Proposta di REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. Aspetti generali e antefatti

Contesto istituzionale

Con il trattato di Amsterdam, l'integrazione europea della politica dei visti ha fatto un vero balzo in avanti rispetto al trattato di Maastricht. Quest'ultimo infatti, introducendo nel trattato CE l'articolo 100 C, si era limitato a comunitarizzare solo due aspetti della politica dei visti, determinando da un lato i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri e introducendo, dall'altro, un modello uniforme di visto.

Il trattato di Amsterdam, invece, ha comunitarizzato tutti gli aspetti della politica dei visti, inglobandoli nel nuovo titolo IV del trattato CE "Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone", che ha lo scopo di istituire uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Al trattato di Amsterdam è stato inoltre allegato un protocollo sull'integrazione nell'Unione europea del sistema di Schengen e quindi anche di tutta la normativa armonizzata in materia di visti elaborata dagli Stati Schengen.

Normativa vigente

1. Il diritto comunitario

In forza dell'articolo 100 C, il Consiglio adottò, il 25 settembre 1995, il regolamento (CE) n. 2317/95 [1] che, annullato dalla Corte di giustizia con sentenza del 10 giugno 1997, è stato sostituito dal regolamento (CE) n. 574/99 [2] che determina quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri.

[1] GU L 234 del 3.10.1995, pag. 1.

[2] GU L 72 del 18.3.1999, pag. 2.

Proprio come il suo antecedente, il regolamento (CE) n. 574/99 stabilisce esclusivamente l'elenco comune dei paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto. Riguardo a tutti gli altri paesi non compresi nell'elenco comune, gli Stati membri restavano liberi di decidere se applicare ai loro cittadini l'obbligo del visto o se esentarli da tale obbligo.

2. Il diritto derivante dalla cooperazione intergovernativa di Schengen

All'interno del sistema Schengen alcuni Stati membri hanno dato vita ad una collaborazione più intensa in materia di visti. Che si tratti di una cooperazione legittima ai sensi del diritto comunitario è confermato dai regolamenti (CE) n. 2317/95 e (CE) n. 574/99, i quali precisano che le loro disposizioni non ostano ad un'ulteriore armonizzazione tra Stati membri che vada oltre l'elenco comune.

Gli Stati Schengen hanno raffinato un'armonizzazione più avanzata nei riguardi dei paesi terzi che non figuravano nell'elenco comune dei suddetti regolamenti. Il processo di armonizzazione è stato graduale e ha portato, al momento dell'integrazione di Schengen nella cornice istituzionale dell'Unione, ai seguenti risultati:

a) un elenco di 32 paesi terzi che non figuravano nell'elenco del regolamento (CE) n. 574/99 e i cui cittadini devono essere in possesso di visto per tutti gli Stati Schengen;

b) un elenco di 44 di paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo nei riguardi di tutti gli Stati Schengen (dato non raffrontabile con il regolamento (CE) n. 574/99 che non conteneva elenchi analoghi).

Nel caso di un unico paese terzo gli Stati Schengen non sono riusciti a raggiungere una posizione armonizzata.

Con l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, il sistema di Schengen è divenuto parte integrante dell'ordinamento giuridico comunitario e continua ad applicarsi negli Stati Schengen. Va aggiunto che, in virtù del protocollo Schengen, l'Irlanda e il Regno Unito possono, in qualsiasi momento, chiedere di partecipare, in tutto o in parte, alle disposizioni di detto sistema. La domanda presentata a tal fine dal Regno Unito al presidente del Consiglio, con lettere del 20 maggio 1999, 9 luglio 1999 e 6 ottobre 1999, non riguarda però il settore dei visti.

Perché emanare un nuovo regolamento

Le ragioni che giustificano l'adozione di un nuovo regolamento sono essenzialmente riconducibili all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.

- Armonizzazione totale rispetto agli elenchi dei paesi terzi

Fra le misure citate all'articolo 62, paragrafo 2 del trattato, la lettera b), "regole in materia di visti relativi a soggiorni previsti di durata non superiore a tre mesi", cita esplicitamente, al punto i), "un elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e di quelli i cui cittadini sono esenti da tale obbligo". Il regolamento proposto si conforma all'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), in quanto contiene in allegato due elenchi tassativi che includono tutti i paesi terzi. In altri termini, un qualsiasi paese terzo figura obbligatoriamente o nell'allegato 1 (obbligo di visto) o nell'allegato 2 (esenzione da tale obbligo). Con l'adozione del regolamento, inoltre, il regime dei visti applicabile ai cittadini dei paesi terzi risulterà totalmente armonizzato poiché sarà definitivamente e senza eccezioni preclusa la possibilità che ciascuno Stato membro determini, in via unilaterale, il regime dei visti nei confronti di qualunque paese terzo.

Pur scaturendo formalmente dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, l'obbligo di adottare un nuovo regolamento è in sintonia anche con l'obiettivo iniziale dell'articolo 100 C. La Commissione, infatti, nel presentare - il 10 dicembre 1993 - la proposta di regolamento fondata sull'articolo 100 C, interpretava questa disposizione del trattato deducendone necessariamente che il Consiglio dovesse stabilire anche i paesi terzi i cui cittadini sono esenti dall'obbligo del visto.

D'altro canto, lo stesso Parlamento europeo, consultato una seconda volta in conseguenza dell'annullamento del regolamento (CE) n. 2317/95, si era risolutamente dichiarato a favore di alcune modifiche di merito sia dell'articolato che dell'allegato (eliminazione di Bulgaria e Romania dall'elenco comune). In quell'occasione la Commissione aveva manifestato l'intenzione di presentare una nuova proposta di regolamento non appena fosse entrato in vigore il trattato di Amsterdam, nella quale avrebbe fatto confluire, al momento opportuno, taluni suggerimenti del Parlamento europeo.

- Limitata possibilità di deroghe e eccezioni

È apparso tuttavia necessario continuare a garantire agli Stati membri la possibilità di applicare deroghe e eccezioni a categorie particolari di persone, in forza del diritto internazionale e delle consuetudini vigenti.

Sussidiarietà e proporzionalità

L'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), conferisce alla Comunità la competenza esclusiva di determinare l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto e di quelli i cui cittadini sono esenti da tale obbligo.

La scelta di ricorrere al regolamento anziché a una direttiva ha più di un motivo. La determinazione degli elenchi dei paesi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto o ne sono esenti non lascia in effetti alcuna discrezionalità agli Stati membri nella fase del recepimento. A ciò si aggiunga che un eventuale ritardo nel recepimento da parte di questo o quell'altro Stato provocherebbe una miriade di difficoltà pratiche, tali da mettere in discussione il funzionamento stesso del regime dei visti risultante dal sistema Schengen integrato nell'Unione.

Il momento opportuno per emanare un nuovo regolamento

A norma dell'articolo 62 del trattato, il Consiglio adotta tutte le misure ivi contenute (a cominciare dall'elenco dei paesi terzi con obbligo di visto e di quelli esenti), nei cinque anni successivi all'entrata in vigore del trattato di Amsterdam.

Il piano d'azione del Consiglio e della Commissione del 3 dicembre 1998 (GU C del 23.1.1999), approvato dal Consiglio europeo di Vienna dell'11 e del 12 dicembre 1998, ha accorciato i tempi previsti dal trattato per l'adozione di talune misure nel quadro del titolo IV poiché ha inserito fra le "misure da adottare entro due anni" l'elaborazione di un regolamento relativo ai paesi terzi ai cui cittadini è imposto l'obbligo del visto e a quelli i cui cittadini sono esenti da tale obbligo.

Il Consiglio europeo tenutosi a Tampere il 15 e il 16 ottobre 1999 ha ribadito la necessità di attuare integralmente e immediatamente il trattato di Amsterdam, in base al piano d'azione di Vienna.

Un regolamento per quali Stati membri-

La questione dell'obbligo del visto per gli stranieri o dell'esenzione da tale obbligo ha costituito già in passato materia a geometria variabile poiché - così come si è già detto - gli Stati membri potevano attuare, nei confronti dei paesi terzi non soggetti a visto in forza dei regolamenti (CE) n. 2317/95 e (CE) n. 574/99 una più vasta armonizzazione (Schengen). Questa struttura a geometria variabile viene mantenuta, con ancor maggiore complessità, dal trattato di Amsterdam e dai suoi protocolli. Sono interessati i seguenti tre Stati membri.

- Danimarca

Conformemente al protocollo allegato al trattato di Amsterdam sulla posizione della Danimarca, quest'ultima non partecipa all'adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma del titolo IV del trattato; tale disposizione non si applica "alle misure che determinano quali siano i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri, né a misure relative all'instaurazione di un modello uniforme per i visti".

Questo passo del protocollo rispecchia la volontà della Danimarca di mantenere gli impegni comunitari assunti nel quadro del trattato di Maastricht (regolamenti (CE) n. 1683/95 e (CE) n. 574/99). Dal canto suo, la Commissione ritiene che - data la sua interpretazione dell'articolo 100 C - l'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto i) del trattato CE non introduca elementi innovativi bensì consacri, chiarendolo, l'obiettivo dell'articolo 100 C. Conseguentemente, la Danimarca deve partecipare a pieno titolo all'attività legislativa che conseguirà alla presentazione della presente proposta di regolamento fondato sull'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto i).

- Regno Unito e Irlanda

Conformemente al protocollo allegato al trattato di Amsterdam sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda, né l'uno né l'altro Stato partecipano all'adozione da parte del Consiglio delle misure proposte a norma del titolo IV del trattato, ma dispongono di un'opzione di partecipazione da valutarsi caso per caso. Entrambi potranno quindi notificare, ai sensi dell'articolo 3 di detto protocollo, entro tre mesi dalla presentazione al Consiglio della proposta di regolamento sui visti, che desiderano partecipare all'adozione e all'applicazione del provvedimento. Inoltre, in qualsiasi momento dopo l'adozione del regolamento da parte del Consiglio, potranno notificare la loro intenzione di accettarlo.

Un regolamento valido non soltanto per gli Stati membri

In forza dell'articolo 6, primo comma, del protocollo Schengen, il 17 maggio 1999 il Consiglio ha concluso un accordo con l'Islanda e la Norvegia sulla loro associazione all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen (GU L 176, pag. 35). Conformemente all'articolo 1 di detto accordo, l'Islanda e la Norvegia sono associate alle attività della Comunità europea e dell'Unione europea nei settori contemplati dalle disposizioni di cui agli allegati A e B e da quelle che ad esse faranno seguito. L'allegato B cita il regolamento (CE) n. 574/99. La presente proposta dovrà quindi essere trattata in sede di comitato misto conformemente all'articolo 2, paragrafo 3 dell'accordo; durante la sua adozione al Consiglio, si applicheranno in particolare gli articoli 4 e 8 dell'accordo stesso.

Che cosa NON prescrive il nuovo regolamento

1. Il presente regolamento, che ha la sua fonte normativa nell'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto i),

- non si applica a strumenti che non trovino fondamento in questa base giuridica, come il visto di lungo soggiorno o il visto di transito aeroportuario;

- non fissa le modalità e le condizioni di rilascio dei visti, che dipendono invece dall'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto ii);

- non determina le condizioni di circolazione intracomunitaria dei titolari di visto o delle persone esentate dall'obbligo del visto, che costituiranno invece oggetto di uno strumento basato sull'articolo 62, paragrafo 3;

- non contempla disposizioni attinenti alla gestione dell'attraversamento delle frontiere esterne (ad es. non ammissione alla frontiera o ammissione eccezionale per ragioni umanitarie, rilascio di visti alla frontiera, ecc.).

2. Il regolamento lascia impregiudicata la possibilità di adottare provvedimenti eccezionali in casi particolari. Al riguardo, è bene riferirsi all'articolo 64, paragrafo 2 del trattato che stabilisce durata e condizioni di tali misure ("situazione di emergenza caratterizzata dall'afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi") e ne fissa le modalità.

3. Il regolamento lascia impregiudicate le disposizioni del sistema Schengen integrato che riguardano i visti ma esulano dal campo di applicazione del regolamento (per es. il mutuo riconoscimento dei visti, l'equipollenza fra il permesso di soggiorno e il visto).

2. Commento degli articoli

Articolo 1

- I paragrafi 1 e 2, che rispecchiano l'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto i) del trattato, sanciscono il principio dell'armonizzazione totale della politica dei visti in ordine all'elenco dei paesi. I cittadini di alcuni paesi terzi (allegato I) dovranno essere in possesso di visto mentre i cittadini di altri paesi terzi (allegato II) saranno esenti da tale obbligo. Diversamente dalla situazione che si era venuta a creare con i regolamenti (CE) n. 2317/95 e (CE) n. 574/99, gli Stati membri non potranno più decidere unilateralmente se assoggettare o no all'obbligo di visto i cittadini dell'uno o dell'altro paese terzo.

- Il paragrafo 3, che si ispira all'articolo 1, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 574/99, disciplina le conseguenze di sviluppi particolari di diritto internazionale in caso di successione di Stati. Il principio informatore è continuare ad applicare, in via temporanea, il regime di visti applicabile ai cittadini dello Stato anteriore finché il Consiglio non si pronunci sul regime di visti applicabile al nuovo Stato (o ai nuovi Stati).

Articolo 2

La definizione di visto è condizione necessaria per la piena applicazione del regolamento. La proposta riproduce la definizione data dal regolamento (CE) n. 574/99.

I cittadini dei paesi terzi elencati negli allegati I e II sono esentati dall'obbligo del visto solo ed esclusivamente nei casi di breve soggiorno e transito descritti nella definizione stessa.

I visti per soggiorno a lungo termine, che si basano sull'articolo 63, paragrafo 3, lettera a) del trattato, non rientrano nel campo di applicazione del regolamento, né vi rientrano i visti di transito aeroportuale: infatti, secondo la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-170/96, i visti "per l'attraversamento delle frontiere esterne" (formulazione dell'articolo 100 C ripresa dall'articolo 62, 2, b), i) del trattato) non possono comprendere i visti di transito aeroportuale.

Va da ultimo osservato che, nell'articolo 2, il riferimento a uno o più Stati membri lascia aperta la questione della validità territoriale del visto. Non spetta infatti al presente regolamento disciplinare la questione del mutuo riconoscimento dei visti, che rientra piuttosto nelle "norme relative a un visto uniforme" e in quanto tale costituisce oggetto di un'altra disposizione del trattato, cioè dell'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto iv). Il presente regolamento lascia pertanto impregiudicate le disposizioni del sistema Schengen sul mutuo riconoscimento dei visti.

Articolo 3

Il presente articolo riguarda quei cittadini di paesi terzi che, pur essendo in linea di principio soggetti all'obbligo del visto a causa della loro nazionalità, occupano una situazione particolare in quanto risiedono legalmente in uno Stato membro. La ragion d'essere dell'assoggettamento all'obbligo del visto per i cittadini di un paese terzo viene in effetti meno quando questi risiedono già in uno Stato membro, dispongono di regolare permesso di soggiorno ivi rilasciato e si sono sottoposti, prima ancora di ottenere detto permesso, ai controlli prescritti per il rilascio di un visto.

L'inapplicabilità dell'obbligo del visto a questi cittadini terzi vale nel quadro del presente regolamento per l'attraversamento delle frontiere esterne ma lascia impregiudicate le altre condizioni dell'attraversamento, così come stabilite in particolare dal sistema di Schengen. Il presente regolamento non disciplina la circolazione intracomunitaria di tali soggetti, che è specificamente soggetta all'articolo 62, paragrafo 3, e in questo ambito sarà trattata.

Articolo 4

La nozione di cittadino di paese terzo cui fa riferimento l'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto i) del trattato comprende anche talune categorie di persone che godono di uno status particolare in forza del diritto internazionale, o perché non possono chiedere la protezione dello Stato di cui hanno la nazionalità (rifugiati riconosciuti), o perché non esiste alcun vincolo effettivo che le leghi a uno Stato determinato (apolidi).

Il regolamento (CE) n. 574/99 lasciava agli Stati membri facoltà di decidere se assoggettare all'obbligo del visto queste due categorie di persone. A norma del nuovo regolamento, tale obbligo o la sua esenzione per rifugiati e apolidi deve fondarsi su un criterio obiettivo.

Per gli apolidi ai sensi della convenzione di New York del 28 settembre 1954 e i rifugiati riconosciuti ai sensi della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951, l'obbligo del visto o la sua esenzione presuppongono un meccanismo di riferimento specifico. Per gli apolidi, il riferimento a un paese determinato è impossibile per definizione, poiché l'apolide è colui che non ha vincoli effettivi con nessun paese; per il rifugiato riconosciuto, il riferimento al paese d'origine è altrettanto improbabile, poiché il rifugiato riconosciuto è colui che ha praticamente interrotto ogni contatto con il paese d'origine, cui non può pertanto chiedere protezione.

Ciò che accomuna invece apolidi e rifugiati è la particolarità di beneficiare della protezione del paese in cui risiedono regolarmente. L'articolo 28 delle due convenzioni recita "Gli Stati contraenti concederanno ai rifugiati (apolidi) residenti regolarmente sul loro territorio dei documenti di viaggio destinati a permettere loro di viaggiare al di fuori di detto territorio". Ne discenderebbe che, per i rifugiati e gli apolidi, l'obbligo del visto, o la sua esenzione, potrebbe ricalcare il regime applicato ai cittadini dello Stato che offre loro protezione.

Il meccanismo proposto promuove l'armonizzazione e ha il duplice vantaggio di essere semplice e logico: la situazione dei rifugiati e degli apolidi rispetto allo Stato terzo che offre loro protezione è ampiamente riconducibile alla situazione dei cittadini di questo Stato per quanto riguarda gli obblighi in materia di riammissione e la sicurezza dei documenti di viaggio.

Articolo 5

Paragrafo 1

In forza del diritto internazionale e delle consuetudini vigenti si applicano regimi particolari in materia di visto a persone che, per le funzioni che svolgono, sono titolari di documenti di viaggio peculiari oppure esercitano professioni e funzioni speciali. Benché l'obiettivo sia conseguire la più ampia armonizzazione in materia di visti, sembra opportuno accettare che in taluni settori possano prevalere considerazioni d'ordine nazionale, proprie di uno Stato membro. È quindi opportuno che ciascuno Stato conservi un certo margine di flessibilità che gli permetta di scegliere quale regime di visti applicare ai cittadini di paesi terzi appartenenti a queste categorie.

Il paragrafo 1 riproduce l'articolo 4 del regolamento (CE) n. 574/99, discostandosene però in due punti. Per un verso, è formulato in modo da rispecchiare la peculiarità del regolamento proposto, che determina gli elenchi dei paesi terzi subordinati all'obbligo del visto e di quelli esenti da tale obbligo; pertanto, la facoltà di deroga riconosciuta agli Stati membri deve operare nei due sensi: derogare all'obbligo del visto oppure derogare all'esenzione da tale obbligo. Per altro verso, nella presente proposta si amplia l'elenco degli eventuali beneficiari dell'esenzione con l'aggiunta di due categorie di persone, tenendo conto degli usi propri della navigazione fluviale e delle organizzazioni internazionali e inglobando, per queste ultime, i documenti rilasciati sia al loro personale sia alle persone che godono della loro protezione.

Oltre ad apportarvi un'aggiunta, il paragrafo 1 chiarisce il disposto dell'articolo 4 del regolamento (CE) n. 574/99: posto che si intende salvaguardare i regimi particolari fondati sul diritto internazionale e sulle consuetudini vigenti e che le categorie di persone citate corrispondono per l'appunto a tali regimi, è opportuno cancellare il precedente termine "soprattutto" (che figurava al paragrafo 1 dell'articolo 4 di detto regolamento) che lascerebbe invece supporre l'esistenza di altre categorie di persone tutelate dal diritto internazionale e dalle consuetudini.

Paragrafo 2

L'azione comune del 30 novembre 1994 in materia di agevolazioni per i viaggi compiuti da scolari di paesi terzi residenti in uno Stato membro (GU L 327 del 19.12.1994) prevede che (nel rispetto di alcune condizioni) siano esentati dall'obbligo del visto gli scolari che sono cittadini di un paese terzo e residenti in uno Stato membro, qualora vogliano entrare in un altro Stato membro nell'ambito di una gita scolastica. Questa agevolazione per le gite scolastiche potrebbe estendersi anche ai gruppi scolastici provenienti da un paese terzo i cui cittadini sono esenti dall'obbligo del visto: in tal caso l'esenzione si applicherebbe agli scolari di tali gruppi che non sono cittadini dello Stato di provenienza e che pertanto sarebbero soggetti, in linea di principio, all'obbligo del visto.

Il paragrafo 2 offre la possibilità di esentare dall'obbligo del visto questa categoria di scolari, il che potrà tradursi, in futuro, nella presentazione di uno strumento specifico, ispirato all'azione comune sugli scolari, che sancirebbe il principio dell'esenzione dall'obbligo del visto per gli scolari che siano cittadini di un paese terzo dell'allegato 1 e residenti in un paese terzo dell'allegato 2, fissandone nel contempo le modalità, nonché nella negoziazione di accordi comunitari che mettono in atto tale agevolazione con questo o quel paese terzo.

Articolo 6

Il meccanismo di notifica e pubblicazione previsto dall'articolo 6, sia per i permessi di soggiorno sostitutivi del visto, sia per il regime speciale applicabile a categorie particolari di persone, risponde a un'esigenza di trasparenza e intende agevolare il compito delle autorità competenti degli Stati membri (e delle compagnie aeree), fornendo loro le informazioni precise e aggiornate di cui hanno bisogno.

Gli articoli 2 e 4 del regolamento (CE) n. 574/99 contemplavano un meccanismo analogo per i settori non armonizzati.

Articolo 7

La formula non è esattamente quella della disposizione tipo utilizzata in caso di abrogazione di un regolamento previgente, ma rende conto del duplice effetto del regolamento proposto, dato il contesto istituzionale derivante dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam: quello di abrogare contestualmente il regolamento previgente (CE) n. 574/99 e una parte della normativa di Schengen in materia di visti.

Articolo 8

È questa la disposizione tipo da utilizzare quando un atto non è più applicabile a tutti e in tutti gli Stati membri (cfr. decisione del Consiglio, del 31 maggio 1999, relativa all'adozione del suo regolamento interno, GU L 147 del 12.6.1999).

Allegati

Seguono i criteri in base ai quali viene determinata l'appartenenza di un paese terzo all'allegato I o all'allegato II.

Per stabilire se i cittadini di un paese terzo siano soggetti all'obbligo del visto o ne siano esenti, occorre tener conto di un insieme di criteri che è possibile accorpare in tre rubriche principali:

- l'immigrazione clandestina. Il regime dei visti è uno strumento essenziale di gestione dei flussi migratori. In tal senso, è bene riferirsi a una serie di informazioni o indicatori statistici pertinenti, intesi a valutare il rischio dei flussi migratori clandestini (per es. informazioni o statistiche sui soggiorni irregolari, le decisioni che rifiutano l'ingresso nel territorio e i provvedimenti di allontanamento dal territorio, l'immigrazione e il lavoro clandestino e le relative organizzazioni), valutare la sicurezza dei documenti di viaggio rilasciati dal paese terzo interessato, quindi tener conto dell'esistenza e del funzionamento degli accordi di riammissione conclusi da questo paese;

- l'ordine pubblico. Gli accertamenti cui si è potuti giungere nel quadro della cooperazione di polizia consentono di delineare le caratteristiche di taluni tipi di criminalità. A seconda dell'entità, della gravità, durata e estensione territoriale delle organizzazioni criminali, l'obbligo del visto costituisce un rimedio plausibile. In alcuni casi, l'ordine pubblico può essere minacciato a tal punto da mettere a repentaglio la sicurezza interna stessa di uno o più Stati membri. Il ricorso all'obbligo del visto, solidalmente applicato da tutti gli Stati membri, può rappresentare la risposta adeguata;

- le relazioni internazionali. La scelta del regime dei visti rispetto a un dato paese terzo può essere il modo per sottolineare la qualità delle relazioni che l'Unione intende stabilire o mantenere con quel paese. In realtà, è raro che l'Unione instauri rapporti con un paese isolato. È più frequente, infatti, che abbia a che fare con gruppi particolari di paesi, nel qual caso la scelta di un regime ha implicazioni anche sul piano della coerenza regionale. Ma la scelta di un regime può rispecchiare pure, in origine, la particolare posizione di uno Stato membro rispetto a un paese terzo, posizione alla quale gli altri Stati membri si conformano in ossequio alla solidarietà che li unisce. Il criterio della reciprocità, cui gli Stati ricorrevano individualmente e separatamente nell'ambito delle tradizionali relazioni di diritto internazionale pubblico, dovrà essere applicato d'ora in poi tenendo conto dell'esistenza di una politica dell'Unione europea nell'area delle relazioni internazionali.

Considerata l'estrema diversità delle situazioni che caratterizzano i paesi terzi e dei rapporti che li legano all'Unione e agli Stati membri, i criteri illustrati poc'anzi non possono essere applicati in modo automatico, usando coefficienti prefissati. Vanno visti invece come strumenti di ausilio alla presa delle decisioni, cui ricorrere con flessibilità e senso pratico, facendo intervenire ponderazioni adeguate dei vari criteri nei singoli casi.

Allegato I

L'elenco proposto dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di visto si discosta dall'allegato del regolamento (CE) n. 574/99 in diversi punti:

- la Bulgaria e la Romania non figurano più nell'elenco dei paesi soggetti a visto (cfr. infra);

- è stata soppressa la nota in calce sulla Cina, relativa ai titolari di passaporti rilasciati dalla RAS di Hong Kong, poiché quest'ultima figura ora nell'allegato II;

- sono stati aggiunti 35 paesi terzi che non figuravano nell'allegato del regolamento (CE) n. 574/99, alla luce dell'integrazione della normativa di Schengen e dei criteri illustrati più sopra;

- è aggiunto il Timor orientale fra le entità e autorità territoriali non riconosciute come Stati da almeno uno Stato membro.

L'elenco proposto dei paesi terzi i cui cittadini sono soggetti a visto include la Colombia, discostandosi in questo dall'ultima versione del corrispondente elenco Schengen.

Allegato II

L'elenco proposto dei paesi i cui cittadini sono esenti dall'obbligo del visto comprende 48 paesi terzi. Al riguardo si impongono due osservazioni:

1. La Bulgaria e la Romania. La proposta di inserire questi due Stati nell'allegato II scaturisce da una duplice considerazione:

- in primo luogo, in questi ultimi anni entrambi i paesi hanno attribuito particolare attenzione a settori di grande importanza per la determinazione del regime di visti da istituire (specie per quanto riguarda i controlli alle frontiere esterne, la sicurezza dei documenti di viaggio, la conclusione di nuovi accordi di riammissione e l'applicazione degli accordi esistenti) e, ciascuno a suo ritmo, hanno fatto progressi complessivamente significativi;

- in secondo luogo, stiamo entrando in una fase decisiva del processo di ampliamento: il Consiglio europeo di Helsinki del 10 e dell'11 dicembre 1999 ha infatti deciso, in conformità delle raccomandazioni della Commissione, di avviare negoziati di adesione anche con la Bulgaria e la Romania. La nuova situazione, che risente del salto qualitativo dei legami fra Bulgaria e Romania e l'Unione europea, costituisce un nuovo fattore determinante nell'economia del criterio "relazioni internazionali".

Per tutte queste ragioni, la Commissione propone che i cittadini bulgari e rumeni siano esentati in futuro dall'obbligo del visto. In tal senso, accoglie anche l'auspicio del Parlamento europeo (cfr. risoluzione del novembre 1995 e risoluzione legislativa del febbraio 1999 nel quadro della nuova consultazione del PE sul regolamento visti).

2. La RAS di Hong Kong e la RAS di Macao figurano, nel regolamento proposto, nell'allegato II. Così facendo, la Commissione prende atto del concetto "un paese, due sistemi" e manifesta il suo apprezzamento per queste due entità alla luce dei criteri già illustrati. La situazione giuridica e le disposizioni prese in materia di politica dell'immigrazione, controllo alle frontiere, sicurezza dei documenti di viaggio e d'identità hanno indotto la Commissione a proporre che i titolari dei passaporti rilasciati dalla RAS di Hong Kong e dalla RAS di Macao siano esenti dall'obbligo del visto.

Proposta di

REGOLAMENTO DEL CONSIGLIO

che adotta l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 62, paragrafo 2, lettera b), punto i),

vista la proposta della Commissione [3],

[3] GU C ...

visto il parere del Parlamento europeo [4],

[4] GU C ...

considerando quanto segue:

(1) In base all'articolo 62, paragrafo 2, lettera b) del trattato, il Consiglio adotta le regole in materia di visti relativi a soggiorni previsti di durata non superiore a tre mesi e, in questo ambito, forma l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e l'elenco dei paesi terzi i cui cittadini sono esenti da tale obbligo [5]. L'articolo 61 annovera la formazione di questi elenchi fra le misure di accompagnamento direttamente legate alla libera circolazione delle persone in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

[5] In forza dell'articolo 1 dell'accordo concluso dal Consiglio dell'Unione europea con la Repubblica d'Islanda e il Regno di Norvegia sulla loro associazione all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen, la presente proposta va trattata nell'ambito del comitato misto secondo le modalità di cui all'articolo 4 del suddetto accordo.

(2) Nel compilare gli elenchi dei paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo del visto e di quelli i cui cittadini ne sono esenti, occorre procedere ponderando, caso per caso, i vari criteri attinenti all'immigrazione clandestina, all'ordine pubblico e alla sicurezza, le relazioni esterne dell'Unione europea con i paesi terzi, nonché le implicazioni di coerenza regionale e di reciprocità.

(3) I cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente in uno Stato membro e possiedono un titolo di soggiorno rilasciato da questo Stato sono in una situazione che rende superflua l'imposizione di un ulteriore visto per l'attraversamento delle frontiere esterne. Per questa categoria di persone vige il principio dell'equipollenza fra il titolo di soggiorno e il visto, salve le altre condizioni di ingresso e le modalità di circolazione intracomunitaria alla base del titolo di soggiorno.

(4) Per gli apolidi, che non hanno un collegamento con nessuno Stato, e per i titolari dello status di rifugiati, che non possono avvalersi della protezione dello Stato di cui hanno la cittadinanza, la decisione di imporre o meno l'obbligo del visto va presa in funzione di un semplice criterio, del fatto cioè che lo Stato in cui risiedono offre loro tutela e rilascia loro documenti di viaggio.

(5) In casi particolari che giustificano l'applicazione di un regime specifico in materia di visti, gli Stati membri possono esimere dall'obbligo del visto determinate categorie di persone, ovvero imporre loro questo obbligo in virtù del diritto internazionale pubblico o delle consuetudini vigenti.

(6) Perché sia garantita la trasparenza del sistema e siano informate le persone interessate, ogni Stato membro comunica agli altri Stati membri e alla Commissione le misure adottate in forza del presente regolamento; per gli stessi motivi, dette informazioni sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

(7) In base al principio di proporzionalità di cui all'articolo 5 del trattato, è necessario e opportuno, per garantire il funzionamento del regime comune dei visti, ricorrere a un regolamento che determini gli elenchi dei paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso del visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne e di quelli i cui cittadini sono esenti da tale obbligo.

(8) Il presente regolamento prevede l'armonizzazione totale per i paesi terzi i cui cittadini sono soggetti all'obbligo di visto per attraversare le frontiere esterne ed i paesi terzi i cui cittadini sono esentati da tale obbligo. Occorre pertanto sostituire il diritto comunitario vigente in materia,

HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:

Articolo 1

1. I cittadini dei paesi terzi che figurano nell'elenco di cui all'allegato I devono essere in possesso di visto all'atto dell'attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri.

2. I cittadini dei paesi terzi che figurano nell'elenco di cui all'allegato II sono esentati da tale obbligo.

3. Ai cittadini di paesi terzi già facenti parte di paesi che figurano negli elenchi di cui agli allegati I e II si applicano i paragrafi 1 e 2 finché il Consiglio non decida altrimenti secondo la procedura prevista dalla pertinente disposizione del trattato.

Articolo 2

Ai fini del presente regolamento, per "visto" si intende ogni autorizzazione rilasciata o decisione presa da uno Stato membro, necessaria per l'ingresso nel suo territorio, e avente il seguente oggetto:

- un soggiorno previsto in tale Stato membro o in vari Stati membri per un periodo la cui durata globale non sia superiore a tre mesi;

- il transito nel territorio di tale Stato membro o di vari Stati membri, escluso il transito nella zona internazionale degli aeroporti e i trasferimenti tra aeroporti di uno Stato membro.

Articolo 3

Per i cittadini dei paesi terzi che figurano nell'allegato I, il possesso di un titolo di soggiorno valido, rilasciato da uno Stato membro, equivale all'essere titolare di un visto per l'attraversamento delle frontiere esterne.

Articolo 4

Gli apolidi e i rifugiati riconosciuti sono soggetti all'obbligo del visto, o ne sono esentati, secondo le stesse condizioni dei cittadini dello Stato terzo in cui risiedono e che ha rilasciato loro il documento di viaggio.

Articolo 5

1. Gli Stati membri possono prevedere deroghe all'obbligo del visto di cui all'articolo 1, paragrafo 1, o all'esenzione da tale obbligo di cui all'articolo 1, paragrafo 2, per le seguenti categorie di persone:

a) titolari di passaporti diplomatici, di servizio o di altri passaporti ufficiali;

b) equipaggi civili di aerei e navi;

c) equipaggi e accompagnatori nei voli di soccorso e salvataggio e altri soccorritori in caso di catastrofi o incidenti;

d) equipaggi di navi che operano su corsi d'acqua internazionali;

e) titolari di documenti ufficiali rilasciati da organizzazioni internazionali.

2. Gli Stati membri possono esimere dall'obbligo del visto gli allievi di istituti scolastici cittadini di un paese terzo di cui all'allegato I e residenti in un paese terzo di cui all'allegato II, i quali partecipino in gruppo a una gita scolastica accompagnati da un insegnante dell'istituto.

Articolo 6

1. Entro dieci giorni lavorativi dall'entrata in vigore del presente regolamento, ciascuno Stato membro comunica agli altri Stati membri e alla Commissione l'elenco dei titoli di soggiorno pertinenti ai fini dell'applicazione dell'articolo 3 e le deroghe adottate a norma dell'articolo 5. Le modificazioni successive di detto elenco e di dette deroghe vengono comunicate entro cinque giorni lavorativi.

2. La Commissione pubblica, a titolo informativo, le comunicazioni di cui al paragrafo 1 nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Articolo 7

1. Il regolamento (CE) n. 574/99 del Consiglio [6] è sostituito dal presente regolamento.

[6] GU L 72 del 18.3.1999, pag. 2.

2. L'allegato I dell'istruzione consolare comune e l'allegato V del manuale comune, di cui alla decisione del comitato esecutivo di Schengen del 28 aprile 1999 (SCH/Com-ex(99)13) relativa alle versioni definitive del manuale comune e dell'istruzione consolare comune, sono sostituiti dagli allegati I e II del presente regolamento.

Articolo 8

Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.

Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile negli Stati membri in base al trattato che istituisce la Comunità europea.

Fatto a Bruxelles, addì

Per il Consiglio

Il Presidente

ALLEGATO I

Elenco di cui all'articolo 1, paragrafo 1

1. STATI

Afghanistan

Albania

Algeria

Angola

Antigua e Barbuda

Arabia Saudita

Armenia

Azerbaigian

Bahama

Bahrein

Bangladesh

Barbados

Bielorussia

Belize

Benin

Bhutan

Birmania/Myanmar

Bosnia-Erzegovina

Botswana

Burkina Faso

Burundi

Cambogia

Camerun

Capo Verde

Ciad

Cina (*)

Colombia

Comore

Congo

Corea del Nord

Costa d'Avorio

Cuba

Dominica

Egitto

Emirati arabi uniti

Eritrea

Etiopia

ex Repubblica iugoslava di Macedonia

Figi

Filippine

Gabon

Gambia

Georgia

Ghana

Giamaica

Gibuti

Giordania

Grenada

Guinea

Guinea Bissau

Guinea Equatoriale

Guyana

Haiti

India

Indonesia

Iraq

Iran

Kazakstan

Kenya

Kirghizistan

Kiribati

Kuwait

Laos

Lesotho

Libano

Liberia

Libia

Madagascar

Malawi

Maldive

Mali

Marianne settentrionali

Marocco

Marshall (isole)

Mauritania

Mauritius

Micronesia

Moldova

Mongolia

Mozambico

Namibia

Nauru

Nepal

Niger

Nigeria

Oman

Pakistan

Palau

Papua Nuova Guinea

Perù

Qatar

Repubblica Centrafricana

Repubblica democratica del Congo

Repubblica Dominicana

Repubblica federale di Iugoslavia (Serbia e Montenegro)

Ruanda

Russia

Saint Christopher (Saint Kitts) e Nevis

Saint Lucia

Saint Vincent e Grenadine

Salomone, Isole

Samoa

São Tomé e Príncipe

Seicelle

Senegal

Sierra Leone

Siria

Somalia

Sri Lanka

Sudafrica

Sudan

Suriname

Swaziland

Tagikistan

Tanzania

Thailandia

Togo

Tonga

Trinidad e Tobago

Tunisia

Turchia

Turkmenistan

Tuvalu

Ucraina

Uganda

Uzbekistan

Vanuatu

Vietnam

Yemen

Zambia

Zimbabwe

2. ENTITÀ E AUTORITÀ TERRITORIALI NON RICONOSCIUTE COME STATI DA ALMENO UNO STATO MEMBRO

Taiwan

Autorità palestinese

Timor orientale

ALLEGATO II

Elenco di cui all'articolo 1, paragrafo 2.

1. STATI

Andorra

Argentina

Australia

Bolivia

Brasile

Brunei

Bulgaria

Canada

Cile

Cipro

Corea del Sud

Costa Rica

Croazia

Ecuador

El Salvador

Estonia

Giappone

Guatemala

Honduras

Israele

Lettonia

Lituania

Malesia

Malta

Messico

Monaco

Nicaragua

Nuova Zelanda

Panama

Paraguay

Polonia

Repubblica ceca

Romania

San Marino

Santa Sede

Singapore

Slovacchia

Slovenia

Stati Uniti

Svizzera

Ungheria

Uruguay

Venezuela

Islanda [7]

[7] L'esenzione dall'obbligo del visto per i cittadini di questo paese non si fonda sul presente regolamento ma sull'accordo SEE.

Liechtenstein [8]

[8] L'esenzione dall'obbligo del visto per i cittadini di questo paese non si fonda sul presente regolamento ma sull'accordo SEE.

Norvegia [9]

[9] L'esenzione dall'obbligo del visto per i cittadini di questo paese non si fonda sul presente regolamento ma sull'accordo SEE.

2. ENTITÀ E AUTORITÀ TERRITORIALI NON RICONOSCIUTE COME STATI DA ALMENO UNO STATO MEMBRO

RAS di Hong Kong

RAS di Macao