Journal officiel C 277/2009

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/1

453E SESSION PLÉNIÈRE DES 13 ET 14 MAI 2009

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Recherche et développement: un appui pour la compétitivité»

(avis exploratoire)

(2009/C 277/01)

Rapporteuse: Mme DARMANIN

Le 27 juin 2008, la présidence tchèque a demandé au Comité économique et social européen d'élaborer un avis exploratoire sur le thème

«Recherche et développement: un appui pour la compétitivité.»

La section spécialisée «Marché unique, production, consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 avril 2009 (rapporteuse: Mme Darmanin).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 14 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE appelle à redéfinir la notion de compétitivité et défend l'idée selon laquelle la compétitivité à long terme ne peut plus être calculée sur la seule base du PIB; il estime qu'il convient d'adopter une approche plus large, incluant les facteurs de développement durable –perspectives sociales, économiques et environnementales. Le CESE est d'avis que dans le climat économique ambiant, il conviendra à l'avenir de se concentrer sur la compétitivité durable.

1.2. De l'avis du CESE, l'innovation constitue un élément essentiel de la compétitivité durable; en effet, le développement durable étant un processus et un instrument de mesure qui évolue avec le temps, l'innovation peut contribuer à affiner ce processus. En outre, la recherche et le développement sont des aspects très importants du processus d'innovation.

1.3. Dans le présent avis, le CESE recense un certain nombre de difficultés qui font obstacle à une approche basée sur la recherche et l'innovation. Vaincre ces difficultés suppose une vision à long terme et un investissement pour l'avenir, le CESE préconise l'adoption des initiatives suivantes afin d'en atténuer l'effet:

—

harmoniser les opportunités et les programmes d'innovation au sein de l'Union européenne. À l'heure actuelle, il existe dans l'Union européenne toute une gamme d'occasions susceptibles d'encourager l'innovation, mais elles sont souvent décousues et souffrent d'un défaut de coordination. Le CESE estime dès lors nécessaire de mieux coordonner l'approche concernant l'innovation au sein de la Commission et des autres organes chargés de gérer ces programmes d'innovation;

—

réduire le trop plein d'information et mettre à la disposition des intéressés un moyen simple et cohérent leur permettant d'accéder aux détails et aux possibilités en matière d'innovation et de recherche. Le CESE note que des efforts ont été entrepris afin de rationaliser les flux d'informations, mais beaucoup reste encore à faire dans ce domaine. L'information doit être ciblée, simple, efficace et coordonnée, plus particulièrement en ce qui concerne les petites et moyennes entreprises;

—

continuer à investir dans les systèmes d'enseignement en renforçant les programmes tels qu'Erasmus et Comenius, qui incitent les étudiants à étudier hors de leur pays d'origine. De l'avis du CESE, c'est dans le domaine de l'enseignement primaire et secondaire qu'il est possible d'obtenir les changements les plus durables: c'est pourquoi les programmes tels que ceux mentionnés ci-dessus constituent une étape importante dans la formation des étudiants;

—	faire de l'esprit d'entreprise une partie intégrante des programmes scolaires. L'esprit d'entreprise est important à la fois dans le domaine de la recherche et dans l'industrie, et il est possible de le promouvoir en le plaçant au centre du système éducatif;

—	améliorer les chances de survie économique pour les jeunes entrepreneurs engagés dans des processus ou des produits innovants de haute technologie;

—

donner aux jeunes chercheurs des conditions de travail non seulement dignes, mais susceptibles d'attirer les meilleurs dans une profession donnée. Le CESE reconnaît qu'il peut exister des différences entre les États membres en matière de conditions de travail en ce qui concerne les métiers de la recherche, mais souligne la nécessité d'un effort concerté à l'échelon européen afin de résoudre ce problème;

—	faire de tous les États membres des acteurs décisifs du processus d'innovation, ce qui permettrait de profiter du potentiel de l'ensemble des 27 États membres de l'UE, sans se limiter aux acteurs les plus expérimentés dans le domaine de la recherche, du développement et de l'innovation;

—	renforcer les structures qui promeuvent en permanence l'échange d'expériences entre l'université et l'industrie.

1.4. Le CESE reconnaît que la recherche et l'innovation concernent tout un chacun, pas uniquement les universités et les services spécialisés des entreprises. Tous les salariés sont porteurs, sur leur lieu de travail, de ressources considérables, et il convient de mieux exploiter les talents des employés en matière d'innovation. Il est indispensable de prendre cette notion en considération lorsque l'on traite de sujets tels que la coopération sur le lieu de travail, la question de l'apprentissage tout au long de la vie ou les travaux des comités d'entreprise.

1.5. De l'avis du CESE, le nouvel agenda de Lisbonne post 2010 devrait prévoir non seulement une cible pour l'investissement en RDI par les États membres, mais aussi une cible pour les dépenses de PIB en matière d'éducation, compte tenu de l'importance du rôle de l'éducation pour l'innovation. Le Comité préconise dès lors d'intégrer dans le nouvel agenda de Lisbonne post 2010 les cibles suivantes:

—	7 % du PIB pour l'enseignement, du primaire au supérieur;

—	1 % du PIB pour la R&D publique;

—	2 % du PIB pour les investissements privés en R&D.

1.6. De même, le CESE affirme que les pays et les entreprises dont le degré de production durable est élevé et dont la production repose en bonne partie sur les nouvelles technologies et se fonde sur un niveau élevé d'efficacité écologique seront les plus concurrentiels à l'avenir. Il préconise que l'UE considère l'efficacité écologique comme un facteur d'intégration dans les politiques suivantes: éducation, recherche et innovation, industrie, transports, énergie et climat, politique sociale et emploi; il est favorable à un renforcement draconien de la coopération entre les différents domaines de la politique.

1.7. Le CESE entrevoit un risque sérieux découlant de l'actuelle crise financière et économique: de nombreuses entreprises peuvent se voir forcées de réduire également leurs activités de recherche et de développement, mettant ainsi un frein aux recrutements et condamnant au chômage les jeunes diplômés des universités et hautes écoles techniques. C'est pourquoi le CESE appelle la Commission et les États membres, précisément en cette difficile période de crise, à faire face à cette menace de chômage pour les jeunes scientifiques et ingénieurs en mettant en place une politique de recrutement anticyclique au sein des instituts de recherche bénéficiant de subventions publiques et en stimulant l'intérêt pour les études techniques et scientifiques.

2. Compétitivité

2.1. De l'avis du CESE, il est essentiel de relancer la compétitivité de l'UE, de procéder à des choix spécifiques et d'augmenter de manière substantielle les ressources en associant pleinement toutes les sources et toutes les structures d'expertise scientifique et technique dans l'ensemble de la Communauté. Ce n'est que par une synergie efficace entre une nouvelle relance de la politique de l'innovation et l'ensemble des politiques communautaires que l'Union européenne réussira à rattraper son retard et à jeter les bases d'un nouveau modèle de développement fondé sur la croissance de ses capacités d'exportation, face aux pays émergents qui tablent sur la faiblesse du coût de la main-d'œuvre.

2.2. Le CESE préconise d'élargir l'approche sur la compétitivité à l'intérieur de l'Europe, et de ne pas se limiter à mesurer le PIB des États membres. Il serait souhaitable d'adopter une approche plus globale de la compétitivité et d'insister sur la compétitivité durable. Il existe différentes mesures permettant de parvenir à ce type de compétitivité. Certaines sont exposées dans le document de référence du projet Paradiso (rédigé par des membres du club de Rome). Le CESE souligne la nécessité d'adopter un nouvel instrument de mesure prenant en considération les outils existants. Ce nouvel instrument devrait englober les notions d'applications sociales durables, de scénarios économiques durables et du développement durable pour notre planète.

2.3. Étant donné la récession qui frappe le monde industrialisé et les perspectives négatives pour l'économie de l'Union européenne, le CESE a l'intention d'aider à trouver les réponses nécessaires pour surmonter la crise. C'est pourquoi il se félicite de la proposition de la présidence tchèque d'élaborer un avis exploratoire sur le thème: «Recherche et développement: promouvoir la compétitivité.»

2.4. Le CESE est convaincu que seules les entreprises qui seront capables d'être concurrentielles sur les marchés des produits traditionnels de haute qualité et de haute technologie parviendront à garder la tête hors de l'eau et à surmonter la période de récession que nous traversons actuellement. La seule manière de préserver l'avenir est de s'engager encore plus avant sur la voie de la recherche et de l'innovation. Il est manifeste que les entreprises ayant investi dans la recherche par le passé disposent aujourd'hui de structures et de ressources humaines appropriées, et qu'elles ont dès lors de meilleures chances de surmonter la crise plus tôt, et avec davantage de succès, que celles qui ont négligé de faire cet effort.

3. Recherche, développement et innovation

3.1. Le CESE reconnait que la recherche et le développement sont les moteurs de l'innovation. L'innovation industrielle doit être au cœur de nos préoccupations dans la période particulièrement sensible que l'Europe traverse actuellement. Le Comité est convaincu que si l'on veut remédier à la faiblesse de l'économie et faire face à la montée de la récession, il est essentiel de démarrer un processus innovant afin de s'orienter vers un réel facteur de compétitivité reposant sur quelques piliers fondamentaux susceptibles de relancer véritablement le système industriel européen, en utilisant au mieux les avantages qu'offre le marché intérieur élargi. Ces piliers sont au nombre de trois:

—	la recherche, l'innovation et l'esprit d'entreprise;

—	le soutien à l'investissement;

—	réaffirmer avec force l'engagement en faveur de la formation.

3.2. Des efforts considérables ont été consentis au sein de l'Union européenne dans le domaine de la recherche et de l'innovation. Cependant, de nouveaux investissements sont nécessaires compte tenu des besoins découlant de l'ampleur de la crise. Le CESE appelle de ses vœux un accroissement des efforts en matière de commercialisation des résultats obtenus dans le domaine de l'innovation grâce aux programmes de recherche. Il préconise en outre une plus grande transparence dans le processus d'allocation des fonds ainsi que dans le processus d'évaluation.

De même, le plan européen de relance économique de la Commission européenne offre un stimulant supplémentaire pour l'innovation. Citons pour exemple la décision d'allouer à l'avenir des fonds aux initiatives «Voiture verte», «Efficacité énergétique des bâtiments» et «Usines de demain». Ces initiatives ont pour but de stimuler la recherche dans ces trois domaines affectés par la crise économique.

3.3.1. L'Europe a investi massivement dans des structures qui promeuvent la recherche et le développement technologique (RTD); en témoigne le nombre de structures et de programmes qui existent dans les différents systèmes, que ce soit au niveau central, national ou régional.

4. Le triangle de la connaissance

4.1. Il ne fait aucun doute que si l'on veut accroître l'efficacité de l'innovation et de la RDT dans l'industrie, il est nécessaire que les trois éléments du triangle de la connaissance soient parties prenantes au processus.

4.2. De l'avis du CESE, l'un des objectifs fondamentaux consistera à obtenir un niveau élevé de coopération entre la recherche publique et privée, ainsi qu'entre les universités et l'industrie; c'est là une condition essentielle de la création d'un cercle vertueux pour la compétitivité européenne.

4.3. Le CESE a adopté récemment un avis intitulé «Coopération et transfert de connaissances entre les organismes de recherche, l'industrie et les PME – un préalable important pour l'innovation» (INT/448), consacré à ce sujet. Cet avis se propose de procéder à un examen approfondi de la période actuelle, plus particulièrement des résultats obtenus et des perspectives, et d'attirer l'attention sur les obstacles à surmonter grâce à un transfert rapide et efficace de connaissance entre deux mondes qui, pendant trop longtemps, se sont ignorés et n'ont pas suffisamment communiqué.

4.4. Dans le cadre de la coopération entre la communauté scientifique et l'industrie, le CESE a soutenu et salué la création de consortiums de recherche cofinancés par le secteur public et le secteur privé, comme par exemple le programme proposé récemment par les Initiatives technologiques conjointes (ITC); le Comité s'y est déclaré favorable et a plaidé en faveur d'une mise en œuvre rapide et aussi large que possible de ces initiatives (1). Le Comité a défendu l'extension de ces initiatives à d'autres secteurs, dans la mesure où ils ne se contentent pas de définir les partenariats public/privé et l'égalité d'allocation des ressources mais où ils offrent également aux structures universitaires, aux centres de recherche publics et privés et aux organismes scientifiques représentatifs la possibilité de participer à ces entreprises.

4.5. À ce stade, le CESE souhaite réitérer l'appel qu'il a lancé dans un avis antérieur (INT/335) en faveur d'une coordination active et d'un outil de consolidation des relations entre l'université et le monde de l'entreprise, et dont l'Institut européen de Technologie (IET) est un exemple concret. De l'avis du Comité, il est urgent que cet institut soit pleinement opérationnel et qu'il dispose des moyens financiers et des ressources humaines nécessaires.

4.6. Le CESE considère comme vital le rôle de la coordination communautaire dans le domaine de la technologie, par l'intermédiaire d'une authentique coopération et d'une interface entre les universités et l'industrie. C'est là le facteur décisif qui permettra de développer les produits et les processus innovants indispensables à la compétitivité du système industriel de l'Union européenne.

5. Freins à un essor effectif de la recherche et du développement pour l'innovation

5.1. Pour obtenir une image plus précise de la position actuelle de l'Europe dans le monde de l'innovation, il est nécessaire d'analyser les facteurs qui freinent actuellement sa stimulation.

5.2. Le CESE a identifié un certain nombre de freins de ce type. Si l'on s'en tient à une approche conventionnelle, il est possible de les décrire comme suit:

—	les établissements éducatifs d'Europe sont moins prompts à encourager les jeunes à se lancer dans des carrières de chercheurs;

—	fort chiches si on les compare à celles de leurs homologues d'autres pays, comme les États-Unis, ou d'autres professions, les conditions dans lesquelles travaillent les jeunes chercheurs européens ont un effet hautement dissuasif lorsqu'il s'agit d'attirer des jeunes dans la profession;

—	les institutions de recherche européennes sont moins en phase avec les impératifs économiques de l'industrie;

—	l'industrie européenne ne saisit pas toujours les possibilités d'innovation ouvertes par les instances de recherche.

5.3. À un niveau plus approfondi, le CESE relève un certain nombre d'autres freins:

—

l'esprit d'entreprise est une attitude que la culture de l'Europe, et ce, dès l'école, n'encourage, ni ne cultive suffisamment, de sorte que le soutien accordé aux jeunes entrepreneurs est médiocre, que les sociétés de haute technologie nouvellement créées ne bénéficient que de piètres conditions de départ et perspectives de passer le cap des cinq années d'existence et, par conséquent, que les impulsions requises ne sont pas données;

—	la culture académique européenne ne favorise peut-être pas le type de recherche qui fait progresser la compétitivité;

—	la culture industrielle ne pousse peut-être pas à envisager le changement et à adopter une attitude d'anticipation active;

—	certains États membres, en particulier les douze qui sont entrés de fraîche date dans l'Union européenne, sont moins impliqués dans les programmes d'innovation ou la recherche et le développement.

6. La formation professionnelle, facteur essentiel pour l'innovation et la compétitivité

6.1. Disposer de ressources humaines hautement professionnelles, avec des options, en matière de formation, qui soient au moins équivalentes aux normes internationales les plus exigeantes constitue une condition sine qua non pour convertir en compétitivité de niveau élevé les programmes et priorités définis au niveau communautaire.

6.2. Le capital humain constitue en effet la ressource première de la recherche et du développement. L'Union a toujours reconnu, dès ses origines, que le processus d'intégration européenne devait englober l'éducation et la culture. L'article 127 du traité de Rome (article 150 du traité instituant la Communauté européenne) dispose que «la Communauté met en œuvre une politique de formation professionnelle, qui appuie et complète les actions des États membres, tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu et l'organisation de la formation professionnelle».

6.3. Avant les années 1980, les déclarations d'intention concernant la formation professionnelle ont été aussi nombreuses que rares les actions concrètes. Cette tendance s'est inversée avec la création d'Eurydice, le réseau officiel destiné à collecter, contrôler et diffuser l'information sur les systèmes et politiques en usage en Europe dans le domaine de l'éducation. En 1985, une base juridique a pu être trouvée pour l'action communautaire en la matière, grâce à une interprétation large de la notion de «formation professionnelle», étendue à toutes les formes d'enseignement, dont l'enseignement supérieur, qui préparent à l'exercice d'une profession, d'un négoce ou d'un métier.

6.4. On peut dire que c'est à dater de ce moment que le souci de la formation est devenu une question prioritaire dans les politiques communautaires et s'est concrétisé par les premiers programmes européens en la matière (Comett, Erasmus et Lingua pour l'enseignement supérieur, Petra, Eurotecnet et Force pour la formation professionnelle).

6.5. Pour illustrer l'influence qu'ils exercent sur le rôle de la formation à l'échelle communautaire, on peut citer l'exemple d'Erasmus qui, en dépit des quelques obstacles initiaux posés par certains États membres, a donné à près d'un million et demi de jeunes et 250 000 étudiants la possibilité d'effectuer un séjour d'étude ou d'enseignement dans une université d'un autre pays que le leur, l'opération se doublant d'un effet positif pour le progrès du processus général de l'intégration européenne.

6.6. Au terme d'une période étendue où ont été formulées des propositions concernant tous les niveaux de formation, de l'école primaire à l'université, le Conseil européen de mars 2000 a assigné à l'Union européenne, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, l'objectif stratégique de «devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde», puis, en 2002 à Barcelone, a réaffirmé cette importante mission et s'est donné pour but de faire des systèmes européens d'enseignement et de formation «une référence de qualité mondiale» d'ici 2010.

6.7. Le Comité reconnaît qu'une carrière de chercheur ne peut être entreprise que par des jeunes de grand talent, il s'agit donc de les attirer vers cette profession. Les chercheurs, les universités et la société en général ont investi dans l'acquisition et le développement des connaissances spécialisées. Par conséquent, il est essentiel que la politique non seulement optimise un tel investissement mais également garantisse qu'il ne soit pas perdu. En outre, il est impératif de planifier à long terme le financement des institutions de recherche. Ces incitations ont déjà été évoquées dans un autre avis du Comité (2).

7. La situation vue dans la perspective des PME

7.1. D'autres freins existent au niveau des PME, le principal d'entre eux étant, de l'avis du Comité, qu'elles ne disposent pas des ressources suffisantes pour investir dans la recherche et tirer parti des idées et possibilités novatrices en la matière. Ces ouvertures sont de différents types mais leur abondance même, tout comme celle de l'information, constituent déjà une entrave, par son effet déconcertant.

7.2. Le Comité réitère néanmoins qu'eu égard à leur forte présence, en termes statistiques, et au rôle des plus significatifs qu'elles jouent pour la création d'emplois supplémentaires, il s'impose d'instaurer un environnement propice à la participation des PME aux initiatives communautaires en matière de recherche et d'innovation, comme le prévoient d'importantes action du programme spécifique «Capacités» au sein du septième programme-cadre.

7.3. Cette participation des PME est souvent compliquée par le manque de procédures qui soient taillées à leurs dimensions et ce handicap, combiné avec le problème du capital-risque nécessaire en phase de lancement, constitue le principal obstacle qui les empêche de s'engager dans la voie de la recherche et de l'innovation. En effet, si les grandes firmes disposent de départements qu'elles ont créés expressément à cette fin, ainsi que des informations nécessaires pour déposer des demandes de financement de leurs programmes, les petites entreprises renoncent souvent à en présenter, du fait de l'excès de formalités bureaucratiques qui sont nécessaires pour les élaborer, rédiger les contrats et assurer ensuite leur gestion administrative.

7.4. Du fait de tous ces facteurs, il s'avère problématique d'atteindre un objectif stratégique, qui est revendiqué à maintes reprises dans tous les avis propres du Comité, concernant le rôle de l'implication active des PME, lesquelles recèlent un énorme potentiel d'innovation. Il réclame une fois de plus une simplification des règles imposées pour une participation de celles qui disposent d'un potentiel de créativité appréciable et constituent une composante fondamentale, parce qu'elles sont proches des attentes et des demandes qui montent de la société civile en matière de produits nouveaux.

8. Observations supplémentaires

8.1. Tout en admettant qu'un engagement important en faveur de la recherche et de l'innovation fait partie intégrante de toute économie moderne, nous ne devons pas perdre de vue que l'ensemble du processus doit reposer sur une production qui respecte strictement l'environnement, une protection rigoureuse de notre système de valeurs et une défense vigoureuse du modèle social européen.

8.2. Pour pouvoir concrétiser une nouvelle politique fondée sur la recherche et l'innovation et donner au système européen la possibilité de regagner en compétitivité vis-à-vis des autres économies avancées et des pays émergents, nous devons nous engager stratégiquement et accroître substantiellement les ressources mises à disposition, qu'elles soient humaines ou économiques, afin que l'Europe puisse atteindre, à l'échelle globale, un niveau élevé d'excellence scientifique.

8.3. Le Comité a souligné également que le préalable obligé de l'innovation et de la compétitivité consiste en une formation professionnelle et un enseignement qui soient appropriés, dispensés par des institutions formatives allant de l'école primaire à l'université, le but étant d'attirer les jeunes vers les carrières scientifiques et de procurer ainsi des ressources humaines dotées d'un grand professionnalisme et hautement motivées, sur la base des possibilités de formation répondant aux normes internationales les plus exigeantes.

8.4. Le commissaire européen, Joaquín Almunia, chargé des affaires économiques, a fourni aux 27 États membres des données sur les «prévisions économiques intermédiaires» qui ont suscité beaucoup d'inquiétude. Ces informations confirment que l'Europe est confrontée à une profonde récession, la contraction du PIB atteignant en moyenne 1,8 %. Dans le cas des pays de la zone euro, les perspectives sont également préoccupantes pour des États comme l'Allemagne (–2,3 %), qui ont toujours été des locomotives de l'économie européenne. L'Irlande (–5 %) a été sérieusement affectée par la crise financière, tout comme l'Espagne et l'Italie (–2 %), ou encore la France (–1,8 %). Selon ces perspectives, la chute du PIB européen aura des effets désastreux sur l'emploi, propulsant le taux de chômage à 8,2 %, du fait de 3,5 millions de pertes d'emplois, et la barre des 3 % fixée par le traité de Maastricht pour le déficit des comptes publics sera dépassée dans douze des 27 États membres, avec des records en Irlande (11 %), en Espagne (6,2 %) et en France (5,4 %).

8.5. Ces données, qui se rapportent à janvier 2009, n'en apparaissent pas moins fort éloignées de la situation actuelle. Le même commissaire européen est intervenu à plusieurs reprises pour «lancer l'alarme concernant la détérioration progressive et continue de l'économie et les prévisions de pertes de 6 millions d'actifs pour l'Europe en 2010». Dans un discours rédigé pour le Comité, il a en effet relevé que «suivant les dernières données disponibles, les prévisions économiques de janvier dernier doivent être revues à la baisse».

8.6. Pour mesurer le fossé qui subsiste et la distance qui nous sépare encore de l'objectif à atteindre pour le rétablissement de l'économie à l'échelon communautaire, il n'est que de comparer les investissements effectués en Europe et aux États-Unis. Ceux-ci ont constamment investi dans la recherche 3 % de leur PIB, alors que l'Union européenne stagne sous les 2 %, certains États membres se situant bien en deçà de l'objectif de 3 % qui a été fixé par la stratégie de Lisbonne, alors même que dans la nouvelle période de récession que nous traversons, ce chiffre lui-même apparaît tout à fait insuffisant, quantitativement parlant.

8.7. Ce scénario négatif ne fait que dévoiler tout le retard que l'Europe accuse en la matière et l'étendue de l'effort à déployer pour renouer avec un niveau de compétitivité suffisamment élevé dans un paysage industriel mondial en mutation rapide, du fait des économies émergentes.

8.8. Il conviendrait dès lors que l'Europe sache exploiter les fructueux avantages qui peuvent être retirés, sur le plan de la compétitivité, des investissements dans le savoir (recherche et développement, enseignement, formation professionnelle), ainsi que de la croissance des économies industrialisées, et qu'elle s'engage résolument dans cette direction.

8.9. Divers rapports ont montré que l'entreprise profite mieux de son effort de recherche si elle collabore avec ses salariés, développe leurs compétences et agence leurs lieux de travail de manière telle que leurs idées puissent se développer et être transposées concrètement dans son action.

8.10. Lorsque l'innovation a pour moteur les salariés d'une entreprise, sa position est comparativement meilleure, elle épargne beaucoup d'argent et augmente sa compétitivité. Cette approche mérite d'être soutenue et peut s'avérer utile dès lors qu'il est question de travailler non pas plus dur mais plus intelligemment.

Bruxelles, le 14 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) JO C 204/19 du 9 août 2008; JO C 44/11 du 16 février 2008; JO C 44/15 du 16 février 2008; JO C 44/19 du 16 février 2008; JO C 44/22 du 16 février 2008.

(2) JO C 110/3 du 30 avril 2004.

17.11.2009

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C 277/6

Avis du Comité économique et social européen sur «L'impact des barrières législatives des États membres pour la compétitivité de l'UE»

(avis exploratoire à la demande de la présidence tchèque)

(2009/C 277/02)

Rapporteur: M. Joost van IERSEL

Par courrier daté du 27 juin 2008, M. Alexandr VONDRA, vice-premier ministre de la République tchèque chargé des Affaires européennes, a demandé au Comité économique et social européen, au nom de la présidence tchèque du Conseil, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème:

«L'impact des barrières législatives des États membres pour la compétitivité de l'UE».

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 avril 2009 (rapporteur: M. van IERSEL).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 14 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 198 voix pour, 4 voix contre et 10 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le marché intérieur en tant qu'objectif politique global visant à promouvoir la croissance économique et l'emploi, ainsi qu'à réaliser un développement durable, est au cœur du processus d'intégration européenne. Le marché unique est une véritable réussite en ce qu'il a levé un nombre considérable d'obstacles juridiques au profit des citoyens et des consommateurs, du commerce et de la société dans son ensemble (1). À cet égard, l'État de droit est un principe essentiel.

1.2. Mais bien que le marché intérieur soit généralement considéré comme achevé, la dynamique économique requiert des efforts permanents afin de créer un véritable marché unique pour les acteurs économiques publics et privés dans l'UE. En outre, la législation communautaire n'a pas encore fait fonctionner efficacement le marché intérieur dans certains secteurs importants tels que la finance et l'énergie. Dans ces circonstances, il est urgent d'élaborer un cadre juridique efficace pour le secteur financier.

1.3. Dans la pire récession de l'histoire récente et face à la crise systémique des marchés financiers, il est essentiel que l'Europe retrouve de la confiance et de l'assurance. Pour résoudre la crise, il convient de réexaminer les approches politiques d'aujourd'hui, notamment dans le secteur financier. Pour écarter les risques de protectionnisme et de renationalisation des politiques et préserver les marchés ouverts dans l'UE et au delà, l'UE a urgemment besoin de définir une trajectoire politique claire. Le CESE appelle le Conseil et les États membres à s'engager fermement de manière permanente contre le protectionnisme et la fragmentation du marché.

1.4. Les mesures destinées à atténuer l'impact de la crise, telles que l'intervention directe de l'État auprès des banques ou l'étatisation des banques ainsi que certaines incitations fiscales et financières, si elles sont nécessaires compte tenu de la crise actuelle, ne doivent ni menacer les objectifs à moyen et long termes de l'UE déjà définis ni compromettre les conditions-cadres satisfaisantes qui sont en place, y compris les règles s'appliquant aux aides d'urgence et en cas de restructuration. Dans le cas contraire, cela pourrait donner lieu à des distorsions de la concurrence à grande échelle. Dans le même temps, il est important de tirer la leçon de la crise et de décider du type de réglementation et de mesures financières à mettre en œuvre pour parvenir à un développement durable à long terme.

1.5. La crise économique aiguë implique un environnement solide, résistant et équitable pour les entreprises et les travailleurs européens afin de promouvoir la croissance économique, l'innovation, la création d'emplois, le progrès social et le développement durable. L'agenda de Lisbonne-Göteborg (2) demeure un élément central pour la croissance et l'emploi et pour promouvoir la vitalité et l'innovation au sein de l'UE ainsi qu'à l'échelle mondiale.

1.6. À cet égard, une législation de meilleure qualité et toutes les initiatives en la matière au niveau communautaire, ainsi que la qualité de la transposition et l'application dans les États membres et au niveau régional revêtent une importance capitale. Les acteurs principaux, à savoir la Commission, le Parlement européen, le Conseil et les États membres eux-mêmes, doivent poursuivre leur engagement envers ces objectifs.

1.7. La bonne gouvernance implique que chacun joue son rôle – non seulement les acteurs gouvernementaux, mais également les entreprises et leurs structures représentatives, les partenaires sociaux et la société civile organisée – et assume ses responsabilités propres et partagées tout au long du processus.

1.8. L'intégration européenne est également bien servie par de nouveaux chapitres tels que la Nouvelle approche et le train de mesures de 2008 sur les marchandises, la réduction des charges administratives injustifiées et la reconnaissance des qualifications professionnelles.

1.9. L'évolution récente conforte une fois de plus le CESE dans son opinion de longue date, selon laquelle la Commission, en sa qualité de gardienne des traités, doit recevoir plus de moyens (et ne pas être gênée dans son action, comme c'est souvent le cas) pour garantir efficacement que la législation nationale soit en accord avec les principes directeurs adoptés au niveau de l'UE.

1.10. En 2009, la mise en œuvre de la directive sur les services ouvrira de nouvelles perspectives au profit des citoyens et des entreprises. Il faut toutefois éviter, grâce à un suivi efficace, que l'on abaisse les normes sociales, environnementales, de qualité et de sécurité.

1.11. La suppression des obstacles juridiques et la façon de procéder nécessitent, en particulier à l'heure actuelle, une meilleure stratégie de communication au niveau de l'UE et dans les États membres. Une telle communication doit renforcer la crédibilité de l'UE et promouvoir la confiance des citoyens et des entreprises pour lutter contre l'euroscepticisme.

1.12. La suppression des barrières juridiques, ainsi que l'amélioration de la législation et des conditions-cadres en place dans l'UE, permettront également d'étayer la position de l'UE dans les négociations avec les autres blocs commerciaux, au sein de l'OMC et dans le cycle de Doha.

1.13. Enfin, l'UE ne doit pas oublier que des temps difficiles peuvent conduire par la suite à des progrès. En effet, la crise des années 1970 et du début des années 1980 a confirmé la volonté politique de créer une UEM et a produit en 1985 l'Acte unique, qui est à la base de l'«Europe de 1992», sur la voie de la réalisation du marché intérieur.

2. Introduction

2.1. Le présent avis exploratoire sur l'impact des barrières législatives pour la compétitivité, élaboré par le CESE à la demande de la présidence tchèque, s'intéresse à la réalisation d'un marché intérieur débarrassé des obstacles administratifs (injustifiés) et basé sur une meilleure réglementation. Le marché unique consiste à proposer aux entreprises et citoyens européens un environnement juridique sûr et prévisible pour permettre la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux dans toute l'UE.

2.2. Dans son programme, l'actuelle présidence tchèque se concentre en particulier sur la mise en œuvre correcte et dans les délais impartis de la directive sur les services et sur la poursuite de la suppression des obstacles commerciaux entre États membres, conformément à la réactualisation de la stratégie pour le marché intérieur. À juste titre, elle conçoit ces objectifs sous l'angle élargi des programmes nationaux de réforme et de la stratégie de Lisbonne (ainsi que sa révision et ses éventuelles adaptations en 2010).

2.3. Entrent également dans ce cadre la relation entre l'initiative «Mieux légiférer» (3), le recours accru aux analyses d'impact et la mise en œuvre et l'évaluation en cours des mesures destinées à réduire la charge administrative des entreprises, ainsi que le soutien au «Small Business Act» pour l'Europe et une politique industrielle durable pour l'UE, y compris une politique de l'innovation appropriée.

2.4. Ces intentions et propositions interviennent au beau milieu d'une grave crise économique (4). Il est donc évident que la présidence, conformément à l'avis de la Commission, prévoit dans son programme de maintenir les grandes lignes stratégiques définies en des temps plus prometteurs. La présidence entend donc également donner un nouvel élan au mandat de la nouvelle Commission.

2.5. Il est également question de conserver les politiques stratégiques déjà définies, indépendamment des mesures à court terme devant être prises pour amortir les chocs économiques affectant les différents secteurs, les investissements et les emplois.

2.6. Cet avis traitera principalement de la suppression des barrières au développement spontané des entreprises en Europe. En ce sens, le renforcement de la compétitivité doit se définir comme la consolidation des conditions de concurrence loyales dans l'UE en rendant la base législative commune aussi efficace que possible.

2.7. Un élément essentiel de ce processus est le programme «Mieux légiférer», centré sur la qualité de la législation, les évaluations d'impact, la simplification, l'introduction de nouvelles règles si nécessaire et la réduction de la charge administrative de 25 % d'ici 2012 (5).

2.8. Le présent avis porte principalement sur la suppression des obstacles juridiques et sur l'efficacité de la réglementation en vue de rétablir la confiance dans les marchés en gardant à l'esprit le fait que les questions de concurrence revêtent de plus en plus un caractère mondial. Mieux le cadre réglementaire du marché intérieur fonctionnera, meilleure sera la position de l'UE sur la scène mondiale.

2.9. Le CESE a déjà exprimé sa position sur certaines questions. La question de la compétitivité étant extrêmement vaste, cet avis est centré sur certains aspects particulièrement urgents dans la situation actuelle.

2.10. Des améliorations impressionnantes ont eu lieu en vue de la réalisation du marché intérieur. Mais, dans le même temps, il est indéniable que persistent des carences importantes en matière d'harmonisation dans certains domaines – énergie, finance, brevet européen (qui pourrait pourtant être une réalisation phare de l'UE!) – et qu'une action dans le domaine social reste nécessaire. Les actions en cours des différents gouvernements – législations et pratiques administratives – nécessitent une attention permanente d'un point de vue européen (6).

2.11. L'absence d'harmonisation ou d'actions gouvernementales crée souvent d'importantes nuisances pour les grandes entreprises et des obstacles préjudiciables aux investissements européens des PME.

2.12. Les PME jouent un rôle crucial dans la compétitivité globale de l'UE. En effet, si les grandes entreprises sont indispensables pour préserver la puissance européenne, du fait de la sous-traitance ainsi que de la fragmentation des processus d'entreprise et des chaînes d'approvisionnement et de valeur, les PME sont les principales créatrices d'emplois. Elles sont en général suffisamment souples pour s'adapter à la production durable requise et sont souvent, notamment en tant que partenaires dans les chaînes d'approvisionnement et de création de valeur, à la base des inventions et des nouveaux systèmes en faveur de la production durable et écologique.

2.13. Les obstacles juridiques n'affectent pas uniquement les échanges commerciaux mais également les déplacements transfrontaliers des travailleurs (7). Il importe de faire en sorte que les droits fondamentaux et la réglementation du marché du travail s'appliquent à tous les travailleurs (8).

3. Contexte et observations générales

3.1. Le marché unique est un concept dynamique. Son contenu et la création de conditions de concurrence loyales pour les acteurs économiques en Europe sont définis par les objectifs politiques de l'UE et garantis par le droit européen. Les objectifs et les règles sont également adaptés en temps voulu en fonction de l'évolution de la situation. Dans les cas où cela serait nécessaire et adapté, il conviendra d'adopter le plus rapidement possible des mesures adéquates et concrètes relatives à la protection du travailleur, qui établissent clairement que ni les libertés économiques, ni les règles de concurrence n'ont la priorité sur les droits sociaux fondamentaux.

3.2. La crise économique actuelle nous affecte tous sur le plan économique et social, de même que la position de l'Europe sur la scène mondiale. Une situation inhabituelle appelle des approches et solutions inhabituelles (par exemple: aides d'État sensibles accordées pour «remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre» (9) suite à des conseils «d'urgence» de la Commission (10)), mais il ne faut pas compromettre les conditions-cadres acceptées et chaque intervention doit être dûment motivée.

3.3. Le contexte national fait souvent appel à la réglementation nationale pour relever toutes sortes de défis. Là encore, les programmes permanents en rapport avec la levée des barrières législatives existantes et potentielles entre États membres sont nécessaires et devraient être encouragés.

3.4. Les motivations à court terme, surtout à l'heure actuelle, peuvent facilement saper la volonté politique d'agir. Le protectionnisme ouvert ou caché n'est jamais loin. Il est nécessaire de plaider clairement en faveur de la poursuite des initiatives dans le domaine des obstacles législatifs. Mieux l'on trace le chemin dès à présent, plus l'économie européenne sera résistante à l'avenir.

La situation actuelle requiert indubitablement des efforts accrus pour définir de nouvelles conditions-cadres transparentes dans les secteurs de la finance et de l'énergie.

3.5.1. Dans la crise financière actuelle, les États ont regagné du terrain en tant qu'acteurs centraux du système économique en fournissant une aide «d'urgence» considérable aux principaux établissements financiers. Outre l'impact potentiel sur les finances publiques, cette approche peut engendrer des distorsions de concurrence, si les règles en matière d'aides d'État ne sont pas respectées (11) et désavantager les banques les plus vertueuses.

3.5.2. Si le CESE ne remet pas en cause la nécessité d'une intervention rapide dans ces circonstances exceptionnelles, il demeure important de suivre de près (12) l'évolution de la situation afin de préserver la cohésion actuelle, l'État de droit et le niveau de concurrence au sein du marché européen, qui sont autant de facteurs essentiels pour les citoyens et l'économie.

3.5.3. De nouvelles conditions-cadres et dispositions juridiques sont nécessaires. Elles doivent porter sur la surveillance du secteur bancaire de la part de l'UE ou, du moins, de l'échelon européen rigoureusement coordonné, sur l'indispensable réglementation et sur la divergence actuelle des politiques vis-à-vis des banques (13). Le CESE souligne la nécessité de mieux réglementer et contrôler le secteur financier comme cela a été proposé par le rapport De Larosière au nom de la Commission sous la présidence tchèque (14). La supervision européenne devrait également concerner, outre le secteur bancaire, le secteur des assurances.

3.5.4. La discussion à venir sur l'architecture juridique de la finance doit également avoir pour objectif stratégique l'instauration d'un cadre digne de confiance pour la solidité future de l'économie européenne dans son ensemble. Cette perspective plus large a jusqu'à présent été insuffisamment prise en compte.

3.5.5. L'énergie en tant que matière première essentielle à l'ensemble de la société peut être à bien des égards (prix, intervention publique, degré de libéralisation, concurrence et autres) une vaste source d'obstacles juridiques (non souhaités) empêchant l'instauration de véritables conditions de concurrence équitables, ce qui peut avoir des effets négatifs sur d'autres secteurs industriels. La levée de ces obstacles structurels et juridiques au commerce et aux investissements intérieurs devrait être une motivation très importante pour la création d'un marché commun de l'énergie.

3.6. La méthode ouverte de coordination (MOC) (15) a fait naître beaucoup d'espoirs quant à la possibilité de coordonner les actions nationales mais une approche si souple laisse beaucoup de marge de manœuvre aux États membres, ce qui est une source supplémentaire de barrières juridiques. Une approche plus structurée serait la bienvenue.

3.7. À cet égard, il convient de se demander s'il est opportun, dans certains cas, de considérer les directives ou les règlements de l'UE comme la base juridique la mieux adaptée pour l'harmonisation. De même, le CESE souligne qu'il est bien souvent plus profitable de promouvoir davantage la normalisation, de manière à favoriser, notamment, la création d'un environnement transparent et une amélioration de l'interopérabilité.

Les obstacles à la compétitivité en Europe sont multiples. Ils peuvent être classés en plusieurs catégories devant faire l'objet d'un traitement spécifique.

3.8.1. Première catégorie: les obstacles existants, auxquels sont confrontés à la fois les citoyens et les entreprises qui souhaitent travailler dans un autre État membre. Ce type d'obstacles provient de la législation, de la réglementation ou des procédures administratives nationales qui ne dépendent pas de la législation communautaire et de sa transposition et sont donc difficiles à prévoir par une entreprise prévoyant de développer son activité au-delà des frontières.

3.8.2. L'intégration européenne ne conduit pas nécessairement à une réduction des règles nationales, bien au contraire. Très souvent, ces règles nationales (supplémentaires) créent des obstacles supplémentaires. En outre, dans la situation économique actuelle, des dispositions juridiques spécifiques peuvent facilement avoir un effet protectionniste.

3.8.3. Autre catégorie: les obstacles liés à des initiatives existantes, telles que le guichet unique pour les entreprises, qui sont déjà en place mais ne fonctionnent pas pleinement comme prévu. La cause peut être le manque de ressources adéquates ou d'autres types de problèmes tels que la disponibilité des informations uniquement dans la langue du pays.

3.8.4. Quatrième catégorie: les initiatives souhaitables pour instaurer des conditions de concurrence loyales, mais qui n'ont pas été prises ou ont été réalisées de façon incomplète. Ce type d'obstacle découle du respect insuffisant par les États membres de la législation ou de la réglementation européenne (16).

3.8.5. Parmi les obstacles spécifiques, citons: la différence entre les pays de la zone euro et les autres États membres, les langues de travail obligatoires des États membres et les divergences entre régimes fiscaux et assiettes fiscales.

3.9. Certains des obstacles mentionnés ci-dessus sont dus aux caractéristiques des systèmes administratifs et législatifs nationaux. Cela devrait nous inciter à mettre nettement l'accent sur la convergence dans le traitement des problèmes transfrontaliers.

3.10. Certaines incitations financières risquent, si elles sont mal coordonnées et notamment si elles ne respectent pas les règles communautaires en matière d'aides d'État, de créer de nouveaux obstacles. Le CESE répète que, en tout état de cause, il convient de respecter l'acquis communautaire (réglementations et instruments).

3.11. Il est tout à fait opportun de créer des réseaux spécialisés entre les administrations communautaires et nationales (tels que le réseau Entreprise Europe, le réseau SOLVIT, le Réseau européen de la concurrence) et des plateformes en ligne afin d'échanger les bonnes pratiques en matière de levée des obstacles injustifiés.

3.12. Le manque de coopération et d'échange d'informations entre administrations nationales sur la mise en œuvre du droit communautaire est un problème très sérieux. Dans ce contexte, le CESE élabore actuellement un avis sur l'initiative IMI (système d'information du marché intérieur) (17).

3.13. De plus, le renforcement de la communication entre les administrations nationales devrait constituer un frein supplémentaire aux éventuelles barrières (cachées) engendrées par les règles et obligations nationales dans certains domaines.

3.14. De même, la formation et la préparation des fonctionnaires nationaux en contact avec la législation européenne est un élément clé. Cela nécessite des ressources adéquates pour l'actualisation des compétences. Ce point revêt une importance particulière du fait du recours accru aux instruments d'élaboration des politiques basés sur des faits, tels que les analyses d'impact et l'évaluation des charges administratives.

3.15. Le CESE a déjà fait savoir dans plusieurs avis qu'un suivi efficace, par la Commission, de l'application des règles et accords communautaires dans les États membres lui semblait indispensable.

3.16. La bonne gouvernance du marché unique implique que chacun joue son rôle – non seulement les acteurs gouvernementaux, mais également les entreprises et leurs structures représentatives, les partenaires sociaux et la société civile organisée – et assume ses responsabilités propres et partagées en ce qui concerne la promotion des conditions-cadres pour l'égalité des conditions en Europe. Les instruments sont l'expérience pratique, l'échange de bonnes pratiques, l'autorégulation, le dialogue social à différents niveaux, la communication et l'information, etc.

4. Questions spécifiques

4.1. Mieux légiférer

4.1.1. L'amélioration de la législation est une stratégie cruciale pour créer un environnement solide pour les entreprises. Le programme Mieux légiférer, tel que défini au paragraphe 2.7, est le moteur de cette stratégie.

4.1.2. L'amélioration de la législation est en rapport à la fois avec le choix des thèmes nécessitant une harmonisation au niveau de l'UE et avec la méthode législative (par le biais de règlements, de directives détaillées ou de directives-cadres). Les obstacles juridiques entre États membres peuvent persister lorsque les directives sont ambiguës ou ne prescrivent que des normes minimales.

4.1.3. Le CESE s'est félicité à plusieurs reprises du remaniement de la législation communautaire prévu par la Commission. Cela pourrait venir compléter les mesures d'adaptation à la situation changeante et la suppression des barrières juridiques existantes.

4.1.4. Il faut reconnaître que l'harmonisation n'est pas souhaitable dans tous les domaines, compte tenu des spécificités des cadres législatifs nationaux. Dans ces cas, il convient d'examiner spécifiquement les éventuelles barrières juridiques.

4.1.5. Il convient de remarquer que la Commission européenne parvient à réaliser des analyses d'impact alors que le niveau national présente encore de sérieuses faiblesses dans ce domaine. Cela nuit à l'égalité des conditions pour les entreprises et pour la mobilité en général.

4.1.6. Les analyses d'impact sont un instrument très utile, aussi bien pour lutter contre la surréglementation que pour élaborer de nouvelles règles. Elles conduisent à une prise de conscience croissante au sein de la Commission, du Parlement européen et du Conseil. Le CESE insiste sur le fait que le Conseil et le PE doivent respecter les analyses d'impact et leurs mises à jour durant l'ensemble du processus législatif.

4.1.7. Les analyses d'impact nécessitent une approche globale et intégrale non seulement des aspects techniques des biens et services, mais également des conséquences, notamment sur l'environnement et les consommateurs. Par ailleurs, en matière de législation environnementale et de législation sur la protection des consommateurs, il convient de toujours tenir compte de la nécessité de préserver la compétitivité industrielle. Une bonne analyse d'impact donne la parole à l'ensemble des acteurs concernés.

4.2. Mise en œuvre et application (18)

4.2.1. Une mise en œuvre et une application correctes et dans les délais impartis sur le terrain sont indissociables de l'amélioration de la législation. La pratique montre que les insuffisances et les excès en matière de mise en œuvre (pratiques de surréglementation (gold plating) et de picorage (cherry picking) sont une source importante d'obstacles juridiques, de problèmes transfrontaliers et de protectionnisme. Il convient donc d'évaluer soigneusement les ressources et instruments nécessaires au suivi et à l'application de la législation communautaire au niveau national.

4.2.2. Il convient de respecter le principe de subsidiarité, en faisant toutefois preuve de discernement. L'UE doit certes s'abstenir d'interférer avec les procédures et systèmes administratifs nationaux, mais le traité veut également que l'UE garantisse les objectifs de l'Union et garantisse le fonctionnement du marché selon les règles adoptées. Les problèmes que les entreprises, les autres organisations et les citoyens connaissent sur le terrain ne peuvent être résolus de façon satisfaisante qu'à cette condition.

4.2.3. En d'autres termes, la relation entre les règles communautaires et la subsidiarité est subtile. Le CESE estime qu'en ce qui concerne le renforcement de l'intégration, il convient de définir et d'appliquer conformément aux objectifs fixés le bon équilibre entre, d'une part, le respect nécessaire des traditions et systèmes administratifs nationaux et d'autre part, le suivi de l'UE.

4.2.4. Un excellent exemple à cet égard sont les collectivités locales et régionales qui, dans certains États membres, sont chargées de la mise en œuvre de la législation européenne. Elles doivent en tenir dûment compte.

4.2.5. Un autre secteur vaste et important est celui des marchés publics. En dépit de la mise en œuvre des directives de 2004, les pratiques et procédures administratives traditionnelles, y compris des barrières juridiques empêchant la concurrence transfrontalière dans les marchés publics, persistent. La question des marchés publics nécessite une attention permanente, dans le respect de la négociation collective entre partenaires sociaux.

Le CESE estime qu'il convient d'améliorer considérablement la gouvernance en vue de lever les obstacles législatifs dans l'UE:

4.2.6.1. Le retour d'information actuel sur l'application pratique de la législation n'est toujours pas satisfaisant (19).

4.2.6.2. En tant que composante essentielle de l'État de droit, le suivi par la Commission devrait être systématiquement étendu à la mise en œuvre et à l'application du droit communautaire. Cette question nécessite une attention particulière et un débat politique.

4.2.6.3. En outre, des réseaux d'évaluation au sein des administrations nationales (20) devraient être introduits là où ils n'existent pas encore et les compétences administratives dans les États membres renforcées.

4.2.6.4. Dans le même ordre d'idées, le CESE soutient pleinement la création récente, par le Comité des régions, du Réseau de monitorage de la subsidiarité afin de faciliter l'échange d'informations entre l'UE et les collectivités locales et régionales.

4.2.6.5. La Commission doit garantir que les autorités de régulation nationales appliquent les règles communautaires de façon similaire et coordonnée.

4.2.6.6. La gouvernance souhaitée au paragraphe 4.2.6 doit également s'appliquer à l'identique dans le cas de barrières non juridiques qui naissent souvent des pratiques administratives existantes.

4.3. Le marché unique des services

L'Europe est à un tournant en ce qui concerne le marché intérieur des services. Il faut suivre de près l'avancement de la transposition et de la mise en œuvre de la directive sur les services, prévue pour la fin 2009, afin de s'assurer qu'il n'y a pas de nouvelles barrières ni de nouvelles divergences au niveau national. Cela ne peut toutefois entraîner une baisse des normes sociales, environnementales, de qualité et de sécurité. Dans la perspective de la mise en œuvre de la directive sur les services, il convient que le personnel administratif soit suffisamment formé (langues, compétence interculturelle).

4.3.1.1. L'approche actuelle de la Commission européenne visant à soutenir la transposition de la directive au niveau national semble efficace et doit être encouragée.

En ce qui concerne certains aspects de la directive sur les services, la liberté d'établissement et des activités transfrontalières est un ingrédient clé pour créer un environnement favorable aux entreprises européennes (21).

4.3.2.1. Les réactions des acteurs concernés semblent montrer que, malgré l'existence de mesures ad hoc facilitant l'installation d'une entreprise dans un autre États membre, il y a encore des choses à améliorer.

Une autre question sur laquelle il faut se pencher est l'approche à adopter dans les domaines qui ne sont pas couverts à l'heure actuelle par la directive sur les services.

4.3.3.1. Certains secteurs tels que les services financiers, les communications électroniques et les services audiovisuels sont réglementés séparément; d'autres domaines ne sont pas réglementés au niveau communautaire.

4.3.3.2. Pour ces derniers, il peut y avoir des différences significatives entre les États membres, ce qui peut engendrer des obstacles inattendus. Il est donc nécessaire d'accroître la coordination entre les gouvernements nationaux afin d'éviter d'adopter des approches conflictuelles sur certaines questions qui affectent directement l'environnement des entreprises de l'UE.

En outre, il convient de souligner que, de nos jours, la limite entre biens et services est de plus en plus floue. La bonne mise en œuvre de la liberté d'établissement et des activités transfrontalières dans les services sera donc également très bénéfique pour l'industrie manufacturière.

4.3.4.1. Même en cas de transposition complète et correcte de la directive sur les services, les institutions européennes et les États membres devraient surveiller de près le secteur, afin de traiter les questions en suspens et d'empêcher l'apparition de nouveaux obstacles. La plupart des progrès en matière d'instauration de conditions de concurrence loyales ayant été réalisés sur le marché des biens, les leçons que l'ont peut en tirer serviront à déterminer la meilleure façon de procéder pour lever les barrières qui persistent dans le secteur des services.

4.4. La Nouvelle approche, le train de mesures de 2008 sur les marchandises et la normalisation

4.4.1. La Nouvelle approche en matière d'harmonisation technique et de normalisation (22) et sa révision en cours est l'une des réussites les plus marquantes en matière de suppression des obstacles à la compétitivité sur le marché intérieur.

4.4.2. Dans la situation actuelle, il est extrêmement important de maintenir la méthode de la Nouvelle approche et d'éviter de revenir sur les résultats accomplis du fait de tendances protectionnistes.

4.4.3. Il convient également de faire le point sur l'application et l'utilisation du principe de reconnaissance mutuelle. Il y a lieu en particulier d'examiner dans quelle mesure un développement durable sur le plan économique, social et écologique pourrait être garanti. En outre, il convient de suivre l'impact réel du train de mesures de 2008 sur les marchandises, qui entend garantir l'application effective de la reconnaissance mutuelle.

4.4.4. Par ailleurs, en ce qui concerne la normalisation, habituellement fondée sur des mesures volontaires et non sur la législation, sa contribution évidente à l'intégration économique européenne attire l'attention sur des questions en suspens qui continuent à nuire aux efforts sur le marché intérieur et à la position concurrentielle de l'UE sur la scène mondiale.

4.4.5. Parfois, c'est l'absence de normes dans un domaine donné qui engendre des obstacles (juridiques). C'est le cas des marchés publics, où l'absence de consensus entre les acteurs de l'industrie a un impact négatif sur la concurrence dans l'UE. Cela est évident, par exemple, lorsque les entreprises déclenchent une «guerre des normes» afin de créer ou de défendre une position de monopole sur le marché, au détriment de la concurrence et du choix proposé aux consommateurs. Dans ces conditions, il conviendrait de prévoir la possibilité d'intervenir au niveau de l'UE pour faciliter l'obtention d'un accord entre les parties concernées.

4.4.6. Le CESE souligne donc la nécessité d'accroître les efforts de normalisation dans certains secteurs tels que les marchés publics, les technologies de l'information et les services de communication. Pour éviter l'apparition de distorsions, il est néanmoins essentiel de tenir compte de l'avis de tous les acteurs concernés lorsque l'on crée une norme. À cet égard, il conviendrait d'encourager davantage les initiatives en cours telles que les travaux de NORMAPME sur la normalisation et les PME.

4.5. La réduction des charges administratives injustifiées

L'une des initiatives phares de la Commission européenne est le programme d'action 2007 sur l'évaluation des charges administratives en vue de simplifier l'environnement réglementaire pour les entreprises.

4.5.1.1. En utilisant la méthode des coûts standard, adoptée à l'origine aux Pays-Bas, l'UE finalise actuellement l'évaluation des charges générées par la législation communautaire (23).

4.5.1.2. La désignation du Groupe Stoiber, groupe de haut niveau de 15 experts, pour faire des propositions concrètes de réduction est un pas supplémentaire vers la concrétisation de cette initiative.

Le programme de réduction des charges administratives gagne du terrain au niveau national et la plupart des États membres se sont déjà engagés à évaluer et réduire leurs charges administratives.

4.5.2.1. À cet égard, il est absolument crucial de coordonner les stratégies nationales d'évaluation et de réduction en Europe et entre les échelons communautaire et national pour la réussite de l'entreprise.

4.6. La reconnaissance des qualifications professionnelles

4.6.1. Pour que le marché intérieur fonctionne bien, outre la liberté de circulation des marchandises et des services, il faut encourager la libre circulation des professionnels. Conformément à la décision prise lors du Conseil Recherche en ce qui concerne la mobilité des chercheurs, il convient d'appliquer ce principe aux autres professions.

4.6.2. La reconnaissance des qualifications professionnelles dans l'UE est une question complexe qui dépasse celle des barrières juridiques; il convient de s'y intéresser car, sous plusieurs aspects, elle est directement liée au problème des barrières (cachées) sur le marché intérieur.

4.6.3. Des progrès importants ont été accomplis récemment dans ce domaine, grâce à la création du Cadre européen des certifications, qualifié de «cinquième liberté» (à savoir la libre circulation des chercheurs). Le CESE se félicite de cet important pas en avant.

4.7. Autres initiatives

Compte tenu de la longueur et du coût des procédures judiciaires classiques, le recours à d'autres mécanismes de résolution des conflits constitue une contribution précieuse pour résoudre les conflits découlant d'activités transfrontalières.

4.7.1.1. À l'heure actuelle, l'on en sait cependant peu sur l'accès des entreprises et des citoyens à ces instruments et sur l'usage qu'ils en font. Il est regrettable que les recommandations non contraignantes de la Commission dans ce domaine ne soient appliquées que dans un nombre limité d'États membres.

4.7.1.2. Il conviendrait d'examiner la question en détail et de voir comment ces mécanismes peuvent être soutenus et promus sur le terrain en tant que moyens supplémentaires de réduire les obstacles et problèmes existants.

4.7.2. Lorsqu'il fonctionne bien, le réseau SOLVIT est vanté à juste titre pour sa capacité à résoudre rapidement les problèmes et à éviter leur apparition. Chaque État membre devrait garantir que les ressources et le personnel attachés aux centres nationaux satisfont aux besoins existants (24) et que les acteurs concernés connaissent l'existence et les fonctions du réseau.

Le rôle du réseau Entreprise Europe, qui remplace l'ancien réseau des Euro Info Centres (EIC), est également essentiel pour soutenir les PME, en particulier, et améliorer l'environnement dans lequel elles opèrent. Dans les faits, le réseau Entreprise Europe est souvent le visage de l'Europe aux yeux des opérateurs de l'échelon local.

4.7.3.1. Des études (25) ont montré que, si l'ancien réseau d'EIC fournit en général des services de qualité, les mécanismes de retour d'information entre les Centres et la Commission européenne ne fonctionnent pas toujours bien. Cet aspect devrait faire l'objet d'une évaluation afin de permettre une intervention adéquate dans les cas où le problème persiste.

4.7.4. Les plaintes portant sur des obstacles juridiques peuvent également être adressées directement à la Commission européenne. Il conviendrait de communiquer de façon adaptée sur ce canal de communication supplémentaire.

4.7.5. L'état actuel des initiatives d'autorégulation et de corégulation a également un impact sur l'environnement des entreprises, ces initiatives pouvant contribuer à lever les obstacles existants. Il est souhaitable d'approfondir les connaissances en matière d'autorégulation et de corégulation afin de diffuser les bonnes pratiques (26).

Bruxelles, le 14 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Pour un aperçu des obstacles qui subsistent au marché unique, voir le catalogue réalisé par l'OMU du CESE à l'adresse suivante: http://www.eesc.europa.eu/smo/news/index_fr.asp.

(2) Le Conseil de Göteborg de juin 2001 a ajouté une dimension environnementale à l'agenda de Lisbonne.

(3) JO C 24 du 31.1.2006, p. 39.

(4) Voir le récent rapport de l'OCDE en faveur d'une réforme réglementaire et préconcurrentielle constante dans le cadre de la crise actuelle («Objectif Croissance 2009»).

(5) Voir notamment le Troisième examen stratégique du programme «Mieux légiférer dans l'Union européenne», COM(2009) 15 final.

(6) Voir la récente brochure explicative des fédérations d'employeurs des Pays-Bas (VNO-NCW, MKB) intitulée «When will it really be 1992?», publiée en décembre 2008. L'année 1992 était censée être l'année de la réalisation du marché intérieur.

(7) JO C 228, 22.9.2009, p. 14.

(8) Voir l'avis du CESE sur le thème «Identification des entraves subsistantes à la mobilité sur le marché intérieur du travail», JO C 228, 22.9.2009, p. 14.

(9) Voir article 87.3 (b) du traité CE. Il s'agit d'un changement délibéré de base juridique (c'est l'article 87.3 (c) qui est habituellement utilisé). Il laisse davantage de marge de manœuvre pour le soutien financier aux États membres, ce qui peut engendrer des distorsions. Par conséquent, «ces distorsions délibérées et autorisées doivent faire l'objet d'un suivi et d'une supervision très strictes de la Commission de même que corrigées dès le retour à la normale de la situation économique». JO C 228, 22.9.2009, p. 47.

(10) JO C 16 du 22.1.2009, p. 1.

(11) JO C 270 du 25.10.2008, JO C 10 du 15.1.2009, p. 2, JO C 72 du 26.3.2009, p. 1.

(12) «Suivre» est utilisé ici, ainsi qu'aux paragraphes 4.2.1 et 4.2.6.2, de manière générale, sans définition détaillée du rôle et du mandat de la Commission, qui varient en fonction des instruments juridiques utilisés selon les cas.

(13) JO C 224 du 30.8.2008, p. 11.

(14) Voir le rapport De Larosière sur la supervision financière dans l'UE, du 25 février 2009.

(15) Cette méthode fournit un cadre pour la coopération entre les États membres de l'UE dans les domaines qui sont de leur ressort, tels que l'emploi, la protection sociale, l'inclusion sociale, l'éducation, la jeunesse et la formation. Il s'agit d'un instrument politique typiquement intergouvernemental. Pour plus de détails, voir: http://europa.eu/scadplus/glossary/open_method_coordination_fr.htm

(16) JO C 325 du 30.12.2006, p. 3.

(17) Voir COM(2008) 703 et JO C 325 du 30.12.2006, p. 3.

(18) JO C 24 du 31.1.2006, p. 52.

(19) La Commission européenne propose de nombreuses sources d'information, y compris des points de contact pour les plaintes, telles que le centre d'appel Europe Direct, Eurojus, les centres nationaux SOLVIT, les centres européens du consommateur, le réseau Entreprise Europe et le portail «L’Europe est à vous».

(20) Le CESE attire l'attention sur l'IMI (système d'information du marché intérieur), que la Commission a créé pour faciliter l'échange d'informations entre administrations nationales sur la législation communautaire.

(21) JO C 221 du 8.9.2005, p. 11.

(22) Lancée en 1985, la Nouvelle approche en matière d'harmonisation technique et de normalisation constitue un tournant de la législation communautaire sur le marché intérieur. Elle a été adoptée en réponse à l'environnement législatif complexe né d'un ensemble de règles détaillées mis en place pour créer et compléter le marché intérieur des marchandises.

(23) Cette approche, souvent qualifiée de lutte contre la bureaucratie, vise à déceler et évaluer toutes les charges administratives des entreprises engendrées par la législation communautaire afin de trouver des solutions pour les réduire de 25 %.

(24) JO C 77 du 31.3.2009.

(25) Renda A., Schrefler L. et Von Dewall F. (2006), Ex post evaluation of the MAP 2001-2005 initiative and suggestions for the CIP 2007-2013, CEPS Studies.

(26) Le CESE a créé une base de données consacrée aux initiatives européennes d'autorégulation et de corégulation, en collaboration avec le Secrétariat général de la Commission européenne: http://eesc.europa.eu/self-and-coregulation/index.asp.

ANNEXE

à l'avis

du Comité économique et social européen

Le texte ci-après, qui figurait dans l'avis de la section, a été écarté en faveur d'un amendement adopté par l'assemblée, mais a recueilli au moins un quart des voix exprimées:

Paragraphe 3.1

«Le marché unique est un concept dynamique. Son contenu et la création de conditions de concurrence loyales pour les acteurs économiques en Europe sont définis par les objectifs politiques de l'UE et garantis par le droit européen. Les objectifs et les règles sont également adaptés en temps voulu en fonction de l'évolution de la situation.»

Exposé des motifs

cf. avis du CESE SOC/315

Résultat

Amendement adopté par 125 voix pour, 76 contre et 9 abstentions.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/15

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Société de l'énergie sans carbone — Éducation et formation»

(avis exploratoire)

(2009/C 277/03)

Rapporteur: M. IOZIA

Par lettre en date du 23 octobre 2008, la Commission a demandé au Comité économique et social européen, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème

«Société de l'énergie sans carbone – Éducation et formation».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 avril 2009 (rapporteur: M. IOZIA).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 161 voix pour, 7 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE est conscient du rôle crucial de l'éducation à tous les âges et de la formation des techniciens et des diplômés dans l'instauration d'une société à «zéro» émission de gaz à effet de serre. Les gouvernements et les milieux scientifiques reconnaissent la nécessité de faire de la lutte contre le réchauffement climatique progressif une priorité. Les pays les plus développés, qui sont responsables de la majeure partie des émissions, se doivent de déployer les efforts les plus significatifs et de soutenir les PVD dans l'adoption de politiques de développement écologiquement et socialement durable.

1.2. En dépit des engagements solennels (déclaration de Kiev de 2003, Décennie des Nations unies pour l'éducation en vue du développement durable (2005-2014)), les initiatives des gouvernements et des collectivités locales dans le domaine de l'éducation et de la formation restent tout à fait insuffisantes, à l'exception de quelques rares exemples notables.

1.3. La Commission européenne s'emploie à promouvoir dans les États membres l'efficacité énergétique, la baisse de la consommation et la réduction de la dépendance énergétique à l'égard de pays tiers, l'interconnexion transnationale des réseaux – grâce à une simplification des protocoles de connexion – l'édification laborieuse d'une Europe de l'énergie capable de parler d'une seule voix. Les progrès accomplis ces dernières années ont été considérables, mais un véritable engagement de la société civile a fait défaut et les avancées en matière d'éducation et de formation ont été très modestes. Le CESE accueille favorablement le rétablissement d'une DG Énergie et appelle de ses vœux une coordination plus efficace des interventions de l'Union visant à lutter contre le changement climatique, grâce au regroupement des compétences sous une autorité unique.

1.4. Dans certains pays, à l'initiative notamment d'ONG se consacrant à cet objectif spécifique, les initiatives visant à diffuser les informations et les connaissances en la matière se sont multipliées. Lors de l'audition organisée par le CESE avec la participation du Commissaire en charge de l'énergie Andris Piebalgs, certaines de ces expériences ont été présentées, telles que Terra Mileniul III, Eurec (Agence européenne des centres sur l'énergie renouvelable), la Fondation Collodi (Pinocchio pourrait être une très belle figure emblématique de l'éducation environnementale des enfants), ARENE Île de France, KITH (Kyoto in the home). Des associations professionnelles comme l'EBC (European Builders Confederation), celles représentatives de l'habitat social comme le CECODHAS (Comité européen de coordination de l'habitat social) ou celles des producteurs de piles à combustible comme FuelCellEurope, fournissent elles aussi un concours très important à la diffusion d'activités d'information concernant les potentialités offertes par le marché.

1.5. Le CESE est convaincu de la nécessité de faire mieux et davantage et d'agir au niveau d'une multiplicité de fonctions clés de la société:

—

Les enseignants. Il faut faire appel à eux pour qu'ils diffusent parmi les jeunes générations les informations environnementales et la sensibilité à ces questions. L'éducation environnementale devrait figurer non seulement dans les cursus d'enseignement mais aussi dans les matières enseignées dans le cadre de l'éducation et de la formation tout au long de la vie.

—

Les gestionnaires des collectivités locales. Ils ont la possibilité d'influer sur les choix urbanistiques ainsi que sur les programmes scolaires s'adressant aux jeunes générations, en intégrant dans leurs programmes administratifs les éléments nécessaires à une société à faibles émissions de CO2. L'importance donnée à l'initiative européenne «Pacte des maires», dans le cadre de laquelle plus de 300 maires se sont engagés à encourager les économies d'énergie et l'efficacité énergétique sur leur territoire, témoigne de l'importance de ce niveau d'action et de son potentiel.

—

Les associations d'entreprises, en particulier de PME. Chaque association territoriale devrait se doter d'un service aux entreprises afin de faciliter la réalisation de projets d'information et de formation. L'Espagne a expérimenté avec succès les «classes mobiles», c'est-à-dire des bus spécialement équipés qui sont réservés par les entreprises pour dispenser des cours de formation «volants», c'est-à-dire auprès du siège de l'entreprise. Ce projet, réalisé conjointement par les entreprises et avec la participation de la région de Castille-et-León, a formé 5 600 salariés travaillant dans l'industrie des énergies renouvelables.

—

Les organisations syndicales. Le TUC (Confédération des syndicats britanniques) par exemple a lancé un projet pilote, «Green Workplaces», qui a déjà donné des résultats appréciables, en concluant avec certaines entreprises et institutions des accords dans le but de réduire la consommation et les émissions. Inclure dans les négociations collectives des programmes d'efficacité énergétique comportant des objectifs à poursuivre conjointement et, une fois réalisés, à récompenser, peut représenter un moyen intelligent d'augmenter les revenus et les profits.

—

Les ONG. La compétence des organisations environnementales, jointe à l'expérience didactique de professeurs et de scientifiques, représente une valeur ajoutée irremplaçable. Des cours à destination des enseignants, des entreprises et des agents de la fonction publique pourraient être organisés en accord avec les collectivités locales.

—	Les architectes et les ingénieurs du bâtiment, qui peuvent apporter un concours essentiel à la conception des nouvelles constructions et à la rénovation des logements.

—	Les pouvoirs publics, qui peuvent influer favorablement sur l'orientation du marché en augmentant le pourcentage de marchés publics «verts», c'est-à-dire d'appels d'offres comportant des critères de plus en plus stricts en matière de préservation de l'environnement.

—	Les gouvernements des États membres, en faisant enfin suivre leurs engagements solennels d'actes concrets concernant le soutien apporté à l'éducation en matière d'environnement.

1.6. Investir dans les énergies à faibles émissions de gaz à effet de serre est intéressant à tous points de vue. Plusieurs millions de nouveaux emplois de qualité sont nécessaires pour pouvoir atteindre les objectifs de limitation des émissions, de réduction de la dépendance vis-à-vis des fournisseurs extérieurs, de développement de technologies innovantes et de recherche.

1.7. Compte tenu de l'impossibilité de définir le contenu des programmes au niveau européen, il conviendra de procéder à une analyse comparative de leur qualité.

1.8. Le développement des compétences et le fait d'intéresser les enfants à des activités en rapport avec les problèmes environnementaux, y compris en dehors du milieu scolaire, en leur laissant le choix des initiatives, entraînera un changement des modes de vie, ce qui permettra également de redécouvrir la valeur de la socialisation. En éteignant la télévision, les enfants pourront de nouveau partager les jeux de leur âge avec leurs amis.

1.9. La plupart des actions à mettre en œuvre relèvent de la responsabilité des États membres, des collectivités locales, des institutions, de l'économie et de la société et d'une manière générale des citoyens. L'UE pourrait néanmoins jouer un rôle important en encourageant et en promouvant le vaste éventail de mesures nécessaires.

1.10. Éducation des consommateurs. Il y a lieu de renforcer et d'étendre la directive 2006/32 en général et notamment les dispositions spécifiques invitant à diffuser auprès des consommateurs l'information relative à l'efficacité énergétique des différents biens et services, afin qu'ils puissent agir en tant que «citoyens responsables». La Commission devrait inclure dans les modèles qui contiendront les informations relatives aux plans énergétiques nationaux les initiatives en matière d'éducation, de formation et d'information que chaque État membre se propose de réaliser.

1.11. Importance du secteur de la construction. La nouvelle directive proposée par la Commission améliorera l'efficacité énergétique du patrimoine immobilier. La Commission pourrait lancer un programme européen afin de stimuler et d'accélérer une nette amélioration en termes de développement des compétences des techniciens.

1.12. Marchés publics. Les marchés publics peuvent avoir une énorme influence sur l'amélioration de l'efficacité énergétique. Tous les marchés publics dans le domaine de la construction devraient comporter des critères poussés et rigoureux en matière d'efficacité énergétique, de sorte que les économies d'énergie soient considérées comme un élément déterminant pour l'évaluation des propositions dans le cadre des appels d'offre. Une formation spécifique devrait être prévue pour les fonctionnaires intéressés.

1.13. Étant donné le caractère multidisciplinaire de la question, il est nécessaire de prévoir des cours spécifiques afin de former les enseignants. La création d'un réseau européen des forums nationaux sur l'éducation à l'énergie propre, à partir des initiatives existantes et des organisations soutenant les énergies propres, faisant office de vecteurs nationaux de diffusion au moyen de programmes et de matériaux appropriés, pourrait faciliter l'intégration des énergies propres dans les programmes scolaires. Le CESE est favorable à l'établissement d'un tel réseau.

2. Introduction

2.1. Lors de la Conférence des ministres de l'environnement (Kiev 2003), une déclaration solennelle a été adoptée: «[Nous reconnaissons que] l'éducation est une condition sine qua non [de la protection de l'environnement et] du développement durable. [Nous demandons à tous les pays] d'intégrer le développement durable dans le système d'enseignement à tous les niveaux, de l'enseignement préscolaire à l'enseignement supérieur […], afin de promouvoir l'éducation en tant que catalyseur du changement.»

2.2. En décembre 2002, la 57e session de l'assemblée générale des Nations unies a proclamé la période 2005-2014 Décennie des Nations unies pour l'éducation au développement durable, en coopération avec l'Unesco et les autres organisations compétentes.

2.3. Le Commissaire Piebalgs a déclaré: «Nous devons développer une société qui utilise les ressources de la Terre de manière à assurer la survie à long terme des générations futures et nous devons le faire de façon à garantir dans une mesure croissante la santé, la paix et la prospérité. Il s'agit là d'un défi considérable qui nécessitera un changement radical de la société, en d'autres termes une troisième révolution industrielle.»

2.4. La concentration actuelle de CO2 dans l'atmosphère, qui pendant des milliers d'années s'est constamment maintenue autour de 260 ppm, est aujourd'hui proche de 390 ppm et s'accroît d'environ 2 ppm par an. Si l'on ne prend pas des mesures énergiques pour limiter les émissions, en 2050 le niveau sera de 550 ppm. Avec un tel niveau de concentration, les agences internationales et le GIEC estiment que l'augmentation des températures moyennes de la planète pourrait aller jusqu'à 6 °C au cours du XXIe siècle.

2.5. L'Europe, consciente de ses responsabilités en tant que grand «pollueur», se rendra à la Conférence de Copenhague avec les cartes en main pour obtenir des autres grands partenaires internationaux des engagements tout aussi ambitieux. La création récente d'une DG Énergie est d'une grande importance, mais il serait logique de réunir sous une «autorité unique» les problématiques relatives au changement climatique.

2.6. Pour atteindre les résultats escomptés, un effort de la société en général et de chaque citoyen en particulier est à l'évidence nécessaire et il faut susciter dès l'âge scolaire ou, mieux encore, préscolaire, une prise de conscience et une adhésion à ce projet. Le problème du réchauffement climatique doit être envisagé dans le cadre plus général de la limitation des ressources et du développement durable.

2.7. Lors de l'audition publique, le représentant du projet KITH a conclu de manière percutante son intervention en paraphrasant J. F. Kennedy: «Ne demande pas ce que la Terre peut faire pour toi, mais ce que tu peux faire pour la Terre.» Un tel changement de mentalité sera déterminant pour l'avenir de l'humanité.

3. Importance de l'éducation et de la formation dans une société à faibles émissions de CO2

3.1. L'objectif de réalisation d'une société à faible niveau d'émissions de dioxyde de carbone exige la mise en place rapide d'un réseau d'infrastructures, en particulier celles visant à 1) garantir aux citoyens une information appropriée sur les questions relatives aux émissions de CO2; 2) former un nombre suffisant de techniciens de différents niveaux, spécialisés dans le nouveau secteur des technologies sans carbone; 3) investir dans la recherche et le développement dans ce domaine. Souvent, les schémas comportementaux traditionnels constituent un obstacle à l'adoption d'habitudes plus compatibles avec la réduction du CO2. C'est donc à ce niveau-là que doit commencer l'éducation. En outre, il est nécessaire d'assurer l'éducation technique et scientifique des citoyens. Quant à la formation de personnel technique, c'est bien évidemment un préalable nécessaire pour que le développement du secteur ne soit pas entravé par un manque de techniciens disposant des qualifications requises. Parmi les technologies à faible taux d'émissions de carbone dans lesquelles il faudra former un nombre suffisant de techniciens et d'ingénieurs, il ne faut pas oublier le secteur nucléaire, qui restera pendant de nombreuses années encore une source d'énergie à faibles émissions de gaz à effet de serre. Concernant ce secteur, il est primordial que les citoyens bénéficient d'une information exhaustive et transparente sur les avantages et les inconvénients de cette option.

3.2. Les initiatives dans le cadre desquelles les enfants sont incités de manière ludique à développer une sensibilité à la protection de l'environnement, à travers de petites compétitions fondées sur l'impact environnemental des activités domestiques, sont particulièrement utiles à cet égard. En rendant compte à l'école d'une série d'actions réalisées jour après jour dans leur famille et en apprenant à quantifier les économies d'énergie ou d'émissions de CO2 ainsi réalisées, venant s'ajouter à quantité de petits gestes quotidiens, les enfants développent un esprit d'émulation et associent les adultes à ces actions, les informent et les sensibilisent à l'adoption de comportements vertueux.

3.3. L'éducation à partir de l'école primaire. Celle-ci contribue sans aucun doute à sensibiliser les jeunes aux problèmes environnementaux et aux nouvelles habitudes permettant de réduire les émissions de CO2. Mais cette éducation devrait ensuite être développée progressivement jusqu'à atteindre le plus haut niveau technique possible dans tous les établissements d'enseignement supérieur, surtout dans les filières techniques et scientifiques, dans le double objectif de former une société plus sensibilisée à ces questions et de fournir à de nombreux jeunes un socle de connaissances spécifiques susceptible de les orienter vers une profession en rapport avec le contrôle des émissions de CO2.

3.4. L'Europe traverse actuellement une crise économique mondiale. L'une des voies possibles pour surmonter celle-ci passe par le développement de secteurs de haute technologie axés sur la protection de l'environnement. La réduction des émissions de CO2 constitue sans aucun doute l'une de ces options, puisqu'elle peut s'appliquer à de nombreux secteurs clés des économies avancées, tels que l'industrie automobile, le transport public de passagers et de marchandises, la construction, voire même la production d'électricité, souvent associée à la possibilité de réaliser des économies grâce à une plus grande efficacité énergétique.

3.5. La vitesse à laquelle l'appareil productif européen sera en mesure de s'orienter vers les nouvelles technologies, par rapport à d'autres acteurs centraux de l'économie mondiale, pourrait être déterminante pour l'avenir économique de l'Europe.

3.6. Certains pays européens sont à la pointe au niveau mondial dans de nombreux domaines technologiques liés aux économies d'énergie et aux faibles émissions de CO2, mais les récents investissements réalisés dans d'autres parties du monde (par exemple par l'administration américaine dans le secteur automobile) pourraient à brève échéance reléguer l'Europe dans une position d'arrière-garde très dangereuse.

3.7. En tout état de cause, il y a lieu de réduire les fortes disparités existant entre les États membres, tant en ce qui concerne leur capacité à produire et innover dans ce domaine que le niveau qualitatif de l'éducation et de la formation scolaire et universitaire en la matière, en encourageant les échanges entre les États membres dans les secteurs de formation de haut niveau technologique.

3.8. Le fait qu'il soit difficile d'appliquer des normes didactiques uniformisées au niveau européen en matière d'éducation à l'environnement ne doit pas empêcher de diffuser les connaissances en exploitant les possibilités des pays les plus avancés. Une analyse comparative de la qualité devrait être introduite afin de relever le niveau européen moyen.

3.9. Les programmes européens ManagEnergy, Intelligent Energy Europe, Comenius et Leonardo Da Vinci, diversement orientés vers la formation, le conseil et l'éducation, constituent d'importantes contributions au développement d'une Europe utilisant au mieux ses ressources humaines et environnementales.

3.10. L'établissement d'un réseau européen de forums nationaux pour l'éducation dans le domaine des énergies propres, fondé sur les organisations et les initiatives déjà existantes en matière d'énergies propres et faisant office de canal de diffusion au niveau national, destiné à mettre les éducateurs en relation avec des programmes et des matériels adaptés, pourrait faciliter l'inclusion des énergies propres et de l'environnement dans les programmes éducatifs nationaux.

3.11. L'UE doit donc mettre en œuvre sans attendre, de manière cohérente et coordonnée, une action tendant à développer le secteur des technologies à faibles émissions de CO2. Il est primordial de former une «masse critique» d'experts en mesure d'alimenter la croissance de ce secteur au cours des prochaines décennies.

3.12. La formation dispensée dans les établissements d'enseignement supérieur et les universités peut et doit être coordonnée au niveau européen, grâce à la suppression des barrières linguistiques. Il existe déjà en Europe des exemples de cette coordination interuniversitaire: l'agence EUREC, qui gère un Master européen en énergies renouvelables grâce à la coopération d'universités d'Allemagne, de France, du Royaume-Uni, de Grèce et d'Espagne, et le Master international en technologies de réduction des gaz à effet de serre, géré en coopération par les universités de Pérouse (Italie), Liège (Belgique) et la Mälardalen University de Västerås (Suède) (www.masterghg.unipg.it). Ces initiatives devraient toutefois être diffusées et financées par la Communauté et leur programmation devrait être axée sur des thèmes spécifiques, dans le cadre d'un plan coordonné garantissant la formation d'une génération de techniciens disposant de compétences élevées dans tous les secteurs économiquement pertinents.

3.13. S'agissant de l'enseignement universitaire et para-universitaire, la création de cursus d'études et de diplômes spécifiquement dédiés au développement durable (problèmes liés au CO2, mais aussi économies d'énergie, production d'énergie «propre», etc.) devrait aller de pair avec une nette augmentation des financements destinés à la recherche dans ces domaines. En effet, un enseignement de haut niveau n'est pas possible si les enseignants ne sont pas engagés dans des projets de recherche de niveau international dans le secteur où ils exercent leur activité.

4. Éducation: exemples à suivre

4.1. Il existe en Europe et dans le monde de remarquables exemples d'activités d'enseignement liées à la promotion de la protection de l'environnement et dans certains cas spécifiquement axées sur la réduction des émissions de CO2.

4.2. L'Université du Texas à Austin et son département Jackson School of Geosciences ont lancé depuis quelques années un programme de collaboration avec les écoles primaires et secondaires du Texas, dénommé programme GK-12. Des cours destinés aux professeurs et aux étudiants sont financés à l'aide de fonds publics (les professeurs bénéficient également d'une petite allocation de 4 000 $/an).

4.3. En Europe, il existe de très nombreuses initiatives similaires, parmi lesquelles celle du gouvernement britannique, qui invite à calculer sa propre empreinte carbonique et donne des conseils pour réduire les consommations (http://actonco2.direct.gov.uk/index.html).

4.4. Le conseil régional d'Île-de-France a récemment (2007) organisé et financé un projet intégré concernant l'éducation à l'environnement vers un développement durable (EEDD), qui encourage des initiatives pédagogiques spécifiques et le regroupement d'associations en vue de coordonner les initiatives au niveau régional.

4.5. Le projet de l'UE Young Energy Savers produira plusieurs dessins animés amusants, sous la direction des plus grands dessinateurs, qui montreront de manière attrayante et séduisante aux enfants que, comme les personnages des dessins animés, eux aussi peuvent faire de petits gestes efficaces pour réduire leur empreinte carbonique.

4.6. L'école, la famille, le poste de travail constituent des lieux privilégiés pour diffuser, à l'aide d'instruments éducatifs, la connaissance et la prise de conscience de ces problèmes. Les objectifs ambitieux et nécessaires fixés ne pourront être atteints que grâce à la diffusion et la généralisation de comportements collectifs et le choix de nouveaux modes de vie.

4.7. Il convient de créer des mécanismes et des instruments permettant aux jeunes de réaliser leurs propres initiatives en dehors du milieu scolaire. Les jeunes sont doués pour l'innovation et enthousiastes vis-à-vis du changement, mais souvent ils veulent agir par eux-mêmes. De nombreux jeunes restent à l'écart des activités menées par les adultes, mais celles-ci les stimulent à plusieurs égards.

5. La formation professionnelle des techniciens et des cadres

5.1. Plusieurs millions de nouveaux emplois seront créés en Europe et dans le monde.

5.2. En septembre 2008 a été publié le rapport du PNUE, de l'OIT, de l'OIE et de la CSI intitulé «Emplois verts: Vers un travail décent dans un environnement durable à faible taux de carbone». S'agissant de l'UE, cette étude extrêmement intéressante prévoit la création d'un nombre d'emplois compris entre 950 000 et 1 700 000 d'ici à 2010 et entre 1 400 000 et 2 500 000 d'ici à 2020, suivant la stratégie choisie, normale ou avancée. De 60 à 70 % de ces emplois devraient être créés dans le secteur des énergies renouvelables et un tiers au moins d'entre eux concernent des qualifications de haut niveau.

5.3. Si l'on considère les technologies et les activités relatives à l'efficacité énergétique et aux économies d'énergie, à la gestion des déchets et au recyclage, à la distribution d'eau et à l'efficacité de sa gestion, au transport durable et innovant, les investissements attendus, qui permettront de développer fortement l'emploi, s'élèvent à des centaines de milliards de dollars.

5.4. Ces considérations préalables mettent en évidence le rôle central joué par la formation scientifique et professionnelle dans la préparation des travailleurs aux futures activités.

5.5. Pour inverser plus rapidement cette tendance – dans un contexte il est vrai difficile pour les budgets publics – il y a lieu d'investir massivement en faveur des «emplois verts». D'importantes aides publiques devraient être consacrées à des cours de formation pour les jeunes générations et au perfectionnement professionnel des travailleurs.

5.6. Les industries, les syndicats, les organisations non gouvernementales et les pouvoirs publics devraient déployer des efforts communs, en organisant des conférences nationales spécifiques pour trouver les solutions les plus adaptées aux particularités nationales, afin de soutenir les activités d'enseignement et de formation professionnelle concernant les secteurs les plus innovants en général et une société à faible contenu de CO2 en particulier.

5.7. L'audition publique a permis de souligner, s'agissant en particulier de l'administration publique, l'importance des activités d'information et de soutien technique à l'intention des cadres et des employés de la fonction publique, afin de leur permettre d'organiser efficacement le travail, d'être informés des produits et des technologies à faibles émissions de CO2 disponibles et de fixer des normes quantitativement raisonnables pour les marchés publics «verts».

5.8. Dans le secteur du bâtiment, il est possible de réaliser des économies d'énergie très significatives, avec une réduction correspondante des émissions. Sur les 40 % de l'énergie qui est utilisée dans les bâtiments, 22 % pourraient être économisés. 41,7 % des travailleurs (avec des différences notables d'un pays à l'autre) sont faiblement qualifiés et leur formation implique des coûts prohibitifs pour les petites entreprises. Il convient donc d'encourager les initiatives telles que celle prise en Espagne, où une école mobile forme les travailleurs aux technologies de construction éco-compatibles sans qu'ils aient à s'éloigner longtemps de leur lieu de travail. Les organismes en charge des logements sociaux ont lancé un ensemble d'initiatives destinées à informer les gestionnaires et les utilisateurs de ces logements. Le projet «Energy Ambassadors» consiste à former des «ambassadeurs de l'énergie», recrutés parmi le personnel déjà en fonction auprès des autorités locales, des organisations sans but lucratif et des organismes sociaux, afin qu'ils deviennent dans un premier temps des personnes de contact pour l'énergie au sein de leurs organisations, pour ensuite diffuser les connaissances auprès du public.

5.9. Parmi les catégories professionnelles susceptibles d'avoir une influence positive sur les émissions, il y a les architectes. L'on constate de plus en plus chez ceux-ci un changement d'approche culturelle: plutôt que de concevoir des projets destinés à satisfaire des styles de vie artificiels ayant largement recours à la mécanique et à l'électricité, ils sont désormais enclins à adapter le style de vie et l'aménagement des cadres de vie aux exigences découlant des rythmes naturels. Il est également important de diffuser des connaissances techniques spécifiques sur les caractéristiques des matériaux innovants permettant de réaliser des économies d'énergie.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/20

Avis du Comité économique et social européen sur «L'écologisation du transport maritime et fluvial»

(avis exploratoire)

(2009/C 277/04)

Rapporteuse: Mme BREDIMA

Par lettre en date du 3 novembre, la Commission européenne a demandé au Comité économique et social européen, au titre de l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de rédiger un avis exploratoire sur

«L'écologisation du transport maritime et fluvial».

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 182 voix pour, 3 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le présent avis exploratoire examine comment «écologiser» l'environnement océanique et fluvial tout en sauvegardant la compétitivité de l'industrie des transports, dans la logique de la stratégie de Lisbonne. Il est possible de parvenir à cette «écologisation» par une politique globale, qui encouragera les investissements «verts» créera des «emplois verts». Estimant qu'une économie verte ne constitue pas un luxe, le Comité est donc favorable à une telle démarche.

1.2. Colonne vertébrale de la mondialisation, le transport maritime assure quelque 90 % des échanges mondiaux et achemine 90 % du négoce extérieur de l'UE et 45 % de ses transactions intérieures (en volume). La navigation intérieure, quant à elle, joue un rôle important pour les transports internes à l'Europe, puisque les voies navigables détiennent une part de 5,3 % de l'ensemble de ces acheminements sur son territoire. L'un et l'autre de ces modes de transport sont compétitifs, durables et respectueux de l'environnement.

1.3. Le Comité invite instamment la Commission à opérer, dans ses documents et saisines futurs, une distinction en vertu de laquelle la navigation fluviale sera rangée parmi les modes de transport intérieur.

1.4. Le Comité estime qu'il convient de rapporter les performances environnementales du transport maritime et de la navigation intérieure à celles des acheminements terrestres dans l'UE et à la pollution provoquée par des sources implantées sur la terre ferme. Il s'impose, rappelle-t-il, que toutes les mesures communautaires en rapport avec la pollution de l'environnement puissent également valoir pour la navigation de plaisance et, si possible, les bâtiments de guerre. Toutes ces dispositions doivent être applicables à tous les navires, indépendamment de leur pavillon, et s'avérer aussi pratiques et avantageuses que possible en considération de leur coût. Il convient par ailleurs qu'elles se basent sur une évaluation solide, sur le plan environnemental, technique et socio-économique.

1.5. En cette année européenne de la recherche et de l'innovation (2009), le Comité est d'avis que l'industrie européenne devrait prendre une position en pointe pour l'exploration de technologies vertes dans le domaine de la conception et du fonctionnement des navires et des ports. Il conviendrait que la Commission européenne étudie les possibilités de commercialiser dans d'autres parties du globe les technologies vertes de l'Europe. Une telle initiative aurait par ailleurs l'avantage de créer plus d'emplois dans les États membres de l'UE («emplois verts»). Grâce aux investissements intelligents effectués dans des dispositifs plus écologiques en matière de bateaux, d'efficacité énergétique et de ports, l'économie mondiale sortira plus rapidement de la crise.

1.6. Le Comité suggère qu'il est possible de parvenir à de meilleurs résultats en gardant la balance égale entre la législation et les initiatives émanant du secteur. Aussi presse-t-il la Commission d'examiner comment faire fructifier les bonnes pratiques au niveau de l'UE. L'«écologisation», qui répond à un souci de respect de l'environnement, est profitable à l'économie et peut déboucher sur la création d'emplois. Il n'y a pas conflit entre la durabilité du transport maritime et fluvial et sa rentabilité.

1.7. Le Comité pourrait servir de «canal de communication» officiel des nouvelles politiques vertes auprès de la société civile organisée de l'UE, le but étant de parvenir à développer une «culture verte». Il peut être le forum européen qui sensibilisera plus avant la société civile organisée aux enjeux environnementaux. Avant de parvenir à réaliser le bateau, le carburant ou le port «verts», nous devrions modifier notre manière de penser et d'agir au jour le jour et accéder à une conscience plus écologique.

1.8. Il est reconnu qu'à l'aune des émissions de CO2, la formule la plus efficace pour le transport de marchandises est celui qui s'effectue par la mer et les voies navigables intérieures. La promotion de l'acheminement fluvial pourrait aider l'UE à atteindre ses principaux objectifs de politique environnementale. Son utilisation plus intensive constitue l'une des clés pour réduire les émissions de CO2 du secteur des transports.

1.9. Dans le futur prévisible, le transport maritime, et donc ses émissions, continueront à se développer, au service d'un commerce mondial en croissance continue. Aussi apparaît-il pratiquement impossible de parvenir à réduire en chiffres absolus le volume de gaz qu'il émet. Il est possible d'arriver à des réductions significatives des rejets par une combinaison de mesures techniques et opérationnelles.

1.10. Lorsqu'on s'interroge sur un éventuel système d'échange de quotas d'émissions pour le transport maritime, il y a lieu de ne pas obérer la compétitivité de la marine marchande européenne sur le marché mondial. Un système planétaire s'avérerait bien plus efficace pour faire baisser les émissions de CO2 de l'industrie maritime mondiale qu'un dispositif propre à l'UE ou à telle ou telle autre région du globe.

1.11. Il est nettement plus difficile d'appliquer un système d'échange de quotas d'émission au transport maritime qu'à l'aviation, en particulier pour ce qui concerne l'affrètement à la demande. Dans le secteur, une taxe sur le carbone (carburants de soute) ou toute autre forme de prélèvement pourraient s'avérer tout aussi «efficaces» et d'une gestion nettement plus aisée, pour autant qu'elles soient appliquées à l'échelle mondiale.

1.12. Il sera particulièrement bénéfique, notamment dans le domaine de l'acheminement des biens dangereux, d'aligner sur les normes en vigueur dans le transport maritime les dispositifs d'enseignement et de formation qui s'adressent aux équipages des bâtiments de navigation intérieure.

2. Recommandations

2.1. Bien que le transport maritime et le transport fluvial soient des modes d'acheminement compétitifs, durables et respectueux de l'environnement, la Commission devrait étudier les possibilités d'y apporter encore des améliorations, via des synergies entre actes réglementaires et initiatives du secteur.

2.2. Le Comité note que le besoin se fait sentir d'améliorer les infrastructures des ports et canaux afin d'y accueillir de plus gros navires, d'éliminer les problèmes de congestion portuaire ou de maximiser la vitesse des rotations à quai.

2.3. Les États membres, que ce soit isolément ou de concert, doivent installer les dispositifs adéquats en matière de préparation, de ressources et d'équipements pour réagir aux effets de la pollution dans les eaux communautaires, la combattre et l'atténuer.

2.4. Le Comité presse la Commission d'examiner les initiatives prises par l'industrie et les autres actions environnementales et d'étudier comment faire fructifier au niveau de l'UE. ces bonnes pratiques visant à réduire les émissions atmosphériques des bateaux.

2.5. Si l'on veut arriver à créer le bateau ou le port «verts» de demain, la Commission se doit de soutenir l'industrie communautaire pour qu'elle prenne la position de tête dans la recherche sur l'innovation technologique navale et portuaire.

2.6. Le Comité appelle la Commission à se pencher sur la commercialisation des technologies vertes européennes dans d'autres parties du monde. Une telle démarche aurait en outre l'avantage de créer davantage d'emplois (dits «verts») dans les pays de l'Union.

2.7. S'agissant de réduire les émissions des navires, le Comité propose des améliorations de logistique, par le biais de mesures telles que le raccourcissement des itinéraires, la réduction des traversées effectuées avec des cales ou citernes à vide (trajets avec ballast) ou des ajustements qui optimalisent les dates d'accostage.

2.8. L'Union européenne se doit de soutenir les efforts que l'OMI déploie pour fournir des réglementations qui s'appliquent mondialement à la marine marchande internationale et faire face aux besoins de développement des capacités dans le domaine de la mise en œuvre des responsabilités de l'État du pavillon.

2.9. Dans le secteur des transports, la majeure partie des accidents sont dues à des erreurs humaines. Il est impératif de veiller au bien-être des gens de mer lorsqu'ils sont à bord, qu'il s'agisse de leurs conditions de vie ou de travail. Aussi s'impose-t-il de s'employer à tout prix à inculquer une culture de sécurité et de responsabilité sociale d'entreprise.

2.10. La qualité des carburants de soute a une incidence sur la santé humaine. Le Comité estime que les industries concernées devraient considérer qu'il relève de leur responsabilité sociale d'entreprise de poser de nouveaux jalons pour protéger l'environnement et améliorer la qualité de vie de la société tout entière.

2.11. La montée en puissance de la flotte de bateaux de transport de gaz naturel liquéfié (GNL) pose des défis notables pour la formation et la certification des officiers de marine de leurs équipages. Face à la pénurie de ces personnels qualifiés, il est nécessaire d'intensifier les niveaux de recrutement et d'instruction.

2.12. Les activités et incidents en haute mer peuvent avoir un impact sur les eaux communautaires. Le Comité suggère que l'on recoure à l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), en l'occurrence à ses services de préparation et de réaction à la pollution par hydrocarbures, de mobilisation de flotte de bateaux récupérateurs de pétrole ou encore de suivi et de surveillance satellitaires. Ces dispositifs offrent des moyens perfectionnés pour des actions de détection, d'intervention rapide et de contrôle ultérieur. Un financement adéquat de l'organisation renforcerait ses moyens de coordination.

2.13. Il y a lieu de développer des programmes de recrutement, d'enseignement et de formation pour les équipages de bateaux de navigation intérieure, en particulier dans le domaine du transport des marchandises dangereuses, afin d'attirer des jeunes dans ce secteur et d'y conserver les compétences requises.

3. Introduction générale

3.1. Le présent avis exploratoire est bâti autour de deux axes: «Comment écologiser l'environnement océanique et fluvial, en préservant par ailleurs la compétitivité de l'industrie des transports?» La question est posée sur la toile de fond des communications sur l'«Écologisation des transports» (1) et la «Stratégie pour une mise en œuvre de l'internalisation des coûts externes» (2). Ce train de mesures comporte une stratégie qui a pour but de garantir que les prix du transport reflètent mieux le coût qu'il induit pour la société, de manière que les nuisances environnementales et les encombrements qui lui sont imputables puissent être réduits progressivement, d'une manière qui stimule son efficacité et celle de l'ensemble de l'économie. Le Comité salue ces initiatives, qui, confortant la dimension environnementale, se situent dans le fil de la stratégie de Lisbonne et Göteborg.

3.2. S'agissant de la navigation intérieure, la stratégie annonce l'internalisation des coûts externes; pour le transport maritime, où cette opération n'a pas encore été entamée, elle charge la Commission européenne d'agir en 2009 si à cette date, l'Organisation maritime internationale (OMI), n'a pas dégagé un accord sur des mesures de réduction des gaz à effet de serre.

3.3. Le Parlement européen et le Conseil européen ont insisté sur l'importance que revêt une politique de transport durable, en particulier dans le contexte de la lutte contre le changement climatique. Ils affirment que le transport devra apporter sa contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

3.4. Le Comité fait observer que le transport maritime, dont celui qui s'effectue sur de courtes distances, constitue un mode d'acheminement qu'il convient de distinguer rigoureusement des voies navigables intérieures, du point de vue économique, social, technique et nautique. Des différences aussi marquées que cruciales séparent les marchés sur lesquels ils travaillent, les règles et particularités sociales qui leur sont applicables, les unités de mesure des tonnages de leurs cargaisons et des moteurs qui y sont employés, leurs capacités de charge, leurs itinéraires et la structure de leurs routes. Le maritime et l'aérien sont sans conteste des modes de transport d'échelle planétaire, tandis que les voies navigables du continent européen sont généralement rangées dans la catégorie dite du «transport intérieur», qui inclut également la route et le rail en Europe (3). Aussi le Comité invite-t-il instamment la Commission à opérer, dans ses documents et saisines futurs, une distinction en vertu de laquelle la navigation fluviale sera rangée parmi les modes de transport intérieur.

4. Le contexte du changement climatique

4.1. Le réchauffement du climat, l'incidence de la pollution atmosphérique sur la santé humaine et les limitations qui affectent l'offre pétrolière mondiale constituent autant de grands facteurs qui incitent l'UE à agir pour atténuer la dépendance du secteur des transports vis-à-vis des carburants fossiles. La combustion des carburants fossiles produit du dioxyde de carbone (CO2), qui est le principal gaz à effet de serre (GES). Les politiques environnementales actuelles sont dès lors presque exclusivement axées sur des efforts de réduction des rejets de CO2. Il faut toutefois signaler que parmi les autres gaz à effet de serre, le plus important est le méthane (CH4), qui est émis par le secteur de l'élevage.

4.2. Le Comité estime que les performances environnementales du transport maritime et fluvial doivent être évaluées à l'aune de celles des modes d'acheminement terrestres qui sont utilisés dans l'UE et de la pollution qui trouve son origine dans des sources situées sur la terre ferme. Il réaffirme (4) qu'il s'impose d'adopter une approche globale, qui tienne compte de la disponibilité des technologies de réduction des rejets, des indispensables encouragements à l'innovation, de l'économie des échanges mondiaux et de la nécessité de parer aux effets négatifs de l'augmentation des émissions de CO2 qui se produit lors de la réduction des rejets d'autres polluants de manière à restreindre au maximum les interactions non voulues entre les différentes politiques.

4.3. Les mesures prises pour réduire les émissions émanant du transport maritime et fluvial doivent être tout à la fois pratiques et applicables à tous les navires, quel que soit leur pavillon et y inclus les bateaux de plaisance et, si possible, les vaisseaux de guerre (5). Par ailleurs, il y a lieu qu'elles s'appuient sur une évaluation solide de l'incidence qu'elles produiront sur le plan environnemental, technique et socio-économique. En outre, une législation qui viserait à réaliser dans la marine marchande et la navigation intérieure, à un coût considérable, des économies marginales de rejets de gaz à effet de serre pourrait bien déboucher sur un transfert modal vers d'autres formes d'acheminement, pourtant moins respectueuses de l'environnement, avec au final, un bilan global négatif sur le réchauffement de la planète.

4.4. Il est un aspect des politiques vertes qui est souvent négligé: leur apport bénéfique pour l'économie. L'«économie verte» constitue en effet une des voies à suivre pour sortir de la crise mondiale. Cette économie en phase d'émergence est en train de susciter de nouvelles possibilités d'emploi (6). M. Dimas, membre de la Commission européenne, a déclaré que sur la prochaine décennie, elle produira deux millions de postes de travail dans l'UE. Elle n'a donc rien d'un luxe.

4.5. Il est possible de réduire encore le volume de CO2 émis par le transport maritime et fluvial mais ces diminutions ne se feront qu'à la marge, étant donné que les marchandises concernées devront de toute façon être déplacées, quels que soient les frais supplémentaires qui seront imposés, lesquels, en tout état de cause, seront supportés par le consommateur.

5. L'écologisation du transport maritime

5.1. L'industrialisation et la libéralisation des économies ont débouché sur un essor des échanges mondiaux et accru la demande de produits de consommation. Le plan d'action pour une politique maritime (7) met tout particulièrement en vedette le transport maritime, eu égard à ses atouts de compétitivité, de durabilité et de respect de l'environnement.

5.2. Depuis des années, la marine marchande améliore en permanence ses performances environnementales. Des avancées significatives ont été réalisées dans le domaine de l'efficacité des moteurs et de la conception des coques, qui ont abouti à réduire les émissions et augmenter l'efficacité énergétique. Eu égard au volume du fret dont l'acheminement est assuré par des bateaux, la part du transport maritime dans les émissions mondiales de CO2 (2,7 %) (8) est modeste.

5.3. La fonte des glaces de mer dans la région arctique ouvre peu à peu de nouvelles possibilités de navigation sur des itinéraires qui traversent les eaux de l'Arctique (9). Le raccourcissement des trajets entre l'Europe et le Pacifique aboutira à des économies d'énergie et à une réduction des émissions. Dans son avis sur «Une politique maritime intégrée pour l'UE», le Comité a attiré l'attention sur l'importance que revêt cette route arctique (10). Dans le même temps, il s'avère de plus en plus nécessaire d'en protéger et d'en préserver l'environnement marin, en coopération avec ses populations, et d'en améliorer la gouvernance multilatérale. La question de l'ouverture de nouvelles voies dans cette région devrait être abordée avec prudence, tant qu'une évaluation d'incidence environnementale n'aura pas été effectuée sous l'égide des Nations unies. Pour le court et le moyen termes, le Comité préconise plutôt que la zone soit considérée comme une aire de protection de la nature. Il serait dès lors judicieux de mener une action au niveau de l'Union européenne et des Nations unies afin d'instaurer un équilibre entre les différents paramètres en jeu en ce qui concerne ce passage. L'élargissement du canal de Panama, qui devrait être achevé pour 2015, devrait également produire des effets bénéfiques en la matière.

5.4. Le transport maritime est un secteur hautement réglementé, avec plus de 25 conventions et codes internationaux de grande portée. Marpol 73/78 constitue la principale convention internationale pour la prévention de la pollution marine, qu'elle soit imputable à des accidents ou au fonctionnement des navires (11). Il est également régi par une législation communautaire fort complète, qui comporte notamment les trains de mesures Erika I et II et le troisième paquet de mesures sur la sécurité maritime, de 2009. La législation a grandement amélioré la sécurité maritime, la surveillance antipollution et, le cas échéant, les interventions effectuées pour prévenir les incidents ou atténuer leurs conséquences.

5.5. Récemment révisée, l'annexe VI de la convention Marpol, qui concerne la pollution de l'air provoquée par les navires, instaure des limites plus sévères pour les émissions d'oxydes de soufre (SOx), de particules et d'oxydes d'azote (NOx). Une réduction significative des rejets atmosphériques des navires pourrait découler d'une série de mesures techniques et fonctionnelles, dont plusieurs ne peuvent être mises en œuvre que sur une base volontaire. Parmi elles, la diminution de la vitesse (navigation à vitesse réduite) est la plus efficace, avec des effets qui sont immédiatement perceptibles. Leur utilisation sera néanmoins tributaire des impératifs commerciaux.

5.6. Le Comité estime qu'il est possible d'arriver à de meilleurs résultats via une combinaison équilibrée de législation et d'initiatives émanant du secteur, dont on peut citer comme exemple les objectifs pionniers que poursuivent l'Association hellénique de protection de l'environnement marin (Helmepa) (12), les prix du Trophée Poséidon (13), l'initiative «Forêt flottante» (14) ou la Fondation des certificats verts (Green Awards) (15).

5.7. Lorsqu'on s'interroge sur un éventuel système d'échange de quotas d'émission pour le transport maritime, il y a lieu, sous peine de contrevenir à l'agenda de Lisbonne, de ne pas obérer la compétitivité de la marine marchande européenne sur le marché mondial. Avant de prendre des décisions, il conviendra que la Commission apporte des réponses claires aux questions suivantes: quel avantage l'instauration d'un tel mécanisme dans la marine internationale apportera-t-elle à l'environnement et comment fonctionnera-il en pratique, dans une industrie aussi internationalisée que cette activité? Dans un tel contexte, un système planétaire s'avérerait bien plus efficace pour faire baisser les émissions de CO2 de l'industrie maritime mondiale qu'un dispositif propre à l'UE ou à telle ou telle région du globe.

5.8. Une pression évidente s'exerce pour qu'à l'horizon 2013, le transport maritime soit intégré dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE). Il est nettement plus compliqué de l'appliquer à cette branche du transport qu'au secteur aéronautique, en particulier dans le cas de l'affrètement à la demande, car les spécificités concrètes du transport maritime compliquent singulièrement les calculs requis par ce dispositif. La majeure partie de l'activité de la marine marchande internationale consiste à acheminer des cargaisons aux quatre coins de la planète, selon des routes commerciales qui évoluent constamment. La plupart des bâtiments de l'UE effectuent leurs chargements et déchargements dans des ports extracommunautaires, désignés par l'affréteur. Vu l'hétérogénéité de ces navires, il n'est pas facile de fixer un profil qui serve d'étalon. Le secteur du transport maritime a pour caractéristique d'être constitué d'un grand nombre de petites sociétés, de sorte qu'un système d'échange de quotas d'émissions représenterait une charge administrative très lourde. Dans le cas de l'affrètement à la demande, qui représente son principal domaine d'activité, les navires ne relâchent qu'occasionnellement dans l'UE. Le réapprovisionnement de leurs réservoirs de carburant peut très bien s'effectuer dans des ports qui ne sont pas situés sur le territoire de l'Union et le calcul de leur consommation entre deux escales repose sur de simples estimations. Vu cet état de fait, l'attribution des quotas d'émission pourrait bien faire intervenir plusieurs pays, en l'occurrence ceux de l'armateur, de l'exploitant et de l'affréteur du bâtiment, ou encore du propriétaire ou du destinataire de la cargaison. En outre, un système communautaire d'échange de quotas d'émission devrait alors être mis en œuvre pour tous les navires qui accostent dans les ports européens, avec, dans cette hypothèse, un risque réel que des pays tiers qui n'appliquent pas ce dispositif d'échange prennent des mesures de rétorsion au nom des vaisseaux naviguant sous leur pavillon.

5.9. Une taxe sur le carbone (carburants de soute) ou toute autre forme de prélèvement pourraient s'avérer tout aussi «efficaces» et bien plus faciles à gérer. En outre, il serait plus aisé, dans cette hypothèse, de s'assurer que les fonds prélevés sont bien investis dans des initiatives d'«écologisation».

5.10. Dans notre horizon de prévisibilité, les systèmes de propulsion des navires continueront à être dominés par les carburants à base de carbone. Dans un premier temps, le gaz offrira une solution de substitution et son utilisation se répandra plus largement à mesure que les infrastructures de distribution deviendront disponibles. Les études de faisabilité effectuées sur des piles à combustibles alimentées par le gaz naturel ont indiqué une réduction significative des émissions de CO2. Dans ses travaux ultérieurs, l'Organisation maritime internationale portera par ailleurs son attention sur la réduction du bruit imputable aux bateaux.

5.11. Il n'est guère vraisemblable qu'au cours des vingt prochaines années, le transport maritime dispose de suffisamment de biocarburant durable, ni que l'hydrogène ou la capture et le stockage du carbone produisent des effets significatifs dans le domaine de la marine. Si elles ne propulseront pas à eux seuls les bateaux, les technologies éoliennes, comme les voiles Skysails et l'énergie solaire pourraient assister les moteurs. Raccorder au réseau électrique terrestre les bâtiments à quai («alimentation à quai») leur permettra de fonctionner de manière plus respectueuse de l'environnement lorsqu'ils sont au port. La propulsion nucléaire, quant à elle, requiert des équipements spécifiques et des capacités de réaction à des situations d'urgence, de sorte qu'elle ne constitue pas une option viable pour la marine marchande.

6. L'«écologisation» du transport fluvial

6.1. La navigation intérieure joue un rôle non négligeable dans les acheminements internes à l'Europe, puisque le transport sur fleuves et canaux constitue un mode de transport qui compte pour 5,3 % du volume total transporté sur le territoire de l'UE, ce pourcentage pouvant parfois atteindre plus de 40 % dans les régions dotées de grandes voies navigables. Acheminer des marchandises par la navigation fluviale est une démarche fiable, intéressante au regard de ses coûts, sûre et efficace d'un point de vue énergétique. La promotion du transport fluvial pourrait aider l'UE à atteindre ses principaux objectifs de politique environnementale. Son utilisation plus intensive constitue l'une des clés pour réduire les émissions de CO2 du secteur des transports. Une telle approche va dans le sens de la volonté de l'UE d'affronter le problème de l'encombrement excessif du réseau routier.

6.2. Traditionnellement, la navigation intérieure a été soumise à une réglementation par le biais des règles de la Commission centrale pour la navigation du Rhin (CCNR), qui a instauré des normes strictes dans le domaine technique comme dans celui de la sécurité. Des dispositions concernant ce dernier aspect, ainsi que les questions de responsabilité et de prévention des pollutions, figurent dans la Convention de Mannheim, qui est applicable aux pays riverains du fleuve. Du fait de ces impératifs sévères, la navigation intérieure se distingue par un niveau très homogène de qualité et de sécurité, tant pour l'équipement de ses bâtiments que pour la formation de ses équipages. C'est en se fondant sur la réglementation découlant de cette convention que l'UE a récemment promulgué, par la directive 2006/87/CE, un ensemble complet de conditions auxquels doivent satisfaire les bateaux de navigation intérieure.

6.3. La législation communautaire (16) fixe des limites pour certains polluants atmosphériques, ainsi que pour la qualité du carburant utilisé par les bâtiments de navigation fluviale. Dans sa proposition concernant la teneur en soufre des carburants (17), la Commission européenne préconisait des réductions de ce taux qui se seraient appliquées aux bâtiments de transport tant maritime que fluvial. Le secteur de la batellerie s'est dit favorable à l'abaissement de cette concentration de 1 000 à 10 parties par million (ppm) en une seule étape. Le Parlement a récemment accepté cette dernière proposition et décidé qu'à partir de 2011, ce chiffre serait ramené en une fois à 10 ppm. Dans un avenir qui n'est guère éloigné, la navigation intérieure pourra bénéficier de dispositifs qui ne produisent aucune émission de carbone, telles les piles à combustibles. Des innovations allemandes comme la barge de navigation intérieure CompoCaNord, le pétrolier Futura ou, aux Pays-Bas, le remorqueur portuaire à propulsion hybride à hydrogène, dont les rejets sont proches de zéro, en fournissent déjà des exemples concrets. En outre, de nouveaux textes de loi (18) réglementent le transport des marchandises dangereuses par route, chemin de fer et voie navigable à l'intérieur des États membres ou entre plusieurs États membres.

6.4. Depuis le récent élargissement, le réseau des voies navigables de l'UE s'étend désormais de la mer du Nord à la mer Noire, via la liaison interfluviale Rhin-Danube. Elles ouvrent de larges perspectives pour un acheminement fiable de marchandises et supportent avantageusement la comparaison avec les autres modes de transport, souvent affectés par des problèmes d'encombrement et de capacités.

6.5. Il ne serait pas réaliste de traiter la navigation intérieure de la même manière que des activités nationales susceptibles d'être régies par la législation du pays ou de la zone qui sont concernés. Des bâtiments de navigation intérieure battant pavillon croate, ukrainien, serbe ou moldave évoluent d'ores et déjà sur les fleuves et les canaux de l'Union, tandis que la libéralisation de la batellerie sur le réseau fluvial de Russie et l'ouverture de son accès aux intervenants de l'UE et vice versa ajouteront également une dimension internationale au dossier de la navigation intérieure communautaire.

6.6. Parmi les conditions et les défis primordiaux qui s'imposent pour assurer la fiabilité de la navigation intérieure, on relèvera l'amélioration des infrastructures physiques, de façon à éliminer les goulots d'étranglement (19), ainsi que les travaux d'entretien requis. Le Comité renvoie à l'avis qu'il a adopté antérieurement et espère que les actions entreprises sous l'égide du projet Naiades (20) vont revitaliser ce mode de transport et permettront de financer les projets de développement d'infrastructures.

6.7. Étant un mode de transport relativement peu utilisé, la navigation intérieure n'a pas à jouer un rôle de précurseur en matière d'internalisation des coûts externes. Toute politique qui imposerait une taxe carbone sur ce secteur se heurterait inévitablement à des problèmes juridiques, dans la mesure où, aux termes de la Convention de Mannheim (1868), il n'est pas possible d'appliquer des prélèvements à la batellerie rhénane – et l'on remarquera, sur un plan pratique, que le bassin du Rhin compte actuellement pour 80 % du trafic de navigation intérieure. Le Comité relève que l'incompatibilité des régimes juridiques découlant du traité sur le Rhin et de celui sur le Danube crée des problèmes en ce qui concerne la législation environnementale pour le second de ces fleuves. Il suggère que l'UE redouble d'efforts pour une uniformisation future des règles, environnementales, sociales ou techniques, afin de faciliter par ce biais la navigation intérieure.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) COM(2008) 433 final, SEC(2008) 2206.

(2) COM(2008) 435 final.

(3) L'expression de «transport par eau» (waterborne), qui peut s'appliquer au maritime comme au fluvial, ne se rapporte qu'au milieu dans lequel il s'effectue, sans se référer ni à ses modalités, ni à ses implications pour l'environnement. Que la direction générale «Transport et énergie» ait rangé la route et le rail mais non la navigation intérieure dans la catégorie des transports intérieurs ne change rien à cet état de fait.

(4) JO C 168 du 20.7.2007, p. 50; JO C 211 du 19.8.2008, p. 31.

(5) Voir note 4.

(6) Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), Emplois verts.

(7) SEC(2007) 1278.

(8) OMI, Mise à jour de l'étude de 2000 sur les émissions de gaz à effet de serre imputables aux bateaux.

(9) COM(2008) 763.

(10) JO C 211 du 19.8.2008, p. 31.

(11) La prévention de la pollution provoquée par les bateaux sera encore améliorée avec la future mise en œuvre des récentes conventions internationales sur les systèmes antisalissures, les eaux de ballast, l'enlèvement des épaves, les hydrocarbures de soute et le recyclage des bateaux (adoption prévue en 2009).

(12) Fondée en 1981, l'association Helmepa a servi de modèle à la création d'autres initiatives de ce type (Cymepa, Turmepa, Ausmepa, Namepa, Ukrmepa et Intermepa).

(13) Ces prix ont été institués en 2005 par l'Association internationale des armateurs pétroliers indépendants (Intertanko).

(14) D'origine britannique (info@flyingforest.org).

(15) Ces certificats ont été créés aux Pays-Bas (www.greenaward.org).

(16) Directive 2004/26/CE, JO L 225 du 25.6.2004, p. 3COM(2007) 18.

(17) COM(2007) 18.

(18) Directive 2004/26/CE JO L 260 du 30.9.2008, p. 13.

(19) Rapport du CESE sur «L'optimisation du Danube en tant que corridor paneuropéen de réseau paneuropéen de transport» (2002), (rapporteuse: Mme BREDIMA), comité consultatif mixte UE-Roumanie.

(20) JO C 318 du 23.12.2006, p. 218.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/25

Avis du Comité économique et social européen sur «Le transport routier en 2020: les attentes de la société civile organisée»

(avis exploratoire)

(2009/C 277/05)

Rapporteur: M. SIMONS

Par lettre datée du 24 novembre 2008, la présidence tchèque de l'Union européenne a demandé au Comité économique et social européen, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur:

Le transport routier en 2020: les attentes de la société civile organisée.

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 89 voix pour, 33 voix contre et 17 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité économique social européen a posé des limites à la portée de cet avis. Il n'y sera traité que du transport routier de marchandises conformément aux indications complémentaires données par la présidence tchèque. Un avis séparé sera consacré au transport professionnel de passagers par route.

1.2. Toutes les prévisions relatives au transport routier de marchandises laissent présager une forte croissance, de l'ordre de quelques dizaines de points de pourcentage, d'ici 2020. En raison de la crise économique actuelle, l'on s'attend à ce que la croissance stagne au cours des prochaines années, mais cela n'aura aucune influence perceptible sur la situation en 2020.

1.3. Si le tableau final affiche une croissance en 2020, cela implique notamment que l'approche de la Commission en matière de transports, à savoir le concept de la «comodalité», soit poursuivie avec vigueur, afin de mettre en œuvre une politique intégrée des transports basée sur des principes économiques, sociaux et écologiques; cette approche est défendue dans l'examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports et a également été approuvée par le Comité dans son avis du 15 mars 2007.

1.4. La croissance prévue s'accompagne d'une série de problèmes auxquels sont déjà confrontés les autorités supranationales, les pouvoirs publics, les groupes d'intérêts et les citoyens: les émissions de CO2, la dépendance du secteur des transports à l'égard des combustibles fossiles, l'absence d'une infrastructure sûre satisfaisante et la garantie de conditions et d'un environnement de travail favorables pour les chauffeurs.

1.5. Afin de pouvoir faire face à ces problèmes, le Comité estime essentiel de créer un sentiment commun d'urgence, afin de garantir le soutien indispensable des parties concernées.

1.6. Quant aux mesures devant absolument être prises, par exemple en ce qui concerne les émissions de CO2, le Comité propose d'intensifier les efforts pour s'attaquer à la source de ces émissions, notamment en développant – plus rapidement – de nouvelles générations de moteurs économes en énergie.

1.7. S'agissant de la dépendance du secteur du transport professionnel à l'égard des combustibles fossiles, le Comité estime indispensable de mettre en place un programme de recherche et de développement, doté de ressources financières suffisantes, et visant à l'utilisation d'énergies durables dans le secteur des transports.

1.8. La promotion, au moyen de mesures fiscales, de produits et/ou de mesures axés sur les moyens de propulsion alternatifs et la réduction des émissions de CO2 constitue également, selon le Comité, un pas dans la bonne direction. L'accélération du retrait des anciens modèles de camions pourrait faire partie de ces mesures.

1.9. Outre les innovations techniques et les investissements du même ordre, il convient de s'atteler rapidement au développement de l'infrastructure nécessaire, notamment en aménageant suffisamment d'aires de stationnement et d'installations de repos équipées, sûres et surveillées, pour pouvoir s'adapter à la croissance prévue. Il convient de réaliser ces aménagements de manière à ce que les chauffeurs de camions puissent observer les pauses et temps de repos requis par la loi et, ce faisant, se reposer réellement. Il y a lieu en particulier de les mettre à l'abri des vols, agressions et autres actes de délinquance. En matière d'aménagement des infrastructures, de fourniture de services, de système de repères du stationnement, il est indispensable d'élaborer et d'appliquer dans les plus brefs délais des normes générales contraignantes pour les aires de stationnement et de repos, y compris en dehors des autoroutes. Les améliorations à y apporter peuvent être financées par les recettes du péage imposé aux camions. Les investissements nécessaires à la réalisation de ces mesures présentent en outre l'avantage, dans la situation de crise actuelle, de stimuler l'activité économique.

1.10. S'agissant des chauffeurs, il est nécessaire de maintenir l'attrait de la profession en garantissant des conditions et un environnement de travail favorables, tels qu'un temps de travail réglementé, des temps de conduite et de repos harmonisés, qui ne soient pas seulement inscrits dans la législation mais également mis en pratique. Le Comité estime qu'il convient également d'harmoniser à un niveau élevé dans toute l'UE les contrôles des normes sociales dans ce secteur et, le cas échéant, de prévoir des sanctions. Il est d'avis que l'établissement d'un dialogue social entre les employeurs et les travailleurs au niveau national et communautaire est une condition nécessaire au bon fonctionnement du secteur.

1.11. Le Comité insiste avec force sur le fait que les propositions du présent avis doivent non seulement susciter un sentiment d'urgence, mais surtout mener à prendre des mesures urgentes et rapides pour s'adapter de manière durable à la croissance attendue.

2. Introduction

2.1. Le 24 novembre 2008, M. Aleš Řebíček, ministre tchèque des transports, a écrit à M. WESTLAKE, Secrétaire général du Comité économique et social européen, dans la perspective de la présidence tchèque de l'Union européenne qui s'annonçait pour le premier semestre 2009.

2.2. Dans sa lettre, le ministre tchèque des transports indique qu'il estime essentiel que le ministère tchèque des transports établisse une bonne collaboration avec le Comité économique et social européen afin de pouvoir s'acquitter au mieux du programme de la présidence tchèque.

2.3. Dans ce contexte, la présidence tchèque invite le CESE à élaborer un avis exploratoire sur le thème: «Le transport routier en 2020: les attentes de la société civile organisée». Ce sujet revêt une grande importance politique et est étroitement lié à la fois au développement ultérieur du dossier sur l'eurovignette et au programme relatif au RTE-T qui sera publié prochainement.

2.4. Afin de pouvoir recueillir dans les meilleurs délais les avis des différents groupes sociaux concernés, le Comité a jugé nécessaire d'organiser une audition permettant aux représentants de ces groupes d'exprimer leur point de vue.

2.5. Les points de vue des représentants des différents groupes sociaux concernés, notamment ceux qui ont été exprimés au cours de l'audition, sont annexés au présent avis (1).

2.6. Dans le présent avis exploratoire, l'on entend par «transport routier» le transport de marchandises par route, conformément aux indications complémentaires données par la présidence tchèque. Un avis séparé sera consacré au transport professionnel de passagers par route.

2.7. Compte tenu de cette restriction, les conclusions tirées devront être maniées avec la prudence nécessaire étant donné qu'elles ne tiennent pas compte de la dimension additionnelle que représente le transport privé de passagers, dont l'impact sur l'infrastructure est pourtant prédominant.

2.8. L'importance de la demande de la présidence tchèque d'esquisser le paysage du marché du transport routier jusqu'en 2020 devient évidente lorsque l'on réalise que, d'après la révision à mi-parcours du livre blanc de 2001 de la Commission européenne, l'on s'attend, d'ici à 2020, à une augmentation de 50 % du transport de marchandises (en tonnes/km) pour l'UE-25 et que l'on a constaté en 2006 que dans les 27 États membres de l'UE, s'agissant du transport intérieur, environ trois quarts des tonnes/km (73 %) étaient imputables au transport de marchandises par route.

2.9. Le transport de marchandises par rail représente 17 % des tonnes/km, tandis que la navigation intérieure et les oléoducs/gazoducs s'approprient chacun une part de 5 %. Il faudrait donc s'efforcer d'augmenter la part de ces modes de transport et du transport maritime à courte distance.

2.10. Si les prévisions en matière de croissance du transport d'ici 2020 – prévoyant un doublement du transport routier international, deux fois plus rapide que celui du transport routier national – se vérifient, cela aura des conséquences importantes dans plusieurs domaines. Citons notamment l'infrastructure déficiente avec pour effet la formation de goulets d'étranglement: si des mesures drastiques ne sont pas prises, il en résultera une forte augmentation des émissions de CO2, du bruit et de la consommation d'énergie. Et si rien ne change, les conditions et l'environnement de travail vont se détériorer, ce qui diminuera l'attrait de la profession de chauffeur.

2.11. Il est évident que ces éléments doivent être considérés comme des problèmes cruciaux devant faire l'objet de choix fondamentaux qui seront déterminants pour le bon fonctionnement du marché intérieur dans le secteur du transport routier.

2.12. Une autre difficulté réside dans la structure fragmentée du marché du transport routier. En Europe, ce secteur compte environ 900 000 entreprises, dont plus de la moitié peuvent être considérées comme des petites entreprises. Le nombre d'entreprises semble se stabiliser mais leur dimension augmente. En outre, le marché du transport routier se caractérise par un faible degré de cohésion. Les entreprises sont pour la plupart des petites entreprises opérant individuellement et peu enclines à collaborer. De ce fait, les processus logistiques ne sont pas appliqués de manière optimale et le potentiel d'amélioration de la qualité reste considérable dans ce secteur.

3. Observations générales

3.1. Les données d'Eurostat montrent qu'en 2006, dans 25 des 27 États membres de l'UE, la part du transport routier par rapport aux autres modes de transport intérieur (rail, navigation intérieure et oléoducs/gazoducs) représente plus de 50 % (en tonnes/km). En Estonie et en Lettonie, le pourcentage se rapportant au rail s'élève à plus de 60 %. Selon cette même enquête Eurostat, la part du transport ferroviaire s'élève également à plus de 60 % en Suisse.

3.2. Il est également notoire qu'en ce qui concerne le transport routier de marchandises, 85 % des tonnes transportées le sont sur des distances inférieures à 150 km 15 % des tonnes transportées concernent donc des distances supérieures à 150 km.

3.3. Ces données font immédiatement apparaître l'importance du transport routier de marchandises, et plus exactement la flexibilité de ce mode de transport, étant donné que pour les courtes distances il y a peu de solutions de remplacement.

3.4. En ce qui concerne les modes de transport intérieur, le rail et la navigation intérieure peuvent, surtout pour les distances plus longues et en fonction du type de marchandises transportées, constituer une véritable solution de remplacement du transport routier de marchandises, pour autant que la qualité du service soit au moins comparable et que les coûts – inévitables – de transbordement des marchandises soient acceptables. L'internalisation des coûts externes joue un rôle à cet égard.

3.5. Pour les liaisons de transport situées près de la mer, le transport maritime à courte distance peut devenir une solution de remplacement à condition que les obstacles auxquels ce type de transport doit faire face dans le domaine douanier et administratif soient surmontés et que les coûts de transbordement puissent ici aussi rester limités.

3.6. Lorsque l'on examine l'évolution probable pour 2020, l'on peut constater, en se basant sur des études réalisées dans ce domaine par la Commission européenne («European Energy and Transport») et l'institut de recherche NEA, que le produit national brut et partant, le transport, connaîtra une forte croissance, si l'on ne parvient pas à les découpler, comme cela a déjà été reconnu dans l'examen à mi-parcours du Livre blanc sur les transports.

3.7. Les prévisions pour les flux de marchandises en 2020 comparées aux données de 2005 indiquent que:

—	le transport intérieur en Europe occidentale augmentera de 33 %,

—	le transport intérieur en Europe orientale augmentera de 77 %,

—	le transport de l'Europe occidentale vers l'Europe orientale augmentera de 68 %, et que

—	le transport de l'Europe orientale vers l'Europe occidentale augmentera de 55 %.

Étant donné la dépendance du secteur vis-à-vis des combustibles fossiles, l'augmentation prévue du transport routier pour 2020 aura un impact considérable sur les stocks énergétiques.

3.8. De manière générale, l'on s'attend donc à une croissance du flux de marchandises. En raison de la crise du crédit et de la récession économique qui en découle, la croissance sera en tout cas, au cours des prochaines années, moindre que celle annoncée, mais des mesures devront quand même être prises pour y faire face. Il reste encore une bonne dizaine d'années avant 2020 et il y a peu de risques que les conséquences de la récession se feront encore sentir à ce moment-là.

3.9. La croissance attendue des transports dérive de la croissance économique de l'UE et doit avoir pour cadre un marché plus intégré dans lequel sont ancrées des mesures harmonisées et cohérentes, notamment des politiques de contrôle et de sanction.

3.10. Afin d'assurer simultanément, à terme, un haut niveau de mobilité et de protection environnementale, le Comité considère comme une approche nécessaire la politique envisagée par la Commission européenne, à savoir abandonner le transfert modal forcé et suivre l'idée de la «comodalité» (2), c'est-à-dire optimaliser chaque mode de transport et promouvoir la meilleure interaction possible entre tous les modes de transport, tout en développant des solutions de rechange et les investissements.

3.11. Lors de sa réunion du 15 mars 2007 (3), le Comité s'était rallié aux objectifs du livre blanc révisé fondés sur l'optimisation de tous les modes de transport isolément et en combinaison, et sur l'adéquation du potentiel inhérent à chacun d'eux; il avait toutefois insisté sur la nécessité de renforcer le niveau de compétitivité des transports ferroviaire, maritime et fluvial.

3.12. Pour pouvoir faire face à la croissance prévue, il importe d'obtenir le soutien et la collaboration des parties intéressées. Il a par conséquent été utile d'organiser une audition réunissant les organisations internationales fédératrices concernées de la société civile, afin de pouvoir incorporer leurs points de vue au présent avis exploratoire.

3.13. L'une des conclusions que l'on peut tirer de la croissance attendue du flux de marchandises jusqu'en 2020 est qu'il faudra renforcer les infrastructures physiques de tous les modes de transport intérieur. En ce qui concerne le transport maritime à courte distance, il convient d'éliminer avant tout les obstacles douaniers et administratifs.

3.14. L'on peut également déduire que lorsque la croissance attendue du transport de marchandises par route aura lieu, il faudra trouver des solutions pour contrer les effets qu'entraînera cette croissance, notamment en ce qui concerne les émissions de CO2, les accidents de la circulation, la consommation d'énergie et les conséquences sociales telles que l'insuffisance d'aires de stationnement et d'installations de repos surveillées et aménagées.

3.15. Il convient également de réaliser des progrès en ce qui concerne les voyages à vide, l'harmonisation des contrôles et des amendes, une véritable intégration du marché intérieur, l'amélioration de l'efficacité en recourant notamment, lorsque c'est approprié, à des concepts modulaires, des contrôles douaniers plus rapides, des concepts logistiques appliqués au transport même et des études sur le maintien des vitesses de croisière et l'amélioration des pneumatiques.

3.16. Le Comité reconnaît également que pour la période après 2020, il conviendra d'élaborer une politique plus visionnaire. Il invite la Commission, le Conseil, le Parlement et le secteur du transport routier à accorder toute leur attention au débat sur l'avenir des transports annoncé pour 2010 par M. TAJANI, commissaire chargé des transports.

4. Observations spécifiques

4.1. Vu les – maigres – possibilités de trouver une solution à la croissance prévue du transport international de marchandises par route en recourant à d'autres modes de transport, le Comité juge indispensable de développer aux échelons international et national une politique qui crée les conditions nécessaires à la réalisation de cette croissance.

4.2. Il conviendra d'œuvrer à la mise en place ou à l'amélioration (élimination des goulets d'étranglement) de l'infrastructure matérielle en matière de routes et de transport, tant au niveau européen que national. En outre, il faudra également accorder une attention suffisante au manque et par conséquent à l'augmentation nécessaire du nombre de places de stationnement et d'aires de repos surveillées, équipées et sûres.

4.3. Nous attirons l'attention sur la communication de la Commission concernant une «Stratégie pour une mise en œuvre de l’internalisation des coûts externes» et sur l'avis que le Comité élaborera sur ce sujet (4).

4.4. Il convient de maintenir la profession routière attrayante pour les chauffeurs en garantissant des conditions et un environnement de travail favorables, tels qu'un temps de travail réglementé, des temps de conduite et de repos harmonisés, qui ne soient pas seulement inscrits dans la législation mais également mis en pratique. Le Comité estime qu'il convient également d'harmoniser au niveau de l'UE les contrôles des normes sociales dans ce secteur. En cas de non-respect de ces dispositions, il y aurait lieu en particulier de prévoir d'instaurer et d'appliquer des sanctions dissuasives d'un point de vue économique. Il est d'avis que l'établissement d'un dialogue social entre les employeurs et les travailleurs au niveau national et communautaire est une condition nécessaire au bon fonctionnement du secteur.

4.5. Au cours de ces dernières années, des entreprises de transport routier d'Europe occidentale ont parlé de la création de filiales dans des pays tels que la Pologne, la République tchèque et la Hongrie. Ces entreprises – délocalisées – assurent avec les entreprises nationales de transport routier établies de longue date la plus grande partie du transport routier de marchandises entre l'Europe de l'Ouest et de l'Est. L'on s'attend à ce que cette tendance se confirme.

4.6. Dans le contexte des prévisions de croissance, le Comité est partisan de l'élimination des goulets d'étranglements administratifs et physiques qui font obstacle à l'utilisation des techniques intermodales. Il juge nécessaire que tous les modes de transport puissent être utilisés au mieux, sans perdre de vue le traitement égal de ces différents modes.

4.7. De même, le Comité estime très important que, parallèlement à l'adaptation à la croissance attendue des transports, l'on intensifie la poursuite des objectifs en matière de climat et d'énergie. Comme l'a indiqué le Comité dans son avis sur l'examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports, la priorité doit être accordée à la réduction de la dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles ainsi qu'à la diminution des émissions de CO2. Pour réaliser ce dernier objectif, il faudra surtout prendre des mesures à la source, notamment améliorer les moteurs afin qu'ils émettent moins de CO2 (Euro V, VI et moteurs de nouvelle génération économes en énergie).

4.8. En ce qui concerne les émissions de CO2, une étude révèle que si le volume continue d'augmenter, l'on observera encore une hausse des émissions de 17 à 55 % d'ici 2020, quel que soit le scénario de croissance économique. Les émissions totales de CO2 devraient baisser à partir de 2040. Ces résultats préoccupent le Comité. Il convient d'utiliser toutes les connaissances disponibles et de mettre tout en œuvre pour imaginer des mesures – même si elles ne sont pas évidentes – permettant de réduire les émissions de CO2, également avant 2020. L'accélération du retrait des anciens modèles de camions et l'octroi des fonds obtenus grâce à l'internalisation des coûts externes pourraient faire partie de ces mesures.

4.9. Le Comité considère que la dépendance du secteur du transport routier des marchandises à l'égard des combustibles fossiles ne peut certes pas être réduite à court terme, mais qu'il conviendra de déployer des efforts supplémentaires pour trouver des solutions de remplacement à long terme. Dans l'avis précité, le Comité avait insisté sur la nécessité d'élaborer un programme de recherche et développement, doté des ressources financières nécessaires, qui contribue à promouvoir l'utilisation d'énergies alternatives.

4.10. Dans son plan d'action pour l'efficacité énergétique (5), la Commission estime à 26 % le potentiel d'économies du secteur des transports en matière de consommation d'énergie d'ici 2020.

4.11. Comment réduire les effets néfastes du transport routier de marchandises? Le Comité est d'avis qu'une meilleure organisation des processus logistiques permettant d'améliorer les performances du transport routier de marchandises est essentielle.

4.12. En outre, le Comité estime que la clé du succès réside avant tout dans l'obtention du soutien des parties prenantes et leur sensibilisation. Il y a lieu d'adopter ici une démarche qui combine récompenses et pénalités. Ces récompenses pourraient prendre la forme de primes d'incitation ou de subventions pour les investissements dans des camions ou autobus durables, se traduire par une différenciation en matière de péage et/ou d'autres types de redevances, ou consister à encourager par des mesures fiscales similaires les produits axés sur des modes de propulsion alternatifs, les camions et autobus écologiques, mais aussi à appliquer des mesures ressortissant à une action cohérente en matière de réglementation et de prix.

4.13. Enfin, le Comité recommande au secteur du transport routier d'effectuer une analyse comparative en ce qui concerne le développement technologique et le perfectionnement de la gestion, afin de pouvoir tirer parti d'applications d'autres secteurs.

4.14. Le Comité est conscient qu'il n'y a plus de temps à perdre. Il insiste donc avec vigueur sur le fait que les propositions du présent avis ainsi que d'autres éventuelles propositions pertinentes doivent non seulement susciter un sentiment d'urgence, mais surtout qu'elles doivent être mises en œuvre avec détermination et qu'il faut dès lors prendre des mesures urgentes et rapides pour s'adapter de manière durable à la croissance attendue.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Les annexes des avis ne sont pas publiées au Journal officiel des Communautés européennes. Celles-ci peuvent toutefois être consultées sur le site internet du CESE: www.eesc.europa.eu.

(2) L'on entend par «comodalité», conformément à la définition proposée par la Commission européenne dans l'examen à mi-parcours du livre blanc sur les transports (COM(2006) 314), page 25, «le recours efficace à différents modes de transport, isolément ou en combinaison, débouchera sur une utilisation optimale et durable des ressources».

(3) Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen: «Pour une Europe en mouvement – Mobilité durable pour notre continent – Examen à mi-parcours du Livre blanc sur les transports» publié en 2001 par la Commission européenne (COM(2006) 314 final), JO C 161 du 13.7.2007.

(4) COM(2008) 435 final du 8.7.2008 et TEN/357 «Internalisation des coûts externes».

(5) Communication de la Commission: «Plan d'action pour l'efficacité énergétique: réaliser le potentiel», COM(2006) 545.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/30

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Associer la société civile au partenariat oriental»

(avis exploratoire)

(2009/C 277/06)

Rapporteur: M. VOLEŠ

Dans un courrier daté du 12 janvier 2009, Mme Milena VICENOVÁ, ambassadrice et représentante permanente de la République tchèque auprès de l'Union européenne, a prié le Comité économique et social européen d'élaborer un avis exploratoire sur le thème

«Associer la société civile au partenariat oriental».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 16 avril 2009 (rapporteur: M. VOLEŠ).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 160 voix pour, 15 voix contre et 18 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE salue et soutient la proposition sur l'instauration d'un partenariat oriental, qui constitue une forme qualitativement supérieure de coopération avec les pays de la politique européenne de voisinage (PEV) à l'Est. Ce partenariat doit être fondé sur le partage de valeurs démocratiques communes et sur le respect des droits de l'homme, dont relèvent le dialogue social et civil et la reconnaissance du rôle important des organisations de la société civile dans les sociétés démocratiques.

1.2. Le programme de coopération inscrit dans le partenariat oriental doit se concentrer sur une aide concrète aux pays partenaires, en particulier aujourd'hui, alors que les dures répercussions de la crise économique mondiale se font sentir sur leur économie, avec de graves conséquences sociales. Le partenariat oriental devrait également contribuer au renforcement des institutions et à la résolution pacifique des conflits en cours.

1.3. Le partenariat oriental ne résout pas la question de la perspective d'adhésion à l'UE à laquelle aspirent certains des pays concernés. Après avoir mis leur législation en conformité avec les normes européennes dans les secteurs concernés, les pays partenaires devraient avoir la possibilité d'obtenir un statut privilégié leur permettant, comme aux pays membres de l'Espace économique européen, de participer à l'élaboration de l'acquis communautaire dans certains secteurs sans toutefois disposer du droit de vote.

1.4. Il convient que la réalisation du partenariat oriental tire les enseignements de cinq années de mise en œuvre de la politique européenne de voisinage:

—	il y a lieu d'améliorer la coopération entre l'UE et les pays partenaires en ce qui concerne l'élaboration des mesures d'application des plans d'action au niveau national;

—	la société civile, y compris les partenaires sociaux, devraient être impliqués dans l'élaboration des plans d'action et dans le suivi de leur mise en œuvre;

—	pour la coopération portant sur des questions sectorielles fondées sur les accords de partenariat et de coopération, les dates de réunion des sous-comités conjoints devraient être respectées, et la mise en œuvre de leurs conclusions devrait faire l'objet d'un suivi impliquant la société civile;

—	les conditions de la participation aux programmes des institutions et des agences communautaires devraient être clairement définies, afin d'inciter les partenaires à s'aligner sur la législation européenne concernée;

—

il convient d'associer la société civile au choix des questions qui seront examinées dans le cadre des plates-formes thématiques; il faudrait avant tout aborder des thèmes comme la bonne gouvernance, l'État de droit, les principes de l'économie sociale de marché et de son cadre réglementaire, le dialogue social et civil, les migrations, la protection des droits de la propriété intellectuelle, la sécurité de l'approvisionnement en énergie, l'éradication de la pauvreté, les obstacles aux échanges commerciaux, la coopération transfrontalière, la protection de l'environnement, les contacts interpersonnels, etc.

1.5. Il convient de soumettre la participation des pays partenaires au partenariat oriental à leur volonté et leur disposition à partager des valeurs communes avec l'UE, à respecter les droits de l'homme et les libertés fondamentales, ainsi qu'à développer et à soutenir le dialogue social et civil. Cela concerne notamment le Belarus.

1.6. Il y a lieu que le partenariat oriental n'entraîne pas l'apparition de nouvelles lignes de fracture en Europe orientale et qu'il permette la participation de pays tiers dans des domaines où ils partagent les intérêts de l'UE et du partenariat oriental; il s'agit notamment de la sécurité énergétique, des migrations, de la protection et l'environnement, etc. Nombreuses sont les priorités du partenariat oriental qui font l'objet d'un partenariat stratégique entre l'UE et la Russie. Le CESE propose d'associer, dans le cadre du forum de la société civile et des plates-formes thématiques, les organisations de la société civile de Russie, de Turquie, voire d'autres pays, à la négociation portant sur des questions d'intérêt commun.

1.7. Afin que les objectifs du partenariat oriental puissent être atteints, il est essentiel de promouvoir la mobilité et les contacts interpersonnels. Le CESE prône un assouplissement des régimes de visa pour certains groupes de ressortissants des pays partenaires, dans la perspective d'une suppression graduelle des régimes de visa respectant les intérêts des deux parties en matière de sécurité.

1.8. Le CESE est disposé à contribuer à la réalisation du partenariat oriental grâce au soutien de la société civile dans les pays partenaires, et à mettre à disposition l'expérience qu'il a acquise en créant des réseaux de la société civile organisée dans bon nombre de pays et de régions, y compris chez les voisins orientaux. Il appelle la Commission européenne et le Conseil à lui confier un rôle central lors de la création du forum de la société civile du partenariat oriental. Celui-ci deviendrait un réseau souple et ouvert de la société civile de l'UE et des pays du partenariat oriental, se réunirait une fois par an et mènerait ses activités par l'intermédiaire de groupes de travail et d'équipes qui aborderaient des sujets concrets afin d'émettre des propositions sur les programmes et les projets visant à réaliser les objectifs du partenariat oriental. Un financement approprié devrait encourager la société civile à participer pleinement et efficacement à ce forum.

1.9. Au niveau bilatéral, le CESE soutiendra la création de structures dans les pays partenaires, afin de permettre la participation des partenaires sociaux et des autres organisations de la société civile au processus consultatif lors de la mise en œuvre des programmes bilatéraux que l'UE développe avec les pays partenaires, y compris lors de l'élaboration des plans nationaux de mise en œuvre, de leur application et du suivi des résultats atteints.

1.10. Afin que la société civile puisse mener à bien sa tâche, le CESE plaide pour que la Commission européenne veille à incorporer les organisations de la société civile dans le programme global de renforcement des institutions et dans les programmes de partenariat, dans le cadre du financement par le chapitre approprié de l'instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP).

1.11. Le CESE est disposé à prendre part, avec les organisations de la société civile des pays partenaires, à chacune des quatre plates-formes thématiques. Elles concernent en effet des problèmes faisant l'objet d'un travail actif du Comité et sur lesquels il a déjà élaboré de nombreux avis et émis bien des observations.

2. Introduction et contenu de la proposition sur l'instauration d'un partenariat oriental

2.1. Le Comité a répondu favorablement à la demande de la présidence tchèque d'élaborer un avis exploratoire qui examine les potentialités et les formes d'implication de la société civile dans le partenariat oriental, sur la base de la proposition présentée dans la communication de la Commission européenne du 3 décembre 2008 (1).

2.2. La politique européenne de voisinage, mise en place dans la foulée de l'élargissement de l'UE en 2004, a permis d'intensifier les relations bilatérales de l'UE avec ses pays voisins à la frontière orientale (2), et d'engranger de nombreux succès en ce qui concerne la consolidation des liens réciproques. Elle n'a cependant pas été tout à fait à la hauteur des attentes, notamment des pays qui nourrissent des ambitions plus grandes à l'égard de l'UE.

2.3. La Pologne et la Suède ont pris l'initiative en présentant, lors du Conseil «Affaires générales et relations extérieures» tenu le 26 mai 2008, une proposition visant à créer un «partenariat oriental», qui constitue une forme qualitativement supérieure de PEV. La proposition a reçu le soutien de la présidence tchèque, qui a fait de ce thème l'une de ses priorités.

2.4. Le 3 décembre 2008, la Commission européenne a publié une communication sur le partenariat oriental. Après adoption par le Conseil lors de son sommet de mars (3), le partenariat oriental sera lancé le 7 mai 2009 à Prague, lors d'un sommet avec les pays partenaires du partenariat oriental.

2.5. Le partenariat oriental vise à soutenir plus fermement que par le passé les pays partenaires dans les efforts qu'ils mènent pour se rapprocher de l'Union et à leur fournir toute l'aide nécessaire pour la mise en œuvre des réformes sur la voie de la démocratie et de l'économie de marché, l'application des principes de l'État de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l'homme, le respect et la protection des minorités, ainsi que la mise en œuvre des principes présidant à l'économie de marché et au développement durable.

2.6. Le partenariat oriental se concrétisera en particulier à l'échelon bilatéral, dans le but de conclure des accords d'association (4), pour autant que les partenaires aient accompli des progrès en matière de démocratie, de respect de l'État de droit et des droits de l'homme (5). Chaque accord d'association comprendra notamment la création d'une zone de libre-échange approfondie et complète.

2.7. Le niveau multilatéral prévoit la création de quatre plates-formes consacrées aux thèmes suivants: 1) démocratie, bonne gouvernance et stabilité; 2) intégration économique et convergence avec les politiques de l'UE; 3) sécurité énergétique; et 4) contacts interpersonnels. Le cadre multilatéral renforcera les liens entre pays partenaires dans la perspective d'une future communauté économique de voisinage. Des progrès concrets dans le domaine de la coopération multilatérale pourraient être atteints grâce à des initiatives emblématiques (6). Celles-ci seraient financées par les institutions financières internationales, par le secteur privé et par différents bailleurs de fonds.

2.8. Les chefs d'État et de gouvernement de l'UE et des pays du partenariat oriental se réuniront un an sur deux, les ministres des affaires étrangères tous les ans, les réunions de hauts fonctionnaires en fonction de chaque plate-forme auront lieu tous les semestres de même que celles d'experts au sein de groupes de travail.

2.9. La Commission européenne et le Conseil comptent sur la participation de la société civile à la réalisation des objectifs du partenariat oriental, et proposent de mettre en place un forum de la société civile chargé de dialoguer avec les pouvoirs publics. La Commission a invité le Comité des régions et le CESE à prendre part aux travaux menés dans le cadre des plates-formes thématiques consacrées à la démocratie, à la bonne gouvernance et à la stabilité ainsi qu'aux contacts interpersonnels.

2.10. Les sources de financement du partenariat oriental seront augmentées en passant de 450 millions d'euros pour l'exercice 2008 à 600 millions d'euros en 2013, ce qui nécessitera des fonds supplémentaires, qui devraient être fournis par les réserves du budget de l'instrument européen de voisinage et de partenariat.

3. Comment faire du partenariat oriental un instrument permettant d'améliorer la mise en œuvre de la politique européenne de voisinage

3.1. Le CESE considère le partenariat oriental comme le nouveau cadre stratégique de la dimension orientale de la PEV et comme une manifestation de solidarité avec la population d'Europe orientale. Il doit être fondé sur le partage de valeurs communes, le soutien aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, la bonne gouvernance et la construction d'une société démocratique dont la société civile fait partie intégrante. La volonté politique des gouvernements des pays partenaires de développer le dialogue avec la société civile et de soutenir le dialogue entre partenaires sociaux devrait être l'un des indicateurs pour l'utilisation des instruments et des programmes de coopération existants dans le cadre du partenariat oriental.

3.2. La crise financière et économique mondiale qui s'aggrave menace le développement économique et la stabilité des voisins orientaux de l'UE. De l'avis du CESE, il importe que le programme de coopération du partenariat oriental et les moyens financiers alloués dans le cadre de l'IEVP visent à soutenir des réformes structurelles à long terme tout en étant orientés de façon à aider les gouvernements des pays partenaires à stabiliser la situation économique et sociale et à éliminer les répercussions négatives de la crise sur les catégories les plus vulnérables de la population.

3.3. Le partenariat oriental vise à aider les pays d'Europe orientale à se moderniser conformément aux normes de l'UE, sans toutefois donner de perspective directe d'adhésion, ce qui ne devrait pas limiter les ambitions des différents pays concernant leurs futures relations avec l'UE. Afin d'accroître la motivation des pays partenaires à appliquer de manière plus active les réformes et les normes inspirées par l'UE, le CESE plaide pour que leur soit proposée la possibilité d'acquérir un statut privilégié une fois qu'ils auront transposé l'acquis communautaire dans les secteurs précis et convenus. Ainsi pourraient-ils, à l'instar des pays de l'Espace économique européen (7), être intégrés au marché intérieur, participer à des programmes des institutions et des agences communautaires et prendre part à l'élaboration, au niveau des experts, de nouveaux actes législatifs communautaires sans droit de vote.

3.4. Le partenariat oriental devrait être perçu comme l'instrument grâce auquel l'UE permettra à l'Azerbaïdjan, et à plus long terme au Belarus, de remplir les conditions d'adhésion à l'OMC. Le fait que tous les autres pays du partenariat oriental soient déjà membres de l'OMC fournit un cadre propice à instauration d'un dialogue multilatéral ne portant pas uniquement sur la libéralisation des échanges bilatéraux entre l'UE et les divers pays partenaires, mais également sur une libéralisation régionale du commerce entre les pays du partenariat oriental. Dès le lancement de ce partenariat, la priorité de l'UE devrait être la création d'une Communauté économique de voisinage, sur le modèle de l'EEE (8).

Le CESE recommande que la réalisation de la politique du partenariat oriental tire les enseignements de la mise en œuvre de la PEV de 2004 à 2008 (9). Ces enseignements peuvent être synthétisés comme suit:

3.5.1. La société civile devrait être consultée lors des futures négociations qui porteront sur les accords d'association entre l'UE et les pays partenaires, et notamment sur le rôle de la société civile et sur la possibilité de créer, dans le cadre de ces mêmes accords, des comités consultatifs mixtes composés de représentants de la société civile des pays partenaires et des États membres de l'UE.

3.5.2. Il convient que les gouvernements des pays partenaires planifient et mettent en œuvre les priorités des plans d'action nationaux en coopération avec la Commission européenne et les autres parties prenantes (forces politiques, partenaires sociaux, société civile, collectivités locales et régionales), de façon à ce que la mise en œuvre de ces plans bénéficie d'un soutien aussi large que possible. Les plans d'action devraient comprendre des dispositions permettant à la société civile de participer plus efficacement au processus de consultation, notamment en garantissant que les documents européens soient traduits dans les langues nationales.

3.5.3. Les sous-comités conjoints chargés de la coopération portant sur des questions sectorielles, créés par les accords de partenariat et de coopération, ont vocation à diffuser l'information et à permettre un retour d'information dans le cadre de la PEV; ils n'exercent cette fonction qu'en partie, étant donné qu'ils se réunissent rarement et irrégulièrement. Il convient que les réunions de ces sous-comités et leur contrôle revêtent un caractère contraignant. Les représentants des plates-formes institutionnelles qu'il est prévu de créer dans le cadre du partenariat oriental (coopération parlementaire EuroNest, forum de la société civile, assemblée locale et régionale), devraient être invités à surveiller les travaux des sous-comités et les activités des organes nationaux au sujet de la mise en œuvre des priorités définies par les plans d'action. L'évaluation des progrès réalisés devrait être basée sur des critères de référence clairs, établis conjointement, transparents et mesurables et la société civile devrait avoir la possibilité de participer à la définition de ces critères et au suivi de leur application.

3.5.4. L'initiative du partenariat oriental devrait contenir une définition plus explicite des instruments sectoriels. Il convient de définir précisément les critères permettant aux pays partenaires de participer à un programme sectoriel ou à une agence spécifique, afin que chaque pays sache quelles conditions il lui faut remplir pour pouvoir être associé aux programmes et aux agences de la Communauté.

3.5.5. Les plates-formes thématiques devraient permettre l'échange régulier de bonnes pratiques entre l'UE, les États membres et les pays partenaires, et ainsi identifier des projets multilatéraux communs dans les domaines appropriés. Au sein des plates-formes, les négociations pourraient porter sur des questions telles que:

—	les principes de l'État de droit,

—	les principes de l'économie sociale de marché et de son cadre réglementaire,

—	la bonne gouvernance,

—	la lutte contre la corruption et l'économie informelle,

—	les problèmes sociaux, y compris l'égalité entre les hommes et les femmes,

—	les migrations et les rapports interpersonnels,

—	la promotion du dialogue social et civil,

—	l'élimination des obstacles aux échanges commerciaux,

—	la protection des droits de la propriété intellectuelle,

—	l'éradication de la pauvreté,

—	la sécurité et l'efficacité énergétique,

—	le respect des normes en matière de sécurité alimentaire,

—	la protection contre les importations de produits dangereux provenant de pays tiers,

—	la protection de l'environnement et de la santé publique,

—	la coopération transfrontalière, etc.

Il y a lieu que les organisations de la société civile représentées au sein du forum de la société civile soient associées au choix de ces thèmes et à leur examen. Afin de pouvoir jouer ce rôle, les organisations de la société civile doivent bénéficier d'un financement adéquat.

3.6. Le CESE est d'avis que les pays partenaires ne doivent pouvoir participer au programme de coopération dans le cadre du partenariat oriental que s'ils adoptent et assurent pleinement le respect de valeurs communes telles que les droits de l'homme et les libertés fondamentales, la bonne gouvernance et un dialogue avec la société civile indépendante et les partenaires sociaux. Le CESE rappelle que cela concerne tout particulièrement le Belarus et sa participation au partenariat oriental.

3.7. De l'avis du CESE, il est essentiel que le partenariat oriental n'entraîne pas l'apparition de nouvelles lignes de fracture en Europe orientale, et qu'il reste ouvert à la participation des représentants de pays tiers sur les thèmes touchant leurs intérêts communs. Nombreuses sont les priorités du partenariat oriental qui font l'objet d'un partenariat stratégique entre l'UE et la Russie. On peut notamment citer l'exemple du dialogue sur la sécurité énergétique, sur les problèmes migratoires, sur l'environnement ou sur d'autres problèmes régionaux ou mondiaux, qui ne peut déboucher sur des résultats concrets que si la Russie, la Turquie, voire des représentants des pays d'Asie centrale, y sont associés. Le CESE suggère que les représentants de la société civile de ces pays tiers soient associés aux négociations qui porteront sur ces questions au sein du forum de la société civile, voire dans le cadre d'autres plates-formes.

3.8. Le partenariat oriental devrait venir compléter la synergie de la mer Noire. Ces deux initiatives visent des objectifs différents et n'emploient pas les même instruments, mais elles partagent certains domaines d'intervention essentiels. Il est donc indispensable de renforcer la coordination des approches adoptées dans le cadre de ces deux initiatives, afin d'empêcher le dédoublement inutile ou la redondance de certaines activités.

3.9. Afin que les objectifs du partenariat oriental puissent être atteints, il est essentiel de promouvoir les contacts interpersonnels. La mobilité constitue un élément crucial dans le cadre des relations bilatérales comme dans le contexte multilatéral. Afin de progresser vers l'objectif final visant à instaurer un régime d'exemption de visas avec ces pays, il convient d'œuvrer progressivement à assouplir le régime des visas pour les étudiants, les hommes d'affaires, les personnes voyageant régulièrement dans les États membres de l'UE et les membres de la famille, ainsi qu'à réduire les droits de visa. Il convient au préalable de conclure les accords nécessaires avec les pays partenaires.

3.10. Le CESE propose de mener un dialogue avec les pays partenaires, les États membres, les partenaires sociaux et la société civile organisée sur des questions liées au marché du travail, et notamment l'évolution et la mobilité de la main-d'œuvre, ainsi que sur la manière de lutter en commun contre le travail illégal et contre les violations des principales conventions de l'OIT.

4. Caractéristiques des organisations de la société civile dans les pays du partenariat oriental

4.1. Bien que le contexte historique, politique et socioéconomique des six pays du partenariat oriental varie, la société civile y présente de nombreuses similitudes en raison de l'évolution sociétale qu'ont connue ces pays à l'époque de l'Union soviétique; les organisations de la société civile n'étant alors qu'une simple «courroie de transmission» du parti communiste au pouvoir.

4.2. L'éclatement de l'Union soviétique a permis à ces pays d'accéder à l'indépendance, tout en entraînant un effondrement significatif de leur économie. Les réformes économiques visant à passer du modèle dirigiste à l'économie de marché ont été menées avec lenteur et sans vision d'ensemble. De plus, la situation a été compliquée par l'instabilité politique et la lutte pour le pouvoir. Dans quatre pays au moins (Moldavie, Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie), la situation s'est détériorée en raison de conflits armés avec les pays voisins ou avec des régions sécessionnistes.

4.3. En dépit de la croissance économique affichée à la fin des années 1990 et après l'an 2000, ces pays restent caractérisés par une situation très instable, ce qui aggrave encore les dures répercussions de la crise économique actuelle. Il existe des différences sociales profondes; une grande partie de la population vit de l'économie informelle ou a émigré pour chercher du travail à l'étranger. Les principaux obstacles à la modernisation et au développement demeurent: bureaucratie, réglementation hypertrophiée, et corruption qui les accompagne.

4.4. Dans tous les pays partenaires, le champ d'action de la société civile s'est progressivement ouvert ces dernières années; une légère amélioration est même observable au Belarus, sous la pression de l'UE et de l'opinion internationale. La politique européenne de voisinage et ses instruments ainsi que l'Organisation internationale du travail (OIT) contribuent à l'instauration graduelle d'un dialogue social et à son institutionnalisation dans les pays partenaires. Les normes communautaires sont encore loin d'être respectées en ce qui concerne l'indépendance de la justice, la répartition de l'autorité et de la responsabilité entre le pouvoir central et les collectivités territoriales; une interprétation et une application correctes des droits et des libertés civiques; et l'indépendance des médias. Les gouvernements hésitent à accepter le pluralisme de la société, l'indépendance des partenaires sociaux et des organisations de la société civile ainsi que leur droit au dialogue social et civil qui devrait renforcer la société tout entière.

4.5. Depuis cinq ans, le CESE s'est penché sur l'état de la société civile dans tous les pays partenaires, notamment en ce qui concerne la liberté d'association, l'enregistrement, les règles et les procédures fiscales, la liberté d'expression et le fonctionnement des consultations tripartites; il a élaboré à ce sujet des avis contenant de nombreuses recommandations (10).

4.6. Les participants à la conférence sur le dialogue social et civil dans la synergie de la mer Noire et le partenariat oriental, coorganisée par le CESE et l'OIT les 2 et 3 mars 2009, ont confirmé qu'un dialogue tripartite existe officiellement dans tous les pays partenaires, mais que son contenu est loin de lui permettre de mener à bien sa mission. En outre, on ne parvient pas à instaurer un dialogue social à l'échelon régional ou un dialogue sectoriel. Tous les participants ont indiqué qu'il était nécessaire d'associer effectivement la société civile à ces deux initiatives régionales.

4.7. Situation des différents groupes de la société civile

4.7.1. Organisations d'employeurs

Dans tous les pays partenaires existent des acteurs traditionnels représentant les entrepreneurs et leur fournissant les services nécessaires, tels que les chambres de commerce ou les associations d'entrepreneurs. Les réformes en cours et la nécessité de mettre en place, du côté des employeurs, des partenaires dans le cadre du dialogue social ont entraîné la création d'organisations d'employeurs regroupant les grandes entreprises et les associations professionnelles. Ces organisations connaissent toujours de nombreuses difficultés, bon nombre d'entre elles ne sont pas suffisamment représentatives, elles sont fragmentées et se font concurrence. Dans certains pays, et en particulier là où le secteur public continue de dominer l'économie, comme au Belarus, en Moldavie, ou en Azerbaïdjan, elles sont étroitement liées au pouvoir, ce qui limite leurs possibilités de critiquer en toute indépendance la politique gouvernementale ou de s'y opposer. Cela restreint considérablement leur intérêt et leur disposition à participer au dialogue social.

4.7.2. Organisations syndicales

4.7.2.1. Dans la plupart des pays partenaires, les syndicats traditionnels de type soviétique ont entrepris un processus de réforme et ont adopté, avec plus ou moins de succès, les principes de démocratie, d'indépendance et de liberté que défendent les mouvements syndicaux internationaux et européens. De nouvelles organisations syndicales ont vu le jour au Belarus et en Ukraine. Cependant, le principe d'indépendance des organisations de travailleurs est loin d'être généralement respecté, comme le confirment, dans certains pays, les diverses ingérences gouvernementales qui font l'objet de plaintes pour violation des libertés syndicales adressées à l'OIT.

4.7.2.2. Bien que l'ensemble des pays partenaires aient ratifié les principales conventions de l'OIT, la convention sur le droit de négociation collective et la liberté d'association fait en particulier l'objet de violations, qui revêtent la forme de difficultés en matière d'enregistrement et de restrictions relatives au droit de grève. Dans les entreprises, les droits fondamentaux sont bafoués et certains responsables syndicaux sont licenciés.

4.7.2.3. Dans l'ensemble, des progrès ont toutefois été réalisés, permettant ainsi aux syndicats de jouer un rôle positif dans la consolidation des processus démocratiques dans les pays partenaires.

4.7.3. Organisations non gouvernementales

4.7.3.1. Le nombre d'organisations de la société civile a connu une croissance notable dans tous les pays partenaires. Les activités de ces organisations portent notamment sur l'intégration européenne, sur des questions sociales comme les migrations, l'éducation, la santé, l'économie sociale, la lutte contre la pauvreté, la protection de l'environnement, les droits humains et civiques, la lutte contre la corruption, la défense des droits des consommateurs, ou la représentation des intérêts des agriculteurs et des artisans. Ces organisations appartiennent à des réseaux européens et internationaux, et ont activement contribué à la défense des valeurs démocratiques lors des révolutions ukrainienne et géorgienne.

4.7.3.2. Dans tous les pays partenaires, les organisations non gouvernementales sont confrontées à de nombreux problèmes résultant de la méfiance des gouvernements vis-à-vis de la société civile. C'est particulièrement le cas lorsque le gouvernement ne peut contrôler les ONG et qu'il s'efforce de limiter légalement leur marge de manœuvre indépendante. Les organisations non gouvernementales indépendantes connaissent notamment des difficultés de financement, si bien qu'elles doivent solliciter l'aide de l'étranger. Ce faisant, elles s'exposent aux critiques selon lesquelles elles font valoir les intérêts étrangers au détriment des intérêts nationaux. Il existe dans de nombreux pays partenaires des organisations non gouvernementales proches du gouvernement qui sont imposées dans différents forums de dialogue civil.

4.7.3.3. La situation et la conscience de la nécessité de mener un dialogue civil s'améliorent toutefois graduellement, notamment grâce aux échanges d'informations et d'expériences, et à la création de divers réseaux de la société civile. Des avancées considérables ont été réalisées en Ukraine en ce qui concerne le dialogue entre le gouvernement et les organisations non gouvernementales, qui soutiennent activement l'intégration européenne.

5. Le rôle du CESE dans le partenariat oriental

5.1. Le CESE souhaite continuer à jouer son rôle afin de renforcer la situation, les capacités et le développement des réseaux régionaux et nationaux de la société civile organisée dans les pays partenaires, pour leur permettre de participer aussi efficacement que possible aux programmes et aux instruments bilatéraux et multilatéraux, et contribuer ainsi à la réalisation des objectifs du partenariat oriental.

5.2. Au cours des dernières années, le CESE a acquis une expérience précieuse en ce qui concerne la création de réseaux de la société civile aux échelons régional et national, par exemple au niveau de l'Euromed, dans les pays ACP, dans les Caraïbes, en Amérique centrale, au sein du Mercosur, en Chine, en Inde et au Brésil. Le Comité est en outre le partenaire européen dans les comités consultatifs mixtes créés par les accords d'association avec la Turquie, la Croatie et à l'avenir avec l'ARYM. Les activités du CESE ont contribué à renforcer la société civile dans l'ensemble des régions et des pays concernés.

5.3. Le CESE a également entrepris de jouer un rôle similaire dans ses relations avec les pays d'Europe orientale et du Caucase du sud. En 2004, il a créé un groupe de «voisins de l'Est», a effectué les analyses de base concernant le statut et le champ d'action des organisations de la société civile dans les pays partenaires, et a établi des contacts directs avec elles. Le Comité a organisé plusieurs événements, dont la conférence sur le dialogue social et civil dans la synergie de la mer Noire et le partenariat oriental mentionnée précédemment.

5.4. Le CESE invite dès lors la Commission européenne et le Conseil à lui confier un rôle central pour garantir la participation active de la société civile dans la structure institutionnelle du partenariat oriental. En vue de la création du forum de la société civile de ce partenariat, il est possible de mettre à profit l'expérience et le savoir-faire conséquents dont dispose le CESE dans ce domaine et d'utiliser ses contacts parmi la société civile, les partenaires sociaux et au sein de leurs réseaux nationaux et régionaux dans les pays partenaires comme dans l'UE. Le forum de la société civile du partenariat oriental devrait être mis en place immédiatement après la présentation officielle de cette initiative, au cours du second semestre de l'année 2009.

5.5. Il convient de conférer au forum de la société civile du partenariat oriental un caractère opérationnel et souple; ce forum devrait regrouper des organisations représentatives, démocratiques et indépendantes de la société civile de l'UE comme des pays partenaires représentant des employeurs, des salariés ainsi que d'autres organisations non gouvernementales qui apporteraient une valeur ajoutée concrète à la mise en œuvre de cette initiative. Le forum de la société civile pourrait se réunir au moins une fois par an, alternativement dans l'UE et dans l'un des pays partenaires. Il pourrait créer des groupes de travail et des équipes qui aborderaient des questions problématiques complexes (voir paragraphe 3.5.5) dans le cadre du quatrième niveau opérationnel du partenariat oriental en créant des groupes spécifiques, et qui émettraient des propositions et des recommandations aux représentants de l'UE et des gouvernements des pays partenaires. Les aspects organisationnels et administratifs seraient assurés par le secrétariat dans le cadre du CESE, avec une contribution financière du chapitre correspondant de l'IEVP.

5.6. Le CESE continuera à soutenir la création de structures regroupant les organisations de la société civile, au nombre desquelles les partenaires sociaux, dans les pays partenaires afin qu'elles puissent s'intégrer activement dans le processus consultatif lors de l'élaboration des priorités communes des plans d'action et de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP), de la définition des actions indispensables au niveau national, du suivi et du retour d'information, ainsi que de l'évaluation ultérieure des avancées réalisées. Le forum de la société civile pourrait être la plate-forme appropriée pour l'échange des meilleures pratiques ayant trait au rôle de la société civile dans les processus décisionnels nationaux et au développement du dialogue social.

5.7. Les comités consultatifs mixtes associant la société civile de l'UE et les pays concernés pourraient également être impliqués dans ce processus, une fois qu'ils auront été créés sur le fondement des accords d'association.

5.8. Afin que les organisations de la société civile puissent mener à bien les difficiles tâches mentionnées, il convient de leur apporter le soutien et l'aide nécessaires. Aussi le CESE appelle-t-il la Commission à incorporer dans le programme global de renforcement des institutions, outre les administrations publiques, également les organisations de la société civile, qui pourraient profiter de l'expérience de leurs homologues des États membres de l'UE dans le cadre de programmes de partenariat.

5.9. La Commission européenne a invité le CESE à participer aux plates-formes thématiques «démocratie, bonne gouvernance et stabilité» et «contacts interpersonnels». Le CESE est convaincu qu'il dispose des capacités et de l'expérience nécessaires afin d'être invité à participer également aux deux autres plates-formes «intégration économique» et «sécurité énergétique». Il plaide en outre pour que la société civile des pays partenaires ainsi que le forum de la société civile soient également impliqués dans ces plates-formes

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

M. Mario SEPI

(1) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le partenariat oriental, COM(2008) 823 final, 3.12.2008.

(2) Les partenaires orientaux (ou «partenaires») dont il est fait état dans le présent avis sont les pays d'Europe orientale et du Caucase méridional concernés par la politique européenne de voisinage: l'Arménie, l'Azerbaïdjan, le Belarus, la Géorgie, la République de Moldavie et l'Ukraine.

(3) Conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles (19 et 20 mars 2009) 7880/09.

(4) Des négociations sont déjà engagées au sujet d'un accord d'association avec l'Ukraine, qui pourrait devenir un modèle pour les autres pays partenaires.

(5) Cela concerne en particulier le Belarus, où les avancées dans ce sens sont actuellement insuffisantes.

(6) Qui porteraient par exemple sur un programme intégré de gestion des frontières, un instrument pour les petites et moyennes entreprises, l'appui aux marchés régionaux de l'électricité, à l'efficacité énergétique et aux sources d'énergie renouvelables, le développement du corridor énergétique Sud, ou sur la coopération en matière de prévention des catastrophes naturelles.

(7) Norvège, Lichtenstein et Islande.

(8) COM(2008) 823 final, p. 10.

(9) Voir les conclusions du projet mené par le centre de recherche de l'association slovaque pour la politique étrangère avec le soutien de la fondation Friedrich-Ebert-Stiftung, publiés dans The reform of the European Neighbourhood Politic Tools, Institutions and a Regional Dimension (La réforme des instruments de la politique européenne de voisinage: instruments, institutions et dimension régionale), auteurs: Duleba, Najšlová, Benč et Bilčík., 2009.

(10) Avis du CESE: «L'Europe élargie – voisinage: un nouveau cadre pour les relations avec nos voisins de l'Est et du Sud», JO C 80 du 30.3.2004, p. 148–155; «Société civile au Belarus», JO C 318 du 23.12.2006, p. 123–127; «Les relations UE-Moldavie: quel rôle pour la société civile organisée?», JO C 120 du 16.5.2008, p. 89–95; «La relation UE-Ukraine: un nouveau rôle dynamique pour la société civile», JO C 77 du 31.3.2009, p. 157–163; «La constitution d'un réseau d'organisations de la société civile dans la région de la mer Noire», JO C 27 du 3.2.2009, p. 144–151; Avis REX/241 du 4 mai 2009 sur «La participation de la société civile à la mise en œuvre des plans d'action au titre de la politique européenne de voisinage dans les pays du Caucase méridional (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie)», rapporteur: M. ADAMCZYK (avis non encore publié au JO).

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/37

Avis du Comité économique et social européen sur «La participation de la société civile à la mise en œuvre des plans d'action au titre de la politique européenne de voisinage dans les pays du Caucase méridional (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie)»

(2009/C 277/07)

Rapporteur: M. Andrzej ADAMCZYK

Lors de sa session plénière des 15 et 16 février 2007, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur

«La participation de la société civile à la mise en œuvre des plans d'action au titre de la politique européenne de voisinage dans les pays du Caucase méridional (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie)».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 16 avril 2009 (rapporteur: M. Andrzej Adamczyk).

Lors de sa 453e session plénière, des 13 et 14 mai 2009 (séance du 14 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 151 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Caucase méridional présente une extraordinaire diversité ethnique, linguistique, historique, confessionnelle et politique. Ce facteur, conjugué à d'implacables conflits territoriaux et à des siècles de domination étrangère, a pour effet que la construction d'États propres, l'identité nationale et la défense de l'indépendance monopolisent une quantité d'énergie considérable dans cette région, y compris pour les organisations de la société civile.

1.2. Du début des négociations en la matière jusqu'à aujourd'hui, ni les partenaires sociaux, ni les autres organisations de la société civile n'ont joué de rôle satisfaisant dans l'élaboration et la mise en œuvre des accords de partenariat et de coopération, qui sont entrés en vigueur en 1999, et des plans d'action au titre de la politique européenne de voisinage pour la période 2007-2011.

1.3. L'exécution des plans d'action, les négociations prévues sur les accords d'association, qui sont des instruments bilatéraux, ainsi que l'initiative de partenariat oriental à caractère multilatéral, constituent autant de chances d'associer la société civile organisée aux actions qui y sont liées. Pour y parvenir, un engagement de la part des institutions européennes et des États membres est toutefois nécessaire.

1.4. La Commission européenne devrait encourager les gouvernements des États du Caucase méridional à coopérer activement avec les partenaires sociaux et les organisations de la société civile dans la mise en œuvre des plans d'action et des accords de partenariat et de coopération.

1.5. Dans le même temps, il conviendrait que les institutions européennes, dans le cadre des entretiens relatifs aux plans d'action, mettent l'accent sur le respect des droits de l'homme, des normes démocratiques, des principes du dialogue social et de ceux du dialogue civil. Les rapports annuels sur la mise en œuvre des plans d'action devraient comporter une évaluation de ces questions. Pareille démarche renforcerait tout à la fois l'importance de la société civile et l'indépendance de ses organisations et exercerait une action en faveur du respect des droits fondamentaux des travailleurs et de l'égalité entre les femmes et les hommes.

1.6. Prévue dans l'initiative de partenariat oriental, la création d'un forum de la société civile est susceptible de faciliter le dialogue des organisations des États couverts par ledit partenariat, tant entre elles qu'avec les autorités. Il convient toutefois de veiller à ce que celles qui y participent soient réellement représentatives et indépendantes; le Comité peut jouer un rôle essentiel pour veiller au respect de ces critères et au bon fonctionnement de cette enceinte.

1.7. Il convient de favoriser, dans tous les domaines, les contacts entre personnes et entre organisations des pays de la région et des États membres de l'UE, y compris sur une base bilatérale. Pour parvenir à un tel résultat, il est indispensable de faciliter l'obtention des visas pour les ressortissants des pays du Caucase méridional.

1.8. Les institutions de l'Union européenne, qui peuvent jouer un rôle dans les tentatives visant à résoudre les conflits entre les États de la région du Caucase méridional, devraient s'efforcer d'associer au processus de paix les organisations de la société civile, susceptibles d'apporter une contribution positive à la démarche de réconciliation.

2. Introduction

2.1. La région du Caucase méridional couvre trois pays: l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie. Bien que peu étendu d'un point de vue géographique, cet espace présente une extraordinaire diversité ethnique, linguistique, historique, confessionnelle et politique.

2.2. La situation est d'autant plus complexe que deux pays de la région, l'Arménie et l'Azerbaïdjan, s'affrontent depuis 20 ans dans un conflit autour du Haut-Karabakh, tandis que la Géorgie a depuis longtemps perdu le contrôle de deux de ses provinces, l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud, que la récente guerre avec la Russie a plongées dans une situation plus délicate encore.

2.3. Bien qu'ils diffèrent par leurs traditions, leur histoire et la trajectoire de leur évolution culturelle, les pays du Caucase méridional sont liés par un passé commun d'appartenance à l'Union soviétique, qui a laissé des traces très nettes dans de nombreux domaines, notamment de la vie économique et sociale.

2.4. Compte tenu du caractère multiethnique et des conflits armés incessants qui sont autant de caractéristiques du Caucase méridional, le renforcement de l'identité nationale, la construction d'un État et d'institutions propres et la défense de l'indépendance constituent des questions prioritaires dans chacun des trois pays, y compris pour les organisations de la société civile.

2.5. La situation politique de la région se caractérise par un grave déficit démocratique. Depuis qu'elle a recouvré l'indépendance, voici deux décennies environ, sa vie politique a été émaillée de coups d'État, de guerres civiles et de révolutions plus ou moins réussies. Les gouvernements qui s'y sont succédé au pouvoir ont cherché à limiter l'action de l'opposition politique, contrôler les médias et exercer une influence sur la société civile organisée, les partenaires sociaux en particulier. En Géorgie, c'est seulement après la Révolution des roses qu'une transformation démocratique s'est accomplie, qui n'a cependant pas empêché des organisations indépendantes et des observateurs extérieurs de dénoncer de nombreux manquements dans le fonctionnement de cette démocratie.

2.6. La situation économique reste préoccupante. Le manque d'infrastructures modernes, des technologies obsolètes, l'insuffisance des fonds d'investissement domestiques, le financement de l'armement et des infrastructures de guerre, ou encore l'effondrement des débouchés qu'offrait le marché des anciennes Républiques soviétiques sont les causes principales de cette conjoncture économique désastreuse. Grâce aux gisements de pétrole et de gaz dont il est doté, l'Azerbaïdjan se trouve dans une position différente, encore que la dépendance de son économie vis-à-vis de ce secteur et la perte du Haut-Karabakh et des régions environnantes d'Azerbaïdjan y provoquent la persistance de graves problèmes économiques.

2.7. La situation sociale est aussi des plus critiques: une partie notable de la population vit en-dessous du seuil de pauvreté, les différences de revenus entre riches et pauvres se creusent de manière dramatique et les problèmes sociaux sont immenses, en particulier chez les personnes âgées et malades. Le taux de chômage élevé et la présence de nombreux réfugiés de guerre, particulièrement en Géorgie et en Azerbaïdjan, n'améliorent assurément pas la situation. En outre, certaines estimations donnent à penser que le Caucase méridional tire jusqu'à 60 % de ses revenus du secteur informel, d'où un surcroît de difficultés sociales graves. Ce très sombre tableau est encore aggravé par la crise économique mondiale actuelle, à laquelle s'ajoute, pour couronner le tout, le problème d'une corruption très répandue.

2.8. Étant donné les relations tendues que les États du Caucase méridional entretiennent entre eux et avec les pays voisins, la situation géopolitique régionale se révèle extrêmement complexe. De toute évidence, il leur sera difficile de surmonter leur situation d'isolement géographique par rapport au reste du monde sans la participation active des grandes nations avoisinantes comme la Turquie ou la Russie. Pour cette raison, il est également de leur intérêt de normaliser et d'améliorer leurs relations avec elles. La participation des trois pays du Caucase méridional, aux côtés de la Russie et de la Turquie, à la nouvelle initiative de coopération régionale multilatérale que constitue la synergie de la mer Noire pourrait s'avérer utile à cet égard.

2.9. Arriérée et ruinée tout à la fois par la politique irrationnelle menée jadis par l'État et le manque actuel d'investissements, l'agriculture pourrait bien constituer l'une des richesses potentielles des pays du Caucase méridional. Pour stimuler le développement du secteur agricole, le facteur essentiel serait dès lors que les relations commerciales s'ouvrent totalement, tant entre les trois pays qu'avec leur marché traditionnel, la Russie

3. La politique européenne de voisinage (PEV) dans le Caucase méridional

3.1. À l'origine, la politique européenne de voisinage (PEV) ne couvrait pas le Caucase méridional. C'est à la suite des signes d'intérêt manifestés par la région pour un rapprochement avec l'Europe et, surtout, après la Révolution des roses en Géorgie que de nouvelles perspectives de coopération se sont dessinées.

3.2. Pour les trois pays, les plans d'action ont été approuvés en novembre 2006, au terme de deux ans de négociations. Ils constituent la base de la coopération pour la période 2007-2011 et comportent des priorités similaires pour l'Arménie, l'Azerbaïdjan et la Géorgie, préconisant, entre autres recommandations:

—	de renforcer l'État de droit, en particulier par une réforme du système judiciaire suivant les normes du Conseil de l'Europe,

—	de consolider la démocratie et d'assurer le respect des droits de l'homme, notamment en entreprenant de promouvoir les collectivités locales,

—	d'instaurer les conditions qui garantissent l'indépendance des médias,

—	d'améliorer la situation de l'économie par la création d'un climat plus propice aux affaires et à l'esprit d'entreprise, la réforme du système fiscal et la lutte contre la corruption,

—	d'aboutir à une plus grande stabilité, via le soutien au développement économique durable, à la cohésion sociale, à la réduction des zones de pauvreté et à des actions dans le domaine de la protection de l'environnement,

—	d'affermir la coopération régionale dans la zone du Caucase méridional,

—	d'œuvrer à la recherche d'une solution pacifique aux conflits territoriaux.

3.3. Si elle n'est aucunement liée à la perspective d'une éventuelle adhésion des États du Caucase méridional à l'Union européenne, la politique européenne de voisinage n'en détermine pas moins des domaines de coopération renforcée qui pourraient contribuer à rapprocher ces pays des normes de l'acquis communautaire. En outre, elle pourrait éventuellement déboucher sur leur adhésion à l'espace économique européen, si tel est leur souhait.

3.4. Jusqu'à présent, ni les partenaires sociaux, ni les organisations de la société civile organisée n'ont joué de rôle important dans le processus, que ce soit pour négocier les principes des accords de partenariat et de coopération et des plans d'action, ou pour les mettre en œuvre, même si la situation diffère en fonction du pays et de la dynamique des différentes organisations. Ceux de ces groupements qui se sont efforcés de participer à cette démarche l'ont parfois fait de leur propre initiative et plutôt contre la volonté des autorités que sur leur invitation.

3.5. L'exécution des plans d'action, qui sont l'instrument privilégié de l'approche bilatérale, ainsi que la nouvelle initiative multilatérale de partenariat oriental offrent l'occasion d'impliquer davantage la société civile organisée dans les tâches et les actions qui s'y rapportent; pour qu'elle soit réellement autorisée à mener une telle collaboration, il est toutefois nécessaire que les institutions européennes prennent des initiatives et assurent un suivi et que des organisations partenaires présentes dans les pays de l'Union européenne lui fournissent également une aide.

4. Les employeurs

4.1. Les autorités semblent exercer une forte influence sur les organisations d'employeurs dans les trois pays du Caucase méridional, ne serait-ce que parce qu'une part importante de l'activité économique s'effectue dans le cadre du secteur étatique. Toutefois, les causes et mécanismes à la base de cette influence ne sont pas identiques dans chacun de ces États.

4.2. Les fédérations d'entreprises ont pour caractéristique commune d'accorder une importance fondamentale aux chambres de commerce et d'industrie. Bien qu'elles ne constituent pas des organisations d'employeurs au sens strict et que leurs missions et leur champ d'action soient plus larges que la seule représentation des entreprises en tant que partenaire social, leurs liens étroits avec les gouvernements et leur statut souvent quasi public en font des organismes certes très compétents mais guère indépendants.

En raison de leur faiblesse, de leur piètre représentativité et du lien qui les unit aux pouvoirs publics, le plus souvent sous la forme d'une inféodation, les organisations d'employeurs ne sont pas en mesure de jouer un rôle de partenaire social à part entière dans les négociations avec les syndicats, qui, bon gré mal gré, sont contraints de discuter de nombreux dossiers directement avec le gouvernement. Elles présentent cependant une spécificité différente dans chacun de ces pays.

4.3.1. En dépit de la forte pression qu'exerce en faveur de la privatisation un gouvernement géorgien favorable au marché, l'État contrôle une part considérable de l'industrie du pays et la majeure partie des entreprises privatisées y appartient à des investisseurs originaires de Russie ou du Kazakhstan. Cette situation renforce encore la volonté du gouvernement de s'immiscer dans les affaires des employeurs et les possibilités dont il dispose pour ce faire.

4.3.2. Les principaux secteurs d'activité de l'économie arménienne sont aux mains de vétérans de la guerre du Haut-Karabakh, qui se sont constitués en une caste spécifique d'individus intouchables, alors même que se perpétue, en matière financière, commerciale et politique, l'interdépendance entre hommes d'affaires et parlementaires et politiciens gouvernementaux. Il semble qu'avec le retrait progressif de la génération des combattants du Haut-Karabakh et sous l'effet de la coopération avec leurs organisations jumelles d'Europe, les fédérations d'entreprises d'Arménie puissent commencer à assumer un rôle plus classique de partenaire social.

4.3.3. L'économie de l'Azerbaïdjan est dominée à 90 % par un secteur énergétique qui reste directement contrôlé par le président. Cette subordination, tout comme la composition des cercles qui président aux affaires des autres secteurs de l'économie, lesquels sont formés principalement de jeunes dirigeants, dont la plupart ont reçu une éducation de qualité et une formation en Europe occidentale et aux États-Unis et qui sont des obligés des autorités étatiques, font que les organisations d'employeurs commencent seulement, mais de plus en plus, à jouer un véritable rôle de partenaire social.

5. Les syndicats

5.1. Les syndicats des trois États du Caucase méridional présentent, d'un pays à l'autre, des différences considérables, qui résultent pour une bonne part de la spécificité du contexte économique, social et politique dans lequel ils évoluent. Ils ont pour points communs d'avoir connu des années durant une chute importante et continue de leurs effectifs et d'avoir tenté avec plus ou moins de succès de réformer des structures et méthodes de direction archaïques. En dépit de quelques efforts en ce sens, aucune véritable centrale syndicale de rechange n'a réussi à percer, tant et si bien que l'exclusivité de la représentation des travailleurs reste aux mains des organisations qui existaient au moment de la conquête de l'indépendance.

Ces organisations se différencient toutefois par leurs degrés d'indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics et de proximité avec les organisations patronales partenaires.

5.2.1. Les syndicats géorgiens manifestent une indépendance relative vis-à-vis du gouvernement et de l'administration présidentielle, avec lesquels ils sont en état de conflit. Ils se trouvent ainsi dans une situation qui, pour être difficile, puisqu'ils sont accusés d'afficher une attitude non patriotique voire de saboter tout bonnement un pays en état de guerre, n'en est pas moins inévitable face à un pouvoir qui se montre arrogant et ne tient pas compte de l'avis des partenaires sociaux. Dans bien des cas, les droits des syndicats et des travailleurs sont violés et un nouveau code du travail a été introduit sans avoir donné lieu à des consultations.

5.2.2. Les syndicats de l'Arménie, qui, parmi les trois États du Caucase méridional, est celui où ils ont entrepris le plus tardivement de se réformer, n'ont que très rarement défendu une position critique, ou ne fût-ce qu'indépendante, à l'égard des pouvoirs publics et ont longtemps tardé à entreprendre des réformes notables après s'être détachés des structures pansoviétiques. Cet état de fait est imputable à l'état de guerre dans lequel se trouve le pays et à la règle spécifique qui, en matière de correction politique, fait du soutien au pouvoir un devoir patriotique en soi. Le changement intervenu en 2007 à la tête de la confédération syndicale donne à cette organisation l'occasion d'acquérir davantage d'indépendance et une dynamique d'action plus importante.

5.2.3. En Azerbaïdjan, les autorités de l'État, depuis l'arrivée au pouvoir de l'équipe actuelle, consacrent beaucoup d'attention au dialogue social et au maintien de la paix sociale, tandis que les syndicats, qui soutiennent cette politique, s'efforcent d'obtenir un maximum d'avantages pour les travailleurs sans entrer en conflit aigu avec les autorités ni mettre en péril l'unité nationale. Ce type de fonctionnement a façonné un modèle de syndicalisme spécifique, de type corporatiste, en particulier dans les secteurs d'activités les plus riches (à savoir l'énergie) et dans les services publics. Les syndicats, qui jouissent d'une indépendance relativement importante, militent activement pour les droits sociaux et le bien-être de leurs membres, en évitant toutefois la confrontation directe avec le pouvoir en place, cette stratégie semblant bien être la seule possible à l'heure actuelle.

6. Organisations non gouvernementales de représentation d'autres intérêts

6.1. Les organisations non gouvernementales du Caucase méridional se répartissent en trois groupes selon le mode de financement de leurs activités:

—	les organisations indépendantes, qui financent leur action grâce aux cotisations de leurs membres, aux services prestés à l'extérieur ou encore aux avoirs qu'elles ont amassés ou dont elles ont hérité,

—	les organisations créées, financées et contrôlées par l'État,

—	les organisations dépendantes de donateurs extérieurs, étrangers le plus souvent.

6.2. Les organisations non gouvernementales dans la région du Caucase méridional se distinguent par la grande diversité des objectifs qu'elles servent et des missions dont elles s'acquittent, ainsi que, souvent, par leur caractère éphémère. Il n'est pas rare qu'elles disparaissent après qu'elles ont accompli une tâche spécifique ou que leur financement s'est tari.

6.3. La création d'organisations véritablement indépendantes bute sur des obstacles, qui sont dus à l'absence de traditions concernant l'action des groupements de la société civile, ainsi qu'aux conflits armés et aux difficultés de financement de leurs actions.

Eu égard au marasme économique et à l'effondrement social qui ont suivi, dans les premiers temps, la chute de l'Union soviétique, les organisations de la société civile s'étaient consacrées en bonne partie à la lutte contre la pauvreté et à l'amélioration du niveau de vie.

6.4.1. C'est en Géorgie, semble-t-il, que la société civile connaît le développement le plus vigoureux. Quelque cent organisations non gouvernementales y ont été reconnues par des observateurs indépendants et sont actives dans le domaine de la lutte contre la corruption, de la promotion de l'État de droit, des droits de l'homme et de ceux des minorités, de la liberté des médias, de la protection de l'environnement ou encore de la sûreté énergétique.

6.4.2. En Arménie, les principaux groupes d'organisations non gouvernementales rassemblent, d'une part, celles qui agissent, sur instructions directes de l'État ou d'organisations internationales, dans le domaine des analyses politiques et de l'élaboration de documents stratégiques et, d'autre part, celles qui mettent en œuvre des projets dans des secteurs tels que l'éducation, la protection de la santé ou la sécurité sociale. Selon un phénomène intéressant à relever, des organisations non gouvernementales, une fois leur projet achevé, se transforment en petites entreprises commerciales de services.

6.4.3. Fondé en 1999 avec l'appui du Programme des Nations unies pour le développement, le Forum national des ONG d'Azerbaïdjan représente un groupe hétérogène de quatre cents organisations non gouvernementales, dont une bonne partie est tributaire du gouvernement, de bailleurs de fonds étrangers et de partis d'opposition. Quelques autres subsistent en prélevant des honoraires pour leurs services. Il en existe néanmoins quelques-unes qui observent une neutralité politique et pourraient à l'avenir jouer un rôle important dans la constitution d'une opinion publique.

7. Perspectives et recommandations

S'agissant de renforcer le dialogue social et civil dans les pays du Caucase méridional en matière de coopération européenne, l'application des plans d'action au titre de la politique communautaire de voisinage constitue une ouverture restée inexploitée jusqu'à présent.

7.1.1. La Commission européenne devrait inciter les gouvernements des États du Caucase méridional à consulter les partenaires sociaux et les autres organisations de la société civile à propos des plans d'action et à instaurer avec eux une coopération en ce qui concerne leur mise en œuvre, leur suivi et leur évaluation. Même les meilleures pratiques en matière de contacts directs entre les représentations de l'UE et des organisations choisies ne peuvent se substituer à cette démarche, qui serait d'une importance considérable, à la fois pour mettre en œuvre les plans d'action et pour renforcer le rôle et le poids de la société civile.

7.1.2. Au moment des entretiens portant sur les plans d'action et les accords de partenariat et de coopération, la Commission européenne devrait mettre davantage l'accent sur le respect des droits de l'homme, des normes démocratiques, des principes du dialogue social et de ceux du dialogue civil, notamment le droit d'association et celui de mener des négociations collectives. Il serait opportun d'inclure une évaluation approfondie de ces questions dans les rapports annuels sur la mise en œuvre des plans d'action.

7.1.3. En interaction avec les institutions européennes et en étroite coopération avec les organisations de la société civile, les gouvernements des différents pays devraient mener une vaste campagne d'information concernant l'UE, ses institutions et l'acquis communautaire, ainsi que la politique de voisinage et la mise en œuvre des plans d'action. À cette fin, il convient de créer des instruments et moyens de financement adéquats. L'un de ces outils pourrait être de donner la possibilité d'obtenir de petites subventions européennes qui, spécialement conçues à cet effet, seraient destinées aux organisations de la société civile.

7.2. La nouvelle initiative de partenariat oriental offrira une possibilité nouvelle pour renforcer les contacts des organisations de la société civile du Caucase méridional et de l'Union européenne et, surtout, stimuler le dialogue des citoyens sur place.

La proposition, incluse dans l'initiative de partenariat oriental, de constituer un forum de la société civile, qui aurait pour but tant de promouvoir la coopération entre les organisations que de faciliter leur dialogue avec les autorités, représente une initiative louable, à condition qu'elle s'accompagne d'un suivi des institutions européennes afin que ce dialogue revête un caractère d'authenticité.

7.3.1. Il convient ici de s'assurer que les représentants qui rejoindront le forum soient nommés démocratiquement et que dans sa composition, il reprenne les organisations les plus indépendantes, les plus démocratiques et les plus représentatives. Le Comité pourrait jouer un rôle essentiel dans ce processus en veillant au respect de ces critères et au bon fonctionnement du forum.

7.3.2. Étant un organisme qui engloberait aussi les autres pays couverts par le partenariat oriental, le forum ouvrirait aux sociétés civiles du Caucase méridional la perspective d'élargir la formule du partenariat multilatéral à des États situés au-delà des frontières de la région.

7.4. Le partenariat oriental doit favoriser les contacts efficaces entre les personnes et les organisations en matière d'éducation, de science, de culture, de lutte contre la discrimination et l'intolérance et de connaissance de la civilisation de l'autre. Pour parvenir à un tel résultat, il est indispensable de faciliter l'obtention des visas pour les citoyens des pays du Caucase méridional.

7.5. La politique européenne de voisinage et le partenariat oriental offrent l'une et l'autre à la société civile des pays du Caucase méridional la possibilité de nouer des contacts avec les institutions européennes mais aussi de coopérer de manière bilatérale avec les organisations qui sont ses partenaires. Il serait également très utile de créer un mécanisme de soutien lié à la coopération avec ses homologues du côté de l'UE.

7.6. Les irréductibles conflits armés sont l'une des calamités qui frappent le Caucase méridional. Indépendamment du rôle évident que les institutions européennes ont à jouer pour tenter de les régler, il semble que les organisations de la société civile pourraient avoir une mission à remplir pour appuyer le processus de paix, en particulier pour le promouvoir auprès des citoyens de leur pays. Dans ce contexte, des initiatives régionales communes peuvent revêtir une importance particulière et permettre au difficile processus de réconciliation de prendre son essor à partir des contacts noués par les organisations partenaires des pays en conflit.

Bruxelles, le 14 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/42

Avis du Comité économique et social européen sur «La région de la mer Baltique: le rôle de la société civile organisée pour améliorer la coopération régionale et identifier une stratégie régionale»

(2009/C 277/08)

Rapporteuse: Mme PELTOLA

Lors de sa session plénière du 10 juillet 2008, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son Règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur:

«La région de la mer Baltique: le rôle de la société civile organisée pour améliorer la coopération régionale et identifier une stratégie régionale».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 16 avril 2009 (rapporteuse: Mme Peltola).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 171 voix pour, 6 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE considère que les quatre objectifs de la stratégie de la mer Baltique, à savoir: rendre la région 1) durable du point de vue de l'environnement, 2) prospère, 3) intéressante et accessible et 4) sûre et sécurisée, sont des objectifs importants, bien fondés et complémentaires.

1.2. Le CESE souligne le rôle essentiel de la société civile organisée dans la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique. Le CESE recommande que la Commission mette en place un «Forum consultatif de la société civile de la mer Baltique», pour permettre d'associer la société civile organisée à la stratégie de la mer Baltique.

1.3. Il faut lier la dimension de politique des relations extérieures de la stratégie de la mer Baltique à la coopération dans le cadre de la dimension septentrionale, de manière à ouvrir la voie à un partenariat sur pied d'égalité entre l'UE et les pays tiers.

1.4. Le CESE estime que la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique exigera la création d'un budget distinct à cet effet, faute de quoi la stratégie risque de rester une pure déclaration politique et de ne pas atteindre ses objectifs.

1.5. La promotion de la croissance économique et de la prospérité exige des mesures institutionnelles de la part de l'UE, et notamment le renforcement de la base contractuelle internationale. Cela serait bénéfique aux différents intervenants, qu'il s'agisse de sociétés ou de particuliers, parce que plus susceptible de susciter de l'intégration et de la croissance économiques dans la région que tout ce qui s'est fait jusqu'à présent. Le CESE considère que le renforcement de l'économie de la région de la mer Baltique fera grandir l'intérêt que présente cette région et favorisera la création d'une image de marque de la mer Baltique. La croissance économique apporterait aussi, plus largement, des avantages à la zone de l'UE dans son ensemble, par l'amélioration du fonctionnement des marchés intérieurs et par l'intégration économique.

1.6. Le CESE est d'avis que la mise en œuvre du plan d'action pour la mer Baltique de la commission pour la protection de l'environnement de la mer Baltique (HELCOM), approuvé d'un commun accord par l'UE et les États riverains de la Baltique, est la meilleure façon de protéger l'environnement de la mer Baltique.

1.7. Le CESE estime que la participation active des citoyens prendra une importance croissante à l'avenir, même dans les secteurs et les domaines qui, traditionnellement, sont gérés par le secteur public. La protection de l'environnement dans la région de la mer Baltique en donne un bon exemple.

2. Introduction

2.1. L'Union européenne élabore actuellement une stratégie de la mer Baltique. Le Parlement européen a adopté en novembre 2006 une résolution concernant la définition d'une stratégie de la mer Baltique de l'UE. En décembre 2007, le Conseil européen a invité la Commission à élaborer cette stratégie d'ici juin 2009. Cette stratégie établit les paramètres les plus importants de l'amélioration de la future coopération régionale dans la région de la mer Baltique. La Commission élabore cette stratégie sous forme d'initiative de politique régionale. Globalement, 19 directions générales de la Commission participent aux travaux préparatoires.

2.2. La stratégie vise à poursuivre quatre objectifs, à savoir: rendre la région de la Baltique (1) 1) durable du point de vue de l'environnement, 2) prospère, 3) intéressante et accessible et 4) sûre et sécurisée. Le CESE considère ces objectifs pour la région de la mer Baltique comme importants, bien fondés et complémentaires. L'idée de donner à la mer Baltique une identité claire est également bien fondée. En présentant des recommandations pour une meilleure gouvernance, la stratégie de la mer Baltique visera également à simplifier les procédures et à réduire les lourdeurs administratives.

2.3. Le contenu et la perspective globale de la stratégie de la mer Baltique proposée par la Commission se sont construits par un dialogue public transparent et une large consultation des parties concernées. Outre les tables rondes, l'on a aussi eu recours à une consultation publique par Internet pour recueillir des points de vue et des avis (2). Le CESE est favorable à la démarche adoptée par la Commission européenne.

2.4. La stratégie de la mer Baltique sera présentée au Conseil européen le 19 juin 2009. Il est prévu que le plan de mise en œuvre de la stratégie soit un document très concret, répartissant les compétences et fixant des calendriers, et auquel, si le besoin s'en fait sentir, il sera possible d'ajouter des mesures complémentaires. La réalisation de la stratégie débutera pendant la présidence suédoise de l'UE, et les travaux se poursuivront sous les présidences d'autres États de la Baltique membres de l'UE, à commencer par la Pologne en 2011, suivie du Danemark et de la Lituanie en 2012 et 2013.

2.5. La dimension «relations extérieures» de la stratégie de l'UE pour la mer Baltique est liée à la coopération dans le cadre de la dimension septentrionale (3). La dimension septentrionale est un instrument au moyen duquel l'UE et la Russie, ainsi que la Norvège et l'Islande, mettent en œuvre des politiques dans des domaines définis d'un commun accord, qui relèvent de la coopération en Europe du Nord. La coopération dans le cadre de la dimension septentrionale permettra de créer un partenariat sur pied d'égalité entre l'UE et les pays tiers. Le CESE est fortement favorable à la participation de tous les États de la mer Baltique à des projets menés en commun dans la région de la mer Baltique. C'est pourquoi la participation de la Russie à la coopération de la mer Baltique, et son engagement vis-à-vis de cette coopération, revêtent d'entrée de jeu une importance cruciale. En outre, le CESE encourage les États de la mer Baltique, la Norvège et l'Islande à poursuivre une coopération dont les racines sont à la fois historiques, économiques et culturelles.

2.6. Aucun nouvel instrument de financement n'est envisagé pour mettre en œuvre la stratégie de la mer Baltique. Les moyens de financement disponibles sont notamment les fonds structurels de l'UE (55 milliards d'euros pour la région de la mer Baltique entre 2007 et 2013), un financement national provenant de chaque État de la Baltique, et des possibilités de financement provenant d'institutions financières internationales telles que la BEI, la Banque nordique d'investissement (BNI) et la BERD. Le CESE estime qu'il faut utiliser plus efficacement les différents moyens de financement communautaire au service des objectifs définis dans la stratégie de la mer Baltique.

2.7. Le CESE juge nécessaire de créer un budget distinct pour la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique, faute de quoi la stratégie risque de rester une pure déclaration politique et n'atteindra pas ses objectifs. Le CESE se penchera plus étroitement sur la question du financement dans un prochain avis.

3. Le rôle de la société civile organisée dans la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique

3.1. Le CESE accueille favorablement le fait que la Commission ait activement associé la société civile organisée à l'élaboration de la stratégie de la mer Baltique: la participation active de la société civile organisée est également nécessaire à la mise en œuvre du plan d'action prévu par la stratégie. Le CESE souligne que sans un authentique engagement de la société civile organisée vis-à-vis de la stratégie de la mer Baltique, il ne sera pas possible de mettre en œuvre les mesures prévues par la stratégie et d'atteindre les objectifs fixés.

3.2. À l'heure actuelle, il est fréquent que l'action importante de nombreuses organisations différentes, telles que des ONG, des associations de consommateurs, et des groupements d'entrepreneurs ou de défenseurs de la nature ne parvienne pas à dépasser le stade des recommandations. L'action de ces organisations est inégalement connue et il arrive que les mesures concrètes ne voient jamais le jour.

3.3. Au même titre que les organismes nationaux, les régions, les villes et les associations de la société civile organisée sont également des acteurs de premier plan dans la région de la mer Baltique. Le CESE a le sentiment qu'il est nécessaire de préciser les divers rôles qui sont les leurs, d'encourager les organisations à travailler ensemble, et de mettre au point des dispositifs de coopération. Il est nécessaire aussi de mettre de l'ordre dans la confusion d'initiatives et de projets relevant des divers programmes de financement, en coordonnant plus efficacement les programmes et en tenant systématiquement compte des priorités de la stratégie de la mer Baltique.

3.4. Le CESE est préoccupé par la question de la mise en œuvre pratique et du suivi du plan d'action prévu par la stratégie de la mer Baltique, et propose en conséquence que la Commission mette en place un «Forum de la société civile de la mer Baltique», qui serait un organe consultatif et dont le mandat serait:

—	d'assurer la participation de la société civile organisée à la stratégie de la mer Baltique;

—	de faire entendre auprès des autorités compétentes en matière de stratégie de la mer Baltique les opinions et les recommandations de la société civile organisée à propos de questions qui sont d'actualité;

—	de favoriser l'engagement actif de la société civile organisée dans les pays qui sont concernés par la stratégie de la mer Baltique;

—	de favoriser la participation de la société civile organisée à la mise en œuvre de la stratégie de la mer Baltique au niveau national, régional et communautaire;

—

de susciter et d'encourager dans l'opinion publique un débat et une sensibilisation en ce qui concerne les mesures relevant de la stratégie de la mer Baltique, les progrès accomplis et les objectifs à atteindre, à la fois dans les États membres de l'UE et dans les autres pays auxquels s'applique la stratégie;

—	d'utiliser divers moyens, tels que des visites, des ateliers et la diffusion des meilleures pratiques, pour promouvoir la mise en réseau de groupes régionaux de la société civile (à la fois à l'intérieur et à l'extérieur de l'UE).

3.5. Le CESE est disposé à entreprendre des travaux préparatoires sur le «Forum de la société civile de la mer Baltique», pour ce qui concerne le mandat, la composition et le fonctionnement de ce forum. Les contacts qu'entretient le CESE avec les organisations régionales de la société civile, ainsi que son expérience de domaines similaires, le mettront en mesure de gérer les activités du forum. Le CESE dispose d'une certaine expérience très positive et de modèles fonctionnels, qu'il a acquis en assurant la participation active de la société civile organisée à des projets tels que la coopération méditerranéenne (4) et la coopération en réseau dans la région de la mer Noire (5).

4. Faire de la mer Baltique une zone économique prospère

4.1. La mise en œuvre efficace du marché intérieur de l'UE dans la région apporte avec elle des avantages très significatifs au plan de la croissance économique. L'UE, les États et les organisations internationales créent les structures institutionnelles sur lesquelles s'appuient les relations économiques dans la région de la mer Baltique et qui permettent à cette région de se développer. Il n'en est pas moins évident que ce sont les acteurs économiques eux-mêmes, les entreprises comme les particuliers, qui portent l'intégration économique. Il faut donc voir là le facteur qui déterminera le degré de succès de l'intégration économique de la région de la mer Baltique et la rapidité de la croissance de cette économie. Le CESE estime que le renforcement de l'économie de la région de la mer Baltique améliorera considérablement l'intérêt de la région et favorisera la création d'une image de marque de la mer Baltique. Plus largement, le renforcement de l'économie de la région de la mer Baltique serait bénéfique à la zone de l'UE dans son ensemble.

On trouvera dans ce qui suit la présentation des principales priorités en matière d'intégration des marchés et de mesures visant à favoriser la croissance de la région économique de la mer Baltique.

Renforcement de la base contractuelle internationale

4.2.1.1. L'exploitation des possibilités économiques offertes par la région de la mer Baltique exige, en premier lieu, un élargissement significatif de la base contractuelle internationale, ainsi que l'approfondissement de l'intégration de l'Europe. Même si le fait que la Russie soit membre de l'OMC, d'une part, et ses nouveaux accords de coopération avec l'UE (le nouvel accord UE/Russie), d'autre part, ne concernent pas exclusivement la région de la mer Baltique, les bénéfices potentiels que comportent ces deux facteurs pour la région revêtent une importance décisive en tant que moteurs de croissance économique régionale et en tant qu'éléments favorables au développement. La mer Baltique est la voie naturelle la plus importante pour les exportations de produits russes et asiatiques vers Europe.

4.2.1.2. Le CESE trouve matière à préoccupation dans le fait que la Russie ne soit pas signataire du programme communautaire de la région de la mer Baltique (Interreg IVB 2007-2013), programme qui a pour but de faire de la région un endroit intéressant pour investir, vivre et travailler.

4.2.1.3. Il existe, dans le champ de compétences décisionnelles de l'UE et de ses États membres, plusieurs dispositifs contractuels qui pourraient avoir un impact extrêmement positif sur la région de la mer Baltique. Par exemple, actuellement, une entreprise qui exerce des activités dans chacun des neuf pays de la région de la mer Baltique doit utiliser jusqu'à huit monnaies différentes. Seules la Finlande et l'Allemagne appartiennent à la zone euro. Il est très important d'élargir l'union économique et monétaire au Danemark, à la Suède, à l'Estonie, à la Lettonie, à la Lituanie et à la Pologne. En particulier, si le Danemark et la Suède prenaient l'initiative d'adhérer à l'union économique et monétaire, les efforts destinés à permettre de tirer parti de la pleine capacité de la région économique de la mer Baltique y gagneraient en efficacité et en crédibilité.

Favoriser le fonctionnement du marché intérieur

4.2.2.1. Il faut agir davantage pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur de la région de la mer Baltique. Avec l'accroissement de la spécialisation, de plus en plus d'entreprises opèrent dans différents réseaux internationaux qui se constituent par domaine d'activité. Par l'intermédiaire de leurs clients, de leurs sous-traitants et de leurs partenaires commerciaux, les entreprises établissent des liens avec les marchés et les producteurs de l'ensemble de la région de la mer Baltique. Avec le développement des transactions commerciales transfrontalières, il est extrêmement important que la région de la mer Baltique crée une zone commerciale aussi uniforme que possible, de sorte que les échanges de biens et de services, les marchés publics et les flux d'investissement ne rencontrent pas d'obstacles et que les marchés des capitaux et les marchés du travail puissent fonctionner sans heurts.

4.2.2.2. L'entrée en vigueur du nouveau traité de Lisbonne en 2010 constitue, en puissance, un élément très important pour les États membres de l'UE dans la région de la mer Baltique. Le traité renforce la compétence de l'UE dans des domaines importants pour l'industrie, tels que l'union douanière, les règles de concurrence et la politique commerciale.

4.2.2.3. Il est aussi d'une importance cruciale que le droit européen s'applique de manière aussi uniforme que possible. Par exemple, un élément clé de la stratégie de Lisbonne révisée pour la croissance et l'emploi est la directive sur les services, qui doit être transposée dans le droit des États membres d'ici le 28 décembre 2009. Le rapport de février 2009 (6) des Eurochambres (7) met notamment en évidence des différences significatives entre la mise en œuvre de cette directive dans les États de la Baltique membres de l'UE, à la fois quant aux calendriers et quant au fond. La situation actuelle donne aux États de la Baltique membres de l'UE une excellente occasion de collaborer entre eux pour créer un système commercial normalisé et centralisé pour les prestataires de services. Ce système commercial centralisé doit rendre plus claires les procédures d'autorisation de prestation de services, faciliter l'obtention d'information sur les formalités administratives et la protection des consommateurs, et aussi permettre aux prestataires de services de transférer plus facilement le siège de leurs activités d'un État membre à l'autre.

4.2.2.4. Plusieurs secteurs clés de la région de la mer Baltique échappent encore au champ d'application de la directive sur les services. Il s'agit notamment de certains services de transport, d'agences d'intérim, des services financiers et des services de soins de santé. Ces services ont, eux aussi, besoin d'un marché intérieur opérationnel, surtout si les entreprises sont tenues d'être des prestataires actifs de services.

4.2.2.5. Diverses entraves aux échanges commerciaux empêchent encore les entreprises d'opérer efficacement dans la région de la mer Baltique. L'Union européenne et d'autres intervenants ont toujours beaucoup à faire dans la région de la mer Baltique pour ce qui est de consolider les principes fondamentaux de l'État de droit et, notamment, d'éradiquer la corruption.

4.2.2.6. Le CESE souhaiterait attirer l'attention sur un excellent exemple de moyen de faciliter les échanges entre l'UE et la Russie. Un projet pilote de transmission électronique de données de dédouanement a débuté le 1er janvier 2009. À ce stade initial, la Russie et huit pays de l'UE, dont trois de la région de la Baltique (la Lettonie, la Suède et la Finlande) participent au projet. Trois autres pays de la Baltique (la Lituanie, l'Estonie et la Pologne) rejoindront ce projet ultérieurement, dans le courant de 2009. Ce projet marque la première étape de la modernisation des procédures douanières qui s'appliquent entre la Russie et l'UE. D'autres mesures d'harmonisation sont nécessaires pour faciliter le dédouanement, de manière à ne laisser aucune chance aux activités criminelles dans cette région. L'harmonisation améliorera la logistique et réduira les coûts des entreprises.

Les infrastructures

4.2.3.1. Au plan des infrastructures, il existe un besoin d'interconnexion transfrontalière des transports maritimes, fluviaux, terrestres et aériens. Cela suppose une concurrence, ainsi qu'une planification commune, pour permettre de relier les uns aux autres les itinéraires de transport de manière impeccable. Il y a lieu, également, de porter davantage d'attention à la qualité de ses transports. En particulier, une coopération entre les États membres de l'UE et avec la Russie est nécessaire pour permettre de développer des chaînes de transport peu coûteuses et efficaces et pour éliminer les goulets d'étranglement. Cela pourrait se faire en concrétisant pleinement la notion d'autoroute de la mer Baltique, la politique de RTE-T (8) à l'échelle européenne concernant les réseaux de transport et le futur partenariat de transport et de logistique dans le cadre de la dimension septentrionale. Toute analyse en ce domaine devrait englober les États membres de l'UE situés dans le voisinage et les itinéraires de transport transeuropéens. C'est là une condition essentielle de l'amélioration de la mobilité des biens, des services et des travailleurs.

Stimuler la croissance économique

4.2.4.1. Plusieurs travaux de recherche montrent qu'il existe une corrélation positive entre la croissance économique et l'efficacité du système de droit (9). Une protection insuffisante de la propriété, la corruption et l'incertitude quant au respect des contrats et à l'indépendance de la justice, ainsi que l'absence de cohérence dans l'application et l'interprétation du droit sont autant de facteurs qui contribuent à ralentir la croissance économique. Cela aggrave les risques auxquels sont exposés les investissements, et les flux d'investissement se tarissent. Les pays de la région de la mer Baltique pourraient s'entendre sur des mesures communes pour remédier à toute faiblesse à cet égard. La stratégie de la mer Baltique pourrait constituer un excellent fondement pour mener une action de cette nature.

4.2.4.2. Les neuf pays de la région de la mer Baltique diffèrent largement les uns des autres à maints égards. Ces États et les relations économiques qu'ils entretiennent entre eux ont connu des changements importants au cours de 20 dernières années. Les niveaux de développement économique et les structures industrielles diffèrent d'un pays à l'autre, et il conviendrait d'exploiter plus efficacement que ce n'a été le cas jusqu'à présent de nouvelles possibilités commerciales créées par les différences d'offre et de demande et par la diversité. Il conviendrait de tirer parti de manière commercialement et économiquement durable des très grands axes d'évolution sur lesquels se place la région, tels que l'intégration européenne, la transformation du statut international de la Russie et les mutations globales des marchés de l'énergie, des biens et des services. Cela signifie que les acteurs de la société civile doivent pouvoir bénéficier, à un niveau fondamental, de conditions favorables et d'incitations pour la conduite de leurs activités.

4.2.4.3. Le CESE souhaite mettre l'accent sur le fait que la croissance économique et l'efficacité de la production ne doivent pas fatalement entrer en conflit avec les préoccupations environnementales. Au contraire, il convient de mettre en relief les chances positives offertes par l'interaction entre, d'une part, une économie qui est en croissance et qui se diversifie et d'autre part, un environnement plus propre.

Coopération en matière de recherche et d'innovation

4.2.5.1. D'intéressants projets communs internationaux, qui sont des projets d'innovation groupés, sont en cours de réalisation dans la région de la mer Baltique. Par exemple, le «Nordisk Innovations Centre» (NICE) a lancé plus de cent projets différents et réseaux transfrontaliers qui ont été groupés en différentes catégories thématiques: secteurs de la création, écotechnologie, micro- et nanotechnologie, construction innovante, «alicaments» et sécurité alimentaire.

4.2.5.2. Le CESE attache beaucoup d'importance à ce que l'on appelle la cinquième liberté et à la coopération entre chercheurs, étudiants, enseignants et entre secteur public et secteur privé. Il conviendrait que des efforts soient menés pour favoriser les échanges de personnel de recherche entre les établissements de recherche et les universités. Par exemple, la mise en place des conditions de fonctionnement de regroupements («clusters») nécessiterait la suppression des obstacles nationaux au financement de la recherche, de manière à créer un système commun pour les pays de la mer Baltique, qui serait un système faisant converger des sources nationales de financement de la recherche. Conformément à la stratégie révisée de Lisbonne, chaque État membre de l'UE se situant dans la région de la mer Baltique devrait s'efforcer d'augmenter sa part de dépenses consacrées à la recherche et au développement, pour la faire passer à trois pour cent du produit national brut.

4.2.5.3. Les communautés des scientifiques et des chercheurs des huit pays de la région de la mer Baltique qui sont des États membres de l'UE participent activement à des projets BONUS ERA-NET. En 2008, la Commission a approuvé, en tant qu'élément du 7ème programme cadre de recherche de l'UE, le programme commun de recherche de la mer Baltique (BONUS+), qui est financé conjointement par l'UE et par des organismes nationaux de financement de la recherche situés dans les États riverains de la Baltique. Le CESE approuve sans réserve la mise en place de ce nouveau programme BONUS+, qui est un programme de recherche permanent pour la mer Baltique, et espère, en particulier, que les résultats de ce programme auront un impact plus profond sur la protection de la mer Baltique et sur le développement durable de la région que cela n'a été le cas jusqu'à présent.

Mobilité des travailleurs

4.2.6.1. Bien que cinq années se soient écoulées depuis l'élargissement de l'UE à cette région, la libre circulation des travailleurs dans la zone de l'UE n'est pas encore une réalité. Toutefois, à partir du 30 mars 2008, tous les États de la mer Baltique qui sont membres de l'UE bénéficient des dispositions de Schengen qui facilitent la libre circulation des personnes. Le CESE estime qu'il convient de mettre un terme aux périodes transitoires en matière de libre circulation des travailleurs. La circulation des travailleurs et des connaissances d'un pays à l'utre, que l'on appelle la «circulation des cerveaux», est de l'intérêt de tous. Pour assurer la disponibilité d'une main-d'œuvre qualifiée, toute la région de la mer Baltique doit adopter rapidement une politique d'immigration fondée sur l'emploi. Cela est nécessaire, même si, en période de ralentissement économique, il est probable que l'offre de main-d'œuvre augmentera dans la région pendant un certain temps. Il conviendrait également que des efforts soient menés pour favoriser davantage la mise en correspondance des offres d'emploi et des salariés. Il y a lieu d'harmoniser les cultures et les normes minimales en matière de conditions de travail, pour permettre d'éviter les distorsions de concurrence et de garantir le respect des droits fondamentaux des salariés. En ce qui concerne la formation pour le marché du travail, l'objectif poursuivi doit être d'élaborer une structure commune de formation professionnelle et de dresser une liste de qualifications professionnelles. Il reste beaucoup à faire dans toute la région de la Baltique en matière de promotion des incitations au travail, et pour ce qui est de faciliter la circulation d'un endroit à un autre ou d'un pays à un autre.

4.2.6.2. Le réseau de la mer Baltique pour la main-d'œuvre vient d'entreprendre un projet commun de trois ans auquel participent des dizaines de partenaires provenant des différents pays de la région. Ce réseau vise à faire de la région de la mer Baltique un modèle européen de politique transnationale du marché du travail, et aussi d'en faire un endroit intéressant pour travailler, vivre et investir. Le réseau des syndicats (BASTUN) est l'un des principaux partenaires du projet de réseau de la mer Baltique pour la main-d'œuvre (10).

5. Faire de la région de la mer Baltique un espace écologiquement durable

5.1. Le but recherché est de faire de la région de la mer Baltique une zone écologiquement durable. La mer Baltique est un bassin relativement petit et peu profond d'eau saumâtre, ce qui, d'un point de vue écologique, la rend exceptionnellement vulnérable.

5.2. Au cours des vingt dernières années, l'état de la mer Baltique s'est détérioré dans des proportions inquiétantes. Les rejets de déchets dans ses eaux restent à un niveau incompatible avec la notion d'environnement durable. L'eutrophisation de la Baltique et ses niveaux élevés de toxines environnementales signifient que les niveaux d'éléments nutritifs, la fréquence des efflorescences d'algues et d'autres formes de flore sont en augmentation. La prolifération des efflorescences d'algues est directement déterminée par les niveaux élevés d'azote et de phosphore, qui sont les principaux éléments nutritifs de ces efflorescences.

5.3. Plus de 85 millions de personnes vivent dans le bassin hydrographique de la Baltique, et cette population prend de plus en plus conscience de l'état inquiétant de la mer Baltique. Le défi que représente l'adoption de mesures de protection de la Baltique tient toutefois au fait que les pays riverains sont au nombre de neuf et se trouvent à des stades de développement différents, à quoi il faut ajouter une douzaine de pays, parmi lesquels le Belarus et l'Ukraine, situés dans le bassin hydrographique. Cela rend difficile le travail de coordination entre les différents acteurs concernés. Le CESE estime que l'état alarmant de la Baltique appelle impérativement l'adoption rapide de mesures transfrontalières efficaces (11).

5.4. Le CESE estime que la manière la plus rapide et la plus rentable d'améliorer l'état de l'ensemble de la Baltique est de s'attaquer aux sources de pollution les plus nocives à un niveau très localisé. Dans le Golfe de Finlande, par exemple, le pollueur qui, à lui seul, fait le plus de dégâts est la ville de St. Pétersbourg; celle-ci continue à ne pas agir suffisamment pour éliminer les éléments nutritifs de ses eaux usées. Néanmoins, des avancées significatives ont été enregistrées. Sur le site de la plus grande station d'épuration de la ville, qui est entrée en service en 2007, la précipitation chimique du phosphore dans les eaux usées a contribué à une réduction significative de la pollution par le phosphore et des efflorescences d'algues dans le Golfe de Finlande. En particulier, il faut s'attaquer plus efficacement aux émissions fugitives imputables à l'agriculture dans tous les États riverains de la Baltique. La réduction de ces émissions améliorerait sensiblement l'état des eaux côtières.

5.5. Le CESE considère le plan d'action pour la mer Baltique de la commission HELCOM (12) comme l'instrument le plus important pour permettre d'enrayer l'eutrophisation de la Baltique. Tous les États riverains de la Baltique et la Commission ont signé cet accord en 2007.

6. Énergie et sécurité maritime

6.1. Le CESE a élaboré un avis spécialement consacré à la dimension extérieure de la politique énergétique de l'UE (13), avis où il est indiqué que l'UE attache une importance particulière aux questions d'énergie envisagées dans la stratégie de la mer Baltique. La coopération énergétique dans la région concerne principalement les pays consommateurs d'énergie et les pays de transit d'énergie. L'aspect principal est la connexion avec la Russie. Pour la région de la Baltique, l'une des grandes priorités devrait être la conclusion d'un nouvel accord entre l'UE et la Russie (le nouvel accord UE/Russie), fondé sur les principes de réciprocité et de compréhension mutuelle, et englobant également les questions d'énergie. La Russie devrait permettre le transit de gaz sur son réseau et permettre aux entreprises européennes d'investir dans le développement de ses réseaux d'énergie et de ses sources d'énergie.

L'état de fragilité de l'écosystème de la mer Baltique, déjà gravement pollué, signifie que le projet de gazoduc «Nord Stream Baltic», qui est en préparation, doit répondre à des exigences rigoureuses au plan de la sécurité et au plan environnemental. Ainsi, après la Seconde Guerre mondiale, on a coulé en mer Baltique des munitions et des armes chimiques. Aujourd'hui, ni leur localisation, ni leur état ne sont connus. Le CESE soutient la résolution adoptée le 8 juillet 2008 par le Parlement européen (14) et invite vivement les parties prenantes au projet de gazoduc «Nord Stream» à examiner attentivement s'il existe des alternatives au tracé actuel, notamment sur la terre ferme. Quel que soit l'avenir du gazoduc «Nord Stream Baltic», il faudra que la Russie respecte aussi de manière inconditionnelle le cadre juridique du marché du gaz de l'UE, y compris en ce qui concerne l'accès pour les tiers.

6.2.1. La sécurité maritime constitue un sujet de préoccupation particulière pour les États riverains de la Baltique. L'un des défis qu'il faut notamment affronter, au plan environnemental, est la quantité de pétrole transporté sur la Baltique, quantité qui a été multipliée par sept au cours des quinze dernières années. En 2007, la quantité de pétrole transporté sur la Baltique était de 145 millions de tonnes, et l'on prévoit que ce chiffre passera à 240 millions de tonnes d'ici 2015. Cette coopération entre les États riverains de la Baltique a permis d'obtenir que l'organisation maritime internationale (OMI) désigne la mer Baltique comme zone maritime particulièrement sensible. Les navires construits avec double fond et double coque, qui seront obligatoires à partir de 2010, contribueront à empêcher d'éventuels déversements de pétrole. Le CESE invite néanmoins instamment les pays de la région de la mer Baltique à mettre en place un système commun de surveillance et d'échange d'information pour promouvoir encore davantage la sécurité maritime.

6.2.2. Il est possible de réduire les émissions d'éléments nutritifs provenant des navires en modifiant les exigences concernant les eaux usées, qui figurent à l'annexe IV de la convention MARPOL. La directive 2000/59/CE avait pour objet le renforcement des installations portuaires de réception des eaux de fond de cale et des eaux usées provenant des navires. Il conviendrait de continuer à encourager l'action volontaire visant à réduire les rejets d'eaux usées, par exemple en augmentant le nombre et le volume des installations portuaires de réception de ces eaux usées. Les ports de la mer Baltique doivent aussi veiller à ce que leurs conditions de fonctionnement soient suffisamment flexibles et rapides pour leur permettre de traiter le cas des grands navires de croisière (15).

6.3. Bien que l'eutrophisation de la Baltique ne soit pas sensiblement affectée par les rejets des navires, ces rejets sont plus faciles à réduire que les émissions fugitives, et il ne faut donc pas les négliger.

7. Réduction des émissions imputables à l'agriculture

7.1. Le plan d'action pour la mer Baltique de la commission HELCOM définit clairement des objectifs minimum en matière de pollution par des éléments nutritifs pour chaque pays de la région de la mer Baltique. Atteindre ces objectifs suppose que l'UE développe certains aspects de la politique agricole commune, qui permettent de prendre aussi en compte la situation particulière de la production agricole et de l'environnement de la région de la mer Baltique (16).

Il faut, à cet égard, considérer comme constructif le fait que dans son projet de plan d'action, la Commission ait largement repris les propositions des organisations agricoles des pays de la mer Baltique en ce qui concerne la durabilité, l'environnement et l'agriculture. Ces propositions portent, entre autres, plus particulièrement sur des actions relatives à l'écotechnologie, aux activités de conseil, à la gestion du fumier, ainsi qu'à la mise en œuvre et à la gestion des règles communautaires applicables aux pesticides, aux aliments pour animaux et aux denrées alimentaires

En ce domaine, la coopération, dans chaque État membre, entre les intervenants et les organisations, notamment les producteurs agricoles, les organisations de défense de l'environnement et les consommateurs, revêt une importance particulière. Il est essentiel, dans l'intérêt de la région, de convenir de bonnes pratiques dans une perspective d'application et de diffusion sur tout le territoire des différents pays. Il conviendrait, pour la nouvelle période de programmation, de rechercher, dans le cadre de programmes de développement agricole, des pratiques susceptibles d'être systématiquement utilisées par les différents intervenants. De même, il conviendrait de rechercher aussi des méthodes qui améliorent l'utilisation des engrais et de l'énergie (17).

8. Réduire les émissions de phosphore et d'azote au moyen d'un traitement plus efficace des eaux usées

8.1. Le CESE considère l'application intégrale de la directive communautaire relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (18) comme l'étape la plus importante de la réduction des émissions d'azote et de phosphore. Une autre mesure importante, du point de vue d'une élimination plus efficace du phosphore, est l'application de la recommandation 28E/5 de la commission HELCOM. Les obligations actuellement prévues par l'UE en ce qui concerne les délais sont toutefois excessivement généreuses, compte tenu de l'état alarmant de la mer Baltique. Il faut fixer des objectifs plus ambitieux. Le CESE accorde une grande importance à l'amélioration de l'efficacité de ces processus de traitement technique et chimique, car ils sont raisonnablement rentables et donnent des résultats rapides.

8.2. La Fondation John Nurminen constitue un bon exemple de la façon dont la société civile organisée peut agir pour protéger l'environnement de la mer Baltique. L'objectif principal du projet de la Fondation John Nurminen pour une mer Baltique propre est d'enrayer son eutrophisation et de sensibiliser l'opinion à l'état environnemental de la Baltique (19). L'effort principal porte sur des mesures qui agissent le plus rapidement et de la manière la plus rentable sur l'intérêt que présente la mer Baltique du point de vue du milieu naturel et du point de vue des services publics. Des dons servent à financer des mesures telles que des améliorations de l'élimination chimique du phosphore des eaux urbaines résiduaires destinées à être rejetées dans la mer Baltique. L'avantage dont jouit la Fondation en tant qu'intervenant actif dans la protection de l'environnement provient également du fait qu'il s'agit d'une organisation sans but lucratif, qui peut fonctionner de manière flexible et exempte de contraintes administratives.

8.3. Le CESE estime que les initiatives de citoyenneté active peuvent jouer un rôle significatif, même dans des secteurs traditionnellement gérés par le secteur public. Il est clair que les compétences, les connaissances et la démarche que peuvent apporter le secteur privé et le tiers secteur ont la capacité de compléter les mesures mises en place par le secteur public.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

MarioSEPI

(1) Dans le présent avis, la région de la Baltique signifie les États riverains de la mer Baltique: la Finlande, la Suède, le Danemark, l'Allemagne, la Pologne, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Russie. Tous ces pays, à l'exception de la Russie, sont des États membres de l'Union européenne.

(2) La première table ronde s'est tenue à Stockholm le 30 septembre 2008 et la deuxième se tiendra à Rostock les 5 et 6 février 2009. En outre, des tables rondes ont été organisées à Kaunas les 18 et 19 septembre 2008, à Gdansk le 13 novembre 2008, à Copenhague les 1er et 2 décembre 2008, et à Helsinki le 9 décembre 2008. La consultation par Internet a duré du 3 novembre au 31 décembre 2008.

(3) JO no 309 du 16/12/2006, p. 91.

(4) Le CESE a mis en place un réseau de conseils économiques et sociaux et d'institutions similaires dans la région Euromed en 1995, sur la base d'un mandat qui lui a été confié par la déclaration de Barcelone.

(5) JO no C 27 du 03/02/2009, p. 144.

(6) La 4e édition de l'enquête relative à la mise en œuvre de la directive sur les services: http://www.eurochambres.eu

(7) L'association des chambres européennes de commerce et d'industrie.

(8) http://ec.europa.eu/transport/infrastructure/consultations/2009_04_30_ten_t_green_paper_en.htm

(9) Banque européenne pour la reconstruction et le développement, Rapport sur la transition – 2005: «Business in transition» (entreprises en transition), et Banque mondiale (2008), «Macroeconomics and Growth Research Program/Investment climate and the Microeconomics of Growth/Institutions and Governance» (programme de recherche en macro économie et en croissance/Climat d'investissement et la microéconomie de la croissance/Les institutions et la gouvernance). Cf. également: http://www.enterprisesurveys.org/pour ce qui concerne le climat du secteur des entreprises dans divers pays.

(10) Parmi les partenaires, figurent des centrales syndicales de salariés, des fédérations internationales de salariés, le Conseil des États de la mer Baltique (CEMB), des centrales patronales et l'Institut allemand de la politique sociale et de formation.

(11) http://www.wwf.fi/wwf/www/uploads/pdf/balticseascorecard2008.pdf.

(12) http://www.helcom.fi.

(13) JO no C 182 du 04/08/2009, p. 8.

(14) Résolution du Parlement européen du 8 juillet 2008 sur l'impact environnemental du projet de construction dans la mer Baltique du gazoduc destiné à relier la Russie à l'Allemagne (pétitions no 0614/2007 et no 0952/2007) (2007/2118(INI)).

(15) Il conviendrait de même d'appliquer intégralement la recommandation «HELCOM» 28E10 (sur l'application du système «sans droit spécial» aux eaux usées et aux déchets maritimes recueillis dans les filets de pêche dans la région de la mer Baltique).

(16) Il conviendrait de veiller à une mise en œuvre efficace des plans de gestion intégrée des bassins fluviaux prévus par la directive cadre de l'UE sur l'eau. Il est possible de renforcer la protection des eaux dans l'agriculture en donnant une priorité aux zones qui sont sensibles du point de vue de l'environnement.

(17) Pour réduire la charge imputable à l'agriculture qui affecte la mer Baltique, il est nécessaire d'innover en matière de politique agricole, en ce qui concerne à la fois la planification et l'application des mesures. Un exemple possible de nouvelles pratiques est celui des appels volontaires à la concurrence dans le cadre d'un régime agro-environnemental. N.B.: l'appel à la concurrence est une mesure volontaire par laquelle l'on concentre un certaine disposition sur les domaines où le risque de libération d'éléments nutritifs est le plus élevé et où le ratio de rentabilité des mesures de protection est le meilleur. Sur la base des offres, les autorités paient l'agriculteur en fonction du bénéfice environnemental des mesures qui concernent chacun des domaines entrant dans le programme, au lieu des subventions forfaitaires que l'on utilise actuellement.

(18) La directive 91/271/CEE relative au traitement des eaux urbaines résiduaires.

(19) http://www.johnnurmisensaatio.fi/?lang=en.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/51

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques»

COM(2008) 543 final — 2008/0211 (COD)

(2009/C 277/10)

Rapporteur: M. ADAMS

Le 12 janvier 2009, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques»

(COM(2008) 543 final – 2008/0211 COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée d'élaborer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2009 (rapporteur: M. ADAMS).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 173 voix pour, 14 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE salue la proposition de directive, attendue de longue date, visant à normaliser et à réglementer la sélection, l'utilisation et le traitement des animaux utilisés à des fins scientifiques. Cependant, il émet des réserves quant à la capacité de la directive à remplacer, à réduire et à perfectionner en pratique l'utilisation d'animaux dans la recherche. Par conséquent, le Comité souligne les recommandations suivantes en sus de celles figurant dans la partie principale du présent document.

1.2. La Commission devrait suivre de plus près le nombre d'animaux utilisés à des fins scientifiques. Cela pourrait nécessiter le recours à de nouvelles approches ciblées par secteur en matière de récolte et de suivi des données, dont certaines dépassent le champ d'application de la directive à l'étude.

1.3. Il convient que la directive prévoie une harmonisation des évaluations de la recherche dans tous les États membres, et qu'elle précise que les autorités compétentes dans chaque État membre gèrent une base de données sur les expérimentations animales en cours, laquelle est efficacement utilisée dans le cadre de l'approbation des projets et des procédures.

1.4. Il y a lieu d'étendre le rôle du centre européen pour la validation de méthodes alternatives (CEVMA), afin qu'il passe d'une fonction d'aide à la recherche à un rôle central de coordination. Un centre d'excellence communautaire devrait être créé afin de promouvoir et de donner la priorité au développement des méthodes visant à remplacer, à réduire et à perfectionner toutes les utilisations actuelles d'animaux dans la recherche, y compris dans la recherche médicale fondamentale. Cette approche générale, connue en anglais comme les «3 R» («replace, reduce and refine»), a pour la première fois été définie en 1958.

1.5. Il convient que les efforts visant à identifier des alternatives moins cruelles se concentrent en particulier sur les procédures «sévères». Les procédures susceptibles de causer une douleur, une souffrance ou une peur intenses ne devraient être pratiquées que s'il n'existe pas de méthodes d'expérimentation alternatives efficaces permettant d'étudier certaines maladies qui affectent sérieusement la santé humaine. «Intense» s'entend ici comme d'un niveau de souffrance ou de peur supérieur à la catégorie de gravité «sévère» telle que définie dans la directive à l'examen.

1.6. La directive devrait prévoir des dispositions ne permettant, dès que cela sera possible d'un point de vue pratique, que l'utilisation de primates non humains dans le cadre d'expérimentations si ceux-ci sont eux-mêmes issus de primates non humains élevés en captivité.

1.7. La directive devrait clairement indiquer qu'elle ne limite aucunement le droit des États membres à adopter et à appliquer des mesures plus strictes en matière d'hébergement et de soins des animaux de laboratoire.

1.8. Le CESE appelle la communauté scientifique à reconnaître que les programmes de recherche peuvent être adaptés pour être pleinement compatibles, en théorie et en pratique, avec les objectifs visant à remplacer, à réduire et à perfectionner l'utilisation d'animaux dans la recherche, et à s'engager sur cette voie qui constitue une approche dynamique.

2. Introduction

2.1. Le bien-être et la protection des animaux domestiques ou d'élevage sont traités dans un grand nombre de directives, décisions et règlements communautaires. Le protocole 33 sur le bien-être des animaux (1) annexé au traité d'Amsterdam affirme une position selon laquelle il convient «d'assurer une plus grande protection et un meilleur respect du bien-être des animaux en tant qu'êtres sensibles». L'Union européenne a ainsi reconnu que les animaux disposent d'un statut intrinsèquement supérieur à celui de biens ou d'objets, et prévoient que leur traitement sera fondé à la fois sur des considérations éthiques et sur une réglementation. Les animaux supérieurs sont dotés de ce statut car, comme nous, ils connaissent la douleur et le plaisir, ils ont conscience de leur propre existence et ils préfèrent mener une vie agréable et ininterrompue. Certaines espèces de ces animaux, qui disposent d'un système neurologique comparable au nôtre, sont largement utilisées à différentes fins dans le cadre d'expérimentations en laboratoire. Les résultats de ces essais peuvent apporter, à des degrés divers, des avantages pour les humains, les animaux eux-mêmes ou l'environnement; cependant, dans certains cas, ils causent l'angoisse, la souffrance ou la mort des animaux concernés.

2.2. On peut considérer que la directive à l'examen, qui modifie une législation datant de 1986 (2), s'inscrit dans une série d'actes législatifs reflétant l'évolution des mentalités en ce qui concerne l'utilisation d'animaux. On a vu récemment la révision de directives relatives à l'abattage et au transport d'animaux et la mise en place d'un plan d'action communautaire relatif au bien-être et à la protection des animaux, sur lesquels le Comité a rendu des avis il y a peu (3). Cette année a été marquée par l'entrée en vigueur d'une interdiction quasi totale, à l'échelle de l'UE, de la vente de produits cosmétiques testés sur animaux ainsi que d'une interdiction de tout essai sur animaux lié aux produits cosmétiques (4).

2.3. La proposition de directive à l'examen sur la protection des animaux utilisés à des fins scientifiques viendra compléter ce corps de législation. Elle adhère pleinement à l'objectif général appuyé dans son principe par l'ensemble de la communauté scientifique, à savoir remplacer, réduire et perfectionner l'utilisation d'animaux dans la recherche. Dans le présent avis, le Comité examine dès lors si la proposition contribuera à la réalisation de cet objectif, et dans quelle mesure un équilibre a pu être trouvé entre bien-être animal, intérêt humain et progrès scientifique.

3. Synthèse de la proposition de directive

3.1. Champ d'application et fins autorisées

3.1.1. La directive s'appliquera aux animaux (principalement des vertébrés) qui sont élevés ou utilisés à des fins scientifiques. Elle n'est pas applicable à l'agriculture, à l'élevage ou aux cabinets vétérinaires. Les fins autorisées sont la recherche fondamentale pour l'avancement des connaissances dans les sciences biologiques ou comportementales; les recherches visant la prévention, la prophylaxie, le diagnostic ou le traitement de maladies, ou l'évaluation, la détection, le contrôle ou les modifications des conditions physiologiques; la mise au point, la production et les essais de médicaments, de denrées alimentaires, ou d'autres produits, dans le cadre des objectifs mentionnés ci-dessus; la protection de l'environnement dans l'intérêt du bien-être de l'homme; la recherche en vue de la conservation des espèces; l'enseignement supérieur et la formation, ainsi que les enquêtes médicolégales.

3.2. Types d'animaux

3.2.1. Les primates doivent être élevés à des fins de recherche et ne peuvent être utilisés que dans une procédure «appliquée en vue de la prévention, de la prophylaxie, du diagnostic ou du traitement d'affections humaines invalidantes et potentiellement mortelles». L'utilisation de grands singes est interdite, bien qu'il existe une procédure de «sauvegarde» permettant aux États membres, avec l'aval de la Commission européenne, d'autoriser leur utilisation pour les recherches considérées essentielles aux fins de la conservation de l'espèce ou du fait de l'apparition imprévue d'une maladie potentiellement mortelle. Les espèces menacées ne peuvent être utilisées que dans le cadre de recherches et d'essais translationnels ou appliqués, et non pour la recherche fondamentale. En outre, la directive interdit l'utilisation d'animaux domestiques errants ou devenus sauvages, ou d'animaux capturés dans la nature, à moins qu'elle ne soit motivée par une raison scientifique particulière. Par ailleurs, les animaux d'espèces habituellement utilisées en laboratoire (souris, rats, cobayes, hamsters, gerbilles, lapins, grenouilles, chiens, chats) doivent être élevés à des fins de recherche.

3.3. Gravité des procédures

3.3.1. La directive définit quatre catégories de gravité: légère, modérée, sévère ou sans réanimation (c'est-à-dire tué sous anesthésie générale). La Commission fixera les critères de classification des procédures qui seront adoptés par un comité de réglementation. Ces critères, qui sont assortis de certaines restrictions, concernent les mesures de soin et de bien-être devant être prises ainsi que la «réutilisation» d'un animal dans le cadre d'essais.

3.4. Agrément

3.4.1. Les personnes doivent être agréées pour surveiller ou mener des procédures, pour utiliser des méthodes de sacrifice moins cruelles et pour diriger le personnel chargé des soins aux animaux. Les institutions doivent être titulaires d'une autorisation pour l'élevage, la fourniture ou l'utilisation d'animaux. Des membres du personnel nommément désignés sont responsables de mener les projets et de traiter les cas de non-conformité. Chaque institution doit disposer d'une structure d'examen éthique permanente. Les autorisations de projet pour une période maximale de quatre ans peuvent être délivrées par l'autorité compétente désignée par l'État membre, sur la base d'une évaluation éthique transparente prenant en considération la justification scientifique et juridique du projet; la mise en œuvre, dans la conception du projet, de l'objectif visant à remplacer, à réduire et à perfectionner l'utilisation des animaux; la gravité des procédures utilisées; et une analyse dommage-avantage du projet (visant à apprécier si l'utilisation et la souffrance des animaux sont justifiés par le progrès scientifique escompté qui profitera à terme aux êtres humains, aux animaux ou à l'environnement).

3.4.2. Des résumés non techniques des projets doivent être publiés dans les demandes d'autorisation pour tous les projets. Les États membres peuvent décider d'utiliser un système de demande d'autorisation allégé (pour lequel ces résumés doivent également être fournis) pour tout projet ne concernant pas les primates et recourant uniquement à des procédures classées comme «légères».

3.5. Soins et inspection

3.5.1. Les orientations de la Convention européenne sur la protection des animaux vertébrés utilisés à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques (Conseil de l'Europe, Série des traités européens (STE) no 123) sur l'hébergement et les soins des animaux de laboratoire deviendront pour la plupart contraignantes. Tous les États membres devront disposer d'une infrastructure adéquate et d'un nombre suffisant d'inspecteurs formés; les autorités nationales inspecteront chaque établissement au moins deux fois par an, dont au moins une fois à l'improviste; les institutions de plus grande taille feront l'objet d'inspections plus fréquentes. Une disposition permet à la Commission de procéder à des contrôles de l'infrastructure et du déroulement des inspections nationales. Des registres détaillés sur la provenance, l'utilisation, le placement ou l'élimination de l'animal devront être tenus; dans le cas des chiens, des chats et des primates non humains, des dispositions supplémentaires sont prévues.

3.6. Alternatives à l'utilisation d'animaux

3.6.1. Les données relatives aux méthodes de test nécessaires dans un État membre seront acceptées par les autres afin d'éviter les doubles emplois. Chaque État membre contribuera au développement d'approches alternatives n'utilisant pas d'animaux, et doit désigner un laboratoire de référence national pour la validation des méthodes alternatives. La Commission fixera les priorités de travail de ces laboratoires de référence nationaux en consultation avec les États membres, et coordonnera leurs travaux. Si une méthode d'expérimentation n'impliquant pas l'utilisation d'animaux existe et peut être employée à la place d'une procédure, les États membres ont instruction de veiller à ce que cette méthode alternative soit employée. Les États membres doivent également veiller à ce que le nombre d'animaux utilisés dans un projet donné soit réduit au minimum, sans toutefois en compromettre les objectifs.

4. Observations générales

4.1. Bien que les données relatives à l'expérimentation animale continuent de s'accumuler, le nombre d'animaux utilisés dans le cadre d'essais de laboratoire est depuis peu en augmentation et atteint désormais, selon les estimations, au moins 12 millions en Europe. Il convient de noter que les animaux «excédentaires» (c'est-à-dire ceux qui sont élevés mais pas utilisés et ultérieurement éliminés, ou les animaux élevés et tués dont les tissus sont ensuite utilisés dans le cadre d'essais) ne sont pas inclus dans ces chiffres (Des statistiques sur le nombre d'animaux utilisés, fournies sur une base volontaire, ont été publiées par la Commission dans le Cinquième rapport de la Commission sur les statistiques concernant le nombre d'animaux utilisés à des fins expérimentales et à d'autres fins scientifiques dans les États membres de l'Union européenne, 5.11.2007. À titre indicatif, les rongeurs et les lapins représentent 77,5 % de tous les animaux utilisés, les oiseaux 5,4 % et les primates non humains 0,1 %). Cette hausse s'explique en partie par le fait que les chercheurs ont tendance à utiliser des animaux génétiquement modifiés dans leurs expériences et par les nouvelles prescriptions légales en matière d'essais, contenues par exemple dans le règlement REACH (5). Les organisations de défense des animaux sont préoccupées par l'impact global de REACH sur l'expérimentation animale, qui se traduira par une augmentation du nombre d'animaux utilisés à des fins expérimentales. D'autres, comme le WWF (http://www.wwf.org.uk/filelibrary/pdf/aniamltesting03.pdf (disponible en anglais uniquement), soulignent qu'à long terme, les avantages environnementaux pour la faune sont considérables.

4.2. Les organismes de recherche biomédicale ont soulevé au sujet de la proposition de directive plusieurs problèmes de clarification. Ils semblent avant tout préoccupés par l'accroissement des tâches administratives et de la bureaucratie, par l'éventualité d'une limitation du droit à protéger des recherches confidentielles, et par la possibilité, pour les groupes militants, d'obtenir un meilleur accès aux informations et aux procédures. Les professionnels qui utilisent des animaux à des fins d'expérimentation expriment souvent leur frustration face au fait que le public et les groupes militants oublient généralement que les essais sur animaux ne sont souvent envisagés qu'en dernier recours en raison de leur coût et de leur ambivalence éthique. Le Comité estime que le secteur de la recherche peut dans une certaine mesure faire valoir des arguments sur tous les points mentionnés ci-dessus, mais que ces questions ont déjà été pleinement prises en compte lors de l'élaboration de la proposition de directive.

4.3. Il convient de noter que le remplacement des animaux utilisés dans les essais apportera à terme un avantage commercial aux entreprises. Étant donné que les essais sur animaux sont onéreux et demandent beaucoup de temps, les alternatives seront porteuses d'opportunités commerciales pour l'avenir.

4.4. Le CESE estime que la proposition de directive ne profite pas pleinement de l'occasion de refléter les avancées en matière d'alternatives n'utilisant pas d'animaux. Étant donné l'absence de base juridique permettant à la Commission de prévoir une harmonisation des évaluations de la recherche dans les États membres, le CESE doute que les autorités compétentes dans chaque État membre puissent gérer une base de données sur l'expérimentation animale en cours, laquelle sera efficacement utilisée dans le cadre de l'approbation des projets et des procédures. La Commission devrait tout mettre en œuvre afin de veiller à ce que les organes nationaux chargés de l'agrément et les centres nationaux responsables de la validation des méthodes alternatives soient pleinement informés des activités de leurs homologues respectifs et puissent mettre au point des approches communes afin d'éviter toute distorsion sur le marché intérieur.

4.5. La question des essais sur animaux suscite dans certains États membres un vif intérêt et une grande sensibilité du public. Le CESE estime que c'est là le reflet précis des attitudes les plus répandues, selon lesquelles il convient de minimiser la souffrance des animaux et d'accepter dans le même temps que les essais sur animaux sont parfois nécessaires pour le bien de tous.

5. Observations particulières

5.1. Le Comité reconnaît que la proposition de directive à l'examen pourrait contribuer à réduire le nombre d'animaux utilisés dans le cadre d'essais et à améliorer leur bien-être. Même si l'objectif à long terme devrait être une réduction significative du nombre d'animaux utilisés dans des essais, il serait contre-productif de fixer des objectifs chiffrés en la matière, étant donné que cela conduirait les utilisations réglementées vers l'étranger. Cependant, il convient que la Commission s'efforce de trouver des moyens de suivre attentivement le nombre d'animaux utilisés dans des essais et revoie son approche si nécessaire. Cela pourrait nécessiter le recours à de nouvelles approches ciblées par secteur en matière de récolte et de suivi des données, dont certaines dépassent le champ d'application de la directive à l'étude.

5.2. Les travaux actuellement menés dans l'UE afin de mettre au point des alternatives portent avant tout sur la réglementation de la toxicologie, qui représente aujourd'hui moins de 10 % des essais sur animaux. Il est vivement souhaitable que l'on adopte une approche paneuropéenne en ce qui concerne la mise au point d'alternatives dans tous les secteurs de la recherche utilisant des animaux (articles 44 à 47). Il convient par ailleurs de reconnaître que la supervision de la coordination constituera une tâche essentielle. Une augmentation significative de l'adoption d'alternatives nécessitera des efforts considérables de la part des équipes scientifiques pluridisciplinaires et des législateurs, ainsi qu'un soutien accru du Centre européen pour la validation de méthodes alternatives (CEVMA), créé par l'UE en 1991, et des autres centres européens et nationaux. Il y a lieu de développer le rôle du CEVMA, afin qu'il passe d'une fonction d'aide à la recherche à un rôle central de coordination des efforts visant à populariser les alternatives. En outre, le Comité plaide pour la création d'un centre d'excellence communautaire afin de promouvoir et de donner la priorité au développement des méthodes visant à remplacer, à réduire et à perfectionner toutes les utilisations actuelles d'animaux dans la recherche, y compris dans la recherche médicale fondamentale. Ces compétences seraient bien plus larges que celles du CEVMA.

5.3. Le règlement REACH pose un défi de taille tant pour l'industrie que pour les autorités régulatrices, afin que le calendrier fixé puisse être respecté. Il constitue en outre une occasion de mettre au point des stratégies progressives en matière d'essais, qui entraîneront non seulement le développement d'alternatives et la réduction de la souffrance animale, mais aussi une meilleure qualité des données et une baisse des coûts pour l'industrie induite par des méthodes plus efficaces. Il convient de prendre en considération les stratégies d'essais par paliers, fondées sur les travaux du CEVMA, que plusieurs acteurs ont mis en exergue. De telles approches sont déjà utilisées, notamment en Amérique du Nord.

5.4. Le Comité accepte l'avis majoritaire parmi les scientifiques, selon lequel les essais sur animaux ont apporté et continueront d'apporter à l'avenir une contribution précieuse à la recherche scientifique. Il est néanmoins nécessaire que l'ensemble de la communauté scientifique pratiquant des essais sur animaux puisse accepter les limites des approches actuelles, et que l'on envisage toutes les méthodes lorsque l'on examine les raisons sous-tendant une expérimentation spécifique. Il convient que des alternatives soient mises au point en priorité dans le cas des programmes de recherche pour lesquels l'apport des essais sur animaux est considéré comme discutable. Le Comité salue l'appréciation rétrospective prévue au sujet des avantages des procédures impliquant des animaux, et estime que si elle porte sur toutes les procédures, elle peut permettre d'éviter l'utilisation redondante d'animaux, et de répondre aux préoccupations exprimées par certains acteurs au sujet de la valeur apportée par certaines procédures impliquant des animaux.

5.5. Le Comité se félicite de la classification des procédures à venir en fonction du degré de souffrance subi. Il convient que les efforts visant à identifier des alternatives moins cruelles se concentrent en particulier sur les procédures «sévères». Les procédures susceptibles de causer une douleur, une souffrance ou une peur intenses ne devraient être pratiquées que s'il n'existe pas de méthodes d'expérimentation alternatives efficaces permettant d'étudier certaines maladies qui affectent sérieusement la santé humaine.

5.6. La directive oblige chaque État membre à soutenir le développement et l'utilisation de procédures et d'approches visant à remplacer, à réduire et à perfectionner l'utilisation et la souffrance des animaux. Cet objectif peut être notamment atteint en améliorant la conception des expériences, en évitant les doubles emplois, et en n'entreprenant pas d'études exploratoires inutilement larges. Il faut soutenir les méthodes permettant de réduire, de perfectionner, et à terme de remplacer les essais sur animaux dans le cadre d'approches intégrées en matière d'essais, comme les tests in vitro, les modèles de relations quantitatives structure-activité (RQSA), les systèmes d'experts, la modélisation par ordinateur, ou les méthodes statistiques. Les États membres devraient également être tenus de désigner une structure chargée de faire rapport sur ces initiatives, afin de veiller à ce que des alternatives soient mises au point et appliquées.

5.7. Le Comité salue la position prise dans la directive au sujet de l'interdiction quasi-totale d'utiliser des grands singes.

5.8. Le Comité reconnaît que l'utilisation de primates non humains se poursuivra dans des contextes de recherche spécifiques, mais estime que l'élimination complète du recours aux primates dans le cadre d'essais devrait constituer un objectif à long terme, une fois que suffisamment d'alternatives existent. Dans l'intervalle, la directive devrait prévoir que les primates non humains ne peuvent être utilisés dans le cadre d'essais que s'ils sont eux-mêmes issus de primates non humains élevés en captivité. Des dérogations peuvent être accordées par les autorités compétentes sur la base d'arguments scientifiques (article 10). Eu égard aux incertitudes, le CESE propose que la Commission mène une évaluation du bien-être animal et une étude de faisabilité sur la mise en œuvre de ces dispositions cinq ans après l'entrée en vigueur de la directive à l'examen.

5.9. Actuellement, la directive prévoit que les États membres appliquent les normes minimales de soins et d'hébergement figurant à l'annexe IV, et que la Commission est habilitée à adapter ces normes en fonction des progrès scientifiques et techniques et à les rendre contraignantes, conformément à la procédure de comitologie proposée (article 32). L'article 95 du traité, base juridique de la proposition de directive, prévoit uniquement des procédures très rigides si les États membres veulent imposer des normes plus strictes. Afin d'éliminer cette incertitude, le CESE plaide pour qu'une indication claire soit insérée à l'article 32, réaffirmant que la directive ne limite aucunement le droit des États membres à adopter et à appliquer des mesures plus strictes en matière d'hébergement et de soins des animaux de laboratoire.

5.10. Actuellement, la directive prévoit que la décision d'octroi d'une autorisation est prise et communiquée à l'établissement utilisateur au plus tard dans les 30 jours à compter de l'introduction de la demande. Si un État membre s'abstient de statuer dans ce délai, l'autorisation est réputée accordée lorsque le projet concerné ne comprend que des procédures classées comme étant d'une gravité «nulle à légère» et qu'aucun primate non humain n'est utilisé (article 43). Le CESE estime que cette règle n'est pas justifiée et qu'elle ne devrait pas être appliquée si l'évaluation éthique est partie intégrante du processus d'autorisation d'un projet.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) JO no C 340 du 10 novembre 1997.

(2) JO L 358 du 18.12.1986.

(3) JO C 28 du 3.2.2006, p. 25; JO C 151 du 17.6.2008, p. 13; JO C 161 du 13.7.2007, p. 54; JO C 324 du 30.12.2006, p. 18; supplément d'avis CESE 879/2009 (NAT/431) adopté le 13 mai 2009.

(4) JO L 262 du 27.9.1976, JO L 66 du 11.3.2003.

(5) JO L 396 du 30.12.2006.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/56

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche»

COM(2008) 721 final — 2008/0216 (CNS)

(2009/C 277/11)

Rapporteur: M. ADAMS

Le 15 décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 37 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche»

COM(2008) 721 final - 2008/0216 (CNS).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2009 (rapporteur: M. ESPUNY MOYANO).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a rejeté l'avis de la section et adopté le présent contre avis élaboré par M. ADAMS par 98 voix pour, 75 voix contre et 11 abstentions.

1.1. Le CESE soutient la réforme substantielle du système de contrôle de la politique commune de la pêche par la Commission et reconnaît qu'il est à la fois une pièce maîtresse de la politique commune de la pêche (PCP) et que sa restructuration est très pertinente et des plus urgentes car elle améliorera l'efficacité de cette politique avant même la réforme majeure proposée.

1.2. Le CESE estime que le système de contrôle actuel de la pêche dans l'UE accuse de graves déficiences. Il est inefficace, coûteux, complexe et ne produit pas les résultats escomptés. Son échec a des conséquences importantes pour la durabilité des ressources halieutiques, l'industrie de la pêche, les régions qui en dépendent et l'environnement. Le CESE prend acte du fait que ce point de vue est également partagé par la Commission.

1.3. Plus particulièrement, la PCP a généré chez certaines parties prenantes retards, prévarications, réticence dans l'application des règles, voire non-respect de celles-ci. La réforme du régime de contrôle est destinée à faire changer cette culture d'opposition et de non-respect. Elle reflète la nouvelle approche soulignée en avril 2009 dans le Livre vert sur la réforme de la politique commune de la pêche et servira par conséquent de test quant à la volonté des parties concernées de faire changer les choses.

1.4. Plus de 75 % des stocks halieutiques mondiaux sont soit entièrement exploités soit surexploités. 88 % de ces réserves sont exploitées au-delà de leur rendement maximal durable.

1.5. Dans l'UE, le régime de contrôle actuel est inadéquat et compromet la fiabilité des données essentielles sur la base desquelles les scientifiques rendent leur avis. En raison de données non fiables, des niveaux de capture insoutenables persistent. Les pratiques frauduleuses sont difficiles à détecter et le montant des amendes imposées est souvent bien inférieur aux profits à tirer de la surpêche. La Commission manque également d'instruments juridiques, ce qui nuit à sa capacité à réagir rapidement et efficacement lorsqu'un problème est décelé en matière de performance des mécanismes de contrôle nationaux. Dans le même temps, les nouvelles technologies offrent un potentiel qui n'est pas pleinement mis à profit.

1.6. Le CESE estime que le nouveau système permettrait d'établir une approche globale et intégrée du contrôle, en insistant sur tous les aspects de la politique commune de la pêche et en couvrant l'intégralité de la chaîne, de la capture au consommateur en passant par le débarquement, le transport, la transformation, le conditionnement et la commercialisation.

1.7. Le CESE considère que la Commission s'est acquittée de ses responsabilités pour ce qui est de la consultation des principales parties prenantes, qu'elle a produit une évaluation d'impact bien documentée et qu'elle a raison de vouloir procéder immédiatement à une réforme et de ne pas vouloir différer l'action à entreprendre jusqu'à ce qu'il soit décidé de l'avenir de la politique commune de la pêche pour l'après 2012.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

ANNEXE

Le présent avis de la section a été rejeté au profit d'un contravis adopté par l'assemblée mais a recueilli au moins un quart des voix exprimées.

1. Conclusions

1.1. Le CESE reconnaît la nécessité de simplifier le régime de contrôle de la politique commune de la pêche (PCP) et partage les principes de la réforme proposée.

1.2. Cependant, le Comité considère qu'il n'est pas opportun de mener à bien cette réforme au moment où s'ouvre le débat sur l'avenir de la PCP après 2012, car des changements seront vraisemblablement apportés à cette politique, affectant pleinement le régime de contrôle. Par conséquent, le CESE recommande de réaliser au préalable une étude rigoureuse des éléments de base de la PCP et des différents modèles de gestion applicables pour ensuite fonder les nouvelles mesures de contrôle sur ceux-ci.

1.3. Le Comité déplore que, désireuse de lancer cette réforme rapidement, la Commission n'ait pas dûment consulté les parties concernées. Le CESE considère que le succès de la réforme passe par une implication plus profonde des agents économiques et sociaux concernés.

1.4. En outre, le Comité estime que les changements proposés aux mécanismes de contrôle, accroîtraient considérablement les obligations pesant sur les navires et les administrations de pêche au lieu de simplifier le régime de contrôle. Aussi, recommande-t-il de prévoir une période de transition suffisante.

1.5. Le CESE considère que les conséquences socio-économiques de ces mesures n'ont pas été dûment évaluées.

1.6. Afin de faciliter le respect des mesures, le CESE demande à la Commission de publier une annexe contenant les délais et obligations par type de navire.

1.7. En ce qui concerne les questions techniques spécifiques, le CESE demande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de tenir compte des commentaires figurant dans les observations particulières.

2. Introduction

2.1. Le 14 novembre 2008, la Commission européenne a publié trois documents concernant la réforme du régime de contrôle de la politique commune de la pêche (ci-après, PCP): la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil relative à la proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche (1), la proposition de règlement (2) et une évaluation d'impact (3).

2.2. La Commission considère que le régime de contrôle établi en 2002 accuse de graves déficiences qui menacent son efficacité globale: il est inefficace, coûteux, complexe et ne produit pas les résultats escomptés. C'est la raison pour laquelle, elle propose de réformer en profondeur le régime de contrôle de la PCP.

Selon la Commission, le principal objectif de la réforme est d’instaurer un système communautaire pour l'inspection, le suivi, le contrôle, la surveillance et l'exécution, afin de créer les conditions d'une mise en œuvre efficace des règles de la PCP.

2.3.1. Concrètement, la Commission estime que sa proposition de réforme permettra d'atteindre des améliorations par le biais de:

—	la simplification du cadre juridique. La proposition établit des normes de contrôle communes pour toutes les règles de la PCP. Elle définit les principes et laisse les détails à un règlement d’exécution unique;

—	l'élargissement du champ de contrôle. La proposition couvre des domaines jusqu’à présent laissés de côté (transport, marchés, traçabilité) et se penche sur les domaines où les besoins de contrôle ont augmenté (rejets, pêche récréative, zones marines protégées);

—	l'établissement de conditions équitables en matière de contrôle. L’introduction de procédures d’inspection harmonisées et de systèmes de sanction harmonisés et dissuasifs garantira une égalité de traitement pour les pêcheurs, où qu’ils opèrent, et augmentera la confiance dans l’ensemble du système;

—	la rationalisation de l'approche pour le contrôle et l'inspection. L’utilisation systématique de la gestion des risques permettra aux États membres et à la Commission de concentrer leurs ressources de contrôle là où le risque d’infraction est plus élevé;

—	la réduction de la charge administrative;

—	une application plus efficace des normes de la PCP. La Commission élaborera une approche de macro-gestion et se concentrera sur le contrôle et la vérification de la mise en œuvre des règles par les États membres.

2.4. La proposition de règlement complète le règlement INN (4) et le règlement concernant les autorisations des activités de pêche des navires communautaires hors des eaux communautaires (5). Les trois règlements formeront le nouveau cadre de contrôle.

2.5. La Commission souhaite que le nouveau règlement soit applicable à partir du 1er janvier 2010.

3. Observations générales

3.1. Le CESE reconnaît que le succès de la PCP passe par l'application d'un système de contrôle efficace, global, intégré et non discriminatoire «du filet à l'assiette» qui permette de garantir une exploitation durable des ressources aquatiques vivantes.

3.2. Le Comité considère également qu'il est nécessaire de réformer l'actuel régime de contrôle communautaire pour l'améliorer. Aussi, partage-t-il les principes généraux sur lesquels repose la proposition.

3.3. Cependant, le CESE estime qu'il faut réfléchir sérieusement à l'opportunité de réaliser cette importante réforme en ce moment. En 2008, la Commission a lancé le débat sur l'avenir de la PCP après 2012. Durant les prochaines années, ses éléments fondamentaux feront l'objet d'une révision. Le CESE considère que la réforme du régime de contrôle devrait être soumise au contenu de la nouvelle PCP.

3.4. Le principal instrument de gestion de la pêche dans l'actuelle PCP est le système des TAC (6) et des quotas. Ce système a été remis en question dans de nombreuses enceintes. L'un des principaux objectifs du présent règlement est le respect des TAC et des quotas assignés aux États membres. Par ailleurs, les institutions ont reconnu la nécessité d'améliorer nettement ce système. Il semble donc plus approprié de réviser ces systèmes de gestion avant de procéder à la réforme du régime de contrôle. En définitive, le CESE recommande que l'on effectue d'abord une révision rigoureuse et approfondie des éléments de base de la PCP et une analyse des différents modèles de gestion applicables, et que les nouvelles mesures de contrôle y soient adaptées.

3.5. Le Comité déplore que la Commission ait présenté le paquet législatif, c'est-à-dire la communication, la proposition de règlement et l'évaluation d'impact en même temps. Habituellement, la Commission présente d'abord la communication afin de pouvoir l'utiliser comme document d'orientation pour le débat concernant la proposition. Le CESE considère que pour garantir le succès de la réforme, tous les agents économiques concernés doivent être impliqués et participer à une discussion en profondeur sur la question. Une réforme d'une telle envergure ne peut se faire à la légère.

3.6. La proposition de règlement accroît considérablement le nombre d'obligations des navires et des administrations en charge de la pêche. Le CESE estime que cette situation peut provoquer de sérieux problèmes pratiques, étant donné que ni les États membres, ni la Commission ne disposent de la structure et du personnel requis pour recueillir et traiter les informations prévues par la proposition. Par ailleurs, les obligations pesant sur les agents économiques sont plus lourdes. Le Comité considère qu'en cette période de crise, il serait inapproprié d'alourdir les charges administratives pesant sur les États membres et les agents économiques, étant donné l'impact très négatif que cela pourrait avoir aussi bien sur les entreprises que sur l'emploi, en particulier l'emploi que génère la flotte de 10 à 15 mètres.

3.7. Le CESE estime que le processus de simplification doit être progressif, en raison de la complexité de son analyse et de son application ultérieure, du coût économique élevé des systèmes introduits, et des raisons inhérentes à l'inexpérience et à la désorientation initiales. Les changements proposés sont exhaustifs et le Comité considère qu'ils doivent faire l'objet d'un débat plus approfondi et étendu dans le temps. C'est la raison pour laquelle, afin de permettre une adaptation aux changements qui seront finalement introduits dans la législation de contrôle, le Comité estime que l'article 16 devrait prévoir une période transitoire suffisante.

3.8. Le CESE est d'avis que la culture du respect des règles doit reposer sur la coopération, l'entente et la disposition des parties concernées et non pas sur une augmentation des mesures et des procédures de contrôle et de sanction. Une réglementation plus simple, facile à comprendre pour tous les intéressés, favorisera le respect des règles.

3.9. La Commission s'octroie plus de compétences en matière de contrôle. Le Comité considère qu'il faut tenir compte de l'équilibre entre le Conseil et la Commission afin d'éviter des conflits de compétences à l'avenir.

3.10. Le CESE considère que le règlement devrait envisager la possibilité d'exploiter les quotas qui n'ont pas été utilisés, en les réaffectant à d'autres États membres pour améliorer la rentabilité de leurs pêcheries.

4. Observations particulières

4.1. Le Comité estime que l'autorisation de pêche délivrée à un navire de pêche communautaire ne doit pas se restreindre aux eaux communautaires; il recommande par conséquent de supprimer la formule «dans les eaux communautaires en général», de l'article 4.8.

4.2. En ce qui concerne l'article 4.10, le CESE considère que la définition d'«aire marine protégée», située en eaux communautaires et ayant une conséquence sur l'activité de pêche, devrait inclure une procédure communautaire de création, d'usage, de contrôle et de suivi de ces aires.

4.3. L'article 4.17, inclut dans la définition du processus de «transformation» le nettoyage, le glaçage ou la congélation. Le Comité considère que la définition du processus de transformation doit être associée au changement des caractéristiques organoleptiques des ressources marines et non aux procédés mis en œuvre pour conserver le produit, qui visent à garantir que les produits de la pêche offrent plus de garanties sanitaires aux consommateurs. C'est pourquoi il propose d'exclure ces activités de la définition de la transformation.

4.4. Le CESE estime que le point f de l'article 7 devrait mentionner les zones «de haute mer» non réglementées par une organisation régionale de pêche.

4.5. Le Comité considère que le système de localisation des navires prévu à l'article 9, c'est-à-dire un dispositif qui transmet des données de position et d'identification du navire à intervalles réguliers, ne devrait pas être obligatoire pour la flotte dont la longueur hors tout se situe entre 10 et 15 mètres. En effet, l'activité de cette flotte est limitée en raison de ses caractéristiques propres, et elle se déroule en outre dans des zones proches de la côte, faciles à contrôler. D'autre part, les coûts liés à la mise en œuvre du système seront considérables et disproportionnés pour cette catégorie de navires, que se partagent une multitude de petites et moyennes entreprises ayant un niveau d'emploi élevé.

Le CESE estime que les dispositions prévues à l'article 14 concernant le journal de bord pour les navires communautaires sont excessives, impliquant une lourde charge bureaucratique en termes de vérification et qu'elles devraient s'appliquer uniquement aux pêcheries dans des circonstances dûment justifiées.

4.6.1. Le premier paragraphe de cet article établit que les quantités de chaque espèce rejetées à la mer doivent être indiquées dans le journal. Le comité considère que l'indication dans le journal devrait être obligatoire à partir d'une certaine quantité, par exemple 50 kg.

4.6.2. L'article 14.3, établit que la marge de tolérance autorisée dans les estimations consignées dans le journal de bord de quantités en kilogrammes de poisson détenu à bord est de 5 %. Le CESE constate les difficultés liées au respect de la valeur actuelle de 8 % pour les cas plus restrictifs des plans de reconstitution. Les pêcheurs ne pourraient pas respecter une marge de tolérance trop faible, compte tenu de la charge bureaucratique élevée qu'entraînerait son application et aux complications qu'elle leur causerait. Ceci entraînerait un nombre important de dossiers de sanctions, ce qui est en contradiction avec l'objectif de simplification des systèmes de contrôle. Nous déconseillons par conséquent l'application de cette mesure.

4.6.3. Le CESE considère que les facteurs utilisés pour convertir le poids du poisson entreposé en poids de poisson vif, qui diffèrent entre États membres et affectent par conséquent le calcul des captures de chaque pays, doivent non seulement être établis sur la base d'un calcul arithmétique moyen des valeurs appliquées au sein des États membres, mais tenir compte également des spécificités et caractéristiques propres à chaque pêcherie. D'autre part, il faut tenir compte des effets que peut avoir sur la stabilité relative le principe de facteurs de conversion du plan national au plan communautaire.

4.7. Le règlement sur l'usage du journal électronique (7) n'établit pas que cette mesure soit appliquée aux navires dont la longueur hors tout est inférieure à 15 mètres. Le CESE considère qu'il ne faut pas inclure les navires mesurant entre 10 et 15 mètres tant que les administrations des États membres n'auront pas évalué le fonctionnement et les conséquences de l'application de cette mesure sur les navires de plus de 15 mètres et que l'on n'aura pas acquis d'expérience pratique préalable. Il convient de rappeler que le journal électronique n'est pas obligatoire jusqu'au 1er janvier 2010 pour les navires de plus de 24 mètres et jusqu'au 1er juillet 2011 pour les navires de plus de 15 mètres. Par ailleurs, l'article 15 de la proposition n'inclut pas les dérogations aux procédures électroniques en vigueur pour les navires de plus de 15 mètres. Le Comité demande une plus grande cohérence entre les deux dispositions.

4.8. Le CESE estime que la notification préalable prévue à l'article 17 doit se limiter exclusivement aux situations où elle se justifie, comme c'est le cas actuellement où seuls les navires transportant des espèces soumises à des plans de reconstitution doivent y satisfaire. Cela évite une surcharge de travail qui n'apporte souvent pas d'information utile, comme dans le cas des captures zéro. Le Comité considère que la notification des captures doit être établie sur la base d'une quantité minimum représentative.

4.9. Le Comité estime que la notification préalable du capitaine du navire ou de son représentant doit toujours être transmise aux autorités compétentes de l'État membre du pavillon et non de l’État côtier ni du lieu de débarquement. Actuellement, la communication du navire doit toujours être adressée au centre de communications de son État de pavillon. Ce sont les centres de communication qui doivent transmettre l'information aux autres États membres (8).

4.10. Le CESE considère que l'interdiction de transbordement de poisson en mer prévue à l'article 18 peut entraîner de sérieux problèmes pour certaines modalités de pêche, compromettant la viabilité économique des flottes concernées. En outre, le fait que l'on ne puisse pas effectuer de transbordement de poisson en mer en vue de sa transformation et congélation ultérieure ou à proximité des zones de pêche peut compromettre la qualité du poisson pour la consommation.

4.11. En ce qui concerne l'article 21, le CESE estime que le délai de deux heures après l'achèvement du débarquement pour transmettre les données de la déclaration de débarquement par voie électronique aux autorités compétentes de l'État membre du pavillon, est trop court et pourrait entraîner des problèmes de non respect. C'est pourquoi, le Comité propose que le délai soit fixé à 24 heures, le délai actuel étant de 48 heures.

4.12. Le Comité considère que l'article 28 devrait établir les procédures à suivre pour que les quotas excédentaires d'un État membre ne pouvant pas épuiser ses possibilités de pêche, puissent être réaffectées sous certaines conditions à d'autres États membres, et pour le transfert de quotas d'un État membre à l'année suivante. Par ailleurs, dans le cas de mesures correctives, la compensation d'un État membre suite à la fermeture d'une pêcherie doit intervenir à travers des mécanismes rapides et faciles à mettre en œuvre.

4.13. Le CESE estime que l'article 33 peut entraîner des problèmes pour certaines flottes particulières qui pêchent de petits pélagiques et transbordent leurs captures au port afin qu'elles soient traitées dans des bateaux congélateurs. Par ailleurs, il peut aussi affecter les flottes d'un État membre qui débarquent leurs captures dans un autre État membre, afin qu'elles soient transportées par camion vers des ports d'autres États membres où elles seront commercialisées.

4.14. Dans le cas d'un arrimage séparé d'espèces faisant l'objet d'un plan de reconstitution, prévu à l'article 35, le CESE soutient la demande que ces espèces soient stockées dans des caisses distinctes du reste des captures et contrôlées au moyen d'étiquettes, mais considère qu'il n'est pas nécessaire de les arrimer dans la cale séparément des autres caisses. En effet, cette mesure n'entraînerait pas un meilleur contrôle des captures, car les caisses contenant les espèces faisant l'objet d'un plan de reconstitution seront déjà munies d'une étiquette indiquant le code FAO de l'espèce.

4.15. En ce qui concerne l'enregistrement des rejets prévu à l'article 41, le CESE considère que cette mesure est essentielle pour garantir la préservation des ressources et améliorer la qualité des évaluations scientifiques, surtout dans les pêcheries mixtes. Le Comité est favorable à la réduction des rejets, fondement de la durabilité. Il considère néanmoins que les exigences d'enregistrement des rejets sont démesurées et incompatibles avec l'activité de pêche, et entraînant une surcharge de travail qui pourrait mettre en danger la sécurité du navire, le bien-être des pêcheurs ou les conditions d'hygiène. De même, le terme «promptement» est trop vague et génère une insécurité juridique.

4.16. En ce qui concerne les fermetures de pêcheries en temps réel, prévues aux articles 43 à 46, le Comité estime qu'il s'agit d'une mesure délicate dont la mise en œuvre doit faire l'objet d'une évaluation en profondeur. Étant donné que la proposition de règlement sur les mesures techniques (9) établira le cadre législatif spécifique, le CESE considère qu'il est plus cohérent d'attendre que l'étude et l'analyse de la question soient achevées. Quoi qu'il en soit, les mécanismes utilisés pour la réouverture d'une pêcherie doivent être souples et faciles à mettre en œuvre. À cet égard, le Comité estime que la procédure prévue pour la réouverture de zones temporairement fermées, exigeant la présence à bord d'un observateur scientifique, est difficile à respecter si l'on veut procéder à réouverture dans les délais requis pour ne pas causer de préjudices inutiles aux pêcheurs.

4.17. Le Comité considère que la disposition contenue à l'article 47 selon laquelle les captures par pêche récréative d'espèces faisant l'objet d'un plan pluriannuel doivent être imputées sur les quotas de l'État membre du pavillon, n'est pas raisonnable, car cela porterait atteinte aux pêcheurs professionnels vivant de leur activité. En outre, le Comité estime que la pêche récréative devrait être faire l'objet d'une régulation et d'un contrôle adéquats dans tous les États membres afin de protéger les ressources halieutiques.

4.18. L'article 84 introduit un nouveau système de points de pénalité pour sanctionner les pêcheurs enfreignant les normes de la PCP. Le Comité considère que ce système n'est pas adapté pour deux motifs. D'une part en raison de son caractère discriminatoire par rapport aux flottes de pays tiers, qui ne sont pas soumises à ce système et fournissent à l'Union européenne plus de 60 % de sa consommation interne et, d'autre part, en raison du fait qu'il ne tient pas compte, ou trop peu, du principe de proportionnalité, lorsqu'il propose le retrait de la licence de pêche entraînant la fermeture de l'entreprise de pêche concernée et, partant, une perte d'emploi.

4.19. Le Comité considère que les mesures financières prévues à l'article 95 sont excessives. En effet, la suspension et l'annulation de l'aide financière communautaire à un État qui a éprouvé des difficultés à respecter les dispositions du règlement auraient de graves conséquences pour les opérateurs du secteur de la pêche, qui seraient de la sorte pénalisés.

4.20. L'article 96 prévoit la fermeture de pêcheries pour non respect des objectifs de la PCP par les États membres. Le Comité considère que la formulation actuelle de l'article utilise des termes très vagues, pouvant induire en erreur. Le CESE estime que la fermeture d'une pêcherie doit intervenir à titre exceptionnel et exclusivement en présence de raisons fondées et confirmées. Il y aurait lieu de déterminer clairement les seuils définissant l'application de cette mesure.

4.21. Le Comité manifeste sa préoccupation face à la difficulté de garantir la confidentialité et le secret professionnel ou commercial, étant donné la quantité de communications électroniques, d'émetteurs et de destinataires des informations ainsi que la multitude d'outils de communication, de positionnement et d'identification requis.

Résultat du vote

pour 75

contre 98

abstentions 11

(1) COM (2008) 718 final.

(2) COM (2008) 721 final.

(3) SEC (2008) 2760.

(4) Règlement (CE) no 1005/2008 du Conseil, du 29 septembre 2008, établissant un système communautaire destiné à prévenir, à décourager et à éradiquer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, (JO L 286 du 29.10.2008)

(5) Règlement (CE) no 1006/2008 du Conseil, du 29 septembre 2008, concernant les autorisations pour les activités de pêche des navires de pêche communautaires en dehors des eaux communautaires et l'accès des navires de pays tiers aux eaux communautaires (JO L 286 du 29.10.2008).

(6) Totaux admissibles de captures.

(7) Règlement (CE) no 1966/2006 du Conseil du 21 décembre 2006 concernant l'enregistrement et la communication électroniques des données relatives aux activités de pêche et les dispositifs de télédétection JO L 409 du 30.12.2006.

(8) Règlement de la Commission (CE) 1077/2008 portant modalités d’application du règlement (CE) no 1966/2008. JO L 295 du 4.11.2008.

(9) Proposition de règlement du Conseil relatif à la conservation des ressources halieutiques par des mesures techniques. COM(2008) 324 final.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/62

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: combattre la déforestation et la dégradation des forêts pour lutter contre le changement climatique et la diminution de la biodiversité»

COM(2008) 645 final

(2009/C 277/12)

Rapporteur: M. RIBBE

Le 17 octobre 2008, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: combattre la déforestation et la dégradation des forêts pour lutter contre le changement climatique et la diminution de la biodiversité»

COM(2008) 645 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2009 (rapporteur: M. RIBBE).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 14 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 153 voix pour, 5 voix contre et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le Comité se félicite de la communication de la Commission et partage les objectifs présentés, qui visent à réduire au moins de moitié la déforestation et la dégradation des forêts tropicales d'ici 2020 et à les enrayer d'ici 2030. Il attend de l'UE qu'elle agisse avec bien plus d'énergie que par le passé.

1.2. Bien qu'une partie de l'évolution décrite dans le document soit dans certains cas imputable à des initiatives prises par la population locale elle-même (dans le cadre de l'agriculture de subsistance, par exemple), les causes sous-jacentes des principales dégradations sont autres. Les responsables sont la plupart du temps un nombre minime de personnes et de groupes industriels, parfois actifs à l'échelle mondiale, qui réalisent des bénéfices colossaux aux dépens de l'environnement, du climat, de la biodiversité et de la population locale, laissant derrière eux des terres brûlées, au sens propre du terme.

1.3. Cette situation ne découle pas seulement des motifs économiques directs si justement décrits par la Commission, combinés à des régimes fonciers incertains et à des structures administratives impuissantes ou corrompues. Les pays dans lesquels les produits sont exportés – dont ceux de l'UE – ont également une grande part de responsabilité. Le Comité se félicite dès lors que la Commission ait l'intention d'analyser la contribution directe et indirecte de l'UE en la matière et d'en tirer les conséquences qui s'imposent.

1.4. Il est bon que l'UE ait décidé de jouer un rôle moteur dans la lutte contre la déforestation. Il va de soi que la communauté internationale devra elle aussi fournir une contribution financière à cette fin. Le Comité appelle cependant tous les hommes politiques à respecter certains principes, et notamment à garantir l'application systématique du principe fondamental du «pollueur-payeur». Ce dernier prévoit que toute personne qui accomplit – légalement – une mesure portant atteinte à l'environnement doit prendre en charge les coûts qui en découlent. Il convient dès lors d'ériger enfin l'internalisation des coûts externes – prônée à maintes reprises déjà par le Comité – en principe appliqué à l'échelle mondiale et de veiller à ce qu'il soit compatible avec les règles de l'OMC, en évitant cependant qu'il ne soit affaibli par un principe des «pouvoirs publics payeurs», en vertu duquel les contribuables ou les pouvoirs publics paieraient pour éviter qu'il ne soit porté atteinte à l'environnement.

1.5. Les États souhaitant bénéficier des instruments financiers mis sur pied dans l'objectif de faire reculer la déforestation et la dégradation des forêts devraient prouver qu'ils ne sont pas intéressés par un «trafic d'indulgences» mais par des solutions durables. Leur implication dans la lutte contre la coupe et la vente illégales de bois devrait constituer un premier examen de passage. Il est absurde de transférer des fonds à des pays ou dans des pays qui ne sont même pas prêts, avec ou sans le soutien de l'UE, à lutter activement contre cette coupe illicite.

1.6. Même si les différentes mesures que l'Union européenne souhaite mettre en place pour remédier à ce problème mondial n'ont pas encore reçu une forme définitive, il semble déjà que l'on veut recourir principalement à des mesures à appliquer sur une base volontaire (1). Il apparaît toutefois qu'une communauté internationale qui mise sur la libéralisation et la mondialisation atteint rapidement ses limites lorsqu'il est question de lutter à l'échelle mondiale contre l'exploitation écologique et sociale. C'est là que se fait ressentir l'absence d'instruments efficaces à l'échelle mondiale. L'UE est appelée à faire au moins en sorte que les initiatives en la matière ne soient plus considérées comme des «entraves au commerce» dans l'enceinte de l'OMC.

1.7. Pour un premier temps, le Comité peut appuyer cette «approche fondée sur une base volontaire» mais il attend de l'UE qu'elle effectue, au plus tard dans les trois ans, un examen à mi-parcours visant à déterminer si les mesures sont vraiment efficaces et les objectifs atteints. Si ce bilan devait révéler une progression de la déforestation et de la dégradation des forêts, il faudrait alors envisager de durcir le ton.

1.8. Les systèmes de certification ouvrent une première voie pour parvenir à des améliorations. Ils ne devraient pas uniquement s'appliquer à l'importation de tous les bois et produits dérivés mais aussi à d'autres produits issus des régions concernées (par exemple aux aliments pour animaux ou à la biomasse destinée à la production d'énergie).

1.9. De l'avis du Comité, l'exemple de la déforestation et de la dégradation des forêts révèle malheureusement aussi que la politique de développement a gravement échoué, du moins dans les régions dont il est ici question. Il n'a été développé aucun modèle novateur, promis à un certain avenir et adapté aux spécificités régionales qui aurait pu déboucher sur un développement autre que le pillage des ressources naturelles aujourd'hui à l'œuvre. Toutefois, il n'est jamais trop tard pour encourager des démarches dans ce domaine, au bénéfice de la population locale et avec son concours. Dans ses réflexions stratégiques, l'UE devrait proposer des initiatives appropriées visant à développer des structures démocratiques et à soutenir la société civile. Le Comité offre une nouvelle fois son aide en la matière.

2. La communication de la Commission européenne

2.1. La communication de la Commission ne concerne pas les surfaces forestières à l'intérieur de l'Union européenne. Elle aborde plutôt la question d'une meilleure protection future des surfaces qui ne font jusqu'à présent l'objet d'aucune convention internationale, comme celle sur le changement climatique par exemple.

2.2. Selon les estimations de la FAO, treize millions d'hectares de forêts disparaissent chaque année, soit approximativement la superficie de la Grèce. Pour 96 %, les cas de déforestation affectent les régions tropicales; la plus forte perte nette de couvert forestier entre 2000 et 2005 a été enregistrée dans dix pays (2).

2.3. Les facteurs de la déforestation persistante sont multiples et complexes, mais par ailleurs relativement simples. Les constatations reprises dans la communication de la Commission, telles que: «Les forêts sont détruites parce que, à court terme, il est plus rentable d'affecter les terres à d'autres usages que de préserver les forêts» ou «Les autres utilisations des terres qui sont sources de profit, notamment en vue de la production de produits de base de haute valeur marchande, sont des facteurs d'incitation à la déforestation» indiquent clairement que les utilisations non durables des terres peuvent rapporter des bénéfices économiques substantiels. «Il importe de reconnaître expressément qu'un des principaux moteurs de la déforestation est d'ordre économique».

2.4. Le développement des infrastructures est également évoqué comme un facteur supplémentaire de la perte de couvert forestier toujours galopante. La Commission ajoute en outre que «la principale cause sous-jacente est l'inefficacité de la gouvernance, liée à des politiques d'aménagement du territoire mal appliquées et à des régimes fonciers incertains».

2.5. Les conséquences de cette situation sont multiples:

—

La déforestation décrite ici est responsable de près de 20 % des émissions totales de CO2. Or il n'existe actuellement aucun mécanisme qui permettrait de mettre un terme à l'impact extrêmement négatif qu'elle exerce sur le climat. C'est là l'objectif du document de la Commission, lequel s'inscrit également dans l'optique de la conférence sur le climat qui se déroulera à Copenhague à la fin de cette année.

—

Toutefois, la Commission indique aussi clairement qu'il ne s'agit pas seulement de lutter contre le changement climatique à l'échelle mondiale. Les forêts tropicales abritent près de la moitié des espèces animales et végétales de la planète! Juguler la déforestation constituerait une avancée dans la réalisation d'un autre objectif que s'est fixé la communauté internationale, qui consiste à freiner la diminution de la biodiversité.

—	La Commission souligne par ailleurs que la déforestation et la dégradation des forêts peuvent également avoir diverses répercussions sociales négatives, en particulier sur les couches les plus démunies de la population, et privent les peuplades indigènes des bases même de leur subsistance.

2.6. Dans sa communication, la Commission présente une évaluation de la valeur économique des forêts tropicales. Elle fait notamment référence à des projections indiquant que la valeur des pertes de biens et services liés aux forêts pourrait s'élever à 5 % du PIB mondial d'ici à 2050 (3), si la déforestation continue à gagner du terrain. La Commission signale aussi que pour l'atténuation des émissions de gaz à effet de serre, elles possèdent un potentiel élevé et exploitable à un coût relativement bas, si on le mesure en tonne de CO2 économisée.

2.7. La Commission européenne affirme sans équivoque qu'«il est temps de prendre des mesures décisives». Elle en définit l'objectif, qui consiste «à stopper la diminution de la couverture forestière de la planète en 2030 au plus tard et à réduire la déforestation tropicale brute d'au moins 50 % par rapport aux niveaux actuels d'ici à 2020». La Commission souhaite inclure cet objectif dans les négociations qui prendront la relève de Kyoto.

2.8. En bref: la Commission considère qu'il est indispensable de protéger la couverture forestière mondiale et que l'Union européenne doit «jouer un rôle prépondérant dans la mise en forme d'une action mondiale pour combattre la déforestation».

2.9. En ce qui concerne la contribution possible de l'Union, la Commission distingue dans sa communication différents champs d'action dans le cadre des politiques existantes:

—

Elle présente d'une part des mesures susceptibles de déboucher sur un renforcement de la promotion du bois et des produits dérivés issus d'une production durable. Il s'agit là d'une démarche très significative, car l'Union européenne est l'une des plus grandes consommatrices de bois et de produits dérivés. Rien qu'en 2005, 83 millions de mètres cubes de bois et de produits dérivés, hors pâte et papier, ont été importés sur le marché communautaire. La Commission estime que le bois issu d'une récolte illégale représente plus de 19 % de ces importations.

—

Elle suggère d'autre part de se pencher plus en détail sur chaque domaine de la politique communautaire en rapport avec les produits non dérivés du bois afin d'évaluer dans quelle mesure le respect de la couverture forestière est affecté. Il est notamment souligné qu'«il existe un lien entre la demande de produits agricoles et la pression qui s'exerce sur l'utilisation des sols». C'est pourquoi la Commission annonce des études sur «les conséquences de la consommation communautaire d'aliments et de produits non alimentaires importés (par exemple viande, soja, huile de palme, minerais métalliques) susceptibles de contribuer à la déforestation». De telles analyses pourraient conduire à envisager des options stratégiques pour limiter cet impact.

2.10. Au-delà des politiques existantes, la Commission met en évidence la question de l'ampleur et des sources du financement des mesures contre la déforestation, ainsi que des mécanismes qui serviraient à mettre un terme à la politique de déforestation.

—	D'après l'analyse d'impact réalisée par la Commission, il faudrait entre 15 et 25 milliards d'euros par an pour réduire de moitié la déforestation d'ici 2020. L'Union part du principe que «les pays développés doivent allouer des ressources considérables».

—

La communication propose différentes pistes de réflexion sur le type de mécanismes de financement à développer. La Commission estime qu'il ne serait pas réaliste, à l'heure actuelle, de reconnaître les crédits forestiers dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission, étant donné que les émissions dues à la déforestation sont presque trois fois supérieures à la quantité d'émissions auxquelles le système s'applique. Toutefois, lorsqu'à côté du système communautaire, d'autres systèmes d'échange de quotas à l'échelle mondiale auront été mis en place et interconnectés, il sera tout à fait envisageable d'utiliser les crédits forestiers correspondants pour financer la protection des forêts.

—

Néanmoins, une part importante du financement de l'UE pourrait provenir du produit de la vente aux enchères de quotas. Si 5 % des recettes espérées de la vente aux enchères (comprises entre 30 et 50 milliards d'euros, selon les estimations) étaient utilisées pour lutter contre la déforestation, 1,5 à 2,5 milliards d'euros pourraient être recueillis d'ici à 2020.

2.11. Dans le contexte de la convention cadre sur le climat, l'UE poursuit l'objectif de mettre en place pour la période 2013–2020 un système d'incitation soutenu par la communauté internationale pour réduire la déforestation et la dégradation des forêts dans les pays en développement.

—

L'établissement d'un mécanisme mondial pour le carbone forestier pourrait y contribuer. Il permettrait aux pays en développement de participer à l'objectif de réduction des émissions convenu au niveau mondial en adoptant des mesures visant à réduire les émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts. Les aspects institutionnels et les modalités d'exécution d'un tel mécanisme «doivent encore être précisés».

—	À plus long terme, il est envisagé de prendre en compte la déforestation dans les marchés du carbone.

3. Observations générales

3.1. Le Comité se félicite de la communication de la Commission et de ce qu'elle implique, à savoir que l'Union estime être de son devoir de jouer un rôle prépondérant pour résoudre un problème connu depuis des décennies et maintes fois discuté. Les prochaines négociations en vue de conclure un accord sur la protection du climat fournissent un cadre propice à cette fin.

3.2. En premier lieu, le Comité souligne et critique l'inertie quasi totale et fort regrettable dont la communauté internationale a fait preuve jusqu'ici face à la destruction des forêts. Les raisons plaidant pour un engagement précoce dans la lutte visant à l'enrayer ne manquaient pourtant pas. Le recul des espèces terrestres provoqué par la déforestation et la dégradation des forêts, la destruction de la base de survie des populations autochtones, l'exploitation des travailleurs qui a pu être constatée ou l'expulsion des petits agriculteurs des lopins de production hérités de leurs ancêtres ne constituent en aucun cas de nouvelles découvertes. La lutte contre le changement climatique offre donc seulement une occasion nouvelle et supplémentaire de s'attaquer à un vieux problème avec un nouvel élan - du moins peut-on l'espérer.

3.3. Le Comité peut encore comprendre la position de la Commission, qui explique que la communication présentée «ne prétend pas apporter des réponses définitives aux nombreuses questions liées à la déforestation». Il attend toutefois de la Commission qu'elle s'attaque au problème sans plus tarder. Il faut enfin agir.

3.4. Le Comité se félicite des déclarations claires de la Commission sur les causes de la dévastation des forêts. La Commission pointe du doigt les intérêts économiques à court terme qui sont à l'origine de l'indulgence manifestée vis-à-vis d'utilisations absolument non durables des sols. S'ajoutant à des régimes fonciers parfois tout à fait incertains et à des structures administratives inexistantes, impuissantes, voire totalement corrompues, les ravages dans les forêts ne sont pas seulement hautement problématiques d'un point de vue général, mais ils se font également au mépris des besoins de la population locale.

3.5. Il va de soi que le Comité reconnaît qu'il est nécessaire d'offrir aux hommes, dans toutes les régions de la planète, des perspectives de développement économique. En coopération étroite avec les groupes de la société civile, par exemple en Amérique latine, en Amérique centrale, en Inde et en Chine, le Comité tente lui-même depuis des années de trouver des solutions adéquates en la matière. Cependant, les faits se déroulant dans le cadre de la déforestation et de la dégradation des forêts, qui font l'objet de la communication de la Commission, n'ont rien à voir avec un développement régional approprié. Il s'agit là d'une exploitation intolérable des hommes et de l'environnement, sans la moindre ébauche d'approche relevant du développement durable.

3.6. Dans les pays qui subissent une déforestation massive, il arrive fréquemment qu'un nombre important d'agriculteurs coupent et incendient des forêts pour destiner le sol à un usage agricole ou à l'élevage. L'injuste distribution des terres et l'absence de politique agraire dans ces territoires entraînent ce gaspillage des ressources naturelles, non soutenable à long terme.

3.7. Les utilisations des sols qui s'y font profitent souvent à un nombre minime de personnes et d'entreprises parfois actives à l'échelle mondiale, qui réalisent des bénéfices colossaux aux dépens de l'environnement, du climat, de la biodiversité et de la population locale, laissant derrière eux des terres brûlées, au sens propre du terme. De nombreux exemples positifs (4), qu'il convient de soutenir, démontrent qu'il est possible de procéder autrement, d'exploiter les ressources locales existantes de manière durable, proposant ainsi à la population locale de nouvelles perspectives de développement et des sources supplémentaires de revenus.

3.8. Même si les conséquences immédiates les plus visibles de la surexploitation s'observent d'abord sur place, elles revêtent une dimension mondiale – notamment en ce qui concerne le changement climatique et le recul de la biodiversité. Ce constat signifie, en d'autres termes, que nous sommes tous concernés par ces ravages et que nous devons tous contribuer à résoudre ces problèmes.

3.9. Il ne sert à rien que les pays développés prennent un ton moralisateur pour commenter la situation dramatique régnant dans les pays en développement, car nous constituons nous-mêmes une composante du problème: la plupart du temps, une quantité considérable des produits ainsi récoltés – majoritairement des matières premières non traitées et des produits dont le degré de transformation est minime – n'est pas écoulée sur place. C'est bien plus loin, souvent dans les pays développés, qu'elle trouve ses débouchés. Autrement dit, il existe une demande pour ces produits «bon marché», notamment en Europe.

3.10. Pour cette raison, l'approche de la Commission, qui aborde en tout trois questions, est fort pertinente:

1.	Quel est le degré de «participation» de l'UE aux ravages qui s'exercent sur place (et comment le réduire)?

Comment l'Union (et ses États membres) peut-elle contribuer à empêcher les actes illégaux, toutes ces destructions que l'on peut supposer contraires aux intérêts de l'État concerné? Comment développer par ailleurs des formes d'utilisation axées sur les principes de durabilité et les besoins de la population locale?

3.	Comment développer des mécanismes de financement qui atténueraient la pression en faveur de la dévastation des forêts?

3.11. Le Comité se félicite que la Commission – en coopération avec d'autres institutions – s'emploie activement à enrichir le débat sur la protection du climat et de la biodiversité par l'apport de faits économiques, par exemple le rapport Stern, qui indique clairement que l'absence d'action en faveur de la protection du climat coûtera plus cher qu'un changement de cap ambitieux en la matière, ou le rapport Sukhdev, cité dans la communication de la Commission, qui détermine la valeur économique d'une biodiversité intacte.

3.12. Ces études et estimations démontrent toutefois aussi, de manière éloquente, que les valeurs de l'économie qu'elles décrivent n'existent actuellement que sur le papier, car elles n'enrichissent pas le PIB, ne trouvent aucune résonance dans les bilans économiques des entreprises, ne sont pas négociables en bourse. Au contraire, l'exemple de la dévastation des forêts démontre avec une clarté aveuglante qu'il existe de profondes divergences entre la recherche du profit à court terme (cause de la dévastation des forêts) et l'intérêt économique général à long terme (qui plaide en faveur de la préservation des forêts pour protéger le climat et la biodiversité).

3.13. La surexploitation de nos ressources se fait au détriment du bien commun. Nous nous trouvons donc confrontés au premier chef à un grand défi, qui consiste à accomplir enfin l'«internalisation des coûts externes» et à faire ainsi en sorte que le principe du pollueur-payeur, maintes fois proclamé, s'impose véritablement. Les études mentionnées et d'autres chiffres évoqués dans le rapport de la Commission donnent une bonne indication quant au montant des sommes en jeu.

3.14. Le Comité est bien conscient de la nécessité de réfléchir à des facteurs d'incitation pour enrayer la dévastation des forêts – comme la Commission l'a fait dans son document. Néanmoins, il tient vivement à souligner qu'il convient, ce faisant, de respecter un principe important: il n'est pas permis d'octroyer un versement d'argent public, un «incitant» à des entreprises ou des personnes privées dans le but d'éviter qu'une mesure portant atteinte au bien commun ne soit appliquée. Il faut toujours s'efforcer d'établir à l'échelon mondial des conditions fondamentales telles que ce type de mesures néfastes soit exclu. Ce principe important doit guider l'action de l'UE, y compris dans le contexte des négociations de Copenhague. Pour mettre fin à la dévastation des forêts, nous devons appliquer systématiquement le principe du «pollueur-payeur», sans l'affaiblir par le recours à un principe des «pouvoirs publics payeurs», en vertu duquel les pouvoirs publics paieraient pour que des destructions n'aient pas lieu.

3.15. Dès lors, les États qui souhaiteront bénéficier des instruments financiers correspondants devront prouver qu'ils ne sont pas intéressés par un «trafic d'indulgences», mais par des solutions durables à long terme. Ainsi, en ce qui concerne la déforestation, leur implication dans la lutte contre la déforestation et la dévastation des forêts menées illégalement pourrait être envisagée comme un premier examen de passage. Les pays concernés devraient démontrer clairement qu'ils s'efforcent sérieusement – avec ou sans l'appui de la communauté internationale – de mettre un terme à ces pratiques illégales. Le Comité tient à souligner qu'il n'est pas question de légaliser ces activités illégales, mais de les arrêter. À elle seule, cette démarche contribuerait sensiblement à améliorer la situation.

3.16. Par ailleurs, les États concernés devraient démontrer leur intérêt pour des solutions novatrices, durables et adaptées aux spécificités régionales qui fassent obstacle à la déforestation et à la dégradation des forêts.

4. Observations particulières

4.1. À bien des égards, la communication de la Commission n'est pas suffisamment concrète, défaut qui est en partie imputable à l'absence d'une base de données et de connaissances mais également à des concepts qui ne sont pas encore tout à fait aboutis.

4.2. L'UE risquera peu à peu de se voir reprocher son manque d'intérêt si elle ne s'engage pas davantage dans la recherche de schémas qui soient des antidotes à la déforestation.

4.3. Depuis bien trop longtemps déjà, les responsables de l'administration et de la sphère politique ont assisté sans mot dire à la dévastation des forêts et à l'arrivée dans les ports européens de produits obtenus illégalement. Même s'il est souvent difficile de déterminer l'origine des cargaisons en raison de leur incorporation dans d'autres produits, d'une modification des codes, etc., il semble que, jusqu'à présent, la volonté de remédier à ce problème fasse cruellement défaut. Le Comité attend de l'UE qu'elle s'engage bien davantage afin de résoudre cette question capitale pour le monde entier. Il y a peu, il se félicitait justement du souhait exprimé par l'UE de renoncer à tous les produits dérivés du phoque, bien qu'il puisse être chassé légalement aux termes des décisions du gouvernement canadien. La société civile espère que cette démarche laisse augurer une approche tout aussi ferme en faveur de la protection des forêts.

4.4. La communication ne précise pas, par exemple, dans quelle mesure les importations d'aliments pour animaux, introduits en grandes quantités dans l'UE, sont directement ou indirectement responsables de la dévastation des forêts (5). Cette question donne lieu à des débats animés et récurrents, et le document de la Commission (voir le paragraphe 2.9.) y fait également référence. Le Comité demande à la Commission de réaliser de toute urgence l'étude annoncée sur «les conséquences de la consommation communautaire d'aliments et de produits non alimentaires importés (par exemple viande, soja, huile de palme, minerais métalliques) susceptibles de contribuer à la déforestation», pour que la clarté soit faite à ce sujet.

4.5. Le Comité est d'avis qu'il conviendrait d'établir au plus vite, à l'instar des critères de durabilité développés par l'UE pour la production de produits de base des agrocarburants, des critères de durabilité pour les aliments pour animaux, le bois et ses produits dérivés, etc. Bien qu'il reste encore à montrer comment il serait possible d'instaurer et d'effectuer un contrôle constant de ces critères en présence de régimes fonciers incertains et de structures administratives déficientes, il s'agit là d'une approche importante et pertinente. Pour garantir l'efficacité à long terme de ces critères de durabilité, il serait toutefois indispensable de les intégrer aux règles du commerce mondial et d'en assurer une application contraignante!

4.6. L'exemple de la déforestation prouve bien qu'une communauté internationale qui mise sur la libéralisation et la mondialisation atteint rapidement ses limites dès lors qu'il s'agit de lutter à l'échelle mondiale contre l'exploitation écologique et sociale. C'est là que se fait ressentir l'absence d'instruments efficaces à l'échelle mondiale. Il est indispensable que l'UE fasse au moins en sorte que les initiatives en la matière ne soient plus considérées comme des «entraves au commerce» dans l'enceinte de l'OMC.

4.7. Le Comité peut comprendre qu'il faille encore élaborer des concepts clairs en matière de financement des mesures. Il s'agira donc de tirer parti des négociations sur la protection du climat pour ce faire.

4.8. Pour l'avenir, il ne s'agira pas seulement de réaliser un transfert d'argent suivant des critères déterminés (voir ci-dessus). Avant de pouvoir conclure avec succès les négociations à ce sujet, il convient de créer dans les pays concernés les conditions indispensables à la résolution du problème suivant: si les populations locales n'ont pas le droit démocratique de s'exprimer sur le développement de leur région, si les droits des populations autochtones (qui représentent quand même près de 60 millions de personnes!) et des petits exploitants agricoles ne sont pas reconnus, si les structures administratives continuent d'être déficientes et corrompues, alors il ne sera possible ni de mettre un terme à une surexploitation souvent illégale, ni d'élaborer des concepts de développement adaptés. La communication de la Commission ne formule presque aucune remarque à ce sujet et il convient d'y voir une importante lacune.

4.9. De l'avis du Comité, l'exemple de la déforestation et de la dévastation des forêts révèle malheureusement aussi que la politique de développement a gravement échoué, du moins dans les régions dont il est ici question. Il n'a été développé aucun modèle novateur, promis à un certain avenir et adapté aux spécificités locales qui aurait pu déboucher sur un développement autre que le pillage des ressources naturelles aujourd'hui à l'œuvre. Toutefois, il n'est jamais trop tard pour encourager des démarches dans ce domaine, au bénéfice de la population locale et avec son concours. Dans ses réflexions stratégiques, l'UE devrait proposer des initiatives appropriées visant à développer les structures démocratiques et à soutenir la société civile. Le Comité offre une nouvelle fois son aide en la matière.

Bruxelles, le 14 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Voir à ce sujet l'avant-projet d'avis du CESE sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative aux obligations des opérateurs qui mettent du bois et des produits dérivés sur le marché» (NAT/420 APA R/CESE 543/2009).

(2) Brésil, Indonésie, Soudan, Birmanie, Zambie, Tanzanie, Nigéria, Congo, Zimbabwe, Venezuela.

(3) Rapport d'étape «L'économie des écosystèmes et de la biodiversité» (EEB), par M. Pavan SUKHDEV.

(4) Voir par exemple le projet de coopération «Rainforestation farming» entre l'université d'Hohenheim (Allemagne) et l'université d'État de Leyte (Philippines), sur: http://troz.uni-hohenheim.de/innovations/InnovXtr/RFFS/

(5) Il en va naturellement de même pour les agrocarburants, etc.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/67

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Une stratégie de l’Union européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des navires»

COM(2008) 767 final

(2009/C 277/13)

Rapporteuse: Mme BREDIMA

Le 19 novembre 2008, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Une stratégie de l’Union européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des navires»

COM(2008) 767 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2009 (rapporteuse: Mme BREDIMA).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 187 voix pour, 2 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions

1.1. Le CESE accueille favorablement la communication et soutient la série de mesures possibles au moyen desquelles l'UE pourrait contribuer à un traitement plus sûr et écologiquement rationnel des navires en fin de vie partout dans le monde.

1.2. Le Comité observe que le recyclage des navires contribue positivement à la conservation de l'énergie et des ressources à l'échelle du monde et reconnaît qu'il pourrait, pour peu qu'il soit correctement géré, devenir une industrie «verte» et durable.

1.3. Le CESE plaide pour une ratification et une mise en œuvre rapide de la convention de l'OMI sur le recyclage des navires (2009). Les États membres de l'UE et les pays dans lesquels le recyclage a lieu devraient être amenés à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir son entrée en vigueur dans les meilleurs délais.

1.4. Le Comité soutient fermement l'inclusion de règles en faveur d'un démantèlement «propre» des bâtiments de guerre et autres vaisseaux d’État dans la réglementation relative au démantèlement de navires.

1.5. Le CESE estime essentiel de prendre des mesures visant à améliorer les conditions environnementales et sociales déplorables qui caractérisent bon nombre de chantiers de recyclage en Asie du Sud en améliorant leur fonctionnement, tout en préservant les revenus des communautés locales générés par les emplois et services fournis.

1.6. Les capacités de démantèlement doivent être accrues afin de répondre à la hausse de la demande et le défi qui doit être relevé est d'y parvenir de façon sûre et durable. Il devrait être possible de couvrir les frais de main-d'œuvre nettement supérieurs du démantèlement dans les chantiers européens en combinant mesures réglementaires et initiatives industrielles.

1.7. Le Comité est conscient du fait que, dans un avenir proche, la méthode de l'«échouage» des navires en vue de leur démantèlement continuera d'être privilégiée. En découle la nécessité d'améliorer les conditions actuelles afin que les chantiers fonctionnent d'une manière sûre et écologiquement rationnelle. Il convient néanmoins d'éviter qu'une pression excessive visant à améliorer les conditions du démantèlement dans les installations asiatiques n'entraîne l'effet inverse à celui recherché: l'«exportation» du problème vers les plages d'autres pays en développement. Cela se traduirait en effet par une expansion incontrôlée de chantiers non conformes aux normes en Asie et en Afrique.

1.8. Le CESE propose d'accorder une place importante aux conditions de recyclage et de démantèlement dans les accords maritimes et commerciaux bilatéraux de l'UE avec les pays d'Asie concernés, par exemple l'accord maritime UE-Inde en vigueur devrait comprendre des dispositions relatives au recyclage des navires. Il invite vivement la Commission européenne à soulever cette question au niveau politique.

1.9. Le Comité considère le démantèlement et le recyclage de navires comme une question de responsabilité sociale des entreprises. Il invite la Commission à impliquer les chantiers de construction navale à démanteler dans la chaîne de responsabilité relative à la destruction des navires. Les exploitants de navires, conjointement avec les chantiers navals, devraient contribuer à veiller à ce que l'information relative aux matériaux ou situations potentiellement dangereux sur leurs navires soit disponible à l'attention des chantiers de recyclage.

1.10. Le CESE soutient le développement d'un modèle de système intégré de gestion pour la certification internationale indépendante des installations de recyclage de navires fonctionnant de manière sûre et écologiquement rationnelle, conformément à la Convention de l'OMI.

1.11. Le CESE recommande que l'étude de la Commission relative à un fonds de recyclage des navires prenne en compte les principes de droit européen du «pollueur payeur» et de «la responsabilité du producteur» et aborde la question de sa compatibilité avec la réglementation en matière d'aides d'État. Il importe d'étudier plus avant comment un tel fonds pourrait contribuer aux objectifs poursuivis par la convention.

1.12. Le CESE reconnaît que l'établissement de chantiers de recyclage dans l'Union européenne peut susciter l'opposition des communautés locales pour des raisons environnementales. Cependant, si les chantiers existants sont utilisés conformément à la Convention et, comme il se doit, aux normes nationales, internationales et européennes, leur activité pourra dès lors être acceptée en ce qu'elle générera de nombreux emplois. Ces paramètres doivent être soigneusement pris en considération.

1.13. Le CESE invite la Commission à mettre au point des mesures d'incitation et des récompenses, comme par exemple les «Clean Marine Awards», des prix remis aux propriétaires de navires et aux chantiers pour des pratiques exemplaires en matière de recyclage des navires.

2. Introduction

2.1. Les aspects environnementaux et sociaux des pratiques de démantèlement des navires sur les plages d'Asie méridionale continuent d'être une source de préoccupation dans le monde et plus particulièrement en Europe. Récemment, le commissaire européen responsable de l'environnement, M. DIMAS, a plaidé en faveur de meilleures procédures et de contrôles renforcés des navires envoyés vers les chantiers de déconstruction d'Asie méridionale afin de veiller à ce qu'ils soient correctement démantelés. Selon des estimations récentes, un millier de navires seront démantelés en 2009, un chiffre plus de trois fois supérieur à celui de 2008. Cela se traduira par une augmentation de la pression pesant sur les installations de recyclage. Une augmentation des capacités de démantèlement est nécessaire pour répondre à cette demande croissante et le défi qui doit être relevé est d'y parvenir de façon sûre et durable.

2.2. La communication publiée par la Commission sur le thème «Une stratégie de l’Union européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des navires» (1) s'inspire des conclusions d'une consultation publique sur le «Livre vert sur l'amélioration des pratiques de démantèlement des navires» (2) (2007). Le CESE s'était félicité de la publication de ce livre vert comme d'une initiative attendue de longue date (3). En outre, le Parlement européen a récemment appelé la Commission et plusieurs États membres à prendre des mesures urgentes en matière de démantèlement des navires (4).

2.3. Dans le même temps, une action internationale concrète se développe afin de s'attaquer au problème. L'Organisation maritime internationale (OMI) a élaboré une nouvelle «Convention internationale sur le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires» (dénommée ci-après «la Convention»), dont l'adoption est prévue en mai 2009. Cette Convention entérine pour les navires une approche «du berceau à la tombe». L'objectif recherché est de garantir un fonctionnement des installations de recyclage des navires qui soit sûr et écologiquement rationnel sans compromettre la sécurité et l'efficacité opérationnelle des navires. En fournissant un mécanisme de mise en œuvre approprié, la Convention cherche à établir un niveau de contrôle équivalent à celui de la Convention de Bâle (5).

2.4. Le groupe de travail mixte OIT/OMI/Convention de Bâle sur le démantèlement des navires atteste d'une coopération internationale dans ce domaine. Les trois organisations ont élaboré conjointement le Programme mondial pour le recyclage durable des navires afin d'assurer la durabilité future du secteur en améliorant la santé et la sécurité des travailleurs ainsi que la protection environnementale dans les chantiers de l'Asie méridionale.

3. Communication sur une stratégie européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des navires

3.1. La Communication sur une stratégie de l'Union européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des navires ne livre pas de proposition législative concrète. Elle propose une série de mesures visant à améliorer les conditions de démantèlement des navires dès que possible, y compris au cours de la période transitoire précédant l'entrée en vigueur de la Convention.

3.2. La stratégie propose également que la Commission examine la faisabilité de plusieurs options en vue de promouvoir les objectifs de la Convention.

3.3. L'étude d'impact accompagnant la communication (6) conclut qu'il est préférable d'adopter une approche politique intégrée, combinant des mesures juridiques et non juridiques choisies, car c'est la seule option susceptible d'avoir des retombées environnementales, sociales et économiques positives à court, moyen et long termes.

4. Observations générales

4.1. Le CESE accueille favorablement la communication et soutient la série de mesures possibles au moyen desquelles l'UE pourrait contribuer à un traitement plus sûr et écologiquement rationnel des navires en fin de vie partout dans le monde. La communication est opportune et appropriée étant donné que, selon les estimations, les bâtiments battant pavillon d'États membres de l'Espace économique européen représentent 19 % de la flotte mondiale.

4.2. La production d'acier à base d'acier recyclé ne nécessite qu'un tiers de l'énergie requise par la production à partir de matières premières. Le recyclage des navires contribue donc positivement à la conservation de l'énergie et des ressources à l'échelle du monde et, pour peu qu'il soit correctement géré, pourrait devenir une industrie «verte».

4.3. La tendance que nous connaissons, à savoir le démantèlement de centaines de navires chaque année, se poursuivra, étant donné le retrait de la navigation de pétroliers à simple coque d'ici 2010 (et 2015). De plus et du fait de la crise financière et de la crise du transport maritime actuelles, les vraquiers secs sont retirés rapidement de la navigation. Actuellement, 157 navires pesant ensemble 5,5 millions de tonnes font l'objet d'une réévaluation en vue d'une démolition éventuelle. Il en découle que les retombées sociales et environnementales prévalant actuellement se maintiendront, voire s'aggraveront.

4.4. Plus de 80 % des navires sont démantelés dans des chantiers situés sur les plages de l'Inde, du Bangladesh, du Pakistan et de Turquie. Le Bangladesh est aujourd'hui le pays du monde qui démantèle le plus de navires. La majorité des infrastructures dans ces pays appliquent les méthodes d'«échouage» des navires à démanteler qui sont les moins onéreuses mais aussi les plus dommageables pour l'environnement. Cette méthode fait beaucoup de victimes humaines et entraîne de nombreuses maladies à cause de l'exposition à des substances toxiques. Le Comité est conscient du fait que, dans un avenir proche, la méthode de l'«échouage» des navires en vue de leur démantèlement continuera d'être privilégiée. En découle la nécessité d'améliorer les conditions actuelles afin que les chantiers fonctionnent d'une manière sûre et écologiquement rationnelle.

4.5. Les conditions environnementales et sociales déplorables dans les chantiers de recyclage en Asie du Sud entraînent une concurrence déloyale pour leurs homologues européens. De plus, la demande locale élevée en acier recyclé constitue un problème supplémentaire pour la compétitivité de l'Europe.

4.6. Le démantèlement de vaisseaux est un processus difficile, constitué d'un large éventail d'activités allant du retrait de l'ensemble des équipements au découpage et au recyclage de la structure. Si le démantèlement de navires en cale sèche dans les pays industrialisés est réglementé, les activités qui se déroulent sur les plages asiatiques sont en revanche moins soumises aux contrôles et aux inspections. Une étude récente a estimé que les enfants de moins de 15 ans constituent 20 % de la main-d'œuvre employée sur les plages de démantèlement de navires au Bangladesh. Plusieurs conventions de l'OIT relatives aux conditions de sécurité et de santé des travailleurs ne sont guère appliquées correctement dans ces pays. L'incapacité de mettre en place une gestion rationnelle et un traitement écologique des déchets en aval renforce le problème.

4.7. Le CESE réaffirme sa position selon laquelle la pauvreté structurelle ainsi que d'autres problèmes sociaux et juridiques sont étroitement liés à l'absence ou à la non-mise en œuvre de normes élémentaires de sécurité au travail et de protection de l'environnement. En outre, ces pays renâclent à renforcer les normes et interfèrent dans la fixation des prix du recyclage dans la crainte de se voir privés d'une source majeure de revenus. Ils devraient toutefois exiger des exploitants de chantier qu'ils investissent dans l'amélioration de leurs installations et garantissent à leurs travailleurs la protection et les conditions de travail qu'ils méritent. Il conviendrait, dans le cadre des futures négociations qui seront menées avec ces États, que l'UE encourage l'application de ces normes internationales ainsi que leur mise en œuvre effective doublée d'un renforcement des capacités.

4.8. L'avis du CESE relatif à la Communication sur «Une politique maritime intégrée pour l'Union européenne» (7), a une nouvelle fois souligné le grave manque d'installations de démantèlement respectueuses de l'environnement et socialement durables à l'échelle mondiale. Les efforts européens et internationaux devraient dès lors se concentrer sur des actions menées par les États d'Asie méridionale actifs dans le démantèlement et visant à mettre leurs infrastructures en conformité avec des normes acceptables à l'échelle internationale.

4.9. Le CESE observe que la Convention, ainsi que les lignes directrices relatives à sa mise en œuvre, cherchent à assurer un niveau de contrôle et d'exécution équivalent à celui de la Convention de Bâle et devraient bénéficier d'un soutien fort.

4.10. Dans le cadre de l'approche «du berceau à la tombe» en matière de démantèlement des navires, le Comité demande instamment à la Commission d'intégrer les chantiers navals dans la chaîne de responsabilité liée au démantèlement des navires qu'ils ont construits. L'écrasante majorité des navires commerciaux à travers le monde proviennent de chantiers japonais, coréens et chinois. Conformément à la chaîne de responsabilité d'un transport maritime de qualité, chaque acteur assume un degré propre de responsabilité. Dans cet esprit, la responsabilité des chantiers navals s'apparente aux responsabilités similaires qui incombent aux constructeurs automobiles et aéronautiques, qui sont responsables de leurs produits.

4.11. Dans le traitement de cette question, le CESE doit s'efforcer de dégager un équilibre entre des paramètres contradictoires: d'une part, les conditions environnementales et sociales déplorables prévalant toujours dans la plupart des chantiers de recyclage asiatiques, d'autre part, le spectre du chômage menaçant les communautés locales des pays d'Asie du Sud, qui vivent des revenus générés par les chantiers de recyclage. Il importe dès lors que l'amélioration des conditions n'ait pas l'effet inverse à celui recherché: l'«exportation» du problème vers les plages d'autres pays en développement.

4.12. La question de l'amélioration du processus de démantèlement des navires occupe également l'Organisation internationale de normalisation (ISO). Les futures normes internationales volontaires (ISO 30000 et ISO 30003), qui prévoient un système de contrôle et de certification des installations de recyclage des navires, viseront à soutenir les activités de l'OMI, de l'OIT et de la Convention de Bâle, tout en évitant soigneusement les chevauchements.

5. Observations particulières

5.1. Mise en œuvre précoce de la convention de l'OMI sur le recyclage des navires

5.1.1. La Commission européenne prévoit que la convention ne sera pas mise en œuvre avant 2015. Le CESE soutient une ratification et une mise en œuvre rapides de la Convention. Les États membres et les pays actifs dans le recyclage de navires devraient être encouragés à prendre toutes les mesures nécessaires à son entrée en vigueur dans les meilleurs délais. Le Comité partage l'avis selon lequel les gouvernements devraient être encouragés à appliquer les normes techniques de la convention sur une base volontaire pendant la période transitoire, dès que cela sera opérationnellement possible.

5.1.2. Le CESE soutient la transposition de la convention en droit européen sous la forme d'un règlement reprenant ses éléments fondamentaux, comme ce fut le cas avec la Convention AFS (8). Parallèlement, la Commission devrait se pencher sur les manières et les moyens d'amener les États actifs dans le recyclage à prendre des mesures similaires, et notamment à ratifier et à mettre en œuvre dans les meilleurs délais la Convention.

5.2. Démantèlement propre des navires de guerre et autres vaisseaux (d’État)

5.2.1. Le CESE observe que la Convention ne s'appliquera pas à tous les navires et, notamment, pas aux navires de guerre et aux bâtiments qui sont propriété de l'État. Toutefois, le traitement de ces navires devrait être compatible avec la convention. Pour cette raison, le CESE propose de les inclure dans les futures mesures adoptées par l'UE en matière de recyclage. Une telle démarche permettrait de créer beaucoup d'emplois sur les chantiers européens, tout en débarrassant les mers de quelques grands pollueurs. Le CESE suggère qu'il conviendrait aussi d'aborder la question de la pollution environnementale des navires de guerre. Par ailleurs, il estime que les petits bâtiments de moins de 500 gt devraient être acheminés vers les chantiers de démantèlement de l'UE.

5.2.2. Actuellement, les installations de démantèlement de navires situées dans l'UE ou sur le territoire d'autres pays de l'OCDE ne disposent pas de la capacité suffisante pour traiter les navires de guerre ou autres vaisseaux appartenant à un État et devant être mis hors service au cours des dix prochaines années. Le CESE considère l'engagement de Harland & Wolff Heavy Industries (9) dans le démantèlement de navires comme un exemple encourageant de la manière dont des chantiers navals et de réparation à l'arrêt peuvent être transformés en installations de démantèlement. Il réalise néanmoins que, malgré le ralentissement économique et le chômage que nous connaissons actuellement, l'établissement de chantiers de recyclage de navires pourrait susciter l'opposition des communautés locales pour des raisons environnementales. Cependant, si les chantiers existants sont utilisés conformément à la Convention, leur activité pourra être acceptée. Cette activité générera en outre de nouveaux emplois.

5.2.3. Dans un proche avenir, l'avantage compétitif des chantiers de déconstruction d'Asie du Sud se maintiendra, tandis que l'Europe continuera d'être confrontée au problème du démantèlement des navires de guerre et des vaisseaux d'État. L'UE devrait envisager le démantèlement de ce type de navires dans des installations des pays de l'OCDE ou d'inclure dans chaque contrat de vente d'un navire de guerre à un pays tiers des clauses prévoyant son élimination en fin de vie.

5.3. Ce que peut faire l'industrie pendant la période transitoire

5.3.1. Le CESE partage la préoccupation de la Commission concernant les perspectives de la période transitoire précédant l'entrée en vigueur et la pleine mise en œuvre de la Convention de l'OMI. Il est d'accord que la manière la plus simple et la plus rapide de changer les pratiques serait un engagement volontaire de la part des acteurs concernés.

5.3.2. Le Comité est d'avis que le recyclage de navires est une question qui relève de la responsabilité sociale de l'entreprise. Il invite vivement la Commission à mettre en place des mesures d'incitation telles que la remise des «Clean Marine Awards», des prix récompensant les propriétaires de navires et les chantiers pratiquant un recyclage de navires exemplaire. Ces mesures incitatives devraient offrir des avantages attractifs, qui valent la peine d'être recherchés.

5.3.3. Le CESE apprécie la participation positive tant des organisations du secteur que d'organisations non gouvernementales et leur soutien dans le cadre de l'élaboration de la convention. Il accueille également favorablement le fait que les organisations du secteur de la déconstruction (10) ont dressé une liste de mesures que les propriétaires de navires devraient appliquer pour garantir un démantèlement de navires sûr et acceptable d'un point de vue environnemental. On prévoit qu'un plus grand nombre de compagnies de navigation opteront pour un démantèlement «vert» de leurs navires ou seront amenées à s'engager en ce sens. Cependant, le processus de recyclage des navires implique de nombreux autres intervenants et une action complémentaire de leur part sera également requise, surtout de la part des chantiers navals: accepter sur une base contractuelle la construction de «navires verts». Le recours à un «contrat-type d'achat et de vente de navires destinés au recyclage», comme DEMOLISHCON, mis au point par BIMCO (11) et des engagements contractuels de la part des chantiers de construction garantissant la mise en œuvre des exigences de la Convention pendant la période transitoire constitueraient un pas en avant considérable.

5.4. Meilleure application de la législation relative au transfert des déchets

5.4.1. Le CESE se félicite de l'intention de la Commission de publier des orientations en vue d'améliorer l'application des règles en vigueur en matière de transfert de déchets s'agissant des navires en fin de vie, de s'engager dans une coopération multilatérale et d'étudier la possibilité d’introduire des règles relatives à une liste de navires prêts pour la démolition.

5.4.2. Dans la législation sur les transferts de déchets, il est reconnu qu'un navire peut devenir un «déchet», tel que défini à l'article 2 de la Convention de Bâle, et, dans le même temps, peut toujours être considéré comme un navire en vertu d'autres dispositions internationales. Il existe donc des points de vue divergents quant à savoir quand un navire devient un «déchet» et quand on peut le considérer comme «polluant» et son propriétaire comme un «pollueur» avant que ne commence le processus de démantèlement. Des navires sont vendus par des compagnies maritimes à des acquéreurs – qui, souvent, changent leurs pavillons – et sont ensuite envoyés vers des chantiers de recyclage où les prix de l'acier recyclé par tonne de déplacement lège varient de 150 à 700 dollars US. Dans la pratique, la plupart des exploitants de navires traitent rarement – directement ou indirectement – avec les installations de démantèlement. Néanmoins, ils devraient être à même, conjointement avec les chantiers navals, de veiller à ce que l'information relative aux matériaux ou situations potentiellement dangereux sur leurs navires soit disponible et de jouer un rôle déterminant dans l'état général des vaisseaux au moment de leur transfert.

5.4.3. D'ordinaire, les navires sont envoyés au démantèlement quand leur exploitation commerciale n'est plus viable. En lui-même, l'âge d'un bâtiment ne reflète pas nécessairement son niveau d'entretien, ni sa viabilité commerciale, qui dépend des fluctuations du marché du fret. Si tenir à jour une liste de navires d'un certain âge pourrait être une tâche simple, il n'est, par contre, pas aussi aisé de déterminer quand des vaisseaux sont destinés au démantèlement, ni de prendre des mesures de contrôle avant l'entrée en vigueur de la Convention. En tout état de cause, les bâtiments anciens et à haut risque devraient être étroitement suivis afin de garantir le respect des obligations préalables au démantèlement.

5.5. La question du contrôle et de la certification des installations de démantèlement

5.5.1. La Convention imposera des responsabilités aux États de pavillon, aux États du port et aux États actifs dans le recyclage. Elle ne prévoira aucune disposition spécifique pour le contrôle et la certification des installations. Néanmoins, des lignes directrices complémentaires prévoiront un tel système sous le contrôle des États dans lesquels le recyclage a lieu. Les objectifs des lignes directrices de l'OMI pourront également être renforcés par une mise en œuvre parallèle des normes ISO pertinentes en cours de développement.

5.5.2. Le CESE note que l'Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM) a commandé une étude (12) dans le but de créer un modèle de système intégré de gestion pour la certification des installations de recyclage de navires fonctionnant de manière sûre et écologiquement rationnelle. Ce système intégré de gestion européen devrait servir à renforcer la mise en œuvre de la Convention de l'OMI. Le CESE relève qu'une telle procédure de certification doit jouir d'une crédibilité internationale, ce qui ne peut être garanti que par un système d'inspection indépendant.

5.6. Assurer un financement durable

5.6.1. En 2007, la Commission a déclaré (13) que la question de savoir s'il convient ou non d'accorder une aide financière directe aux installations de démantèlement de l'UE respectueuses de l'environnement ou aux propriétaires qui envoient leurs navires dans de tels chantiers de déconstruction pour un démantèlement complet ou une décontamination mérite une attention particulière.

5.6.2. Le CESE observe que la Commission européenne compte évaluer la faisabilité de l'option d'un système de financement international obligatoire destiné à soutenir le démantèlement «propre» des navires («Fonds de démantèlement des navires») sur la base des conclusions d'une étude. Le Comité estime que cette étude prendra en considération les principes de droit européen que sont le principe du «pollueur payeur» et celui de «la responsabilité du producteur» et considère que le problème du financement d'un démantèlement sûr et durable des navires ne sera résolu qu'à condition que soient convenues des dispositions adéquates qui refléteront dûment la part respective des parties prenantes concernées dans la chaîne de responsabilité couvrant la durée de vie des navires.

5.6.3. L'OMI a déjà créé un Fonds international volontaire de démantèlement des navires en vue de promouvoir la gestion sûre et écologiquement rationnelle du recyclage par le biais des activités de coopération technique de l'organisation. Les propriétaires de navires devraient être encouragés à contribuer à ce fonds. Il convient de se pencher sur la manière dont ce fonds pourrait promouvoir les objectifs de la Convention. Un fonds européen poursuivant les mêmes objectifs serait confronté au problème de son financement, étant donné que les subventions en faveur d'un démantèlement propre des navires ne seraient pas justifiées en vertu du droit communautaire.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) COM(2008) 767 final.

(2) COM(2007) 269 final.

(3) J.O. C 120 du 16.05.2008.

(4) P6_TA(2008)0222.

(5) Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination.

(6) SEC(2008) 2847 – Document de travail des services de la Commission.

(7) J.O. C 211 du 19.08.2008.

(8) Convention internationale sur le contrôle des systèmes antisalissure nuisibles sur les navires (Règlement 782(2003) interdisant les composés organostanniques sur les navires).

(9) Harland and Wolff (Belfast) s'est récemment vu octroyer un permis de gestion des déchets pour le démantèlement de bâtiments de navigation en mer et de structures maritimes et est en passe d'achever le démantèlement et le recyclage du MSC Napoli

(10) Mesures transitoires pour les propriétaires de navires désireux de vendre des navires à des fins de recyclage (BIMCO, IACS, ICS, INTERCARGO, INTERTANKO, IPTA, OCIMF).

(11) BIMCO = le Conseil maritime baltique et international.

(12) Étude sur la certification des installations de recyclage de navires, Rapport final, septembre 2008.

(13) COM(2007) 269 final.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/72

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la phase II de la récupération des vapeurs d'essence, lors du ravitaillement en carburant des voitures particulières dans les stations-service»

COM(2008) 812 final — 2008/0229 (COD)

(2009/C 277/14)

Rapporteur: Francis DAVOUST

Le 20 janvier 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 175 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la phase II de la récupération des vapeurs d'essence, lors du ravitaillement en carburant des voitures particulières dans les stations-service»

COM(2008) 812 final – 2008/0229 COD.

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 194 voix pour, 2 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE se félicite de l'élaboration de la proposition de directive qui fait suite aux engagements pris dans:

—	la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique;

—

la proposition de la Commission modifiant la directive 98/70/CE concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel, qui vise à favoriser l’utilisation des biocarburants et du bioéthanol, notamment par un assouplissement des exigences en matière de pression de vapeur applicables à l’essence. Reconnaissant que cette mesure risquait d’entraîner une augmentation des émissions de composés organiques volatils, la Commission a annoncé son intention de proposer la phase II de la récupération des vapeurs d’essence pour compenser cette augmentation;

—

une déclaration qui accompagnait une nouvelle directive sur la qualité de l'air ambiant, dans laquelle la Commission reconnaissait qu'il importait de s'attaquer au problème de la pollution atmosphérique à la source pour atteindre les objectifs fixés en matière de qualité de l’air, et qui proposait plusieurs nouvelles mesures de réduction à la source, dont la phase II de la récupération des vapeurs d’essence.

1.2. Le CESE rappelle que la directive 94/63/CE concerne la récupération des vapeurs d’essence libérées dans l’atmosphère lors du stockage de l'essence et de sa distribution des terminaux aux stations-service («phase I de la récupération des vapeurs d'essence»). Les vapeurs d’essence qui sont générées lorsque les stations-service reçoivent de nouvelles livraisons sont renvoyées vers le camion-citerne ou le réservoir mobile, puis vers le terminal en vue d’une distribution ultérieure.

1.3. Le CESE se félicite du choix de la Commission d’installer des équipements PVR – phase II:

a.	dans toutes les stations-service nouvellement bâties ou ayant subi une rénovation importante et dont le débit est supérieur à 500 m3 d’essence par an;

b.	dans toutes les stations-service nouvellement bâties ou ayant subi une rénovation importante et dont le débit dépasse les 500 m3 d’essence par an, ainsi que dans toutes les stations-service existantes de plus grande taille (c’est-à-dire dont le débit est supérieur à 3 000 m3 d’essence par an);

c.	dans les stations-service visées par l’option b) et dans celles qui sont intégrées dans des locaux d’habitation ou situées en dessous de tels locaux;

d.	dans les stations-service visées par l’option c), en prévoyant pour tous les équipements de la phase II un dispositif de surveillance automatique limitant les ventes d’essence en cas de dysfonctionnement de l'équipement.

1.4. L’évaluation détaillée des options figure dans l’analyse d’impact accompagnant la présente proposition, qui est publiée sur le site web (1).

1.5. Le CESE recommande donc l’adoption de cette Directive assortie des modifications proposées aux articles 3, 4 et 5.

2. Observations générales

2.1. La présente proposition législative a pour objet la récupération des vapeurs d’essence (Petrol Vapour Recovery – PVR) libérées dans l’atmosphère lors du ravitaillement en carburant des voitures particulières dans les stations-service («phase II de la récupération des vapeurs d'essence» ou «PVR – phase II»).

2.2. Le CESE est très conscient que les émissions de composés organiques volatils présents dans l’essence compromettent la qualité de l’air aux niveaux local et régional (benzène et ozone), pour laquelle des normes et des objectifs de qualité ont été définis à l’échelon communautaire. L’ozone au sol est un polluant transfrontière, qui occupe par ailleurs le troisième rang parmi les gaz à effet de serre. Le benzène est un cancérogène avéré pour l’homme. Les hydrocarbures sont classés en plusieurs familles qui se distinguent entre elles par leur type de structure moléculaire: linéaire, cyclique, … Les hydrocarbures aromatiques présentent des structures cycliques non saturées dont l’élément de base est constitué par six atomes de carbone. Le benzène de formule C6 H6 est le premier d’entre eux. Pour la protection de la santé, la valeur limite européenne fixée par le Parlement et la Commission était de 9 µg/m3 en moyenne annuelle en 2006 avec un objectif de 5 µg/m3 en 2010. Le CESE est donc particulièrement attentif à protéger à la fois le consommateur qui fait le plein régulièrement en station, mais également les salariés qui travaillent en continu sur les sites.

2.3. Les pertes de vapeurs d'essence des réservoirs des véhicules ou pendant le ravitaillement sont la principale source de ces émissions. Les récents changements apportés à la Directive sur la qualité de l'essence, qui permettent qu'une quantité plus importante d'éthanol soit mélangée à l'essence, accentuent le problème de ces émissions étant donné que cela entraîne une augmentation de la pression des vapeurs dans les réservoirs de stockage. Il est par conséquent temps de chercher de nouvelles voies pour réduire ces émissions.

2.4. Le CESE recommande avec insistance à la Commission de prêter rapidement attention à la possibilité de modifier les véhicules afin de retenir et de récupérer les vapeurs d'essence dans les réservoirs mêmes des véhicules comme cela est déjà exigé aux USA et d'émettre dès à présent des propositions à ce sujet.

2.5. Entre-temps le CESE soutient les propositions actuelles de la Commission visant à réduire les émissions de vapeurs d'essence pendant le ravitaillement des véhicules.

2.6. Le CESE souligne que les pratiques actuelles en matière de récupération des vapeurs d'essence pendant le ravitaillement varient considérablement selon les États membres. Il est par conséquent favorable à la proposition de la Commission d'avoir recours à l'article 175 pour assurer des normes minimales de récupération des vapeurs d'essence pendant le ravitaillement au niveau européen tout en laissant les États membres libres d'imposer des normes plus strictes s'ils le souhaitent.

2.7. La récupération des vapeurs d’essence lors du stockage de l’essence et de sa distribution aux stations-service (phase I de la récupération des vapeurs d'essence) est déjà effective par l’intermédiaire de la directive 94/63/CE.

2.8. Pour le CESE, il est cohérent, dans un souci de qualité de l’air, de vouloir récupérer les vapeurs pendant la phase II.

2.9. De plus, le CESE constate que cette proposition est conforme au 6e programme d’action communautaire pour l’environnement mais est également compatible avec les trois piliers de la stratégie de Lisbonne. En effet, elle favorise la demande et la mise au point des technologies nécessaires pour permettre la récupération de la phase II.

3. Observations spécifiques

Article 3

Stations-service

3.1. Point 1

3.1.1. Dans la première phrase clarifier le mot «prévu». En effet, le CESE considère qu’il est particulièrement difficile d’être certain qu’à l’ouverture d’une station-service le débit sera identique à celui prévu dans le projet.

3.1.2. Le CESE souhaite compléter le texte après «500 m3 par an» par la phrase suivante: «La station-service est tenue de déclarer ce débit dans les trois mois après son ouverture».

3.1.3. Le CESE estime nécessaire que toute station-service nouvellement bâtie dont le volume est inférieur à 500 m3 soit tenue de déclarer l’augmentation de celui-ci s’il dépasse 500 m3 par an. Cette démarche doit être effectuée au plus tard trois mois après le début de l’année suivant celle où le dépassement a été effectif. Dans ce cas l’équipement doit être réalisé au bout de six mois de la même année.

3.1.4. Dans la deuxième phrase, supprimer après les mots «ou de travail» par «hors locaux de l'entreprise». En effet, il peut exister des bureaux nécessaires au fonctionnement de la station-service intégrés dans le bâtiment.

3.1.5. La rédaction du point 1 devient donc la suivante:

Les États membres veillent à ce que toute station-service nouvellement bâtie soit équipée d’un système de la phase II de la récupération des vapeurs d’essence si son débit effectif ou prévu est supérieur à 500 m3 par an. La station-service est tenue de déclarer ce débit dans les trois mois après son ouverture. Toute station-service nouvellement bâtie dont le volume est inférieur à 500 m3 est tenue de déclarer l'augmentation de celui-ci s'il dépasse 500 m3 par an. Cette démarche doit être effectuée au plus tard trois mois après le début de l'année suivant celle où le dépassement a été effectif. Dans ce cas, l'équipement doit être réalisé au bout de six mois de la même année . Toutefois, toutes les stations-service nouvellement bâties qui sont intégrées dans un bâtiment utilisé comme lieu permanent d'habitation ou de travail hors locaux de l'entreprise sont équipées d’un système de la phase II de la récupération des vapeurs d’essence, quel que soit leur débit effectif ou prévu.

3.2. Point 2

3.2.1. Le CESE considère qu’il convient de clarifier le terme «rénovation importante». Il estime qu'il doit s’agir d’un changement notable comme, par exemple une augmentation du débit des appareils de distribution et de remplissage de carburant supérieure à 20 % par rapport au débit équivalent initial ou le passage d’une installation en libre-service avec surveillance à une installation en libre-service sans surveillance.

3.2.2. Le CESE demande que ne soient pas considérés comme des rénovations importantes, donc des changements notables, le changement d’enseigne d’une station-service, le passage d’une installation traditionnelle à une installation en libre-service surveillé, les mises en conformité de l’installation au regard des réglementations existantes.

3.2.3. La rédaction du point 2 devient donc la suivante:

Les États membres veillent à ce que toute station-service existante dont le débit est supérieur à 500 m3 par an faisant l'objet d'une rénovation importante soit équipée d'un système de la phase II de la récupération des vapeurs d’essence à l’occasion de cette rénovation. On entend par rénovation importante un changement notable comme, par exemple, une augmentation du débit des appareils de distribution et de remplissage de carburant supérieure à 20 % par rapport au débit équivalent initial ou le passage d’une installation en libre-service avec surveillance à une installation en libre-service sans surveillance. Par contre, ne peuvent être considérés comme des rénovations importantes, donc des changements notables, le changement d’enseigne d’une station-service, le passage d’une installation traditionnelle à une installation en libre-service surveillé, les mises en conformité de l’installation au regard des réglementations existantes .

3.3. Point 3

3.3.1. Le CESE recommande de rajouter: «Toute station-service dont le débit est inférieur à 3 000 m3 par an est tenue de déclarer l’augmentation de ce débit s’il dépasse 3 000 m3 au cours de l’année civile». Dans ce cas, l'équipement doit être réalisé au bout de six mois de la même année.

3.3.2. La rédaction du point 3 devient donc la suivante:

Les États membres veillent à ce que toute station-service existante dont le débit est supérieur à 3 000 m3 par an soit équipée d’un système de la phase II de la récupération des vapeurs d’essence pour le 31 décembre 2020 au plus tard. Toute station-service dont le débit est inférieur à 3 000 m3 par an est tenue de déclarer l’augmentation de ce débit s’il dépasse 3 000 m3 au cours de l’année civile. Dans ce cas, l’équipement doit être réalisé au bout de 6 mois de la même année .

Article 4

Niveau minimal autorisé de récupération des vapeurs d'essence

3.4. Point 1

3.4.1. Le CESE propose de remplacer 85 % par 90 %. En effet, un certain nombre d'États ont déjà fixé ce taux.

3.4.2. La rédaction du point 1 devient la suivante:

Les États membres veillent à ce que l’efficacité du captage des hydrocarbures des systèmes de la phase II de la récupération des vapeurs d’essence soit au moins égale à 85 90 %.

3.5. Nouveau point

3.5.1. Le CESE recommande de clarifier la définition des équipements de récupération de vapeurs phase II.

Article 5

Inspection périodique et conformité

3.6. Point 1

3.6.1. Le CESE considère que le contrôle annuel pour les stations-service disposant de systèmes de surveillance automatiques est d’autant plus nécessaire que les défaillances se produisent sans présence humaine.

3.6.2. La rédaction du point 1 devient la suivante:

Les États membres veillent à ce que l’efficacité du captage des hydrocarbures soit testée au moins une fois par an lorsqu'un dispositif de surveillance automatique a été installé .

3.7. Point 2

3.7.1. Le CESE propose de supprimer la première phrase.

3.7.2. Dans la deuxième phrase, il recommande de remplacer les mots «et interrompt automatiquement l'écoulement de l'essence du distributeur défectueux s'il n'est pas remédié à la situation dans les 7 jours» par «le signal de mauvais fonctionnement du système de récupération de la phase II entraîne l’arrêt de la distribution de carburant dès lors que la réparation n’est pas réalisée sous 72 heures».

3.7.3. En effet, le délai de 7 jours prévu est beaucoup trop long. Ce dispositif prévaut également pour les stations avec surveillance.

3.7.4. La rédaction du point 2 devient donc la suivante:

Lorsqu’un dispositif de surveillance automatique a été installé, les États membres veillent à ce que l’efficacité du captage des hydrocarbures soit testée au moins une fois tous les trois ans . Le dispositif de surveillance automatique détecte automatiquement les dysfonctionnements du système de la phase II de la récupération des vapeurs d’essence, ainsi que ses propres défaillances, et les signale à l'exploitant de la station-service et interrompt automatiquement l'écoulement de l'essence du distributeur défectueux s’il n’est pas remédié à la situation dans les 7 jours . Le signal de mauvais fonctionnement du système de récupération de la phase II entraîne l'arrêt de la distribution de carburant dès lors qu'il n'est pas remédié à la situation sous 72 heures .

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) http://ec.europa.eu/environment/air/transport/petrol.htm

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/75

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments» (refonte)

COM(2008) 780 final — 2008/0223 (COD)

(2009/C 277/15)

Rapporteur: M. ŠIUPŠINSKAS

Le 27 janvier 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments» (refonte)

COM(2008) 780 final - 2008/0223 (COD).

La section spécialisée «Transport, énergie, infrastructures et société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 avril 2009 (rapporteur: M. ŠIUPŠINSKAS).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 14 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 147 voix pour, 1 voix contre et 2 abstentions.

1. Recommandations

1.1. Le CESE approuve la refonte de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (EPBD) proposée par la Commission, mais émet toutefois des réserves: la directive stipule que les travaux de rénovation doivent être associés à l'obligation d'augmenter l'efficacité énergétique des bâtiments afin de réduire la consommation d'énergie, mais aussi les dépenses énergétiques.

1.2. Conformément aux objectifs politiques de l'UE, les États membres doivent veiller à ce que la rénovation visant à augmenter l'efficacité énergétique des bâtiments diminue bien la consommation d'énergie, mais aussi les dépenses énergétiques.

1.3. Les réglementations nationales édictées sur base de cette directive doivent tenir compte des spécificités liées à l'architecture et à la technique de construction des bâtiments, notamment des besoins énergétiques nécessaires au chauffage, au refroidissement, à l'aération, à l'éclairage, aux dispositifs mécaniques (par exemple les ascenseurs), à la production d'eau chaude et d'eau froide et aux installations d'élimination des déchets.

1.4. Le Comité approuve la recommandation proposant d'étudier, avant la mise en chantier, la faisabilité des options techniques suivantes:

—	production d'électricité et de chaleur à partir de sources d'énergie renouvelable,

—	poduction combinée de chaleur et d'électricité (cogénération) et, si possible, production combinée de froid, de chaleur et d'électricité (trigénération),

—	chauffage et refroidissement à distance,

—	pompes à chaleur,

—	sondes et collecteurs géothermiques.

1.5. De l'avis du Comité, il importe que les États membres intensifient leurs efforts pour améliorer la formation professionnelle dans l'industrie du bâtiment en matière de construction durable et d'utilisation des sources d'énergie renouvelable.

1.6. Le Comité se félicite tout particulièrement que la proposition de directive mette en évidence le rôle moteur joué par le secteur public en ce qui concerne les progrès à réaliser dans tout le secteur de la construction.

1.7. Les États membres et les autorités locales sont invités à faire un usage plus actif et plus efficace des fonds de la Banque européenne d'investissement pour promouvoir le «financement par des tiers (1)», par le biais de sociétés de services énergétiques (SSE).

1.8. Il faudrait procéder à intervalles réguliers à une inspection des installations de chauffage, d'aération et de climatisation, conformément à la réglementation respective des différents États membres et en tenant compte des coûts engendrés par cette inspection. Les rapports d'inspection devraient comporter des recommandations sur des améliorations éventuelles, mais également des exigences relatives à la sécurité de fonctionnement des installations.

1.9. Le projet de refonte invite en outre les États membres à envisager et à appliquer des sanctions et amendes. Le CESE estime qu’elles devraient être différenciées selon les destinataires publics et privés, et que leur montant devrait relever de la subsidiarité; et que, si le non-respect de la prescription communautaire est une faute, elle devrait aussi être communautaire et définie dans la directive.

1.10. Le CESE estime que les États membres devraient fournir à leurs citoyens une assistance technique lors de la réhabilitation de leur habitation.

1.11. Dans les cités si caractéristiques de tous les nouveaux États membres, composées d'immeubles d'habitation uniformément construits en dalles préfabriquées, il serait difficile, pour les associations des copropriétaires, d'obtenir des certificats de performance énergétique pour tous ces immeubles standardisés. L'obtention de certificats de performance énergétique sur base de l'évaluation (2) d'un immeuble à appartements de construction comparable permettrait d'économiser sur les frais de rénovation et de réduire la charge bureaucratique.

1.12. Sur base du principe d'un point de contact unique, l'administration municipale pourrait en outre proposer aux habitants des différents immeubles des solutions en matière de financement des travaux de rénovation, de contrats de construction, d'entretien, d'émission de certificats énergétiques, etc.

1.13. Le CESE est d'avis que, dans un laps de temps relativement court, la refonte de la directive contribuera à la réduction des émissions de CO2 et aura également des incidences sociales positives, notamment grâce à:

—	la réduction de la demande d'énergie,

—	l'amélioration du niveau de vie des familles défavorisées,

—	l'emploi des chômeurs de longue durée.

1.14. Le CESE recommande d'harmoniser complètement le nouveau marquage pour les châssis de fenêtre et les produits de construction et la directive sur la performance énergétique des bâtiments.

1.15. Le CESE estime qu’en cas de démolition d'immeubles pour cause de rénovation énergétique impossible, les parties prenantes devraient être consultées par les autorités, et les habitants relogés. D’une façon générale, la consultation des organisations représentatives de la société civile devrait faire partie du cahier des charges de toute mesure de mise en œuvre de la directive, et pour les États qui en ont, au moins, s'effectuer par la consultation systématique des CES nationaux (3).

2. Introduction

2.1. Le CESE a déjà élaboré plusieurs avis importants sur la réduction des émissions de CO2 et sur les mesures en matière d'économies d'énergie en rapport avec la politique commune de l'UE, la qualité énergétique et l'équipement des bâtiments. Dans le domaine des bâtiments neufs, les exigences formulées par les réglementations communautaires ont débouché sur des résultats notables, que ressentent en premier lieu les consommateurs et dont tout le pays bénéficie en même temps. Il convient de faire notamment référence aux avis TEN/227, 263, 283, 274, 286, 309, 269, 299, 311, 332 et 341 (4).

2.2. Après leur adhésion à l'Union européenne, les douze nouveaux États membres ont toutefois mis un certain temps avant d'appliquer les dispositions réglementaires dans la pratique, ce qui fait qu'en matière de performance énergétique des bâtiments, ces pays sont en retard par rapport aux anciens États membres et que leur parc immobilier résidentiel et administratif est loin de correspondre aux exigences minimales de la directive.

2.3. Dans son avis du 17 octobre 2001 (5), le CESE a donné son opinion à propos de la directive elle-même. Par conséquent, le présent avis examine uniquement la refonte proposée de la directive 2002/91/CE (COM(2008) 780 final). Il s'attache à mettre en évidence les particularités des nouveaux États membres en relation avec les aspects abordés par cette directive.

2.4. Il y a lieu de se réjouir que la possibilité d'augmenter le confort des citoyens et de diminuer leurs coûts énergétiques soit mentionnée parmi les objectifs de la politique communautaire.

2.5. La directive en vigueur décrit déjà

—	la méthode permettant d'évaluer l'efficacité énergétique, se référant aux bâtiments neufs et aux bâtiments existants qui font l'objet de travaux de rénovation,

—	la fixation des exigences minimales de performance énergétique,

—	la certification de la performance énergétique,

—	l'inspection des chaudières et installations de chauffage

—	l'inspection des installations de climatisation.

2.6. Au terme d'une consultation avec les acteurs pertinents, la refonte démontre à présent quelles améliorations il est possible d'apporter par une approche ciblée et comment le faire.

3. Observations générales

3.1. Le secteur du bâtiment (immeubles résidentiels et commerciaux confondus) est responsable de 40 % de la consommation d'énergie finale et des émissions de dioxyde de carbone dans l'Union européenne. Ce secteur réalise près de 9 % du PIB (soit 1 300 milliards d'euros environ) et fournit quelque 7 à 8 % (résumé de l'analyse d'impact) des emplois dans l'UE (ce qui représente 15 à 18 millions de personnes sur une population active estimée par Eurostat à 225,3 millions de travailleurs). 40 % des bâtiments appartiennent au domaine public et 74 % possèdent une superficie inférieure à 1 000 m2.

3.2. La société actuelle prête davantage d'attention:

—	à la protection de l'environnement,

—	à la santé des consommateurs (par ex. la qualité de l'air ambiant, la facilité d'accès pour les personnes âgées),

—	au confort d'habitation,

—	à l'efficacité des appareils électriques et des installations de chauffage. Le secteur est régi par de nombreux règlements, souvent contradictoires (6).

3.3. Il conviendrait que la société civile évalue l'impact économique de la directive, la pertinence et les incidences futures des propositions du point de vue des personnes concernées et des groupes sociaux issus d'une région particulière, dans une perspective de long terme.

3.4. L'émission de certificats de performance énergétique pour les bâtiments ne représente pas seulement un moyen de placer un bâtiment dans une catégorie d'efficacité énergétique donnée, mais également une incitation à la recherche de nouvelles solutions de planification.

Compte tenu des mesures requises pour la protection du climat, le secteur de la construction recèle un grand potentiel pour l'emploi.

3.5.1. Sur la base de la directive 2002/91/CE et de la refonte proposée de cette même directive, il est possible de créer en moyenne 60 000 nouveaux emplois par an dans les 15 anciens États membres et près de 90 000 emplois par an dans les 12 nouveaux États membres.

3.5.2. La mise en œuvre des mesures visant à garantir une qualité énergétique élevée (correspondant aux bâtiments dont la consommation annuelle est égale ou inférieure à 50kWh/m2) permettrait de créer 1 million de nouveaux emplois par an dans l'Union européenne (7) (ce qui équivaudrait à 10 % des emplois dans ce domaine).

3.5.3. À l'heure actuelle, trop peu de travailleurs du secteur du bâtiment sont qualifiés dans les technologies à mettre en œuvre pour atteindre des niveaux élevés d'efficacité énergétique. La directive propose de s'assurer, par le biais de mesures relatives à la formation professionnelle, des qualifications de la main-d'œuvre spécialisée susceptible d'exercer son activité dans le domaine de la construction durable.

3.6. Il est important pour nous de regarder vers l'avenir, d'autant qu'au paragraphe 3.4 de l'avis INT/415 (8), le CESE énonce une formule applicable à tous les actes juridiques. Ces derniers doivent répondre aux exigences suivantes: être compréhensibles, accessibles, acceptables et applicables. En ce qui concerne les aspects techniques de la directive, d'autres caractéristiques peuvent s'y greffer: être opportuns, réalisables et réalistes.

3.7. Le paragraphe 2.1.3 de l'avis TEN/299 (9) mentionne que la consommation moyenne des habitations traditionnelles équivaut, pour le chauffage uniquement, à 180 kWh/m2/an. Selon certaines données dont disposent le rapporteur et l'expert, la consommation moyenne d'énergie nécessaire au chauffage d'habitations types dans les États baltes et d'habitations construites environ à la même époque dans les pays voisins s'élève à plus ou moins 150 kWh/m2/an. L'expérience démontre que le fait de rénover et de calorifuger les bâtiments permet, dans des conditions climatiques identiques, de réduire de moitié la consommation d'énergie.

3.8. Le paragraphe 3.1 de l'avis TEN/299 (9) fait référence aux mesures communautaires correspondantes qui examinent la situation actuelle dans l'UE.

3.9. La DG environnement et la DG entreprises et industrie travaillent actuellement à l'élaboration de règles importantes sur le marquage des éléments de construction qui – même s'ils ne produisent pas eux-mêmes de l'énergie – contribuent à réduire la consommation d'énergie (fenêtres, murs, systèmes de domotique intégrés).

3.10. Une refonte ou un remaniement des dispositions en vigueur peut contribuer considérablement à la réduction de la consommation énergétique dans les bâtiments.

4. Observations particulières

4.1. La refonte de la directive prévoit certaines modifications importantes:

—	l'élargissement du champ d'application de la directive. Les certificats de performance énergétique seront obligatoires pour tous les bâtiments. Il est à noter que 74 % de tous les bâtiments existant dans l'UE ont une superficie utile totale de moins de 1 000 m2;

—	l'extension et la promotion de la certification énergétique dans le secteur public;

—	le renforcement du rôle des experts responsables de l'émission des certificats énergétiques;

—	les États membres doivent prendre de nouvelles mesures concrètes afin de créer des conditions plus propices au financement des investissements visant à améliorer l'efficacité énergétique;

—	une attention renforcée à l'égard des problèmes relatifs aux installations de climatisation;

—	une mise à jour régulière des normes du CEN en matière d'efficacité énergétique.

4.2. La part représentée par les bâtiments dans la consommation d'énergie est, dans les pays au climat froid, sensiblement plus élevée que celle qui est mentionnée au considérant 6 de la directive. Pour cette raison, il est proposé de tenir compte comme il se doit, dans le considérant 8 de la refonte, des spécificités climatiques et locales, en particulier pour l'allocation des investissements.

4.3. Le Comité se félicite des dispositions de l'article 10, stipulant que, dans le cas d'un ensemble de bâtiments doté d'une installation de chauffage commune, la certification énergétique peut se fonder sur un certificat d'efficacité énergétique commun à tout l'immeuble ou sur l'évaluation d'une habitation similaire située dans le même ensemble de bâtiments, même si les États membres pourraient encore simplifier le processus de certification énergétique pour les immeubles standardisés.

4.4. Les certificats de performance énergétique - qu'ils soient contraignants ou facultatifs - rendent les habitations plus attrayantes aux yeux du futur propriétaire ou locataire, à condition que les données mentionnées sur ces certificats, conformément à l'article 10, soient fiables. Le CESE estime que la proposition soumise dans le cadre de l'option B1, qui suggère de mener des contrôles par échantillonnage de ces certificats afin d'en garantir la fiabilité, est acceptable et recommandée. Ce procédé ne devrait toutefois pas mener à l'application des sanctions prévues à l'article 22. Il est souhaitable que le nouveau certificat de performance énergétique des bâtiments permette à terme de garantir une qualité énergétique durable. Il est indispensable que le certificat portant sur une installation de chauffage récemment mise en place soit établi conjointement par le personnel qualifié indépendant (selon les termes de l'article 16) et par l'installateur.

4.5. Le Comité se félicite que la directive ait fixé à 20 kW la valeur seuil pour la puissance nominale des installations de chauffage (article 13) et à 12 kW celle des installations de climatisation (article 14). Les États membres de l'UE pourraient fixer dans leurs régions des valeurs limites et des intervalles d'inspection différents pour les systèmes de chauffage en fonction de la source d'énergie qu'ils utilisent (combustibles fossiles ou énergies renouvelables). Conformément à l'article 17, il conviendrait de contrôler régulièrement la qualité des rapports d'inspection par échantillonnage. Il reste toutefois à préciser si les recommandations de l'expert concernant une amélioration du système doivent avoir un caractère contraignant ou si elles peuvent être ignorées, et si les «conséquences financières» (mentionnées à l'article 19) doivent être considérées comme des sanctions. Dans leur réglementation nationale, les États membres devraient prévoir d'autoriser les inspecteurs à pénétrer dans une propriété privée pour y examiner les installations de chauffage.

4.6. L'efficacité énergétique d'une chaudière mise sur le marché par un fabricant est certifiée dans un laboratoire spécialisé sur base d'exigences types et mentionnée sur l'étiquette de cette chaudière, ce qui permet d'éviter la publicité trompeuse et de garantir la qualité. Grâce à des recommandations incitant à faire inspecter régulièrement et volontairement la chaudière en service réel, le propriétaire serait encouragé à amener la chaudière à son efficacité maximale, qui se définit sur la base de ses paramètres de performance technique maximale.

4.7. En les comparant toutes, il est permis de conclure que les dispositions prévues dans la refonte de la directive méritent chacune l'attention, qu'elles sont pertinentes et que les moyens proposés par chacune d'entre elles pour améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments, loin d'être incompatibles, peuvent être mis en oeuvre simultanément.

4.8. Il est indispensable de fixer à l'échelon européen des valeurs d'orientation en matière de consommation énergétique, ainsi qu'une méthode d'après l'article 5 de la directive et l'option D1 (résumé de l'analyse d'impact), car il est actuellement difficile de comparer les valeurs de consommation en Kwh/m2/an dans les différents pays en raison de leurs spécificités climatiques. Grâce à des valeurs régionales d'orientation, il serait possible de distinguer la consommation d'énergie nécessaire au chauffage et au refroidissement. Il serait approprié de fixer les grandeurs d'orientation, non pas en fonction de la température extérieure, mais plutôt du nombre de degrés-jours propre aux États membres (heating degree-days, cooling degree-days), qui reflètent bien mieux l'influence du climat sur la consommation d'énergie que la température extérieure moyenne.

4.9. Il va de soi que les paramètres fondamentaux pour calculer l'efficacité énergétique (mais non les valeurs numériques concrètes) doivent être homogènes dans tous les États membres de l'UE. Il convient en outre d'appliquer une méthode de calcul harmonisée. Toutefois, de tels calculs ne révèlent pas le niveau réel d'un pays: il reste à déterminer si le niveau optimal des coûts est atteint ou non, car il dépend de nombreux autres paramètres de l'économie libre de marché (indépendants du climat).

4.10. Les résultats de la rénovation des bâtiments dont les indicateurs énergétiques sont obsolètes, provisoires ou très mauvais selon l'article 4 (et l'option D3) sont les plus visibles et les plus sensibles. Toutefois, les bâtiments grevés des plus graves défauts sont généralement anciens et délabrés. Cela ne vaut pas la peine de soutenir la rénovation de ce type de bâtiment par des aides d'État, alors que la période d'amortissement des moyens investis excède visiblement la durée d'utilisation prévue du bâtiment. Une telle approche en matière de rénovations aurait un impact négatif. Il convient de sélectionner très soigneusement les bâtiments grevés des défauts les plus graves susceptibles de faire l'objet d'une rénovation.

4.11. Étant donné qu'il n'existe aucune habitation dont la valeur d'émissions est nulle (article 9), il ne faudrait pas aller trop loin, le CESE estime qu'il convient de faire preuve de plus de flexibilité, en laissant aux États membres une certaine marge d'improvisation pour choisir les solutions optimales, et de considérer la valeur d'émissions nulle comme un idéal à atteindre dans le futur.

4.12. Dans ce contexte, il convient de se référer à présent aux maisons dites «passives», dont la consommation annuelle d'énergie de chauffage s'élève à 15 kWh/m2 maximum, ainsi qu'aux maisons de catégorie A, dont la consommation annuelle d'énergie de chauffage plafonne à 30kWh/m2.

5. Conclusions

5.1. Selon les conclusions de l'analyse d'impact, la directive remaniée offre une perspective prometteuse en matière d'économies d'énergie et le CESE a bon espoir que l'élargissement du champ d'application de la directive aidera à exploiter le potentiel d'économies d'énergie dans les bâtiments.

5.2. Le CESE estime qu'il sera presqu'impossible d'atteindre l'objectif visé dans la refonte de la directive et l'impact financier voulu avec des investissements estimés à 8 milliards d'euros par an, car l'exemple des nouveaux États membres indique à lui seul que le poids des rénovations à accomplir est bien plus lourd. Les coûts et l'étendue des rénovations sont influencés par certains facteurs qui ne dépendent pas des dispositions de la directive.

5.3. Les chiffres suivants révèlent l'importance et la nécessité des rénovations en Lituanie: il existe environ 40 000 habitations anciennes, qui ne sont pas du tout économes en matière d'efficacité énergétique. Environ 600 bâtiments existants ont fait l'objet de diverses améliorations visant à diminuer les coûts énergétiques (il s'agissait dans la plupart des cas d'un remplacement des fenêtres) et près de 60 bâtiments ont été complètement réhabilités. Même si les données fournies par différentes sources divergent, toutes indiquent un retard considérable par rapport aux plans. À cette vitesse-là, les travaux de rénovation s'étaleraient sur plus de 100 ans, d'autant que les rénovations exigées par la directive en vigueur n'ont même pas été entamées.

5.4. Motifs financiers. Un exemple typique: d'après les données fournies par l'entreprise «Vilniaus energija», qui approvisionne en chaleur à distance la capitale lituanienne de Vilnius, un appartement de 60 m2 consomme annuellement 200 kWh/m2 environ pour le chauffage et la production d'eau chaude, dont 140 kWh/m2 (10) sont consacrés au chauffage. Grâce à l'isolation thermique du bâtiment, engendrant une économie de 50 % sur l'énergie de chauffage nécessaire, les habitants économiseraient annuellement 5,07 € par m2, soit 304,20 € au total, sur base d'un prix de 0,072 € par kWh. Selon l'administration municipale de Vilnius, la réhabilitation en profondeur d'un immeuble à appartements coûte en moyenne 165 € par mètre carré (11). Dans le cas où les emprunts souscrits pour la rénovation devraient être remboursés en 20 ans, les habitants de cet immeuble devraient débourser au moins 41,30 € par mois. Des sondages révèlent que 5 % seulement des habitants seraient prêts à le faire.

Les pouvoirs publics ne sont pas en mesure de cofinancer la réhabilitation thermique des bâtiments: entre l'adoption du programme relatif à la modernisation des immeubles à appartements en 2004 et le mois de novembre 2008, 37,3 millions d'euros ont été débloqués à cette fin, ce qui représente 0,5 % du budget annuel (12). L'adoption de la refonte de la directive au Parlement européen, en donnant lieu à une meilleure répartition des moyens disponibles dans le cadre des fonds structurels, conformément à la proposition présentée par la députée roumaine Silvia-Adriana Ticău, devrait dès lors imprimer un nouvel élan au processus de rénovation.

5.5. Motifs psychologiques et juridiques. Seule l'isolation thermique entraîne véritablement une diminution des coûts énergétiques, mais la période d'amortissement de cette mesure s'étend sur plusieurs décennies. Étant donné l'espérance de vie d'un individu, il s'agit là d'un long laps de temps, qui rend les prévisions aléatoires. Les jeunes gens ignorent où ils vivront dans 20 ans et les personnes qui s'approchent de la soixantaine ne sont pas certaines de vivre encore 20 ans. Par conséquent, ces deux groupes sociaux (qui représentent environ 20 % de la population (13)) ne sont pas intéressés par une rénovation. À ces groupes s'ajoutent les habitants sans ressources, qui bénéficient d'aides financières destinées à couvrir leurs frais de chauffage. L'argument consistant à affirmer qu'une rénovation accroît la valeur d'une habitation perd ainsi de son poids. Quand un bâtiment vétuste est démoli, le propriétaire reste sans logement et n'a souvent aucun droit sur le terrain, sauf dans le cas où il l'aurait déjà acquis auparavant. L'article 19 de la refonte permet d'améliorer cette situation, car il prévoit même des mesures visant à mettre propriétaires et locataires au courant par le biais de campagnes d'information menées dans le cadre de programmes communautaires.

5.6. Une opinion largement répandue va à l'encontre de la réhabilitation thermique. Bon nombre de consommateurs estiment en effet que la rénovation accable les propriétaires qui se débattent avec un emprunt à long terme qu'ils ne pourront peut-être pas rembourser si la situation économique devait se dégrader, alors que les revenus que les fournisseurs d'énergie tirent d'un bâtiment rénové ne subissent aucune altération, ou augmentent même en raison de l'influence exercée par le lobbyisme illégal et la corruption sur la réglementation des tarifs. Cette conception des choses s'explique en partie par le fait que, désireux d'engranger des profits exorbitants, les fournisseurs de chaleur à distance, dont se servent principalement les nouveaux États membres de l'UE pour se chauffer, tendent à augmenter le prix de l'énergie pour tous les bâtiments y compris ceux qui ont été rénovés, quand la consommation d'énergie thermique diminue. Au final, il s'agit là d'un problème difficile à régler. Si, après la mise en œuvre de la refonte élargie de la directive, l'émission préconisée de certificats de performance énergétique pour les équipements permet bel et bien d'améliorer les décomptes et de sanctionner les infractions tel que stipulé à l'article 22, il sera possible de dissiper les craintes des consommateurs grâce à des mesures techniques et administratives.

5.7. Les rénovations à grande échelle entraîneront des économies en énergie thermique pour les bâtiments, mais la diminution espérée des émissions de CO2 pourrait bien ne pas s'accomplir. Lorsque l'énergie thermique est fournie à partir d'installations de cogénération, la chaleur résiduelle émise lors de la production de courant est utilisée. Une diminution de la consommation en énergie thermique peut avoir pour effet qu'une partie de la chaleur résiduelle non utilisée serve au chauffage de bâtiments récemment construits, ce qui permettra de freiner la production de dioxyde de carbone.

5.8. Sans garanties, sans appui ni vision de l'État, les consommateurs ont tendance à se montrer pessimistes. En outre, ni la directive en vigueur, ni la refonte de cette directive ne garantissent le respect du principe d'un point de contact unique pour le processus de rénovation, que les parties prenantes et les consommateurs appellent de leurs vœux. Dans le cas où les dépenses énergétiques sont attestées par des factures payées et que les parties contractantes expriment leur accord à ce propos, les consommateurs émettent des réserves par rapport aux dispositions de l'article 11, paragraphes 3 et 4, exigeant qu'un certificat de performance énergétique soit présenté lors de la mise en vente ou en location d'un appartement sis dans un immeuble. Ce procédé est une source de frais supplémentaires.

5.9. Il existe de nombreux produits de construction créés par la main de l'homme (14) (15), parmi lesquels il est possible de choisir les plus adéquats. Pourtant, si d'énormes flux d'investissements destinés aux travaux de rénovation déferlent sur le marché afin de revitaliser l'industrie de la construction, le risque existe qu'en tentant de se procurer au plus vite ces moyens financiers, l'on n'omette de s'assurer que les produits sélectionnés sont bien adaptés. Par ailleurs, les dispositions de la directive (articles 16 et 17) relatives au personnel qualifié et au système de contrôle indépendants empêcheraient toute utilisation de produits de qualité inférieure, à condition d'élargir en conséquence les compétences de ce personnel qualifié.

Bruxelles, le 14 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Voir directive 93/76/CEE, JO L 237 du 22.9.1993, p. 28-30.

(2) Élargissement des dispositions de l'article 10, paragraphe 5, alinéa b de la refonte.

(3) Cela permettrait de respecter les prescriptions des articles 1 (dignité humaine) et 34 paragraphe 3 (aide au logement) de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

(4) Brochure de la section spécialisée TEN/:Quelle politique énergétique pour l'Europe? Principaux éléments des avis récents du CESE (et autres sources du CESE).

(5) «Performance énergétique des bâtiments», JO C 036, 8.2.2002, p. 20.

(6) Marchés porteurs: une initiative pour l'Europe, COM(2007) 860.

(7) Étude de la Direction générale de l'environnement (Agence pour le développement social).

(8) «L'approche proactive de la pratique du droit», JO C 175 du 28.7.2009, p. 26.

(9) «L'efficacité énergétique des bâtiments – la contribution des utilisateurs finaux», JO C 162, 25.6.2008, p. 62.

(10) K. Nėnius, Programme de l'administration municipale de Vilnius «Rénovons les habitations – rénovons la ville» (en lituanien), http://www.krea.lt/uploads/Busto_progr_bendrijos_EAIP.ppt#22.

(11) E. Levandraitytė, Une politique de fermeté est inévitable, Statyba ir architektūra (revue «Construction et architecture», en lituanien), 2008/12, p. 26-29.

(12) V. Martinaitis, Les besoins énergétiques des immeubles à appartements en Lituanie et les défis posés à l'économie du pays, 22.10.2008, support d'un séminaire sur le thème de «La saison de chauffage la plus onéreuse».

(13) Office chargé des statistiques, des habitants de la ville de Vilnius et de l'habitat (en lituanien), http://www.stat.gov.lt/uploads/docs/Vilniaus_saviv.pdf

(14) «Conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction». JO C 218, 11.9.2009, p. 15.

(15) Cela permettrait de respecter les prescriptions des articles 1 et 34.3 de la Charte des droits fondament de l'Union européenne aux sur la dignité humaine et l’aide au logement.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/81

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers»

COM(2008) 775 final — 2008/0220 (CNS)

(2009/C 277/16)

Rapporteur: M. CEDRONE

Le 10 décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément aux articles 100 et 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de directive du Conseil faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers

COM(2008) 775 final - 2008/0220 (CNS).

La section spécialisée «Transport, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 15 avril 2009, (rapporteur: M. CEDRONE).

1. Conclusions

1.1. Le Comité considère qu'indépendamment de tout autre mérite, le principal avantage de la proposition est de simplifier la législation qui a cours dans ce domaine, en remplaçant les trois actes législatifs en vigueur par un seul. Elle permet en outre d'alléger les procédures administratives des États membres, dans la mesure où elle aligne les obligations de stockage sur celles qui ont été définies par l'Agence internationale de l'énergie (AIE), encore que l'importance de ce rapprochement soit finalement plutôt modeste.

1.2. La proposition prend en compte le principe de subsidiarité et l'applique correctement au bien d'utilité publique qui est ici concerné; le marché intérieur doit garantir qu'en cas de crise mondiale, tout stock mis en circulation puisse être acheté librement par tous les pays concernés, qu'ils soient membres ou non de l'Agence internationale de l'énergie.

1.3. Au stade actuel, la coordination représente à tout le moins le meilleur moyen de maintenir un niveau élevé de sécurité d'approvisionnement pétrolier dans l'Union européenne et de permettre l'adoption de critères communs.

1.4. En tenant compte des besoins réels pouvant survenir en situation d'urgence, la proposition de directive à l'examen facilite l'adoption de mesures rapides et plus efficaces en cas de crise, y compris par rapport à la relation établie qui prévalait jusqu'à présent entre le dispositif communautaire et l'AIE.

1.5. Le Comité estime qu'il s'impose de définir une stratégie globale, destinée à doter l'Union, dans toute la mesure du possible, d'une autosuffisance énergétique maximale.

1.6. La proposition de directive fait certes un pas dans cette direction, mais il est encore insuffisant pour atteindre l'objectif souhaité.

1.7. Le Comité considère que le problème principal n'est pas tant celui de l'appartenance (propriété) des stocks, qui pourrait induire de très lourdes conséquences financières, du moins pour certains États membres de l'Union, que celui de leur contrôle, qui doit être extrêmement rigoureux et public, et de préférence être géré à l'échelle européenne.

1.8. Par conséquent, les stocks spécifiques et les stocks de sécurité peuvent tout aussi bien être détenus par les entreprises, pour autant que les contrôler continue à relever des États ou, mieux encore, de l'Union européenne. Le critère d'obligation de propriété publique pour les stocks spécifiques pourrait n'être imposé, comme le propose la Commission, qu'au cas où ces contrôles devaient se révéler inefficaces.

1.9. Le Comité juge qu'il est plus judicieux d'édicter que les stocks à constituer doivent couvrir 70 jours de consommation, plutôt que 90 d'importations nettes.

1.10. La conversion partielle des stocks commerciaux en stocks de sécurité constitue un objectif qui mérite également d'être soutenu. Pour une solidarité effective au sein de l'Europe, il serait possible d'appliquer le principe d'une mise en commun rapide des stocks en cas de crise; ainsi, on pourrait envisager l'adoption, avec adaptation, de la règle de l'utilisation obligatoire sous peine de perte, (UIOLI, «use it or lose it») qui est déjà d'application dans le marché européen de l'énergie.

1.11. Le Comité invite la Commission à évaluer s'il est possible d'harmoniser les impôts (accises) sur les stocks pétroliers dans les différents pays.

2. Propositions

2.1. Le Comité demande à la Commission d'intervenir davantage en matière de stocks pétroliers, notamment pour ce qui concerne la coordination et le contrôle. Il réclame également une intervention similaire pour ceux de gaz naturel.

2.2. Par conséquent, l'Union doit jouer un rôle plus affirmé, dans le but de tendre à la réalisation du marché unique de l'énergie.

2.3. Chaque État membre devrait obliger ses entreprises à disposer d'un volume de stocks suffisant pour faire face aux crises éventuelles et vérifier qu'elles se plient à cette obligation.

2.4. La Commission doit ensuite contrôler la situation à l'échelle européenne et tout État qui s'avérera défaillant sera sanctionné par l'obligation de constituer des stocks spécifiques dont il devra être propriétaire. Dans tous les cas, le financement de ces réserves devrait s'effectuer dans la plus grande transparence.

2.5. Il convient de privilégier une gestion des stocks qui doit revêtir un caractère essentiellement privé et s'accompagner éventuellement, à l'échelon national, de la constitution d'un fonds de roulement, qui facilite la circulation des stocks entre les entreprises habilitées et l'État, sans donner lieu à une déperdition excessive de ressources financières, mais doit cependant être soumise au contrôle vigilant de l'autorité publique.

2.6. Le Comité estime toutefois que la coparticipation de l'Union est essentielle afin de garantir que les États agissent sur un pied d'égalité et qu'en conséquence, l'obligation de constituer les stocks, de les conserver et de les mettre à disposition soit effectivement respectée, en cas de crise dans un ou plusieurs États membres.

2.7. Il convient d'instituer un comité de coordination ou une agence qui disposent d'un réel pouvoir d'intervention ou, mieux encore, de recourir à l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie.

2.8. Le Comité demande que la Commission présente un rapport annuel au Parlement européen sur l'état des stocks.

3. Introduction

3.1. Ces dernières années, et tout récemment encore, on a pu constater un risque accru de rupture de l'approvisionnement en produits énergétiques, qui a pu être surmonté par la mise en circulation de pétrole prélevé sur les stocks de pétrole. Au cours des quarante années écoulées, une série d'interruptions matérielles des fournitures se sont produites dans le monde entier et l'utilisation de stocks conservés dans différents pays a contribué à atténuer ces problèmes d'une manière ordonnée. Le marché européen des produits pétroliers étant unique et unifié, toute rupture d'approvisionnement devrait affecter chaque pays de la même façon. Il est dès lors judicieux et utile que l'Europe établisse des dispositions coordonnées concernant la détention de réserves de pétrole et la gestion de leur écoulement en cas de futures interruptions de l'offre.

3.2. En conséquence, il importe d'améliorer la sécurité de l'approvisionnement, tant à l'échelon de l'Union européenne dans son ensemble qu'au niveau de chacun des États membres, en recherchant une plus grande efficacité et une amélioration des mécanismes de réponse aux périodes de crise.

3.3. L'Europe a disposé durant un certain nombre d'années d'une législation qui obligeait les États membres à entretenir un niveau minimal de stocks de pétrole, sur la base de la recommandation générale de l'AIE qui préconisait de maintenir en permanence un volume correspondant à 90 jours d'approvisionnement. Cependant, lors du réexamen des questions relatives à la sécurité énergétique, le Conseil européen de mars 2007 a demandé une révision des mécanismes communautaires de stockage de pétrole, en faisant spécifiquement référence à la disponibilité du pétrole en cas d'urgence critique et en insistant sur la complémentarité avec le mécanisme de crise de l'Agence internationale de l'énergie.

3.4. Cette révision est encore plus nécessaire au vu des défauts du système actuel, qui pourraient l'empêcher d'assurer un approvisionnement correct en cas de crise, avec toutes les graves répercussions qui pourraient en résulter pour l'économie.

3.5. Étant donné que le pétrole représente encore la principale source d'énergie dans l'Union, il convient de rendre le système des stocks plus fiable, en sachant que non seulement le secteur énergétique ne fonctionne pas encore dans un régime de marché unique mais qu'en outre, l'Union est dépourvue de procédures d'intervention coordonnées et qu'il n'existe pas de corrélation entre son système et celui prévu par l'AIE.

3.6. Au sein de l'UE, chacun agit pratiquement à sa guise; il existe une grande diversité de systèmes et de pratiques, qui, entre autres effets, peut également aboutir à des formes de distorsion de concurrence entre les acteurs économiques.

4. Résumé de la proposition

4.1. Avant d'élaborer la proposition de directive, la Commission a mené de nombreuses consultations et rédigé une analyse d'impact, à laquelle ont contribué des experts.

4.2. Quatre possibilités y ont été envisagées:

—	option 0: pas de changements par rapport à la situation actuelle, qui est tout à fait insatisfaisante,

—	option 1: renforcement des mécanismes de contrôle et de coordination du système actuel, sans modification de la législation existante; cette démarche n'apporterait que peu d'améliorations, tout en laissant subsister les lacunes actuelles,

—	option 2: création d'un système communautaire centralisé, assorti d'une obligation de propriété publique pour les stocks de sécurité, couvrant une période de 90 jours et distincts des stocks commerciaux; ce schéma permettrait de mieux faire face aux situations d'urgence mais à un coût élevé,

—	option 3: constitution de stocks de sécurité spécifiques dans le cadre d'une version révisée du système actuel; donnant la possibilité de disposer de volumes supplémentaires en cas de besoin, cette option semble être la plus appropriée.

4.3. La proposition de la Commission se fonde sur le scénario numéro 3. Elle n'oblige les États membres qu'à constituer des stocks de sécurité, pour un laps de temps correspondant au moins à 90 jours d'importations ou 70 jours de consommation, sans les contraindre à se doter de stocks spécifiques, sauf s'ils s'engagent volontairement à le faire. Elle introduit des règles visant à renforcer les contrôles et prévoit en outre que chaque État membre élaborera un rapport annuel qui spécifiera l'emplacement des stocks de sécurité et leurs propriétaires.

4.4. Il est prévu que les obligations générales de stockage seront rapprochées de celles définies par l'AIE.

4.5. Les États membres pourront bénéficier d'une plus grande souplesse pour définir les modalités d'exécution des obligations de stockage, puisqu'ils auront la possibilité d'en déléguer la gestion à un autre État membre.

4.6. La proposition établit des règles et des procédures à suivre lorsqu'une action de l'AIE est en cours (décision internationale effective de mise en circulation de stocks). L'Union coordonnera la contribution des pays non membres de l'AIE.

4.7. Il est prévu qu'après trois ans, la Commission puisse proposer qu'une partie des stocks spécifiques de chaque État membre soit obligatoirement détenue par le gouvernement ou par une agence.

5. Observations générales

Le Comité partage l'opinion de la Commission en faveur de l'option 3 de l'analyse d'impact, dans la mesure où elle est moins contraignante que l'option 2, qui semble pour le moment excessive, notamment d'un point de vue financier. Il estime même, au vu notamment des travaux préparatoires réalisés, auxquels il est fait référence dans les documents qui accompagnent la proposition de la Commission, que la constitution de stocks spécifiques, définis comme un volume minimal de stocks pétroliers détenus par les États, peut entrer en conflit avec un autre impératif opportun, qui est d'entretenir simultanément des stocks de sécurité et des stocks commerciaux, éventuellement même dans des réservoirs communs.

5.1.1. D'un point de vue technique, cette option semble préférable, sans préjudice, bien évidement de la nécessité absolue de garantir une disponibilité permanente des stocks, qu'ils soient de sécurité ou commerciaux. Dans tous les cas, il convient de prendre en compte les conséquences que chacune des mesures reprises dans la liste pourrait entraîner, tant au niveau social que sur le plan environnemental.

5.2. Le Comité adhère à l'objectif de la proposition de directive, qui est de faire face aux crises dans l'approvisionnement en pétrole ou en produits pétroliers.

5.3. Comme l'affirme à juste titre la Commission, la disponibilité des stocks constitue le meilleur instrument possible pour faire face aux conséquences les plus aiguës des crises qui peuvent survenir sur le marché pétrolier, sans qu'il faille négliger pour autant le rôle central que joue de nos jours le marché du gaz, bien qu'il ne soit pas examiné dans la proposition de directive.

5.4. Le Comité n'appuie pas la proposition d'une séparation physique entre stocks de sécurité et stocks commerciaux: ils peuvent être conservés dans des installations ou réservoirs identiques.

Le Comité estime qu'il convient de poursuivre et renforcer les trois autres stratégies indiquées par la Commission et promues dès 1974 par l'Agence internationale de l'énergie, à savoir:

5.5.1. L'augmentation de la production interne que certains États membres ont abandonnée, en vue de conserver des réserves stratégiques dans leur sous-sol ou de maintenir des prix du brut plus élevés,

5.5.2. le développement des technologies de substitution en matière d'exploitation de l'énergie, en misant sur une stratégie qui élargisse la palette des modes d'utilisation des combustibles primaires pour la production d'énergie électrique. Pour parvenir à un tel résultat, on pourrait, par exemple et bien entendu dans les limites des possibilités offertes par les connaissances techniques et des impératifs de compatibilité environnementale et financière, remplacer le mazout, essentiellement, par le gaz naturel, le charbon, dont l'utilisation «propre» semble prometteuse, et les combustibles nucléaires, y compris les technologies de dernière génération,

La limitation de la consommation, qui devrait concerner non pas tant le secteur du transport privé que celui du chauffage domestique ou l'industrie chimique, dans le cadre d'une stratégie globale privilégiant les transports publics.

5.5.3.1. Outre qu'une situation de menace sur les approvisionnements énergétiques peut se représenter à nouveau en Europe à brève échéance, même si ce danger ne fait plus figure à présent d'urgence imminente comme il semblait être l'été dernier, une telle stratégie se justifie aussi parce que le transport privé paraît avoir atteint, à de nombreux égards, notamment environnementaux, des limites qui demandent une réflexion attentive quant à d'éventuelles mesures de rééquilibrage.

6. Observations particulières

6.1. Il serait souhaitable que la proposition comporte une distinction plus claire entre stocks spécifiques (article 9) et stocks de sécurité (article 3), en spécifiant que la seule différence entre les deux catégories tient à ce que leur constitution est obligatoire ou non pour les États membres, à moins que cette différence de définition ne s'étende également à la typologie des produits pétroliers composant les stocks, chaque État membre étant libre d'accepter ou de ne pas accepter l'obligation d'en créer pour les autres, lesquels, dans ce cas, ne constitueraient pas des stocks de sécurité. Les raisons pour lesquelles certains produits ou certaines qualités de pétrole sont inclus dans la liste des stocks, à l'exclusion d'autres, n'apparaissent pas clairement.

6.2. Le texte à l'examen utilisant l'expression «sur le territoire de la Communauté», le lieu où les stocks de sécurité doivent être conservés (article 3) n'est pas bien défini. Il pourrait être judicieux de déterminer également les exigences géographiques et climatiques auxquelles doivent satisfaire ces sites, ainsi que leurs connexions avec les réseaux transeuropéens énergétiques si ces derniers devaient également concerner le pétrole à l'avenir, le but étant de garantir, en cas de crise, que tous les pays puissent avoir effectivement accès à ces réserves. Il est judicieux que leur constitution soit une mission confiée à plusieurs États membres, fût-ce par roulement.

6.3. Il convient de mieux préciser le contenu de l'article 5, qui peut prêter à confusion dans sa structuration actuelle. Les paragraphes 1 et 2, en particulier, semblent contradictoires. En effet, le premier impose aux États membres l'obligation d'assurer en permanence l'accessibilité physique et la disponibilité des stocks de sécurité et des stocks spécifiques qui se trouvent sur leur territoire national, tandis qu'en vertu du second, il semble qu'ils puissent décider de l'affectation et de la mise en circulation des stocks, même si ce faisant, ils adoptent des attitudes divergentes.

6.4. Il pourrait également être judicieux de fixer des exigences uniformes auxquelles chaque entité centrale de stockage devra répondre afin de garantir les conditions dans lesquelles les stocks sont offerts (article 7, paragraphe 4).

6.5. Les fonctions attribuées au groupe de coordination (article 18) ne sont pas particulièrement pertinentes, étant donné qu'elles se limitent à contribuer simplement à la réalisation d'analyses sur la sécurité de l'approvisionnement pétrolier dans la Communauté, tandis que la fonction de contrôle est attribuée à la Commission, ainsi qu'à la coordination et à l'application de mesures dans ce domaine. Il serait indiqué d'octroyer à ce groupe un rôle plus poussé, par exemple, en matière de vérification et de contrôle des stocks et des procédures, en créant, le cas échéant, une véritable agence.

6.6. Les mesures «nécessaires» que les États membres doivent prendre (article 21) en cas de rupture majeure de l'approvisionnement ne sont pas clairement définies. Il serait opportun de déterminer, à titre préventif, les pourcentages de pétrole brut et de produits pétroliers que chaque État membre doit mettre en circulation, ou l'ampleur des réductions de consommation qu'il devra pratiquer, de préférence d'une manière égalitaire ou, en tout cas, proportionnelle au volume de stocks disponibles ou consommés. En outre, étant donné que la constitution des stocks s'effectue pour des raisons de solidarité européenne, il serait judicieux de mieux définir les formes d'action solidaire et compensatoire qui doivent être développées entre les États membres en cas de crise et, en particulier, les obligations qui s'appliquent aux pays producteurs qui sont membres de l'UE. En outre, il serait judicieux d'informer l'opinion publique européenne sur des questions aussi cruciales, afin de rapprocher les citoyens de l'Union.

6.7. Le Comité estime qu'en cas de crise, la réduction d'approvisionnement ne doit pas concerner le transport public de personnes, ni celui des marchandises. De même, il conviendra de garantir les fournitures destinées à assurer le chauffage pour la population en général mais surtout dans les services publics, tels que les écoles et les hôpitaux. De même, l'industrie pétrochimique devra bénéficier d'une garantie de réapprovisionnement.

6.8. Afin de garantir l'harmonisation des procédures (article 21, paragraphe 3) prévues par l'accord AIE, les États qui font partie tout à la fois de celle-ci et de l'UE peuvent utiliser, pour satisfaire aux obligations internationales, leurs stocks spécifiques, pour autant qu'il en ait été constitué, et leurs propres stocks de sécurité. On se trouvera cependant alors en présence d'un cas de figure qui ne ferait intervenir que les pays qui sont membres de l'une et l'autre structures. Par conséquent, il pourrait être judicieux d'instaurer une obligation de constituer des stocks spécifiques qui s'appliquerait à tous les États membres de l'UE ou d'utiliser ceux qui sont déjà prévus pour qu'ils soient mis à la disposition exclusive de la Commission, selon le principe de subsidiarité, et gérés par le groupe de coordination.

6.9. La proposition du Conseil ne spécifie pas clairement à qui sont destinées les sanctions (article 22). Si elles ne visent que les entreprises, il semble raisonnable que les États en déterminent l'ampleur et qu'ils se chargent de les appliquer. Si, en revanche, ces derniers peuvent eux-mêmes être sanctionnés sur le plan pécuniaire, elles doivent être déterminées et réglementées au niveau communautaire.

6.10. L'institution d'un comité ad hoc (article 24) pour assister la Commission s'avère inutile, à moins qu'il ne s'agisse du comité ou groupe de coordination qui est déjà prévu. En outre, l'article 24 ne cite ni les fonctions éventuelles qu'il convient de lui attribuer, ni les modalités qui président à sa constitution et moins encore quels doivent être le nombre de ses membres ou les modalités de son financement. La proposition à l'examen ne précise pas clairement les différences entre le «service de contrôle de la Commission» (article 19), le «groupe de coordination» (article 19) et le «comité» (article 24). Le Comité déplore ce manque de précision dans la mesure où il ne favorise ni la transparence ni la démocratie.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/85

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport»

COM(2008) 887 final – 2008/0263 (COD)

(2009/C 277/17)

Rapporteur: M. ZBOŘIL

Le 29 janvier 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transport»

COM(2008) 887 final – 2008/0163 (COD).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 183 voix pour, 3 voix contre et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le CESE salue l'initiative de la Commission européenne et estime qu'il est indispensable de garantir l'existence d'un système de transport fiable, fonctionnel, efficace et sûr dans le secteur de la circulation routière (cela inclut également les services offerts dans ce domaine).

1.2. Le Comité approuve l'adoption, en vue de la mise en œuvre du plan d'action relatif à des systèmes de transport intelligents (STI), de la proposition de directive qui offre le cadre juridique nécessaire à la coordination du système de transport intelligent tout en conservant la souplesse indispensable au respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité.

1.3. Afin de garantir la praticabilité du réseau d'infrastructures routières et la possibilité d'y circuler aisément, il est essentiel de disposer en permanence, sans interruption, d'informations et de données routières mises à jour, faisant état des événements ou des phénomènes qui limitent, en totalité ou en partie, à un point ou dans un secteur donné, la possibilité de circuler sur le réseau d'infrastructures. Les systèmes de transport intelligents doivent fournir en temps réel des informations précises, fiables et uniformes et les utilisateurs doivent bénéficier de la liberté de choisir.

1.4. Le CESE estime qu'il convient de mettre en place une structure standardisée commune présentant les phénomènes et les événements qui ont un impact sur la possibilité de circuler sur le réseau d'infrastructures routières ou la praticabilité de celui-ci ou encore sur la sécurité et la fluidité du trafic (tel que le système Alert-C). Il faut en outre définir un format commun XML pour l'échange de données concernant la situation du trafic et les informations sur la circulation. Doivent également être définis deux types de règles; d'une part celles selon lesquelles sera créé un réseau géoréférencé unique représentant les infrastructures routières afin de rendre possible une localisation numérique unique des phénomènes et événements, et d'autre part celles qui régiront les informations relatives au réseau routier, à ses composantes et à ses attenances.

1.5. Les données nécessaires, leur analyse et leur diffusion vers les utilisateurs finals concernés devraient circuler au sein du système sans accroître démesurément la charge de travail des conducteurs, et permettre au contraire d'améliorer le confort de ces derniers et, partant, de renforcer la sécurité routière.

1.6. Le CESE préconise que soit rapidement mise en place la structure des systèmes de transport intelligents au niveau national et qu'y soient intégrées des fonctions précisément définies. Il recommande en outre la création de normes minimales pour l'équipement des axes des réseaux transeuropéens de transport (RTE-T) en systèmes télématiques qui doivent remplir les fonctions concrètes nécessaires.

1.7. Le Comité souligne que pour la mise en place de cette infrastructure, l'on devrait compter sur un financement adéquat assuré par la Communauté, par les États membres ainsi que le secteur privé. Les frais d'exploitation devraient être couverts par des ressources provenant actuellement de taxes, de recettes fiscales ou des péages. Il convient en outre de définir plus précisément les exigences concernant les services centraux nationaux chargés de la collecte, de l'analyse, de la communication, de la publication, de la diffusion et de l'échange transfrontalier des données et des informations relatives à la circulation.

1.8. Les systèmes de transport intelligents reposent sur l'utilisation croissante d'un grand volume de données. Leur mise en œuvre requiert par conséquent le développement d'une vision à long terme prenant en compte non seulement les applications actuelles, mais également l'évolution future que pourraient connaître les systèmes, de même que le rôle et la responsabilité des divers acteurs concernés. Les systèmes de transport intelligents mis en place doivent dûment respecter la protection des données personnelles. La directive ainsi que le plan d'action doivent garantir la protection contre toute utilisation abusive grâce à des dispositions techniques, technologiques, organisationnelles ou juridiques conformes au droit communautaire et aux droits nationaux (1).

1.9. Le CESE recommande d'inclure dans le plan d'action des instruments adéquats pour la promotion des technologies modernes de l'information dans le secteur des transports, par exemple en prévoyant l'organisation de concours pour récompenser les voitures intelligentes.

2. Introduction, documents de la Commission

2.1. L'examen à mi-parcours du livre blanc de la Commission européenne sur la politique des transports laisse à penser que l'innovation jouera un rôle essentiel pour renforcer la durabilité (sécurité, rapport coût-efficacité, respect de l'environnement et continuité accrus) du transport routier, grâce notamment aux technologies d'information et de communication, et plus précisément aux STI.

2.2. Face à l'engorgement croissant de notre système de transport (le transport de marchandises par route devrait croître de 55 % et celui des passagers de 36 % d'ici à 2020) et compte tenu de la consommation d'énergie et des retombées environnementales néfastes qui en résultent (les émissions de CO2 du transport augmenteront encore de 15 % d'ici à 2020), il convient d'élaborer une stratégie innovante pour satisfaire les exigences et les besoins grandissants du transport et de la mobilité. Étant donnée l'ampleur du défi, des mesures traditionnelles telles que l'expansion des réseaux de transport existants ne suffiront pas: de nouvelles solutions doivent donc être trouvées.

2.3. Cependant, l'adoption des systèmes de transport intelligents est plus lente que prévu et reste, d'une manière générale, fragmentaire. Il en résulte une multiplicité de solutions nationales, régionales et locales, sans harmonisation claire. Par conséquent, les STI ne peuvent pas contribuer efficacement à la réalisation des objectifs visés (en matière de politique des transports) et ne permettent pas de remédier aux difficultés croissantes du transport routier.

2.4. Les objectifs spécifiques sont notamment une plus grande interopérabilité des systèmes, la garantie d'un accès ininterrompu, la continuité des services et la mise en place d'un mécanisme de coopération efficace entre toutes les parties prenantes. Conformément au principe de subsidiarité, une directive (cadre) est considérée comme le meilleur moyen d'atteindre l'objectif poursuivi.

2.5. Néanmoins, les modalités techniques de mise en œuvre, c'est-à-dire les procédures et les spécifications, seront adoptées par la Commission, qui sera assistée par un comité composé de représentants des États membres. Sans préjudice des attributions de ce comité, la Commission créera un groupe consultatif européen sur les systèmes de transport intelligents réunissant des représentants des parties prenantes dans ce domaine (prestataires de services STI, associations d'usagers, opérateurs de transport et exploitants d'installations, secteur manufacturier, partenaires sociaux, associations professionnelles). Ce groupe sera chargé de la conseiller sur les aspects techniques et commerciaux de la mise en œuvre et du déploiement des systèmes de transport intelligents dans l'Union européenne. Ce groupe consultatif collectera et compilera les apports des instances existantes (forum eSafety, ERTRAC, etc.) aux discussions.

2.6. La présente proposition concerne les applications et services STI liés au transport routier, notamment leurs interfaces avec d'autres modes de transport. Un certain nombre de dispositions existent dans le secteur du transport routier, notamment la directive 2004/52/CE sur les systèmes de télépéage routier, le règlement (CE) no 3821/85 concernant l'appareil de contrôle dans le domaine des transports par route et la directive 2007/46/CE établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules. Une cohérence claire entre les travaux des comités pertinents sera assurée.

2.7. La proposition favorisera la réalisation de plusieurs objectifs (microéconomiques) de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, notamment celui de faciliter la diffusion et l'utilisation effective de systèmes de transport intelligents. Elle contribuera également aux objectifs suivants:

—	faciliter l'innovation sous toutes ses formes: transfert transfrontalier des connaissances relatives au déploiement des STI;

—	étendre, améliorer et relier les infrastructures européennes, et achever les projets transfrontaliers prioritaires: évaluer l'intérêt de systèmes de tarification adaptés pour l'usage des infrastructures;

—	encourager l'exploitation durable des ressources et renforcer les synergies entre la protection de l'environnement et la croissance, notamment en favorisant le développement de moyens permettant d'internaliser les coûts externes;

—	accroître et améliorer l’investissement, en particulier des entreprises, dans la recherche et le développement: amélioration des conditions générales pour l'exploitation de solutions innovantes des systèmes de transport intelligents.

2.8. Le chapitre 4 de la communication sur l'écologisation des transports, adoptée par la Commission en juillet 2008 (COM 2008(433)), prévoit un plan d'action relatif à des systèmes de transport intelligents pour le secteur routier, accompagné d'une initiative législative exposant une stratégie commune visant à commercialiser les technologies existantes et à en favoriser l'utilisation. De plus, grâce à une meilleure exploitation des infrastructures existantes, moins d'installations nouvelles seront nécessaires, ce qui évitera les problèmes de fragmentation des habitats et d'imperméabilisation des sols.

2.9. La présente proposition s'inscrit également dans le droit fil de la stratégie de développement durable de l'UE puisqu'elle aborde plusieurs des questions clefs qui, lors du réexamen de 2005, ont été classées parmi les thèmes nécessitant une impulsion plus forte. La résolution de ces questions vise un objectif commun: accroître la durabilité des transports, par exemple en améliorant la gestion de la demande et en divisant par deux le nombre de morts sur les routes d'ici à 2010 (par rapport aux niveaux de 2000). D'autres questions seront traitées indirectement, par exemple la réduction de la consommation d'énergie dans l'Union européenne, ce qui permettra également de limiter les effets du changement climatique. De plus, la proposition favorise la mise en œuvre du règlement (CE) no 1/2005 relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes (systèmes de navigation).

2.10. La proposition de directive fixe un cadre pour la mise en œuvre du plan d'action sur les systèmes de transport intelligents. Les obligations qu'elle impose aux États membres reposeront sur des spécifications communes que la Commission établira dans le cadre de la procédure de comitologie pour assurer le déploiement coordonné de STI interopérables dans l'Union européenne. La Commission sera assistée dans ses travaux par un comité européen des systèmes de transport intelligents, qui servira également d'enceinte pour l'échange d'informations avec les États membres. La proposition de plan d'action sur les STI définit des domaines prioritaires pour accélérer le déploiement coordonné des applications et services STI dans l'ensemble de l'Union européenne.

2.11. Le plan d’action se fonde sur une série d’initiatives en cours de la Commission européenne, et notamment le plan d’action pour la logistique du transport de marchandises (2), le plan d’action sur la mobilité urbaine (3), le déploiement de Galileo (4), le paquet «écologisation des transports» (5), l’initiative i2010 sur les véhicules intelligents (6), l’initiative eSafety (7), le septième programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (8), l’initiative eCall (9), les plateformes technologiques européennes (10) et leurs programmes stratégiques de recherche, et l’initiative CARS 21 (11).

3. Observations générales

3.1. Le CESE salue l'initiative de la Commission européenne et estime qu'il est indispensable de garantir l'existence d'un système de transport fiable, fonctionnel, efficace et sûr dans le secteur de la circulation routière (cela s'applique également aux services offerts dans ce domaine). Le déploiement coordonné des systèmes de transport intelligents permettra de garantir, dans les meilleurs délais et avec la plus grande envergure possible, la faculté de circuler sur le réseau d'infrastructures routières ou la praticabilité de celui-ci dans les différents États membres et dans l'ensemble de l'UE.

3.2. Le Comité approuve l'adoption, en vue de la mise en œuvre du plan d'action relatif à des systèmes de transport intelligents, de la proposition de directive qui offre le cadre juridique nécessaire à la coordination du système de transport intelligent tout en conservant la souplesse indispensable au respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité.

3.3. Il est essentiel d'atteindre les objectifs de la directive proposée, notamment lorsqu'il s'agit de garantir une plus grande fonctionnalité, fiabilité, efficacité et sécurité du transport routier, afin d'instaurer un climat économique et social plus stable dans chacun des États membres mais aussi dans l'ensemble de l'UE. Le déploiement des STI aura un impact sur le développement des régions, notamment là où le volume de marchandises dépasse les capacités de transport du réseau routier existant. Lors de la mise en œuvre de la directive et du plan d'action, les régions devraient jouer un rôle significatif en échangeant leurs expériences et en partageant les résultats obtenus.

3.4. La directive ne contient pas de disposition détaillée garantissant le déploiement effectif des STI sur le réseau routier des différents États membres par le biais de mécanismes de contrôle concrets, pas même lorsque sont en jeu le financement fourni par la Commission et les projets mentionnés précédemment (EasyWay, etc.)

3.5. Afin de garantir la praticabilité du réseau d'infrastructures routières et la possibilité d'y circuler aisément, il est essentiel de disposer en permanence, sans interruption d'informations et de données routières mises à jour, faisant état des événements ou des phénomènes qui limitent, en totalité ou en partie, à un point ou dans un secteur donné, la possibilité de circuler sur le réseau d'infrastructures.

3.6. Les systèmes de transport intelligents doivent fournir en temps réel des informations fiables, uniformes et suffisamment précises; ils doivent décrire la situation du transport intermodal et les utilisateurs doivent bénéficier de la liberté de choisir entre les différents modes de transport proposés.

3.7. Les systèmes de transport intelligents reposent sur l'utilisation croissante d'un grand volume de données. Leur mise en œuvre requiert par conséquent le développement d'une vision à long terme prenant en compte non seulement les applications actuelles, mais également l'évolution future que pourraient connaître les systèmes, de même que le rôle et la responsabilité des divers acteurs concernés. Pour ce qui est de la protection de la vie privée, le traitement des informations relatives aux personnes identifiées devrait obéir à des dispositions juridiques et techniques garantissant que la transmission des données personnelles ne pourra être effectuée qu'à des fins clairement et légalement définies, conformément au cadre juridique communautaire et aux différentes lois nationales.

3.8. L'exigence essentielle porte sur la garantie systématique de l'anonymat des données auprès du fournisseur de base. Le groupe consultatif doit coopérer avec le contrôleur européen de la protection des données et le consulter sur ces questions; il convient d'envisager que le contrôleur soit directement représenté au sein du groupe consultatif.

3.9. Le système de navigation par satellite Galileo ne devrait pas jouer un rôle exclusif, il convient au contraire d'ouvrir la voie à une coopération avec l'ensemble des systèmes de navigation accessibles.

3.10. Afin de garantir la disponibilité et l'échange d'informations et de données routières concernant la restriction partielle ou totale de la possibilité de circuler sur le réseau routier et de la praticabilité de celui-ci, il convient d'unifier, à l'échelle européenne, la structure standardisée et le format commun XML d'échange de données présentant les phénomènes et les événements qui limitent la possibilité de circuler, la praticabilité du réseau, sa sécurité ou encore la fluidité du trafic.

3.11. Une autre condition importante est l'unification des paramètres de création du réseau géoréférencé unique représentant les infrastructures routières afin de rendre possible une localisation numérique unique et un enregistrement des phénomènes et événements, mais aussi des informations relatives au réseau routier, à ses composantes et ses attenances. Pour cela, il conviendrait de mettre à profit les meilleures pratiques expérimentées jusqu'à présent par les États membres. Les systèmes de gestion de la chaussée relèvent également de cet enjeu qu'est le maintien permanent du réseau routier en bon état technique.

3.12. Les données nécessaires, leur analyse et leur diffusion vers les utilisateurs finals concernés devraient circuler au sein du système sans accroître démesurément la charge de travail des conducteurs, et permettre au contraire d'améliorer le confort de ces derniers et, partant, de renforcer la sécurité routière, notamment en tenant compte du vieillissement de la population. La directive devrait donc prévoir un support d'information destiné aux utilisateurs des STI afin que la fonctionnalité, l'efficacité et la sécurité du système de transport soient renforcées au maximum tout en réduisant autant que se peut la fréquence des accidents.

3.13. Les STI englobent également les systèmes d'information utilisés par les services de police, les pompiers, les secouristes, les gestionnaires du réseau routier, les services météorologiques ainsi que par les conducteurs. Les informations et les données obtenues grâce à ces systèmes doivent faire partie intégrante des renseignements relatifs au réseau de transport.

3.14. Outre les processus permettant d'améliorer la praticabilité du réseau routier et la possibilité d'y circuler, il est essentiel de continuer à développer des voies de communication grâce à la construction (surtout dans les endroits où le réseau routier n'est pas encore présent), la remise en état et la réparation. Cela permettra de doter le réseau d'une capacité d'accueil suffisante par rapport aux caractéristiques des différents territoires, aux conditions de vie, etc. Les STI doivent être intégrés non seulement aux infrastructures des RTE-T nouvellement construites, mais également au réseau routier existant.

4. Observations spécifiques

4.1. La directive et le plan d'action devraient définir des objectifs concrets, qui semblent pouvoir être atteints dans une première phase par l'ensemble des États membres:

—	garantir la collecte et l'analyse au niveau national des données et des informations ayant trait à la situation du trafic sur le territoire de l'État membre;

—	assurer l'échange transfrontalier des données et des informations relatives à l'état de la circulation sur le réseau RTE-T en temps réel;

—	permettre aux conducteurs de disposer gratuitement de services d'information de base au titre d'un service public.

4.2. Dans le cadre de ces processus, les informations et les données relatives aux points ou aux secteurs du réseau routiers où la circulation est partiellement ou totalement bloquée voire impraticable visent à:

—	vérifier et contrôler les mécanismes qui permettent de supprimer ou de résoudre les problèmes à l'origine de l'engorgement du trafic ou de l'impraticabilité des voies afin d'y remédier de manière définitive;

—	informer l'ensemble des usagers du réseau routier (conducteurs de véhicules ordinaires, d'urgence, etc.) des endroits saturés ou impraticables, de la durée, de l'ampleur et des raisons du problème;

—	gérer le trafic sur le réseau routier afin de garantir sa praticabilité ainsi que la possibilité d'y circuler en fonction des données disponibles concernant les perturbations de la circulation (gestion du trafic à un point précis du réseau, sur des itinéraires alternatifs, etc.);

—

analyser les raisons pour lesquelles se répètent certains phénomènes qui limitent la praticabilité du réseau routier et la possibilité d'y circuler à certains points ou dans des secteurs donnés. L'objectif est de proposer et de mettre en œuvre des dispositions qui en limiteront ou empêcheront l'apparition.

4.3. Les propositions ne définissent pas les fonctions que devraient remplir les STI et n'indiquent même pas une date à laquelle les experts se prononceront à ce sujet. Il s'agit de documents d'ensemble, trop généraux, ce qui peut avoir pour effet le développement d'une approche non unifiée, relative à des responsabilités ou des domaines connexes.

Le Comité propose par conséquent de définir certaines fonctions des systèmes de transport intelligents comme suit:

4.4.1. Les systèmes spécifiques: ils permettent de collecter les informations et de les analyser au titre des responsabilités des autorités, organisations et institutions impliquées (police, pompiers, services de secours, etc.); certaines caractéristiques de ces données brutes peuvent être utilisées afin de mieux connaître la situation du trafic en temps réel.

4.4.2. La collecte des données et des informations grâce aux applications télématiques: elle permet de suivre certaines caractéristiques précises des divers éléments des systèmes de transport intelligents dans des secteurs précis du réseau routier.

4.4.3. La gestion du trafic et le guidage: à partir de l'évaluation d'informations concrètes et de données recueillies automatiquement ou bien suite à l'intervention de l'opérateur, les systèmes de transport intelligents gèrent le trafic dans un secteur donné du réseau routier à l'aide d'outils adaptés (panneaux à message variable indiquant des injonctions ou des interdictions, flèches ou signalisations lumineuses, etc.).

4.4.4. La surveillance: grâce aux systèmes de caméras partagées, les autorités, organisations et institutions compétentes peuvent visualiser et suivre le trafic routier.

4.4.5. La diffusion d'informations: les informations et les données relatives la restriction partielle ou totale de la possibilité de circuler sur le réseau routier et de la praticabilité de celui-ci sont publiées ou communiquées afin d'être accessibles à l'ensemble des clients et des utilisateurs du réseau routier. La diffusion d'informations s'effectue par le biais de médias de base accessibles et de technologies de l'information; elle est effectuée par des sociétés publiques ou privées, et le conducteur peut y recourir soit avant le déplacement, soit au cours de celui-ci.

4.4.6. Le contrôle et la répression: les systèmes télématiques permettent de vérifier que les conducteurs respectent certaines obligations (acquittement des droits de péage ou autres) ainsi que la réglementation routière; les infractions les plus graves peuvent être sanctionnées (il s'agit par exemple du non respect des vitesses maximales, des feux de signalisation, du poids total roulant autorisé, ou du vol de voitures) conformément aux lois de l'État membre concerné et de leur éventuelle harmonisation au niveau communautaire (12).

4.4.7. Le contrôle opérationnel technique: les systèmes télématiques garantissent également le contrôle de la fiabilité opérationnelle des différents éléments du système. Il permet notamment l'identification automatique des problèmes et le déclanchement de procédures progressives ou de sauvegarde.

4.5. Le CESE recommande par ailleurs que soient définies des normes européennes minimales (ou que soit établie une liste d'exemples) afin d'équiper les voies de communication appartenant aux RTE-T de systèmes télématiques de base permettant de collecter les informations, de surveiller et de gérer le trafic, tels que:

—	un système de caméras de surveillance,

—	des méthodes de suivi de la situation du trafic, de détection des engorgements et de comptage des véhicules;

—	des systèmes de panneaux à message variable et des dispositifs d'informations routières;

—	un système d'information météorologique routière,

—	une gestion dynamique des axes routiers,

—	un système de secours.

4.6. À partir de ces systèmes et des informations provenant des systèmes spécifiques, l'on peut évaluer en temps réel la possibilité de circuler sur le réseau routier, la praticabilité de celui-ci, ainsi que la durée du trajet nécessaire pour atteindre les principales destinations.

4.7. Le CESE met en garde contre les difficultés que pourrait poser le post-équipement de véhicules avec le matériel spécifique des systèmes de transport intelligents; la structure des systèmes doit garantir la compatibilité nécessaire. La structure et les systèmes des véhicules doivent être conçus dans le cadre de plates-formes ouvertes. Cela s'applique non seulement aux systèmes et aux technologies, mais également aux services qu'ils permettent de fournir.

4.8. Il ne fait aucun doute que les systèmes de transport intelligents bénéficieront des nombreuses technologies – de l'information ou autres – dont nous disposons aujourd'hui; l'approche coordonnée adoptée par l'UE devrait également comporter une énumération des secteurs ciblés qu'il conviendra de développer jusqu'à ce qu'ils deviennent concrètement applicables. Il est également important de pouvoir compter sur un financement adéquat assuré par la Communauté, par les États membres ainsi que le secteur privé. Les investissements et les frais d'exploitation devraient être couverts par des ressources provenant de taxes existantes, de recettes fiscales ou des péages.

4.9. Dans les différents domaines clefs du plan d'action, les propositions de la Commission européenne introduisent en outre un certain nombre de dispositions pratiques relatives au déploiement des STI. Au cours de ces mêmes périodes, il sera naturellement indispensable de consacrer le temps nécessaire à la formation des utilisateurs finals que sont les conducteurs et à leur familiarisation avec les différents éléments du système. Il s'agira notamment de favoriser la publicité et l'éducation du public afin de l'habituer à ces technologies modernes, et ce même en ayant recours à des techniques de promotion inhabituelles (par exemple en soutenant le développement des véhicules intelligents et en organisant un concours européen afin de récompenser les meilleurs d'entre eux).

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Déclaration du Groupe de travail Article 29 concernant «la protection des personnes a l'égard du traitement des données à caractère personnel», WP 101, adoptée le 25 novembre 2004http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/docs/wpdocs/2004/wp101_fr.pdf

(2) COM(2007) 607.

(3) La Commission européenne doit présenter ce document dans le courant de l'année 2009.

(4) http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/galileo/index_fr.htm.

(5) COM(2008) 433.

(6) COM(2007) 541.

(7) http://www.esafetysupport.org.

(8) http://cordis.europa.eu/fp7/home_fr.html.

(9) http://www.esafetysupport.org/en/ecall_toolbox.

(10) http://cordis.europa.eu/technology-platforms.

(11) COM(2007) 22.

(12) Avis du CESE sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil facilitant l'application transfrontière de la législation dans le domaine de la sécurité routière, rapporteur: M. SIMONS, 17.9.2008, JO C 77 du 31.3.2009, p. 70-72.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/92

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: initiative “matières premières” – répondre à nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en Europe»

COM(2008) 699 final

(2009/C 277/19)

Rapporteur: M. FORNEA

Le 4 novembre 2008, la Commission a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: Initiative “matières premières” — répondre à nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en Europe»

COM(2008) 699 final.

La commission consultative des mutations industrielles, chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 23 avril 2009 (rapporteur: M. FORNEA).

Lors de sa 453e session plénière, des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 194 voix pour, 4 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations (1)

Les recommandations du CESE sont les suivantes:

1.1. L'UE devrait préparer un bilan des analyses nationales sur les matières premières stratégiques et critiques et élaborer un panorama de la situation dans la Communauté, à l'instar de ceux réalisés pour les États-Unis ou le Japon par leurs conseils nationaux de la recherche respectifs. Les États membres devraient en particulier réexaminer leurs politiques d'approvisionnement en matières premières afin que puisse être déterminé ce que signifie la «criticité» pour chaque État membre et pour l'UE dans son ensemble. Le caractère critique des différentes matières premières doit être évalué régulièrement, tous les deux ou trois ans si possible, afin de surveiller les changements intervenus.

1.2. Un atelier du CCEI/OCDE (Comité consultatif économique et industriel auprès de l'OCDE) portant sur l'accès aux matières premières pourrait certes fournir un point de départ, mais limiterait d'emblée le champ d'action de l'UE. Un certain nombre de matières premières critiques ayant été recensées, il convient à présent d'évaluer le potentiel, en termes de coopération bénéfique, des pays fournisseurs de ces matières ou qui pourraient le devenir à l'avenir. Des démarches diplomatiques devraient ensuite être engagées.

1.3. Le CESE apporte un soutien sans réserve et souhaite vivement participer aux conférences dans ce domaine organisées par les présidences tchèque, suédoise et espagnole en 2009-2010, portant sur l'offre et la demande de ressources minérales, l'accès aux sols, les meilleures technologies disponibles et le renforcement des capacités.

1.4. La Commission devrait intensifier son action en faveur de véritables négociations au niveau international, non seulement pour éliminer les pratiques non équitables de distorsion du marché et d'entraves au commerce, mais aussi pour contribuer à l'élaboration d'accords d'investissement bilatéraux et multilatéraux.

1.5. La Commission devrait activer les mécanismes d'action nécessaires à l'encontre de pays tiers qui enfreignent les règles de l'OMC (en ce qui concerne par exemple les taxes/restrictions appliquées à certaines matières).

1.6. L'Union européenne devrait fixer ses tarifs douaniers extérieurs de telle sorte que les matières premières produites dans le respect des objectifs de développement durable ne soient pas exclues du marché communautaire. Il y a lieu de réexaminer les droits existants pour recenser les lignes tarifaires qui devraient être modifiées.

1.7. L'Union européenne devrait déployer une diplomatie active dans le domaine des matières premières afin de s'assurer un accès à ces dernières et, ce faisant, contribuer à mettre en place des fonds et des programmes axés sur le renforcement des capacités et visant à soutenir la production durable de matières premières ainsi que le progrès économique et social dans les pays en développement.

1.8. La Commission devrait participer activement aux réunions annuelles du forum mondial des ministres des mines et au forum intergouvernemental sur l'exploitation minière et les métaux, afin d'instaurer de meilleures relations avec un certain nombre d'autorités mondiales en la matière et de pouvoir ainsi identifier et renforcer les possibilités d'investissement pour l'UE.

1.9. Il y a lieu de recenser les meilleures pratiques réglementaires de l'Union européenne en matière d'accès aux sols pour les industries extractrices de matières premières, afin de simplifier les procédures et de restreindre la stérilisation des ressources minérales résultant de pratiques inadéquates de planification de l'utilisation des sols.

1.10. La Commission devrait continuer à soutenir la plateforme technologique européenne sur les ressources minérales durables et intégrer les thèmes abordés par celle-ci dans les prochains appels pour la période 2009-2013. Il importe également de mettre en avant les thèmes liés aux matières premières dans le cadre des domaines d'action prioritaires du 8e programme-cadre de recherche et de développement, comme la promotion des ressources et de l'efficacité énergétique, par exemple.

1.11. La Commission devrait promouvoir une méthodologie objective, fondée sur une analyse de cycle de vie complète, pour évaluer la validité des mesures de renforcement de l'efficacité énergétique et de toute politique visant à remplacer des matières premières.

1.12. Les services de la Commission devraient veiller au renforcement de l'activité de recyclage et faciliter l'utilisation de matières premières secondaires dans l'UE, ainsi que proposer des stratégies efficaces de recyclage, de récupération et de réutilisation dans les pays tiers, en promouvant les meilleures pratiques au niveau international.

1.13. Il y a lieu de poursuivre les travaux de consultation et de recherche pour mieux comprendre dans quelle mesure la méthodologie appliquée dans le cas des matières premières minérales non énergétiques vaut également pour la situation particulière des matières premières non énergétiques renouvelables, comme le bois, les peaux et les cuirs. La communication de la Commission est principalement axée sur les questions de sécurité d'approvisionnement en matières premières minérales non énergétiques. Il n'est pas sûr que la meilleure solution soit de recourir à la même procédure pour d'autres matières premières, mais il ne fait aucun doute qu'une coopération étroite entre les services spécialisés de la Commission permettrait de créer un instrument intégré d'évaluation de l'ensemble des matières premières stratégiques et critiques pour les secteurs industriels et le domaine de la défense dans l'UE.

2. Contexte

2.1. La tendance à l'augmentation continue des prix des matières premières a cessé, du moins provisoirement. La communication de la Commission part du principe que cette tendance devrait reprendre et que «les niveaux de croissance des économies émergentes devraient continuer à exercer une forte pression sur la demande de matières premières». Les facteurs essentiels sont, en premier lieu, la question de savoir si les pays émergents, et en particulier la Chine, seront en mesure d'assurer une transition harmonieuse entre un mode de croissance reposant largement sur des investissements en capital fixe stimulés par les débouchés commerciaux dans les secteurs manufacturiers orientés vers l'exportation et un mode de croissance reposant davantage sur la consommation nationale; en deuxième lieu, il s'agit de savoir si ce dernier mode de croissance aboutit à une augmentation semblable de la demande en matières premières.

2.2. Comme le précise la communication, l'UE est autosuffisante en ce qui concerne les minéraux de construction (secteur dans lequel les fournisseurs étrangers sont désavantagés par des coûts de transport élevés par rapport à la valeur des matières), mais dépendante des importations pour certaines matières qui présentent une importance économique stratégique imputable à deux facteurs: d'une part, elles revêtent un caractère critique pour la production industrielle dans une mesure qui est considérablement sous-estimée du fait de leur valeur économique, et d'autre part, l'approvisionnement est concentré sur un nombre réduit de fournisseurs commerciaux et de pays, dont certains sont associés à des risques politiques élevés.

2.3. La communication fait part d'un certain nombre de préoccupations concernant l'approvisionnement. Il est possible de distinguer quatre types de risques, en fonction de la perspective et de l'origine des contraintes d'approvisionnement, qui sont source de préoccupation:

—	une concurrence accrue entre les entreprises de transformation pour les matières premières, qui se manifeste par une augmentation des prix et le détournement des matières vers de nouvelles destinations, pour ce qui est des ressources primaires et secondaires;

—	la constitution de réserves de matières premières par la mise en place de restrictions à l'exportation, telles que les taxes à l'exportation et les systèmes de tarification duale (un certain nombre d'exemples sont fournis dans la communication);

—	la concurrence autour de moyens de production de matières premières des pays tiers (par exemple, concurrence pour les possibilités d'investissement et l'accès aux gisements minéraux en Afrique);

—

les risques d'interruption de l'approvisionnement physique en matières premières d'importance économique stratégique, notamment l'interruption concernant des éléments terrestres rares, dont l'approvisionnement est fortement concentré et qui sont importants pour certaines applications (toutes les technologies «vertes» et efficaces du point de vue énergétique reposent sur une consommation croissante des éléments terrestres rares. Par exemple, une voiture hybride comporte environ 20 kg de ces éléments. La Chine, qui en est le principal fournisseur mondial, est aussi le premier consommateur mondial. À ce jour, il existe très peu de solutions économiquement viables pour remplacer l'approvisionnement en éléments terrestres rares d'origine chinoise). Les minéraux de nature critique peuvent constituer un puissant outil de marchandage, voir une arme en termes de guerre économique.

2.4. Les deux premiers types de risques menacent directement la compétitivité de l'industrie européenne de transformation des matières premières et, dans la mesure où ils dérivent de pratiques anticoncurrentielles ou de mesures de politique commerciale, il convient d'aborder leurs conséquences dans le cadre de la politique du commerce et de la concurrence.

2.5. Le troisième type de risque concerne moins l'industrie de transformation des matières premières puisqu'il n'y a aucune raison en soi que les propriétaires de ressources naturelles aient un intérêt quelconque à exercer une discrimination parmi les clients au détriment de l'industrie européenne; il existe néanmoins des motifs de préoccupation qui sont l'impact sur la position concurrentielle à long terme de l'industrie minière en Europe et l'incidence sur la position de l'Europe en tant que plaque tournante pour le financement du secteur minier, le développement technologique et les réseaux industriels. Les évolutions récentes, à cet égard, s'avèrent également inquiétantes en ce qui concerne les perspectives de développement durable dans les pays en développement qui sont dépendants de leurs exportations fondées sur les ressources naturelles.

2.6. Enfin, le quatrième type de risque est susceptible d'être fortement préjudiciable au tissu économique de l'UE et de provoquer des pertes d'emplois en entraînant un arrêt de la production dû à l'insuffisance des matières nécessaires. Il convient de remédier directement à ce risque et notamment, le cas échéant, par des mesures qui n'ont pas été envisagées jusqu'alors. Il est à noter que ce risque a été pris suffisamment au sérieux tant par les États-Unis (voir le rapport du conseil national de la recherché intitulé «Minerals, Critical Minerals and the US Economy» (minéraux et minéraux critiques dans l'économie des États-Unis),www.nap.edu/catalog.php?record_id=12034) que par le Japon (voir les «Guidelines for Securing National Resources» (lignes directrices pour garantir les ressources nationales), www.meti.go.jp/english/press/data/nBackIssue200803.html) pour justifier la mise en œuvre de nouvelles initiatives politiques. Des rapports parus dans la presse suggèrent aussi que la Chine a commencé à constituer des réserves de matières premières afin d'atténuer les effets des interruptions d'approvisionnement.

3. Observations générales

3.1. Le Comité économique et social européen accueille favorablement la communication de la Commission (COM(2008) 699, initiative «matières premières» de la Commission) qui constitue un élément essentiel dans l'action menée pour garantir l'approvisionnement durable de l'UE en matières premières non énergétiques, en particulier les ressources minérales (voir COM(2008) 699, p. 3), afin de répondre à nos besoins essentiels pour assurer le développement et l'emploi. Le CESE attend avec impatience que soient mises en place les structures et les ressources nécessaires à la mise en œuvre des mesures identifiées.

3.2. Les représentants de la société civile demandent depuis longtemps l'instauration d'une stratégie intégrée sur ce sujet, réunissant plusieurs politiques et programmes de l'UE. La Commission a le mérite, par son initiative, d'avoir mis en évidence des solutions pour répondre aux défis engendrés par la nécessité d'assurer un approvisionnement durable en matières premières non énergétiques pour les industries de l'UE, en associant des politiques visant à améliorer l'approvisionnement tant local qu'extracommunautaire à des mesures de nature à renforcer l'efficacité des ressources et les activités de recyclage.

3.3. Plus particulièrement, tout en respectant le principe de subsidiarité applicable dans l'UE à l'égard des politiques liées aux ressources et à l'aménagement du territoire, les évolutions observées sur le plan international ont clairement montré la nécessité d'une approche plus coordonnée au niveau de l'UE.

3.4. Le CESE constate avec satisfaction que, dans sa communication, la Commission a adopté une approche similaire, identifiant des défis et des solutions presque identiques à ceux présentés par le CESE dans son avis d'initiative le plus récent sur ce thème (2). Ce document avait pour objet de permettre à la Commission de disposer à l'avance du point de vue de la société civile; à l'issue d'une vaste procédure de consultations lancée par la commission consultative des mutations industrielles du CESE, il est devenu la réponse apportée au document d'information de la Commission sur l'importance d'assurer l'approvisionnement des industries européennes en matières premières (IP/07/767, publié le 5 juin 2007), élaboré en prévision de l'actuelle initiative sur les matières premières.

3.5. Dans le cadre de l'engagement pris par l'UE d'élaborer une stratégie globale de lutte contre les effets du changement climatique en améliorant les technologies liées à l'efficacité énergétique, en promouvant l'utilisation responsable des ressources naturelles et en rendant ses industries plus écologiques, le CESE met de nouveau l'accent sur l'importance stratégique de la sécurité d'approvisionnement en minéraux non énergétique et de la politique européenne de l'énergie, en insistant sur l'interdépendance de ces secteurs qui résulte du facteur technologique.

3.6. L'UE est fortement dépendante des importations de métaux de «haute technologie» et ne pourra maîtriser le passage à une production durable et à des technologies «vertes» que s'il lui est accordé un accès sûr à ces métaux de haute technologie et aux matières premières rares (en termes de concurrence, de risques et de concentration géographique des ressources et des installations de production (3)).

3.7. La présente communication correspond à une analyse de type «SWOT» des questions concernant l'approvisionnement actuel de l'UE en matières premières et nécessite donc, à présent, un soutien coordonné des États membres de l'UE et la mise en œuvre d'actions coordonnées par les différents services de la Commission concernés (DEV, ENTR, ENV, EUROSTAT, REGIO, RELEX, RTD), afin de mettre en œuvre une série d'étapes, associant non seulement la Commission mais aussi les principaux acteurs: industries extractives en aval (le Conseil international de l'exploitation minière et des métaux (ICMM) devrait être invité à participer et, en tant que représentant de l'industrie des ressources minérales au niveau mondial, à contribuer à l'élaboration d'une perspective de développement et à partager son savoir-faire à cet égard, afin de compléter la perspective d'Euromines, davantage centrée sur l'UE), entreprises, instituts géologiques, société civile organisée, en vue d'améliorer la sécurité de l'approvisionnement de l'UE en conformité avec les objectifs de développement durable.

3.8. Les structures actuelles de l'UE qui traitent de ces questions sont trop faibles; il convient de les renforcer en les dotant d'instances décisionnelles de haut niveau et en procédant à une analyse technique et économique renforcée des futurs besoins en matières premières, ainsi qu'en intensifiant l'action menée pour obtenir le maximum des ressources de l'Union européenne, dans la limite des contraintes techniques et économiques, et améliorer l'approvisionnement de nature durable à partir de ressources de pays tiers. Il sera nécessaire d'élaborer une stratégie à long terme et un mécanisme de suivi régulier, dans la mesure où les investissements dans l'extraction de matières premières ne sont économiquement viables, le plus souvent, que sur de longues périodes.

3.9. Principes sur lesquels reposent les propositions

3.9.1. La sécurité de l'approvisionnement en matières premières de l'UE nécessite en premier lieu de faire en sorte que l'économie de l'Union ne souffre pas des chocs se produisant dans l'approvisionnement en matières premières, mais aussi de préserver l'intérêt des consommateurs, des industries de l'UE qui dépendent des importations de matières premières et de celles qui produisent des matières premières, tout en répondant à la nécessité de garantir des conditions de concurrence équitables. Tous ces intérêts doivent être pris en considération et mis en œuvre compte tenu des engagements et des politiques de l'UE en matière de développement international ainsi que de développement durable du point de vue de l'environnement et de la société. Il convient d'optimiser l'emploi des matières premières en tenant compte de leur interaction avec l'environnement, les besoins exprimés par les communautés et l'utilisation durable de l'énergie.

3.9.2. La politique de l'UE en matière d'approvisionnement en matières premières doit reposer sur une base analytique solide. Il importe donc de garantir que les connaissances requises soient disponibles et que l'analyse soit réalisée à l'aide des meilleures méthodes possibles.

3.10. Les pratiques réglementaires dans le domaine des matières premières divergent fortement au sein de l'UE, et la diffusion d'informations sur les meilleures pratiques offrirait de vastes possibilités d'amélioration dans les différents pays.

4. Commentaires sur la réponse politique proposée (4)

4.1. Premier pilier: l’accès aux matières premières sur les marchés mondiaux, sans distorsion des conditions

4.1.1. Dans sa communication, la Commission propose que l'UE (i) se dote d’une diplomatie des matières premières en vue d'assurer l'accès à celles-ci, (ii) promeuve une coopération internationale renforcée et (iii) fasse de l’accès aux matières premières une priorité de sa politique commerciale et réglementaire.

4.1.2. Après avoir identifié les principaux pays riches en ressources, il convient d'examiner la question de l'accès à leurs matières premières avec les représentants de ces pays. La politique de développement de l'UE devrait créer des fonds et des programmes soutenant la production durable de matières premières et le développement dans ces pays.

4.1.3. L'UE devrait revoir ses systèmes de financement pour les pays qui sont déjà membres de l'UE ou voisins, le transport des ressources depuis ces pays respectant davantage les objectifs du développement durable. Il convient notamment de soutenir les derniers pays à avoir adhéré à l'UE, les pays des Balkans, d'Afrique du Nord, ainsi que la Turquie. Le projet de dotation de ressources du Conseil international de l'exploitation minière et des métaux (initiative lancée en 2004 par le Conseil international de l'exploitation minière et des métaux (International Council on Mining and Metals), dont l'objectif est d'identifier les bonnes pratiques en matière de politiques d'investissement dans l'industrie des mines et des métaux, aux niveaux national, régional et des entreprises dans les pays en voie de développement) pourrait servir de modèle aux stratégies de ressources et de développement.

4.1.4. Plusieurs recommandations concrètes entrent dans la catégorie du renforcement de la compatibilité entre la politique de développement de l'UE et la nécessité pour l'UE d'avoir accès, sans distorsion des conditions, aux matières premières. Les propositions avancées, visant à renforcer les États et à promouvoir un climat d'investissement sain et une gestion durable des matières premières, sont toutes pertinentes et constructives.

4.1.5. Les tarifs douaniers externes de l'UE devraient être fixés de telle sorte que les matières premières produites dans le respect des objectifs du développement durable ne soient pas exclues du marché communautaire. Il y a lieu de réexaminer les tarifs douaniers existants pour recenser les lignes tarifaires à modifier.

4.1.6. L'aide aux pays en développement dans le domaine des matières premières doit être centrée sur le renforcement des capacités et devrait poursuivre l'objectif de soutenir et faciliter le développement et la mise en œuvre des politiques maximisant la contribution au développement de la production et de l'exportation de matières premières. Dans ce contexte, il est particulièrement important de soutenir les politiques et les approches inclusives et participatives, qui accordent la priorité aux besoins et aux intérêts des populations.

4.1.7. L'aide au développement dans le domaine des matières premières doit également s'appuyer sur de vastes coalitions et partenariats qui garantissent l'engagement de toutes les parties intéressées, en particulier du secteur des matières premières, des organisations de la société civile et de tous les niveaux de gouvernement.

Un pilier important de l'aide aux pays en développement doit être le soutien à la construction d'infrastructures à usage tant des entreprises productrices de matières premières que des entreprises plus petites, des agriculteurs et d'autres activités économiques rurales. Si ce mode de coopération a été critiqué pour ne pas contribuer autant que possible au développement, il importe également de reconnaître qu'il répond à un fort besoin de la part des pays en développement de stimuler le développement par le biais de l'amélioration des infrastructures, et que les autres mécanismes de financement de ces investissements se sont avérés insuffisants.

4.1.8. La communication souligne clairement les difficultés rencontrées en ce qui concerne les statistiques commerciales sur les ressources minérales. Elles sont en effet basées sur les rapports des douanes conformément à la Classification uniforme pour le commerce International (CUCI), au Système harmonisé (SH) ou à la classification par grandes catégories économiques des Nations unies (Broad Economic Categories, BEC), et sont rares dans certains pays. De plus, les statistiques commerciales ne peuvent fournir des informations correctes, pourtant nécessaires, sur la consommation en minéraux réelle des économies mondiales, car elles ne tiennent pas compte des minéraux ou métaux contenus dans les produits concentrés, les produits semi-finis et les produits transformés. Il conviendrait de réaliser des études et de parvenir à un consensus international sur la façon d'améliorer le système statistique actuel, afin d'avoir une image plus juste de la consommation réelle de minéraux et de métaux, ce qui serait possible en recourant à des valeurs types pour le contenu en métaux et en minéraux d'une voiture standard, d'une tonne de papier standard, etc.

4.1.9. La communication présente en détail la politique réglementaire et commerciale. Les propositions identifient des domaines ayant une importance capitale pour l'UE et leur mise en œuvre semble justifiée. Il convient de souligner en particulier le point suivant: «l’UE doit également examiner le régime tarifaire de l’UE afin d’assurer une cohérence par rapport au développement de la demande de matières premières dans l’UE, et en particulier évaluer les moyens permettant de réduire les restrictions à l’importation de matières premières».

4.1.10. Les objectifs de développement durable doivent être mis en œuvre en tenant compte de leurs effets hors de l'UE et ne doivent être ni une excuse ni un refuge pour des pratiques qui, en limitant les échanges, sont contraires à l'intérêt des consommateurs et préjudiciables à l'environnement. Il importe que la sécurité de l’approvisionnement et les objectifs d'élimination de la concurrence déloyale sur la base d'un accès privilégié aux matières premières ne servent pas à promouvoir le protectionnisme ou à restreindre les échanges commerciaux et l'accès au marché communautaire pour les producteurs des pays en développement.

4.2. Deuxième pilier: favoriser l’approvisionnement durable en matières premières en provenance de sources européennes

4.2.1. Le développement durable de l'UE, aux niveaux local et régional, est directement influencé par le développement futur des secteurs économiques capables de tirer profit du potentiel de chaque zone. De l'avis du CESE, compte tenu du calcul des réserves de chaque gisement de minerai, les activités économiques minières peuvent contribuer au développement des communautés locales et à celui des États membres de l'UE en leur fournissant des ressources. Elles peuvent ainsi contribuer:

—	au développement de la production industrielle et à la fourniture des matières premières nécessaires aux activités industrielles;

—	à la réduction de la dépendance vis-à-vis des importations et à la garantie d'une meilleure utilisation des ressources;

—	au maintien d'un nombre raisonnable de travailleurs qualifiés dans ce secteur, afin de permettre la poursuite des activités de prospection et d’extraction dans l'UE;

—	à la création d'emplois supplémentaires plus sûrs;

—	à la cohésion sociale et au développement régional;

—	à l'amélioration des conditions de vie et de travail.

4.2.2. Compte tenu de son important passé minier, l'Europe doit jouer le rôle de chef de file grâce à son savoir-faire relatif à la manière de gérer l'extraction de matières premières, d'optimiser la contribution des matières premières au développement économique, de favoriser leur utilisation durable et de réhabiliter les sols de manière bénéfique pour la société.

4.2.3. Les États membres devraient examiner dans quelle mesure leurs processus de planification de l’occupation des sols tiennent compte du potentiel en matières premières et si les priorités définies en cas d'utilisations concurrentes du sol demeurent valables à la lumière de la nécessité d'un approvisionnement durable en matières premières, c'est-à-dire en appliquant le principe de proximité à chaque fois que cela est possible et commercialement viable.

4.2.4. L'état des connaissances en géologie évolue constamment et les procédures doivent donc être suffisamment souples pour permettre d'accéder à l'avenir à des ressources naturelles qui ne sont pas encore identifiées.

4.2.5. Il conviendrait de rédiger un inventaire des meilleures pratiques réglementaires dans l'UE en matière d'accès aux sols pour l'industrie des matières premières, afin de:

—	simplifier les procédures et les harmoniser au sein de l'Union, tout en garantissant que les intérêts concurrents en matière d'utilisation du sol, y compris sa préservation, soient dûment pris en compte;

—	réduire la stérilisation des ressources minérales résultant de pratiques inadéquates de planification de l’occupation des sols. Il importe notamment que les dispositions prises pour garantir l'accès aux sols ne se limitent pas aux zones minéralisées connues.

4.2.6. Suite à l'élaboration des lignes directrices sur la compatibilité de Natura 2000 avec l'extraction de matières premières, les États membres devraient revoir leurs propres lignes directrices nationales et s'assurer que les autorités compétentes sont conscientes du fait que Natura 2000 n'interdit pas l'extraction de matières premières (l'article 6 de la directive Habitats constitue un excellent instrument pour faire en sorte que les principes de développement durable soient respectés par les industries extractives).

4.2.7. Pour améliorer les connaissances sur l'approvisionnement en matériaux stratégiques d'un point de vue économique et sur l'utilisation des matières premières dans l'UE, il conviendrait de réaliser une analyse semblable à celle menée par le Conseil national de la recherche aux États-Unis. Cette analyse devrait recenser et évaluer tant les risques potentiels qui pèsent sur l'approvisionnement en matériaux de l'industrie européenne que le caractère critique des différents matériaux dans leurs utilisations finales (les aspects suivants devraient être pris en compte: disponibilité physique de certains minéraux pouvant être extraits dans des pays de l'UE, degré de substitution, risques géopolitiques liés au commerce international de matières premières stratégiques et critiques, besoins de défense de l'UE).

La communication contient un certain nombre de recommandations visant à améliorer les connaissances sur les matières premières. Cependant, rien n'est proposé pour renforcer les connaissances sur l'utilisation des matières premières dans l'UE, ce qui semblerait pourtant être l'une des grandes priorités et correspondrait à la nécessité de développer des politiques cohérentes et de maximiser l'efficacité des mesures. Le rapport des États-Unis sur les matériaux stratégiques propose une méthodologie pouvant être appliquée au cas européen.

4.2.8. En particulier, une évaluation complète, au moyen de technologies modernes, du potentiel de ressources géologiques serait souhaitable, de même qu'une évaluation des capacités des instituts géologiques nationaux à fournir des données, des informations et un savoir-faire de qualité sur les ressources minérales. Il conviendrait de définir et de mettre en œuvre des actions spécifiques de soutien à l'acquisition de données géologiques (ici, ce terme inclut toutes les données thématiques liées à la géologie telles que les données géochimiques ou géophysiques) grâce à l'extension future des services terrestres de la GMES et/ou des fonds de développement régional de l'UE. La Commission devrait réaliser une évaluation formelle de la situation dans les États membres.

4.2.9. Les institutions européennes devraient soutenir les présidences tchèque, suédoise et espagnole ainsi que les manifestations qu'elles ont notamment prévues:

—	sous la présidence suédoise de l'UE, une conférence devrait être organisée pour identifier les bonnes pratiques en matière d'aménagement du territoire et de gestion durable des sols après leur exploitation;

—	la conférence de Rovaniemi (Finlande) sur l'exploration et l'exploitation minières, qui se tiendra en décembre 2009 et devrait mettre en avant les bonnes pratiques pour promouvoir l'exploration en Europe;

—	une conférence sur l'exploration en Europe du Sud-est et dans les Balkans devrait être organisée avec le soutien du programme TAIEX de l'UE.

4.2.10. Il convient de donner la priorité à la recherche et au développement technologique dans le secteur des matières premières, en insistant sur les technologies compatibles avec des politiques environnementales rigoureuses. Il y a lieu de promouvoir les bonnes pratiques en matière d'exploration, de production plus propre et de recyclage, notamment afin de mettre en œuvre des pratiques ayant recours aux incitations fondées sur le marché qui sont réalisables sur le plan économique. L'agenda stratégique de recherche et le programme de mise en œuvre de la plateforme technologique européenne sur les ressources minérales durables pourraient constituer les fondements de ces actions.

4.3. Troisième pilier: optimiser la consommation de matières premières primaires de l’UE

4.3.1. Pour l'opinion publique, les personnes morales, à savoir les entreprises minières et les sociétés commerciales, sont les principales responsables en matière d'environnement. En réalité, c'est la société dans son ensemble qui est responsable de la consommation des biens intégrant ces ressources.

Les citoyens européens doivent être conscients du fait que notre existence dépend de l'exploitation des ressources minérales mais que, dans le même temps, il est essentiel de protéger l'environnement et de promouvoir une consommation responsable des matières premières.

4.3.2. La mise au point des politiques et des mesures pratiques destinées à optimiser l'utilisation des matières premières ne peut avoir lieu indépendamment des intérêts légitimes des pays tiers et doit tenir compte des capacités réelles des pays en développement, aussi bien sur le plan réglementaire que technologique. La législation REACH a été fortement critiquée par plusieurs pays africains qui craignent qu'elle conduise à une discrimination de leurs exportations de minerais. De même, dans certains pays d'Asie, la convention de Bâle sur les déchets dangereux a eu des conséquences involontaires, notamment la prolifération d'entreprises informelles de recyclage de métaux ayant recours à des pratiques dangereuses puisqu'elles ont été privées d'accès aux sources légitimes de matières premières.

4.3.3. La recherche et l'industrie européennes devraient être incitées à développer des substituts aux matières premières indispensables. À cette fin, la liste des métaux/matières premières indispensables devrait faire l'objet de recherches approfondies de la part de la Commission européenne au titre du 7e programme-cadre, afin de fournir un cadre pour les nouvelles technologies «vertes» et les produits respectueux de l'environnement.

4.3.4. Le processus de recyclage ne doit pas être considéré uniquement comme une tâche administrative, mais comme un cadre réglementaire assisté d'une approche entrepreneuriale sur une base commerciale. Pour mettre en œuvre ce principe, il faut disposer:

—	d'un cadre juridique pour la collecte, le tri, la gestion et le recyclage des déchets industriels et ménagers;

—	des moyens d'inciter les consommateurs à participer aux activités de recyclage;

—	de véritables réseaux nationaux et internationaux spécialisés dans la collecte, la préservation et le recyclage industriel;

—	d'un système adéquat de gestion des déchets, sur une base commerciale, organisé par les collectivités locales/régionales.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) L'avis relatif à l'industrie minière non énergétique en Europe, adopté le 9 juillet 2008 et publié au Journal officiel de l'UE (référence 2009/C27/19), présente d'autres recommandations détaillées du CESE. Les présentes recommandations doivent être considérées comme complémentaires par rapport à ces dernières.

(2) Avis sur l'industrie minière non énergétique en Europe, JO C 27 du 3.2.2009.

(3) Voir l'avis sur l'industrie minière non énergétique en Europe, JO C 27 du 3.2.2009, point 2.5.

(4) Voir avis CESE JO C 27 du 3.2.2009, p. 82.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/98

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission “Réagir face à la crise de l'industrie automobile européenne”»

COM(2009) 104 final

(2009/C 277/20)

Rapporteur général: M. ZÖHRER

Le 25 février 2009, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

Communication de la Commission - «Réagir face à la crise de l'industrie automobile européenne»

COM(2009) 104 final.

Le 23 mars 2009, le Bureau a chargé la commission consultative des mutations industrielles de préparer les travaux du Comité en la matière (rapporteur: M. ZÖHRER, corapporteur: M. GLAHE).

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé, lors de sa session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), de nommer M. ZÖHRER rapporteur général, et a adopté le présent avis par 141 voix pour, 2 voix contre et 5 abstentions.

1. Contexte et contenu essentiel du document de la Commission

La crise a touché l'industrie automobile plus rapidement et plus durement que la plupart des autres secteurs industriels. C'est pourquoi la Commission et les États membres ont lancé plusieurs initiatives au cours des derniers mois afin de venir en aide au secteur dans cette situation difficile. Dans sa communication du 25 février 2009, la Commission souligne l'importance que revêt une industrie automobile dynamique et compétitive. Elle y évoque non seulement la chute de la demande de voitures particulières et de véhicules utilitaires et l'accès désormais difficile aux ressources financières, mais aussi les problèmes structurels inscrits dans le long terme, dont la cause est antérieure à la crise.

1.1.1. À travers le groupe de haut niveau CARS 21, le forum d'octobre 2007 sur la restructuration et de nombreux petits groupes de travail, la Commission examine depuis longtemps déjà les défis auxquels est confronté le secteur automobile. En adoptant, en décembre 2007, le rapport d'information sur la situation et les perspectives de l'industrie automobile européenne (CCMI/046. Avis sur «l'industrie automobile en Europe: situation actuelle et perspectives» -CESE 1065/2007 fin rév.), le Comité a déjà apporté une contribution de poids à ce débat. En outre, il travaille actuellement à l'élaboration d'un avis sur les marchés des équipements et les marchés d'aval du secteur automobile (CCMI/059. Avis sur «les marchés des équipements et les marchés d'aval du secteur automobile»).

1.2. Dans la deuxième partie de la communication, la Commission décrit les mesures prises et les actions prévues au niveau communautaire et dans les États membres dans le cadre du plan de relance européen en général et pour l'industrie automobile en particulier.

2. Observations et conclusions

2.1. Le Comité accueille favorablement la communication de la Commission. Celle-ci montre que la Commission et les États membres sont disposés à soutenir l'industrie automobile dans cette situation dramatique. Le document à l'étude souligne en outre la nécessité d'un cadre cohérent et concerté, d'une part afin de couper court aux tendances protectionnistes, et de l'autre afin de définir des objectifs communs.

La crise actuelle appelle des mesures rapides. Il faut accélérer la mise en œuvre de certaines d'entre elles, notamment afin de protéger de la faillite les PME de l'industrie des sous-traitants, et de permettre de toute urgence la réalisation des investissements nécessaires.

2.2.1. Il faut avant tout garantir un accès rapide, suffisant et ciblé aux moyens financiers, par l'intermédiaire des banques et de la BEI, ou grâce à des aides et des garanties (subventionnées) des États membres.

2.2.2. Néanmoins, étant donné que l'on ne peut en toute probabilité pas écarter le risque de faillite, le Comité appelle la Commission et les États membres à examiner les dispositions du droit des faillites afin d'estimer dans quelle mesure elles concourent à la poursuite des activités.

Le plus grand défi posé par cette crise est cependant d'assurer l'emploi. Il s'agit à la fois d'éviter le chômage et de conserver le savoir-faire de l'industrie. Dans les États membres, différentes mesures existent afin de remédier aux baisses du volume de commandes pendant une durée limitée, comme par exemple le chômage technique. Toutefois, dans certains États membres, ces possibilités n'existent pas, ce qui entraîne des licenciements massifs. Le Comité plaide dès lors pour que l'on intensifie l'échange de bonnes pratiques et les aides ciblées, dans le but de maintenir l'emploi. Les périodes creuses doivent maintenant être mises à profit pour le perfectionnement professionnel des travailleurs.

2.3.1. Le Comité se félicite des efforts déployés dans le cadre du Fonds social européen afin de permettre le financement de mesures de maintien de l'emploi. Il soutient la proposition visant à adapter le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (FEM) à la lumière de la crise. Étant donné que le montant prévu de 500 millions d'euros pourrait s'avérer insuffisant, le Comité propose qu'il soit porté à 1 milliard d'euros (voir avis CCMI/063).

2.3.2. Les travailleurs disposant d'un contrat de travail à durée déterminée et les intérimaires constituent le groupe le plus durement touché par la crise et par les licenciements qui en résultent. Le Comité plaide pour que des mesures spécifiques soient prises en ce qui concerne ces groupes de travailleurs, et pour que le cadre juridique soit rapidement adapté, surtout pour les intérimaires.

2.4. Il convient de prévoir des incitations afin de stimuler la demande. Dans ce contexte, il y a lieu de veiller à ce que tous les incitants financiers ou fiscaux, comme par exemple les primes à la casse, appuient et accélèrent la conversion technologique du secteur (efficacité énergétique des machines, réduction des émissions). Le Comité appelle en outre les États membres, la Commission, la Banque centrale européenne, ainsi que les partenaires sociaux à créer, sur le plan macroéconomique, des conditions générales favorables au maintien des revenus et renforçant ainsi la demande intérieure.

En ce qui concerne les problèmes structurels inscrits dans le long terme, le Comité renvoie au rapport d'information que sa commission consultative des mutations industrielles (CCMI) a adopté en novembre 2007, intitulé «L'industrie automobile en Europe: situation actuelle et perspectives». Celui-ci décrit clairement les défis auxquels l'industrie est confrontée, et indique que l'on peut s'attendre à une transformation profonde du secteur, qui devrait être accélérée par la crise actuelle.

2.5.1. Tout d'abord, la crise et les mesures étatiques d'aide au secteur amèneront sans doute avant tout un repositionnement du marché vers des modèles plus petits, plus respectueux de l'environnement et moins onéreux. Cette évolution entraîne des conséquences considérables sur la création de valeurs des constructeurs et des sous-traitants, et exercera une influence durable sur le secteur.

2.5.2. Si le secteur entend sortir renforcé de la crise, il faut intensifier maintenant les efforts déployés dans le domaine de la recherche-développement, de l'innovation et de la qualification de la main-d'œuvre. Cette tâche incombe non seulement aux entreprises, mais aussi aux États membres et à la Communauté. Le Comité appuie dès lors les initiatives décrites par la Commission.

2.5.3. La prudence est de mise lorsque les problèmes structurels sont réduits à la question des surcapacités. L'Europe a connu ces dernières années une réduction considérable des capacités, avant tout en Espagne, au Portugal et au Royaume-Uni. À ce sujet, il existe de grandes différences entre chaque constructeur, et des philosophies diverses. Les surcapacités sont en partie inhérentes au système (en raison par exemple des changements de modèle et de la concurrence interne). Cependant, le risque aujourd'hui est que la crise n'entraîne des «coupes claires» qui pourront avoir ultérieurement pour conséquence, lorsque la demande repartira à la hausse, des sous-capacités et ainsi un accroissement des importations. Le Comité plaide dès lors pour que cette question soit examinée dans le cadre du groupe de haut niveau CARS 21.

2.5.4. Les constructeurs américains en particulier sont confrontés à une grave crise structurelle. Le Comité salue les efforts déployés par la Commission afin de présenter une réponse politique efficace aux difficultés que connaissent GM Europe et ses sous-traitants en la matière, en coordonnant les activités des États membres concernés. L'Union européenne doit expressément insister auprès des États-Unis et de General Motors afin que la partie européenne de l'entreprise (Opel/Vauxhall/Saab) ait une chance de survie.

2.5.5. Le Comité estime qu'afin de relever les défis actuels, des efforts supplémentaires devront être consentis, non seulement par les entreprises, mais aussi par les États membres et l'Union européenne. Le Comité soutient dès lors les propositions de la Commission visant à mettre en œuvre les conclusions de la consultation menée dans le cadre de CARS 21 et à définir l'approche ultérieure. Il se prononce en faveur d'une poursuite du processus soutenant une politique industrielle européenne à long terme dans le sens de la stratégie de Lisbonne.

2.5.6. Le Comité souligne en outre l'importance des marchés d'aval du secteur automobile (au sujet desquels un avis est en cours d'élaboration et sera bientôt adopté). Il prône l'instauration, sur la base de l'expérience de CARS 21, d'un groupe de haut niveau traitant les défis spécifiques des acteurs du marché d'aval.

2.5.7. Le partenariat pour l'anticipation du changement dans le secteur automobile initié par la Commission constitue un pas important, notamment afin d'aborder l'impact social des restructurations. Face à l'évolution alarmante de la situation, le Comité appelle les partenaires sociaux concernés et la Commission à mettre en place un dialogue social authentique et efficace.

2.6. La poursuite du succès de l'industrie automobile européenne se fonde sur un libre accès aux marchés mondiaux et sur une concurrence équitable. Le Comité se félicite dès lors que la Commission ait annoncé son intention d'approfondir le dialogue avec les partenaires commerciaux. Il faut en particulier suivre les évolutions aux États-Unis et en Asie, afin de garantir des conditions égales pour tous et la renonciation à des mesures protectionnistes et discriminatoires, ainsi qu'une protection efficace de la propriété intellectuelle. Le Comité souligne qu'il y a lieu, en particulier dans le contexte actuel de la conclusion d'un accord de libre-échange avec la Corée du Sud, de réclamer la mise en place d'un cadre équilibré pour l'industrie automobile européenne. Les avancées actuelles des négociations ne reflètent pas l'objectif de suppression des obstacles non tarifaires aux échanges pour les producteurs européens.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/100

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres»

COM(2008) 869 final – 2008/0252 (CNS)

(2009/C 277/21)

Rapporteur unique: M. Thomas JANSON

Le 3 février 2009, le Conseil, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, a décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres»

COM(2008) 869 final – 99/0252 (CNS).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a élaboré son avis le 6 avril 2009 (rapporteur: M. Thomas JANSON).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 193 voix pour, 7 voix contre et 9 abstentions.

1. Résumé et recommandations

1.1. Conformément à l'article 128, paragraphe 2 du traité, la validité jusqu'en 2009 des lignes directrices actuelles pour l'emploi est confirmée à travers une décision du Conseil après consultation du Parlement européen, du Comité des régions et du CESE.

1.2. Le CESE soutient la proposition selon laquelle la validité des lignes directrices pour l'emploi 2008-2010 devra être confirmée en 2009, en tenant compte des observations qui ont été présentées.

1.3. Les programmes de réforme nationaux devraient être plus ambitieux concernant la politique de l'emploi ainsi que les droits et obligations des travailleurs.

1.4. L'intégration des jeunes sur le marché du travail doit être soulignée de manière bien plus énergique et la lutte contre la discrimination doit être par conséquent mise en avant.

1.5. Le passage à une économie de la connaissance doit être plus rigoureux et l'on doit veiller à prévoir des mesures plus ciblées sur la formation professionnelle et l'apprentissage tout au long de la vie. Il est important d'injecter des investissements de manière plus conséquente dans la recherche, le développement ou l'innovation.

1.6. Le CESE estime que les lignes directrices pour l'emploi attirent insuffisamment l'attention sur l'égalité et la nécessité de pouvoir combiner vie professionnelle et vie familiale.

1.7. La crise économique va augmenter le chômage, réduire le taux d'emploi et d'autre part, éloigner l'UE de la réalisation des objectifs des lignes directrices pour l'emploi.

1.8. Il est important que les États membres donnent la priorité aux lignes directrices qui sont importantes pour l'emploi et la croissance, ce qui revient à (1) appliquer des politiques de l'emploi visant à atteindre le plein emploi, à améliorer la qualité et la productivité du travail et à renforcer la cohésion sociale et territoriale; (2) créer des marchés du travail qui favorisent l'insertion, renforcer l'attractivité du travail et rendre l'emploi financièrement plus attractif pour les demandeurs d'emploi, notamment pour les personnes défavorisées et les inactifs; et (3) accroître et améliorer les investissements dans le capital humain (1).

1.9. Le CESE souligne que les partenaires sociaux et la société civile doivent collaborer à toutes les phases du développement et de la mise en œuvre des lignes directrices.

2. Contenu essentiel du document de la Commission

2.1. Ces lignes directrices constituent les engagements nationaux pris à l'échelon de l'UE et fixent les objectifs généraux qui devront être mis en œuvre par les États membres dans le cadre de leurs programmes nationaux de réforme (PNR). Elles expireront au terme du premier cycle triennal et devront donc être renouvelées pour le cycle suivant.

2.2. D'après la Commission, au cours du premier cycle de la stratégie de Lisbonne renouvelée (2005-2008), les États membres ont intensifié la réalisation des réformes structurelles. Les réformes du type «Lisbonne» ont contribué à renforcer le potentiel de croissance des économies des États membres. Elles ont également permis de rendre l’économie européenne plus résistante aux chocs exogènes, tels que la hausse des prix de l’énergie et des cours des matières premières, ainsi que les fluctuations monétaires.

2.3. La nouvelle gouvernance prônée par la stratégie de Lisbonne, qui met l’accent sur le partenariat entre le niveau européen et le niveau des États membres, a fait ses preuves, selon la Commission. Par conséquent, la Commission estime que les lignes directrices intégrées jouent bien leur rôle et ne nécessitent pas de révision.

3. Observations précédentes du CESE

3.1. Le CESE a analysé l'année passé dans un avis les lignes directrices et leurs lacunes (2). Cette analyse est toujours valable.

3.2. Le Comité estime que les programmes nationaux de réformes ne sont pas suffisamment ambitieux concernant la politique de l’emploi ainsi que les droits et obligations des travailleurs. Cela est dû au fait que les lignes directrices actuelles mettent l’accent sur la nécessité que les États membres fixent eux-mêmes leurs objectifs, ce qui est constamment source de préoccupation, étant donné que les mesures liées à la politique de l’emploi ne peuvent plus être évaluées par rapport à des objectifs spécifiques, ni mesurables.

3.3. L’intégration des jeunes sur le marché du travail doit être soulignée de manière bien plus énergique et la lutte contre la discrimination due à l’âge, au handicap, à l’origine ethnique ou à l’orientation sexuelle doit être par conséquent mise en avant.

3.4. Si l’on veut que l’UE devienne une économie de la connaissance, le passage vers celle-ci doit être plus rigoureux et des mesures plus ciblées sur la formation professionnelle et l'apprentissage tout au long de la vie doivent permettre de s’adapter aux nouvelles techniques, et à la restructuration de la base industrielle, et donner aux gens la possibilité d’acquérir des connaissances transférables. L’un des moyens pour y parvenir est d'injecter des investissements de manière plus conséquente dans la recherche, le développement ou l'innovation à la fois pour stimuler l’économie, et pour créer de nouveaux emplois (3).

3.5. Les lignes directrices pour l'emploi attirent insuffisamment l'attention sur l'égalité et la nécessité de pouvoir combiner vie professionnelle et vie familiale. Cela est important si l’on veut faire face aux évolutions démographiques et à une population active vieillissante.

3.6. Le Comité souligne également l’importance d’un financement convenable, sur le plan national comme sur le plan européen, afin de pouvoir mettre en œuvre les mesures prévues par la politique de l’emploi.

4. Observations générales

4.1. La crise économique va, à court et à moyen terme, augmenter le chômage, réduire le taux d'emploi et d'autre part, éloigner l'UE de la réalisation des objectifs du processus de Lisbonne.

4.2. Même si certains progrès ont été accomplis avant la crise, l’un des grands problèmes qui subsiste est celui des différences entre les pays, dans le degré de réussite avec lequel certains sont parvenus à réaliser les objectifs, ou bien à mettre en place différentes mesures au sein des États membres, et entre eux. Ceci est encore aggravé par la crise économique.

4.3. Si les États membres souhaitent éviter une réédition de la profonde récession qui a eu lieu dans les années 1930, le CESE estime important de donner la priorité aux lignes directrices qui sont importantes pour l’emploi et la croissance. La crise va frapper le plus durement les pays dont le gouvernement n’a rien fait pour soutenir l’emploi dans l’économie, mais a continué à mener la même politique qu’en période économique normale.

4.4. Les présentes lignes directrices ont pour objectifs: (1) d'appliquer des politiques de l'emploi visant à atteindre le plein emploi, à améliorer la qualité et la productivité du travail et à renforcer la cohésion sociale et territoriale; (2) de créer des marchés du travail qui favorisent l'insertion, renforcer l'attractivité du travail et rendre l'emploi financièrement plus attractif pour les demandeurs d'emploi, notamment pour les personnes défavorisées et les inactifs; et (3) d'accroître et d'améliorer les investissements dans le capital humain (4).

4.5. Il est donc important dans ce contexte que la Commission et ses autres partenaires puissent simplifier rapidement les règles d’utilisation des fonds structurels, du fonds social et du fonds de mondialisation afin de financer la mise en œuvre des lignes directrices pour l’emploi. Le CESE souhaite également souligner l’importance de rendre accessible un financement adéquat à l’échelon européen et national, de manière à donner la priorité aux initiatives en matière d’emploi.

4.6. Le CESE souhaiterait voir la Commission assumer un rôle plus important dans le développement d'objectifs européens ou nationaux, et dans le contrôle et l'évaluation des progrès qui apporteraient davantage de force et de valeur ajoutée aux rapports annuels sur les programmes nationaux de réforme dans chaque État membre.

4.7. Le CESE souligne que les partenaires sociaux et la société civile doivent collaborer à toutes les phases du développement et de la mise en œuvre des lignes directrices.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) (Lignes directrices intégrées no 17, 19 et 23 (COM(2007) final/3, partie V).

(2) Avis du Comité économique et social européen du 13 février 2008 sur la «Proposition de décision du Conseil relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres (conformément à l'article 128 du traité CE)» (JO L 137 du 27 mai 2008), rapporteur: M. Wolfgang GREIF.

(3) Le CESE a traité cette question par le passé. Voir par exemple les avis CESE suivants:

—	Avis CESE du 12 juillet 2007 sur «L'investissement dans la connaissance et l'innovation (stratégie de Lisbonne)», rapporteur: M. Wolf (JO C 256 du 27 octobre 2007);

—	Avis CESE du 26 février 2009 sur la «Coopération et transfert de connaissances entre les organismes de recherche, l'industrie et les PME – un préalable important pour l'innovation», rapporteur: M. Wolf (JO C 218 du 11.9.2009, p. 8).

(4) Voir note 1.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/102

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 92/85/CEE du Conseil concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail»

COM(2008) 637 final – 2008/0193 (COD)

(2009/C 277/22)

Rapporteuse: Mme HERCZOG

Le 7 novembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 92/85/CEE du Conseil concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travail»

COM(2008) 637 final – 2008/0193 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 avril 2009 (rapporteur: Mme HERCZOG).

Lors de sa 453ème session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 82 voix pour, 37 voix contre et 2 abstentions.

1. Recommandations

1.1. Le Comité souscrit à la proposition de la Commission relative à une nouvelle directive visant à améliorer la protection offerte aux travailleuses enceintes ou ayant récemment accouché et/ou allaitantes.

1.2. Le Comité considère cette initiative comme un moyen de renforcer la législation qui non seulement permet aux femmes de bien se remettre de l'accouchement mais également les encourage à allaiter et leur permet de tisser un lien fort avec leur nouveau-né.

1.3. Imposer des conditions de travail dangereuses pendant la grossesse ou l'allaitement est inacceptable pour le Comité. Dans cette optique, les femmes devraient informer de leur grossesse dès qu'elles en ont connaissance afin que tout risque concernant la santé ou la sécurité puisse être évalué et éliminé. Une attention particulière devrait être accordée aux risques pour la fertilité tant des femmes que des hommes ainsi que pour l'embryon.

1.4. Le Comité plaide également en faveur d'un soutien supplémentaire pour les parents et les nourrissons qui ont des besoins particuliers ou se trouvent dans des conditions particulières, tels que les prématurés, les bébés malades, les naissances multiples ou l'hospitalisation, ainsi que l'adoption et la prise en charge d'un enfant, etc.

1.5. Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel un congé de maternité payé d'une durée minimale de 18 semaines devrait être garanti à toutes les travailleuses enceintes. Toutefois, il invite la Commission à tenir compte de la recommandation de la Plate-forme sociale (1), y compris des recommandations du Lobby européen des femmes, ainsi que de celles de l'OMS (2) et de l'UNICEF (3), qui se fondent sur l'intérêt pour l'enfant d'être allaité de manière exclusive au cours de ses six premiers mois, à titre de mesure de prévention sanitaire pour l'enfant comme pour la mère. Il recommande par conséquent de rechercher des solutions supplémentaires d'ordre légal et pratique, qui pourraient faciliter, en termes de temps et d'espace, l'allaitement.

1.6. Par ailleurs, le Comité estime que le congé maladie pendant la grossesse ne devrait pas avoir une quelconque incidence sur la durée globale du congé maternité, mais invite instamment la Commission à préciser la période exacte précédant l'accouchement à laquelle elle fait référence dans sa proposition.

1.7. Le Comité accueille favorablement la suggestion faite aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour protéger les travailleuses enceintes ou allaitantes, au sens de l'article 2 (4) de la directive originale, des conséquences d'un licenciement abusif.

1.8. Le Comité approuve le principe selon lequel les femmes ont le droit de retrouver un emploi à des postes identiques ou équivalents et dans les mêmes conditions et de bénéficier de toute amélioration des conditions de travail à laquelle elles auraient eu droit durant leur absence.

1.9. Le Comité soutient également sans réserve le principe selon lequel le montant versé pendant le congé maternité doit être identique à celui du salaire précédent. Cette disposition n'est pas seulement une nécessité mais également une manière de reconnaître la valeur de la maternité.

1.10. Conformément aux principes communs de flexicurité et à l'approche fondée sur le cycle de vie, la proposition à l'examen doit être vue dans le contexte de difficultés liées aux besoins des enfants âgés de moins de deux ans en matière d'accueil, de garde et de soins (5). Le recours à un horaire de travail flexible négocié pour les parents s'est avéré valable dans ce contexte.

1.11. Le congé maternité en tant que moyen de protéger la grossesse et la maternité doit être clairement distingué du congé parental. La période proposée de dix-huit semaines vise en premier lieu à permettre à la mère de récupérer après l'accouchement et d'assurer une période minimale d'allaitement et d'attachement avec son nouveau-né. Le Comité souligne l'importance du congé parental en tant qu'occasion pour les deux parents de passer le temps nécessaire avec leur enfant mais il estime que ce congé devrait faire suite au congé maternité, et permettre aux pères également de bénéficier de cette possibilité.

1.12. Le Comité saisit la présente occasion pour suggérer d'envisager des initiatives pour permettre aux grands-parents et à d'autres parents proches de s'occuper des enfants si les parents qui travaillent le souhaitent aussi et pourvu que ce soit dans l'intérêt de l'enfant. Une telle mesure contribuerait à répondre aux besoins du marché du travail ainsi qu'à la conciliation du travail et de la vie familiale et privée. Cette forme de prise en charge complémentaire fournie par les membres de la famille ne saurait remplacer la responsabilité de l'Etat auquel il incombe d'assurer la mise à disposition de structures d'accueil de jour adéquates, au plan quantitatif comme qualitatif.

1.13. Le Comité reconnaît l'importance d'une approche globale et complète en la matière, afin d'avoir une vision d'ensemble et de parvenir à des progrès économiques et sociaux. À cet égard, les décideurs politiques devraient prendre en considération les différents besoins relativement aux questions suivantes:

—	problèmes démographiques (y compris le taux de natalité et l'augmentation rapide du nombre de retraités);

—	besoins du marché du travail;

—	éducation et formation tout au long de la vie;

—	égalité des chances pour les femmes et les hommes;

—	conciliation de la vie professionnelle, familiale et privée;

—	structures d'accueil des enfants de qualité, accessibles et abordables;

—	citoyenneté active;

—	solidarité entre les générations;

—	lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale; et

—	l'intérêt majeur de l'enfant (6).

Le Comité invite par conséquent instamment les institutions européennes et les États membres à prendre en considération la nécessité d'adopter une approche intégrée pour cette proposition législative et d'éviter d'en rétrécir le champ d'application et d'en réduire l'impact.

1.14. Le Comité estime que si le but de la proposition est de contribuer à la conciliation de la vie professionnelle, familiale et privée le congé maternité ne saurait être envisagé isolément de l'éventail des instruments existants dans les domaines mentionnés ci-dessus.

1.15. Le rôle des partenaires sociaux en tant qu'acteurs principaux du marché du travail est crucial à cet égard. Selon le Comité, la société civile doit également jouer un rôle actif dans le processus, pour garantir que les États membres appliquent la directive et soutiennent par tous les moyens l'approche complète mentionnée.

2. Contexte

2.1. La proposition de directive portant modification de la directive 92/85/CEE entend améliorer la protection offerte aux travailleuses enceintes, accouchées et/ou allaitantes. Cette protection est requise pour plusieurs raisons. La durée du congé de maternité est influencée par nombre de facteurs qu'il conviendrait de prendre en compte dans la réglementation. La directive précédente prévoyait un congé de maternité d’au moins quatorze semaines continues et fixait des obligations en rapport avec la santé et la sécurité sur le lieu de travail afin de protéger les travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes. Une femme ne peut être licenciée pendant son congé de maternité. En vertu de l’article 2, paragraphe 7, de la directive 76/207/CEE, une femme a le droit, au terme de son congé de maternité, de retrouver son emploi ou un emploi équivalent. Tout traitement moins favorable constitue une discrimination.

Dans sa feuille de route pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2006-2010 (7), la Commission s'était engagée à revoir la législation européenne existante. La directive 92/85/CEE n'a pas été incluse dans cet exercice et doit par conséquent être réexaminée à présent.

2.2. En mars 2006, le Conseil européen a mis l'accent sur la nécessité d'un meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie privée dans le but d'atteindre la croissance économique, la prospérité et la compétitivité, et a approuvé le Pacte européen pour l'égalité entre les hommes et les femmes (8). À plusieurs reprises, le Parlement européen a demandé une amélioration de la législation existante concernant les travailleuses enceintes et le congé parental ainsi que des mesures permettant de mieux concilier vie professionnelle, vie familiale et vie privée. Le 21 février 2008, dans sa résolution sur l'avenir démographique de l'Europe (9), le Parlement a appelé les États membres à s'inspirer des meilleures pratiques en ce qui concerne la durée des congés de maternité et leur influence éventuelle sur le taux de natalité dans le cadre de politiques publiques concertées en établissant un environnement matériel et familial favorable à la famille et à l'enfance. Dans une précédente résolution du 27 septembre 2007 (10), le Parlement avait déjà exhorté les États membres à mutualiser les coûts de maternité et les allocations de congé parental et avait salué la consultation des partenaires sociaux. Il avait également instamment demandé aux États membres de lutter contre les discriminations dont sont victimes les femmes enceintes sur le marché du travail et à assurer un niveau de protection élevé aux mères. En mars 2008, il a rappelé qu'il fallait poursuivre les efforts en vue de concilier vie professionnelle, vie familiale et vie privée, tant pour les femmes que pour les hommes (11).

La directive est la dixième directive particulière découlant de l'article 16 paragraphe 1 de la directive cadre 89/391/CEE sur la santé et la sécurité au travail. La révision de la directive inclut toutefois une extension de la base juridique à l'article 141 du traité CE relatif à l'égalité entre les femmes et les hommes.

2.3. Les citoyens et les représentants de la société civile consultés par la Commission ont fait part de leur préoccupation quant au fait qu'avoir des enfants influe beaucoup plus nettement sur les perspectives d'emploi des femmes que celles des hommes. Ainsi, le taux d'emploi des femmes ayant des enfants à charge est seulement de 65 %, alors que celui des hommes est de 91,7 %. Les femmes doivent faire face aux conséquences de préjugés fondés sur des stéréotypes relatifs à leurs responsabilités domestiques et à leur aptitude à l'emploi (12). Cela peut se traduire par le retour sur le marché du travail d'un nombre inférieur de femmes après la naissance de leur enfant.

3. Observations générales

3.1. Dans sa communication de 2006 (13), la Commission a déclaré que les droits de l'enfant sont une priorité pour l'UE et que les États membres sont tenus de respecter la Convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant et ses protocoles facultatifs ainsi que les objectifs du millénaire pour le développement. En mars 2006, le Conseil européen a invité les États membres à «prendre les mesures nécessaires pour réduire rapidement et sensiblement la pauvreté touchant les enfants, en donnant à tous des chances égales, quelle que soit leur origine sociale» (14). Dans le contexte du présent avis, cela signifie donner aux enfants la possibilité d'être allaités, de recevoir des soins adaptés aux exigences de leur développement et d'avoir accès à des structures d'accueil de qualité et à un prix abordable.

3.2. La politique européenne de l'emploi promeut une approche du travail fondée sur le cycle de vie, en reconnaissant que les travailleurs ont des besoins et des priorités différents suivant le stade où ils se trouvent au cours de leurs vies. La directive sur la protection durant la grossesse, le congé de maternité et l'allaitement doit refléter cette approche fondée sur le cycle de vie.

3.3. Comme l'a dit le Lobby européen des femmes, les dispositions relatives à la maternité sont spécifiques aux femmes. Le caractère physique de l'accouchement, de ses suites et de l'allaitement doit être reconnu et soutenu par les décideurs politiques, les employeurs et la société dans son ensemble (15). Comme dit précédemment, l'Europe dispose en effet d'un cadre juridique comportant une série de mesures législatives interdisant toute discrimination entre les sexes. Toutefois, les femmes réduisent souvent leur temps de travail ou prennent des congés plus longs pour s'occuper de leurs enfants, avec pour conséquence un salaire et une retraite inférieurs. La législation actuelle sur les questions d'égalité devrait par conséquent être mieux appliquée.

3.4. Les femmes devraient avoir une liberté de choix en matière de congé maternité. Par ailleurs, les employeurs devraient pouvoir planifier leurs besoins en ressources humaines afin de compenser leur absence. Une période minimale de congé maternité (d'au moins six semaines à partir de l'accouchement) devrait être prise en compte dans leur planning (16).

3.5. La proposition accordera aux femmes à leur retour de congé maternité le droit de demander un aménagement d'horaire et de temps de travail et fera obligation à l'employeur d'examiner cette demande en tenant compte des besoins tant de l'employeur que du travailleur. Le Comité approuve cette disposition.

3.6. La réalisation des différents objectifs de l'UE relatifs à la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne, aux objectifs de Barcelone mais aussi à la situation démographique, à la solidarité entre les générations, à l'égalité des chances pour les hommes et les femmes et à la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale exige une plus grande clarification et harmonisation.

3.7. Dans le cadre de ses efforts en vue d'accroître le nombre des femmes qui travaillent (17), l'UE devrait promouvoir des conditions permettant la conciliation de la vie professionnelle, de la vie familiale et de la vie privée de manière à gérer et à suivre dans la transparence les différents besoins, valeurs concurrentes et conflits d'intérêt.

3.8. Une grande partie des États membres ont défini des ensembles de mesures visant à promouvoir une meilleure conciliation de la vie professionnelle, de la vie familiale et de la vie privée qui tiennent compte des besoins des différents marchés nationaux du travail et de la diversité des traditions et cultures présente en Europe. Si la proposition vise à favoriser la conciliation, le congé de maternité ne peut être envisagé séparément de l'ensemble des autres outils disponibles dans ce domaine. Ces outils sont notamment le travail à temps partiel, l'accueil et la garde des enfants, le travail flexible, le congé parental et d'autres types de congé, qui bien souvent permettent davantage de concilier vie familiale et professionnelle.

4. Observations particulières

4.1. La base juridique principale de la proposition à l'examen est la santé et la sécurité des femmes enceintes et allaitantes. Toutefois, il existe un lien logique entre les questions de santé et de sécurité et i) le droit de l'enfant à ce qu'on s'occupe de lui de manière adéquate, ii) la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle, et iii) des opportunités en matière d'emploi et de carrière. En outre, la situation démographique de l'Europe exige une politique qui encourage et soutienne une augmentation des taux de natalité. Les questions abordées dans la proposition de directive à l'examen ne sont pas sans rapport les unes avec les autres. Elles doivent par conséquent être considérées comme une matière complexe, comme préconisé dans les recommandations.

4.2. Une attention particulière doit être accordée aux risques pour la fertilité aussi bien des femmes que des hommes. Tant les hommes que les femmes devraient bénéficier d'une protection contre les facteurs pouvant intervenir dans les mutations génétiques qui conduisent à l'infertilité et, plus grave, à des malformations de l'embryon.

4.3. Il y a lieu d'établir une distinction claire entre le congé de maternité, qui est un moyen de protéger la grossesse et la maternité, et le congé parental. La proposition d'une période de dix-huit semaines vise avant tout à permettre le rétablissement des femmes après l'accouchement et à leur permettre d'assurer une période minimale d'allaitement. Tout en souscrivant à cette approche, le Comité préconise de rechercher des solutions tant légales que pratiques supplémentaires de nature à faciliter l'allaitement ou la collecte de lait maternel sur le lieu de travail, afin d'accorder aux mères un temps adéquat pour l'allaitement exclusif, conformément aux recommandations de l'OMS et de l'UNICEF (18) (par exemple, le droit à des pauses d'allaitement comprises dans le temps de travail).

4.4. Dans des cas spéciaux – prématurés, bébés handicapés ou malades, naissances multiples ou hospitalisation, la Commission propose que les États membres puissent octroyer un congé payé plus long en prenant en considération la nécessité de soins spécifiques. Le Comité estime que cette liste de cas spéciaux doit rester ouverte et laisser à chaque État membre la possibilité de prendre en considération d'autres cas également, tels que la césarienne ou les complications postnatales. Dans les cas d'adoption impliquant pour les parents adoptifs d'élever des nouveau-nés, il conviendrait de garantir aussi un congé parental.

4.5. Conformément à la Convention de l'OIT 183 (19), le Comité accepte le principe de la période minimale de six semaines de congé après l'accouchement mais il tient à souligner qu'il doit s'agir d'un minimum. Cette période minimale est essentielle pour permettre aux femmes de bien se rétablir après l'accouchement, pour encourager l'allaitement et leur permettre de tisser un lien fort avec leur nouveau-né.

4.6. Compte tenu de la Convention des Nations unies relative aux droits de l'enfant (20), la Commission devrait mener une étude parallèle pour évaluer l'impact sur l'enfant des mesures proposées. Il faut que l'on s'occupe bien de l'enfant et que l'on assure son bien-être personnel. Non seulement le bien-être de l'enfant et la valeur de l'enfance à ce stade de vie extrêmement important sont décisifs intrinsèquement, mais les enfants constituent aussi la main-d'œuvre de l'avenir et un manque de soins et de soutien dans les premières périodes de la vie pourrait conduire à des échecs au plan scolaire et dans l'intégration ultérieure à la société.

4.7. Le Comité approuve la nouvelle disposition suivant laquelle les congés maladie intervenant au cours de la grossesse à cause de maladies ou de complications de la grossesse ne devraient pas avoir d'impact sur la durée du congé de maternité, mais invite instamment la Commission à préciser la période avant l'accouchement à laquelle elle fait référence dans sa proposition. La disposition de la directive relative à cette question ne doit pas être ambiguë (21).

4.8. Le Comité accueille favorablement la suggestion faite aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour protéger les travailleuses enceintes ou allaitantes, au sens de l'article 2 (22) de la directive originale, des conséquences d'un licenciement abusif.

4.9. Conscient que dans certains pays le montant perçu pendant le congé maternité est plafonné et correspond à celui du congé maladie, le Comité tient à souligner que le fait de recevoir une somme moins élevée que le salaire précédent a un effet préjudiciable, pénalise les femmes à cause de leur rôle biologique de mères et ne tient pas compte de la valeur des soins maternels. Une telle baisse de rémunération a également des conséquences de long terme sur leurs droits à pension.

4.10. La protection des emplois occupés est aussi un moyen de garantir une augmentation de la natalité, une durée de congé adéquate ainsi qu'un accroissement de la participation des femmes au marché du travail. À cet égard, des horaires et des modalités de travail flexibles sont nécessaires. Suivant l'exposé des motifs de la directive, «il est possible d’infléchir positivement les courbes de la natalité par des politiques publiques concertées en établissant un environnement matériel et psychologique favorable à la famille et à l'enfance» (23).

4.11. Une attention plus grande doit être accordée au rôle des grands-parents et plus largement des membres de la famille, en tant que personnes qui prennent soin et qui éduquent les enfants, qui aident les parents qui travaillent en s'occupant des enfants. Le rôle d'autres membres de la famille pourrait contribuer à maintenir les structures familiales, associer les personnes âgées, réduire le stress des parents qui travaillent, répondre aux besoins du marché du travail et à la conciliation du travail et de la vie familiale et privée. Les différentes initiatives et programmes en faveur de la parentalité soutenus par tous les États membres de l'UE aussi bien que les nombreux programmes nationaux existants (24) devraient également être pris en considération à cet égard. Cette forme de prise en charge complémentaire fournie par les membres de la famille ne saurait remplacer la responsabilité de l'Etat auquel il incombe d'assurer la mise à disposition de structures d'accueil de jour adéquates, au plan quantitatif comme qualitatif.

4.12. L'accueil et la garde d'enfants constituent pour les femmes une opportunité d'emploi, mais il convient toutefois de garantir la qualité et le niveau de cette activité. Selon les objectifs de Barcelone, d'ici à 2010, des structures d'accueil de jour doivent être mises en place pour au moins 33 % des enfants âgés de moins de trois ans et pour 90 % au moins des enfants ayant entre trois ans et l'âge de la scolarité obligatoire; aucune disposition spéciale n'est toutefois prévue concernant les différentes formes de structures. En outre, même si 33 % des enfants pouvaient être accueillis dans des structures de jour que deviendraient les deux tiers restants?

4.13. En ce qui concerne la qualité de la prise en charge des enfants, les informations sont rares pour ce qui est des services informels de garde à domicile fournis par des nounous, baby-sitters et jeunes filles au pair, pour la plupart non qualifiées, non officiellement enregistrées, et demeurant en dehors des systèmes de contrôle reconnus. Ces travailleuses ne relèvent pas des canaux officiels d'emploi et ne bénéficient par conséquent pas de la protection sur le lieu de travail appropriée. Les États membres et les collectivités locales devraient s'engager à assurer la qualité de la prise en charge des enfants sous toutes ses formes. Les partenaires sociaux devraient plaider pour la réglementation et la transparence non seulement du secteur des services professionnels d'accueil à l'enfance, mais aussi de toutes les formes de garde à domicile et informelles en soutenant et en exigeant une formation et un contrôle professionnels. Des incitations fiscales devraient contribuer à mettre en place des formules de prise en charge de meilleure qualité. Compte tenu du nombre élevé de femmes actives dans ce secteur, améliorer les conditions de travail et les qualifications dans celui-ci contribuerait également à la réalisation de la stratégie générale de l'UE dans ce domaine.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Position commune du groupe de pilotage de la Plate forme sociale sur les modifications apportées à la directive modifiant la directive 92/85/CEE, 19 février 2009.

(2) «En tant que recommandation de santé publique au niveau mondial, les nourrissons devraient être allaités de manière exclusive dans leurs six premiers mois pour parvenir à une croissance, à un développement et à une santé optimaux» (Global Strategy on Infant and Young Child Feeding (Stratégie globale pour l'alimentation des nourrissons et des jeunes enfants – A55/15, paragraphe 10), in: http://www.who.int/nutrition/topics/infantfeeding_recommendation/en/index.html. Cf. aussi Michael S. Kramer, Ritsuko Kakuma: The optimal duration of exclusive breastfeeding – A systematic review, Organisation mondiale de la santé, 2002, in: http://www.who.int/nutrition/topics/optimal_duration_of_exc_bfeeding_review_eng.pdf.

(3) Voir http://www.unicef.org.

(4) Voir directive du Conseil 92/85/CEE, du 19 octobre 1992, article 2 définitions: aux fins de la présente directive, on entend par:

a)	«travailleuse enceinte»: toute travailleuse enceinte qui informe l'employeur de son état, conformément aux législations et/ou pratiques nationales;

b)	«travailleuse accouchée»: toute travailleuse accouchée au sens des législations et/ou pratiques nationales, qui informe l'employeur de son état, conformément à ces législations et/ou pratiques;

c)	«travailleuse allaitante»: toute travailleuse allaitante au sens des législations et/ou pratiques nationales, qui informe l'employeur de son état, conformément à ces législations et/ou pratiques.

(5) Voir Lamb, M.E. Ahnert, L (2006): Nonparental child care: Context, concepts, correlates and consequences, in: W. Damon, R.M. lerner, K.A. Renninger, T.E. Sigel (eds): Handbook of Child Psychology (Vol.4) Child Psychology in Practice, pp. 950-1016, Hoboken, N.J. and Chichester, Willey.

(6) Dans le cadre de la stratégie de la Commission «Vers une stratégie sur les droits de l'enfant», lancée le 04/07/2006 (http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r12555.htm).

(7) Une feuille de route pour l'égalité entre les femmes et les hommes 2006-2010 (COM(2006) 92 final).

(8) Voir annexe II aux conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 23 et 24 mars 2006: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/89014.pdf.

(9) Résolution du Parlement européen du 21 février 2008 sur l'avenir démographique de l'Europe (2007/2156 (INI) (A6-0024/2008), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2008-0066&language=fr.

(10) Résolution du Parlement européen du 27 septembre 2007 sur l'égalité entre les femmes et les hommes dans l'Union européenne – 2007 (2007/2065(INI) (P6_TA(2007)0423)

http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=2&procnum=INI/2007/2065.

(11) Voir conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 13 et 14 mars 2008: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/fr/ec/99435.pdf.

(12) Communication de la Commission «Résumé à l'intention des citoyens – Améliorer les dispositions en matière de congé de maternité pour mieux concilier la vie familiale et la vie professionnelle» (ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=611&langId=fr); position commune de la plate-forme sociale sur la révision de la directive 96/34/CE du Conseil du 3 juin 1996 concernant l'accord-cadre sur le congé parental, janvier 2009.

(13) Vers une stratégie européenne sur les droits de l'enfant (COM(2006) 367 final).

(14) Cf. le paragraphe 72 des conclusions de la présidence – 23/24 mars 2006 (réf. note de bas de page no 6 ci-dessus).

(15) Propositions du Lobby européen des femmes relatives à la proposition de la Commission sur la directive modifiant la directive 92/85/CEE, janvier 2009, p. 2.

(16) Voir par. 4.5 des «observations particulières».

(17) Notamment au moyen de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi mentionnée précédemment.

(18) Voir notes en bas de page 2 et 3.

(19) Voir: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convde.pl?C183.

(20) Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée par l'Assemblée générale dans sa résolution 44/25 du 20 novembre 1989, entrée en vigueur le 2 septembre 1990, conformément à l'article 49. http://www2.ohchr.org/french/law/crc.htm

(21) Le nouvel article 8, alinéa 5, parle de «quatre semaines ou plus» (COM(2008) 637 final, p. 15.

(22) Voir note en bas de page 4.

(23) COM(2008) 637 final, p. 1.

(24) http://www.coe.int/t/dg3/youthfamily/enfance/parenting_en.asp.

ANNEXE I

à l'avis

du Comité économique et social européen

Les amendements suivants, qui ont recueilli un quart au moins des suffrages exprimés, ont été rejetés au cours des débats (article 54(3) du Règlement intérieur):

Paragraphe 1.5

Modifier le texte comme suit:

« Le Comité partage l'avis de la Commission selon lequel un congé de maternité payé d'une durée minimale de 18 semaines devrait être garanti à toutes les travailleuses enceintes. Toutefois, il invite la Commission à tenir compte de la recommandation de la Plate-forme sociale, y compris des recommandations du Lobby européen des femmes, ainsi que de celles de l'OMS et de l'UNICEF, qui se fondent sur l'intérêt pour l'enfant d'être allaité de manière exclusive au cours de ses six premiers mois, à titre de mesure de prévention sanitaire pour l'enfant comme pour la mère. Il recommande par conséquent de rechercher des solutions supplémentaires d'ordre légal et pratique, qui pourraient faciliter, en termes de temps et d'espace, l'allaitement . Sur la question de la durée minimale du congé de maternité payé, le Comité recommande à la Commission d'étayer sa proposition d'aller au-delà d'une durée de 14 semaines par des statistiques concrètes. Aucune donnée concrète ne démontre que, du point de vue de la santé et de la sécurité, la disposition actuelle prévoyant un congé de maternité d'une durée de 14 semaines soit insuffisante .»

Résultat du vote

Voix pour: 40

Voix contre: 83

Abstentions: 5

Paragraphe 1.9

Modifier le texte comme suit:

« Le Comité soutient également sans réserve le principe selon lequel le montant versé pendant le congé maternité doit être identique à celui du salaire précédent. Cette disposition n'est pas seulement une nécessité mais également une manière de reconnaître la valeur de la maternité . Le Comité note que le montant versé pendant le congé de maternité serait identique à celui du salaire précédent. Il demande toutefois à la Commission de garder à l'esprit que cela engendrerait des frais supplémentaires significatifs non seulement pour les États membres, mais aussi pour les entreprises, et en particulier pour les PME, dont la survie dans le climat économique actuel est cruciale .»

Résultat du vote

Voix pour: 39

Voix contre: 79

Abstentions: 3

Paragraphe 1.11

Modifier le texte comme suit:

«Le congé maternité en tant que moyen de protéger la grossesse et la maternité doit être clairement distingué du congé parental. La période de congé de maternité proposée de dix-huit semaines vise en premier lieu à permettre à la mère de récupérer après l'accouchement et d'assurer une période minimale d'allaitement et d'attachement avec son nouveau-né. Le Comité souligne l'importance du congé parental en tant qu'occasion pour les deux parents de passer le temps nécessaire avec leur enfant mais il estime que ce congé devrait faire suite au congé maternité, et permettre aux pères également de bénéficier de cette possibilité.»

Résultat du vote

Voix pour: 41

Voix contre: 79

Abstentions: 3

Paragraphe 4.3

Modifier le texte comme suit:

«Il y a lieu d'établir une distinction claire entre le congé de maternité, qui est un moyen de protéger la grossesse et la maternité, et le congé parental. La proposition d'une période de congé de maternité dix-huit semaines vise avant tout à permettre le rétablissement des femmes après l'accouchement et à leur permettre d'assurer une période minimale d'allaitement. Tout en souscrivant à cette approche, le Comité préconise de rechercher des solutions tant légales que pratiques supplémentaires de nature à faciliter l'allaitement ou la collecte de lait maternel sur le lieu de travail, afin d'accorder aux mères un temps adéquat pour l'allaitement exclusif, conformément aux recommandations de l'OMS et de l'UNICEF (par exemple, le droit à des pauses d'allaitement comprises dans le temps de travail).»

Résultat du vote

Voix pour: 41

Voix contre: 79

Abstentions: 3

Paragraphe 4.9

Modifier le texte comme suit:

«Conscient que dans certains pays le montant perçu pendant le congé maternité est plafonné et correspond à celui du congé maladie, le Comité tient à souligner que le fait de recevoir une somme moins élevée que le salaire précédent a un effet préjudiciable, pénalise les femmes à cause de leur rôle biologique de mères et ne tient pas compte de la valeur des soins maternels. Une telle baisse de rémunération a également des conséquences de long terme sur leurs droits à pension. D'un autre côté, il conviendrait que la Commission garde à l'esprit les frais supplémentaires significatifs non seulement pour les États membres, mais aussi pour les entreprises, et en particulier pour les PME, dont la survie dans le climat économique actuel est cruciale. »

Résultat du vote

Voix pour: 39

Voix contre: 79

Abstentions: 3

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/109

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts»

COM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS)

(2009/C 277/23)

Rapporteur: M. BURANI

Le 2 décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 94 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts

(COM(2008) 727 final - 2008/0215 (CNS))».

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 1er avril 2009 (rapporteur: M. BURANI).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 193 voix pour, 3 voix contre et 8 abstentions.

1. Résumé et conclusions

1.1. La proposition de directive présentée par la Commission a pour objet d'étendre l'application de la directive 2003/48/CE, actuellement limitée aux intérêts de l'épargne, à divers nouveaux produits financiers qui, bien que générant des bénéfices, ne sont pas couverts par les dispositions actuellement en vigueur.

1.2. Le CESE marque son plein accord avec cette initiative, mais exprime des réserves face à certaines complications administratives et juridiques découlant des nouvelles dispositions. La Commission a reconnu l'existence de ce problème et a fait de son mieux pour limiter autant que possible les formalités à accomplir. Il s'agit là d'un effort louable, mais qui s'est toutefois heurté à la complexité des nouvelles obligations prévues et à la difficulté d'appliquer ces dispositions.

1.3. La question des coûts est problématique, car ceux-ci pèseraient non seulement sur les opérateurs et partant sur le marché en général, mais aussi sur les administrations fiscales, en raison des problèmes de gestion ainsi que de la nécessité de pratiquer des contrôles plus rigoureux et étendus. Il n'est pas toujours facile de procéder à des simplifications mais elles n'en restent pas moins indispensables. Par ailleurs, le CESE rappelle que plus que des coûts, il convient de se préoccuper de la qualité des informations: des dispositions difficiles ou complexes débouchent souvent sur des informations de mauvaise qualité.

1.4. Le CESE attire également l'attention sur la nécessité d'éviter que les nouvelles dispositions ne soient appliquées unilatéralement par la seule UE. En effet, à défaut d'accords avec les pays tiers et les pays parties à l'accord, l'on pourrait assister à un transfert massif d'opérations de l'Europe vers d'autres régions. Cela risque parallèlement de placer l'Europe dans une position fortement déséquilibrée, du point de vue de la concurrence, vis-à-vis du reste du monde. L'UE devrait dont engager des négociations en vue de l'adoption simultanée de mesures analogues sur les principales places financières mondiales.

2. Introduction

2.1. La directive 2003/48/CE a établi les modalités requises en vue de l'imposition des intérêts de l'épargne provenant d'un État membre et dont les bénéficiaires résident dans un autre État membre. En septembre 2008, la Commission a présenté au Conseil un rapport sur la mise en œuvre de la directive, fondé sur les données transmises par les administrations fiscales des États membres au terme des deux premières années d'application.

2.2. Les conclusions favorables de ce rapport ont encouragé la Commission à poursuivre l'affinage progressif de la directive originale tout en étendant le champ d'application de celle-ci. Elle a donc introduit de nouvelles définitions des notions de «bénéficiaire effectif» et d'«agent payeur», élargi la gamme des produits financiers dont les bénéficiaires relèvent du champ d'application de la directive et revu ou modifié de nombreux aspects de procédure.

3. Observations générales

3.1. Le CESE prend acte du travail considérable qu'a représenté, pour la Commission, l'élaboration de la proposition à l'examen, et ne peut que souscrire pleinement aux orientations générales de celle-ci. Si la consultation des États membres et des parties concernées a permis de formuler des dispositions destinées à améliorer les règles en vigueur, en assurant une fiscalité efficace des revenus au profit des administrations fiscales nationales et, indirectement, en corrigeant les distorsions dans les mouvements de capitaux, d'autres aspects de la directive appellent en revanche certaines réserves.

3.2. Globalement, la proposition de la Commission semble répondre à une logique d'adaptation progressive de la législation fiscale à la réalité d'un marché financier sur lequel ont été lancés, avant que ne débute la crise actuelle, quantité de produits innovants difficilement classifiables et dont les caractéristiques n'étaient pas prévues par la directive de 2003. Un certain nombre de ces produits pourraient permettre de contourner la législation fiscale en toute légalité. Il est donc logique que la nouvelle directive tente de combler ce vide juridique en incluant dans la notion de «revenu de l'épargne» (intérêts) certains autres revenus de produits financiers innovants ou de certaines formes d'assurance-vie, qu'il conviendrait du reste de définir plus précisément. Si le CESE est favorable à cette approche, il souligne toutefois que l'objectif de cette extension n'est pas d'inclure l'assurance-vie en général, les pensions et les rentes, dans la mesure où elles ont un objectif clair de couverture du risque à long terme. Toutefois, compte tenu de la variété et du degré de sophistication des produits financiers innovants, il sera parfois difficile de calculer le montant du revenu à déclarer ou sa base imposable.

Dans l'introduction, la Commission assure qu'elle a élaboré la proposition de directive en tenant compte des charges administratives que les modifications apportées au texte de base impliquent pour les opérateurs et qu'à cette fin elle a consulté les administrations fiscales nationales et le groupe d'experts créé à l'époque, conformément aux principes de subsidiarité et de proportionnalité prévus par l'article 5 du traité.

3.3.1. Le Comité considère toutefois qu'en dépit des propositions intéressantes qu'il comporte, le document présente un point faible en ce qu'il alourdit considérablement les charges administratives pour les opérateurs et exige la modification des procédures électroniques existantes ou l'introduction de nouvelles procédures. De plus, dans certains cas, l'application des nouvelles dispositions semble incertaine ou difficile. L'impression générale qui se dégage du document est que les intérêts des administrations fiscales nationales (qui sont manifestement favorables aux dispositions en question puisqu'elles en sont les destinataires) ont prévalu sur le fait que toute augmentation des charges pour les opérateurs finit inévitablement par se répercuter sur les consommateurs et, plus largement, sur le marché. Il ne faut pas non plus oublier que des dispositions difficiles à appliquer débouchent souvent sur des informations de mauvaise qualité.

3.3.2. Sans préjudice des concepts fondamentaux dont s'inspire la proposition, le CESE considère qu'il faut se borner à apporter des modifications qui, sans altérer la portée des dispositions, permettent de simplifier les procédures administratives et de les rendre moins coûteuses, et introduire des clarifications lorsque c'est nécessaire. C'est en particulier le cas des procédures prévues pour déterminer l'identité et le lieu de résidence des investisseurs: les modifications proposées par la Commission impliquent des procédures trop rigides et lourdes. Le CESE estime que ces modifications devraient prendre pour référence les récentes recommandations du FISCO (Groupe d'experts sur la conformité fiscale), un organe de consultation mis en place par la Commission elle-même, lequel a suggéré, à propos des demandes d'exemption, qu'en matière de retenue à la source, il suffise à l'investisseur de présenter une «autocertification» de résidence.

3.3.3. La directive doit en tout cas établir explicitement le principe suivant, dont l'importance est fondamentale: toutes les nouvelles procédures, dispositions et obligations devraient s'appliquer à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle directive, sans effet rétroactif. Les procédures électroniques ont en effet été programmées sur la base de la directive en vigueur et l'introduction de nouvelles exigences avec effet rétroactif impliquerait des modifications longues et compliquées.

3.4. La Commission est sans aucun doute consciente de la complexité des exigences posées aux opérateurs du marché. En effet, la directive devrait entrer en vigueur trois ans à compter de sa publication, un délai qui semble raisonnable et approprié. Il ressort toutefois de l'expérience acquise avec la directive précédente que dans certains États membres la législation requise a été adoptée avec un retard considérable, de sorte que les opérateurs ont été confrontés à des problèmes administratifs. Aussi la proposition à l'examen devrait-elle prévoir que les États membres sont tenus de publier les dispositions d'application au moins deux ans avant l'entrée en vigueur de la directive.

3.5. L'égalité des conditions de concurrence avec les pays parties à l'accord, évoquée au 24e considérant de la directive de 2003, n'est que partiellement réalisée et ne concerne en tout cas pas les pays qui n'ont pas adhéré à l'accord. La proposition à l'examen ne mentionne pas la possibilité d'étendre la nouvelle directive à des pays tiers. Bien que l'on ne puisse pas exclure l'ouverture éventuelle de négociations qui déboucheraient sur un nouvel accord, la crise qui affecte actuellement les marchés jette un doute sur l'issue positive d'une telle initiative à court terme. L'égalité des conditions de concurrence ne serait pas la seule à en pâtir: une fuite des capitaux, hypothèse redoutée dans le considérant en question mais dont il n'est pas fait mention dans la nouvelle proposition, aurait des conséquences bien plus graves. Le CESE n'estime pas qu'il soit souhaitable de créer de nouvelles divergences entre les obligations des agents payeurs des États membres et ceux des autres pays, qu'il s'agisse de pays parties à l'accord, de pays tiers ou d'autres territoires dépendants ou associés. Il en va de même de l'extension annoncée de la directive à d'autres revenus.

4. Observations particulières

La proposition contient un ensemble de nouvelles prescriptions concernant les documents à présenter en vue d'identifier les bénéficiaires effectifs et de déterminer leur résidence fiscale. L'article 3 (2) en particulier exige, outre l'indication de la date et du lieu de naissance, celle du numéro d'identification fiscale (1), dont la structure varie d'un pays à l'autre, alors que la directive en vigueur n'exige que l'une ou l'autre. Les procédures pourraient être simplifiées, lorsque cela est possible, en remplaçant le numéro d'identification fiscale par le lieu et la date de naissance, éléments suffisants dans tout État membre pour identifier les personnes qui y résident.

4.1.1. L'obligation d'une actualisation régulière des documents produits à l'origine constitue une autre formalité onéreuse. Le CESE considère qu'une telle actualisation est pratiquement impossible à mettre en œuvre et qu'elle est en tout cas onéreuse: il propose donc de considérer les documents comme durablement valables, moyennant l'observation des règles en matière de «meilleures informations disponibles».

4.1.2. Il semblerait par ailleurs, à la lumière de clarifications ultérieures, que le numéro d'identification fiscale et les mises à jour sont facultatifs, en ce sens qu'ils ne doivent être communiqués qu'une fois que l'intermédiaire est en leur possession. Si tel est le cas, le motif principal des objections exprimées, à savoir le caractère onéreux des procédures, ne serait plus fondé.

Le nouvel article 4 (1) étend la notion de «bénéficiaire effectif», en l'alignant sur les définitions établies par la directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux (2005/60/CE), et prévoit une procédure obligatoire d'enquête pour les entités et constructions juridiques de pays tiers, selon les indications figurant à l'annexe I de la proposition de directive. En conséquence, un paiement en faveur de telles entités ou constructions juridiques est considéré comme ayant été effectué au profit de leur bénéficiaire effectif au sens des dispositions de la directive relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux.

4.2.1. Le CESE souligne les divergences entre les objectifs poursuivis par la directive sur la fiscalité de l'épargne et la directive précitée sur le blanchiment de capitaux. Alors que la première demande aux agents payeurs d'identifier les contribuables devant déclarer les revenus de l'épargne à leur État membre de résidence, la seconde impose aux agents payeurs de déterminer non seulement l'identité de la société ou de la construction juridique titulaire du compte, mais aussi celle de la personne possédant, contrôlant ou tirant effectivement profit de cette société ou construction juridique. De surcroît, alors que la directive sur le blanchiment de capitaux s'applique avec la rigueur nécessaire aux seuls cas suspects, la proposition à l'examen devrait s'appliquer à tous les bénéficiaires. La différence tient au niveau d'approfondissement requis dans les cas de blanchiment, qui va beaucoup plus loin que la «diligence requise» en ce qui concerne la législation fiscale. Le respect des dispositions proposées est donc non seulement difficile mais aussi onéreux et aléatoire.

L'article 4, paragraphe 2, clarifie la nature de l'«agent payeur à la réception», c'est-à-dire une entité qui, en vertu de la législation nationale de l'État membre où elle a son centre de gestion principal, n'est pas imposée sur ses revenus ou sur la part de ses revenus attribuée à ses membres non-résidents (les catégories, qui varient d'un pays à l'autre, sont énumérées à l'annexe III de la proposition de directive). Par «centre de gestion principal», on entend le pays où réside la personne qui détient le titre de propriété principal et assure la gestion des avoirs et revenus. Les paiements reçus ou attribués à l'agent payeur à la réception sont considérés comme ayant été effectués directement aux bénéficiaires effectifs auxquels les revenus imposables sont juridiquement attribuables.

4.3.1. L'élargissement de la notion d'«agent payeur à la réception», difficile à cerner dans la pratique sur la base des dispositions de l'actuelle directive, pourrait poser des problèmes administratifs et systémiques aux opérateurs en amont, et ce en dépit des efforts déployés pour dresser la liste des différentes catégories figurant à l'annexe III. En outre, il peut être difficile pour l'opérateur en amont de déterminer le lieu du «contrôle effectif». Ces innovations suscitent donc de sérieux doutes sur les plans opérationnel et de la gestion. Non seulement l'agent payeur à la réception serait investi de tâches nouvelles et complexes, avec toutes les responsabilités que cela implique, mais les administrations fiscales seraient pour leur part surchargées par des procédures compliquées et coûteuses. Les intéressés ont déjà souligné les problèmes qui découleraient de l'adoption des mesures proposées en avançant des arguments techniques trop complexes pour les non-initiés. Le CESE n'estime pas devoir prendre position à ce sujet mais invite la Commission et les législateurs à prendre sérieusement en compte les problèmes soulevés par les opérateurs: la non-réalisation des objectifs fixés est très souvent due à une législation qui sous-estime les difficultés pratiques.

L'article 6 traduit les efforts consentis par la Commission pour inclure dans la notion d'«intérêt» tout revenu qui découle d'un investissement. La liste longue et détaillée des types de produits concernés vise à imposer également les revenus de produits financiers innovants, atypiques ou qui ne sont pas couverts par les dispositions actuelles. Le CESE considère que de ce point de vue la Commission a fait un effort louable pour mettre en œuvre le principe de l'égalité des coûts entre les contribuables, quels que soient la forme, la définition ou la complexité des investissements effectués. Mais il estime aussi qu'il y a lieu de défendre la compétitivité des marchés financiers et d'assurance de l'UE. L'application des dispositions prévues par la nouvelle directive, y compris par les pays parties à l'accord et les pays tiers, devrait donc constituer une condition sine qua non, à négocier avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation. Un déséquilibre défavorable à l'Europe ne saurait en effet constituer une solution optimale.

4.4.1. Différents paragraphes de cet article définissent les modalités à observer par l'agent payeur, lequel est souvent une entité différente de l'émetteur des instruments financiers ou du fournisseur des données. La majeure partie de ces modalités consiste dans des analyses, des enquêtes et des évaluations qui, dans certains cas, ne peuvent être réalisées par l'agent payeur. Il conviendrait de prévoir un principe élémentaire d'équité qui établirait explicitement que s'il a démontré avoir exercé toute la diligence requise et agi de bonne foi, l'agent payeur n'est pas responsable à l'égard des administrations fiscales lorsque les données communiquées sont le résultat d'informations fournies par des tiers qui ne peuvent être vérifiées avec les moyens d'enquête habituels. Par ailleurs, il devrait tout aussi explicitement être précisé que la responsabilité incombe aux intermédiaires ou aux personnes directement intéressées qui ont fourni des informations erronées, lacunaires ou fausses.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) En anglais: TIN (Tax Idenfication Number).

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/112

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la fraude fiscale liée aux importations et autres opérations transfrontalières»

COM(2008) 805 final – 2008/0228 (CNS)

(2009/C 277/24)

Rapporteur: M. BURANI

Le 28 janvier 2009, le Conseil de l'Union européenne a décidé, conformément à l'article 93 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la fraude fiscale liée aux importations et autres opérations transfrontalières»

COM(2008) 805 final – 2008/0228 (CNS).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 192 voix pour et 5 abstentions.

1. Résumé et conclusions

1.1. La communication de la Commission (1), qui a été présentée en même temps que la proposition de directive que nous abordons dans cet avis, propose un plan d'action à court terme, peut-être plus réaliste et réalisable que d'autres plans conçus dans le passé en matière de lutte contre la fraude fiscale. Les plans précédents relevaient de stratégies de plus grande ampleur et à long terme, mais ils n'ont pas obtenu un appui convaincu de la part de certains États membres. Le plan d'action à court terme prévoit des règles communes pour l'enregistrement et l'annulation des données dans le système VIES (2), de meilleurs instruments de contrôle grâce au développement de la communication et de la coopération entre les États membres, et à terme la création d'Eurofisc, organisme d'enquête et d'intervention. S'agissant enfin du recouvrement des recettes fiscales, une proposition de directive est publiée parallèlement à la communication et représente la première proposition concrète de mise en œuvre du plan d'action.

1.2. Le CESE accueille favorablement la communication, qui dresse un inventaire qui est loin d'être négatif de l'application du système de TVA, encore qualifié de «provisoire» après plusieurs décennies d'existence. Ce système est cependant encore trop complexe et coûteux et surtout susceptible de donner lieu à d'importantes fraudes fiscales. L'introduction de procédures électroniques est une condition indispensable de la lutte contre la fraude, mais leur efficacité dépend de leur adoption uniforme par les États membres. Pour l'instant, on est encore loin d'avoir atteint ces objectifs. Il existe un risque que soient adoptées des solutions nationales dissociées ou divergentes.

1.3. Quelques suggestions sont formulées concernant des aspects qui pourraient être inclus dans le plan d'action: une révision du modèle SCAC (Standing Committee for the Administrative Cooperation, Comité permanent de la coopération administrative), une meilleure accessibilité et facilité d'utilisation des bases de données et une législation qui trouve le juste milieu entre la protection des données et la coopération entre les administrations, la mise en place d'acteurs professionnels de référence servant d'interface entre les différentes administrations, la certification de la fiabilité des opérateurs.

1.4. La proposition de directive clarifie tout d'abord certaines dispositions de la directive de base relatives à l'exonération de la taxe, dont l'interprétation se prête à des abus: il a été constaté que l'application de la disposition en vertu de laquelle l'exonération est accordée lorsque les marchandises importées sont vendues au sein de la Communauté est difficilement contrôlable sur le terrain. Les nouvelles dispositions prévoient un certain nombre de mesures de précaution, parmi lesquelles l'obligation pour l'importateur de fournir, au moment de l'importation, les données nécessaires à l'identification du destinataire final.

1.5. Le CESE approuve pleinement ces dispositions, ainsi que celles relatives à la responsabilité solidaire entre le vendeur et l'acheteur lorsqu'ils résident dans des pays différents et que l'un d'entre eux ne s'acquitte pas de ses obligations en matière de TVA. Cette disposition n'est du reste pas nouvelle ni novatrice: elle existe déjà et est appliquée scrupuleusement au sein des États membres. Mais elle est pratiquement ignorée dès lors qu'elle fait intervenir la coopération entre les administrations de différents États membres.

1.6. En matière de responsabilité, le CESE attire l'attention sur un aspect qui n'est jamais pris en considération: celui de la responsabilité des administrations à l'égard de l'assujetti et celle des administrations entre elles, lorsque des erreurs ou des retards ont entraîné des préjudices d'ordre patrimonial ou légal. Un principe élémentaire d'équité et de transparence devrait inciter à réglementer cet aspect.

2. Introduction

2.1. La proposition de directive et la communication de la Commission font suite à deux autres communications: celle de 2006 qui a lancé dans un premier temps un débat sur la nécessité d'une «approche coordonnée» dans la lutte contre la fraude fiscale en général, et celle de 2007 qui est axée sur la fraude à la TVA et a mis en place les éléments essentiels d'une stratégie. En février 2008, une nouvelle communication a été approuvée par le Conseil; elle concerne une proposition d'adoption de deux mesures «ambitieuses» de modification du système de la TVA pour lutter contre la fraude: un système de taxation des opérations intracommunautaires et un système général d'autoliquidation. La Commission avait proposé de lancer un projet pilote pour cette deuxième solution; cependant, le Conseil «Affaires économiques et financières» n'est pas parvenu à conclure un accord.

2.2. Face à l'absence manifeste de volonté politique d'adopter une politique commune qui agisse en profondeur, la Commission s'est repliée sur la proposition d'un plan d'action à court terme qui s'accompagne d'un calendrier de mise en œuvre: une solution classique, qui pourrait avoir de meilleures chances d'être acceptée.

2.3. Une approche communautaire apparaît nécessaire, tant au niveau législatif qu'opérationnel, ce dernier relevant jusqu'à présent de la compétence exclusive des États membres: les divergences qui existent entre les méthodes utilisées par les différentes administrations ont encouragé les auteurs de fraudes à déplacer leurs activités dans les États qui n'adoptent pas de mesures appropriées. Par ailleurs, il y a également un problème lié aux coûts de mise en conformité supportés par les entreprises, qui sont contraintes d'adopter des procédures différentes en fonction des États dans lesquels elles opèrent.

2.4. La proposition de directive, publiée simultanément à la communication, constitue une première initiative dans le cadre des mesures classiques. L'exonération à l'importation spécifique est déjà réglementée par la directive de base 2006/112/CE, dont la formulation d'origine avait, du reste, permis des interprétations entraînant des fraudes. La proposition de directive clarifie les conditions et les limites à respecter pour pouvoir bénéficier de l'exonération; elle fournit également aux États membres un outil de recouvrement de la TVA ayant fait éventuellement l'objet de fraude fiscale.

3. Contenu de la communication

3.1. L'examen des mesures adoptées dans le passé, réalisé par la Commission dans le cadre du groupe d’experts sur la stratégie de lutte contre la fraude fiscale, a permis de cerner trois domaines prioritaires sur lesquels la Commission doit axer la mise en œuvre d'un plan d'action à court terme de lutte contre la fraude: un système de TVA moins perméable, des outils de contrôle et d'enquête plus développés et des moyens plus efficaces pour le recouvrement des recettes de TVA.

3.2. En ce qui concerne la perméabilité du système, des règles communes précises sont nécessaires pour l'enregistrement et l'annulation des données qui alimentent le système d’échange d’informations en matière de TVA (VIES). Dans certains États membres, les numéros d'identification TVA perdurent, même lorsque l'assujetti a commis des fraudes, ce qui lui permet ainsi de poursuivre son activité; la Commission présentera d'ici peu une proposition législative relative à des règles communes pour l'enregistrement et l'annulation des données dans le système VIES. La proposition comportera également des mesures relatives aux droits des opérateurs d'accéder par voie électronique aux informations concernant le nom, l'adresse et le numéro d'identification TVA de leurs partenaires, un droit qui est actuellement refusé ou limité dans certains États membres. D'autres règles porteront sur un système commun de facturation simplifiée ou modernisée. En dernier lieu, des mesures seront prévues pour l'échange d'informations, afin d'éliminer les divergences d'interprétation existantes entre les États membres en matière d'exigibilité de la TVA et pour garantir une transmission simultanée des informations entre les administrations concernées.

3.3. Les instruments de contrôle constituent la partie la plus délicate du système et peut-être celle présentant le plus de lacunes; l'attention se focalise sur les points faibles connus depuis longtemps: la communication, la coopération et l'accès aux informations. Un train de propositions législatives est à l'étude. La création d'Eurofisc, un réseau européen d'alerte précoce s'inspirant du modèle Eurocanet, système mis en place par l'administration fiscale belge et soutenu par la Commission et par l'Olaf, semble constituer un instrument opérationnel prometteur.

3.4. Le troisième chapitre du plan d'action, portant sur les moyens de recouvrer les recettes de la TVA, prévoit une série de mesures. Premièrement, les États membres sont invités à adopter des mesures juridiques à l'encontre des fraudeurs établis sur leur territoire et dont les agissements ont entraîné des pertes de recettes de TVA dans un autre État membre. La partie principale concerne néanmoins le principe de la responsabilité solidaire entre opérateurs résidants dans des États membres différents, principe qui dispose déjà d'une base juridique mais que chaque État membre a jusqu'à présent appliqué seulement sur son propre territoire et uniquement aux opérateurs relevant de sa juridiction. Le plan d'action présentera également une proposition de systèmes homogènes, exécutoires et conservatoires visant à renforcer les possibilités d'une perception transfrontalière des taxes. Enfin, l'on procèdera à la recherche d'une solution définitive au problème de la protection transfrontalière des recettes de TVA, indépendamment de l'État membre qui doit les percevoir: ce problème n'est étudié à l'heure actuelle que par quelques rares États.

4. Observations générales

4.1. La Commission continue de perfectionner les règles d'application, de gestion et de perception de la TVA, qui constituent encore le régime dit «provisoire», quarante ans après sa création. Sa transformation en régime définitif suppose une harmonisation des taux de TVA et la possibilité pour les assujettis de verser le montant dû directement dans leur propre pays, en établissant des factures avec TVA, comme le prévoit aujourd'hui la pratique en trafic interne: cet objectif est loin d'être atteint. Les causes de ce retard ne sont ni techniques ni juridiques: elles revêtent un caractère politique et c'est pour cela même qu'elles entraînent des problèmes presque impossibles à résoudre. Les dispositions proposées à présent rentrent ainsi dans le cadre des «mesures classiques» et sont destinées à rendre efficace un régime qui n'a de «provisoire» que le nom.

4.2. Cela étant, il faut dire que le cadre général de la TVA donne parfois quelques motifs d'être satisfait, bien qu'il présente de nombreux aspects pouvant être améliorés; il est toutefois compliqué, coûteux et qui pis est, toujours susceptible de favoriser une fraude massive au niveau international. Ses imperfections résident dans l'origine même du régime provisoire que seule une volonté politique, absente à l'heure actuelle, pourra transformer en un régime définitif, plus simple et plus efficace.

4.3. La Commission met tout en œuvre pour remédier aux imperfections les plus graves et les plus évidentes, alors qu'elle est dans une position très inconfortable entre le Conseil, incapable de prendre des décisions à l'unanimité et les comportements des États membres qui, chacun dans le cadre qui est le leur, s'emploient à résoudre leurs problèmes avec leurs propres solutions. Un premier exemple que rappelle la Commission est celui des techniques électroniques qui règlementent les rapports entre les assujettis et les administrations. Certains États membres, à l'instar de nombreux pays tiers, suivent l'évolution de la technique, tandis que d'autres ont pris du retard; la Commission émet un jugement global: «la gestion du système de la TVA dans l'Union européenne n'a pas suivi l'évolution des technologies de l'information» (3); le CESE ne peut que souscrire à cette affirmation.

4.4. Il n'est donc pas étonnant que différents États membres, les plus avancés mais d'autres également, s'emploient à rechercher de meilleures solutions de gestion avec leurs opérateurs; cette situation suscite l'inquiétude de la Commission car elle y voit le danger de solutions nationales dissociées et divergentes et préconise une coordination des activités. Le CESE souhaiterait dès lors s'inspirer d'une approche réaliste: en matière de coordination des activités à l'échelle communautaire, la Commission dispose du pouvoir de réglementer – elle a exercé ce pouvoir et l'exerce de manière exemplaire. Au contraire, lorsque les problèmes revêtent un caractère propre à chaque État membre, ne relevant pas de la compétence de la Commission, les recommandations n'ont qu'un faible impact: chaque acteur peut invoquer une bonne raison pour justifier un comportement autonome. Ce n'est qu'en présence d'intérêts communs entre deux ou plusieurs États que l'on assiste à l'émergence de solutions coordonnées.

4.5. Sur la base de ces éléments, le CESE se félicite avec la Commission d'une initiative qui est prudemment définie comme une «suggestion», à savoir la création d'un groupe ad hoc auquel participeraient les autorités fiscales et les entreprises (les opérateurs certifiés ne sont toutefois pas mentionnés) ayant pour mission de rechercher une approche commune aux différents problèmes qui découlent des rapports entre ces acteurs. Il est recommandé aux parties prenantes de mettre à disposition les expériences et les ressources nécessaires pour que cette initiative ait de réelles possibilités d'aboutir: le CESE souhaite que cette recommandation puisse porter ses fruits.

5. Observations relatives à des problèmes en suspens

5.1. Le CESE profite de l'occasion qui lui est offerte pour suggérer d'intégrer dans le plan d'action des aspects qui, bien qu'ils ne soient pas liés directement à la lutte contre la fraude, sont importants: des structures efficientes et des règles efficaces contribuent par elles-mêmes à la mise en place d'un système imperméable aux fraudes, ou tout au moins en mesure de les prévenir et, dans le pire des cas, de les réprimer.

5.2. En ce qui concerne les procédures électroniques, la Commission a déjà fait tout ce qui était en son pouvoir au moyen du «Règlement (CE) no 1798/2003 du Conseil du 7 octobre 2003 concernant la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée et abrogeant le règlement (CEE) no 218/92»; dans la pratique, l'on observe que le modèle SCAC (acronyme anglais du Comité permanent de la coopération administrative), qui est utilisé pour échanger les informations et les demandes d'intervention, devrait faire l'objet d'une révision afin que les procédures répondent mieux aux exigences de rapidité et de ponctualité des réponses apportées.

5.3. En ce qui concerne les bases de données, le problème est plus délicat; il ne s'agit pas uniquement d'un problème de disponibilité, mais également et avant tout d'accessibilité et d'exhaustivité des informations. Il faut encore déterminer, s'agissant spécifiquement de la TVA, le point d'équilibre entre la protection des données et la coopération entre les administrations, ce qui requiert impérativement une législation précisant les limites de chaque exigence, les données qui doivent être protégées et celles qui n'ont pas besoin de cette mesure, dans quelles circonstances et selon quelles modalités l'accès aux informations est permis. Les recommandations ou les accords ne suffisent pas: cette problématique doit s'appuyer sur une base juridique solide, qui sans léser les libertés fondamentales, considère l'intérêt commun comme prioritaire.

5.4. Une difficulté pratique à résoudre est celle du recueil des informations sur le territoire: il conviendrait que les États membres créent de nouveaux acteurs professionnels de référence en mesure d'obtenir des informations utiles à l'État membre qui en ferait la demande, et ayant l'autorisation de les échanger avec leurs homologues des autres États membres concernés. Une mesure communautaire pourrait contribuer à créer un véritable «réseau» d'intervention rapide qui ait la possibilité d'interagir directement et par des canaux réservés, avec la collaboration d'éventuelles autres autorités chargées d'enquêter.

5.5. Le CESE souligne que toute solution commune requiert un parfait fonctionnement du système VIES, afin de permettre aux administrations de disposer en temps réel des données relatives à chaque transaction. Tout le système repose sur la fiabilité des opérateurs auxquels est attribué un numéro d'identification TVA. Cette fiabilité doit s'appuyer sur une vérification préalable de la conformité de l'opérateur aux critères requis. Dès lors que ces deux conditions seront réunies, pour autant que l'on y parvienne, – fonctionnement en temps réel et certification préalable – les fraudes de type «carrousel» ou commises par les opérateurs défaillants devraient diminuer sensiblement.

5.6. Dans l'attente de solutions globales, qui ne devraient pas intervenir dans limmédiat, l'on pourrait examiner en priorité la possibilité de «certifier» la fiabilité des opérateurs du secteur avec des règles uniques pour tous les États de l'UE: si à chaque numéro d'identification TVA correspondait un certificat délivré par l'autorité fiscale compétente, l'on obtiendrait le double avantage de protéger les intérêts nationaux des États membres ainsi que les intérêts commerciaux des opérateurs communautaires. La mise en réseau des informations permettrait une connaissance immédiate de toute mesure de révocation ou de suspension.

6. La proposition de directive: précisions et nouvelles règles

6.1. Comme indiqué dans la partie introductive de la proposition, «(celle-ci) concerne la première série de propositions annoncées dans la communication». Il est question d'introduire deux modifications à la directive de base 2006/112/CE, la première en vue de clarifier certaines mesures sur l'exonération de la TVA à l'importation, dont l'interprétation a donné lieu à des fraudes qui ont permis d'éviter le paiement de la TVA, la deuxième afin de garantir l'application obligatoire, et non facultative, de la responsabilité solidaire dans certains cas de livraison intracommunautaire de biens.

L'exonération de la TVA à l'importation (article 143, point d) est accordée lorsque l'importation est suivie d'une livraison ou d'un transfert intracommunautaires des biens à un assujetti établi dans un autre État membre; en d'autres termes, l'exonération est accordée lorsque les biens importés sont vendus par l'importateur à un autre assujetti à l'intérieur de l'UE. Les inspecteurs chargés de la lutte antifraude ont signalé un nombre considérable de fraudes, dues à une «inadéquation» des modalités de mise en œuvre des règles communautaires dans les législations nationales, en raison de quoi, d'après la Commission, «le suivi de la circulation physique des biens par les autorités douanières et fiscales au sein de la Communauté n’est pas garanti». En jargon fiscal, il s'agit de «fraudes intracommunautaires de type carrousel» (MTIC – fraude intracommunautaire de l'opérateur défaillant).

6.2.1. Les mesures inscrites dans la proposition prévoient une présentation de la documentation prouvant que la personne sollicitant l'exonération répond effectivement aux critères déjà prévus par la directive de base: identification aux fins de la TVA ou désignation d'un représentant fiscal dans l'État membre d'importation; obligation de déclarer que les biens importés seront expédies ou transportés vers un autre État membre; obligation pour l'importateur de fournir, au moment de l'importation, le numéro d'indentification de la TVA du destinataire des biens d'un autre État membre.

6.2.2. Le CESE n'a aucun commentaire particulier à formuler, étant donné qu'il s'agit d'une matière où l'origine des mesures réside dans l'amélioration des systèmes administratifs afin d'éviter de possibles fraudes. Un léger doute demeure en ce qui concerne les territoires appelés «territoires tiers». La définition d'«État membre» dans le cadre de la réglementation sur la TVA est donnée par l'article 5 point 2 de la directive de base; l'article 6 qui suit prévoit que la directive ne s'applique pas aux «territoires tiers» (4), exonérés du paiement de la TVA sur les importations telles que définies par les dispositions de l'article 143, points c et d. L'interprétation de cette règle est claire: il conviendrait par ailleurs d'évaluer si et dans quelle mesure cette exonération n'est pas de nature à permettre une application de la TVA, à l'abri de toute fraude.

La nouvelle règle contenue dans la proposition de directive (article 1, paragraphe 2) remplace l'article 205 de la directive de base, qui prévoit «qu'une personne autre que le redevable est solidairement tenue (avec l'exportateur) d'acquitter la TVA». Dans la pratique et en résumant à l'extrême, la règle prescrit que le fournisseur déclare ses opérations intracommunataires, afin que l'État membre de l'acheteur soit informé des opérations imposables réalisées sur son territoire.

6.3.1. Le principe de la responsabilité solidaire vise à ce que le fournisseur veille non seulement à respecter ses obligations de déclaration mais également, de manière implicite, à bien choisir et à connaître son client et ses conditions de solvabilité: si ce dernier ne s'acquitte pas de ses obligations, l'État membre dont il dépend est autorisé à récupérer auprès du fournisseur le montant de la TVA qui n'a pas été payé ainsi que d'éventuelles pénalités. Les États membres ont scrupuleusement appliqué cette règle, mais uniquement en ce qui concerne les opérations nationales. Implicitement, en négligeant d'étendre ce principe aux opérations internationales, ils ont oublié leur obligation de coopération afin de protéger également les intérêts des administrations des États membres destinataires.

6.3.2. La nouvelle proposition vise à combler cette lacune, en étendant clairement le principe de la responsabilité solidaire aux opérations internationales; l'on peut par ailleurs remarquer que, d'après la Commission (5), ce principe existait déjà dans les prescriptions de l'article 205 «mais que jusqu'ici, les États membres ne l’ont appliqué que dans le cas des opérations nationales.»

6.3.3. Le CESE souscrit pleinement à la proposition de la Commission; par ailleurs, il attire l'attention sur la nécessité de réglementer et de rendre praticable le recouvrement d'un crédit de l'administration d'un État membre vis-à-vis d'une personne résidant dans un autre État membre. Le recouvrement par voie judiciaire implique de recourir aux règles d'entraide judiciaire; la même opération réalisée par la voie administrative par les services publics concernés de l'État membre de l'exportateur exige des accords précis ainsi qu'une solution des problèmes juridiques qui en découlent.

6.3.4. Il convient de formuler une autre observation, de portée générale mais pertinente dans le contexte de la proposition, laquelle vise principalement à défendre les intérêts des administrations fiscales. Nulle part dans le document il n'est question des responsabilités, patrimoniales et légales, des administrations vis-à-vis du contribuable, découlant d'erreurs ou de retards dans la communication des numéros TVA de l'autre partie, ni de la responsabilité de l'administration d'un État vis-à-vis de celle d'un autre État. Une législation reposant sur les principes d'équité et de transparence devrait toujours prendre en considération les droits du contribuable face au pouvoir supérieur de l'État.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) COM(2008) 807 final «Une stratégie coordonnée pour améliorer la lutte contre la fraude à la TVA dans l’Union européenne».

(2) VAT Information Exchange System.

(3) Communication de la Commission, COM(2008) 807 final, chapitre 4, premier alinéa.

(4) Territoires faisant partie du territoire douanier de la Communauté: Mont Athos, îles Canaries, départements français d'outre-mer, îles Åland, îles Anglo-Normandes; territoires ne faisant pas partie du territoire douanier de la Communauté: île d'Helgoland, territoire de Büsingen, Ceuta, Melilla, Livigno, Campione d'Italia, eaux italiennes du Lac de Lugano.

(5) Communication de la Commission, COM(2008) 807, paragraphe 3.3.1, 2e alinéa.

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/117

Avis du Comité économique et social européen sur les agences de notation

COM(2008) 704 final – 2008/0217 (COD)

(2009/C 277/25)

Rapporteur: M. Peter MORGAN

Le 1er décembre 2008, le Conseil a décidé, conformément à l'article 95 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les agences de notation de crédit»

COM(2008) 704 final – 2008/0217 (COD).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 157 voix pour, 4 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1. Le contexte dans lequel s'inscrit le présent avis est la pire crise économique survenue en temps de paix au cours des quatre-vingts dernières années. Cette crise est gravement dommageable aux intérêts des employeurs, des salariés et de toutes les autres catégories représentées au CESE, ainsi qu'à la société civile en général. Des entreprises font faillite, l'emploi s'effondre, des logements sont saisis, les retraites sont menacées, le malaise civil se répand et des gouvernements tombent. L'une des causes profondes de cette crise se trouve dans les problèmes de performance des agences de notation, qui sont des agences non réglementées. Le rôle de l'agence de notation est d'une importance cruciale pour le fonctionnement du système financier et, à ce titre, il n'est pas possible de le laisser s'exercer sans surveillance. L'autorégulation est un échec spectaculaire et le niveau de performance du secteur de la notation de crédit est scandaleux. Le CESE est totalement favorable au projet qui vise à réglementer et à faire enregistrer les agences de notation.

1.2. Pour des raisons historiques l'activité de notation de crédit constitue un oligopole mondial, où les intervenants sont, à titre principal, trois agences de notation (notation de crédit) dénommées Fitch, Moody's et S&P. Bien qu'ayant leur siège aux États-Unis, ces agences sont également les principaux fournisseurs de services de notation de crédit dans l'Union européenne. Aux États-Unis, les agences de notation sont tenues depuis 2007 de s'enregistrer auprès de la SEC («Securities and Exchange Commission»: organisme de contrôle des opérations de bourse). Il n'existe, à ce jour, aucune obligation d'enregistrement dans l'UE. L'enregistrement est, évidemment, l'étape qui précède la réglementation.

1.3. À partir de 2007, les taux de défaut de paiement et d'exécution forcée pour les emprunts hypothécaires à haut risque («subprime») aux États-Unis ont commencé à augmenter considérablement, créant de fortes perturbations sur les marchés des titres garantis par des créances hypothécaires sur des biens immobiliers à usage d'habitation (titres RMBS), qui sont des titres adossés à ces emprunts, ainsi que sur les marchés des obligations garanties par des créances (obligations CDO), produits liés à ces titres. La performance de ces titres continuant à se détériorer, les trois agences de notation de crédit les plus actives dans la notation de ces instruments ont abaissé un nombre significatif des notes qu'elles leur avaient attribuées. La qualité de la notation de ces produits financiers structurés par les agences de notation de crédit a soulevé des questions à propos de l'exactitude de leurs notations, d'une manière générale, ainsi qu'a propos de l'intégrité du processus de notation dans son ensemble.

1.4. En 2006, la Commission européenne a fait connaître son approche réglementaire par rapport aux agences de notation de crédit et a déclaré qu'elle surveillerait de très près l'évolution de la situation dans ce secteur. En octobre 2007, les ministres des Finances de l'UE ont approuvé un ensemble de conclusions concernant la crise, conclusions parmi lesquelles figurait une proposition visant à évaluer le rôle joué par les agences de notation de crédit et à corriger toute déficience significative. Après avoir procédé à de larges consultations et pris en considération les activités menées dans d'autres pays, la Commission a présenté le projet de règlement dont il s'agit ici.

1.5. La proposition fixe quatre grands objectifs:

—	premièrement, assurer que les agences de notation évitent les conflits d'intérêts dans le cadre de ce processus ou, du moins, les gèrent convenablement;

—	deuxièmement, améliorer la qualité des méthodes utilisées par les agences de notation, ainsi que la qualité de leurs notations;

—	troisièmement, renforcer la transparence en imposant des obligations de publicité aux agences de notation;

—	quatrièmement, mettre en place un cadre d'enregistrement et de surveillance efficace, afin d'éviter l'arbitrage réglementaire entre les États membres de l'Union européenne.

1.6. Depuis que la Commission a rendu publiques ses propositions de réglementation, le «groupe de Larosière» a rendu son rapport. En ce qui concerne les agences de notation, le groupe a formulé les recommandations suivantes:

—	à l'intérieur de l'UE, il conviendrait de renforcer le CERVM (Comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières) et de le charger de l'enregistrement et de la surveillance des agences de notation;

—	il conviendrait d'entreprendre une révision fondamentale du modèle économique des agences de notation, de leur financement et des possibilités de séparation des activités de notation et des activités de conseil;

—	il conviendrait de réduire sensiblement, à terme, l'utilisation des notations à des fins de réglementation financière;

—	il conviendrait de procéder à une transformation de la notation des produits structurés en créant des codes distincts pour ces produits.

Les recommandations ci-dessus sont examinées dans les chapitres appropriés du présent avis.

De plus, le groupe a fait état de l'importance cruciale qu'il y a à ce que ces modifications de la réglementation s'accompagnent d'une part, de l'exercice par les investisseurs de la diligence et du jugement qui conviennent, et d'autre part, d'une surveillance améliorée. Le CESE souscrit vigoureusement à cette observation.

1.7. Le COREPER a aussi examiné les propositions de réglementation de la Commission. Le CESE est favorable à la proposition de valider les notations établies dans des pays tiers.

1.8. D'une manière générale, le CESE approuve les propositions de la Commission. Les agences de notation ont joué un rôle déterminant dans l'apparition et l'acquisition de crédibilité de produits structurés qui se sont révélés être toxiques et ont détruit des actifs d'une valeur de plusieurs centaines de milliards de dollars. Les dispositions du règlement proposé représentent le minimum requis dans de telles circonstances. En outre, le CESE estime que les règles en question ne feront pas peser une charge anormale sur une agence de notation bien gérée.

1.9. Les agences de notation de crédit occupent une position privilégiée dans l'industrie des services financiers, parce que dans ce secteur, les entités réglementées ont l'obligation de détenir des titres dits «valeurs d'investissement». Des deux côtés de l'Atlantique, les autorités ont choisi de ne reconnaître qu'un très petit nombre d'agences de notation de crédit à des fins réglementaires. Le CESE encourage la Commission à utiliser le nouveau processus d'enregistrement pour ouvrir l'activité de notation à de nouvelles agences de notation de crédit, notamment en soutenant les éventuelles initiatives qui auraient pour objet la création d'une agence européenne indépendante, et à réformer la réglementation financière pour permettre de reconnaître, à des fins réglementaires, les notations de toute agence de notation de crédit enregistrée dans l'UE. Il ne sera pas facile pour de nouvelles agences de notation de s'installer et d'acquérir une crédibilité. Néanmoins, l'essor, au cours de la dernière décennie, de l'agence Fitch, financée par une société holding française, montre que cela est possible.

1.10. L'oligopole des agences de notation de crédit résulte principalement de la réglementation des services financiers, parce que l'on s'en remet aux notations de crédit en matière de réserves en capital. Le CESE invite les régulateurs de l'UE à ne pas s'appuyer à l'excès sur les notations de crédit, compte tenu, surtout, de l'expérience vécue au cours de la période récente, où certaines notations se sont révélées n'avoir aucun sens. Cela concorde avec la recommandation du groupe de Larosière, qui préconise une réduction significative, à terme, de l'utilisation des notations à des fins de réglementation financière.

1.11. Dans ce contexte, le CESE demande aussi à la Commission de traiter la question des clauses de non-responsabilité des agences de notation. Parce que ces clauses de non-responsabilité tendent à vider de leur sens les notations, ces notations elles-mêmes ne constituent pas réellement une base satisfaisante de détermination des fonds propres. Il faut prendre des mesures pour amener les agences de notation à assumer la responsabilité de leurs notations. Il est possible d'être tolérant à l'égard d'authentiques erreurs, mais il n'est pas possible de l'être à l'égard de manquements au devoir de diligence.

1.12. Le CESE est favorable à la proposition selon laquelle d'une part, les agences de notation de crédit doivent être des personnes morales établies dans la Communauté et d'autre part, c'est l'État membre du siège qui devrait être le régulateur. La Commission a présenté les arguments lui permettant de conclure qu'il n'est pas opportun de charger un organe centralisé de la réglementation et de la surveillance. Même s'il est vrai que ces arguments vont à l'encontre de la proposition du groupe de Larosière, le CESE n'écarte pas a priori l'idée de la création d'une nouvelle autorité de surveillance au niveau de l'UE si les dispositions relatives à la coopération entre les États membres s'avéraient insuffisantes.

1.13. Le CESE constate avec la plus grande satisfaction que le règlement proposé se donne véritablement les moyens de son application. Parmi les mesures de contrôle mises à la disposition des autorités compétentes, figurent notamment le retrait d'enregistrement et l'engagement de poursuites pénales. Des sanctions doivent s'appliquer dans les cas de faute professionnelle grave et de défaut de diligence raisonnable. Les sanctions ainsi prévues doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives. Il faut que les sanctions soient appliquées de manière uniforme dans tous les États membres. Le CESE est d'avis que la coordination en la matière devrait être assurée par le Comité européen des régulateurs des marchés des valeurs mobilières (CERVM).

1.14. Au plan organisationnel, l'on s'appuie dans une mesure considérable sur le rôle des administrateurs non exécutifs indépendants. De l'avis du CESE, il devrait être obligatoire que toutes les désignations de personnalités ayant un rôle non exécutif fassent l'objet d'un agrément préalable de l'autorité compétente. Dans le dispositif proposé, cet agrément est indispensable.

1.15. Le CESE demande aux autorités compétentes des États membres de surveiller de très près, dans le cadre de leur surveillance d'ordre organisationnel, le lien entre l'activité de notation et les attentes des actionnaires. Le modèle d'activité commerciale («business model») d'une agence de notation de crédit ne s'adapte pas facilement à la déontologie d'une société cotée en bourse. Il conviendrait d'accorder une attention particulière à la structure des primes de résultats des dirigeants. Le groupe de Larosière a exprimé la même préoccupation et a invité à un examen plus approfondi du modèle économique des agences de notation. Le CESE est favorable à cette démarche.

1.16. Le CESE accueille avec satisfaction les dispositions de l'article 7. La publication des méthodes permettra de savoir sans doute possible si le calcul des notations a pris des raccourcis ou est passé par des voies détournées. En outre, l'agence de notation de crédit aurait désormais l'obligation de vérifier ses sources d'information et de s'assurer qu'elles sont suffisamment fiables pour permettre d'établir une notation. Aspect tout aussi important, les règles concernant les modifications des méthodes et des hypothèses, si elles avaient été en vigueur, auraient pu mettre en évidence, de nombreuses années avant 2007, les erreurs de notation des titres garantis par des créances hypothécaires sur des biens immobiliers à usage d'habitation (titres RMBS).

1.17. En ce qui concerne la publicité, le CESE est particulièrement satisfait de constater que l'UE ira plus loin que les États-Unis pour ce qui concerne les produits structurés, en exigeant que, d'une manière ou d'une autre, les candidats à l'investissement soient clairement avertis des caractéristiques potentiellement toxiques de ces produits. Le groupe de Larosière a proposé l'utilisation d'un système séparé de notation. C'est à cette solution que le CESE donne sa préférence.

1.18. Les objections qui sont faites à l'utilisation d'une série distincte de symboles de notation pour les produits structurés tournent principalement autour du risque qu'après les abaissements massifs de notes auxquels on a assisté, les titres affectés de cette notation distincte puissent être considérés comme des investissements de qualité inférieure. Le CESE est d'avis que cela ne serait pas une mauvaise chose, aussi longtemps que la réputation de ces titres, en termes de notation de crédit, ne sera pas rétablie.

1.19. Il y a lieu d'approuver les différentes publications de caractère général, tant pour des besoins de réglementation que pour les besoins du marché, moyennant deux réserves. Le CESE souhaiterait que la disposition du règlement de l'UE relative aux publications semestrielles des taux de défaut soit tout à fait précise et que le CERVM procède à un examen de la règle de publication du nom des entités notées ou des tiers liés générant plus de 5 % du chiffre d’affaires annuel de l'agence.

1.20. Des préoccupations se sont manifestées des deux côtés de l'Atlantique quant au risque de voir le régime réglementaire des États-Unis et celui de l'UE comporter des règles qui se contrediraient mutuellement. D'aucuns ont même lancé l'idée d'un régime mondial unique. Le CESE trouve satisfaisant le régime communautaire proposé, régime dont on peut prévoir qu'il ne sera pas en contradiction avec le régime américain. Dans les cas où des sociétés doivent se conformer à des normes différentes prévues par des régimes différents, il est d'usage de définir des solutions orientées vers le «facteur commun le plus élevé». Il n'y a aucune raison pour que cette démarche ne puisse s'appliquer dans le cas présent.

2. Introduction

2.1. La création d'un titre garanti par des créances hypothécaires sur des biens immobiliers à usage d'habitation (titre RMBS) est le fait d'un «arrangeur», en général une banque d'investissement, qui regroupe un «pool» de prêts hypothécaires (généralement des milliers de prêts différents) dans un fonds fiduciaire (un «trust»). Le fonds fiduciaire émet des titres garantis par le pool de prêts hypothécaires. Le fonds fiduciaire utilise les recettes de la vente de ces titres pour acheter le pool de prêts hypothécaires. L'intérêt mensuel total et les remboursements du principal qui sont versés au pool de prêts hypothécaires servent à verser l'intérêt mensuel et les remboursements du principal aux investisseurs détenant les titres garantis par des créances hypothécaires sur des biens immobiliers à usage d'habitation (titres RMBS). Les procédés utilisés pour transformer ces «paquets» de prêts douteux à haut risque en produits notés «triple A» sont principalement au nombre de trois: i) le titre RMBS est découpé en tranches qui offrent une hiérarchie de garanties et de rendements; ii) la «surgarantie», de sorte que la valeur du pool de prêts hypothécaires dépasse la valeur des titres RMBS; iii) répartition excédentaire («excess spread»), de sorte que les intérêts du pool de prêts hypothécaires dépassent le montant des intérêts des titres RMBS. De surcroît, l'on considérait à l'époque par hypothèse que les prix de l'immobilier continueraient à augmenter.

2.2. Une obligation garantie par des créances (CDO) est conceptuellement semblable à ce qui précède, à ceci près que l'on utilise des obligations, au lieu de prêts hypothécaires. L'utilisation de titres RMBS dans des pools de garantie d'obligations CDO est passée de 43,3 % en 2003 à 71,3 % en 2006, ce qui revenait à construire un deuxième château de cartes par dessus le premier. L'organisme américain de contrôle des opérations de bourse (SEC: «Securities and Exchange Commission») a trouvé un courriel interne d'une agence de notation de crédit qui qualifie de «monstre» le marché des obligations CDO. Ce courriel dit encore: «Espérons que nous serons tous riches et retraités avant que ce château de cartes ne s'écroule».

2.3. Une étape très importante dans la création, puis la vente d'un titre RMBS, ou d'une obligation CDO, à haut risque est la détermination d'une notation de crédit pour chaque tranche émise par le fonds fiduciaire. En août 2007, l'organisme américain de contrôle des opérations de bourse (SEC) a commencé à procéder à un examen du rôle des agences de notation de crédit dans les perturbations qui s'étaient produites. L'examen portait avant tout sur la façon dont les agences de notation avaient noté les titres RMBS et les obligations CDO. Les principaux domaines examinés étaient notamment les suivants:

a)	les politiques, procédure et pratiques de notation, et notamment les modèles, les méthodes, les hypothèses, les critères et les protocoles;

b)	le caractère suffisant de la publication des éléments énumérés ci-dessus;

c)	la question de savoir si les agences de notation de crédit se conformaient effectivement à leurs propres procédures;

d)	l'efficacité des procédures applicables en cas de conflit d'intérêts;

e)	la question de savoir si les notations étaient indûment influencées par les conflits d'intérêts.

2.4. Les conclusions générales ont été rapportées comme suit:

il y a eu une augmentation substantielle du nombre et de la complexité des transactions portant sur des produits RMBS et CDO à partir de 2002; une partie des agences de notation de crédit ont éprouvé des difficultés à faire face à cette croissance, surtout en ce qui concerne les obligations CDO, ce qui a eu des conséquences sur le soin apporté au processus de notation;

b)	des aspects significatifs du processus de notation, tels que les critères de notation, n'ont pas toujours été publiés; des ajustements «hors-modèle» ont été effectués sans trace écrite de motif justifié;

c)	aucune des agences n'avait de procédures définies par écrit pour évaluer les produits RMBS et CDO, et elles n'avaient pas non plus de politiques, ni de procédures, précises pour mettre en évidence ou pour corriger les erreurs de leurs modèles ou de leurs méthodes;

les agences de notation avaient commencé à mettre en œuvre de nouvelles pratiques pour examiner les informations qui leur étaient fournies aux fins de notation par les émetteurs des titres, mais il n'existait, avant cela, aucune obligation pour l'agence de notation de crédit de vérifier les informations contenues dans les portefeuilles de titres RMBS, et les agences de notation n'insistaient pas pour que les émetteurs fassent preuve de diligence dans la constitution de ces portefeuilles;

les agences de notation ne gardaient pas toujours la trace des étapes importantes du processus de notation (notamment la justification des écarts par rapport à leurs modèles, ainsi que des actions et décisions des comités de notation), et elles ne gardaient pas toujours la trace de la présence de participants importants aux travaux des comités de notation;

il semble que les agences de notation aient utilisé, pour la surveillance des notations des produits déjà en circulation, des processus moins robustes que ceux qu'elles utilisaient pour les notations initiales; le manque de ressources avait eu des effets sur la régularité du rythme de surveillance; les traces de la surveillance effectivement exercée étaient insuffisantes, et les procédures écrites étaient également insuffisantes;

g)	l'on constatait des problèmes de gestion des conflits d'intérêts et des effets de ces conflits d'intérêts sur le processus de notation; des personnes participant à titre principal au processus de notation étaient autorisées à prendre part à des discussions concernant les honoraires;

h)	les processus d'audit interne variaient dans des proportions non négligeables; seule l'une des trois agences pouvait être considérée comme disposant de mécanismes appropriés, en matière de contrôle de conformité aux règles en vigueur.

2.5. Il existe une contradiction interne dans le modèle d'activité commerciale («business model») de cette industrie, parce que c'est l'émetteur de l'obligation (l'emprunteur) qui paie la notation, mais cette contradiction est aggravée dans le cas des produits structurés, parce que i) l'arrangeur est le concepteur du produit, ce qui donne une flexibilité dans la manière dont le produit peut être structuré pour assurer des notations optimales, et l'arrangeur peut également choisir l'agence de notation qui attribuera à l'émission une notation favorable et ii) la concentration d'arrangeurs est élevée.

2.6. Sur un échantillon de 642 produits RMBS, ce sont 12 arrangeurs qui en ont traité plus de 80 %; sur un échantillon de 368 produits CDO, ce sont 11 arrangeurs qui en ont traité 80 %; 12 des 13 membres les plus importants de syndicats de garantie de titres RMBS étaient également les 12 membres les plus importants de syndicats de garantie d'obligations CDO. L'effet conjugué de l'influence des arrangeurs dans le choix de l'agence de notation de crédit, d'une part, et de la concentration élevée d'arrangeurs disposant de cette influence, d'autre part, semble avoir démultiplié les conflits d'intérêts inhérents au modèle de rémunération «émetteur-payeur».

2.7. L'organisme américain de contrôle des opérations de bourse (SEC) a publié ses conclusions en juillet 2008, après avoir déjà engagé des consultations sur des propositions de réglementation. De nouvelles réglementations ont été publiées aux États-Unis le 3 décembre 2008. La Commission de l'UE a publié son projet de règlement (COM(2008) 704 final) le 12 novembre 2008, et c'est à cette proposition que se rapporte le présent avis.

2.8. L'enquête ne s'est pas limitée aux régulateurs. Le 18 octobre 2008, le «Financial Times» (FT) a publié des révélations sur le rôle de l'agence Moody's dans la crise des emprunts à haut risque, révélations que Moody's n'a pas contestées. Certains des éléments apportés par l'article du «FT» sont repris aux paragraphes 2.9 à 2.12.

2.9. L'agence Moody's est entrée en bourse en 2000. Après l'entrée en bourse, il s'est produit un changement abrupt. L'on a commencé soudainement à privilégier la rentabilité. Les dirigeants ont bénéficié d'options d'achat d'actions («stock options»). Le centre de gravité s'est entièrement déplacé. L'agence Moody's a publié les marges bénéficiaires les plus élevées de toutes les sociétés de l'indice «S&P 500». Elle a conservé cette place pendant cinq années de suite. Ses actions ont augmenté de 500 % au cours des quatre premières années de transactions, à un moment où le reste du marché était en baisse. Les gains de Moody's ont augmenté de 900 % en une décennie.

2.10. Au début du millénaire, il était presque impossible pour une obligation CDO d'obtenir une notation «triple A» de l'agence Moody's si la garantie était entièrement constituée d'emprunts hypothécaires. L'agence appliquait de longue date un critère de «diversification» qui empêchait les titres dont la garantie était homogène d'obtenir la note la plus élevée. En conséquence, Moody's perdait des parts de marché, parce que ses deux concurrents n'appliquaient pas cette règle de prudence. Moody's a renoncé à cette règle en 2004, après quoi sa part de marché a augmenté à la vitesse de l'éclair.

2.11. En 2006, Moody's a commencé à noter des produits de crédit à effet de levier baptisés «CPDO». La note était un «triple A». L'agence Fitch, à qui il n'avait été demandé de noter aucun produit CPDO, déclarait que selon ses modèles, ces titres se situaient à un niveau guère supérieur à celui des titres dits «pourris». Le bruit a couru que les titres CPDO étaient l'instrument le plus lucratif jamais traité par l'agence Moody's. Au début de l'année 2007, une erreur fut découverte dans le code informatique de la simulation de performance des titres CPDO. Il apparut alors que la surévaluation de ce produit était de l'ordre de quatre niveaux. L'erreur ne fut divulguée ni aux investisseurs, ni aux clients. Le code fut rectifié de manière à pouvoir continuer d'attribuer des notations «triple A». Par la suite, après la révélation de l'erreur par le «Financial Times», des procédures disciplinaires furent engagées à l'intérieur de l'entreprise.

2.12. Au milieu de l'année 2007 la baisse des prix de l'immobilier aux États-Unis était déjà bien amorcée. L'agence Moody's comprit alors que ses modèles étaient inadéquats. Elle commença, en août 2007, à abaisser les notes des titres garantis par des prêts hypothécaires, et l'on était entré dans les turbulences. Dans les derniers mois de l'année, Moody's abaissa les notes d'un nombre de titres plus important que pendant toute la période des dix-neuf années écoulées. L'agence Moody's insiste sur le fait qu'elle ne pouvait en aucune façon prévoir l'arrivée de la crise du crédit, mais elle n'avait pas actualisé ses hypothèses statistiques de base concernant le marché hypothécaire américain depuis 2002. En interne, le personnel débattait de cette question en 2006, mais l'agence ne disposait pas des ressources qui auraient permis de procéder à l'examen et à la réévaluation nécessaires.

2.13. Aussi bien les éléments de fait établis par l'organisme américain de contrôle des opérations de bourse (SEC) que les éléments anecdotiques apportés par le «Financial Times» montrent que de nombreux changements seront nécessaires pour que les agences de notation de crédit puissent remplir la fonction et atteindre le niveau de qualité que l'on attend de ces opérateurs.

3. Contenu essentiel du règlement proposé

Enregistrement et cadre de surveillance

3.1. L'article 2 prévoit que le règlement s'applique aux notations de crédit qui sont destinées à être utilisées à des fins réglementaires, tandis que selon l'article 4, les institutions financières ne peuvent utiliser à des fins réglementaires que les notations de crédit émises par des agences de notation qui sont établies dans la Communauté et qui sont enregistrées conformément aux dispositions du règlement dont il s'agit.

3.2. À l'article 12, il est dit qu'une agence de notation a le droit de demander l'enregistrement afin que ses notations de crédit puissent être utilisées à des fins réglementaires, sous réserve d'être une personne morale établie dans la Communauté. L'autorité compétente de l'État membre d'origine enregistre toute agence de notation qui se conforme aux conditions fixées dans le règlement. L'enregistrement est valable sur tout le territoire de la Communauté.

3.3. La demande initiale d'enregistrement doit être adressée au CERVM (comité européen des régulateurs des marchés de valeurs mobilières), qui la transmet à l'autorité compétente de l'État membre d'origine et en informe les autorités compétentes des autres États membres (article 13); la demande est examinée par l'autorité compétente de l'État membre d'origine (article 14), après quoi l'agence fait l'objet d'une décision d'octroi ou de refus de l'enregistrement de la part de l'autorité compétente de l'État membre, sur avis du CERVM (article 15). Le règlement proposé prévoit le retrait de l'enregistrement au cas où l'agence de notation ne remplirait plus les conditions de l'enregistrement (article 17). Les agences de notation doivent déposer une demande d'enregistrement dans les six mois suivant l'entrée en vigueur du règlement (article 35).

3.4. L'article 20 précise les pouvoirs des autorités compétentes. Celles-ci n'ont pas le droit d'interférer avec le contenu des notations de crédit. Toutefois, elles peuvent:

—	accéder à tout document, sous quelque forme que ce soit, et en recevoir une copie;

—	exiger des informations de toute personne et, si nécessaire, convoquer et entendre toute personne pour en obtenir des informations;

—	procéder à des inspections sur place avec ou sans annonce;

—	exiger des enregistrements téléphoniques et d'échanges de données.

3.5. L'article 21 décrit les mesures de surveillance dont disposent les autorités compétentes. Il s'agit notamment du retrait de l'enregistrement, de l'interdiction temporaire d'émettre des notations de crédit, de la suspension de l'utilisation des notations de crédit de l'agence de notation, de l'émission d'une communication au public lorsqu'une agence de notation enfreint les obligations prévues par le règlement, et de la saisine de la justice en vue de poursuites pénales.

3.6. Les articles 22 à 28 contiennent des dispositions relatives à la coopération entre les autorités compétentes, de sorte que l'enregistrement et la surveillance puissent être efficaces dans l'ensemble du marché intérieur. Les articles 29 et 30 prévoient la coopération avec des pays tiers.

3.7. L'article 31 concerne les sanctions applicables par les autorités compétentes. Il prévoit que ces sanctions couvrent au moins les cas de faute professionnelle grave et de défaut de diligence raisonnable. Les sanctions ainsi prévues doivent être efficaces, proportionnées et dissuasives.

Indépendance et prévention des conflits d'intérêts

3.8. L'article 5, paragraphe 1 prévoit qu'une agence de notation veille à ce qu'aucun conflit d'intérêts existant ou potentiel n'affecte l'émission d'une notation de crédit. Aux sections A (exigences organisationnelles) et B (exigences opérationnelles) de l'annexe 1 de la proposition de règlement, figurent les obligations de mise en place d'importants mécanismes permettant d'assurer qu'il en soit ainsi.

3.9. La responsabilité organisationnelle appartient au conseil d'administration ou de surveillance. Les instances dirigeantes doivent satisfaire à des conditions d'honorabilité. Le conseil d'administration ou de surveillance doit comprendre au moins trois membres non exécutifs indépendants. Leur rémunération n'est pas liée à la performance commerciale de l'agence. Leur mandat doit avoir une durée fixe et il ne peut excéder cinq ans. Ce mandat n'est pas renouvelable et des limitations sont prévues concernant la révocation de ces personnes en cours de mandat. Tous les membres du conseil d'administration ou de surveillance doivent avoir une expérience du secteur en question, et au moins un membre indépendant doit disposer d'une connaissance approfondie des marchés du crédit structuré.

3.10. Les membres indépendants du conseil d'administration ou de surveillance doivent assumer la mission spécifique de contrôler l'élaboration et la mise en œuvre de la politique de notation, ainsi que la prévention des conflits d'intérêts. Les politiques et les procédures doivent respecter les dispositions du règlement. Les membres indépendants doivent présenter périodiquement des avis sur ces questions au conseil d'administration ou de surveillance, avis qui sont communiqués à l'autorité compétente, lorsque celle-ci le demande. Pour que les membres indépendants du conseil d'administration ou de surveillance puissent travailler efficacement, les systèmes de notation doivent être correctement établis, s'appuyer sur des contrôles internes et faire l'objet de contrôles indépendants.

3.11. Au plan opérationnel, l'agence de notation identifie et élimine ou, le cas échéant, gère et divulgue tous conflits d'intérêts potentiels ou réels. La proposition décrit en détail les conflits d'intérêts pouvant survenir tant à un niveau personnel qu'à un niveau d'entreprise. Par exemple, une agence de notation s'abstient d'exercer une activité de consultant auprès d'une entité notée ou d'un tiers lié ou de leur fournir des services de conseil en ce qui concerne leur structure sociale ou juridique, leurs actifs ou leurs passifs. De même, une agence de notation s'assure que ses analystes n'émettent pas, de manière formelle ou informelle, de propositions ou de recommandations concernant la conception d'instruments financiers structurés dont on s'attend à ce qu'ils fassent l'objet d'une notation de crédit de sa part.

3.12. Une agence de notation doit établir un relevé et des pistes d'audit de toutes ses activités, et notamment de ses transactions commerciales et techniques avec des entités notées. Ces documents doivent être conservés et communiqués sur demande à l'autorité compétente.

Salariés

3.13. L'article 6 oblige à veiller à ce que les salariés qui sont associés au processus de notation disposent de connaissances et d'une expérience appropriées, ne puissent pas participer à des négociations commerciales avec des entité notées, ne soient pas associés à la fourniture de services de notation à la même entité pour une période supérieure à quatre ans, ne puissent pas de nouveau être associés à la fourniture de services de notation à cette entité dans un délai inférieur à deux ans et soient rémunérés de telle sorte que leur rémunération ne dépende pas du chiffre d'affaires que l'agence de notation tire de sa relation commerciale avec les entités notées relevant de la responsabilité de ces salariés.

3.14. L'annexe 1, section C, énonce d'autres règles concernant les salariés. Celles-ci interdisent aux analystes et autres salariés de posséder, ou d'effectuer toute transaction portant sur, des instruments financiers d'une entité relevant de leur responsabilité ou de solliciter des cadeaux ou des faveurs de cette même entité. D'autres dispositions se rapportent à la confidentialité et à la sécurité des informations.

3.15. Deux dispositions concernent l'emploi ultérieur d'un(e) analyste par une entité à la notation de laquelle il ou elle a été associé(e). Une autre disposition prévoit que quand un(e) analyste rejoint une entité notée, l'agence de notation vérifie le travail qu'il ou elle a effectué au cours des deux années ayant précédé son départ et qui est en rapport avec l'entité en question.

Méthodes de notation

3.16. L'article 7 oblige l'agence de notation à publier les méthodes, modèles et principales hypothèses qu'elle utilise. Elle adopte toutes les mesures nécessaires pour garantir que les informations qu'elle utilise aux fins de l'attribution d'une notation de crédit soient de qualité suffisante et proviennent de sources fiables.

3.17. Une agence de notation doit assurer un suivi de ses notations de crédit et les revoir chaque fois que nécessaire. Lorsqu'une agence de notation modifie ses méthodes, modèles ou principales hypothèses de notation, elle doit immédiatement prendre des mesures pour divulguer les conséquences probables, revoir les notations de crédit affectées par ces modifications et procéder à la nouvelle notation que cela requiert.

Publication et présentation des notations de crédit

3.18. L'article 8 prévoit qu'une agence de notation doit publier toute notation de crédit, ainsi que toute décision d'interrompre une notation de crédit, sur une base non sélective et en temps utile.

3.19. La section D de l'annexe 1 oblige l'agence de notation à indiquer:

—	si la notation de crédit a été communiquée à l'entité notée avant diffusion, et dans l'affirmative, si elle a été modifiée à la suite de cette communication;

—	la (les) principale(s) méthode(s) utilisée(s) pour établir la notation de crédit;

—	la signification de chaque catégorie de notation;

—	la date à laquelle la notation de crédit a été publiée pour la première fois et la date à laquelle elle a été actualisée en dernier lieu.

L'agence de notation doit aussi indiquer de manière claire l'ensemble des attributs et limites de la notation de crédit concernée, en particulier pour ce qui est de la qualité des informations disponibles et de la mesure dans laquelle elle a vérifié ces informations.

3.20. Lorsque, en l'absence de données fiables ou du fait de la complexité de structure d'un nouvel instrument ou de la qualité insuffisante des informations disponibles, la question se pose sérieusement de la capacité d'une agence de notation à émettre une notation crédible, cette agence doit s'abstenir d'émettre une notation ou retirer sa notation existante.

3.21. Au moment d'annoncer une notation de crédit, l'agence de notation doit expliquer les principaux éléments qu'elle a fait intervenir. En particulier, dans le cas de la notation d'un instrument financier structuré, elle doit fournir des informations concernant l'analyse des pertes et des flux de trésorerie qu'elle a effectuée.

3.22. Aussi en ce qui concerne les instruments financiers structurés, l'agence de notation doit indiquer à quel niveau elle a évalué les procédures de saine diligence mises en œuvre à l'échelon des actifs sous-jacents à ces instruments (par exemple, un portefeuille de prêts hypothécaires à haut risque). Si elle s'est fiée à l'évaluation d'un tiers, elle doit préciser comment les conclusions de cette évaluation ont influencé sa notation de crédit.

3.23. L'article 8 répond aussi à la préoccupation selon laquelle les notations de crédit concernant des instruments financiers structurés ne sont pas comparables aux notations de crédit qui portent sur des instruments obligataires conventionnels. En conséquence, les agences de notation de crédit doivent adopter des symboles différents, en renonçant à l'alphabet courant, ou bien alors joindre un rapport fournissant une description détaillée de la méthode de notation différente utilisée pour établir la notation de crédit de ces instruments, ainsi que de la manière dont les caractéristiques de risque inhérentes à ces instruments diffèrent des caractéristiques de risque inhérentes aux instruments conventionnels.

Publications générales et périodiques

3.24. Les publications prévues aux articles 9 et 10 font l'objet de dispositions détaillées qui figurent à l'annexe 1, section E. Il est obligatoire que les publications générales soient à la disposition du public et qu'elles soient à jour en tout temps. Les précisions concernent les éléments qui sont les plus importants d'un point de vue réglementaire, tels que les conflits d'intérêt, la politique de publication, les dispositifs de rémunération, les méthodes de notation, les modèles et les principales hypothèses, les modifications de politiques et de procédures, etc.

3.25. Les publications périodiques comprennent des données semestrielles de taux de défaut et des données annuelles relatives aux clients.

3.26. Est en outre obligatoire la publication d'un rapport annuel de transparence. Ce rapport doit fournir des informations détaillées sur la structure juridique et la détention du capital de l'agence de notation, une description de son système interne de contrôle de la qualité, des statistiques concernant l'affectation des membres du personnel, des précisions relatives à sa politique d'archivage, les conclusions de son contrôle interne annuel portant sur le respect de l'obligation d'indépendance, une description de sa politique de rotation du personnel entre les clients, des informations relatives à ses sources de revenus et une déclaration sur le gouvernement d'entreprise.

4. Perspective du CESE

4.1. Les agences de notation de crédit occupent une position privilégiée dans l'industrie des services financiers, parce que dans ce secteur, les entités réglementées ont l'obligation de détenir des titres dits «valeurs d'investissement». Des deux côtés de l'Atlantique, les autorités ont choisi de ne reconnaître qu'un très petit nombre d'agences de notation de crédit à des fins réglementaires. Le CESE encourage la Commission à utiliser le nouveau processus d'enregistrement pour ouvrir l'activité de notation à de nouvelles agences de notation de crédit, notamment en soutenant les éventuelles initiatives qui auraient pour objet la création d'une agence européenne indépendante, et à réformer la réglementation financière pour permettre de reconnaître, à des fins réglementaires, les notations de toute agence de notation de crédit enregistrée dans l'UE.

4.2. L'oligopole des agences de notation de crédit résulte principalement de la réglementation des services financiers, parce que l'on s'en remet aux notations de crédit en matière de réserves en capital. Le CESE invite instamment les autorités de réglementation de l'UE à ne pas s'appuyer à l'excès sur les notations de crédit, compte tenu, surtout, de l'expérience vécue au cours de la période récente, où certaines notations se sont révélées n'avoir aucun sens.

4.3. En outre, le CESE invite la Commission à traiter la question des clauses de non-responsabilité des agences de notation. Habituellement, ces clauses prévoient qu'aucun utilisateur des informations présentées dans l'analyse concernée ne doit prendre de décision d'investissement en fonction d'une notation de crédit ou de tout autre avis figurant dans ladite analyse. Affirmer que les notations ne représentent qu'un avis et qu'il ne faut pas se déterminer en fonction de ces notations rend dérisoire la notion de fonds propres, comme l'a prouvé la crise actuelle. La nouvelle réglementation devrait prévoir l'obligation pour les agences de notation d'assumer leurs notations.

4.4. Le CESE est également favorable à la proposition selon laquelle d'une part, les agences de notation de crédit doivent être des personnes morales établies dans la Communauté et d'autre part, c'est l'État membre du siège qui devrait être le régulateur. Toutefois, le CESE n'écarte pas a priori l'idée de la création d'une nouvelle autorité de surveillance au niveau de l'UE si les dispositions relatives à la coopération entre les États membres s'avéraient insuffisantes

4.5. Le CESE constate avec la plus grande satisfaction que le règlement proposé se donne véritablement les moyens de son application, comme en témoignent les dispositions précises des articles 21 et 31 (cf. les paragraphes 3.5 et 3.7 ci-dessus). L'absence de sanctions de cette nature est un aspect très critiqué du dispositif réglementaire correspondant qui est en place aux États-Unis. Il importe que les sanctions soient appliquées avec la même vigueur dans tous les États membres. Le CESE est d'avis que le CERVM devrait être chargé de la coordination en la matière.

4.6. Les règles proposées au plan organisationnel et au plan opérationnel sont bien conçues. L'obligation de désigner trois dirigeants non exécutifs indépendants est conforme au code de gouvernance des entreprises adopté au Royaume-Uni et ailleurs. L'on s'appuiera dans une mesure considérable sur le rôle des administrateurs non exécutifs indépendants. Ce sont leur comportement et leurs résultats qui détermineront la réussite de l'application des règles organisationnelles. De l'avis du CESE, il devrait être obligatoire que toutes les désignations de personnalités ayant un rôle non exécutif fassent l'objet d'un agrément préalable de l'autorité compétente. Dans le dispositif proposé, cet agrément est indispensable.

4.7. L'agence Fitch est une filiale à 80 % de Fimalac SA, elle-même filiale à 73 % de Marc de Lacharriere. L'agence S&P fait partie du groupe d'entreprises McGraw Hill. Jusqu'en 2000, l'agence Moody's appartenait au groupe Dun and Bradstreet. Les éléments factuels qu'apporte l'enquête du «Financial Times» donnent à penser qu'après 2000, le professionnalisme historique de Moody's peut avoir été compromis par des impératifs boursiers. Le CESE demande aux autorités compétentes des États membres de surveiller de très près, dans le cadre de leur surveillance d'ordre organisationnel, le lien entre l'activité de notation et les attentes des actionnaires. Il conviendrait de prêter une attention particulière à la structure des systèmes de récompense des dirigeants.

4.8. Au plan opérationnel, les interdictions qui sont exposées en détail au paragraphe 3.11 ci-dessus jouent un rôle central dans le contrôle et la prévention de l'élément le plus important des conflits d'intérêt détectés. Une agence de notation de crédit n'aura plus le droit de noter un produit pour lequel elle aura fourni des services de consultance.

4.9. Les règles concernant les salariés sont également conçues pour éliminer les conflits d'intérêt. Comme c'est le cas pour les auditeurs externes, des limites sont fixées à la durée pendant laquelle un analyste peut être associé à un client quelconque, bien qu'il soit possible d'assouplir la règle et de repousser d'une année la limite de quatre ans. Comme c'est aussi le cas pour les auditeurs et toutes les branches du secteur des services financiers, les analystes n'ont pas le droit de détenir de participations dans le capital d'une société cliente. Le CESE marque sa satisfaction quant au fait que les agences de notation de crédit seront désormais astreintes au respect de ces règles prudentielles.

4.10. Le CESE est très favorable aux dispositions de l'article 7. Il permettra de répondre aux abus très manifestes qu'a mis au jour l'enquête de l'organisme américain de contrôle des opérations de bourse (SEC). La publication des méthodes permettra de savoir sans doute possible si le calcul des notations a pris des raccourcis ou est passé par des voies détournées. En outre, l'agence de notation de crédit aura désormais l'obligation de vérifier ses sources d'information et de s'assurer qu'elles sont suffisamment fiables pour permettre d'établir une notation. Aspect tout aussi important, les règles concernant les modifications des méthodes et des hypothèses, si elles avaient été en vigueur, auraient pu mettre en évidence, plusieurs années avant 2007, les erreurs de notation. Le CESE propose de surveiller de près le respect de l'article 7 et, si nécessaire, il serait possible de renforcer les dispositions de cet article.

4.11. Avec l'article 8, «la boucle est bouclée», puisque cet article oblige à publier la manière dont l'agence de notation a appliqué à chaque produit les règles énoncées à l'article 7. Le CESE est particulièrement satisfait de constater que l'UE ira plus loin que les États-Unis pour ce qui concerne les produits structurés, en exigeant que, d'une manière ou d'une autre, les caractéristiques potentiellement toxiques de ces produits soient clairement mises en évidence.

4.12. Les objections qui sont faites à l'utilisation d'une série distincte de symboles de notation tournent principalement autour du risque qu'après les abaissements massifs de notes auxquels on a assisté, les titres affectés de cette notation distincte puissent être considérés comme des investissements de qualité inférieure. Le CESE et d'avis que cela ne serait pas une mauvaise chose, aussi longtemps que la notation de ces titres ne sera pas redevenue normale.

4.13. Les travaux du COREPER ont mis en évidence le fait que la réglementation proposée n'aborde pas expressément la question des notations établies dans des pays tiers. Le CESE est favorable à la proposition du COREPER, selon laquelle ces notations pourraient être utilisées à des fins réglementaires dans l'UE, sous réserve d'être validées par une agence de notation déjà enregistrée dans l'UE, et à condition:

—	que les deux agences concernées fassent partie du même groupe;

—	que l'agence située dans un pays tiers respecte des obligations de même nature que celles que prévoient les réglementations de l'UE;

—	que la publication d'une notation établie dans un pays tiers se justifie par une raison objective;

—	qu'une coopération existe entre les autorités compétentes qui sont concernées.

4.14. Les diverses publications prévues, tant pour des besoins de réglementation que pour informer le marché, semblent être des dispositions judicieuses, moyennant peut-être deux réserves.

—

Les taux de défaut sont importants parce qu'ils donnent la mesure de la qualité (ou de l'insuffisance de qualité) de l'activité de notation de chaque agence. Aux États-Unis, les obligations sont précises: les agences de notation de crédit doivent publier des statistiques de performance pour une, trois et dix années dans chaque catégorie de notation, de sorte que l'on puisse voir à l'évidence dans quelle mesure leurs notations ont prévu les cas de défaut. Le CESE souhaiterait que la disposition du règlement de l'UE soit tout à fait précise sur ce point.

—	Il existe aussi une obligation de faire connaître l'identité des clients qui représentent plus de 5 % du chiffre d'affaires. Il se peut que cette limite soit fixée à un niveau trop bas. Le CESE demande que le CERVM y consacre un examen plus approfondi.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

17.11.2009

Journal officiel de l’Union européenne

C 277/125

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: plan d’action relatif à l'application de la stratégie de santé animale pour l'Union européenne»

COM(2008) 545 final

(supplément d'avis)

(2009/C 277/26)

Rapporteur: M. NIELSEN

Le 24 février 2009, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29 A des modalités d'application de son règlement intérieur, d'élaborer un supplément d'avis sur la

«Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Plan d’action relatif à l'application de la stratégie de santé animale pour l'Union européenne»

(COM(2008) 545 final).

Lors de sa 453e session plénière des 13 et 14 mai 2009 (séance du 13 mai 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 189 voix pour, 2 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusion

1.1. Le CESE accueille favorablement la proposition d'application de la stratégie de santé animale et reconnaît que, dans une large mesure, la Commission a pris en compte les observations qu'avait formulées le CESE lors de la présentation de la proposition de nouvelle stratégie. Le CESE réitère son invitation à renforcer l'action de l'UE en faveur de la prévention et de la surveillance des maladies contagieuses graves des animaux domestiques, ainsi qu'en faveur de la lutte contre ces maladies, dont plusieurs continuent à présenter des risques à l'échelle mondiale. C'est pourquoi le CESE continue d'espérer que les futures règles communautaires se diffuseront le plus puissamment possible au monde environnant, et pense aussi que la Commission devrait contribuer à la bonne compréhension, dans les pays tiers concernés, des nouveautés du droit communautaire et tirer parti des connaissances spécialisées et des ressources disponibles dans les pays membres pour résoudre les crises. Dans le même temps, il y a lieu d'accroître l'engagement vis-à-vis des pays en développement, et l'élaboration d'indicateurs doit être considérée comme une priorité, compte tenu de l'importance fondamentale qui est la leur. Il importe en outre que le fonds vétérinaire soit maintenu et que le cofinancement des États membres soit harmonisé pour éviter toute distorsion de concurrence.

2. Contexte

2.1. En 2007, le CESE s'est déclaré favorable à la proposition de la Commission relative à une nouvelle stratégie de santé animale pour la période 2007-2013 (1). Le plan d'action dont il s'agit maintenant est une application de la stratégie, et s'accompagne d'un calendrier applicable aux 31 mesures détaillées (2) devant être mises en œuvre d'ici 2013 dans les quatre domaines d'action (définition des priorités, cadre législatif, prévention et recherche, etc.). Les éléments les plus importants prévus dans ce calendrier sont une nouvelle législation communautaire dans le domaine de la santé animale, ainsi qu'une révision du partage des coûts et des responsabilités. À cela, il faut ajouter le projet d'adhésion, à plus long terme, de l'UE à l'Office international des épizooties (OIE); des mesures contre les entraves sanitaires aux exportations, une catégorisation des risques liés aux maladies animales et des risques chimiques, ainsi que la définition de priorités concernant ces risques; des lignes directrices en matière de biosécurité au niveau du cheptel et aux frontières; le développement de systèmes électroniques d'information; le renforcement des banques d'antigènes et de vaccins dans l'UE; le développement de nouveaux médicaments et de vaccins; et enfin la surveillance de la résistance des microorganismes zoonotiques aux antibiotiques. L'objectif premier est de simplifier et d'améliorer le droit existant et le droit nouveau, ainsi que d'assurer une meilleure efficacité de la réglementation. C'est pourquoi la Commission souhaite évaluer systématiquement chaque proposition et, ce faisant, étudier d'autres solutions possibles en vue de parvenir à une législation qui soit meilleure et qui soit plus simple.

3. Observations générales

3.1. Le plan d'action est pertinent et bien pensé, et le CESE apprécie l'esprit d'ouverture et de volonté de coopération qui, dans une grande mesure, a caractérisé jusqu'à présent le processus en cours, et notamment le fait que la Commission ait pris en compte les observations du CESE. Il convient cependant d'avancer plus rapidement dans la délimitation et le classement par ordre de priorité des domaines auxquels devra s'appliquer le plan d'action, et il convient aussi, pour commencer, d'établir cette délimitation et ce classement par ordre de priorité en fonction de l'affectation réciproque de priorités au risque d'effets des maladies en question sur les humains, en fonction des souffrances que ces maladies occasionnent aux animaux, ainsi qu'en fonction de la prise en considération des conséquences économiques qui en résultent pour les producteurs et les entreprises.

3.2. Comme l'a déjà souligné précédemment le CESE, il est d'une importance déterminante pour la crédibilité de l'UE que les institutions communautaires et les États membres respectent les délais qu'ils fixent eux-mêmes pour la présentation, l'adoption et l'application des mesures concrètes, ce qui, malheureusement, constitue plus souvent l'exception que la règle. C'est pourquoi il importe que la Commission définisse à tout le moins des délais réalistes en ce qui concerne la présentation de ses propres propositions et rapports, et respecte ces délais, dans la pratique.

3.3. C'est pourquoi s'agissant des délais impartis aux différentes actions, il faudrait en outre faire apparaître clairement, que ce qui est désigné comme «calendrier indicatif pour les initiatives législatives/date indicative d'achèvement» se rapporte à la présentation de propositions, et non pas à la décision finale, qui sera le résultat d'un processus ultérieur, appelé à durer longtemps. Un élément particulièrement peu clair est l'affirmation selon laquelle les actions spéciales concernant le bien-être des animaux, qui sont inscrites dans le plan d'action pour la période débutant en 2006 (3), font maintenant partie intégrante de la stratégie de santé animale; le manque de clarté tient ici au fait que les délais fixés par le calendrier relatif à ces actions étaient déjà, dans une large mesure, dépassés immédiatement après la présentation du plan d'action.

3.4. Il est d'une importance déterminante de renforcer le niveau de protection lors de la mise en œuvre des différentes actions, et il est tout aussi important de rendre ces actions plus efficaces, et de les mener en conformité du principe de proportionnalité et dans l'esprit des efforts visant à améliorer et à simplifier les cadres législatifs. En outre, il importe que le suivi de la stratégie de santé animale s'effectue en coopération ouverte avec les États membres et les organisations représentant les intérêts concernés, notamment à travers le plan de communication et le Comité consultatif sur la santé animale.

4. Observations particulières

4.1. Le CESE est favorable à l'objectif premier, qui est de créer un cadre législatif définissant des principes communs et des exigences communes dans le domaine de la santé animale et indiquant les interfaces avec le droit déjà applicable en matière, notamment, de bien-être des animaux, de sécurité alimentaire, de santé publique, de politique agricole, etc. Dans le même temps, la simplification et l'efficacité accrue de la législation, auxquels l'on entend parvenir, contribueront à créer un domaine de décision politique plus transparent et plus ouvert, mais cela suppose, simultanément, une démarche interdisciplinaire et l'intervention de considérations relatives à la sécurité alimentaire, à la santé animale et à la protection contre les épidémies. Il est nécessaire de tirer parti des synergies existant dans ce domaine, et il convient aussi que le bien-être des animaux fasse, davantage que par le passé, partie intégrante de la problématique de l'état sanitaire des élevages, lorsque cela se justifie.

4.2. La catégorisation des maladies animales et la définition du niveau de risque acceptable représente un défi important du point de vue du partenariat. Il convient en premier lieu de mener les travaux sur une base scientifique, de telle sorte que la catégorisation des maladies s'effectue par rapport à l'épidémiologie et aux possibilités de contrôle. Il est toutefois nécessaire, dans le même temps, d'intégrer dans l'évaluation les conséquences économiques et commerciales des maladies.

4.3. Les actions et les ressources seront, selon le plan d'action, «orientées vers les maladies présentant un grand intérêt public». Il s'agit, par définition, de maladies qui constituent une menace pour la santé humaine, mais il conviendrait que «l'intérêt public» et les financements qui y sont associés englobent aussi les maladies qui ont des conséquences économiques graves pour l'industrie et, du même coup, pour l'économie des États membres.

4.4. Il est par ailleurs d'une importance décisive de viser une coïncidence plus étroite entre les règles de l'UE et les recommandations de l'OIE lorsqu'il s'agit de simplifier et de réviser le droit existant en la matière. En même temps, il importe d'éviter les limitations non souhaitables, au plan concurrentiel, entre pays membres et par rapport aux pays tiers. C'est pourquoi il faut que lors de l'élaboration d'une nouvelle législation dans le domaine vétérinaire et dans le domaine du bien-être des animaux, l'UE s'efforce de faire comprendre cet aspect dans les pays tiers et qu'elle s'emploie aussi à assurer le degré d'harmonisation le plus élevé possible.

4.5. Le modèle efficace et responsable de partage des coûts, auquel l'on souhaite parvenir, devrait continuer à reposer sur un financement commun apporté par l'UE et les États membres, mais aussi se fonder sur la responsabilité de l'industrie et sur les coûts encourus jusqu'à présent pour la prévention des maladies et la lutte contre ces maladies. Ainsi, il conviendrait de maintenir le financement de l'UE par l'intermédiaire du fonds vétérinaire, et en même temps, il conviendrait d'harmoniser le cofinancement des États membres pour éviter une distorsion de concurrence résultant de différences de répartition entre financement public et financement privé. Il faudrait prévoir une possibilité de compensation pour permettre de couvrir les coûts aussi bien directs qu'indirects, de telle sorte que la future stratégie de santé animale comporte une incitation inconditionnelle à déclarer les foyers de maladies contagieuses graves d'animaux d'élevage. Comme le précise la Commission, il sera nécessaire de procéder à une analyse approfondie des possibilités qui existent, avant d'élaborer une proposition de modèle harmonisé de partage des coûts.

4.6. Le secteur de l'alimentation animale revêt un grand intérêt au regard de la santé animale, et c'est pourquoi la gestion des aliments pour animaux a de l'importance au regard de la protection contre les épidémies. Le CESE souhaiterait cependant voir justifier plus précisément la proposition visant à faire intervenir des garanties financières dans le secteur de l'alimentation animale, sans référence apparente aux conclusions du rapport qui existe sur les garanties financières dans le secteur de l'alimentation animale (4).

4.7. Comme l'a déjà souligné précédemment le CESE, la vaccination doit, notamment pour des questions d'acceptation par la population, être utilisée pour combattre les épidémies, si elle permet de remplacer ou de compléter avantageusement l'élimination d'animaux sains. Comme le souligne aussi la Commission, la décision de procéder ou non à la vaccination doit être prise au cas par cas et reposer sur des principes et des facteurs généralement reconnus, tels que la disponibilité et l'efficacité du vaccin, des tests valides, les lignes directrices internationales et les éventuelles entraves aux échanges, le rapport coût-efficacité et les risques éventuels liés à l'utilisation du vaccin.

4.8. Il existe un besoin de travaux supplémentaires de recherche-développement en ce domaine, de même qu'à cet égard, il est d'une importance décisive que la Commission s'efforce de diffuser une compréhension générale de la politique de vaccination de l'UE à l'extérieur des frontières de l'Union, dans le but de réduire le nombre de cas douteux en ce qui concerne les exportations.

4.9. Jusqu'à présent, les crises aiguës se sont traitées, dans une large mesure, au moyen de contacts entre l'État membre agissant individuellement et le pays tiers concerné, et de ce point de vue, il est d'une importance tout à fait déterminante qu'à l'avenir aussi, les problèmes se règlent conjointement entre les parties concernées. L'actuel partage des tâches s'est révélé satisfaisant, et c'est pourquoi il faudra maintenir la possibilité d'un droit de négociation directe entre pays concernés, sous réserve que les parties tiennent la Commission informée en permanence.

4.10. Actuellement, dans la plupart des exploitations, l'on met en œuvre une série d'actions qui sont un mélange de mesures concrètes, de procédés courants et de simple bon sens. Il en résulte cependant un degré significatif d'incertitude juridique, si l'on doit utiliser pour l'élaboration d'un modèle de partage des coûts ces actions volontaires de protection contre les épidémies, qui sont le plus souvent des actions menées à l'initiative des producteurs ou bien suite aux conseils prodigués par les organisations.

4.11. Bien que dans l'immédiat, il paraisse justifié d'évaluer dans quelle mesure l'éleveur, dans le cas considéré, a pris des mesures suffisantes pour empêcher l'apparition et la propagation d'une maladie contagieuse du bétail, l'idée de se servir de cette évaluation comme critère de décision concernant la compensation financière pose problème. Parce que l'on ne dispose pas de connaissances suffisantes sur les effets des mesures de prévention pour les différentes espèces animales, il est très difficile, à l'heure actuelle, d'appliquer de telles règles dans la pratique. C'est pourquoi il faut mener des travaux de recherche-développement pour mettre en évidence les possibilités susceptibles d'exister et déterminer leur applicabilité dans la pratique.

4.12. Il conviendrait de mettre en œuvre les règles fondamentales de la biosécurité par le moyen de la législation, laquelle pourrait être complétée par des règles plus précises sous forme de lignes directrices adaptées à différentes espèces animales ou à différentes formes de production (par exemple, au cas des «agriculteurs amateurs»). En outre, il y a besoin de poursuivre des actions d'information, en coopération entre autorités et organisations professionnelles.

4.13. La recherche, le développement et les services de conseil sont d'une importance essentielle pour la réalisation des objectifs de la stratégie. Pour sa plus grande part, la recherche n'a de valeur qu'à partir du moment où elle se concrétise dans la production, le conseil et le contrôle. C'est pourquoi le transfert de connaissances est un domaine d'action important. Ainsi, «l'agenda stratégique de recherche» ne se concentre pas suffisamment sur la prévention qui prend la forme de mesures ne comportant pas le recours à la médecine vétérinaire. C'est pourquoi il conviendrait d'associer, plus résolument que la Commission n'en a, semble-t-il, l'intention, les organisations d'éleveurs aux travaux de recherche de solutions.

4.14. Avec un nombre accru d'États membres, le risque augmente de voir fixer les normes au niveau du plus petit commun dénominateur. Il faudrait donner la possibilité à certains États membres de «prendre de l'avance», à condition que cela puisse se faire sans nuire aux intérêts de la Communauté. Cela permettra d'acquérir de l'expérience dont pourront ensuite profiter les autres États membres. Comme exemple, l'on peut citer le fait que la Commission prévoie de présenter en 2011 une proposition concernant l'identification électronique du bétail, système devant se substituer aux marques auriculaires, après quoi interviendra un long processus de décision. Compte tenu des avantages évidents que cela représente sous forme d'économies de main-d'œuvre dans les exploitations, d'amélioration du recensement des animaux traités et, du même coup, d'analyses plus sûres et d'amélioration de la sécurité des produits, il faudrait prévoir la possibilité d'accélérer l'adoption de ce système d'identification.

Bruxelles, le 13 mai 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Communication de la Commission datant de 2007, sur une nouvelle stratégie de santé animale pour l'Union européenne (2007-2013) placée sous la devise «Mieux vaut prévenir que guérir» (COM(2007) 539 final) et avis du Comité économique et social européen du 16.1.2008, JOCE C 151 du 17.6.2008

(2) Alors que la communication de la Commission COM(2008) 545 porte sur 21 actions, la planification interne en prévoit 31 (voir par exemple http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/pillars/action_en.htm)

(3) COM(2006) 13 final, «Plan d'action communautaire pour la protection et le bien-être des animaux» et avis du CESE du 26.10.2006, JOCE C 324 du 30.12.2006.

(4) Annexe au document COM(2007) 469 concernant les «garanties financières dans le secteur de l'alimentation animale», avec description des systèmes existants.

		ISSN 1725-2431 doi:10.3000/17252431.C_2009.277.fre
Journal officiel de l’Union européenne		C 277

Édition de langue française	Communications et informations	52e année 17 novembre 2009

Numéro d'information	Sommaire	page
	I Résolutions, recommandations et avis
	AVIS
	Comité économique et social européen
	453e session plénière des 13 et 14 mai 2009
2009/C 277/01	Avis du Comité économique et social européen sur le thème Recherche et développement: un appui pour la compétitivité	1

2009/C 277/02	Avis du Comité économique et social européen sur L'impact des barrières législatives des États membres pour la compétitivité de l'UE (avis exploratoire à la demande de la présidence tchèque)	6

2009/C 277/03	Avis du Comité économique et social européen sur le thème Société de l'énergie sans carbone — Éducation et formation (avis exploratoire)	15

2009/C 277/04	Avis du Comité économique et social européen sur L'écologisation du transport maritime et fluvial (avis exploratoire)	20

2009/C 277/05	Avis du Comité économique et social européen sur Le transport routier en 2020: les attentes de la société civile organisée (avis exploratoire)	25

2009/C 277/06	Avis du Comité économique et social européen sur le thème Associer la société civile au partenariat oriental (avis exploratoire)	30

2009/C 277/07	Avis du Comité économique et social européen sur La participation de la société civile à la mise en œuvre des plans d'action au titre de la politique européenne de voisinage dans les pays du Caucase méridional (Arménie, Azerbaïdjan et Géorgie)	37

2009/C 277/08	Avis du Comité économique et social européen sur La région de la mer Baltique: le rôle de la société civile organisée pour améliorer la coopération régionale et identifier une stratégie régionale	42

	III Actes préparatoires
	Comité économique et social européen
	453e session plénière des 13 et 14 mai 2009
2009/C 277/09	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil abrogeant les directives 71/317/CEE, 71/347/CEE, 71/349/CEE, 74/148/CEE, 75/33/CEE, 76/765/CEE, 76/766/CEE et 86/217/CEE du Conseil relatives à la métrologieCOM(2008) 801 final — 2008/0227 (COD)	49

2009/C 277/10	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection des animaux utilisés à des fins scientifiquesCOM(2008) 543 final — 2008/0211 (COD)	51

2009/C 277/11	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Conseil instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêcheCOM(2008) 721 final — 2008/0216 (CNS)	56

2009/C 277/12	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: combattre la déforestation et la dégradation des forêts pour lutter contre le changement climatique et la diminution de la biodiversitéCOM(2008) 645 final	62

2009/C 277/13	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Une stratégie de l’Union européenne pour l’amélioration des pratiques de démantèlement des naviresCOM(2008) 767 final	67

2009/C 277/14	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la phase II de la récupération des vapeurs d'essence, lors du ravitaillement en carburant des voitures particulières dans les stations-serviceCOM(2008) 812 final — 2008/0229 (COD)	72

2009/C 277/15	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la performance énergétique des bâtiments (refonte) COM(2008) 780 final — 2008/0223 (COD)	75

2009/C 277/16	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil faisant obligation aux États membres de maintenir un niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliersCOM(2008) 775 final — 2008/0220 (CNS)	81

2009/C 277/17	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents dans le domaine du transport routier et d'interfaces avec d'autres modes de transportCOM(2008) 887 final – 2008/0263 (COD)	85

2009/C 277/18	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme d'aide à la relance économique par l'octroi d'une assistance financière communautaire à des projets dans le domaine de l'énergieCOM(2009) 35 final – 2009/0010 (COD)	90

2009/C 277/19	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil: initiative matières premières – répondre à nos besoins fondamentaux pour assurer la croissance et créer des emplois en EuropeCOM(2008) 699 final	92

2009/C 277/20	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission Réagir face à la crise de l'industrie automobile européenneCOM(2009) 104 final	98

2009/C 277/21	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Conseil sur les lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membresCOM(2008) 869 final – 2008/0252 (CNS)	100

2009/C 277/22	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 92/85/CEE du Conseil concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou allaitantes au travailCOM(2008) 637 final – 2008/0193 (COD)	102

2009/C 277/23	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2003/48/CE en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêtsCOM(2008) 727 final – 2008/0215 (CNS)	109

2009/C 277/24	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui concerne la fraude fiscale liée aux importations et autres opérations transfrontalièresCOM(2008) 805 final – 2008/0228 (CNS)	112

2009/C 277/25	Avis du Comité économique et social européen sur les agences de notation COM(2008) 704 final – 2008/0217 (COD)	117

2009/C 277/26	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: plan d’action relatif à l'application de la stratégie de santé animale pour l'Union européenneCOM(2008) 545 final	125