[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA | Brüsszel, 30.1.2008 SEC(2008) 95 A BIZOTTSÁG SZERVEZETI EGYSÉGEINEK MUNKADOKUMENTUMA kísérődokumentum a következőhöz: Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS RENDELETE a fogyasztók élelmiszerekkel kapcsolatos tájékoztatásáról A TÁPÉRTÉKJELÖLÉSRŐL SZÓLÓ HATÁSVIZSGÁLATI JELENTÉS ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2008) 40 végleges}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 93}{SEC(2008) 94} ÖSSZEFOGLALÁS BEVEZETÉS A táplálkozással, túlsúllyal és elhízással kapcsolatos egészségügyi kérdésekre vonatkozó európai stratégiáról szóló, a közelmúltban kiadott fehér könyv[1] hangsúlyozta, hogy biztosítani kell a fogyasztók világos, következetes, tényeken alapuló tájékoztatását, amikor arról döntenek, milyen élelmiszert vásároljanak. Az élelmiszerek tápértékjelölése az információk fogyasztókkal való közlésének bevett módja az élelmiszerek vásárlásával kapcsolatos egészségtudatás választás elősegítése céljából. Manapság széles körben elfogadott nézet Európában, hogy a tápértékjelölés – mint a fogyasztók kiegyensúlyozott étrendjének választását elősegítő eszköz – hatékonysága fokozható. Az élelmiszerek címkézésének általános követelményeire (2000/13/EK irányelv) és a tápértékjelölésére vonatkozó (90/496/EK irányelv) közösségi jogszabályok felülvizsgálata az egyszerűsítésre vonatkozó bizottsági munkaprogram része. Eljárási kérdések és konzultáció az érdekelt felekkel Az élelmiszerek tápértékjelöléséről szóló 90/496/EGK irányelv felülvizsgálatáról tartott konzultációk 2003 és 2007 között zajlottak le a legfontosabb érdekelt felek részvételével. Széles körű felmérések készültek valamennyi érdekelt fél körében, amelyek során kikérték a véleményüket a meglévő jogszabályok rendelkezéseiről és alkalmazásáról, valamint a változtatás szükségességéről. A válaszadók a kormányzati és nem kormányzati szervezetek, az iparág és magánszemélyek köréből kerültek ki. Egyes konzultációk kifejezetten a tagállamokat, az iparágat vagy a fogyasztókat célozták meg. A Bizottság különböző szakbizottságain és tanácsadó csoportokon belül lezajlott viták eredményeinek figyelembe vétele mellett 2006. március 13. és 2006. június 16. között nyílt internetes konzultációra is sor került. Megalakult a bizottsági szolgálatközi csoport. Az Európai Bizottság különböző igazgatóságait képviselő csoport szakértői, valamint az Európai Bizottság hatásvizsgálati testülete a hatásvizsgálatot tüzetes vizsgálat alá vetette, majd ez utóbbi véleményezte. A probléma leírása A hatásvizsgálat a 90/496/EK irányelv felülvizsgálatára vonatkozik, amely a tápértékre vonatkozó információk az élelmiszerek címkéin történő megjelenítésének jogi keretét biztosítja. A címkézésre vonatkozó jogszabály fő céljait – a fogyasztók tájékoztatása, a belső piac zökkenőmentes működésének biztosítása és az egyenlő versenyfeltételek biztosítása – az érdekelt felek nem kérdőjelezték meg a széles körű konzultációk során. A visszajelzés szerint az érdekelt felek elégedetlenek a jelenlegi jogszabállyal, de eltérnek az arra vonatkozó vélemények, hogy miként lehetne a jogszabályon javítani. Például sok fogyasztó találja az élelmiszercímkéket nehezen használhatónak, de a kutatások nem jelezték, vajon a probléma oka az információ mennyiségében vagy más tényezőkben rejlik, mint például a megjelenítés formája, a címkén található kifejezések meg nem értése, az információ elhelyezése, a betűk nagysága stb. A fogyasztók több és „jobb” információt akarnak látni a címkéken, és az egyértelmű, egyszerű, átfogó, szabványosított és hiteles információk érdeklik őket. Az iparág úgy véli, hogy túl sok a címkézési előírás, ami részletes technikai szabályok bevezetését igényli. A változtatások költségei aggodalommal töltik el az iparágat, és a nemzetközi kereskedelemre gyakorolt potenciális hatást is szem előtt kell tartani. A tagállamok egyensúlyt szeretnének teremteni a fogyasztók és az iparág igényei között, figyelembe véve minden olyan kérdést, amely kifejezetten a saját országukat érinti. Egyértelmű, hogy a címkék néha bonyolultak és a fogyasztók nagy része egyszerű, egyértelmű, érthető, szabványosított és hiteles információkat szeretne. Ugyan az iparág támogatná ezt a célkitűzést, aggodalmukat fejezik ki a jelenlegi jogszabály előíró jellege és az esetleges módosítással járó költségvonzatok miatt. A konzultációs folyamat során négy fontosabb kérdést választottak ki további vizsgálat céljára: ( Különbségek abban, szerepel-e tápértékjelölés az előre csomagolt élelmiszereken. ( Olyan táplálkozási összetevők vizsgálata, amelyeket fel kellene venni a tápértékjelölésbe. ( Egyszerűsített tápértékjelölés – különösen a tápanyagtartalomra vonatkozó információnak a csomagolás elején történő feltüntetése. ( Az információk olvashatósága. CÉLKITűZÉSEK A tápértékjelölésről szóló jogszabály főbb célkitűzései: ( a tápértékre vonatkozó legfontosabb információkat még szélesebb körben elérhetővé tenni, ( a tápértékjelölést még érthetőbbé tenni a fogyasztó számára, valamint ( azonos versenyfeltételeket kialakítani a vállalatok számára. Ezt a célkitűzést figyelembe véve a széleskörű felülvizsgálatnak ki kell elégítenie a fogyasztók és az iparág szükségleteit, valamint tükröznie kell az alábbi specifikus célkitűzéseket: ( a tápértékre vonatkozó legfontosabb információk közlése – ami azt jelenti, hogy a tápértékjelölésbe bevont táplálkozási összetevők felülvizsgálata szükséges, ( az információknak a fogyasztó számára történő elérhetőségének javítása, a tápértékre vonatkozó információ majdnem az összes jelentős előre csomagolt terméken való feltüntetésével, ( az információ oly módon történő megjelenítése, az olvashatóságot is beleértve, ami a fogyasztó számára megkönnyíti, hogy megtalálja, megértse és használja azt, ( a csomagolás elején feltüntetett tápanyagtartalomra vonatkozó információ jogi helyzetének egyértelművé tétele, ( rugalmasság, amely lehetővé teszi az iparág számára a tápértékjelölés innovációját, a különböző piacokhoz és fogyasztói igényekhez való alkalmazkodást és a csomagolás különbözőségeinek (méret, forma stb.) figyelembe vételét, ( az egységes piac akadályozását elkerülése céljából és a fogyasztói, valamint ágazati elvárások teljesítése érdekében a rugalmasság nemzeti és uniós szinten történő ellenőrzésére szolgáló megfelelő mechanizmusoknak kell rendelkezésre állni. főbb szakpolitikai kérdések és az egyszerűsítés várható előnyei hatásai A célkitűzések elérése érdekében és az egyszerűsítési folyamattal összhangban számos intézkedés jött szóba a tápértékjelölésre vonatkozó közösségi jogszabályok felülvizsgálatával kapcsolatban. A tápértékjelölésre vonatkozó jogszabály egyszerűsítésének főbb jellemzője: Az egyszerűsítés általános eszközei a jogszabály szövegének más uniós politikákkal (többek között a jobb szabályozásra vonatkozó politikával) történő összehangolására: ( Rugalmas, alulról felfelé haladó mechanizmus létrehozása (új címkézési irányítás), amely az iparág számára lehetővé tenné az innovációt az élelmiszerek címkézése terén, valamint a címkézési szabályoknak az eltérő és folyamatosan változó piacokhoz és fogyasztói igényekhez való alakítását. ( A címkézésre vonatkozó különböző horizontális rendelkezések átdolgozása. A horizontális szövegek egybeolvasztása megnöveli a kölcsönhatásokat és növeli a közösségi szabályok egyértelműségét és következetességét. Ez jelentős egyszerűsítési módszer, amely egyszerűsített szabályozói környezetet biztosít a gazdasági szereplők és a végrehajtásért felelős hatóságok számára. alapvető lehetőségek A hatásvizsgálati jelentésben a Bizottság a problémák megoldására a közösségi fellépés több lehetőségét vázolta fel: a további fellépés elmaradásától (a kiinduló helyzet) a kötelező intézkedésekig terjedően. A fellépés hiánya – ez fenntartaná a jelenlegi helyzetet a szórványos jogszabályokkal, az alábbi kedvezőtlen hatásokkal: - a hatékony végrehajtást hátráltató, elaprózott és zavaró szabályok, - az élelmiszer-ágazatot az elavult, szükségtelen vagy nem egyértelmű előírások miatt sújtó indokolatlan terhek; - a címkék következetlen fogyasztói használata; - a címkézés mint kommunikációs eszköz hatástalansága; - a jogszabályok nem képesek alkalmazkodni a változó piacokhoz és a fogyasztók jogos igényeihez. A fellépést megvizsgálták a dereguláció, a nemzeti jogszabályok, a nem kötelező megközelítés, illetve a közösségi jogszabályok naprakésszé tételnek összefüggésében. A deregulációs megközelítés a horizontális élelmiszer-címkézési szabályokra vonatkozó alapvető politikai eszközök megszüntetésével járna, ami közvetlenül kihatna a vertikális címkézési szabályokra. Bár az élelmiszergyártók rövid ideig továbbra is a jelenlegi szabályokat alkalmaznák, fokozatosan eltávolítanák az általuk terhesnek ítélt információkat. A nem harmonizált szabályok meggyengítenék a belső piacot, elégtelen tájékoztatáshoz vezetnének és csökkentenék a fogyasztóvédelem szintjét. A meglévő szabályok hasznosnak bizonyultak abban a tekintetben, hogy lehetővé teszik az áruk szabad forgalmát és a fogyasztók védelmét. Ezek megszüntetése a legtöbb tagállam és fogyasztó részéről ellenállásba ütközne, mivel hozzászoktak a jelenlegi előírásokhoz, és minden változást az értékes vívmányok elvetésének tekinthetnének. Ezért a deregulációt nem ítélték életképes megközelítésnek. A nemzeti jogszabályok , előtérbe kerülése és a harmonizált közösségi jogszabályok hatályon kívül helyezése eltérő nemzeti jogszabályokhoz vezetne, ami akadályozná a belső piac működését, torzítaná a tisztességes versenyt, növelné az iparra nehezedő adminisztratív terheket, a következetlen megközelítés az információ tartalma és elérhetősége tekintetében összezavarná a fogyasztókat, és az uniós polgárok eltérő mértékű fogyasztóvédelmét eredményezné. Alternatív, nem kötelező megközelítés (önszabályozás, együttszabályozás, iránymutatás) – a fogyasztói információk különböző jellemzői és az „új jogalkotási kultúra” kialakítása felé mutató jelenlegi tendenciák szükségessé tették egy olyan megközelítés felmérését, amely egyensúlyt teremthetne a rugalmasság és az előírások között, valamint a nemzeti szintű és uniós szintű fellépés között . A többszintű, alulról felfelé haladó (helyi/nemzeti/közösségi) irányítás, amely a formális, mérhető legjobb gyakorlat elve és az adatok érdekelt felek közötti megosztása iránti elkötelezettségen alapul, életképes alternatíva lehetne a jogszabályok bizonyos aspektusára vonatkozóan; ezt az újszerű mechanizmust is értékelték mint lehetőséget. Szakpolitikai kérdések és specifikus lehetőségek Ugyan az ún. alapvető, alternatívaként szolgáló megközelítéseket vették figyelembe, mivel a kérdéses kezdeményezés egy olyan jogszabály felülvizsgálatát érinti, amelyre vonatkozóan a cselekvési területeket egyértelműen meghatározták a széleskörű konzultáció során, a részletes hatásvizsgálat a jogszabály felülvizsgálatára vonatkozó cselekvési lehetőségek négy legfontosabb kérdésén alapul: 1. szakpolitikai kérdés: Az előre csomagolt élelmiszerek tápértékjelölésében való különbségek Jelenlegi problémák A tápértékre vonatkozó tájékoztatásnak alapvető szerepe van abban, hogy lehetővé tegye a fogyasztók megalapozott választásait. Az ilyen típusú információk feltüntetése azonban nem egységes sem a termékek, sem az egyes tagállamok tekintetében. Kisebb a valószínűsége az információk feltüntetésének kedvezőtlen jellemzővel – például magas zsírtartalommal – bíró termékeknél. Szabályozási lehetőségek Megvizsgálták az uniós fellépés elmaradásának, az önkéntes megközelítés és a kötelező – egyebek között a termékek kötelező címkézését előíró– megközelítés lehetőségeit. Főbb megállapítások Az intézkedés elmaradásának lehetősége és a tisztán önkéntes megközelítés nem oldaná meg a felvetett problémát, főleg a kedvezőtlen jellemzőkkel rendelkező termékekre vonatkozó tájékoztatással kapcsolatban. A kötelező címkézés bevezetését az egész iparágra kiterjedően vizsgálták, illetve a kis- és középvállalkozások egészének felmentésével, vagy kizárólag a mikrovállalkozások felmentésével. A kötelező tápanyagjelölés alkalmazásának a teljes iparágra gyakorolt lehetséges hatása akkor lenne a leginkább érezhető, ha azonnal bevezetnék. Ugyanakkor becslések szerint egy 3 éves átmeneti időszak biztosítása esetén a költségek jelentősen csökkennének, körülbelül 1,2 milliárd euróra. Azon a célkitűzés megvalósítása érdekében, amely az információk szélesebb körben történő elérhetővé tételére törekszik a fogyasztó számára, a legátfogóbb tájékoztatáshoz valamennyi előrecsomagolt élelmiszer kötelező címkézése vezetne. A mikrovállalkozások számára biztosított felmentések az előre csomagolt élelmiszerek 90%-os címkézési arányához vezetne. Várható, hogy a tápértékre vonatkozó információ jobb elérhetősége a fogyasztói magatartás megváltozásához vezet, ami kedvező hatással lenne a közegészségre. 2. szakpolitikai kérdés – mennyi tápértékre vonatkozó információt kell feltüntetni a címkén – a tápértékjelölés során feltüntetendő tápanyagokra vonatkozó megfontolások Jelenlegi problémák A tápértékjelölés célja a fogyasztó tájékoztatása és a kiegyensúlyozott étrend választásának elősegítése, ezért – e cél elérésének érdekében – a kérdés az, hogy milyen információkat kell tartalmaznia a tápértéket jelölő címkének. A tápértékjelölés jelenleg legalább az energia, fehérje, szénhidrátok és zsírtartalom feltüntetéséből áll. A WHO-nak az étkezéssel, a fizikai tevékenységgel és az egészséggel kapcsolatos globális stratégiája[2] megjegyezte, hogy a következő tápanyagok állnak összefüggésben a nem fertőző betegségek megnövekedett kockázatával: zsírok, telített zsírok, transzzsírok, szabad cukrok és só (nátrium). Ezek nagyjából egybeesnek a 2006-ban lezajlott konzultáción leggyakrabban említett tápanyagokkal. Ugyanakkor egyes érdekelt felek kilenc tápanyag címkén történő feltüntetésére szólítottak fel. Más érdekelt felek azzal érveltek, hogy egy hosszú tápanyaglista zavaróan hat a fogyasztóra. Szem előtt kell tartani a közegészség szempontjából legjelentősebb összetevőkre vonatkozó átfogó tájékoztatás, valamint az információk fogyasztók általi érthetősége és a túlzott információáramlás kockázata közötti egyensúlyt. Szabályozási lehetőségek A tápértékjelölés főbb elemeinek meghatározása szempontjából megvizsgálták a lehetőségeket, ha semmilyen fellépés nem történne, ha önkéntes fellépésre kerülne sor, illetve ha előíró közösségi követelményeket alkalmaznának. Főbb megállapítások A fellépés elmaradása és az önkéntes megközelítés azt jelentené, hogy a közölt információ nem esne szükségszerűen egybe a fogyasztókat legjobban érdeklő tápanyagokra vonatkozó információkkal. A jelenlegi követelményektől eltérő bármilyen módosítás lehetséges hatása nyomán a vállalatoknak be kellene szerezniük a készítményeik tápanyag-összetételére vonatkozó információkat. Ennek az iparág számára jelentett költségeinek becslése a nem túl jelentős összegtől (amennyiben rendelkezésre áll az élelmiszerek tápanyagtartalmának gyors kiszámításához szükséges számítógépes szoftver) 3,7 milliárd euróig terjed, ha az információt a termék vegyi elemzése útján szerzik be. A fogyasztók javát szolgálná, ha a feltüntetett információk azokra a tápanyagokra vonatkoznának, amelyeket a fogyasztók a leggyakrabban keresnek, illetve azokra, amelyek a közegészségügy szempontjából fontosak, mivel azokat egyes nem fertőző betegségek kialakulásának kockázatával hozzák összefüggésbe. 3. szakpolitikai kérdés – Egyszerűsített tápanyagjelölés – különösen a tápanyagtartalom csomagolás elején történő feltüntetése Jelenlegi problémák A tápanyagtartalomra vonatkozó információ egyszerű formában történő feltüntetése az utóbbi években egyre elterjedtebbé vált az ilyen rendszereknek az egyes tagállamok hatóságai és az iparág képviselő általi fejlesztése nyomán. Az információk ilyen – különösen a csomagolás elején való – megjelenítésére vonatkozó helyzet a jelenlegi jogszabályok alapján nem egyértelmű, ezért ennek egyértelművé tételére van szükség. Ráadásul az eltérő rendszerek a fogyasztó számára zavart, az iparág számára pedig kereskedelmi akadályokat okozhatnak. Szabályozási lehetőségek Megvizsgálták a fellépés elmaradásának, az önkéntes megközelítésnek és a kötelező megközelítés lehetséges lehetőségeit az ilyen megjelenítés betiltása, az önkéntes megközelítés részére keret biztosítása vagy az információk kötelező feltüntetése érdekében. Főbb megállapítások Az elemzésből az derül ki, hogy a fellépés elmaradása, illetve az önkéntes megközelítésre hagyatkozás azt jelentené, hogy továbbra is egyre több, egymástól különböző címkézési rendszer maradna fönn. A helyzet tisztázására van szükség, ugyanakkor az ilyen címkézés betiltása valószínűleg kedvezőtlen következményekkel járna az iparág és a fogyasztók számára. Ezért a csomagolás elejének címkézését előíró keret létrehozása előnyös lenne a fogyasztó (mert csökken a félreértés kockázata) és az iparág számára (mert mérséklődik annak a kockázata, hogy az áruk szabad mozgása útjában akadályok keletkezzenek). Az információ kötelező alapon történő feltüntetése potenciálisan növelné a tápértékjelölés fogyasztói magatartásra gyakorolt hatását, mivel a tapasztalatok azt mutatják, hogy a fogyasztók gyakrabban veszik figyelembe a csomagolás elején feltüntetett információt, mint amikor az a csomagolás hátulján található. 4. szakpolitikai kérdés – az információk olvashatósága Jelenlegi problémák A fogyasztót aligha szolgálja, ha a tápértékre vonatkozó információ nehezen olvasható. Az olvashatóság kérdése a megjelenítés több vonatkozását érinti: betűméret, betűtípus és szín, a háttérrel való kontraszt stb. A panasz legfőbb oka a betűméret volt, különösen a csomagolás hátán lévő információé. Mérlegelni kell szükséges-e a jogszabály oly módon történő módosítása, hogy az keretet adjon a címkék olvashatóságára vonatkozó általános előírásnak. Ez a kérdés az élelmiszer címkéken közölt valamennyi – nem csupán a tápértékre vonatkozó – információ szempontjából jelentős. Szabályozási lehetőségek Megvizsgálták a fellépés hiányának, valamint az önkéntes megközelítés és a kötelező megközelítés lehetőségeit. Főbb megállapítások A lehetőségek vizsgálatakor felmerült, hogy a fellépés hiánya, illetve az önkéntes megközelítés alkalmazása nem vezetne a helyzet lényeges javulásához. Az élelmiszercímkéken használt betűtípus legkisebb betűméretének előírása segítene orvosolni az első számú fogyasztói panaszt. Következtetés Az előnyben részesített lehetőség: az energia-, zsír, telített zsír-, cukor- és sótartalom kötelező tápértékjelölése a címke fő látómezőjében (a csomagolás elején) az egyéb tápanyagok önkéntes jelölésével. A gyártókra gyakorolt kedvezőtlen hatást mérsékelni lehet átmeneti időszakok biztosításával, amely lehetővé tenné a címkézésre vonatkozó módosítások végrehajtását a vállalatoknál használatban lévő címkék rendes váltási ciklusa idején. Emellett a tápanyag-összetevők egyszerű kiszámítását elősegítő számítógépes rendszerek megléte jelentősen csökkentené az ilyen információk megszerzésével kapcsolatos költségeket. [1] Fehér könyv - A táplálkozással, túlsúllyal és elhízással kapcsolatos egészségügyi kérdésekre vonatkozó európai stratégiáról - COM(2007) 279. [2] Az Egészségügyi Világszervezet közgyűlésének 57.17, 2004. határozata az étkezéssel, a fizikai tevékenységgel és az egészséggel kapcsolatos globális stratégiájáról.