stata effettuata secondo il regime del margine di cui all'articolo 26, senza diritto a deduzione dell'IVA, o se l'agenzia ha optato per la tassazione della sua prestazione, nel qual caso le dovrebbe essere concesso un rimborso dell'IVA.

[8] Direttiva 79/1072/CEE del Consiglio, del 6 dicembre 1979, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati Membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Modalità per il rimborso dell'imposta sul valore aggiunto ai soggetti passivi non residenti all'interno del paese (GU L 331 del 27.12.1979, pag.11).

Tuttavia, se ad un'agenzia non fosse data la possibilità di optare per il regime IVA normale, essa sarebbe tenuta a vendere secondo il regime speciale del margine e il soggetto passivo-cliente che utilizza questi servizi ai fini della sua impresa non potrebbe dedurre l'IVA inclusa nella base imponibile dei servizi fornitigli dall'agenzia. Ne deriverebbe un'IVA residua allo stadio del consumo intermedio. Pertanto, la Commissione propone di modificare l'articolo 26 della sesta direttiva IVA inserendo la possibilità per le agenzie di optare per l'applicazione del regime IVA normale.

4.2. Articolo 1, paragrafo 2

Quando le agenzie di viaggio agiscono come intermediari, ossia in nome e per conto del viaggiatore, le disposizioni dell'articolo 26 della sesta direttiva IVA non si applicano. Si applicano quindi le normali disposizioni relative alle prestazioni di servizi effettuate da intermediari. Una di queste figura nell'articolo 15, punto 14, della sesta direttiva IVA. Dall'introduzione, nel 1993, del regime IVA transitorio per gli scambi tra Stati membri, il secondo comma di tale disposizione (ai sensi del quale l'esenzione non si applica nel caso in cui un viaggiatore fruisce di servizi forniti in altri Stati membri) sembra aver perso significato. Pertanto la Commissione ha proposto la soppressione di tale comma.

4.3. Articolo 1, paragrafo 3

Al fine di garantire un'applicazione più uniforme all'interno della Comunità delle disposizioni IVA applicabili ai servizi effettuati dalle agenzie di viaggio, la Commissione propone di abolire la possibilità offerta agli Stati membri dall'articolo 28, paragrafo 3, lettera g), della sesta direttiva IVA, di continuare ad esentare le prestazioni di servizi di cui all'ex articolo 26, paragrafo 3, della sesta direttiva IVA senza diritto a deduzione dell'imposta pagata a monte, anziché esentarle con diritto a deduzione dell'imposta pagata a monte.

4.4. Articolo 1, paragrafi 4-5

Nel contesto delle modifiche proposte per l'articolo 26 e in funzione di un'applicazione più uniforme, la Commissione propone anche la soppressione delle deroghe di cui all'articolo 28, paragrafo 3, lettera a), e al punto 15 dell'allegato E (che consentono agli Stati membri di assoggettare all'imposta i viaggi effettuati fuori della Comunità), e all'articolo 28, paragrafo 3, lettera b), e al punto 27 dell'allegato F (che consentono agli Stati membri di esentare i viaggi effettuati all'interno della Comunità), ai fini della parità di trattamento per gli organizzatori di giri turistici/le agenzie di viaggio in tutti gli Stati membri dell'UE.

4.5. Articolo 2

Sempre ai fini di un'applicazione più uniforme, la Commissione propone anche di sopprimere la deroga concessa con decisione del Consiglio secondo la procedura di cui all'articolo 27, paragrafi da 1 a 4, della sesta direttiva IVA.

2002/0041 (CNS)

Proposta di DIRETTIVA DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente al regime speciale delle agenzie di viaggio

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93,

vista la proposta della Commissione [9],

[9] GU C ... del ..., pag. ...

visto il parere del Parlamento europeo [10],

[10] GU C ... del ..., pag. ...

visto il parere del Comitato economico e sociale [11],

[11] GU C ... del ..., pag. ...

considerando quanto segue:

(1) Secondo la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo "Strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno" [12], un'applicazione più uniforme delle disposizioni comunitarie da parte degli Stati membri è uno dei quattro obiettivi da perseguire per migliorare il funzionamento del mercato interno a breve termine.

[12] Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Strategia volta a migliorare il funzionamento del regime IVA nel mercato interno (COM(2000)348 def. del 7.6.2000).

(2) Attualmente gli Stati membri interpretano in modi diversi le disposizioni relative al regime speciale delle agenzie di viaggio di cui all'articolo 26 della sesta direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati Membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme [13], modificata da ultimo dalla direttiva 2001/41/CE [14], il che dà luogo ad un'applicazione non uniforme del regime speciale nei vari Stati membri e comporta distorsioni della concorrenza per taluni operatori.

[13] GU L 145 del 13.6.1977, pag.1.

[14] GU L 22 del 24.1.2001, pag.17 e rettifica in GU L 26 del 27.1.2001, pag.40.

(3) L'estensione del suo campo d'applicazione a tutte le prestazioni aventi per oggetto la fornitura di pacchetti di servizi di viaggio alle condizioni dell'articolo 26 della direttiva 77/388/CEE eliminerebbe le differenze di interpretazione tra Stati membri circa le prestazioni soggette al regime speciale e consentirebbe di realizzare meglio l'obiettivo iniziale dell'imposizione nello Stato membro di consumo.

(4) Un analogo regime di imposizione sul margine di utile è contemplato dall'articolo 26 bis della direttiva 77/388/CEE per i beni d'occasione e gli oggetti d'arte, d'antiquariato o da collezione. Detto articolo contiene definizioni particolareggiate che potrebbero essere utilizzate per chiarire le definizioni dell'articolo 26 e semplificare l'applicazione del regime speciale delle agenzie di viaggio.

(5) Dato il carattere particolare dei servizi forniti dalle agenzie di viaggio che acquistano presso terzi diversi servizi, li riuniscono in pacchetti e poi vendono tali pacchetti, spesso è molto difficile per le agenzie determinare il margine di utile realizzato su ogni singola prestazione. Un sistema che consentisse loro di calcolare un margine di utile globale relativamente ad un determinato periodo semplificherebbe il regime e potrebbe risolvere molti dei problemi che esse incontrano in questo campo.

(6) Per ragioni analoghe è opportuno consentire alle agenzie di viaggio di optare per il regime IVA normale al fine di garantire il rispetto del principio di neutralità dell'IVA.

(7) Al fine di garantire un'applicazione più uniforme del regime speciale delle agenzie di viaggio, è opportuno che le deroghe esistenti in forza dell'articolo 28, paragrafo 3, e degli allegati E e F siano soppresse. Allo stesso modo, è opportuno che siano soppressi l'articolo 28, paragrafo 3, lettera g), e l'articolo 15, punto 14, in quanto anch'essi consentono agli Stati membri di applicare norme divergenti in materia di imposizione sui servizi delle agenzie di viaggio.

(8) Al fine di garantire un'applicazione più armonizzata del regime speciale delle agenzie di viaggio è opportuno che sia abrogata la decisione del Consiglio con la quale il Regno del Belgio, dietro richiesta da esso presentata il 13 settembre 1978, è stato autorizzato ad applicare una misura di deroga ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 1.

(9) La direttiva 77/388/CEE deve essere modificata di conseguenza,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1

La direttiva 77/388/CEE è modificata come segue:

(1) L'articolo 26 è sostituito dal seguente:

"Articolo 26

Regime speciale delle agenzie di viaggio

1. Gli Stati membri applicano un regime speciale dell'imposta sul valore aggiunto alle operazioni delle agenzie di viaggio conformemente al presente articolo, nella misura in cui tali agenzie agiscano in nome proprio nei confronti del viaggiatore e utilizzino, per l'esecuzione del viaggio, cessioni di beni e prestazioni di servizi di altri soggetti passivi.

Tale regime non è applicabile alle agenzie di viaggio che agiscono unicamente quali intermediari e alle quali è applicabile l'articolo 11, parte A, paragrafo 3, lettera c).

Ai fini del presente articolo, gli organizzatori di giri turistici e ogni altro soggetto passivo che fornisca servizi di viaggio nello stesso modo sono considerati agenzie di viaggio.

2. Tutte le operazioni effettuate dall'agenzia di viaggio per la realizzazione di un viaggio alle condizioni di cui al paragrafo 1 sono considerate come una prestazione di servizi unica fornita dall'agenzia di viaggio. Detta prestazione unica è assoggettata all'imposta nello Stato membro in cui l'agenzia di viaggio ha la sede della sua attività economica o una stabile organizzazione a partire dalla quale essa ha fornito la prestazione di servizi.

Quando l'agenzia di viaggio non è residente nella Comunità oppure ha una stabile organizzazione fuori della Comunità a partire dalla quale viene fornita la prestazione e fornisce servizi di viaggio la cui effettiva utilizzazione e fruizione hanno luogo all'interno della Comunità, questa prestazione di servizi unica è assoggettata all'imposta nel luogo in cui il cliente ha la sede della sua attività economica o ha una stabile organizzazione nei confronti della quale viene fornita la prestazione o, in assenza di tale luogo, nel luogo in cui il cliente ha il suo domicilio o la sua residenza abituale.

3. Per la prestazione di servizi unica fornita dall'agenzia di viaggio si considera come base imponibile il margine di utile realizzato dall'agenzia di viaggio, al netto dell'importo dell'imposta sul valore aggiunto inclusa nel margine di utile. Tale margine di utile è pari alla differenza tra il prezzo di vendita chiesto dall'agenzia di viaggio per un pacchetto e il costo effettivo sostenuto dall'agenzia di viaggio per tale pacchetto. Ai fini del presente paragrafo, si intende per:

a) prezzo di vendita, tutto ciò che costituisce il corrispettivo che l'agenzia di viaggio ha ottenuto o deve ottenere dal cliente o da un terzo, comprese le sovvenzioni direttamente connesse con questa operazione, le imposte, i dazi, i prelievi e le tasse, le spese accessorie quali commissioni e spese di assicurazione chieste dall'agenzia di viaggio al cliente ma esclusi gli importi di cui all'articolo 11, parte A, paragrafo 3;

b) costo effettivo del pacchetto, tutto ciò che costituisce il corrispettivo, secondo la definizione di cui al primo trattino, IVA inclusa, che i soggetti passivi-fornitori hanno ottenuto o devono ottenere dall'agenzia di viaggio, per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi ad essa forniti, quando dette operazioni siano a diretto vantaggio del cliente escluse le spese generali usate per costituire il pacchetto.

4. Per semplificare la riscossione dell'imposta e fatta salva la consultazione del comitato IVA, gli Stati membri possono prevedere che la base imponibile delle prestazioni di tutti i servizi di viaggio soggette al regime speciale di imposizione sul margine sia determinata globalmente per ciascun periodo fiscale a titolo del quale l'agenzia di viaggio deve presentare la dichiarazione di cui all'articolo 22, paragrafo 4, come sostituito dall'articolo 28 nonies.

In questo caso, la base imponibile per le prestazioni di servizi di viaggio è costituita dal margine globale realizzato dall'agenzia di viaggio al netto dell'importo dell'imposta sul valore aggiunto inclusa in tale margine.

Il margine globale è pari alla differenza tra:

(a) l'importo globale delle prestazioni di servizi di viaggio soggette al regime speciale di imposizione sul margine effettuate dall'agenzia di viaggio nel corso del periodo, importo che è pari al totale dei prezzi di vendita determinati conformemente al paragrafo 3, e

(b) l'importo globale degli acquisti di beni e servizi di cui al paragrafo 1 effettuati, nel corso del periodo, dall'agenzia di viaggio, importo che è pari al totale dei costi effettivi determinati conformemente al paragrafo 3.

5. Se le operazioni per le quali l'agenzia di viaggi ha fatto ricorso ad altri soggetti passivi sono effettuate da questi ultimi al di fuori della Comunità, la prestazione di servizi dell'agenzia è assimilata ad un'attività di intermediario, esente ai sensi dell'articolo 15, punto 14.

Se tali operazioni sono effettuate all'interno e all'esterno della Comunità, deve essere considerata esente solo la parte della prestazione di servizio dell'agenzia di viaggio che concerne le operazioni effettuate all'esterno della Comunità.

6. L'importo dell'imposta sul valore aggiunto imputato all'agenzia di viaggio da un altro soggetto passivo per le operazioni di cui al paragrafo 2 effettuate a diretto vantaggio del cliente dell'agenzia di viaggio non è né deducibile, né rimborsabile in alcuno Stato membro.

7. L'agenzia di viaggio può, per ciascuna prestazione per cui è ammesso il regime speciale di imposizione sul margine, applicare il regime normale dell'imposta sul valore aggiunto.

8. Qualora l'agenzia di viaggio applichi il regime normale dell'imposta sul valore aggiunto ad una prestazione di servizi di viaggio, essa può dedurre dall'imposta dovuta l'imposta sul valore aggiunto dovuta o versata per i servizi ad essa forniti dai suoi fornitori, se si tratta di operazioni effettuate a diretto vantaggio del suo cliente.

Il diritto a deduzione sorge nel momento in cui diventa esigibile l'imposta dovuta per la prestazione in relazione alla quale l'agenzia di viaggio opta per il regime normale dell'imposta sul valore aggiunto.

9. Qualora applichi sia il regime normale dell'imposta sul valore aggiunto che il regime speciale d'imposizione sul margine, l'agenzia di viaggio deve seguire separatamente nella sua contabilità le operazioni che rientrano in ciascuno di tali regimi, secondo le modalità stabilite dagli Stati membri."

(2) All'articolo 15, paragrafo 14, è soppresso il secondo comma.

(3) All'articolo 28, paragrafo 3, è soppressa la lettera g).

(4) Nell'allegato E, è soppresso il punto 15.

(5) Nell'allegato F, è soppresso il punto 27.

Articolo 2

È abrogata la decisione del Consiglio con la quale il Regno del Belgio, dietro richiesta da esso presentata il 13 settembre 1978, è stato autorizzato ad applicare una misura di deroga ai sensi dell'articolo 27, paragrafo 1, della direttiva 77/388/CEE.

Articolo 3

Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1° gennaio 2003. Essi ne informano immediatamente la Commissione.

Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva oppure sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono decise dagli Stati membri.

Articolo 4

La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Articolo 5

Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Consiglio

Il Presidente

SCHEDA DI VALUTAZIONE DELL'IMPATTO IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE IMPRESE CON PARTICOLARE RIFERIMENTO ALLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

Denominazione della proposta

Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE relativamente al regime speciale delle agenzie di viaggio

Numero di riferimento del documento

2001/075 (CNS)

La proposta

1. In considerazione del principio di sussidiarietà esporre i motivi per i quali è necessaria una normativa comunitaria in questo settore, nonché gli obiettivi principali.

Occorre armonizzare ulteriormente il regime speciale applicabile alle prestazioni delle agenzie di viaggio in quanto attualmente le disposizioni comunitarie in materia di IVA attinenti al settore sono interpretate e applicate dagli Stati membri in modi differenti.

Occorre inoltre ampliare il campo d'applicazione dell'articolo 26 per adeguare il regime ai cambiamenti verificatisi nel settore, in particolare l'aumento del numero di operatori e i considerevoli progressi delle moderne tecnologie come il commercio elettronico. Le norme vigenti non sono più adeguate alla situazione attuale e in molti casi non garantiscono più l'imposizione nello Stato membro di consumo.

Inoltre, gli operatori hanno istituito sistemi grazie ai quali una filiale creata in un paese terzo evita o riduce l'imposizione nell'UE, con conseguenti distorsioni della concorrenza. Questa situazione non può essere tollerata e tale possibilità deve essere eliminata.

Infine occorre un'ulteriore semplificazione ai fini di una maggiore flessibilità del regime speciale e di una sua migliore applicazione. Un'azione a livello comunitario è pertanto essenziale.

L'impatto sulle imprese

2. Determinare l'incidenza della proposta:

- sui vari settori di attività

Agenzie di viaggio, organizzatori di giri turistici e tutti i soggetti passivi che forniscono servizi di viaggio in nome proprio e utilizzano a tal fine prestazioni di servizi di altri soggetti passivi.

- sulle diverse categorie di imprese (indicare la concentrazione di piccole e medie imprese)

Imprese di qualsiasi dimensione. I 6 maggiori organizzatori di giri turistici rappresentano il 18% circa dell'occupazione e il 33% circa delle vendite. Accanto a questi operatori vi sono le agenzie di viaggio, in genere piccole imprese o microimprese che occupano tra 5 e 11 persone.

- specificare se esistono particolari aree geografiche della Comunità in cui sono concentrate tali imprese.

Paesi mediterranei, Germania e Regno Unito.

3. Precisare gli obblighi imposti alle imprese per conformarsi alla proposta

Le imprese dovranno valutare l'impatto positivo della semplificazione e creare condizioni di equa concorrenza nel mercato interno.

4. Definire la prevedibile incidenza economica della proposta:

- sull'occupazione

La Commissione ha sempre sostenuto che l'IVA ha un impatto modesto sull'occupazione e che l'incentivo appropriato per il mercato del lavoro sarebbe piuttosto un livello contenuto dei costi non salariali, che rimangono nella sfera di competenza degli Stati membri. La presente proposta permette nondimeno di evitare ulteriori problemi ad alcuni operatori del settore che attualmente incontrano notevoli difficoltà a causa della concorrenza sleale da parte di operatori residenti in altri Stati membri più flessibili, oppure residenti nel loro Stato membro, ma con più risorse per predisporre sistemi di elusione dell'imposta creando filiali in paesi terzi.

- sugli investimenti e sulla costituzione di nuove imprese

Gli investimenti non potranno che aumentare in quanto l'applicazione delle stesse norme in tutti gli Stati membri dell'UE potrà soltanto ridurre i costi delle imprese e incoraggiare gli operatori ad operare in altri Stati membri.

- sulla competitività delle imprese

La proposta dovrebbe garantire un'applicazione più uniforme del regime ed evitare distorsioni della concorrenza, favorendo in tal modo condizioni di concorrenza più leali. Gli organizzatori di giri turistici non avranno più la possibilità di evitare o ridurre l'imposizione nell'UE semplicemente creando in paesi terzi delle filiali che intervengano nella vendita dei pacchetti.

5. Indicare se la proposta contiene misure destinate a tener conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese (esigenze più limitate o diverse ecc.).

La possibilità di applicare un sistema basato su un margine globale renderà più facile l'applicazione del regime del margine da parte delle PMI, in quanto esse non saranno più tenute a calcolare il margine di utile per ogni singola prestazione. Tale misura attenuerà anche le limitazioni del flusso di cassa per le agenzie di viaggio di piccole e medie dimensioni.

Consultazioni

6. Elencare le organizzazioni consultate in merito alla proposta ed esporre le principali osservazioni.

Sono state consultate l'Associazione delle Unioni nazionali delle agenzie e degli organizzatori di viaggi dell'UE (ECTAA, European Community Travel Agents' and Tour Operators' Association) e l'Associazione tedesca delle agenzie di viaggio (DRV, Deutscher Reisebüroverband).

Le suddette organizzazioni hanno espresso l'esigenza di un'applicazione più uniforme del regime speciale nell'UE. Allo stesso tempo hanno affermato che tutti i loro membri consideravano alquanto soddisfacente il funzionamento del regime speciale di imposizione sul margine di utile e ritenevano opportuno che fosse mantenuto. Esse inoltre hanno menzionato i problemi incontrati a causa dei sistemi di elusione usati da alcuni concorrenti che si avvalgono a tal fine di filiali create in paesi terzi.