EUROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 15.12.2015.
COM(2015) 675 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
Osmo polugodišnje izvješće o funkcioniranju schengenskog područja
1. svibnja - 10. prosinca 2015.
EUROPSKA KOMISIJA
Strasbourg, 15.12.2015.
COM(2015) 675 final
KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU
Osmo polugodišnje izvješće o funkcioniranju schengenskog područja
1. svibnja - 10. prosinca 2015.
1.Uvod
Komisija od 2011. sastavlja polugodišnja izvješća Europskom parlamentu i Vijeću o funkcioniranju schengenskog prostora. Taj je sustav izvješćivanja uspostavljen kako bi se pojačala suradnja u schengenskom prostoru i pružila osnova za raspravu i donošenje odluka, kako je navedeno u Komunikaciji Komisije iz rujna 2011. o upravljanju schengenskim područjem 1 u kojoj je sustav izvješćivanja predložen, a Vijeće ga je podržalo 8. ožujka 2012. Kako bi se u obzir uzeli i tragični događaji u Parizu 13. studenoga i ostala važna događanja, razdoblje izvješćivanja ovog osmog izvješća produljeno je do 10. prosinca 2015.
U dosad objavljenim polugodišnjim izvješćima pružio se najširi mogući pregled događanja u schengenskom prostoru kojima se obuhvaćaju svi aspekti njegova funkcioniranja. Međutim, u kontekstu trenutačne migracijske krize, Komisija bi htjela usmjeriti pozornost na događanja koja su imala najsnažniji učinak na funkcioniranje schengenskog prostora. Kako je navedeno u zaključcima Vijeća od 9. studenoga 2015., izvješće treba poslužiti kao osnova za temeljitu raspravu o toj temi i o stečenim iskustvima nakon privremenih ponovnog uvođenja nadzora na unutarnjim granicama. U izvješću se treba razmotriti i način na koji prikupljeni podaci utječu na schengenski prostor i njegovo funkcioniranje te, prema potrebi, način na koji se nastala situacija može riješiti.
U tom razdoblju izvješćivanja uočena su sljedeća važna pitanja o kojima treba raspravljati: mjere koje poduzimaju države članice na svojim unutarnjim i vanjskim granicama u kontekstu: 1.) dosad nezabilježenog broja migranata koji dolaze u schengenski prostor i njihovih daljnjih sekundarnih kretanja te 2.) višestrukih terorističkih napada u Parizu 13. studenoga 2015. i pokušaja terorističkog napada na vlak Thalys na liniji između Amsterdama i Pariza 21. kolovoza 2015. U odjeljcima u nastavku pruža se detaljna analiza obaju pitanja. Osim toga, u izvješću se prati i provedba novog mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine.
2.Nezabilježen migracijski pritisak
2.1.Migracijski tokovi na vanjskim granicama
Broj nezakonitih migranata i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji dolaze u EU dramatično se povećao. Broj dosad zabilježenih nezakonitih prelazaka granice u 2015. (1 553 614) 2 znatno je viši od ukupnog broja nezakonitih prelazaka granice u razdoblju 2009. – 2014.(813 044). Migranti ulaze putem tri glavne rute na kojima je u razdoblju od siječnja do studenog 2015. zabilježena apsolutna većina svih nezakonitih prelazaka granice EU-a: istočna sredozemna ruta (716 202 prelaska), zapadnobalkanska ruta (667 147) i središnja sredozemna ruta (144 300). Međutim, treba napomenuti da je dio broja nezakonitih migranata zabilježenih na zapadnobalkanskoj ruti već uključen u podatke za istočnu sredozemnu rutu kroz Grčku.
Mnogi migranti koji dolaze u EU bježe od sukoba u regijama iz kojih potječu i stoga traže međunarodnu zaštitu. Iako zakonodavstvo o azilu nije dio schengenske pravne stečevine, očito je da izbjeglička kriza ima znatne posljedice za stanje na vanjskim granicama EU-a i unutar schengenskog prostora.
Zbog drastičnog povećanja broja dolazaka sustavi azila i granične kontrole dotičnih država našli su se pod golemim pritiskom. Komisija je stoga uvela pristup putem „žarišnih točaka” (hotspot), platformu putem koje agencije EU-a mogu pomoći najizloženijim državama članicama pri ubrzanju postupaka registracije, provjeravanja i ispitivanja migranata, pri postupcima azila i u koordinaciji operacija vraćanja. Prve dvije države članice u kojima se provodi taj pristup su Italija i Grčka 3 . Komisija je poslala i svoje osoblje u obje države članice kako bi pružilo praktičnu potporu i osiguralo koordinaciju. Timovi za potporu upravljanju migracijama koji djeluju na „žarišnim točkama” oslanjaju se na doprinose država članica putem natječaja EASO-a i Frontexa za stručnjake i opremu na odgovarajući način.
Nakon prijedloga Komisije Vijeće se složilo o premještanju 160 000 podnositelja zahtjeva kojima je očito potrebna međunarodna zaštita iz Italije, Grčke i eventualno drugih država članica koje su izravno pogođene izbjegličkom krizom 4 . Puna provedba mehanizma premještanja, uz uvođenje „žarišnih točaka”, treba smanjiti pritisak kojem su te države izložene.
Uz zajedničke operacije Frontexa „Triton” (domaćin Italija) i „Poseidon Sea” (domaćin Grčka), koje su u tijeku i kojima su utrostručena financijska sredstva kako bi se pojačale sposobnosti nadzora i spašavanja, EU je 22. lipnja na južnom i središnjem Sredozemlju pokrenuo operaciju zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Ta operacija ima za cilj suzbijanje poslovnog modela krijumčarenja ljudi i mreža trgovine ljudima.
Nadalje, države članice koje se suočavaju sa situacijom hitnog i izvanrednog pritiska mogu zatražiti pomoć jedinica granične policije za brzu intervenciju (RABIT) u skladu s Uredbom o Frontexu. Grčka je 3. prosinca podnijela takav službeni zahtjev Frontexu za raspoređivanje jedinica granične policije za brzu intervenciju kako bi osigurala hitnu potporu graničnoj policiji na svojim vanjskim granicama i na Egejskim otocima. Frontex je 10. prosinca donio potrebne odluke kako bi se pokrenula operacija i hitno postigao dogovor o operativnom planu s grčkim nadležnim tijelima na istom području na kojem se odvija operacija „Poseidon Sea”.
Mađarska je postavila ograde duž svojih vanjskih granica sa Srbijom. Postavljanje ograda za potrebe nadzora državne granice nije kao takvo protivno pravu EU-a. Međutim, poduzete mjere moraju biti primjerene i moraju biti u skladu s temeljnim pravima i pravima koja proizlaze iz pravne stečevine EU-a u području azila, posebno s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja Komisija nastavlja nadzirati postavljanje ograde kojim se ne smiju ugroziti ta prava, posebno pravo na učinkovit pristup postupku azila na graničnim prijelazima.
Mađarska je postavila ogradu i na svojoj granici s Hrvatskom, državom članicom EU-a koja se treba priključiti schengenskom prostoru. Slični objekti grade se na određenim dijelovima slovensko-hrvatske granice. Iako pravom EU-a nije izričito zabranjeno postaviti ogradu na mjestu koje je i dalje vanjska schengenska granica, Komisija pak napominje da takva izgradnja nije u skladu s ciljem budućeg pristupanja Hrvatske schengenskom prostoru. Komisija i dalje izražava i svoju punu potporu pristupanju Bugarske i Rumunjske kako je objašnjeno u sedmom polugodišnjem izvješću 5 .
Od iznimne je važnosti da sve osobe koje prelaze vanjske granice prođu kontrolu u skladu s postojećim zakonodavstvom. Osobe koje nezakonito prelaze granicu treba na odgovarajući način registrirati i usmjeriti, prema potrebi, na postupak azila ili postupak vraćanja. Trenutačno se ne poštuje uvijek obveza o uzimanju otisaka prstiju propisana Uredbom o Eurodacu 6 . Omjer između slučajeva uzimanja otisaka prstiju prilikom nezakonitih prelazaka granice (u skladu s člankom 14. Uredbe o Eurodacu) i ukupnog broja tih prelazaka procjenjuje se na oko 23 % 7 , no znatno varira među državama članicama. Komisija poduzima mjere kako bi osigurala potpunu usklađenost s pravom EU-a u tom području 8 . Te su mjere, kao i postupci provjere koji se provode u okviru „žarišnih točaka” i programa premještanja, ključni element u ograničavanju sigurnosnih rizika povezanih s činjenicom da velik broj osoba nezakonito prelazi vanjske granice EU-a.
Osobe koje ne ispunjavaju uvjete za status međunarodne zaštite treba brzo vratiti umjesto da im se dopušta daljnje putovanje. Tijekom 2014. manje od 40 % nezakonitih migranata kojima je naređeno da napuste EU zaista je tako i postupilo. Iako je dobrovoljni povratak, kad god je to moguće, najpoželjnija opcija, njegov uspjeh ovisi o vjerodostojnosti provedbe prisilnog vraćanja. Komisija je u rujnu 2015. predstavila Akcijski plan EU-a o vraćanju 9 i Priručnik o vraćanju 10 u kojima se određuju mjere koje bi se mogle uvesti za poboljšanje učinkovitosti sustava vraćanja EU-a. Osim toga, Komisija je poslala dopise u kojima traži pojašnjenje o primjeni Direktive o vraćanju u deset država članica, posebno u pogledu izdavanja odluka o vraćanju i njihove provedbe.
Treba naglasiti da trenutačna kriza utječe i na druga tijela za provedbu zakona koja su uključena u upravljanje vanjskim granicama. Sposobnost carinskih službenika za obavljanje odgovarajuće razine carinske kontrole robe smanjena je jer pomažu drugim tijelima u upravljanju krizom (ovisno o nacionalnim organizacijskim strukturama i intenzitetu problema u državi).
2.2.Stanje na unutarnjim granicama
Posljedica izbjegličke krize nije samo golem broj dolazaka na vanjskim granicama, već i znatna sekundarna kretanja unutar schengenskog prostora jer su podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu nastavili putovati prema državama članicama koje su sami odabrali umjesto da im se zahtjevi razmatraju u državama članicama koje su odgovorne u skladu s propisima Dublinske uredbe. Kako bi se to izbjeglo, države članice prvog ulaska u EU trebaju na odgovarajući način registrirati podnositelje zahtjeva i imati uvjete prihvata u skladu s pravom EU-a i temeljnim pravima za ponovni prihvat podnositelja zahtjeva u skladu s Dublinskim sustavom 11 . Tijekom razmatranja zahtjeva za azil ne treba poticati putovanja u druge države članice i treba ograničiti izdavanje dokumenata za takva putovanja, osim u slučajevima u kojima postoje ozbiljni humanitarni razlozi. U tom se kontekstu mora navesti i stanje u Calaisu, gdje osobe nezakonito borave u schengenskom prostoru, a istovremeno pokušavaju ući u tunel La Manche kako bi stigli u Ujedinjenu Kraljevinu.
Zbog spomenutih nedostataka u provedbi pravne stečevine EU-a došlo je do ponovnog uvođenja nadzora na unutarnjim granicama Njemačke, Austrije, Slovenije, Mađarske i Švedske i Norveške. Treba napomenuti da je ta krajnja mjera izričito predviđena u Zakoniku o schengenskim granicama i da ju se može poduzeti u slučaju ozbiljne prijetnje javnom poretku i unutarnjoj sigurnosti za slučajeve u kojima se zahtijeva hitno djelovanje i za događaje koji se mogu razumno predvidjeti. Mjera je vremenski ograničena i njezino djelovanje mora biti razmjerno nastaloj prijetnji.
Odluka o ponovnom uvođenju nadzora na unutarnjim granicama pravo je država članica koje su obavezne procijeniti koliko se tom mjerom mogu primjereno otkloniti prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti kao i njezinu razmjernost u odnosu na tu prijetnju. U potonjoj procjeni treba uzeti u obzir vjerojatni učinak bilo kakvih prijetnji javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti i vjerojatni učinak te mjere na slobodno kretanje osoba unutar područja bez nadzora državnih granica. Komisija može izdati mišljenje u pogledu potrebe i razmjernosti mjera i to je učinila 23. listopada 2015. 12 imajući u vidu Austriju i Njemačku 13 te zaključila da je početno ponovno uvođenje graničnih kontrola, kao i produljenje tih mjera, nužno i razmjerno utvrđenim ozbiljnim prijetnjama unutarnjoj sigurnosti i javnom poretku te da su te mjere kao takve u skladu sa Zakonikom o schengenskim granicama.
Iako su se 2013. zakonodavci složili da migracijski tokovi sami po sebi ne mogu opravdati ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama, Komisija smatra da nekontrolirani priljev velikog broja osoba bez osobnih isprava ili s nevažećim ispravama, koje nisu na odgovarajući način registrirane prilikom prvog ulaska u EU, može predstavljati ozbiljnu prijetnju javnom poretku i unutarnjoj sigurnosti te se stoga može opravdati primjena te izvanredne mjere raspoložive u okviru Zakonika o schengenskim granicama.
U svim je navedenim slučajevima nadzor državne granice ponovno uveden (i kasnije produljen) na temelju članka 25. Zakonika o schengenskim granicama (slučajevi koji zahtijevaju hitno djelovanje u trajanju od najviše dva mjeseca), no Njemačka i Austrija obavijestile su Komisiju da će nastaviti s nadzorom državnih granica u trajanju od tri mjeseca na temelju članka 23. Zakonika o schengenskim granicama. Švedska je također najavila u svojoj nedavnoj obavijesti o produljenju do 20. prosinca 2015. na temelju članka 25. Zakonika o schengenskim granicama da će dodatno produljiti nadzor državne granice na temelju članka 23. Zakonika ako se situacija ne poboljša. Uzastopna provedba članaka 25. i 23. Zakonika o schengenskim granicama moguća je uz uvjet da država članica dokaže da su uvedene ili produljene kontrole nužne, odgovarajuće i primjerene za uklanjanje utvrđene ozbiljne prijetnje javnom poretku ili unutarnjoj sigurnosti.
Člankom 23. Zakonika o schengenskim granicama omogućuje se u odnosu na predvidljive događaje provedba nadzora državne granice u trajanju do 30 dana ili tijekom predvidljivog trajanja ozbiljne prijetnje, najdulje šest mjeseci. Ta se odredba primjenjivala tijekom razdoblja izvješćivanja u nekoliko navrata, npr. primijenile su je Njemačka (između 16. svibnja i 15. lipnja 2015.) zbog sastanka na vrhu skupine G7, Malta (od 9. do 29. studenoga 2015.) zbog konferencije u Valetti o migracijama i sastanka šefova vlada Commonwealtha te Francuske zbog konferencije COP21.
Francuska je 9. prosinca 2001. obavijestila Komisiju da će u kontekstu izvanrednog stanja proglašenog u Francuskoj i zbog ozbiljne prijetnje unutarnjoj sigurnosti ponovno uvesti nadzor unutarnjih granica u razdoblju od 14. prosinca 2015. do 26. veljače 2016.
Malta je 25. studenoga obavijestila o svojoj namjeri da zadrži nadzor nad unutarnjim državnim granicama Malte s obzirom na globalne terorističke prijetnje i s obzirom na to da Malta trenutačno rješava probleme povezane s mrežama krijumčara kojima je postala odredište za nezakonite migrante koji putuju iz drugih područja unutar schengenskog prostora. Komisija je zatražila detaljan prikaz činjenica i podataka kojima se dokazuje nužnost i razmjernost odluke.
Komisija će pomno pratiti jesu li osnove za ponovno uvođenje i produljenje privremenog nadzora državne granice u okviru svih odredbi Zakonika o schengenskim granicama i dalje važeće. Komisija očekuje da će države članice redovito procjenjivati jesu li i dalje ispunjeni uvjeti za ponovno uvođenje nadzora. Ako to nije slučaj, Komisija očekuje da se taj nadzor odmah ukine. Ako je potrebno, Komisija će o tome izdati mišljenje.
Člankom 26. Zakonika o schengenskim granicama od 2013. se pruža i mogućnost ponovnog uvođenja nadzora unutarnjih državnih granica u slučajevima u kojima je cjelokupno funkcioniranje schengenskog prostora ugroženo. Na prijedlog Komisije Vijeće donosi preporuke koje su upućene jednoj ili više država članica. Ta se odredba može aktivirati samo u slučaju trajnih ozbiljnih nedostataka povezanih s nadzorom vanjskih granica kako je utvrđeno u postupku evaluacije schengenske pravne stečevine.
U pogledu objekata koje su austrijska tijela postavila na granici sa Slovenijom valja napomenuti da im cilj nije sprečavati prelazak granice, već propisno usmjeravati ulaske kako bi se omogućilo organizirano pružanje medicinske skrbi, hrane i prijevoza. Trenutačno stanje nije u suprotnosti s odredbama Zakonika o schengenskim granicama. Međutim, nužno je da svi ti objekti budu privremeno postavljeni u skladu s privremenim nadzorom državne granice. Komisija će nastaviti pratiti jesu li svi daljnji koraci koji se poduzimaju na unutarnjim granicama u skladu sa schengenskom pravnom stečevinom.
2.3.Stečena iskustva
Iz trenutačne krize moguće je donijeti nekoliko zaključaka. Prvo, trenutačna su kriza, kao i terorističke prijetnje koje se opisuju u sljedećem odjeljku, pokazale da je ključno da se upravljanje vanjskim granicama, uključujući registraciju i provjeravanje osoba koje granice prelaze nezakonito, odvija potpuno u skladu sa zakonodavstvom i standardima EU-a. Ako se država članica suočava s visokim pritiskom na svojim vanjskim granicama s kojim se kojim se nacionalni sustav graničnog nadzora ne može sam nositi, važno je da dotična država članica u potpunosti iskoristi sva raspoloživa sredstva, uključujući i zahtjev odgovarajućih agencija EU-a, posebno Frontexa, za intervenciju radi rješavanja hitne situacije. Kako bi se tim zahtjevima bolje, brže i primjerenije upravljalo, Komisija prepoznaje potrebu za uspostavom europske granične i obalne straže kako je navedeno u paketu mjera o granicama 14 .
Drugo, iako ponovno uvođenje nadzora unutarnjih granica samo po sebi nema utjecaj na ukupni broj migranata ili tražitelja azila koji dolaze u schengenski prostor, time se omogućuje bolje i organiziranije upravljanje naknadnim sekundarnim kretanjima migranta te najbolje moguće korištenje dostupnih resursa za registraciju, prihvat, premještanje i (ako je primjenjivo) vraćanje. Stoga ponovno uvođenje treba ostati privremena mjera kojom se stanje normalizira.
Treće, postoji očita potreba za jasnom komunikacijom u svim područjima da zakonodavstvo EU-a treba poštovati, da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu nemaju pravo izbora države članice u kojoj će se njihovi zahtjevi razmatrati te da su registracija i uzimanje otisaka obvezni. U tom kontekstu, važno je napomenuti da države mogu odbiti ulazak pojedincima koji nisu izrazili želju da podnesu zahtjev za međunarodnu zaštitu pod uvjetom da su prethodno obavljene provjere načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja te proporcionalnosti. Uz to je vezano i načelo prema kojem nema dodjele prava bez registracije; registriranje migranata (bez obzira na njihov status) preduvjet je za primjereno upravljanje tokovima migranata i utvrđivanje prava i dužnosti migranata.
Konačno, uzimajući u obzir situaciju u kojoj tisuće ljudi svaki dan dolaze na određene dijelove vanjske granice, jasno je da države članice moraju biti u mogućnosti pratiti nastalo stanje (svijest o situaciji) te na odgovarajući način reagirati (sposobnost reagiranja). Nacionalni koordinacijski centri, osnovani u okviru Uredbe o Eurosuru 15 , mogu u tom pogledu imati važnu ulogu. Države članice trebaju se više oslanjati na njih kako bi ojačale sposobnost reagiranja.
Valja podsjetiti i da je u sklopu odgovora na kriznu situaciju Komisija pripremila dva provedbena paketa za Europski migracijski program (donesena u svibnju i rujnu) koja sadržavaju niz mjera koje bi trebale smanjiti pritisak kojem su izložene najteže pogođene države članice i povećati spremnost Unije da se u cjelini nosi sa sličnim izazovima.
3.Terorističke prijetnje u schengenskom prostoru
Teroristički napadi počinjeni u Parizu 13. studenoga 2015. i neuspjeli napad u vlaku Thalys 21. kolovoza 2015. potvrdili su ozbiljnost terorističke prijetnje s kojom se suočava EU. Ta prijetnja nije ograničena samo na jednu državu članicu i potrebne su višestruke mjere kako bi se na sveobuhvatan način odgovorilo i zaštitilo schengenski prostor.
Zahvaljujući tim i prethodnim napadima istaknula se važnost otkrivanja lažnih isprava i važnost potpunog iskorištavanja raspoloživih instrumenata, kao što su baze podataka i međuagencijska suradnja na nacionalnoj, europskoj i međunarodnoj razini. Istodobno je jasno i da do radikalizacije može doći čak i ako osoba nije napustila državu članica boravišta. Stoga je problem terorizma mnogo širi i nadilazi pitanja koja se odnose na schengensku pravnu stečevinu.
Države članice moraju osigurati da se dolasci u schengenski prostor propisno obave, uključujući identifikaciju i registraciju. Potpuna provedba pristupa putem „žarišnih točaka” i mehanizma premještanja također će pridonijeti povećanju sigurnosti, kako se objašnjava u odjeljku 2.
Fenomen stranih terorističkih boraca i dalje je veliki izvor zabrinutosti, osobito dok građani EU-a i dalje putuju u Siriju i Irak kako bi poduprli terorističke skupine. Otkrivanje i sprečavanje njihovih putovanja do područja sukoba ili iz njih utvrđeno je kao prioritet.
Europska komisija u tom pogledu dosljedno podržava jačanje schengenskog okvira i potpuno iskorištavanje mjera koje se unutar tog okvira mogu poduzeti. Kao što je najavljeno u Europskom programu sigurnosti 16 , Komisija je u lipnju 2015. utvrdila prvi skup zajedničkih pokazatelja rizika za strane terorističke borce, a njima će se koristiti službenici graničnog nadzora prilikom provođenja kontrola. Taj se popis temelji na trendovima u putovanjima, modelima i posebnim značajkama koje se pripisuju tim osobama. Sastavljanju popisa doprinosili su države članice, Europska služba za vanjsko djelovanje, Europol i Frontex, uz puno poštovanje temeljnih prava.
Razmjena informacija ključan je dio učinkovitog i koordiniranog nadzora državne granice i provedbe zakona. Schengenski informacijski sustav (SIS) ima središnju ulogu kao platforma za razmjenu informacija kako bi se lociralo osumnjičene teroriste i prijevozna sredstava kojima se koriste za djela terorizma i teškog kriminala. Izdavanje upozorenja za skrivene i namjenske provjere u skladu s člankom 36. Odluke Vijeća 2007/533/PUP 17 može u tom pogledu biti od posebne koristi. Važno je naglasiti da iako su ta upozorenja od neprocjenjive važnosti u prikupljanju informacija za utvrđivanje kretanja terorista i drugih kriminalaca, ona nisu uhidbeni nalozi.
Stalno povećanje broja upozorenja za skrivene i namjenske provjere te podataka uspješno pronađenih zahvaljujući njima stvara znatnu količinu dodatnih informacija koju je potrebno prioritetno razmijeniti među uredima SIRENE 18 . Nadalje, izmjenama priručnika SIRENE 19 s učinkom od 30. siječnja 2015. zahtijeva se hitno izvještavanje o uspješno pronađenim podacima o aktivnostima povezanima s terorizmom na nacionalnoj i na europskoj razini. Većina država članica koristi se tim tehničkim i pravnim poboljšanjima Schengenskog informacijskog sustava 20 , odnosno mogućnošću brze razmjene informacija i vizualizacije činjenice da je određena putna identifikacijska isprava poništena čime se sprečava nositelja isprave da izađe iz schengenskog prostora ili u njega uđe. Nužno je da države članice razmjenjuju relevantne informacije putem kanala SIRENE u vrijeme izdavanja upozorenja povezanog s terorizmom i da uredi SIRENE budu dostatno opremljeni za zadaće koje su im povjerene. Osim toga, države članice moraju u potpunosti provesti nove funkcije Schengenskog informacijskog sustava, a posebnu pozornost treba posvetiti povezivanju funkcionalnosti i prikaza fotografija. Poveznice između upozorenja koje su izdale države članice moraju biti vidljive krajnjim korisnicima u svim zemljama u schengenskom prostoru. Krajni korisnici moraju na svojim elektroničkim uređajima imati uvid u podatke o otiscima prstiju i europskom uhidbenom nalogu za provođenje kontrola.
Osim toga, moguće je izvesti daljnja poboljšanja u borbi protiv terorizma i sprečavanja kretanja stranih terorističkih boraca u područja sukoba i iz njih: otkrivanje krivotvorenih, lažnih ili poništenih isprava (posebno putem sustavnog konzultiranja baze podataka Interopola o izgubljenim i ukradenim putnim ispravama i dokumentacijskog odsjeka Schengenskog informacijskog sustava); puna upotreba odredbi Zakonika o schengenskim granicama u pogledu kontrole osoba (uz potporu navedenih zajedničkih pokazatelja rizika); potpuna provjera osoba koje nisu obuhvaćene pravom Unije na slobodno kretanje u u Schengenskom informacijskom sustavu i unakrsne provjere unaprijed dostavljenih podataka o putnicima (API) ili evidencije imena putnika (PNR), ako su dostupni, u odgovarajućim bazama podataka. Konačno, u cilju dodatnog povećanja sigurnosti, Komisija je izradila prijedlog za ciljane izmjene Zakonika o schengenskim granicama 21 kako bi osigurala obavezne kontrole osoba koje imaju pravo na slobodno kretanje na vanjskim granicama EU-a u odgovarajućim bazama podataka.
Nedavni teroristički napadi skrenuli su pozornost na sredstva kojima kriminalci u Europi mogu nabaviti vatreno oružje, uključujući i vojno vatreno oružje. U prostoru u kojem nema kontrola na unutarnjim granicama važno je da postoje odgovarajući instrumenti za otkrivanje tog oružja. Stoga se posebna pozornost posvećuje poboljšanju sustava upozorenja o vatrenom oružju, koje je potrebno pratiti i zaplijeniti. Pokrenuta su dva projekta za usklađivanje baze podataka Schengenskog informacijskog sustava i iArms-a, baze podataka Interopola za vatreno oružje, kako bi se omogućila njihova usporedna uporaba. To bi omogućilo najbolju uporabu Schengenskog informacijskog sustava i osiguralo da se kretanje vatrenog oružja prati diljem svijeta.
Nadalje, Komisija je 2. prosinca 2015. donijela paket mjera za sigurnost koje uključuju Komunikaciju o akcijskom planu o trgovini vatrenim oružjem i eksplozivima i prijedlog Direktive o borbi protiv terorizma.
4.Mehanizam za evaluaciju schengenske pravne stečevine
Nužno je da se sve države članice u potpunosti pridržavaju standarda schengenske pravne stečevine kako bi EU mogao riješiti aktualnu migracijsku krizu i suzbiti prijetnju terorističkih napada u schengenskom prostoru. Pravilno funkcioniranje mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine i dalje je prioritet Komisije. Zahvaljujući praćenju najavljenih i nenajavljenih provjera moguće je brzo utvrditi manjkavosti u provedbi schengenske pravne stečevine i mjere za njihovo rješavanje.
Novi je mehanizam za evaluaciju schengenske pravne stečevine i dalje djelotvorno funkcionirao tijekom razdoblja izvješćivanja. Provedba mehanizma ovisi o kvaliteti i pravodobnosti odgovora na upitnik evaluirane države članice o schengenskoj pravnoj stečevini. Iskustva su u tom pogledu tijekom razdoblja izvješćivanja bila različita: polovina država članica koje se evaluiraju 2016. nije poštivala vremenski rok za odgovore (čak i nakon produljenog roka), a kvaliteta nekih odgovora bila je relativno slaba ili se na pitanja nije odgovorilo. To može ukazivati na unutarnje slabosti (nekih) nacionalnih sustava upravljanja schengenskim prostorom.
Kako bi se osiguralo učinkovito funkcioniranje novog mehanizma, postignut je dogovor o vodiču za evaluaciju schengenske pravne stečevine i općim smjernicama o praktičnim rješenjima za nenajavljene provjere na licu mjesta na unutarnjim granicama.
Tijekom razdoblja izvješćivanja u Njemačkoj i Nizozemskoj provedene su najavljene provjere kojima su obuhvaćena sva područja politike. Preporuke na temelju tih provjera nisu još dostupne. U međuvremenu, rezultati ranijih provjera u Austriji i Belgiji postali su dostupni.
U slučaju Austrije Komisija je donijela sve prijedloge za preporuke Vijeća, osim za zaštitu podataka. Posebno su zamijećeni dobro razvijeni austrijski koncept integriranog upravljanja granicama i način na koji se provodi, izvrsno stanje tehničke infrastrukture ureda N.SIS i SIRENE te ograničeno prosječno razdoblje zadržavanja prije udaljavanja. U najvažnijim preporukama naglasak je bio na ispravnoj provedbi schengenske pravne stečevine kao i na poboljšanju kvalitete njezine provedbe (npr. sve uvjete ulaska treba provjeriti tijekom graničnih kontrola državljana trećih zemalja, funkcije pretraživanja N.SIS-a trebaju se dodatno razvijati te treba pojačati obuku granične policije u vezi s ugroženim skupinama). Kad je riječ o vraćanju, utvrđena je praksa neizdavanja zabrana ulaska u obvezatnim slučajevima u skladu s Direktivom o vraćanju. Za dva je područja (vanjske granice i vizni režim) Vijeće već donijelo preporuke.
Glavni izazovi za upravljanje granicama u Belgiji odnose se na sposobnost upravljanja stanjem na njezinim zračnim granicama, sekundarna kretanja unutar zemlje i nezakonite migracije prema Ujedinjenoj Kraljevini preko Sjevernog mora. Utvrđene manjkavosti odnose se na nedovoljna sredstva i ispravno provođenje graničnih kontrola. Neki važni instrumenti nisu još provedeni, kao što su nacionalna strategija integriranog upravljanja granicama i sustav unaprijed dostavljenih podataka o putnicima (API). U Belgiji je utvrđen i manjak u nacionalnom zakonodavstvu i postupcima za obradu upozorenja unutar druge generacije Schengenskog informacijskog sustava, a ne raspolaže ni obvezujućim sigurnosnim okvirom za sustav. Utvrđeni su daljnji ozbiljni nedostaci u provedbi Schengenskog informacijskog sustava za krajnje korisnike. Službe Komisije trenutačno rade na prijedlozima za preporuke Vijeća u pogledu kontrola u Belgiji.
U okviru prethodnog mehanizma za evaluaciju schengenske pravne stečevine 22 utvrđeni su ozbiljni tehnički nedostaci u vezi s provedbom Schengenskog informacijskog sustava u Poljskoj, posebno na njezinim vanjskim granicama. Ponovne provjere pokazale su da je Poljska postigla velik napredak uvođenjem novog stabilnog sustava N.SIS-a, nove aplikacije SIRENE i nove aplikacije za službenike graničnog nadzora. Cilj je preporuka izdanih za Poljsku osigurati 99,99 % dostupnosti Schengenskog informacijskog sustava, održati dosljednost podataka između nacionalnog i središnjeg Schengenskog informacijskog sustava, prikazati fotografije priložene upozorenjima krajnjim korisnicima i osigurati pretraživanje Schengenskog informacijskog sustava na policijskim mobilnim uređajima kao standardnu opciju.
Rezultati nenajavljenih provjera u Švedskoj (zračna luka Arlanda) u prethodnom razdoblju izvješćivanja (ožujak 2015.) postali su dostupni. Odluka o procjeni zračne luke Arlande donesena je na temelju analize rizika koju je izradio Frontex i u kojoj je naglasak stavljen na neuobičajeno niske stope odbijanja ulaska i otkrivanja lažnih isprava. Tijekom provjere utvrđeni su i određeni nedostaci povezani s nedostatnim sredstvima, obukom i ispravnim provođenjem graničnih kontrola.
Tijekom razdoblja izvješćivanja, nenajavljene provjere provedene su Španjolskoj, Mađarskoj i Poljskoj u pogledu upravljanja vanjskim granicama. Zaključke provjera na mađarskim i poljskim vanjskim granicama dovršavaju stručnjaci i šalju se državama članicama radi očitovanja. Ne dovodeći u pitanje rezultate evaluacije, primijećeno je općenito da se nadzor državne granice na područjima podvrgnutima kontroli provodi u skladu sa schengenskom pravnom stečevinom uz potrebnu razinu stručnosti. Rezultati provjera u Španjolskoj također su u fazi dovršetka na stručnoj razini. Treba napomenuti da određene elemente sustava upravljanja granicama u Algecirasu treba u potpunosti provesti i da svi instrumenti trebaju u potpunosti biti u uporabi.
Nenajavljena provjera obavljena je u studenom na grčko-turskoj kopnenoj granici te na morskim granicama (Hios, Samos). Potrebni su dodatni napori u pogledu vraćanja nezakonitih migranata i sprečavanja sekundarnih kretanja.
Rezultati dvaju provjera trenutačno se dovršavaju na stručnoj razini. Komisija će i dalje pomno nadzirati stanje, uključujući i razvoj situacije na granici između Grčke i bivše jugoslavenske republike Makedonije. Ta bi granica mogla postati velik izvor napetosti zbog podizanja ograde na granici kao instrumenta upravljanja granicama, odluke bivše jugoslavenske republike Makedonije da poput drugih zemalja ograniči prolaz na temelju državljanstva ili zbog slabog angažmana u bilateralnim pograničnim mjerama izgradnje povjerenja unatoč poboljšanju svakodnevnih kontakata između graničnih uprava. Dana 3. prosinca postignut je sporazum prema kojem će Frontex pomoći Grčkoj u identifikaciji i registraciji migranata na granici između Grčke i bivše jugoslavenske republike Makedonije.
Ovisno o rezultatima spomenute evaluacije schengenske pravne stečevine, mogu se preporučiti posebne mjere iz članka 19.a Zakonika o schengenskim granicama.
Ako se utvrdi da evaluirana država članica ozbiljno zanemaruje svoje obveze i da je napredak u ispravljanju stanja nedostatan, može se pozvati na primjenu članka 26. Zakonika o schengenskim granicama (kako je opisano u odjeljku 2.2. ovog izvješća) kojim se podrazumijeva ponovno uvođenje nadzora državne granice na unutarnjim granicama kad je ugroženo općenito funkcioniranje schengenskog prostora.
Mehanizam za evaluaciju schengenske pravne stečevine sada obuhvaća i nenajavljene provjere na unutarnjim granicama. Prve su takve kontrole obavljene na latvijskoj granici (na unutarnjim granicama s Litvom i u luci Rigi) i na njemačko-francuskoj granici. Nakon tih kontrola priprema se prijedlog preporuke Vijeća u vezi s manjim poboljšanjima infrastrukture. U pogledu kontrola u Latviji nema preporuka. Najnovije nenajavljene provjere na unutarnjim granicama obavljene su u studenome na granici Švicarske s Italijom. Rezultati te provjere dovršavaju se na stručnoj razini.
5.Zaključak
Komisija je u više navrata istaknula da se schengenski okvir ne može smatrati odgovornim za aktualnu krizu. Naprotiv, on može biti dio rješenja. Za suočavanje s dva glavna izazova u schengenskom prostoru, izbjegličkom krizom i terorističkom prijetnjom, potrebna je potpuna i ispravna provedba mjera navedenih u dva dokumenta koja je Komisija predstavila u proljeće: Europski migracijski program i Europski program sigurnosti. Ti dokumenti uključuju mjere koje su nužne za osiguravanje pravilnog funkcioniranja schengenske pravne stečevine i schengenskog prostora. Komisija stoga čvrsto vjeruje da je brza i učinkovita provedba svih mjera uključenih u ta dva programa od izuzetne važnosti.
Ključni je preduvjet za učinkovito rješavanje aktualne krize pojačana zaštita vanjskih granica EU-a. Novim se mehanizmom za evaluaciju schengenske pravne stečevine omogućuje jasnije utvrđivanje nedostataka i slabosti u zaštiti vanjskih granica te preporuka učinkovitih pravnih lijekova. Postoji niz drugih instrumenata (npr. „žarišne točke”, RABIT i zajedničke operacije) koji su namijenjeni za pomoć državama članicama koje se suočavaju sa znatnim pritiskom, a te države članice ne bi trebale oklijevati da ih u potpunosti iskoriste. Usporedno s donošenjem ovog izvješća Komisija je predložila ciljanu izmjenu Zakonika o schengenskim granicama kako bi uvela sustavne provjere svih putnika u odgovarajućim bazama podataka na svim vanjskim granicama.
Istodobno, u hitnim situacijama u kojima su nacionalni sustavi graničnih kontrola najizloženijih država članica do te mjere opterećeni da im je nemoguće nositi se s takvim pritiskom, važno je da se EU može brzo uključiti kako bi se učinkovito upravljalo krizom. Komisija je stoga (usporedno s donošenjem ovog izvješća) iznijela prijedlog za osnivanje europskim granične i obalne straže. Nova Europska agencija za graničnu i obalnu stražu, koja bi trebala zamijeniti i znatno ojačati sadašnju agenciju Frontex, surađivat će s nadležnim tijelima država članica kako bi se osigurali integrirano upravljanje vanjskim granicama EU-a i njihova zaštita na temelju načela zajedničke odgovornosti.
Vidjeti odjeljak 4.1. COM(2014) 711 završna verzija i COM(2015) 236 završna verzija.