Journal officiel C 181/2012

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/2

Avis du Comité économique et social européen sur le thème «Jeunes handicapés: emploi, insertion et participation à la vie en société»

(2012/C 181/02)

Rapporteur: M. VARDAKASTANIS

Dans une lettre datée du 9 décembre 2011, et conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, Mme Hækkerup, ministre danoise de l'intégration et des affaires sociales, a prié le Comité économique et social européen, au nom de la présidence danoise, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème

«Jeunes handicapés: emploi, insertion et participation à la vie en société».

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 148 voix pour et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen:

1.1.1

recommande que la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées soit mise en œuvre de manière à permettre à celles-ci, notamment aux jeunes, femmes et hommes, d'exercer pleinement leurs droits fondamentaux.

1.1.2

demande aux États membres de faire leur possible pour encourager les handicapés à participer pleinement à la vie en société et à l'activité économique dans le cadre des programmes nationaux de réforme prévus par la stratégie Europe 2020, en mettant en place des mesures efficaces de lutte contre la discrimination.

1.1.3

appelle à une éducation inclusive accessible aux personnes handicapées, conformément à l'article 24 de ladite Convention. Le Comité estime que les jeunes handicapés devraient avoir accès à l'enseignement primaire, secondaire et supérieur dans les mêmes conditions que les autres et souligne l'importance de l'éducation non formelle, ainsi que la nécessité de reconnaître cette dernière.

1.1.4

réclame une diffusion appropriée des informations sur les établissements d'enseignement supérieur ou l'offre en matière de formation sous des formes différentes telles que le braille, les versions audio, vidéo ou faciles à lire, les dispositifs de conversion de la parole à l'écrit/ le système «palantype». Des livres en braille et audio devraient figurer au catalogue des bibliothèques.

1.1.5

considère que les arts, les sports et les loisirs jouent un rôle essentiel dans le développement des aptitudes et l'inclusion des jeunes handicapés et devraient par conséquent leur être pleinement accessibles.

1.1.6

appelle les États membres et les institutions européennes à promouvoir les pratiques exemplaires et les actions positives en faveur de l'inclusion des personnes handicapées dans le système éducatif et le marché de l'emploi. Les investissements dans l'entrepreneuriat social et les PME, de même que les incitations financières encourageant les employeurs à engager des jeunes handicapés, devraient en faire partie.

1.1.7

recommande aux États membres, à la Commission européenne et au Parlement européen de combattre la discrimination envers les jeunes handicapés.

1.1.8

plaide pour l'accessibilité et des aménagements raisonnables afin de faciliter l'accès à l'emploi pour les jeunes handicapés.

1.1.9

est convaincu que les partenaires sociaux ont un rôle essentiel à jouer dans la promotion de l'emploi des jeunes handicapés, en inscrivant la question de l'accessibilité et des aménagements raisonnables à l'ordre du jour de leurs négociations.

1.1.10

recommande de recourir aux Fonds structurels pour promouvoir l'inclusion des jeunes handicapés. Le Comité demande que le règlement actuellement en vigueur soit mis en œuvre comme il se doit, que le texte qui lui succédera soit conforme à la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées et intègre en son article 7 la question de l'accessibilité à titre de principe horizontal, parallèlement à la non-discrimination et à l'inclusion.

1.1.11

appelle les États membres à mettre en œuvre la directive portant création d'un cadre général en faveur de l'égalité de traitement en matière d'emploi et de travail (1) et réclame une interprétation de cette dernière à l'aune de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées.

1.1.12

recommande à la Commission européenne, au Parlement européen et au Conseil d'apporter leur concours aux organisations représentant les jeunes handicapés et de les consulter dans le cadre des processus politiques qui les concernent.

1.1.13

rappelle que la crise économique et les mesures d'austérité ne doivent pas porter atteinte aux droits des jeunes handicapés et invite les États membres à prendre des mesures de protection positives à leur égard.

1.1.14

plaide pour la promotion du droit des jeunes handicapésà une vie autonome et appelle les États membres et la Commission européenne à utiliser les Fonds structurels pour encourager la désinstitutionalisation et les soins de proximité.

1.1.15

salue la volonté de la Commission européenne d'élaborer un acte législatif sur l'accessibilité dans l'Union européenne et recommande de veiller à ce que celui-ci soit d'une grande fermeté et garantisse la totale accessibilité des biens, des services et de l'environnement bâti dans l'UE.

1.1.16

préconise d'établir un système de normalisation européen inclusif et se félicite de l'adoption du mandat no 473, qu'il considère comme une mesure positive de promotion de l'accessibilité.

1.1.17

accueille favorablement la directive «Services de médias audiovisuels» (2) et demande qu'elle soit mise en œuvre comme il se doit (3).

1.1.18

plaide pour la mise en œuvre effective du règlement concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar au sein de l'Union européenne (4). Le Comité invite les États membres à appliquer le règlement, ainsi qu'à prendre des mesures supplémentaires pour garantir la liberté de circulation des jeunes handicapés (5).

1.1.19

salue la volonté affichée par la Commission européenne dans le cadre de l'agenda numérique de garantir que les sites internet du secteur public, ainsi que ceux qui fournissent des services de base aux citoyens, soient pleinement accessibles d'ici 2015.

1.1.20

estime crucial de tenir compte des besoins des jeunes handicapés dans tous les programmes et politiques de l'UE destinés à la jeunesse et plaide pour des actions positives de sensibilisation à ces besoins.

2. Introduction

2.1 Le CESE:

2.1.1

tient à signaler que les jeunes handicapés font l'objet de diverses formes de discrimination notamment en raison du sexe, de la race, de la couleur, des origines ethniques ou sociales, des caractéristiques génétiques, de la langue, de la religion ou des convictions, des opinions politiques ou de toute autre opinion, de l'appartenance à une minorité nationale, de l'état de fortune, de la naissance, de l'âge et de l'orientation sexuelle.

2.1.2

appelle les États membres à progresser dans les négociations sur la directive anti-discrimination (6), en vue de garantir une protection juridique contre toute forme de discrimination au sein de l'UE.

2.1.3

reconnaît que les jeunes handicapés sont deux à cinq fois plus exposés au risque de violence que leurs homologues ne souffrant d'aucun handicap.

2.1.4

regrette que les jeunes handicapés soient en butte à des préjugés et à des attitudes négatives au sein de la société, qui sont autant de freins à leur participation, leur autodétermination et leur intégration.

2.1.5

affirme que les jeunes femmes handicapées, les personnes nécessitant un niveau élevé d'assistance et celles qui souffrent d'un handicap psychosocial subissent de nombreuses formes de discrimination.

2.1.6

appelle à reconnaître les droits politiques des jeunes handicapés, ainsi qu'à leur permettre de les exercer dans les mêmes conditions que les autres, et estime indispensable que les procédures, les installations et les supports électoraux leur soient accessibles.

2.1.7

propose de prendre en compte les politiques relatives aux jeunes handicapés dans toutes les lignes budgétaires concernées du cadre financier pluriannuel afin de garantir des ressources suffisantes à la promotion de l'accessibilité et de l'inclusion.

2.1.8

propose de rassembler des preuves de l'impact des instruments de politique concernant les jeunes handicapés et suggère de financer à cette fin des projets, des études et des recherches à l'échelon de l'UE.

2.1.9

rappelle les recommandations formulées dans ses avis antérieurs, notamment ceux qu'il a consacrés à l'emploi et à l'accessibilité, à la stratégie en faveur des personnes handicapées et aux conséquences du changement démographique.

3. Emploi et enseignement

Enseignement

3.1 Le CESE:

3.1.1

convient de l'importance que revêt un système d'enseignement général inclusif et appelle à enseigner la langue des signes à l'école primaire, à introduire les technologies de conversion de la parole à l'écrit (palantype) et de boucles à induction, à engager des enseignants formés à l'utilisation du braille et à tout autre mode approprié de soutien aux élèves souffrant d'un handicap, tel que la communication améliorée et alternative (CAA).

3.1.2

salue les programmes «Jeunesse en mouvement» et «Jeunesse en action» adoptés par la Commission dans le cadre de la stratégie Europe 2020 et demande aux États membres de veiller à ce que les jeunes handicapés en bénéficient pleinement.

3.1.3

se félicite de l'utilisation des programmes «Erasmus pour tous» de l'UE dans les domaines de l'éducation, de la formation, de la jeunesse et du sport et recommande d'en faire usage pour stimuler l'épanouissement personnel et les perspectives d'emploi des jeunes handicapés.

3.1.4

demande que des mesures efficaces soient prises afin de lutter contre le décrochage scolaire, sachant que la probabilité d'atteindre l'enseignement supérieur est deux fois moindre pour les personnes handicapées que pour celles qui ne le sont pas. Le Comité souhaite que les établissements d'enseignement supérieur deviennent plus inclusifs et entreprennent des actions positives, en introduisant par exemple des bourses pour les étudiants handicapés et des systèmes de quotas.

3.1.5

souhaite que des mesures efficaces soient prises en vue de faciliter le passage de l'école à l'emploi pour les jeunes handicapés.

3.1.6

salue la résolution du Parlement européen sur la mobilité des personnes handicapées (7) et se félicite de l'accent placé sur l'enseignement inclusif.

3.1.7

reconnaît l'importance de l'éducation non formelle (8) pour les jeunes handicapés et plaide pour que la charte de qualité européenne pour les stages soit développée et tienne compte des critères d'accessibilité.

3.1.8

reconnaît que les jeunes handicapés ont le droit de bénéficier des programmes d'échange européens et des possibilités d'études et d'apprentissage à l'étranger et de profiter des outils européens pour la validation des compétences et la reconnaissance des qualifications.

3.1.9

plaide pour que le contenu des programmes éducatifs, les TIC et les bâtiments soient accessibles, condition indispensable à la jouissance du droit à l'éducation. La Commission européenne et les États membres devraient encourager les écoles, les établissements d'enseignement supérieur et les services de conseil s'adressant à la jeunesse à prendre l'accessibilité en ligne de compte dans leurs actions.

3.1.10

3.1.11

envisage le recours à un financement européen, notamment au Fonds social européen (FSE), ainsi qu'au programme pour l'éducation et la formation tout au long de la vie pour appuyer l'intervention de consultants auprès des élèves handicapés et des enseignants.

Emploi

3.2 Le CESE:

3.2.1

reconnaît que les personnes handicapées ont deux à trois fois plus de risques d'être au chômage que leurs homologues ne souffrant d'aucun handicap.

3.2.2

est favorable à l'utilisation des Fonds structurels pour garantir un soutien financier adéquat à la stratégie européenne en faveur des personnes handicapées. Il conviendrait en particulier de tirer plus efficacement parti du FSE pour doper l'emploi des jeunes handicapés, ainsi que du FEDER pour parvenir à un niveau d'accessibilité élevé en Europe.

3.2.3

appelle les États membres à promouvoir l'emploi des jeunes handicapés en offrant un soutien financier aux employeurs et en investissant dans les PME, l'entrepreneuriat social et l'activité professionnelle indépendante.

3.2.4

suggère de prévoir des aménagements raisonnables, un horaire de travail flexible, un régime de télétravail et un accès aux TIC en vue de soutenir l'emploi des jeunes handicapés et tient à signaler que le refus de réaliser ces aménagements représente un acte de discrimination (9).

3.2.5

recommande que la Commission européenne garantisse l'accessibilité aux jeunes travailleurs et stagiaires handicapés lorsqu'elle s'emploie à promouvoir et à développer les possibilités professionnelles et de formation professionnelle transfrontalières, ainsi qu'à lever les obstacles à la libre circulation des travailleurs au sein de l'UE.

3.2.6

est convaincu que les partenaires sociaux ont un rôle essentiel à jouer dans la promotion et la protection de l'emploi des jeunes handicapés, en reprenant cette question dans leurs négociations collectives.

3.2.7

appelle les États membres à investir en faveur des jeunes travailleurs handicapés afin de les aider à gérer les conséquences de la crise économique, étant donné qu'ils éprouvent davantage de difficultés à trouver un emploi et à le conserver.

4. Participation et inclusion

4.1 Le CESE:

4.1.1

réaffirme que les jeunes handicapés, et particulièrement ceux qui souffrent d'un handicap mental, ont droit à la reconnaissance en tous lieux de leur personnalité juridique.

4.1.2

appelle à sensibiliser à la situation des personnes handicapées en récoltant des données cohérentes conformément à l'article 31 de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées et insiste sur le devoir de lutte contre les stéréotypes incombant aux médias.

4.1.3

recommande aux États membres de reconnaître que les jeunes handicapés jouissent de la capacité juridique dans tous les domaines, sur la base de l'égalité avec les autres.

4.1.4

insiste sur la nécessité de permettre aux jeunes handicapés de jouir d'une liberté totale de circulation et escompte des propositions spécifiques pour supprimer les obstacles à la portabilité des prestations d'invalidité.

4.1.5

4.1.6

invite à créer un comité européen du handicap (10) appelé à contribuer aux politiques et à la législation de l'UE en se chargeant des questions d'inclusion et d'accessibilité concernant les jeunes handicapés.

4.1.7

met en évidence le rôle essentiel joué par le sport dans la promotion de la participation des jeunes handicapés et demande qu'un concours financier et politique soit apporté à des initiatives positives telles que les Jeux paralympiques.

4.1.8

suggère que des évaluations par les pairs soient menées par le comité de la protection sociale, le comité de l'emploi et le comité de la politique économique en vue d'un partage des meilleures pratiques concernant l'égalité des chances pour les jeunes handicapés dans le cadre de la méthode ouverte de coordination, de la stratégie pour l'emploi et des politiques économiques au titre des programmes nationaux de réforme.

4.1.9

souhaite qu'un soutien financier et politique soit octroyé aux organisations représentant les jeunes handicapés afin de promouvoir la participation et de lutter contre les préjugés par la sensibilisation.

4.1.10

demande que des formations soient dispensées aux fonctionnaires, enseignants, employeurs et prestataires de services en vue de leur permettre de bien respecter la législation en matière d'accessibilité et d'égalité des chances en vigueur à l'échelon européen et national.

4.1.11

recommande de promouvoir le droit des jeunes handicapés à une vie autonome et de faire usage des Fonds structurels pour soutenir la désinstitutionalisation et encourager la vie en communauté.

5. Accessibilité

5.1 Le CESE:

5.1.1

invite le Parlement européen et le Conseil à intégrer l'accessibilité à titre de principe horizontal à l'article 7 du projet de règlement général relatif aux Fonds structurels pour la période 2014-2020.

5.1.2

salue les démarches entreprises par la Commission européenne en vue d'élaborer un acte législatif sur l'accessibilité dans l'Union européenne et insiste une nouvelle fois sur l'urgente nécessité d'une législation forte et contraignante permettant aux personnes handicapées d'accéder aux biens, aux services et à l'environnement bâti. Le Comité plaide pour la définition de solides mécanismes de mise en œuvre et de suivi, tant à l'échelon européen que national.

5.1.3

réclame une mise en œuvre effective du règlement concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar au sein de l'Union européenne (11) et invite les États membres à appliquer le règlement, ainsi qu'à prendre des mesures énergiques pour garantir la liberté de circulation des jeunes handicapés.

5.1.4

compte sur un plan spécifique pour rendre toutes les institutions de l'UE accessibles s'agissant des infrastructures, des procédures de recrutement, des réunions, des sites internet et des informations.

5.1.5

5.1.6

prend connaissance avec satisfaction du cadre réglementaire de l'Union européenne pour les services et les réseaux de communications électroniques et estime que les produits et services de communication électronique revêtent une importance cruciale pour permettre aux nouvelles générations mobiles de rester informées et de communiquer.

5.1.7

reconnaît l'importance de l'accès à la société de l'information et aux technologies de l'information et de la communication (TIC), notamment aux contenus, en tant que droit fondamental des personnes handicapées.

5.1.8

reconnaît la valeur ajoutée de la directive «Services de médias audiovisuels» (12) et demande qu'elle soit appliquée et mise en œuvre, en particulier s'agissant des mesures relatives aux personnes handicapées.

5.1.9

salue la proposition de règlement relatif à la normalisation européenne (13) présentée par la Commission européenne, ainsi que la communication intitulée «Une vision stratégique pour les normes européennes (14)».

5.1.10

invite à instaurer un système de normalisation européen inclusif et voit d'un bon œil l'adoption du mandat no 473, qu'il considère comme une mesure positive de promotion de l'accessibilité.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO L 303, 2.12.2000, pp. 16-22.

(2) JO L 95, 15.4.2010, pp. 1-24; JO L 303, 2.12.2000, pp. 16-22.

(3) À la lumière de cette directive, il conviendrait de veiller à l'accessibilité du contenu visuel des médias en ligne.

(4) JO L 55, 28.2.2011, pp. 1-12.

(5) Ainsi, l'accessibilité des autobus en milieu rural devrait être une obligation.

(6) COM(2008) 426 final.

(7) 2010/2272 (INI).

(8) L'éducation non formelle n'est pas dispensée par un établissement d'enseignement ou de formation et n'est pas nécessairement sanctionnée par un diplôme.

(9) JO C 376, 22.12.2011, pp. 81-86.

(10) JO C 376, 22.12.2011, pp. 81-86.

(11) JO L 55, 28.2.2011, pp. 1-12.

(12) JO L 95, 15.4.2010, pp. 1-24.

(13) COM(2011) 315 final.

(14) COM(2011) 311 final.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/7

Avis du Comité économique et social européen sur les «Problèmes propres aux îles» (avis d'initiative)

(2012/C 181/03)

Rapporteur: M. José María ESPUNY MOYANO

Le 20 janvier 2011, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son Règlement intérieur, le Comité économique et social européen a décidé d'élaborer un avis d'initiative sur le thème:

«Problèmes propres aux îles».

La section spécialisée «Union économique et monétaire et cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 129 voix pour, 4 voix contre et 8 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Les régions insulaires présentent des caractéristiques et des particularités communes de nature permanente, qui les distinguent nettement des territoires continentaux. L'article 174 du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) reconnaît que les territoires insulaires souffrent de désavantages concrets nécessitant une attention particulière. Le CESE considère néanmoins nécessaire de continuer d'œuvrer à l'adoption d'une stratégie appropriée répondant aux besoins spécifiques de ces régions insulaires.

1.2 Le CESE estime que la définition des îles utilisée par l'UE est inadéquate et devrait donc être revue et actualisée pour tenir compte de la nouvelle réalité d'une UE élargie incluant des États membres insulaires. Le CESE a préconisé dans de précédents avis (1) un aménagement de cette définition, recommandation qu'il réitère ici.

1.3 Les îles sont particulièrement affectées par les phénomènes migratoires ou les problèmes liés au vieillissement ou au dépeuplement. Ces situations peuvent entraîner la déperdition du patrimoine culturel, la fragilisation des écosystèmes et avoir des retombées économiques graves (emploi, jeunes, etc.).

1.4 Certaines îles sont confrontées à l'émigration de leur population vers des régions plus prospères, tandis que d'autres accueillent des immigrants qui contribuent au développement économique local. D'autres îles encore, de par leur situation géographique, sont confrontées à une immigration qui dépasse leur capacité d'accueil.

1.5 Le CESE est d'avis qu'il faut absolument améliorer l'accessibilité des îles et les possibilités de connexion avec elles et entre elles. La question de l'accessibilité étant essentielle si l'on souhaite améliorer l'attrait des régions insulaires, il conviendrait de diminuer les coûts du transport de marchandises et de passagers en appliquant le principe de la continuité territoriale et en améliorant le règlement européen no 3577/92.

1.6 L'agriculture, l'élevage et la pêche représentent une part importante de l'économie locale des îles et sont la principale source d'approvisionnement de l'industrie agroalimentaire. Mais ces secteurs sont fragiles, en raison de l'éloignement, de la dimension réduite des exploitations et d'une diversification insuffisante des productions, ainsi que des conditions climatiques.

1.7 Ces divers facteurs expliquent la faiblesse de l'industrie agroalimentaire insulaire, qui peut difficilement soutenir la concurrence des produits en provenance du continent ou de pays tiers, ce qui a pour effet d'affaiblir encore le secteur primaire.

1.8 Le CESE préconise que la PAC considère les îles comme des zones défavorisées, à l'instar des zones de montagne, et tienne compte de manière spécifique de l'insularité dans l'octroi des financements.

1.9 Nombreuses sont les îles européennes pour lesquelles l'activité touristique représente un facteur essentiel pour la survie de la population locale et pour la préservation de leur identité, de leurs traditions et valeurs culturelles et de leur paysage. Cette activité a permis de développer l'économie et l'emploi et de diversifier fortement la base économique, grâce aux services liés au tourisme. Mais l'économie des îles est devenue trop dépendante du tourisme, d'où la nécessité d'une diversification et d'une orientation vers des activités complémentaires à ce secteur et favorisant le développement économique insulaire lors de situations de crise telles que celle que nous traversons actuellement, qui affectent fortement le tourisme.

1.10 Le CESE fait sienne la requête du Parlement européen demandant que des stratégies spécifiques similaires soient instaurées pour les îles, les régions de montagne et d'autres zones vulnérables dans le cadre de l'initiative de la Commission visant à établir une stratégie pour un tourisme côtier et maritime durable, présentée dans sa résolution du 27 septembre 2011 (2).

1.11 Le CESE estime que les îles rencontrent des difficultés lorsqu'elles veulent participer aux programmes de RDI de l'UE, en raison de la taille réduite de leur marché intérieur et des structures limitées dont elles disposent pour la recherche et le développement. Le CESE juge également très important que l'UE continue d'aider les îles à développer les TIC, soutienne la création de structures de recherche et de développement et favorise la participation des PME insulaires aux programmes de RDI, le cas échéant en faisant intervenir les Fonds structurels.

1.12 La politique énergétique européenne à l'égard des régions insulaires devrait donner la priorité à la sécurité d'approvisionnement des îles, au financement du développement et à la réalisation de projets de production d'énergie à l'aide de nouvelles technologies et de sources d'énergie renouvelables, et enfin à la promotion d'une utilisation efficace de l'énergie, tout en protégeant l'environnement et le milieu naturel.

1.13 L'UE devrait faire entrer dans le cadre de la politique régionale la pénurie d'eau, la désalinisation de l'eau de mer, ainsi que d'autres possibilités techniques utilisées pour la collecte et la distribution d'eau, en tenant compte de la spécificité des régions insulaires.

1.14 Le CESE juge extrêmement important de développer des programmes de formation permanente spécifiques pour la main-d'œuvre insulaire travaillant dans les différents secteurs, en particulier dans le tourisme, qui constitue l'une des principales activités économiques des régions insulaires. Ces programmes devraient être financés par le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, avec l'engagement des États membres, des institutions et des acteurs économiques et sociaux.

1.15 L'éducation, la formation professionnelle et l'apprentissage permanent jouent un rôle essentiel dans la stratégie économique et sociale développée par l'Union européenne dans le cadre du processus de Lisbonne et de la stratégie Europe 2020. Le CESE invite à tenir compte des spécificités des régions insulaires, afin de garantir que l'éducation et les possibilités d'apprentissage permanent, dans toutes les régions et pour tous les habitants, soient prises en considération dans les stratégies nationales.

1.16 Le CESE appelle à la mise en œuvre des mesures envisagées dans le communiqué de Bruges sur la coordination de la formation professionnelle en Europe, qui a été adopté par les ministres de l'éducation de tous les États membres et les partenaires sociaux européens.

1.17 Le CESE demande à la Commission européenne de créer un «groupe interservices» spécifique pour les îles ou le cas échéant de l'inclure dans d'autres groupes interservices déjà existants.

1.18 Il est demandé à la Commission de veiller à ce que les régions insulaires bénéficient de dispositions spécifiques dans le nouveau cadre financier pluriannuel 2014-2020 et que ces régions soient prises en considération dans des programmes spécifiques de développement régional plus adaptés à leurs particularités. Il faudrait envisager la possibilité d'augmenter les niveaux de cofinancement par l'UE dans les domaines d'intérêt prioritaire pour le développement des îles.

1.19 Sachant que la stratégie Europe 2020 présidera aux actions futures de l'UE, le CESE juge nécessaire d'examiner quel est son impact sur les régions insulaires et comment elle contribue à atténuer les handicaps inhérents à l'insularité.

Compte tenu du caractère saisonnier de l'activité touristique dans les îles, le CESE réitère la demande qu'il avait adressée à la Commission et au Parlement européen dans son avis sur le thème: «Innovation dans le tourisme: définir une stratégie pour un développement durable dans les îles» (3) de donner un élan au projet CALYPSO relatif au tourisme social, avec la contribution des partenaires sociaux, attendu que ce programme peur avoir un impact sur le secteur touristique et un effet multiplicateur dans d'autres secteurs d'activité.

2. Introduction

2.1 Les régions insulaires

2.1.1 Selon la définition d'Eurostat, une île doit répondre aux cinq critères suivants:

—	avoir une superficie d'au moins un kilomètre carré;

—	être séparée du continent d'au moins un kilomètre;

—	compter une population résidente permanente d'au moins 50 habitants;

—	ne pas avoir de lien physique permanent avec le continent;

—	ne pas abriter la capitale d'un État membre de l'UE.

2.1.2 Pour définir le concept d'île, il convient de se référer à la déclaration 33 du TFUE qui dispose que «la Conférence estime que les termes “régions insulaires” figurant à l'article 174 peuvent également désigner des États insulaires dans leur intégralité, sous réserve que les conditions nécessaires soient réunies».

2.1.3 Comme l'a indiqué le CESE dans un avis antérieur (4), cette définition ne tient pas compte des nouvelles réalités d'une Union européenne élargie incluant des États membres insulaires.

2.1.4 Selon cette définition, 14 (5) des 27 États membres de l'UE comptent des îles sur leur territoire. Leur importance doit être appréciée à la lumière du nombre élevé de personnes qui habitent les différentes îles de l'UE, à savoir 21 millions de personnes, ce qui représente, approximativement, 4 % de l'ensemble de la population de l'UE à 27.

2.1.5 Les régions insulaires présentent des caractéristiques et des particularités communes de nature permanente, qui les distinguent nettement des territoires continentaux.

2.1.6 Toutes les îles de l'UE présentent des spécificités qui les distinguent les unes des autres. Toutefois, les facteurs communs à tous les territoires insulaires de l'UE sont plus marqués que leurs différences et surtout, ils revêtent une grande importance pour des questions telles que le transport, l'environnement, le tourisme ou l'accès aux services publics essentiels.

2.1.7 Le TFUE comporte dans son article 174 un nouveau paragraphe selon lequel «une attention particulière est accordée (…) aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne».

2.1.8 Grâce à cet article, les territoires insulaires ont obtenu dans leur ensemble une reconnaissance de leurs désavantages concrets, qui méritent une attention particulière.

3. Situation démographique des régions insulaires

3.1 Les phénomènes migratoires ou les difficultés liées au vieillissement ou au dépeuplement sont des problèmes qui affectent particulièrement les îles.

3.2 Certaines îles ou zones de territoires insulaires sont actuellement confrontées à de graves menaces de dépeuplement dues à l'exode de la population active, principalement des jeunes, au vieillissement de la population résidente ou aux rudes conditions climatiques. Cette situation peut entraîner la perte du patrimoine culturel ou la fragilisation des écosystèmes.

3.3 D'autres îles, de par leur situation géographique aux frontières extérieures de l'Union, sont confrontées à des flux migratoires inverses et à une immigration irrégulière en provenance de pays tiers, qui s'avère bien souvent disproportionnée par rapport à leurs capacités d'accueil.

3.3.1 Certaines îles connaissent des situations de crise humanitaire aiguë pour lesquelles il convient d'en appeler à la solidarité de l'Union européenne, notamment en continuant de partager les charges opérationnelles générées, grâce à une combinaison de ressources nationales et européennes.

3.3.2 Le CESE a proposé dans d'autres avis que dans le cadre d'une politique commune d'asile, l'on modifie le règlement de Dublin afin de faciliter la mobilité des demandeurs d'asile au sein de l'UE.

3.4 Par ailleurs, certaines îles connaissent une forte implantation de résidents étrangers ayant un pouvoir d'achat élevé qui contribuent au développement économique et social local, mais en cas de saturation du marché du logement, cette situation peut induire une hausse des prix, qui rend difficile l'accès au logement pour la population locale moins bien lotie économiquement.

4. Accessibilité et insularité

4.1 Certaines des contraintes des territoires insulaires découlent de la discontinuité spatiale et de l'éloignement. Ces handicaps se répercutent sur les coûts de transport, de distribution et de production, plus élevés, et ont pour conséquence une moindre sécurité des approvisionnements et la nécessité de disposer de stocks et de capacités de stockage plus importants.

4.2 La preuve en est leur dépendance totale vis-à-vis des transports maritime et aérien. Ainsi, les régions insulaires sont placées dans une situation moins favorable que celle des autres territoires pour pouvoir bénéficier des avantages du marché unique européen en tant qu'espace homogène de relations économiques compétitives, notamment en ce qui concerne le redimensionnement des entreprises nécessaire pour pouvoir innover et réaliser des économies d'échelle et des économies externes.

4.3 Il importe à cet égard de rappeler que dans le cadre de l'initiative de l'UE du Ciel unique européen, l'on pourrait envisager des mécanismes de gestion du transport aérien selon une approche spécifique visant à garantir à tout moment l'accessibilité des régions insulaires.

4.4 Il ne faut pas oublier à ce propos la situation créée par l'évolution du nuage de cendres du volcan islandais Eyjafjallajökull, qui toucha de nombreuses zones de l'espace aérien européen pendant les mois d'avril et de mai 2010, entraînant la fermeture de nombreux aéroports du centre, du nord et même du sud de l'Europe.

4.5 Le problème le plus préoccupant n'a pas tant été l'interruption de l'arrivée de touristes mais bien l'impossibilité pour ceux qui séjournaient sur des îles de regagner leur pays d'origine et l'incertitude quant à la durée de cette perturbation.

4.6 Ce cas particulier montre bien toute la vulnérabilité des régions insulaires dans de telles circonstances. En effet, même si elle a affecté presque toute l'Europe, la fermeture de l'espace aérien européen a plus fortement touché (de manière négative) les régions insulaires concernées.

4.6.1 Une autre question à prendre en considération est celle du prélèvement d'une taxe sur le CO2 dans les transports aériens, dont la Commission prévoit l'introduction en 2012. Si cette taxe finit par entrer en vigueur, la Commission devra trouver une formule spécifique pour les régions insulaires, car elles sont beaucoup plus tributaires des transports aériens et les handicaps naturels dont elles souffrent en seraient encore aggravés.

4.7 La question de l'accessibilité est essentielle si l'on souhaite améliorer l'attrait des régions insulaires. Les réseaux transeuropéens de transport (TEN-T) doivent englober une vraie politique multimodale qui doit être appliquée également dans les îles. La création de couloirs maritimes et aériens entre le continent européen et les îles, moyennant le financement d'infrastructures fixes et mobiles, constituera une avancée dans cette direction.

5. Agriculture et pêche

5.1 L'agriculture, l'élevage et la pêche représentent une part importante de l'économie locale des îles, notamment en termes d'emploi, ainsi qu'un appui de taille aux industries agroalimentaires locales, qui constituent l'essentiel de la production industrielle des îles.

5.2 Néanmoins, la production des îles dans les secteurs de l'agriculture et de la pêche se caractérise par une grande fragilité due principalement aux difficultés découlant de l'éloignement, de la dimension réduite des exploitations, d'une diversification insuffisante des productions, de la dépendance à l'égard des marchés locaux, de leur fragmentation et des conditions climatiques. Ces divers éléments ont une incidence sur l'industrie agroalimentaire insulaire, qui dépend des produits locaux. La faiblesse de la production issue de l'agriculture et de l'élevage contribue elle aussi à fragiliser cette industrie.

5.2.1 Tous ces facteurs contribuent à réduire considérablement la compétitivité de la production des îles vis-à-vis des productions continentales et de celles en provenance de pays tiers.

5.3 En outre, l'agriculture locale est fortement dépendante de l'extérieur, tant pour ce qui est de l'approvisionnement en matières premières et en intrants que de la commercialisation des produits, dans un contexte d'éloignement géographique vis-à-vis des sources d'approvisionnement et des marchés.

5.4 Il en résulte que les producteurs agricoles des îles sont en situation d'inégalité pour affronter la concurrence des producteurs des autres territoires. Les producteurs locaux doivent recevoir l'aide nécessaire pour que l'agriculture des régions insulaires soit sur un pied d'égalité avec celle des autres territoires, par exemple grâce à des instruments spécifiques de la PAC destinés aux îles, et pour une meilleure promotion et reconnaissance des productions locales.

5.5 En ce qui concerne l'adoption de mesures spécialement destinées à compenser les désavantages liés à l'insularité dans ce domaine, un programme législatif spécifique serait idéal. C'est le cas du secteur primaire, particulièrement important sur les îles. Le Fonds européen pour la pêche ne prévoit pas d'interventions spéciales sauf en ce qui concerne les RUP et les îles mineures de la mer Egée.

5.6 Il en va de même des régimes de soutien direct prévus dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Les dernières réformes des régimes de soutien direct de la PAC, du développement rural et du FEADER n'ont pas tenu compte de l'insularité.

6. Marché intérieur et tourisme

6.1 La petite taille des territoires insulaires, en comparaison de celle des territoires continentaux, conditionne de manière significative la production et la structure des marchés. La plus grande partie du tissu productif local de ces territoires est formée de petites et de micro-entreprises dont le niveau de vulnérabilité est plus élevé que celui des grandes sociétés.

6.2 Le tourisme a été et reste une ressource fondamentale de l'économie de nombreux territoires insulaires. En dépit des multiples différences existant entre elles, nombreuses sont les îles européennes pour lesquelles cette activité représente un facteur essentiel pour la survie de la population locale et pour la préservation de leur identité, de leurs traditions et valeurs culturelles et de leur paysage.

6.3 L'implantation du tourisme dans les régions insulaires européennes a permis de développer l'économie et l'emploi sur ces territoires et de diversifier fortement les fondements économiques, grâce aux services liés au tourisme. Il a également permis de rétablir et de protéger les traditions et la culture locales, ainsi que les espaces naturels et le patrimoine monumental.

6.4 Même si d'une manière générale le tourisme a été un facteur indubitablement positif, il convient également de reconnaître l'impact négatif qu'il a exercé sur certaines régions insulaires, concernant par exemple la précarité de l'emploi, le caractère saisonnier de l'activité, le faible niveau de qualification des salariés, la forte spéculation immobilière et une élévation du coût de la vie pour la population locale. Il a également entraîné de sérieux problèmes d'approvisionnement en eau et des difficultés pour la fourniture de services de base à la population (gestion des déchets, santé, etc.), avec un fort impact sur l'environnement. Actuellement, l'économie des îles est fortement dépendante du tourisme, d'où la nécessité d'une diversification et d'une orientation vers d'autres activités qui ne soient pas seulement complémentaires à ce secteur et qui favorisent le développement économique insulaire lors de situations de crise telles que celle que nous traversons actuellement, qui affectent fortement le tourisme.

6.5 Après l'approbation du TFUE, l'importance du tourisme dans l'UE a été explicitement reconnue. En juin 2010, la Commission a présenté une communication dans laquelle elle promeut un nouveau cadre pour une action coordonnée au sein de l'Union européenne visant à accroître la compétitivité et la capacité de développement durable du tourisme européen (6). Cette reconnaissance constitue une opportunité pour renforcer la compétitivité du secteur touristique européen, contribuant ainsi à la nouvelle stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive.

6.6 Au point 55 de sa résolution du 27 septembre 2011 (7), le Parlement européen «se félicite de l'initiative de la Commission visant à établir une stratégie pour un tourisme côtier et maritime durable et demande que des stratégies spécifiques similaires soient établies pour les îles, les régions de montagne et d'autres zones vulnérables».

7. Recherche, développement et innovation (RDI)

7.1 L'innovation est un objectif essentiel de la politique économique, tant au niveau de l'UE - avec la stratégie de Lisbonne et la stratégie Europe 2020 – qu'au niveau régional, avec l'augmentation du pourcentage d'investissements publics dans la recherche, l'éducation, la formation et le soutien aux «secteurs les plus innovants» (entre autres, les transports, l'énergie, l'industrie verte, etc.). Cela vaut également pour les services, notamment ceux qui requièrent un niveau de connaissances et de qualifications considéré comme habituel dans la plupart des activités touristiques (entre autres, logement, restauration, services immobiliers, etc.).

7.2 Il y a lieu de promouvoir et de renforcer la société de l'information et les nouvelles technologies, qui constituent pour les îles des opportunités de diversification des activités et de progression des connaissances. L'utilisation des TIC réduit l'isolement en améliorant les procédures et les systèmes de gestion des entreprises et les relations extérieures, ce qui favorise l'amélioration de leur compétitivité et de leur productivité.

7.3 Le principal obstacle auquel se heurtent les régions insulaires souhaitant développer leur capacité d'innovation réside dans la faiblesse du tissu entrepreneurial, dans les niveaux de formation, l'accès au marché européen, les investissements limités dans les infrastructures de recherche, etc. Dans les régions insulaires, l'innovation doit être considérée dans une acception large, recouvrant par exemple la transformation, les méthodes de commercialisation, les techniques innovantes en matière de gestion ou d'organisation des entreprises. Les entreprises insulaires doivent s'efforcer d'améliorer leurs capacités de production et la qualité de leurs produits et d'avoir un meilleur accès au marché européen, dans des conditions de concurrence similaires à celles des régions continentales de l'Union européenne.

7.4 Par ailleurs, il convient de souligner les difficultés que rencontrent les îles lorsqu'elles veulent participer aux programmes de RDI de l'UE. En raison de la taille réduite de leur marché intérieur et des structures limitées dont elles disposent pour la recherche et le développement, il est beaucoup plus difficile pour les régions insulaires de participer à ces programmes.

8. Énergie et eau

8.1 En raison de la forte dépendance des îles à l'égard de l'importation de combustibles, les variations des coûts de l'énergie se font plus fortement sentir dans les régions insulaires.

8.2 La politique énergétique européenne à l'égard des régions insulaires devrait donner la priorité à la sécurité d'approvisionnement des îles, au financement du développement et à la réalisation de projets de production d'énergie à l'aide des nouvelles technologies et des sources d'énergie renouvelables, et enfin à la promotion d'une utilisation efficace de l'énergie, tout en protégeant l'environnement et le milieu naturel.

8.3 La production, le stockage et la distribution d'électricité sont importants non seulement pour la satisfaction des besoins primaires en énergie, mais aussi pour la désalinisation de l'eau de mer, qui pourrait résoudre le problème de l'approvisionnement en eau potable de nombreuses îles.

8.4 Du fait de la superficie réduite des îles et surtout de leur constitution rocheuse, la plupart d'entre elles souffrent d'une pénurie d'eau. Cette situation fait obstacle au développement économique (le tourisme en particulier), sans compter ses répercussions sur la santé, l'agriculture et l'élevage.

9. Formation et emploi

9.1 Conformément à l'étude récente Euroislands (8), le capital humain est un problème majeur des îles européennes, notamment en Méditerranée. Le niveau d'éducation est particulièrement bas, y compris dans les îles se caractérisant par un PIB par habitant plus élevé et comptant une université. Dans les îles nordiques, le capital humain est mieux préparé à affronter de nouveaux défis, mais même dans ces îles, la reconversion à partir des emplois traditionnels constitue un défi.

9.2 L'éducation, la formation professionnelle, l'apprentissage permanent et la connaissance d'autres langues étrangères jouent un rôle essentiel dans la stratégie économique et sociale développée par l'Union européenne dans le cadre du processus de Lisbonne et de la stratégie EuropeE 2020. Assurer l'éducation et offrir des possibilités d'apprentissage permanent dans toutes les régions et pour tous les habitants doit être la pierre angulaire des stratégies nationales. Le manque de personnel et la nécessité de pouvoir disposer d'une large gamme de services requiert une polyvalence professionnelle des habitants des îles, laquelle peut être obtenue au moyen de programmes de formation appropriés financés par l'UE.

10. Politique régionale

10.1 La politique régionale représente le principal outil européen au service des territoires insulaires pour les aider à surmonter leurs contraintes structurelles et à exploiter leur potentiel de développement et de croissance. Néanmoins, il y a lieu d'améliorer cette politique afin que les îles, qui font partie intégrante du marché unique européen, en tirent le meilleur parti possible, tant en termes économiques que sociaux.

10.2 En général, les territoires insulaires sont désavantagés par rapport aux territoires continentaux. L'insularité ne figure pas au rang des thèmes prioritaires à l'ordre du jour de la politique régionale et de cohésion européenne. En outre, l'élargissement a radicalement modifié les priorités de l'agenda européen concernant ces politiques, ce qui n'a pas favorisé les politiques européennes relatives à l'insularité.

10.3 Il faut créer un cadre intégré qui réponde efficacement aux contraintes auxquelles sont confrontées les îles européennes. Il est donc nécessaire que les mesures et les politiques susceptibles d'influer sur les îles soient toujours précédées d'analyses d'impact, comme cela se fait dans le cas des régions ultrapériphériques; cela permettrait d'éviter les effets négatifs et les contradictions et de renforcer la cohésion territoriale. Cette analyse d'impact est particulièrement nécessaire dans le cas des politiques de transport, d'environnement et d'énergie.

10.4 Pour la période de programmation 2007-2013, le PIB par habitant est le seul indicateur utilisé pour déterminer l'éligibilité des régions dans le cadre des objectifs de la politique régionale. Cet indicateur ignore le fait que la cohésion comporte une dimension beaucoup plus vaste incluant des composantes sociales, environnementales, territoriales ainsi que des composantes liées à l'innovation et à l'éducation. De nouveaux indicateurs, utilisant des données statistiques plus pertinentes, devraient fournir une représentation précise du niveau de développement des îles et une bonne compréhension des régions qui souffrent de handicaps géographiques permanents.

10.4.1 Dans cette optique, il conviendrait d'intégrer les indicateurs de la stratégie Europe 2020 comme référence, en cohérence avec le cadre politique général de l'Union.

10.5 S'il a bien été tenu compte dans la programmation 2007-2013 du fait que les îles européennes sont éligibles à la coopération transfrontière, l'établissement du critère de distance maximale, fixée à 150 km, entre les frontières régionales a eu pour conséquence d'en exclure actuellement trois archipels (Cyclades, Hébrides et Baléares).

10.6 Le CESE préconise d'abandonner ce critère de distance (150 km) utilisé pour classer les îles dans la catégorie des régions frontalières qui sont éligibles à un financement au titre des programmes de coopération transfrontière relevant de la coopération territoriale dans le cadre de la politique de cohésion ou dans celui de la politique européenne de voisinage.

10.7 Il convient d'accorder une attention particulière aux îles concernées non seulement par un seul mais plusieurs des handicaps mentionnés dans l'article 174, comme les îles montagneuses ou à très faible densité de population. La même observation s'applique aux archipels souffrant d'une double ou multiple insularité. Ces territoires souffrent de handicaps supplémentaires découlant de leur fragmentation et de leur dimension géographique restreinte. Il convient également de signaler la situation d'un bon nombre d'îles côtières victimes de graves handicaps liés à la micro-insularité. Tout cela fait que les contraintes liées à l'insularité s'amplifient et que la population souffre souvent d'un manque de services.

10.8 En ce qui concerne les îles, il convient donc d'appliquer une approche intégrée des différentes politiques tant horizontalement (en adoptant une approche intersectorielle dans les principales politiques à impact territorial – PAC, PCP, aides d'État, etc.), que verticalement (en associant les dimensions régionale, nationale et européenne). Cette approche devrait également refléter les nouvelles orientations politiques établies par le traité sur l'Union européenne et l'importance accordée à des domaines particuliers, tels que l'énergie et le climat, le rayonnement extérieur de l'UE, ainsi que la justice et les affaires intérieures (9).

11. Atouts et attraits des régions insulaires

11.1 D'après les conclusions de l'étude Euroislands menée dans le cadre du programme ESPON (10), il convient de souligner, s'agissant des atouts des îles, que leurs principaux avantages comparatifs sont la qualité de la vie ainsi que le patrimoine naturel et culturel. Les îles recèlent un patrimoine naturel et culturel très riche et présentent une forte identité culturelle. Il existe néanmoins une importante restriction, en ce sens que le patrimoine naturel et culturel constitue une ressource irremplaçable et non renouvelable.

11.2 Selon les recommandations présentées dans cette étude, les nouvelles technologies en matière de communication et d'information permettent d'atténuer l'impact négatif de l'insularité (petite échelle et isolement). Les nouvelles technologies peuvent également bénéficier aux petites et moyennes entreprises et aux services tels que l'éducation et la recherche, les services de santé, l'information, la culture et d'autres activités créatives. D'autres changements technologiques (développement de nouvelles formes d'énergies renouvelables, technologies de substitution partielle des ressources naturelles, avancées dans le domaine des transports, etc.) peuvent pallier les limitations imposées par l'insularité.

11.3 Dans les régions insulaires, les exemples de bonnes pratiques sont innombrables:

—

initiatives dans le domaine commercial: divers produits agricoles et manufacturés des îles (produits alimentaires et boissons) ont «résisté» à la concurrence au sein de l'Union européenne et sur le marché mondial en dépit de leurs prix relativement élevés, en raison de leur qualité (liée aux intrants locaux et aux méthodes traditionnelles de production) et/ou de leur singularité, et de la création d'une marque.

—

initiatives prises pour faire face aux défis environnementaux généraux, comme le changement climatique ou des problèmes spécifiques liés à l'insularité: on peut citer, à propos d'installations de production d'énergies renouvelables, l'île de Kythnos (Cyclades), Samsø, Eigg (Écosse), Gotland, Bornholm, les îles Canaries, etc.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) «Une meilleure intégration dans le marché intérieur, facteur clé de la cohésion et de la croissance pour les îles», JO C 27 du 30.02.2009, p. 123, et «Innovation dans le tourisme: définir une stratégie pour un développement durable dans les îles», JO C 44 du 11.02.2011, p. 75.

(2) Voir l'avis du CESE sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: L'Europe, première destination touristique au monde – un nouveau cadre politique pour le tourisme européen», JO C 376 du 22.12.2011, p. 44 et la résolution du Parlement européen sur «l'Europe, première destination touristique au monde - un nouveau cadre politique pour le tourisme européen» (2010/2206 (INI).

(3) JO C 44 du 11.2.2011, p. 75.

(4) «Une meilleure intégration dans le marché intérieur, facteur clé de la cohésion et de la croissance pour les îles», JO C 27 du 3.02.2009, p. 123, paragraphe 2.2.

(5) Espagne, Irlande, France, Danemark, Italie, Finlande, Suède, Royaume-Uni, Grèce, Pays-Bas, Malte, Chypre, Estonie et Portugal.

(6) Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – «L'Europe, première destination touristique au monde – un nouveau cadre politique pour le tourisme européen» COM(2010) 352 final.

(7) Résolution du Parlement européen sur «l'Europe, première destination touristique au monde - un nouveau cadre politique pour le tourisme européen» (2010/2206 (INI).

(8) Étude Euroislands: «Le développement des îles - les îles européennes et la politique de cohésion» (programme européen ESPON 2013).

(9) Domaines pris en compte dans la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen, au Comité des régions et aux Parlements nationaux sur «Le réexamen du budget de l'UE», COM(2010) 700 final.

(10) Étude Euroislands: «Le développement des îles - les îles européennes et la politique de cohésion» (programme européen ESPON 2013).

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/14

Avis du Comité économique et social européen sur «Le PIB et au-delà – L'implication de la société civile dans le processus de sélection d'indicateurs complémentaires»

(2012/C 181/04)

Rapporteur: M. PALMIERI

Le 20 janvier 2011, le Comité économique et social européen a décidé, conformément à l'article 29, paragraphe 2, de son règlement intérieur, d'élaborer un avis d'initiative sur le thème suivant:

«Le PIB et au-delà – L'implication de la société civile dans le processus de sélection d'indicateurs complémentaires» (Avis d'initiative).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 172 voix pour, 5 voix contre et 12 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE) rappelle le contenu du huitième paragraphe des conclusions de la conférence qu'il a organisée les 7 et 8 février sur le thème «Pensons durable, soyons responsables! La société civile européenne sur la voie de Rio+20»: «Nous apprécions que l'avant-projet reconnaisse les limites du PIB comme instrument de mesure du bien-être et réclamons la participation de la société civile à l'élaboration urgente d'indicateurs complémentaires.»

1.2 Le CESE reconnaît les progrès qui, ces dernières années, ont été accomplis au niveau mondial et européen pour élaborer des indicateurs complémentaires au PIB, concernant avant tout l'étude d'indices représentatifs de la qualité de vie et des conditions sociales des personnes, en rapport avec la durabilité des systèmes économiques.

1.2.1 Le CESE continue à estimer qu'il est capital de développer pareille réflexion, avant tout par le truchement d'une démarche globale qui place l'Union européenne (UE) à l'avant-garde, ne fût-ce qu'en vue des prochains rendez-vous internationaux (Rio+20), et, plus encore, en raison des avancées possibles que recèlent les nouvelles stratégies européennes pour la stabilité et la croissance économique, le développement et la cohésion sociale, ainsi que pour la durabilité environnementale. La stratégie Europe 2020 fournira le premier échéancier sur lequel il sera possible d'évaluer les préparatifs concernant les indicateurs complémentaires au PIB.

1.3 Le CESE soutient que le cheminement complexe qui est en train de conduire à donner, du bien-être et du progrès des sociétés, une nouvelle définition, plus étendue que celle qui ne couvre que la seule croissance économique, ne peut être laminé par les contingences politiques européennes de la lutte contre les effets récurrents de la crise économique et financière.

1.3.1 Pour assurer la reprise économique et la résolution même de la crise, il y a lieu de changer le paradigme de référence, en fondant le développement sur le bien-être et le progrès de la société. Cette approche est la seule qui permette de porter davantage d'attention aux causes qui sont à l'origine de cette crise et de la rechute récente de l'Europe dans la récession, afin de les jauger et d'élaborer les politiques les plus appropriées, à bref comme à moyen et long terme. Sous cet angle, les politiques de l'UE représentent un défi particulièrement stimulant.

1.4 Le CESE rappelle dès lors qu'il s'impose de vaincre les résistances et les manœuvres d'atténuation qui s'opposent à ce qu'à côté des indicateurs traditionnels, de nature purement économique et financière, d'autres soient instaurés et suivis, concernant la durabilité économique, sociale et environnementale, car c'est précisément de cette manière que la crise qui se déroule actuellement pourra être contenue et mieux gérée.

1.5 L'hiatus qui, au niveau tant national qu'européen, sépare les politiques économiques de celles visant au bien-être et au progrès social est devenu considérable. Néanmoins, étant donné que les offices statistiques nationaux ont à présent largement adopté les indicateurs complémentaires au PIB, la possibilité de combler ce fossé est désormais fonction de la capacité à convertir en savoir et prise de conscience, dans l'esprit du citoyen européen, les multiples informations disponibles.

1.5.1 À cette fin, il y a lieu d'encourager, sur la signification même de ce terme, un débat qui, en plus de redéfinir la notion de développement, amène également des éléments de responsabilité politique dans la discussion. Cette approche nouvelle impose de cerner les différentes dimensions constitutives du progrès, en entreprenant

i)	d'ouvrir les comptes nationaux aux phénomènes sociaux et environnementaux,

ii)	d'utiliser des indicateurs composites,

iii)	de créer des indicateurs clés.

1.6 Le CESE estime par conséquent que les statistiques assument dorénavant un rôle décisif pour combler le fossé qui, du point de vue des connaissances, s'est installé

—	entre les processus économiques et sociaux déclenchés par les décisions politiques et les avancées sur le plan du bien-être et du progrès social,

—	entre les institutions politiques elles-mêmes et les instances de la citoyenneté, aujourd'hui plus que jamais, eu égard au développement des technologies de l'information et de la communication.

1.7 Le CESE est convaincu que pour la transparence des processus décisionnels démocratiques, il est indispensable que les statistiques bénéficient d'une gouvernance indépendante, qui renoue avec le rôle fondamental qu'elle doit jouer pour guider les mesures effectuées et leur méthodologie, face aux phénomènes dictés par les nouvelles exigences à caractère économique, social et environnemental. Dans ce cadre, Eurostat est appelé à jouer un rôle central pour l'intégration et l'harmonisation des statistiques nationales et régionales.

1.8 Le CESE juge par ailleurs qu'il convient que la société civile, en conjonction avec les autres acteurs sociaux et institutionnels, repère les champs d'intervention dans lesquels se marque le progrès d'une société, en déterminant les domaines spécifiques et les phénomènes saillants, au plan économique, social et environnemental. Cette démarche peut s'effectuer par le recours à des instruments spécifiques d'information, de consultation et de participation

1.8.1 Le CESE est d'avis que la légitimité des décisions publiques ne peut être produite et assurée uniquement par les garanties et dispositions formelles de l'État, qu'elles soient institutionnelles, juridiques ou constitutionnelles, mais doit absolument reposer sur la contribution de la société civile.

1.8.2 L'apport spécifique de la société civile à la définition des perspectives de développement et de bien-être constitue une contribution politique indispensable non seulement pour conjuguer la dimension participative avec la dimension cognitive mais également pour atteindre les objectifs poursuivis.

1.9 Le chaînon manquant réside toutefois dans le développement des instruments en matière de mise en application et de comptes à rendre qui sont nécessaires pour coupler les choix politiques, en particulier ceux concernant la politique économique et budgétaire, aux performances des indicateurs eux-mêmes.

1.10 À la lumière des expériences de consultation et de participation menées dans différents pays, le CESE considère que le «modèle délibératif» (processus d'échange d'informations et d'avis concernant une décision commune, dans une dimension discursive grâce à laquelle les préférences collectives peuvent se dégager et s'exprimer), sur la base duquel il conviendrait de bâtir les indicateurs de bien-être et de progrès, devrait reposer sur les éléments suivants:

—	un dialogue sur pied d'égalité entre les acteurs institutionnels et les représentations de la société civile,

—	l'association au processus délibératif de tous les intervenants qui sont intéressés par une intégration de la perspective de mesurer et de viser le bien-être et le progrès social,

—	une démarche axée sur le bien commun, en particulier dans la phase de synthèse qui suit celle des échanges discursifs.

1.11 Le CESE s'engage à continuer à suivre les activités qui, au niveau national et européen, comportent une association de la société civile à l'élaboration des indicateurs complémentaires au PIB.

1.12 Le CESE rappelle qu'il est disposé à constituer le lieu où la société civile organisée et les organes institutionnels européens se rencontrent dans le cadre d'un processus participatif et délibératif visant à repérer et développer les indicateurs de progrès pour l'UE.

2. Introduction

2.1 Par le présent avis, le CESE entend fournir sa contribution spécifique à la réflexion sur la manière d'associer la société civile aux processus visant à élaborer des indicateurs de bien-être ou de progrès d'une société, dans la double perspective de la Conférence des Nations unies sur le développement durable, le sommet de la Terre 2012 – Rio +20, qui se déroulera du 20 au 22 juin 2012 à Rio de Janeiro (1), et du quatrième forum mondial de l'Organisation de coopération et de développements économiques (OCDE), lequel se tiendra du 16 au 19 octobre 2012 à New Delhi, en Inde, sur le thème «Statistiques, connaissances et politiques – mesurer le bien-être et favoriser le progrès des sociétés».

2.2 Le CESE a l'intention de poursuivre sur la lancée du processus de réflexion tracé par les deux avis précédents, en assurant la continuité du processus de suivi des progrès accomplis, au niveau européen, concernant l'élaboration d'indicateurs complémentaires au produit intérieur brut (PIB), qui soient en mesure de traduire le développement économique et social en respectant pleinement la durabilité environnementale (2).

2.3 Dans l'avis «Dépasser le PIB – Indicateurs pour un développement durable» (3), le CESE avait déjà engagé une réflexion sur les limites du PIB et les corrections et ajouts éventuels à y apporter, et partant, sur la nécessité d'élaborer de nouveaux critères afin d'identifier des indicateurs complémentaires en matière de bien-être et de durabilité (économique, sociale et environnementale) «pour une politique plus équilibrée».

2.4 Deux ans plus tard, en réponse au débat et aux préparatifs effectués au niveau européen, le CESE élaborait un avis intitulé «Le PIB et au-delà: mesurer les progrès dans un monde en mutation» (4), dans lequel il accueillait favorablement la communication de la Commission européenne (5), et soulignait l'importance d'adopter une perspective à long terme concernant la sélection des paramètres de référence et instruments statistiques les plus appropriés pour élargir les comptes nationaux à des sphères plus spécifiquement sociales et environnementales - ici aussi, conformément aux choix stratégiques des acteurs politiques institutionnels.

2.4.1 Dans l'avis susmentionné, le CESE mettait l'accent sur la nécessité d'examiner de manière plus approfondie des indicateurs représentatifs de la qualité de vie et des conditions sociales des individus en adoptant une approche globale faisant de l'Union européenne (UE) le chef de file de cette initiative.

3. De la croissance économique au progrès social: une trajectoire complexe

3.1 Il y a plus de cinquante ans qu'ont débuté les travaux sur de nouveaux indices synthétiques, substituts ou plus exactement compléments du traditionnel indicateur de croissance économique qu'est le PIB. Celui-ci est un instrument de mesure «spécialisé» dans un segment d'activités particulier – essentiellement de marché – d'une société donnée. Seule une interprétation «paresseuse» pouvait faire passer cet indicateur du statut d'«indicateur de production» à celui d'«indicateur du bien-être d'une société» (6).

3.1.1 Entre les années soixante et les années quatre-vingt-dix du siècle passé ont été effectuées des actions d'élaboration d'indicateurs à caractère social, visant à compléter ou remplacer le PIB, qui étaient susceptibles de mettre en évidence des domaines d'investigation autres que le traditionnel secteur économique. Cette période peut être définie comme la «phase sociale» des indicateurs de progrès des sociétés.

3.1.2 Vers la fin des années quatre-vingt, le Rapport Brundtland (1987) a attiré l'attention du monde entier sur la question du développement durable (7). Avec la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement de 1992 (Sommet de la Terre de Rio), les questions environnementales ont fait leur entrée dans les débats politiques internationaux, marquant le passage à une «phase mondiale» concernant la recherche et l'élaboration d'indicateurs permettant de mesurer le progrès des sociétés (8).

3.2 C'est toutefois au cours des dix dernières années que la nécessité de mesurer le niveau de bien-être d'une société tout en garantissant sa durabilité (sur les plans économique, social et environnemental) s'est affirmée de manière plus impérieuse.

3.3 Ces dernières années, l'OCDE a joué un rôle fondamental en la matière, grâce à son «Projet mondial pour mesurer le progrès des sociétés» lancé en 2003 (9). Le Projet mondial a représenté – et représente toujours – un véritable exemple de débat participatif au niveau mondial, qui a permis de prendre conscience de la nécessité de modifier le paradigme du progrès social et, partant, le modèle de développement général.

3.3.1 Par le truchement du Projet mondial s'est constitué un réseau d'opérateurs privés et publics intéressés par une réflexion approfondie i) sur des études et analyses concernant les statistiques sur le bien-être social, la durabilité environnementale et la croissance économique et ii) sur les outils liés aux technologies de l'information et de la communication permettant de convertir les statistiques en connaissances (10).

3.4 Le 20 août 2009, la Commission européenne a publié son importante communication intitulée «Le PIB et au-delà: mesurer les progrès dans un monde en mutation» (11), à partir de laquelle la nécessité a été reconnue d'assortir le PIB d'indicateurs environnementaux et sociaux et qui a fixé un programme de travail courant jusqu'en 2012.

3.5 Un peu moins d'un mois plus tard (12) était publié le «Rapport de la Commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social» (communément appelé «rapport de la commission Stiglitz, Sen et Fitoussi») (13), qui poursuivait explicitement les objectifs suivants:

a)	déterminer les limites du PIB en tant qu'indicateur de performance économique et du progrès social;

b)	évaluer s'il est possible d'utiliser des instruments de mesure de substitution;

c)	promouvoir une réflexion sur la présentation appropriée des informations statistiques.

3.5.1 À cette fin, le rapport a présenté douze recommandations propres à mener à l'élaboration d'outils de mesure qui permettent de refléter le bien-être social, matériel et immatériel sous leurs multiples aspects (14).

3.6 La réflexion sur le PIB et la nécessité de disposer d'indicateurs complémentaires de bien-être social et environnemental a encore gagné en audience le 25 septembre 2009, lors de la réunion au sommet que le G-20 a tenue à Pittsburgh. Dans sa déclaration finale, il s'assigne en effet la mission suivante: «Au moment où nous nous engageons à mettre en œuvre un nouveau modèle de croissance durable, nous encourageons les travaux sur les méthodes de mesure de manière à mieux prendre en compte les dimensions sociales et environnementales du développement économique.»

3.7 En décembre 2010, la Commission européenne a présenté le «Cinquième rapport sur la cohésion économique, sociale et territoriale» (15). Dans son chapitre 1, «Aperçu et tendances de la situation économique, sociale et territoriale», il contient une section intitulée «Améliorer le bien-être et réduire l'exclusion» (pages 73 à 117) qui reprend une série d'indicateurs de bien-être.

3.8 En dépit du regain d'attention qui a ainsi été porté au progrès de la société, il apparaît que des résistances assez fortes persistent au niveau des institutions européennes dès lors qu'on s'emploie à appliquer lesdits indicateurs de nature sociale et environnementale.

3.8.1 Sur la période du printemps à l'automne 2010, la Commission européenne a présenté un projet de renforcement de la gouvernance économique européenne, destiné à corriger les déséquilibres fiscaux et économiques des États membres de l'UE (16). Pareil système devrait s'appuyer sur un jeu d'indicateurs (tableau de bord) grâce auquel il serait possible de fournir des signaux d'alarme sur ces dysfonctionnements et de réaliser les interventions correctrices voulues dans les pays concernés (17). Néanmoins, la réflexion sur la panoplie d'indicateurs à adopter est dépourvue de toute transparence. Dans sa sélection, la Commission a totalement écarté tous ceux de nature économique qui pouvaient se prêter également à appréhender les déséquilibres financiers, ainsi que ceux qui revêtent un caractère social et environnemental.

3.8.2 Il semble que le même choix ait été repris avec le pacte «Euro-plus» ou le récent pacte budgétaire européen, dont le but est de répondre à la spéculation financière et de préserver la compétitivité de la zone euro.

3.8.3 Ainsi qu'il l'avait fait valoir précédemment, dans son avis sur le renforcement et la coordination des politiques européennes (18), tout comme dans celui consacré aux déséquilibres macroéconomiques (19), le Comité estime que si l'on conçoit lesdits déséquilibres macroéconomiques comme des divergences persistantes entre la demande et l’offre agrégée dans les États membres, susceptibles de conduire à des surplus ou des déficits dans l'épargne globale d’une économie, il est à tout le moins opportun d'introduire également des indicateurs de nature sociale tels que, pour ne citer que quelques exemples, celui de l'inégalité dans la répartition des revenus et de la richesse, la fréquence des rétributions les plus faibles, le paramètre des «travailleurs pauvres», la part respective des rémunérations et des profits dans le PIB, etc. (20), car il s'agit cette fois de chiffres qui mettent en évidence l'existence de déséquilibres macroéconomiques, qui sont la résultante d'un excès d'épargne de la part des revenus les plus élevés et d'endettement de la part de ceux qui sont moyens ou faibles, phénomène qui constituent des sources indubitables de la crise économico-financière mondiale qui s'est déclenchée en 2008 (21).

3.8.4 En d'autres termes, un peu moins de deux ans après avoir publié sa communication sur le sujet (22) évoquée ci-dessus, cette même Commission européenne, tout en poursuivant de nouvelles démarches pour penser le développement et le progrès social, a été rappelée à son rôle de gestion, de coordination et, surtout, de contrôle des États membres et persiste à utiliser les outils et les approches classiques, en privilégiant certaines composantes de la dimension économique et en excluant une bonne part des aspects sociaux et environnementaux.

3.8.5 Placé devant pareilles situations, le CESE, tout comme le Parlement européen et le Comité des régions, a estimé que la réflexion sur l'idée de progrès social ne peut rester cantonnée dans des cercles restreints mais qu'il est indispensable d'y associer la société doit toute entière.

3.9 Toutes les réflexions nationales et internationales menées en matière d'indicateurs destinés à compléter le PIB font émerger l'idée que si une plus grande attention avait également été prêtée à ceux de la durabilité économique, sociale, environnementale, intergénérationnelle et financière, tant publique que privée, la crise que nous connaissons aujourd'hui aurait pu être repérée en temps utile et, dès lors, assurément mieux maîtrisée.

3.9.1 Mesurer le bien-être et le progrès ne constitue pas un problème exclusivement technique. La conception même de cette notion de «bien-être» met en cause les préférences et les valeurs fondamentales d'une société et des individus qui la composent.

3.9.2 Parmi les aspects les plus significatifs qui ressortent des études et réflexions menées sur les causes de la crise et la possibilité de la «mesurer» avec des indicateurs plus complets figure l'attention accrue qui doit se porter du côté de la demande agrégée, et non plus de la seule offre. Par rapport au bien-être matériel, le débat international affirme que nous nous devons d'être plus soucieux des revenus et de la consommation que de la production, ainsi que de prendre également en compte les indices de concentration de la richesse; de même, il est rappelé que la qualité des biens a une incidence sur le bien-être et une insistance particulière est placée sur les inégalités, sur leur mesure et sur l'impérative nécessité de ne pas se borner à n'examiner que des valeurs «moyennes».

3.9.3 Il est hors de doute qu'avec l'actuelle rechute sur laquelle la crise économique et financière de 2008-2009 a fini par déboucher, ce débat est devenu plus pertinent que jamais, surtout si l'on se penche sur l'origine de ladite crise et si l'on se place dans la perspective de redéfinir cette croissance, ce développement ou ce progrès que les différents ensembles nationaux et, d'une manière plus générale, la société aspirent à générer ou régénérer.

4. Le progrès d'une société, nouveau paradigme de référence

4.1 Le débat sur la nécessité d'utiliser de nouveaux indicateurs, transcendant la sphère économique, et de tenir compte des problèmes à caractère social et environnemental rebondit aujourd'hui avec une vigueur nouvelle à la suite de la mutation du paradigme de référence de la société. De nos jours, la croissance économique – qui demeure un facteur extrêmement important pour une nation – ne suffit plus pour garantir un progrès réel à la collectivité si elle n'est pas inclusive et durable.

4.1.1 À la notion de croissance économique s'ajoute celle de progrès. C'est là un concept beaucoup plus large, beaucoup plus complexe, dont le caractère pluridimensionnel implique une multiplicité d'objectifs à atteindre, de politiques et d'interventions à mettre en œuvre, et dès lors d'indicateurs permettant de contrôler l'état d'avancement vers la réalisation de ces objectifs. La notion même de progrès peut donner lieu, selon les pays, à des interprétations et à des significations différentes en fonction des populations, des cultures et des religions.

4.2 Loin de simplifier les choses, le changement de paradigme de référence, qui n'est plus la croissance économique mais le progrès, aurait plutôt tendance à les compliquer. C'est la raison pour laquelle il est d'autant plus nécessaire de promouvoir un débat sur la signification même du progrès, qui permettrait non seulement de redéfinir le concept de développement en déterminant les objectifs à atteindre et les instruments pour y parvenir, mais également d'introduire des éléments de responsabilité politique. En d'autres termes, un débat qui permettrait à la société, dans toutes ses composantes, de se concentrer sur les aspects qu'elle considère comme essentiels à son existence.

4.3 Cette approche, totalement nouvelle, suppose de déterminer les différentes dimensions constitutives du progrès afin de pouvoir, ensuite, élaborer les indicateurs nécessaires. Les trois approches permettant de mesurer le progrès concernent:

1)	l'extension des comptes nationaux aux phénomènes sociaux et environnementaux,

2)	le recours à des indicateurs composites,

3)	la création d'indicateurs clefs.

4.4 L'analyse la plus récente et la plus complète du progrès d'une société permet de dégager deux systèmes principaux: le système humain et l'écosystème (23). Ces deux systèmes sont étroitement interconnectés par le biais de deux canaux différents, le premier étant représenté par la «gestion des ressources environnementales» et le second par les «services de l'écosystème» (24).

4.4.1 Dans ce contexte, ce que l'on appelle «le bien-être humain» (au sens individuel et social) assume la fonction dominante et représente l'objectif fondamental pour le progrès de la société. Le bien-être humain repose ainsi sur trois domaines d'activité: l'économie, la culture et la gouvernance (lesquels peuvent être à leur tour considérés comme des «objectifs intermédiaires»). Quant à l'écosystème, il se compose également d'un domaine d'activité représenté par la «condition de l'écosystème» (voir figure numéro 1).

4.4.2 Dans ce contexte, il est possible de définir, d'un part, le «bien-être d'une société» comme étant la somme du bien-être humain et des conditions de l'écosystème et, d'autre part, le «progrès de la société», comme l'amélioration du bien-être humain et des conditions de l'écosystème. Une telle évaluation devra de toute façon être correcte, et intégrée au rôle exercé par les inégalités dans le bien-être humain et dans les conditions de l'écosystème. À cet égard, il y a lieu de prendre en considération les inégalités entre les sociétés et les zones géographiques, ainsi que les inégalités à l'intérieur de ces dernières et entre les différentes générations. De cette manière, on parviendra à définir le caractère équitable et durable du progrès d'une société.

4.5 C'est dans le cadre de cette réflexion que s'insère le débat sur les indicateurs complémentaires du PIB. La résurgence de ce débat aujourd'hui et la nécessité de mesurer des phénomènes autre que la simple croissance économique témoignent d'une nouvelle prise de conscience de l'importance de ces phénomènes et rendent indispensable leur inscription à l'ordre du jour. Le fait de les mesurer permettra de les connaître et, par là, de les gérer.

4.5.1 Ces phénomènes supposent des choix politiques et nécessitent dès lors un contrôle permettant aux citoyens d'être dûment informés. D'où le rôle fondamental d'une statistique officielle indépendante et de qualité.

5. Information, consultation et participation dans les processus d'élaboration des indicateurs de progrès

5.1 Si le débat sur les indicateurs complémentaires au PIB est revenu sur le devant de la scène, la raison principale en est qu'au cours de la décennie écoulée, un véritable fossé s'est bel et bien creusé entre:

—	d'une part, les indices adoptés par les instances statistiques officielles, qui comprennent les instituts nationaux et supranationaux de statistiques, afin de mettre en évidence certains phénomènes,

—	d'autre part, les tendances de nature économique, sociale et environnementale, qui intéressent les sociétés et auxquelles les citoyens européens sont appelés à se frotter au quotidien.

Ce contraste s'est également accentué sous les effets dislocateurs que la crise mondiale a entraînés dans son sillage, sur le plan économique et social.

5.1.1 En d'autres termes, entre la réalité telle que la statistique officielle la cerne et la présente à travers la batterie de ses indicateurs classiques, dont le PIB est le plus emblématique, et la réalité perçue par le citoyen, il s'est instauré une distanciation qui ne peut qu'amener à une série de réflexions sur le rôle que ladite statistique devra jouer au XXIe siècle.

5.2 L'ensemble de ce processus intervient précisément à un moment où les développements des technologies de l'information et de la communication (TIC) provoquent une véritable et authentique révolution dans la communication, qui débouche sur une disponibilité croissante des flux d'information. Dans quelle mesure toute cette évolution se traduit-elle véritablement par un savoir effectif pour toute la collectivité? Telle est en vérité la question centrale et c'est sur ce point que les statistiques officielles sont appelées à jouer un rôle capital. L'objectif doit consister ici à passer de l'information à la connaissance.

5.2.1 Disposer de davantage d'informations favorise la transparence des processus décisionnels démocratiques (ainsi, les indicateurs statistiques favorisent la compréhension des dynamiques de certains phénomènes tels que l'emploi, le chômage, l'inflation, etc.) mais le flux immense de l'information peut déconcerter les utilisateurs, qu'ils soient simples citoyens ou décideurs politiques, car il ne se traduit pas nécessairement par une meilleure connaissance.

5.3 Ce dilemme montre la nécessité d'une «gouvernance» statistique indépendante et de qualité. La statistique doit retrouver son rôle fondamental de guide des mesures et de leur méthodologie, par rapport aux phénomènes dictés par les nouvelles exigences à caractère économique, social et environnemental (25).

5.3.1 C'est dans ce contexte que s'inscrit, de l'avis du CESE, la communication de la Commission européenne intitulée «Vers une gestion solide de la qualité pour les statistiques européennes» (26), qui confirme que de nos jours, la statistique doit permettre non seulement de connaître les phénomènes, doit également de les gérer, aujourd'hui et demain. À cet égard, les citoyens doivent pouvoir formuler leurs choix en connaissance de cause, de manière rationnelle et démocratique.

5.3.2 Eurostat ainsi est appelé à jouer un rôle central pour l'intégration et l'harmonisation des statistiques nationales et régionales des 27 États membres de l'UE, concernant, au premier chef, les aspects en rapport avec la qualité de vie, la durabilité et la répartition du revenu et du capital, afin de mesurer les variations de bien-être en corrélation avec les interventions de l'action publique.

5.3.3 Il conviendrait qu'Eurostat assure le soutien méthodologique approprié pour que les acteurs institutionnels et sociaux, tout comme les citoyens européens, disposent des instruments voulus pour bénéficier de l'information adéquate, être consultés et pouvoir ainsi participer efficacement au débat public (27).

5.4 Si, dans ce nouveau contexte, il appartient à la société civile de déterminer, de concert avec les autres acteurs sociaux et institutionnels et par le truchement de rencontres sous forme de tables rondes et de forums spécifiques, les secteurs d'intervention qui servent à déterminer le progrès d'une société, en délimitant les domaines spécifiques et les phénomènes les plus importants, c'est-à-dire les différents «champs» en matière économique, sociale et environnementale, la statistique joue le rôle d'un support «technique» chargé de fournir la méthodologie la plus adaptée ainsi que des indicateurs efficaces permettant de contrôler ces phénomènes.

5.5 L'engagement des citoyens permet de créer des «formes d'intelligence collective» qui, en donnant aux pratiques de la citoyenneté active la possibilité de s'affirmer, contribuent à redéfinir la démocratie:

—	en premier lieu, sous la forme de la «démocratie participative», avec une interaction et des marges accrues pour la formulation des priorités, grâce à une appréhension et un équilibrage progressifs des différents points de vue dans la perspective de l'intérêt général (28),

—

en second lieu, en tant que «démocratie élaborative», le but étant de préciser les critères qui définissent le concept même de bien-être comme objectif partagé de progrès social, en identifiant les paramètres qui se prêtent à l'élaboration d'indicateurs servant à le mesurer et à définir des trajectoires de progression de la société qui soient compréhensibles pour les acteurs intéressés et puissent ainsi favoriser leur participation à la quête dudit bien-être partout diffusé (29).

5.5.1 C'est par cette pratique que se développe le concept de «capital social» (30) qui est à la base des objectifs européens en matière d'économie de la connaissance et de cohésion sociale et peut également se définir comme la capacité d'affiner le concept de bien-être de tous en augmentant la confiance et l'attention de la société civile vis-à-vis de l'administration publique et sa coopération avec elle. Une telle démarche ne peut aboutir que moyennant un engagement civil, politique et social vigoureux, qu'il incombe aux administrations publiques elles-mêmes de favoriser, grâce à des pratiques de consultation (31).

5.5.2 Les pays qui ont récemment lancé des processus délibératifs articulés prévoyant une participation de la société civile forment un groupe aux rangs bien fournis (Allemagne, Australie, Canada, États-Unis, France, Irlande, Italie, Luxembourg, Mexique, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suisse).

5.5.3 Dans la structuration et l'ampleur des processus de mobilisation des acteurs de la société civile, les diverses expériences présentent des différences notables, qui se manifestent davantage au stade de l'interaction discursive ou dialectique (débat public et dégagement des valeurs et des priorités) que dans la phase première, celle de la consultation.

5.5.4 La réalisation de la phase de consultation, quant à elle, fait souvent intervenir une utilisation intense de sites Internet spécifiquement consacrés aux problématiques concernées, la création de groupes de travail chargés de se pencher sur des domaines thématiques particuliers ou encore des programmes de consultation qui prévoient de recourir abondamment aux réseaux sociaux, à la blogosphère et aux sondages, surtout réalisés en ligne. Néanmoins, aucun pays n'a encore réussi à articuler, que ce soit pour le fond ou la forme, l'élaboration d'indicateurs par voie délibérative avec les processus de la programmation économico-financière.

5.5.5 Le CESE estime que l'association de la société civile au recensement des indicateurs de bien-être ou de progrès peut s'effectuer par le biais de sa participation active tant à la sélection des priorités politiques qu'au choix des informations dont il faut assurer le suivi.

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) http://www.earthsummit2012.org/.

(2) Voir l'avis d'initiative du CESE sur le thème «Dépasser le PIB – Indicateurs pour un développement durable», JO C 100/09 du 30 avril 2009, p. 53, et l'avis sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Le PIB et au-delà: mesurer les progrès dans un monde en mutation», JO C 18/11 du 19 janvier 2011, p. 64.

(3) JO C 100/09 du 30 avril 2009, p. 53.

(4) JO C 18/11 du 19 janvier 2011, p. 64.

(5) COM(2009) 433 final.

(6) Simon Kuznets lui-même – auquel l'on doit l'introduction du PIB aux États-Unis – avait mis en garde contre les abus ou malentendus éventuels qui pouvaient résulter d'une mauvaise utilisation de cet instrument et était soucieux d'en définir les limites: voir Costanza, R., Hart, M., Posner, S., Talberth, J., 2009, Beyond GDP: The Need for New Measures of Progress («Au-delà du PIB: de la nécessité de nouvelles mesures du progrès»), Boston University.

(7) Nations unies, 1987, Rapport de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement.

(8) La recherche se concentrera essentiellement sur quatre approches méthodologiques différentes: i) les indicateurs de correction du PIB; ii) les indicateurs alternatifs; iii) les indicateurs synthétiques (ou composites); iv) le système d'indicateurs.

(9) Le projet a été lancé à Palerme en 2004, lors du premier forum mondial de l'OCDE sur le thème «Statistiques, connaissances et politiques». Trois ans plus tard (2007), un deuxième forum s'est tenu à Istanbul sur le thème «Mesurer et favoriser le progrès des sociétés», lors duquel les représentants de la CE, de l'OCDE, de l'ONU, du PNUD, de la Banque mondiale et de l'Organisation pour la conférence islamique ont signé la «déclaration d'Istanbul». Le troisième forum de l'OCDE a eu lieu en 2009 à Busan (Corée du Sud) sur le thème «Tracer le progrès, établir des visions et améliorer la vie».

(10) Lors de son Forum annuel des 24 et 25 mai 2011, l’OCDE a présenté son Indice «Vivre mieux», un indicateur qui mesure les richesses, le bien-être et la qualité de vie à l'aide de 11 paramètres (logement, revenu, emploi, vie communautaire, éducation, environnement, gouvernance, santé, satisfaction personnelle, sécurité, équilibre vie privée/vie professionnelle): OCDE, 2011, Comment va la vie? Mesurer le bien-être. L'initiative «Vivre mieux» de l'OCDE, http://oecdbetterlifeindex.org/fr/

(11) COM(2009) 433 final.

(12) Le 14 septembre 2009.

(13) http://www.stiglitz-sen-fitoussi.fr/fr/index.htm

(14) Le 12 octobre 2011 s'est déroulée à Paris une conférence intitulée «Deux ans après le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi» et organisée par l'OCDE, l'Institut National de la statistique et des études économiques (INSEE), et le ministère français de l'économie, des finances et de l'industrie.

Voir INSEE, 2011, Deux ans après le rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi: quelles mesures du bien-être et de la soutenabilité?, contributions de l'INSEE, Paris.

(15) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion5/index_fr.cfm.

(16) «Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE», COM(2010) 367 final –

«Renforcer la coordination des politiques économiques», COM(2010) 250 final.

(17) «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro», COM(2010) 525 final – 2010/0279 (COD).

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques», COM(2010) 527 final – 2010/0281 (COD).

(18) Avis sur la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, à la Banque centrale européenne, au Comité économique et social européen et au Comité des régions «Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE», JO C 107/02, du 6 avril 2011, p. 7.

(19) Avis sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des mesures d'exécution en vue de remédier aux déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro» (COM(2010) 525 final – 2010/0279 (COD)) et la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques» (COM(2010) 527 final – 2010/0281 (COD) – JO C 218, du 23 juillet 2011, p. 53.

(20) Cette proposition a notamment été formulée par Mme Elisa Ferreira, dans son rapport sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur «La prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques», dont elle a été la rapporteure au Parlement européen (COM(2010) 527 final – 2010/0281 (COD) du 16 décembre 2010).

(21) OIT-FMI, The Challenges of Growth, Employment and Social Cohesion («Les défis de la croissance, de l'emploi et de la cohésion sociale»), texte de discussion pour la conférence conjointe OIT-FMI organisée le 13 septembre 2010 à Oslo (pp. 67-73).

(22) «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen– Le PIB et au-delà – Mesurer le progrès dans un monde en mutation», COM(2009) 433 final.

(23) Hall J., Giovannini E., Morrone A., Ranuzzi G., 2010, A Framework to Measure the Progress of Societies. Statistics Directorate. Working Paper No 34. OCDE, STD/DOC (2010)5, Paris.

(24) Alors que la gestion des ressources découle des répercussions des actions du système humain vis-à-vis de l'écosystème (exploitation des ressources naturelles, pollution), les services de l'écosystème réunissent les deux systèmes (système humain et l'écosystème) dans les deux directions (approvisionnement en nourriture, en eau, en air, conséquences des calamités naturelles, etc.). Voir Hall J., Giovannini E., Morrone A. et Ranuzzi G., 2010.

(25) Giovannini, E., 2007, Statistics and Politics in a Knowledge Society, OCDE, STD/DOC(2007)2, 29 mai 2007, consulté le 28/01/2010 sur le site internet: http://www.2007oecd.org/dataoecd/39/53/41330877.pdf.

Giovannini, E. 2009, Measuring Society's Progress: A key issue for policy making and democratic governance, consulté le 28/01/2010 sur le site internet: http://www.oecd.org/dataoecd/6/34/41684236.pdf.

(26) COM(2011) 211 final.

(27) C'est dans cette visée qu'a été créé, au sein du dispositif statistique européen, un groupe de parrainage «Mesurer le progrès, le bien-être et le développement durable», qui a reçu pour mission de coordonner les activités sur ce thème et d'actualiser les recommandations Stiglitz, Sen et Fitoussi en tenant compte des objectifs de la stratégie Europe 2020.

(28) Pour de plus amples développements sur la question, voir la conférence du CESE sur la démocratie participative «La démocratie participative pour lutter contre la crise de confiance européenne». On mentionnera également, en anglais, «The Citizen's Handbook» («Le manuel du citoyen», http://www.vcn.bc.ca/citizens-handbook) et l'«European Citizens' Initiative» (“L'initiative citoyenne européenne, http://www.citizens-initiative.eu/), campagne de promotion des droits participatifs pour les citoyens de l'Union européenne.

(29) L'analyse des dynamiques de la démocratie participative établit classiquement une distinction entre, d'une part, les processus de type «descendant» et «ascendant». Dans l'un et l'autre cas, la présence d'une référence à des interactions entre deux échelons différents d'organisation et de décision, qui sont étrangers aux formes de démocratie directe, positionne la démocratie participative comme une démarche dont la nature ressortit au dialogue et à la procédure et qui trouve effectivement à s'appliquer par excellence dans la résolution de conflits. En l'occurrence, c'est la convergence entre les deux processus qui est visée.

(30) OCDE, 2001, Le bien-être des nations: le rôle du capital humain et du capital social, OCDE, Paris.

(31) OCDE, 2001, Des citoyens partenaires: information, consultation et participation à la formulation des politiques publiques, PUMA (Service de la gestion publique), OCDE, Paris.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/21

Avis du Comité économique et social européen sur «Le rôle de la société civile dans les relations UE-Kosovo»

(2012/C 181/05)

Rapporteur: M. Ionuț SIBIAN

Dans une lettre en date du 22 septembre 2011, les commissaires européens, MM. Maroš ŠEFČOVIČ et Štefan FÜLE, ont demandé au Comité économique et social européen d'élaborer un avis exploratoire sur

«Le rôle de la société civile dans les relations UE-Kosovo».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 145 voix pour, 5 voix contre et 13 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

L'avis exploratoire du CESE sur le rôle de la société civile dans les relations UE-Kosovo s'inscrit dans le cadre de la résolution no 1244 (1999) du Conseil de sécurité des Nations unies.

Cet avis comprend une série de recommandations adressées à la fois à la Commission européenne et aux autorités kosovares. Le CESE est prêt à soutenir les actions de la Commission européenne visant à renforcer le rôle de la société civile au Kosovo ainsi que les relations entre l'UE et la société civile kosovare.

1.1 Le CESE invite le gouvernement du Kosovo à prendre les mesures appropriées pour assurer la liberté et la sécurité de mouvement aux minorités ethniques sur son territoire. Ces mesures constituent une condition préalable à la réconciliation et la confiance mutuelle.

1.2 La Commission européenne devrait œuvrer avec l'aide du gouvernement et des médias du Kosovo, sur le terrain, en faveur de la liberté des médias et de la professionnalisation du journalisme.

1.3 Le CESE encourage le gouvernement du Kosovo à consulter la société civile et les partenaires sociaux dans l'élaboration d'une stratégie nationale de développement économique. Le gouvernement du Kosovo et la Commission européenne devraient donner la plus haute priorité à l'intégration des jeunes et des femmes sur le marché du travail. Une attention particulière devrait être accordée au soutien du développement rural, de l'agriculture durable et des associations d'exploitants agricoles.

1.4 Il convient que le CESE contribue à renforcer l'action du Conseil économique et social du Kosovo en entamant la discussion avec les principaux acteurs sociaux et en partageant son savoir-faire et son expertise. La Commission européenne devrait elle aussi apporter un soutien fort au Conseil économique et social du Kosovo. Quand au gouvernement du Kosovo, il devrait adopter une ligne budgétaire spécifique destinée au fonctionnement de ce conseil.

1.5 Le CESE recommande au ministère du travail du Kosovo de mettre en place un mécanisme transparent et équitable de financement des initiatives de partenaires sociaux.

1.6 Bien que le statut du Kosovo l'empêche d'être partie aux conventions de l'OIT, le gouvernement du Kosovo devrait faire en sorte que sa législation et ses pratiques soient conformes à ces normes.

1.7 Le CESE considère que les représentants des partenaires sociaux doivent obligatoirement participer à la mise en place d'un Conseil national pour l'intégration européenne.

1.8 Il y a lieu que le gouvernement du Kosovo renforce l'application de la loi sur l'accès libre et sécurisé aux documents publics.

1.9 Dans le contexte de la création au Kosovo en février 2012 du Conseil national de lutte contre la corruption, le CESE formule l'espoir que la société civile recevra des moyens lui permettant d'apporter une contribution réelle et efficace à la lutte contre la corruption.

1.10 Le gouvernement kosovar devrait tenir compte du cadre stratégique élaboré par la société civile et mettre en place les structures juridiques et institutionnelles d'un dialogue structuré avec la société civile et pour sa participation au processus décisionnel. L'Assemblée du Kosovo devrait élaborer une plateforme institutionnelle permettant un dialogue régulier entre elle et les organisations de la société civile.

1.11 Il convient que la Commission européenne continue à soutenir la création de réseaux d'OSC au Kosovo dans le but de faciliter le dialogue avec les autorités et de mettre en relation les OSC avec les plateformes européennes existantes de la société civile.

1.12 Il y a lieu que la Commission européenne assiste le gouvernement kosovar en vue d'élaborer un cadre juridique et fiscal pour la viabilité à long terme de la société civile au Kosovo. Le gouvernement kosovar devrait mettre en place des mécanismes de financement public transparents pour les organisations de la société civile. De plus, le CESE recommande au gouvernement du Kosovo d'établir un fonds d'État pour la société civile.

1.13 Le CESE recommande que le financement de la Commission européenne accessible à la société civile au titre de l'Instrument d'aide de préadhésion (IAP) soit réparti équitablement entre les OSC promouvant la démocratie et l'État de droit et celles promouvant le au développement socio-économique. Les appels à proposition au titre de l'IAP devraient être planifiés de manière à éviter les déficits de financement.

1.14 La Commission européenne devrait envisager d'identifier des moyens de faciliter l'accès à ses programmes pour les organisations de la société civile de moindre envergure et de soutenir les initiatives à plus long terme.

1.15 Il convient que la Commission européenne trouve des solutions pour faciliter l'accès des partenaires sociaux aux fonds affectés à la société civile au titre de l'IAP. Des programmes spécifiquement destinés aux partenaires sociaux dans le cadre de la facilité de soutien à la société civile pourraient être mis en place. Les organisations syndicales devraient également, au titre de l'IAP, bénéficier de programmes ciblés leur permettant de renforcer leurs capacités.

1.16 Le CESE recommande vivement la participation des OSC et des partenaires sociaux dans la définition des priorités nationales en ce qui concerne l'assistance fournie par l'IAP.

1.17 Le CESE réaffirme son intérêt et sa volonté à présider, avec la Commission européenne, les réunions plénières de la société civile, qui se tiendront annuellement dans le cadre du dialogue sur le processus de stabilisation et d'association.

2. Contexte de l'avis

2.1 Acteurs extérieurs au Kosovo

2.1.1 Le 17 février 2008, l'Assemblée du Kosovo a déclaré l'indépendance du pays. Les autorités kosovares se sont engagées à mettre pleinement en œuvre les dispositions prévues par la proposition globale de règlement pour un statut du Kosovo de M. AHTISAARI et ont adopté une nouvelle constitution qui reflète leur engagement. L'Assemblée a invité l'Union européenne à déployer sa mission «état de droit» (EULEX). Elle a également invité un groupe d'États (1) à mettre en place la mission civile internationale (MCI) afin de superviser l'application du plan de M. AHTISAARI. Le représentant civil international (RCI) conserve la faculté d'avoir le dernier mot en ce qui concerne la législation et les décisions considérées comme contraires à la proposition de M. AHTISAARI.

2.1.2 Avec une présence militaire progressivement réduite, la KFOR, la force militaire de maintien de la paix au Kosovo sous commandement de l'OTAN, continue d'assurer la sécurité sur le territoire du Kosovo, alors que les forces de police kosovares ont repris la responsabilité de la protection de la plupart des sites culturels et religieux et de la majeure partie des frontières.

2.1.3 En juillet 2010, la Cour internationale de justice a adopté un avis consultatif sur l'indépendance du Kosovo et a considéré que la déclaration d'indépendance de cet État ne violait pas la loi internationale.

2.2 L'approche de l'UE au Kosovo

2.2.1 Sur les 27 États membres, 22 ont reconnu l'indépendance du Kosovo. Cela dit, l'absence d'un consensus européen sur le statut du Kosovo n'empêche pas l'UE d'être engagée dans ce pays. Le niveau de coopération avec les autorités kosovares des cinq États n'ayant pas reconnu l'indépendance du pays (Chypre, la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et l'Espagne) varie.

2.2.2 Le Kosovo est partie prenante au processus de stabilisation et d'association (PSA), mais il demeure le seul pays de la région à ne pas entretenir de relations contractuelles avec l'UE, ce statut l'empêchant de conclure un accord de stabilisation et d'association (ASA). Dans le cadre du dialogue du PSA, huit réunions (sept réunions sectorielles et une plénière) ont été organisées en 2010 et 2011, comprenant notamment des consultations des organisations de la société civile, sur les principaux chapitres de l'acquis communautaire.

2.2.3 En conformité avec la résolution des Nations unies sur le Kosovo adoptée en septembre 2010, un dialogue mené grâce à la médiation de l'UE a débuté en mars 2011 entre Belgrade et Pristina. Ce dialogue vise à trouver des solutions pratiques pour la coopération régionale, le commerce, la liberté de circulation et l'état de droit (voir par. 3.3).

2.2.4 En juillet 2010, le Parlement européen a adopté une résolution sur le Kosovo dans laquelle il encourage les États membres de l'UE à renforcer leur approche commune vis-à-vis de ce pays. Le Parlement européen a fait valoir que la perspective d'adhésion à l'Union européenne constitue une incitation forte pour entreprendre les réformes nécessaires au Kosovo et a demandé des mesures concrètes afin de rendre cette perspective plus tangible, tant pour le gouvernement que pour les citoyens.

En janvier 2012, la Commission européenne a engagé avec le Kosovo un dialogue portant sur la libéralisation du régime des visas.

2.2.5 Le Kosovo bénéficie de l'instrument d'aide de préadhésion (IAP), de l'instrument de stabilité (IdS), de l'instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) et d'autres sources de financement. Il participe également aux programmes multibénéficiaires au titre de l'IAP. Le document indicatif de planification pluriannuelle pour 2011-2013 a été adopté le 27 juin 2011. En 2011, un budget total de 68,7 millions d'euros accordé au programme annuel 2011 de l'IAP a été alloué en étroite coordination avec le ministère de l'intégration européenne et les institutions gouvernementales. L'aide de préadhésion est centrée sur le soutien à l'état de droit, les questions économiques, commerciales et industrielles et sur la réforme de l'administration publique.

2.3 Activités du Comité économique et social européen en relation avec la société civile au Kosovo

2.3.1 L'élargissement de l'UE et les progrès des pays des Balkans occidentaux sur la voie de l'adhésion à l'Union européenne constituent l'une des priorités du CESE en matière de relations extérieures. La section spécialisée «Relations extérieures» a mis en place des outils efficaces pour réaliser ses principaux objectifs: soutenir la société civile dans les Balkans occidentaux et améliorer sa capacité à être un partenaire pour les gouvernements en marche vers l'adhésion à l'Union européenne.

2.3.2 Le groupe de contact «Balkans occidentaux», un organe interne permanent mis en place par le CESE en 2004, constitue le principal instrument pour la coordination des activités du CESE à cet égard. Le rôle du groupe de contact est aussi de suivre l'évolution de la situation politique, économique et sociale dans les pays des Balkans occidentaux et des relations entre l'UE et cette région. En outre, le groupe de contact encourage la coopération entre le CESE et les organisations de la société civile des Balkans occidentaux.

3. L'évolution politique du Kosovo

3.1 Faits essentiels et principaux chiffres sur le Kosovo

3.1.1 Fin 2011, le Kosovo avait déjà été reconnu par 86 États membres des Nations unies, dont 22 États membres de l'UE.

3.1.2 Le Kosovo, avec une population d'environ 2 millions d'habitants, est l'un des pays les plus pauvres d'Europe. La Banque mondiale estime que le produit intérieur brut (PIB) par habitant s'élève à 1 760 EUR. D'après les dernières données disponibles de 2006, l'on estime que 45 % de la population vit au-dessous du seuil de pauvreté national, et que 17 % des habitants connaissent une situation d'extrême pauvreté. Le Kosovo possède une grande diaspora et l'une des populations les plus jeunes d'Europe.

3.1.3 90 % de la population est constituée d'Albanais, 6 % de Serbes et de Bosniaques; les 4 % restants sont représentés par des Turcs, Roms, Ashkalis et Égyptiens. La majorité albanaise et la minorité non-serbe reconnaissent la légitimité de l'État du Kosovo. La plupart des ressortissants de la communauté serbe s'opposent aux velléités du Kosovo de devenir un État. L'écart social entre les Albanais et les Serbes du Kosovo demeure important. Les Serbes du Kosovo conservent dans les faits une forte autonomie dans le nord du pays. Sur le reste du territoire, ils se sont concentrés dans des enclaves rurales. Mises à part les motivations politiques, la question de la langue reste une cause importante de l'isolement de la communauté serbe. Les Serbes du Kosovo vivant dans les enclaves subissent des discriminations affectant leur vie quotidienne et leurs opportunités d'emploi. Ils n'accèdent pas aussi facilement que les Albanais du Kosovo à l'administration kosovare et à divers services sociaux, tels que les hôpitaux. Leur liberté de mouvement dans le pays est limitée dans la pratique. La population serbe continue à quitter le Kosovo.

3.1.4 Dans la partie nord du Kosovo et dans la plupart des régions à majorité serbe du pays, des institutions parallèles fonctionnent depuis 1999 dans les domaines des soins de santé, de l'éducation, de la justice et des services sociaux. Elles reçoivent des aides en provenance de la Serbie et sont très largement soumises à son contrôle. Une grande partie des Serbes du Kosovo continue de boycotter les élections nationales et toute coopération avec les autorités kosovares, en particulier au nord. Dans le reste du pays, les Serbes du Kosovo participent de plus en plus aux élections et sont représentés dans les institutions locales et nationales (notamment au gouvernement et dans l'Assemblée). Un processus de décentralisation prévoyant la création de nouvelles municipalités au sein desquelles les minorités ethniques devaient constituer la majorité, assorti d'un renforcement des compétences des administrations municipales, a été refusé par les communes à majorité serbe.

3.2 Les relations avec les pays voisins

3.2.1 Tous les pays voisins du Kosovo entretiennent d'excellentes relations avec l'Albanie. Ce pays a été très actif et continue de l'être en vue de garantir la reconnaissance du Kosovo et de militer en faveur de sa participation aux initiatives régionales.

3.2.2 Le Kosovo entretient des relations satisfaisantes avec l'ancienne République yougoslave de Macédoine. La délimitation de sa frontière a été finalisée et de bonnes relations diplomatiques ont pu être établies.

3.2.3 Le Kosovo et le Monténégro ont convenu d'achever le processus de délimitation de la frontière entre les deux États. Le Monténégro avait au préalable demandé que la minorité monténégrine soit reconnue dans la constitution du Kosovo avant que les deux pays ne procèdent à l'échange d'ambassadeurs et que le processus de démarcation ne soit achevé. La communauté monténégrine a finalement été reconnue dans la Loi sur les communautés et l'on s'attend à ce que les deux États établissent des relations diplomatiques dans un avenir proche.

3.2.4 La Bosnie-Herzégovine et la Serbie sont les seuls pays voisins avec lesquels le Kosovo n'entretient pas de relations politiques formelles. Les relations économiques continuent d'être asymétriques et tandis que la Serbie est le plus grand exportateur vers le Kosovo, jusqu'à récemment, le Kosovo ne pouvait exporter ses produits en Serbie. L'UE joue un rôle de médiateur pour les négociations techniques entre Pristina et Belgrade. L'agenda des négociations avec la Serbie inclut le déblocage du commerce avec le Kosovo, l'utilisation de l'espace aérien serbe, le transit de passagers détenteurs d'un passeport du Kosovo ou de véhicules ayant une immatriculation kosovare et la participation du Kosovo aux forums régionaux. À la fin du mois de février 2012, le Kosovo et la Serbie ont conclu un accord sur la coopération régionale et la gestion des passages frontaliers.

3.3 Les questions actuelles

3.3.1 L'on observe une poursuite des tensions dans les relations interethniques dues à l'instabilité dans le nord du Kosovo et au refus de la minorité serbe du Kosovo et de la Serbie d'accepter l'indépendance du Kosovo et ses nouvelles institutions. Par ailleurs, des groupes albanais du Kosovo sont hostiles à la surveillance internationale de l'indépendance du pays.

3.3.2 À la fin de juillet 2011, la tension s'est intensifiée dans le nord du Kosovo lorsque celui-ci a décidé d'imposer un embargo sur les biens serbes, comme mesure de rétorsion au boycott des biens imposé par la Serbie depuis 2008, en raison de la non-reconnaissance du cachet du bureau des douanes du Kosovo. Le déploiement unilatéral des forces de police kosovares à deux points de contrôle au nord, à la frontière serbe, a engendré des violences et a provoqué la mort d'un fonctionnaire de police kosovar. Le calme a été restauré avec l'aide de la KFOR, la force militaire sous commandement de l'OTAN.

3.3.3 En septembre 2011, la question du cachet des douanes kosovares a été résolue dans le cadre du dialogue entre Belgrade et Pristina entamé grâce à la médiation de l'UE. La mise en œuvre de cet accord a engendré de multiples blocages dans le nord. Des incidents violents ont également eu lieu. Compte tenu de la situation dans le nord du Kosovo, la Serbie a interrompu fin septembre sa participation au dialogue susmentionné et est revenue à la table des négociations fin novembre 2011.

4. La situation économique du Kosovo

4.1 L'état des lieux après le conflit

4.1.1 Avec un taux officiel de chômage de plus de 40 %, le Kosovo a le pourcentage de personnes sans emploi le plus élevé de la région, largement au-dessus de la moyenne de l'Union européenne. Il y a lieu d'appréhender ces données avec circonspection, car elles sont plus basses que les données réelles, compte tenu de l'importance du secteur informel de l'économie du Kosovo. Le taux de chômage est plus élevé parmi les femmes et affecte en particulier les jeunes. Environ 30 000 jeunes entrent sur le marché de l'emploi chaque année, un rythme qu'il est impossible de soutenir avec la croissance économique actuelle. La question de la pauvreté reste également cruciale: en effet, environ 20 % de la population vit avec moins d'un euro par jour.

4.1.2 L'économie demeure largement tributaire des envois de fonds par les émigrés et de l'aide de donateurs. L'économie du Kosovo souffre des incertitudes d'après-conflit, d'une rupture des relations commerciales et d'un manque d'investissements dans les infrastructures. Alimentée par une situation d'urgence grave et un effort de reconstruction conduit grâce à l'aide de donateurs internationaux, l'économie a connu une croissance à deux chiffres au début des années 2000. Cette croissance s'est avérée non viable en raison d'un déficit très élevé des échanges commerciaux et d'une insuffisance des investissements directs étrangers (IDE). La part des investissements étrangers nets au Kosovo depuis 2007 n'a cessé de décroître, de 19 % à 7,1 % du PIB. Le secteur informel est important et le système de recouvrement des impôts est défaillant.

4.1.3 Bien que la crise financière et économique mondiale ait eu un impact relativement limité sur l'économie du Kosovo, en raison de la faible intégration internationale de ce dernier, ses conséquences néfastes se sont essentiellement manifestées par un ralentissement des envois de fonds par les émigrés et une diminution de l'exportation et des IDE.

4.1.4 L'économie du Kosovo est très largement tributaire du secteur des services (68 %), alors que les autres domaines ont une part relativement faible: 20 % pour l'industrie et 12 % pour l'agriculture. La majorité de la population kosovare vit dans des zones rurales. Les activités agricoles sont fragmentées en de petites parcelles. Il s'agit donc d'une agriculture non efficiente, principalement destinée à la subsistance. Cette situation empêche également l'établissement d'une société civile forte et représentative travaillant dans les domaines de l'agriculture et du développement rural.

4.1.5 La corruption demeure diffuse et a un impact important sur les perspectives de croissance économique du pays. Selon l'indice de perception de la corruption établi par Transparency International, le Kosovo est classé en 110e position et est considéré comme l'un des États européens les plus corrompus.

4.1.6 Le gouvernement manque d'une stratégie nationale pour promouvoir le développement économique. Il devrait mettre en place cette stratégie en consultant les partenaires sociaux et les autres acteurs de la société civile.

5. La situation et le rôle actuels des organisations de la société civile

5.1 Le dialogue social

5.1.1 L'on estime que le nombre total des membres des organisations syndicales s'élève à environ 60 000. Le taux de syndicalisation du secteur public est très élevé, avec une estimation de 90 % des fonctionnaires appartenant à un syndicat (2). Maintenant que la loi autorise l'établissement d'organisations syndicales dans le secteur privé, la mise en place de ces structures au niveau des entreprises constitue un enjeu essentiel de ces organisations dans les années à venir. Des enquêtes indiquent que 5,09 % des personnes déclarent leur adhésion aux syndicats (3).

5.1.2 Le droit du travail, qui est entré en vigueur en décembre 2010, a été considéré au Kosovo comme l'un des textes législatifs les plus importants adoptés jusqu'à présent (4). De nombreuses consultations ont eu lieu dans le cadre de l'élaboration de cette loi, principalement entre les associations des employeurs et les syndicats, mais également avec la participation de la commission spécialisée de l'Assemblée et les organisations de la société civile. Cette loi a été adoptée à l'unanimité au cours de la dernière session plénière de la troisième période législative, le jour même de la dissolution de l'Assemblée, en dépit de l'opposition réitérée par le gouvernement, inquiet de sa très lourde charge budgétaire. Les organisations syndicales ont menacé de boycotter le processus électoral si la loi n'était pas adoptée.

5.1.3 Le Conseil économique et social du Kosovo (CES) a été créé en avril 2009. Depuis sa création même, son activité a été perturbée en raison de l'opposition de la Chambre de Commerce du Kosovo et de l'Union des syndicats indépendants du Kosovo (BSPK) à la participation d'autres organisations d'employeurs (Alliance des entreprises du Kosovo) et syndicats (Confédération des syndicats libres du Kosovo – KSLK). En dépit de désaccords internes, le CES s'est réuni régulièrement.

5.1.4 Le Conseil économique et social du Kosovo manque des capacités et des ressources pour pouvoir fonctionner efficacement.

5.1.5 Les partenaires sociaux ne jouent pas un rôle important dans le processus d'intégration européenne et de développement économique. Le gouvernement kosovar devrait mettre en place une base juridique adéquate afin de développer le rôle et la représentation des partenaires sociaux dans les processus cités précédemment.

5.1.6 Actuellement, le ministère du travail finance des projets de partenaires sociaux, mais aucun critère ni règle de procédure transparent n'est en place.

5.2 Le dialogue civil

5.2.1 Les débuts de la société civile au Kosovo remontent à la fin des années 1980 - début des années 1990, à la suite de la chute du communisme en Europe centrale et orientale. En raison de la situation très particulière du Kosovo à l'époque, la société civile s'est développée en tant que composante importante d'un système global parallèle de résistance civile au régime serbe. Les principaux domaines d'activité de la société civile concernaient l'aide humanitaire et la protection des droits de l'homme, les mouvements civiques bénéficiant d'un large soutien de la société. En raison du boycott des institutions serbes par toute la population albanaise du Kosovo et en l'absence de services sociaux et de santé, la société civile s'est présentée comme le principal fournisseur de ces services (5).

5.2.2 Après la guerre, la société civile s'est adaptée rapidement afin de répondre aux nouveaux besoins, tels que ceux relatifs à l'aide d'urgence et à la reconstruction, ou aux efforts de réconciliation interethnique. Dans le contexte d'une aide financière et technique de grande ampleur provenant de donateurs internationaux, le nombre d'organisations de la société civile (OSC) s'est accru considérablement. Cependant, à l'heure actuelle, sur plus de 6 000 ONG enregistrées en 2010, moins de 10 % sont considérées comme étant actives ou partiellement actives (6).

5.2.3 À présent, les OSC du Kosovo sont confrontées à des défis semblables à ceux que connaissent d'autres pays de la région (7), dans la mesure où la plupart des acteurs de ce secteur continuent de dépendre largement des financements internationaux (l'on estime que plus de 70 % des moyens financiers des OSC proviennent de donateurs étrangers). Dès lors, les OSC sont régies en plus large mesure par les donateurs et apportent moins de réponses aux besoins de la communauté, avec une viabilité sujette à caution, dans le contexte de toute réduction possible à l'avenir des fonds internationaux alloués à la société civile. Le lien entre les OSC et les parties intéressées s'étant distendu, ces organisations font face à un problème de légitimité.

5.2.4 De nombreux donateurs ont commencé à se retirer du Kosovo et le montant total des fonds disponibles pour la société civile est en voie de contraction. La prédominance de l'aide apportée aux projets à court terme par rapport à l'aide institutionnelle à long terme rend la viabilité des ressources financières et humaines des OSC extrêmement difficile à atteindre (8).

5.2.5 En décembre 2011, la Commission européenne s'est engagée à trouver un accord sur la participation du Kosovo aux programmes de l'UE sans porter atteinte aux positions des États membres sur son statut. À cet égard, la CE et le Kosovo devraient s'assurer de la participation des organisations de la société civile dans l'élaboration et la mise en œuvre de projets spécifiques.

5.2.6 Les problèmes liés à la reconnaissance internationale du Kosovo ont un impact direct sur l'interdépendance de la société civile de ce pays avec les acteurs internationaux. De nombreux réseaux internationaux et européens n'acceptent pas de membres issus du Kosovo. Malgré ces obstacles, la société civile du Kosovo est représentée dans différentes plateformes régionales et européennes et bénéficie d'une exposition sur la scène internationale plus marquée que tout autre secteur du pays. La participation des organisations de la société civile du Kosovo à des programmes régionaux devrait être facilitée.

5.2.7 La Constitution de 2008 protège la liberté d'expression et de la presse, à l'exception de toute communication susceptible de provoquer une hostilité ethnique. Généralement, la société civile se considère libre de critiquer le gouvernement. Peu d'OSC ont rendu compte de restrictions ou d'attaques illégitimes de la part des gouvernements locaux ou central. Néanmoins, certains rapports dénoncent l'usage de médias proches du gouvernement à l'encontre d'actions et d'individus de la société civile critiquant le gouvernement. Bien qu'un large éventail d'organes de presse et de médias électroniques opère au Kosovo, le journalisme d'investigation, par crainte de représailles, est rare. La dépendance financière des médias de la publicité en faveur du gouvernement met en cause leur indépendance éditoriale.

5.2.8 La loi de base sur les ONG permet une procédure d'enregistrement rapide et aisée et garantit les principes essentiels d'établissement, de fonctionnement et de dissolution des ONG. En revanche, le cadre réglementaire complémentaire relatif à la société civile est considéré comme insatisfaisant: les organisations internationales d'aide publique peuvent se prévaloir d'avantages très limités, il y a peu d'exemptions fiscales destinées aux donateurs potentiels et les processus de dialogue civil ne sont toujours pas formalisés. Des lois en matière de TVA, de douanes, d'impôts sur les sociétés et sur le revenu des personnes physiques sont nécessaires pour déterminer les bénéfices fiscaux des ONG bénéficiant du statut d'utilité publique. La philanthropie locale en est encore au stade embryonnaire. Des changements dans la culture d'entreprise sont requis pour permettre aux dons philanthropiques d'avoir un réel impact. Pour que la viabilité financière des ONG soit assurée, un environnement adéquat est indispensable: ainsi faut-il permettre à ces organisations d'avoir accès à des fonds publics au moyen d'une législation sur le financement public et en matière d'impôts sur les sociétés et sur le revenu des personnes physiques.

5.2.9 La coopération avec la société civile tend à se limiter à la promotion d'initiatives législatives, alors que les efforts des OSC pour aborder les questions de la transparence et de la corruption sont moins fructueux. L'accès à l'information demeure un obstacle à la coopération entre les ONG et le gouvernement, principalement en raison d'une application insatisfaisante de la loi relative à l'accès aux documents publics.

5.2.10 Un dialogue formel entre la société civile et le gouvernement fait défaut. La Commission européenne devrait aider le gouvernement kosovar à créer des structures formelles de coopération avec la société civile. Les autorités publiques devraient établir des mécanismes et organes destinés à la consultation régulière de la société civile, et des fonctionnaires devraient être nommés et formés pour agir en tant que points de liaison avec les OSC.

5.2.11 Suite aux efforts des organisations de la société civile, le gouvernement a mis sur pied un projet de stratégie de coopération entre le gouvernement et la société civile. Ce projet, qui n'en est encore qu'à ses débuts, est coordonné par la plateforme CiviKos, un réseau d'OSC.

5.2.12 Il n'y a pas de mécanismes spécifiques permettant au gouvernement de conclure des contrats avec la société civile, ni de cadre juridique régissant l'octroi des rares subventions gouvernementales allouées aux ONG; ces dernières reçoivent ces aides plutôt en fonction de préférences personnelles. La Commission européenne devrait fournir une assistance technique au gouvernement kosovar dans la création de tels mécanismes.

5.2.13 En l'absence de dispositions réglementaires claires prévoyant des incitations pour les volontaires, il est extrêmement difficile pour les ONG d'attirer des individus ou des groupes à exercer des activités de volontariat. Des modèles européens de législation dans le domaine du volontariat peuvent être suggérés au gouvernement kosovar.

5.2.14 Dans le domaine de la protection de l'environnement, la coopération entre le gouvernement et la société civile devrait être renforcée. La consultation et la participation structurelles des OSC dans les processus de décision politique et de débats publics est elle aussi nécessaire.

6. Les organisations de la société civile au Kosovo et l'IAP

6.1 L'accès aux fonds de l'IAP

6.1.1 Entre 1998 et 2009, l'aide octroyée par la Commission européenne au Kosovo a dépassé les 2,3 milliards d'euros, incluant le financement de la mission EULEX, du RSUE et du Bureau civil international. Les principaux partenaires pour la coopération bilatérale de la Commission européenne ont été l'Allemagne, la Suisse, la Norvège, la Suède (Agence suédoise internationale de coopération au développement - SIDA), les Pays-Bas, le Royaume-Uni (Département du développement international - DFID) et l'Agence USAID.

6.1.2 Conformément au document indicatif de planification pluriannuelle pour 2009-2011, adopté par la Commission européenne en 2009, quatre grandes questions transversales ont été définies, qui devront être traitées au Kosovo: la société civile, l'environnement, l'égalité des chances et la bonne gouvernance. Le financement de l'IAP est axé sur trois thèmes majeurs: soutenir la mise en place des critères politiques, des critères économiques et des normes européennes.

6.1.3 En tant que donatrice la plus influente en termes d'ampleur de l'assistance et de catégories de financement, l'UE dispose du potentiel pour déterminer quels sont les points importants à inscrire dans le cadre du programme et de l'aide à la promotion de la démocratie. Cela signifie également que l'efficacité de l'intervention de la Commission est essentielle s'agissant de la perception et de la légitimation de l'assistance internationale au Kosovo.

6.1.4 Dans le cadre des critères politiques, le financement de l'IAP soutient l'amélioration des capacités administratives et du renforcement des institutions au Kosovo, l'état de droit et la lutte contre la corruption et le crime organisé, la promotion des droits de l'homme et la protection de la minorité serbe et des autres minorités, et la participation au développement de la société civile et des médias publics par l'intégration des questions relatives à la société civile dans tous les programmes. Pour la période 2009-2011, 2 à 5 % de l'enveloppe globale d'aide destinée au Kosovo a été affectée au soutien à la société civile.

6.1.5 Bien que les moyens financiers octroyés par l'Union européenne à la société civile aient continuellement augmenté, des procédures bureaucratiques d'acte de candidature de plus en plus complexes et des montants de subventions minimums relativement élevés n'ont pas permis à la plupart des organisations de bénéficier de ces fonds. Ces mêmes conditions ont aggravé le clivage entre les petites et les grandes OSC. La langue et la technicité de ces procédures continuent à constituer des obstacles pour les OSC communautaires et pour celles sur le terrain qui aspirent à un financement de l'UE.

6.1.6 Le financement de la CE accessible à la société civile est destiné plus aux actions promouvant la démocratie et l'État de droit qu'à celles travaillant au développement socio-économique.

6.1.7 L'assistance fournie au titre de l'IAP ne soutient aucune initiative des partenaires sociaux et ne prévoit aucun programme ciblé leur permettant de renforcer leurs capacités.

6.1.8 Les inquiétudes sont toujours vives en ce qui concerne les capacités limitées des autorités kosovares à absorber les fonds au titre de l'IAP. Le gouvernement devrait impliquer les OSC dans la définition des priorités de l'assistance de l'IAP.

6.1.9 Prenant en considération le manque de dialogue structuré entre les OSC et le gouvernement au Kosovo, le CESE salue les projets de la Commission visant à financer des programmes en 2012 qui établiront des réseaux d'OSC dans le but de faciliter le dialogue avec les autorités.

6.1.10 Le CESE recommande que les appels à proposition au titre de l'IAP soient planifiés de manière à éviter les déficits de financement.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Finlande, France, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni, Slovénie, Suède, Suisse, Turquie, USA.

(2) Kushtrim, Shaipi (2011), Annual Review 2010 on Labour Relations and Social Dialogue in South East Europe: Kosovo, Regional Project for Labour Relations and Social Dialogue in South East Europe, Friedrich Ebert Stiftung, (Rapport annuel 2010 sur les relations de travail et le dialogue social dans l'Europe du sud-est: Kosovo, projet régional de relations de travail et de dialogue social dans l'Europe du sud-est, Fondation Friedrich Ebert), janvier 2011.

(3) Better Governance for a Better Impact. A Call for Citizens, The CIVICUS Civil Society Index Analytical Country Report for Kosovo, Kosovar Civil Society Foundation (KCSF), (Une meilleure gouvernance pour un meilleur impact. Un appel aux citoyens. Rapport-index CIVICUS sur la société civile Rapport analytique par pays pour le Kosovo, Fondation kosovare de la société civile (KCSF), mars 2011.

(4) Labour Law: its implementation in the first six months, GAP Policy Brief, The Institute for Advanced Studies GAP, (Droit du travail: sa mise en œuvre au cours des six premiers mois, GAP Policy Brief, Institut de Hautes études GAP), septembre 2011.

(5) Better Governance for a Better Impact. A Call for Citizens, The CIVICUS Civil Society Index Analytical Country Report for Kosovo, Kosovar Civil Society Foundation (KCSF), (Une meilleure gouvernance pour un meilleur impact. Un appel aux citoyens. Rapport-index CIVICUS sur la société civile Rapport analytique par pays pour le Kosovo, Fondation kosovare de la société civile (KCSF), mars 2011.

(6) Better Governance for a Better Impact. A Call for Citizens, The CIVICUS Civil Society Index Analytical Country Report for Kosovo, Kosovar Civil Society Foundation (KCSF), (Une meilleure gouvernance pour un meilleur impact. Un appel aux citoyens. Rapport-index CIVICUS sur la société civile Rapport analytique par pays pour le Kosovo, Fondation kosovare de la société civile (KCSF), mars 2011.

(7) Indice de durabilité 2010 des ONG pour l'Europe centrale et orientale et l'Eurasie, Agence américaine pour le développement international (USAID).

(8) Better Governance for a Better Impact. A Call for Citizens, The CIVICUS Civil Society Index Analytical Country Report for Kosovo, Kosovar Civil Society Foundation (KCSF), (Une meilleure gouvernance pour un meilleur impact. Un appel aux citoyens. Rapport-index CIVICUS sur la société civile Rapport analytique par pays pour le Kosovo, Fondation kosovare de la société civile (KCSF), mars 2011.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/28

Avis du Comité économique et social européen sur «La participation de la société civile aux politiques de développement et de coopération au développement mises en œuvre par l'Union européenne» (avis exploratoire)

(2012/C 181/06)

Rapporteur: M. José María ZUFIAUR NARVAIZA

Par lettre du 20 octobre 2011, la Commission européenne a demandé au Comité économique et social européen, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement la Communauté européenne, d'élaborer un avis exploratoire sur le thème suivant:

«La participation de la société civile aux politiques de développement et de coopération au développement mises en œuvre par l'UE».

La section spécialisée «Relations extérieures», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 167 voix pour, 15 voix contre et 5 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Dans une situation où la crise économique, écologique et sociale obère l'avenir de l'humanité, le CESE estime qu'il est prioritaire de dégager, entre les différents acteurs de la coopération, un consensus sur des manières communes de concevoir le type de développement que l'on entend promouvoir (1).

1.2 Pour que la coopération soit efficace, il est capital de veiller à la cohérence entre les politiques de l'UE dans leur ensemble et celle qui concerne le développement. Les organisations de la société civile (OSC) doivent également être encouragées à intensifier et améliorer la coordination et la cohérence avec ces politiques.

1.3 Les OSC sont, à part entière, des intervenantes majeures du développement et, par voie de conséquence, doivent également l'être en ce qui concerne les politiques de coopération. Il convient qu'elles soient associées aux politiques et programmes de coopération, au stade de leur définition, de leur mise en œuvre et de leur suivi, et figurent parmi les rouages stratégiques qui assurent la répartition de leurs ressources.

1.4 Le CESE préconise que les institutions de l'UE et les OSC mènent une collaboration de nature plus stratégique, grâce à un dialogue politique, des accords-cadres et des mécanismes plus efficaces d'acheminement des fonds.

1.5 Il convient que la Commission européenne et tous les gouvernements appuient les «principes d'Istanbul» pour l'efficacité du développement des OSC.

1.6 Les OSC devraient bénéficier d'une reconnaissance accrue dans les nouveaux schémas de coopération tels que la coopération Sud-Sud ou la coopération triangulaire.

1.7 Les politiques de coopération et de développement (PCD), en particulier celles menées par l'Europe, se doivent de tenir compte de la spécificité et de la diversité des OSC, ainsi que de leur expérience des pays partenaires.

1.8 Dans notre environnement mondialisé, il est nécessaire de reconnaître le caractère planétaire des OSC et de tirer parti de leur potentiel en tant qu'actrices à l'échelle mondiale.

1.9 Des changements doivent être apportés au mécanisme qui régit l'octroi de fonds européens pour le développement par le truchement des OSC. Le CESE considère qu'il s'impose d'instaurer notamment des mécanismes tels que les «accords-cadres», les subventions de fonctionnement, les subventions en cascade, les conventions pluriannuelles, les fonds pour situations d'urgence ou la mise en œuvre de la «boîte à outils» qui a été définie dans le cadre du dialogue structuré. De l'avis du CESE, les réseaux, fédérations ou confédérations d'OSC devraient être les principaux destinataires de ces modes de financement.

1.10 Il est nécessaire de garantir aux OSC l'environnement favorable qui leur permette d'œuvrer dans tous les pays. Cet impératif suppose que soient respectées des normes fondamentales, comme la liberté d'association, d'expression, de réunion et d'action. Il convient que cet objectif soit intégré dans les politiques publiques de coopération.

1.11 La participation de la société civile doit véritablement être une composante de la gouvernance et, par conséquent, servir à l'UE de critère de mise en œuvre dans ses relations avec les pays partenaires.

1.12 Tout en se félicitant que les pouvoirs locaux soient associés à la politique de développement menée par l'UE (2), le CESE estime que mêler OSC et pouvoirs locaux au sein de la politique de coopération et de développement, même s'ils doivent nécessairement être complémentaires et coopérer, crée un brouillage conceptuel et présente des inconvénients au plan fonctionnel.

1.13 Si l'association du secteur privé aux politiques de développement est capitale pour en accroître l'impact, il convient toutefois d'éviter qu'elle ne serve d'alibi à une réduction de l'apport public ou que cette participation du secteur privé ou de tout autre n'aboutisse à poser de nouvelles conditions aux projets de coopération. De même, il conviendrait d'établir un cadre, fondé sur des normes internationales déjà définies, pour que tout secteur concerné prenne un engagement effectif vis-à-vis de la coopération au développement et s'accorde avec ses objectifs.

1.14 Il s'impose de renforcer les mécanismes de transparence et de reddition de comptes de la coopération, y compris ceux qui touchent les OSC et ceux qui régissent la lutte contre la corruption.

1.15 Les OSC devraient également associer à la politique de développement le Corps volontaire européen d'aide humanitaire qui est visé dans le traité de Lisbonne.

1.16 Les activités internationales que le CESE a développées de longue date ont contribué à faire reconnaître la dimension institutionnelle des OSC, comme dans le cas du mandat confié au CESE dans l'accord de Cotonou. Cette mission fait partie des éléments essentiels de cet accord, dans lequel, pour la première fois dans un traité international ratifié par l'UE, les «acteurs non étatiques» ont explicitement vu reconnaître leur rôle majeur en tant que partenaires de la coopération au développement (3). Un autre aspect fondamental de l'accord est qu'il prévoit par ailleurs que les acteurs non étatiques reçoivent des ressources financières destinées à développer leurs capacités pour qu'ils deviennent ainsi de véritables partenaires de l'accord. Ce mandat a facilité la création du comité de suivi ACP-UE, établissant, pour la première fois, un organe paritaire composé de représentants des OSC, en l'occurrence des pays ACP, et de membres du CESE, et financé par le FED. Comme son nom l'indique, le comité de suivi vise à assurer le suivi de la mise en œuvre de l'accord de Cotonou et des accords de partenariat économique. Il a également joué un rôle décisif dans l'établissement de la clause sur le développement durable. Cette façon de procéder a constitué un point de référence pour les missions du CESE dans d'autres zones géographiques, a porté de nombreux fruits et a contribué, par exemple, à renforcer les capacités organisationnelles des OSC, à créer des plates-formes et à établir des points de contact avec les OSC dans les délégations de l'UE, ainsi qu'à faciliter leur accès au financement européen et à la participation aux négociations d'accords commerciaux.

1.17 Le CESE estime qu'il conviendrait de renforcer ces expériences et de les étendre grâce à l'appui des politiques de coopération. Plus encore, se faisant l'écho du sentiment de bon nombre de grandes OSC, il demande au Service européen pour l'action extérieure (SEAE) que les délégations de l'UE s'engagent effectivement à les appuyer, à nouer des contacts avec elles, à prendre connaissance de leurs activités et à les favoriser, qu'elles soient européennes ou se rattachent aux pays partenaires. Dans un contexte où les délégations du service extérieur de l'Union bénéficient de renforts, on est plus que jamais en droit d'exiger qu'elles adoptent pareille résolution, qui doit constituer pour elles une tâche spécifique et à caractère contraignant et non une action facultative ou volontaire.

1.18 Dans le cadre de la décentralisation de la coopération européenne au développement, le CESE estime que s'agissant du dialogue des délégations de l'UE avec les OSC locales, il peut coopérer de manière très efficace avec le Service européen d'action extérieure. Les raisons en sont, d'une part, qu'il participe en tant que partie européenne aux différentes instances consultatives en voie d'être créées au titre des accords de partenariat économique (Cariforum), de commerce (Corée), d'association (Amérique centrale, Chili) ou d'autre nature et, d'autre part, qu'il entretient depuis longtemps déjà des relations stables avec les organisations de la société civile et leurs institutions représentatives sur tous les continents, en particulier pour ce qui concerne les pays ACP et ceux d'Amérique latine et du pourtour méditerranéen (4).

1.19 Le CESE rappelle qu'il importe que les OSC favorisent la sensibilisation et la formation des citoyens de l'UE à la question de la coopération, dans l'actuelle conjoncture de crise qui peut faire oublier les engagements pris en matière de politiques de développement. Il conviendrait à cet effet de prévoir une ligne de financement spécifique, dotée des ressources adéquates, et assortie de garanties suffisantes en matière de transparence et de reddition de comptes.

2. Principes et objectifs généraux

2.1 Ces dix dernières années, l'Union européenne s'est montrée de plus en plus attentive au dialogue avec les OSC. Avec le consensus européen pour le développement, l'instrument de coopération au développement, le rapport de la Cour des comptes européenne et, enfin, le dialogue structuré, la teneur et la portée de cette concertation se sont enrichies au point qu'à présent, elle compte notamment parmi ses participants la Commission et le Parlement européen, le Comité des régions et le CESE, les États membres et les groupements de la société civile, en particulier les organisations syndicales, les coopératives et les organisations de l'économie sociale, d'agriculteurs, de consommateurs ou d'employeurs, les plates-formes d'ONG et les instances sociales des pays partenaires.

2.2 Toutefois, malgré ces progrès et les engagements internationaux (5), l'impression générale est que nous en sommes encore, pour une large part, au stade de la rhétorique et que les avancées concrètes sont nettement plus modestes. Dans de nombreux pays, aussi bien donateurs qu'en développement, les OSC continuent à se heurter à de graves obstacles et leurs conditions de travail se sont détériorées. Tel est le cas, par exemple, des organisations syndicales qui éprouvent des difficultés à accéder à l'aide officielle au développement dans les pays donateurs, tandis que cette même possibilité est limitée, voire inexistante, dans les pays partenaires, du point de vue des ressources comme du dialogue politique. D'une manière générale, comme l'ont encore démontré les mesures récemment adoptées par le gouvernement zimbabwéen, des menaces planent sur l'appui aux OSC et au rôle qu'elles jouent comme actrices du développement.

2.3 De l'avis du CESE, une des conditions à remplir pour que le rôle des OSC soit davantage et mieux reconnu est que les politiques de développement et de coopération intègrent un ensemble de critères, de principes et de valeurs.

2.4 En premier lieu, il est fondamental de faire converger la manière dont nous appréhendons le concept de développement, tant entre les OSC qu'entre celles-ci et les institutions européennes. Il s'agit d'une nécessité urgente dans un contexte où trois crises surviennent en concomitance, à savoir une crise écologique (changement climatique, perte de biodiversité, etc.), une crise sociale (augmentation des inégalités, etc.) et une crise économique (chômage, précarisation du travail, prévalence de la finance sur l'économie réelle, etc.), qui ont à leur tour donné naissance à une quatrième: la crise alimentaire. Les données qui attestent l'étendue de ces crises, lesquelles se nourrissent les unes des autres, nous indiquent que notre avenir à tous est en danger et que l'unique voie pour réduire les dommages autant que faire se peut consiste en un saut qualitatif en matière d'égalité, de coopération et de soins. Le développement ne saurait donc être conçu comme un synonyme de croissance économique, de même que la prospérité ou le progrès ne peuvent être jugés à l'aune des indicateurs du PIB.

2.5 Le CESE continue de penser qu'indépendamment de la nécessité de réformer ses critères de mise en œuvre, la coopération au développement est un des instruments essentiels pour faire progresser le développement, en particulier pour les pays les plus pauvres.

2.5.1 Dans ce sens, il rappelle la nécessité de respecter les engagements pris à l'échelle internationale en matière de financement du développement, qui doivent rester impératifs pour les pays donateurs et, en particulier, pour l'UE. La coopération au développement est, dans les pays donateurs, une politique publique qui est fondée sur les bonnes pratiques et doit être dotée des ressources nécessaires pour pouvoir être menée à bien.

2.5.2 Le CESE rappelle, comme le prévoit le traité de Lisbonne, qu'il y a lieu de veiller à la cohérence entrela politique de coopération et de développement et les autres (commerce, investissements financiers). Les OSC doivent également être encouragées à intensifier et améliorer la coordination et la cohérence avec ces politiques.

2.6 La dernière décennie a vu d'importants changements en matière de coopération. Parmi ceux-ci, on relèvera des développements remarquables, tels que la coopération dite «Sud–Sud», ou la coopération triangulaire. Le rôle des OSC et leurs réseaux devraient bénéficier d'une plus grande reconnaissance dans ces nouvelles modalités de coopération.

2.7 De même, certains circuits de répartition des fonds, qui, comme le soutien budgétaire, visent à en améliorer l'appropriation, ont eu pour effet de marginaliser la société civile dans les pays partenaires. Le CESE souligne qu'il y a lieu de conférer aux OSC de ces pays un rôle approprié en matière d'appropriation démocratique, ainsi que dans les programmes thématiques, volet financier compris.

2.8 Du fait de la présence du CESE dans diverses associations stratégiques de l'UE (par exemple avec le Brésil, la Chine), de la reconnaissance de son rôle dans des accords internationaux, tels que celui de Cotonou, et de sa participation à des programmes mondiaux comme celui de Rio+20, il serait opportun qu'il soit associé aux programmes thématiques de la politique de coopération et de développement de l'UE.

2.9 Les consensus atteints au plan international et exprimés dans le cadre de la Déclaration de Paris, du programme d'action d'Accra et du Forum de haut niveau de Busan constituent des avancées importantes pour la manière de concevoir l'efficacité de l'aide. Toutefois, les OSC veulent que certains critères et concepts exposés dans ces documents soient élargis, s'agissant, par exemple, de ce que l'on entend par appropriation, harmonisation, alignement, gestion de résultats, responsabilité mutuelle ou encore, efficacité de l'aide. Il conviendrait de dégager une définition plus cohérente de ces critères par un dialogue entre les OSC et les institutions européennes.

2.10 L'enjeu consiste à aborder la question de l'efficacité de l'aide selon une approche fondée sur les différentes facettes de la notion de droits de l'homme et de l'évaluer du point de vue de sa contribution à la résorption de la pauvreté et de l'inégalité, y compris dans la perspective de la fin de la dépendance à l'aide.

2.11 Les approches exprimées par divers organismes et les déclarations internationales confirment que les OSC sont actrices de développement de plein droit (6). Le CESE demande à la Commission européenne et à tous les gouvernements d'appuyer les principes d'Istanbul pour l'efficacité du développement des OSC

2.12 Les politiques de développement et de coopération doivent prendre en considération la singularité et la diversité des OSC: la valeur ajoutée qu'une ONG qui se consacre à la protection de l'environnement ou des droits de l'homme peut apporter au développement, l'organisation syndicale qui protège les droits du travail, la distribution primaire de la richesse au moyen de la négociation salariale, la protection sociale des travailleurs, la coopérative agricole qui a une incidence directe sur la sécurité et la souveraineté alimentaires, l'association d'immigrés et sa participation au codéveloppement, l'organisation d'employeurs ou d'auto-entrepreneurs qui fournit un apport décisif à la création du tissu productif et à la création d'emplois sont autant d'exemples de la multiplicité des formes que peuvent revêtir les contributions des OSC au développement, appuyées par des politiques adéquates de coopération. Le CESE juge essentiel que les politiques de développement et de coopération des institutions publiques se structurent en tirant parti de tout le potentiel offert par cette diversité.

2.13 Le CESE revendique pour les OSC de tous les pays un cadre qui, au plan des normes, des institutions, du renforcement des capacités et de l'action, favorisent leur existence, leur développement et leur intervention. La participation de la société civile organisée devrait devenir une composante essentielle de la gouvernance démocratique (7).

2.14 La collaboration avec le secteur privé est essentielle pour démultiplier l'impact de la politique de coopération au développement. Il y a lieu de souligner la grande diversité du secteur privé, dont les organisations d'économie sociale et les associations à but non lucratif ainsi que les avantages importants qui découlent des initiatives socialement responsables (RSE). Le défi consiste à déterminer comment maximiser leur apport pour le développement économique et social et la sécurité humaine dans un contexte mondialisé. Cependant, la notion de partenariat public-privé, ou de soutien purement privé apporté par de grands multimillionnaires en matière de coopération au développement suscite un certain débat sur la mesure dans laquelle ces partenariats pourraient influer sur es objectifs de développement. Les partenariats public-privé pourraient servir d'instruments susceptibles de rapprocher les agendas de différents partenaires en matière de développement ainsi que les outils efficaces de partage de connaissances et de ressources. À cet égard, il serait nécessaire d'établir un cadre pour un concours effectif et responsable du secteur privé, conforme aux normes internationales déjà arrêtées, telles que les normes fondamentales du travail de l'OIT, les principes directeurs de l'OCDE à l'intention des entreprises multinationales et les principes directeurs sur les entreprises et les droits de l'homme des Nations unies. Il convient également de se référer à des initiatives internationales de transparence telles que les «principes de l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives» (ITIE) ou le «processus de Kimberley», concernant les échanges et investissements internationaux.

2.14.1 De même, la participation du secteur privé ne devrait induire ni une réduction de l'engagement financier des États dans la coopération au développement, ni subordonner l'aide octroyée à certaines conditions, comme la privatisation de secteurs stratégiques ou de services d'importance fondamentale pour la communauté.

2.14.2 Par ailleurs, comme on l'a dit au paragraphe 1.13, c'est un élément capital que de favoriser la participation des OSC dans les partenariats public-privé, ainsi que le rôle des interlocuteurs sociaux et du dialogue social.

2.15 Il y a lieu de stimuler davantage encore les mécanismes de transparence et de reddition de comptes pour tous les acteurs engagés dans la coopération, tout comme il convient d'appliquer la convention des Nations unies contre la corruption, pratique qui mine le soutien que les citoyens prêtent aux politiques de coopération. Les OSC sont bien placées pour mener cette tâche à bien, devant à la fois rendre des comptes quant à leurs propres réalisations et agir en tant que mécanismes de contrôle de la société sur la coopération en général. La réalisation des objectifs fixés en matière de développement passe forcément par le maintien d'un lien et d'une interaction concrète avec les citoyens.

2.16 Dans notre environnement mondialisé, il est nécessaire de reconnaître le caractère planétaire des OSC et de tirer parti de leur potentiel en tant qu'actrices responsables à l'échelle mondiale. Par ailleurs, la distinction entre OSC du Nord et du Sud devient de moins en moins marquée dans un monde multipolaire. Le soutien aux réseaux d'OSC, à leurs plates-formes de coordination, à leurs mécanismes de fédération et à leur niveau d'affiliation, entre autres, devrait dès lors faire partie des actions de développement financées par les donateurs et, en particulier, par la coopération de l'UE.

3. Renforcement du rôle des organisations de la société civile

3.1 Les résultats du dialogue structuré recueillis dans le document final de la conférence de Budapest (8) offrent des observations très pertinentes à l'adresse de toutes les parties concernées. Le CESE considère qu'il y a lieu d'affermir ce dialogue et d'établir un mécanisme de coordination ou un groupe de contact qui se réunisse à intervalles réguliers et soit représentatif des composantes du FDE, afin de veiller à l'application de ces recommandations (9). Ce forum devrait revêtir un caractère politique permanent, accueillant des débats sur les politiques de coopération, avec des ressources et instruments fournis par la Commission européenne, et représentatif, réunissant les OSC, la Commission, le Parlement européen, les États membres, etc. Le CESE considère qu'en vertu de son mandat institutionnel et de son expérience, il devrait lui-même jouer un rôle spécifique dans cet espace de dialogue.

3.2 Il convient de veiller à ce que les OSC participent et puissent contribuer aux politiques de développement, au stade de leur conception, de leur mise en œuvre et de leur suivi. À cet effet, il serait indiqué que dans le but de renforcer les OSC actives à l'échelle mondiale et de renforcer la coopération entre les organisations européennes, l'UE examine l'opportunité d'instaurer un statut juridique pour les OSC européennes, qui serait fondé sur des paramètres précis et approuvés par les participants au dialogue structuré.

3.3 Depuis l'entrée en vigueur de l'accord de Cotonou, le CESE a joué un rôle majeur en encourageant une participation renforcée des acteurs non étatiques, en se fondant en bonne part sur le mandat qui lui a été confié (10). Concrètement, cette démarche s'est traduite, entre autres, par la mise en place d'un comité de suivi ACP-UE permanent, l'organisation, à intervalles réguliers, de séminaires régionaux et toute la série des conférences ACP, lesquels ont, au fil des années, directement contribué à donner corps aux principes d'appropriation, de transparence, de bonne gestion des affaires publiques et de partenariat consacrés par l'accord de Cotonou (11).

3.4 En outre, il importe qu'au moment de nouer un dialogue politique permanent au niveau du pays bénéficiaire, il soit tenu compte de la spécificité de chaque acteur et chaque organisation de la société civile.

3.5 Le dialogue structuré devrait déboucher sur une collaboration plus stratégique entre les institutions européennes et les OSC. À cet égard, le CESE considère qu'il convient de définir des cadres de relation et de participation allant au-delà du financement de projets. Il s'agirait par exemple de mettre en œuvre une «boîte à outils», telle que définie dans le cadre du dialogue structuré, qui serait applicable non seulement au niveau local (pour les délégations de l'UE), mais également au niveau central. Cette démarche aboutirait à renforcer la flexibilité et l'efficacité du partenariat entre l'UE et les OSC au plan mondial.

3.6 Les OSC, pour leur part, jouent un rôle déterminant pour faire progresser, grâce à leurs impulsions et leurs revendications, le chantier de la cohérence des politiques de développement et promouvoir, pour l'après 2015, un nouveau pacte mondial visant à inscrire à l'ordre du jour du développement la réduction des inégalités, la couverture sociale universelle, la juste répartition des richesses et la préservation des ressources naturelles.

3.7 Les OSC étant des entités des plus diverses et hétérogènes, il est peut-être nécessaire de préciser l'acception qui en est donnée. Au-delà de cet impératif, il convient que la coopération européenne reconnaisse cette diversité, ainsi que l'expérience accumulée et les rapports avec les pays partenaires et qu'elle en tire profit en exploitant le potentiel et les spécificités de chaque acteur.

4. Participation des OSC aux divers instruments et programmes de l'aide extérieure de l'Union européenne

4.1 Le CESE a déjà exprimé sa position concernant la fonction des OSC vis-à-vis de l'instrument de coopération au développement (ICD) (12). Du reste, le CESE considère que la société civile doit intervenir par rapport à l'ensemble des instruments de coopération, conformément aux observations du dialogue structuré et aux dispositions prévues dans le programme pour le changement récemment approuvé.

4.2 Conformément aux propositions formulées dans le cadre du dialogue structuré, le CESE considère qu'il convient d'apporter des changements au système d'octroi des fonds de développement de l'UE à travers les OSC. Dans les instruments prévus dans les perspectives financières 2014–2020, il convient d'envisager de nouvelles modalités qui aillent au-delà des mécanismes classiques de subvention par projets. Il est urgent d'introduire, entre autres, des modalités telles que les «accords-cadres», les subventions de fonctionnement, les subventions en cascade ou les conventions pluriannuelles, s'agissant de dispositifs qui, à moyen et long terme, peuvent produire un impact plus important du point de vue du développement.

4.3 De même, il conviendrait de créer des fonds spéciaux pour les cas urgents tels que les processus démocratiques de la région méditerranéenne, pour lesquels il n'est pas possible d'attendre l'approbation d'appels à propositions et dans lesquels seuls les réseaux de diverses OSC, comme les organisations syndicales, les ONG, les groupements de coopératives, de petites entreprises, de femmes, etc., sont en mesure d'intervenir efficacement sur le terrain.

4.3.1 Dans ce même ordre d'idées, les réseaux, les fédérations ou confédérations d'OSC devraient être les principaux destinataires de ces modalités de financement. À cet égard, des mécanismes tels que les subventions de fonctionnement ou les subventions en cascade seraient un instrument approprié pour accroître la valeur ajoutée qu'apportent les réseaux d'OSC actives dans le développement.

4.3.2 Dans le cadre du programme pour le changement, la coopération européenne doit aborder et repenser ses mécanismes de planification et de gestion du cycle de projets et se concentrer sur des aspects tels qu'un versement plus opportun des fonds et une flexibilité adaptée aux circonstances. De même, il conviendrait d'accorder plus d'importance au soutien octroyé aux phases de diagnostic et d'étude de viabilité dans les actions de développement, de manière à mieux en garantir le succès.

4.3.3 Les modèles de financement devraient comporter des dispositifs incitatifs de trois catégories, visant 1) à favoriser la reddition de comptes sur les résultats obtenus du point de vue du développement, 2) à encourager l'intégration et la fusion des organisations, ainsi que la création d'OSC mondiales, 3) à promouvoir de nouveaux types de réseaux et alliances rassemblant de multiples intervenants.

4.3.4 Le traité de Lisbonne prévoit la création d'un corps de volontaires européens d’aide humanitaire (EVHAC), qui est en phase pilote sous la responsabilité de la direction générale Aide humanitaire (ECHO), phase dont il conviendrait d'évaluer soigneusement les résultats avant d'instituer l'EVHAC. Le CESE est convaincu du potentiel concret offert par les OSC pour canaliser les efforts du volontariat européen dans tous les secteurs et, plus particulièrement, dans celui du développement. Il considère que dans les projets sous régime de cofinancement, en se fondant sur des critères dûment pondérés, il y aurait lieu de considérer le volontariat comme une prestation en nature (13).

5. Le renforcement de la société civile et des OSC dans les pays partenaires

5.1 Très souvent et dans différents pays, les OSC connaissent des situations de grande vulnérabilité, politique, institutionnelle ou économique, qui entravent leur travail, ou opèrent dans des contextes où elles font l'objet de harcèlements, d'intimidations ou d'actions en justice. Ces attaques découlent souvent de pratiques restrictives de la part des gouvernements. Le CESE rappelle qu'il y a lieu d'inclure dans les politiques de développement une dimension concernant la surveillance des cadres législatifs, les libertés fondamentales et les mesures de soutien aux OSC, ainsi que des réglementations concernant les actions de développement et de coopération.

5.2 Le CESE est conscient que les cadres normatifs concernant les OSC sont très divers, tant au sein de l'UE que dans les pays partenaires. Cet état de fait ne doit pas empêcher les progrès en matière de respect des normes internationales, comme la liberté d'association, d'expression, de réunion, pour permettre de fonctionner dans une totale liberté, communiquer et coopérer, chercher des financements et bénéficier de la protection de l'État en toutes circonstances et à tous les niveaux. Loin de priver de légitimité la démocratie représentative, la présence et la participation de la société civile et des OSC la renforcent, à condition que des moyens d'action aient été mis en place (14). La participation de la société civile doit être réellement une composante de la gouvernance et l'UE, en conséquence, doit s'en servir comme critère dans ses relations avec les pays partenaires.

5.3 La coopération européenne doit davantage reconnaître la dimension institutionnelle et le renforcement des capacités de gestion des organisations des pays tiers. Indépendamment de la capacité de gestion des projets, la participation au renforcement des OSC en tant que telles contribue au développement global des sociétés concernées. Il convient donc d'encourager ces OSC des pays partenaires à acquérir des capacités et à renforcer celles qu'elles possèdent, tant de manière générale qu'en ce qui concerne les procédures d'accès aux financements communautaires, y compris pour les projets locaux de moindre dimension, ou la participation aux négociations d'accords commerciaux, par exemple.

5.4 En même temps, le CESE préconise que la politique de coopération au développement de l'UE établisse une distinction en défaveur des organisations qui, tout en se réclamant de la société civile, ne sont pas démocratiques ou dépendent directement des États.

5.5 Il y a lieu de favoriser le regroupement des OSC dans les pays partenaires ainsi que leur reconnaissance juridique en tant qu'organismes participatifs. Comme il a été proposé dans le cadre de l'accord de Cotonou ou pour l'Amérique latine, par exemple, il conviendrait de continuer à organiser des plates-formes et des réseaux représentatifs à différents niveaux afin d'établir des synergies entre eux et d'améliorer leurs canaux de relation avec les pouvoirs publics.

5.6 Au sein des délégations de l'UE dans les pays partenaires, l'existence de points focaux ou la présence de personnes qui se consacrent spécifiquement aux relations avec la société civile ont démontré leur utilité dans plusieurs contextes. Il convient d'approfondir leur rôle et leur capacité d'analyse de la situation dans le pays où ils sont implantés et de dynamiser le contact avec les OSC. Il y aurait également lieu de renforcer la coordination entre ces points focaux et le CESE en vue de dégager des enseignements et des bonnes pratiques en la matière.

5.7 Le lancement du concept d'appropriation démocratique devrait quant à lui aller de pair avec un élargissement des possibilités d'accès direct des OSC des pays partenaires aux financements de la coopération communautaire, en particulier dans le cas des groupements, réseaux et organisations les plus représentatifs.

5.8 Dans le même temps, il y a lieu de progresser vers de nouvelles formes de coopération entre OSC, par l'ouverture de voies de coopération triangulaire, Sud-Sud ou au moyen d'échange de savoir-faire, d'assistance technique émanant d'OSC européennes et de technologie de gestion, par exemple. Ces nouvelles formes de coopération sont susceptibles d'être très pertinentes pour les OSC dans les pays à revenus moyens qui verront se réduire la coopération classique de l'UE et dans ceux où elles jouent un rôle capital pour consolider la démocratie et favoriser la reconnaissance des droits de citoyenneté, la réduction des inégalités, la participation citoyenne, l'égalité entre les sexes, la redistribution fiscale, la transparence ou la protection des dispositions environnementales.

6. Sensibilisation de l'opinion publique et éducation au développement

6.1 Même dans les périodes de crise économique, l'UE a conservé son rôle de bailleur de fonds pour le développement. Poursuivre cet engagement est un défi pour tous les États et institutions de l'Union et il dépendra, dans une large mesure, de l'appui de la population, ainsi que de l'information et de la sensibilisation de celle-ci sur les questions de développement et les problèmes qui affectent tous les pays.

6.2 Les OSC constituent des vecteurs adaptés pour l'éducation au développement et la sensibilisation de l'opinion publique. Le CESE rappelle à nouveau qu'il importe de prêter attention à ce thème, en particulier dans l'actuelle conjoncture de crise. L'éducation au développement requiert des approches novatrices qui reflètent sa fonction de transformation et fassent passer les messages à des groupes de citoyens plus vastes que les enfants et les jeunes. De même, l'innovation, en cette matière, suppose de nouer des alliances avec toute une série d'intervenants. Ces observations s'appliquent tout particulièrement aux pays récemment entrés dans l'UE, dont la tradition en matière de coopération au développement est plus réduite et dans lesquels les OSC sont moins développées.

6.3 Les OSC européennes et le CESE, en raison de leurs liens avec la société civile européenne, sont dans les bonnes conditions pour mener à bien cette tâche de sensibilisation de l'opinion publique. En outre, elles sont investies de la crédibilité que leur confère le travail qu'elles mènent dans l'UE avec les secteurs sociaux les plus variés, et notamment les plus vulnérables. Dans cet ordre de préoccupation, il est capital de placer parmi les objectifs de la sensibilisation la visibilité des projets menés à bien par les OSC dans les pays partenaires, entre autres, ceux qui sont parties prenantes de la politique de voisinage de l'UE.

6.4 Dans cette perspective, le maintien de lignes de crédit spécifiques pour les activités de sensibilisation et d'éducation au développement, de même que la réalisation de campagnes européennes de communication sur les thèmes du développement et de la coopération, revêtent une importance capitale.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 376, du 22 décembre 2011, pp. 102-109 (voir le paragraphe 1.5; rapporteur: H.J. WILMS).

(2) «Accroître l'impact de la politique de développement de l'UE: un programme pour le changement», JO C 113 du 18.4.2012, p. 52-55.

(3) Ainsi, le chapitre 2, article 4, de l'accord de Cotonou prévoit que l'UE et les autorités des États ACP informent les acteurs non étatiques sur les politiques et stratégies de coopération et les impliquent dans la consultation sur ces dernières ainsi que dans leur mise en œuvre.

(4) http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.external-relations-other-continents.

(5) Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement de mars 2005; Forum de haut niveau d'Accra de 2008; Principes d'Istanbul sur l'efficacité du développement des OSC (http://www.cso-effectiveness.org/IMG/pdf/principles_french.pdf); Cadre international pour l'efficacité de la contribution des OSC au développement (http://www.cso-effectiveness.org/IMG/pdf/international_framework_open_forum_fr.pdf); Déclaration du Forum de haut niveau de Busan de 2011.

(6) Article 20 du programme d'action d'Accra, conclusions de Busan du 1er décembre 2011 et principes d'Istanbul.

(7) Déclaration finale adoptée à l'issue du 10e séminaire régional des organisations économiques et sociales ACP-UE 28, 29 et 30 juin 2009 (http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.acp-eu-tenth-regional-seminar-reports.6271).

(8) https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/images/7/7e/FINAL-_D%C3%A9claration_finale.pdf.

(9) Comme il en existe dans différentes directions de la Commission européenne sur d'autres thèmes.

(10) «L’organisation des sessions de consultation et des rencontres des milieux économiques et sociaux ACP-UE est confiée au Comité économique et social de l’Union européenne» (Protocole no 1 de l'accord de Cotonou). Ce mandat a été élargi grâce à l'invitation faite au CESE par M. Pascal Lamy, ancien commissaire européen chargé du commerce, de prendre en charge le suivi des négociations des accords de partenariat économique (APE). Dans ce contexte, le CESE a œuvré en faveur de l'introduction de chapitres sociaux et environnementaux dans l'APE Cariforum-CE ainsi que de la création d'un comité consultatif de la société civile pour assurer le suivi de la mise en œuvre de cet accord de partenariat économique, autant d'éléments qui ont été repris dans la version finale de l'accord de commerce avec cette région du globe. On voit ainsi que les dispositions institutionnelles prévues tant par l'accord de Cotonou que par l'APE conclu avec les Caraïbes, en plus des mandats confiés au CESE, ont réellement renforcé le rôle des organisations de la société civile dans la coopération au développement.

(11) Pour une compréhension exhaustive du rôle qui revient aux acteurs non étatiques dans la mise en œuvre de l'accord de Cotonou, se reporter à la déclaration finale du onzième séminaire régional des milieux économiques et sociaux ACP-UE (Éthiopie, 2010) http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/f_ces6152-2010_decl_fr.doc.

(12) Avis du CESE sur «Instrument de financement de la coopération au développement de l'Union européenne», JO C 44 du 11.2.2011, pp. 123-128, Avis du CESE sur «Accroître l'impact de la politique de développement de l'UE: un programme pour le changement», COM(2011) 637 final (pas encore publié au JO)

(13) Avis du CESE sur la Communication sur les politiques de l’UE et le volontariat: reconnaître et valoriser les activités de volontariat transfrontalières dans l’UE (voir page 150 du présent JO).

(14) Le contenu du programme d'action d'Accra et du Forum de haut niveau de Busan engage tous les pays.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/35

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme “Europe créative”»

COM(2011) 785 final – 2011/0370 (COD)

(2012/C 181/07)

Rapporteur général: M. FORNEA

Le Parlement européen, le 30 novembre 2011, et le Conseil, le 15 décembre 2011, ont décidé, conformément aux articles 173, paragraphe 3, et 166, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme «Europe créative»

COM(2011) 785 final — 2011/0370(COD).

Le 6 décembre 2011, le Bureau du Comité économique et social européen a chargé la commission consultative des mutations industrielles de préparer les travaux du Comité en la matière.

Compte tenu de l'urgence des travaux, le Comité économique et social européen a décidé au cours de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012) de nommer M. FORNEA rapporteur général et a adopté le présent avis par 168 voix pour, 1 voix contre et 3 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Il convient d'aborder les industries créatives en articulation avec le nouveau cycle de développement industriel et de ne pas les considérer isolément, mais en relation étroite et interdisciplinaire avec d'autres services et processus de production. Dans ce contexte, il y a lieu de les percevoir comme un catalyseur des évolutions novatrices dans l'industrie et le secteur des services.

1.2 Les secteurs de la culture et de la création doivent tenir une place importante dans la stratégie Europe 2020, dans la mesure où ils contribuent à un nouveau type de croissance dans l'UE, et il importe de souligner que les évolutions actuelles des industries de la création sont bienvenues dans toute l'Europe et ne doivent pas être circonscrites à quelques pays ou quelques régions.

1.3 Le Comité souligne l'importance que les aspects économiques revêtent dans le programme «Europe créative» et adhère à l'idée que celui-ci doit encourager tous les acteurs des secteurs culturels et créatifs à tendre à l'indépendance économique. Il apparaît toutefois qu'il est trop fortement axé sur l'objectif général de compétitivité, alors qu'il ne donne pas une visibilité suffisante à celui de promouvoir la diversité linguistique et culturelle de l'Europe.

1.4 Le Comité soutient vigoureusement la proposition d'augmenter le budget concerné et estime que l'enveloppe totale de 1,8 milliard d'euros allouée au programme «Europe créative» doit être maintenue. Elle représente une augmentation significative mais ne constitue qu'un montant relativement modeste en comparaison du budget de l'UE ou des ressources que certains États membres engagent pour soutenir les activités culturelles.

1.5 La fusion des programmes Culture et Media peut être acceptée dès lors que les composantes proposées sont clairement décrites et que leur statut est garanti. Il est possible d'y parvenir si l'on précise, en les ventilant par base juridique, les pourcentages qui, dans le budget, reviennent à chaque élément et les quotes-parts minimums qui leur sont attribuées. Pour qu'il soit plus transparent et intelligible, il est également souhaitable d'établir des lignes d'action annuelles.

1.6 Le CESE considère que le succès du programme-cadre «Europe créative» dépend dans une large mesure de l'articulation entre les volets Media et Culture et, dans le même temps, de l'élaboration d'une approche transversale qui contribue à susciter des lignes d'action communes entre les différents programmes financés par l'Union européenne (1).

1.7 Le Comité note l'absence d'indications bien définies quant à la manière dont la Commission entend associer aux procédures de mise en œuvre les représentants issus des parties intéressées. L'article 7 manque de clarté (2). Il convient que l'accès au financement soit rendu plus aisé pour toutes les organisations de droit privé qui, réalisant des activités culturelles et créatives, relèvent du champ d'application du règlement. Les organisations de l'économie sociale qui sont actives dans ces secteurs et les autres organisations concernées de la société civile devraient aussi avoir accès à ce mécanisme de facilitation.

1.8 Il y a lieu de simplifier les procédures administratives, en développant des applications et des procédures en ligne, plus rapides, pour assurer le suivi et la gestion des programmes (3). De même, il est nécessaire d'améliorer les procédures et les capacités techniques de communication, de mise en œuvre et de fourniture des rapports intermédiaires et finaux, tout comme il s'impose d'assurer un traitement plus efficace des dossiers des bénéficiaires des subventions de programme.

1.9 Le règlement présentant un format très ouvert et souple, la comitologie proposée ne garantit pas que les États membres disposeront d'un contrôle suffisant sur le processus de mise en œuvre du programme. Il convient de modifier les procédures de comité afin que les experts des États membres puissent se réunir régulièrement pour débattre des projets sélectionnés. De la même manière, une procédure simplifiée doit être prévue pour adapter les paramètres spécifiques des lignes d'action après une évaluation périodique.

1.10 En outre, l'ouverture et la souplesse de ce format font que le guide du programme revêtira une importance toute particulière, dans la mesure où c'est lui qui indiquera précisément quelles sont les actions à entreprendre, les conditions de mise en œuvre, les niveaux de cofinancement, etc. Le Comité demande à la Commission qu'il soit élaboré sur un mode ouvert et transparent et fait état de son intérêt pour une participation à ce processus.

1.11 Le Comité estime nécessaire que la proposition de la Commission visant à fusionner les points de contact des programmes Culture et Media au sein des bureaux «Europe créative» soit abordée d'une manière plus souple, tenant compte des réalités régionales spécifiques des États membres. Il souligne qu'il importe de préserver la proximité géographique avec les acteurs des deux secteurs, ainsi que de maintenir une expertise distincte pour les volets Culture et Media, étant donné les différences significatives qui existent entre eux pour ce qui est des réalités et des modes de conduite des activités menées dans leur cadre respectif. La création des nouveaux bureaux «Europe créative» doit s'effectuer sur la base de l'expérience que les points de contact Culture et les bureaux Media ont accumulée jusqu'à présent.

1.12 Si le mécanisme financier proposé constitue un pas dans la bonne direction, il conviendrait de le populariser, afin d'aboutir à un changement dans la manière dont les institutions financières perçoivent et évaluent les entrepreneurs du secteur de la culture et de la création. L'instrument doit assurer une couverture géographique équilibrée et son fonctionnement ne doit pas nuire aux dispositifs d'aides sous forme de subventions.

1.13 La propriété intellectuelle représente un facteur clé pour stimuler la création et les investissements dans la production de contenu culturel et créatif, tout comme pour rémunérer les créateurs et élargir les possibilités d'emploi dans ces activités. Dans ce contexte, le CESE souligne l'importance d'une mise en œuvre effective des droits de propriété intellectuelle, au niveau de l'Union comme à l'échelle mondiale.

1.14 Le choix et la mise en œuvre des projets financés par le truchement du programme «Europe créative» doit s'effectuer dans un plein respect des principes et valeurs de l'UE en matière de démocratie, de droits de l'homme et des travailleurs et de responsabilité sociale. De même, un mécanisme doit être prévu pour empêcher que la violence et la discrimination ne se développent dans le processus de réalisation des projets financés par cet instrument.

2. La proposition de règlement de la Commission

2.1 Le règlement à l'examen établit le programme intitulé «Europe créative», destiné à soutenir les secteurs de la culture et de la création pour une période allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020. Le programme appuie exclusivement les actions et activités présentant une valeur ajoutée européenne potentielle et contribuant à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 et de ses initiatives phare.

2.2 Ses objectifs généraux sont de favoriser la sauvegarde et la promotion de la diversité linguistique et culturelle de l'Europe, ainsi que de renforcer la compétitivité des secteurs de la culture et de la création, dans le but de stimuler une croissance intelligente, durable et inclusive.

2.3 Ses objectifs spécifiques consistent:

—	à soutenir la capacité des secteurs de la culture et de la création à opérer à l’échelle transnationale,

—	à encourager la circulation transnationale des œuvres culturelles et créatives, ainsi que des opérateurs, et à atteindre de nouveaux publics, en Europe et au-delà,

—	à renforcer la capacité financière des secteurs de la culture et de la création, en particulier des petites et moyennes entreprises et organisations,

—	à favoriser la coopération politique transnationale afin d’appuyer l’élaboration des politiques, l’innovation, le développement du public et la création de nouveaux modèles commerciaux.

2.4 Le programme présente la structure suivante:

—	un volet transsectoriel, axé sur tous les secteurs de la culture et de la création (15 % du budget total),

—	un volet Culture, axé sur les secteurs de la culture et de la création (30 % du budget total),

—	un volet Media, axé sur le secteur audiovisuel (50 % du budget total).

3. Observations générales

3.1 En 2008, les secteurs de la culture et de la création employaient 3,8 % de la main-d'œuvre européenne et ont contribué pour 4,5 % du PIB de l'Union européenne. Le CESE a la conviction que le programme-cadre «Europe créative» aidera à la réalisation de la stratégie Europe 2020 et il rejoint la Commission pour considérer que l'innovation, la créativité et la culture doivent jouer un rôle capital dans la formation moderne du citoyen européen et contribuer ainsi à développer l'esprit d'entreprise, la croissance intelligente et durable et la réalisation des objectifs concernant l'intégration sociale dans l'Union européenne.

3.2 Le facteur politique conduisant à réévaluer le rôle de la culture dans les politiques nationales et européennes devrait être déterminé par le rapport complexe qu'elle entretient avec l'économie, ainsi que par la contribution des industries culturelles et créatives au développement des États membres, au renforcement de la cohésion sociale et à la consolidation du sentiment d'appartenance à l'espace européen. En conséquence, il s'impose que le nouveau programme de soutien financier reflète les besoins des secteurs culturels et créatifs à l'ère numérique, en adoptant une démarche plus pragmatique et exhaustive.

3.3 Le secteur culturel n'est pas homogène et présente un certain nombre de modes de fonctionnement qui sont particuliers. Ainsi, les activités en rapport avec la production musicale et discographique suivent un modèle économique propre et se déroulent dans un environnement qui diffère radicalement de celui des arts du spectacle. Aussi convient-il que par ses composantes, le programme «Europe créative» autorise des approches souples, grâce auxquelles ses bénéficiaires éventuels, tels que visés dans la proposition de règlement, aient davantage de facilité pour y accéder et en faire un usage efficace.

4. Observations particulières

4.1 Le Comité économique et social européen a déjà fait part de ses vues sur les industries culturelles et créatives dans l'avis qu'il a adopté, sous le même intitulé, lors de sa session plénière d'octobre 2010 et dont MM. CAPPELLINI et LENNARDT ont été respectivement le rapporteur et le corapporteur. Ce texte avait été élaboré dans le cadre des consultations sur le livre vert «Libérer le potentiel des industries culturelles et créatives».

4.2 Le présent avis, qui porte sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme «Europe créative», ne reprendra pas les sujets qui ont déjà été abordés dans celui consacré au livre vert mais s'efforcera de venir seconder la Commission en formulant des observations directes sur le texte qu'elle a proposé le 23 novembre 2011, dans le document COM(2011) 785 final.

4.3 Les exploitants actifs dans ces secteurs ont approuvé que le budget du programme ait été porté à 1,8 milliard d'euros pour la période 2014-2020, même si cette croissance doit être considérée en rapport avec l'augmentation du nombre de ses pays bénéficiaires et l'agrandissement du périmètre des industries créatives qu'il couvre. Le règlement omet de définir clairement l'expression d'«industries créatives» et il aurait été opportun que son texte fournisse de plus amples précisions concernant les champs d'action qu'il recouvre exactement, ainsi que les acteurs qui sont concernés.

4.4 Les acteurs du secteur culturel et audiovisuel considèrent la fusion des programmes actuels Culture 2007-2013, Media et Media Mundus dans un programme-cadre unique, intitulé «Europe créative», comme une initiative positive et constructive de la Commission européenne. Il conviendrait toutefois de prêter davantage attention à la manière dont est transposé, dans le cadre du programme, chacun de ces deux éléments, politiques ou processus à caractère général, étant entendu qu'il s'impose de tenir compte des caractéristiques propres à ces secteurs, qui diffèrent mutuellement du point de vue des acteurs principaux, de la logique financière, de la production et de la distribution.

4.5 Au premier chef, les intervenants du secteur culturel seront attentifs aux types de financement public, aux conditions d'accès et aux critères d'éligibilité qui sont prévus dans le programme. C'est de ces paramètres que dépendra pour une bonne part l'intensité de leur engagement et du soutien qu'ils accorderont aux actions proposées dans le nouveau programme-cadre.

4.6 Professionnellement parlant, il apparaît qu'une satisfaction générale règne dans le secteur audiovisuel en ce qui concerne l'efficacité du programme Media actuel, tout comme à l'égard des nouvelles politiques prévues dans le programme-cadre «Europe créative». Les professionnels du secteur apprécient le programme Media, pour son aide et sa pertinence sur le marché audiovisuel. Le volet Media qui est projeté dans le nouveau programme-cadre ne diffère guère du programme actuel. Le texte du nouveau règlement pourrait toutefois fournir plus de précisions, sous la forme d'annexes qui détailleraient chaque ligne d'action concernée, ainsi que le budget prévu pour leur réalisation.

4.7 Le CESE salue l'initiative qu'a prise la Commission de simplifier les procédures de gestion des programmes Culture et Media grâce à l'application à plus large échelle des taux forfaitaires, à l'utilisation des conventions-cadres de partenariat et des procédures électroniques, ainsi qu'à la réforme des instruments de travail de l'Agence exécutive Éducation, audiovisuel et culture.

4.8 Il y a lieu de concevoir des mesures bien adaptées pour assurer «l'harmonisation des conditions qui prévalent dans les secteurs européens de la culture et de la création, grâce à la prise en compte des pays à faible capacité de production et des pays ou régions couvrant une aire géographique et linguistique restreinte» (4).

4.9 Le CESE juge qu'il est nécessaire de réintroduire parmi les priorités des mesures pour promouvoir la mobilité des artistes, le dialogue interculturel et l'éducation artistique, ainsi que de coordonner les dispositions du règlement à l'examen avec d'autres textes de l'Union intéressant ces secteurs et de développer des mécanismes fondés sur des dispositifs encourageant les artistes qui participent à des activités culturelles ou des tournées hors de leur pays.

4.10 La proposition de règlement accorde une attention particulière aux petites et moyennes entreprises et aux créateurs pris individuellement. Les organisations syndicales déplorent toutefois que le règlement ne considère les créateurs culturels, personnes et entreprises créatives du secteur que comme de simples prestataires de services et elles estiment qu'il existe un besoin sensible de subordonner l'octroi de l'aide financière au respect de normes de protection sociale qui soient de nature à éliminer les facteurs de précarité souvent attestés dans les contrats de court terme qui sont caractéristiques des projets de ce domaine.

Défis et points faibles de la nouvelle proposition de règlement.

Au plan général:

4.11

L'augmentation du budget constitue une bonne nouvelle mais il convient de tenir compte des aspects suivants:

—	l'accroissement du nombre de pays bénéficiaires,

—	l'extension des domaines de financement,

—	les nouveaux besoins pour le passage à la société numérique,

—	la dépréciation monétaire,

—

la nécessité d'avoir à l'esprit la comparaison entre le budget proposé dans le règlement, soit 1,8 milliard d'euros pour la période 2014-2020, et celui alloué annuellement par la France (7,5 milliards d'euros) ou l'Allemagne (1,1 milliard d'euros), ainsi que de le rapporter au montant total du budget européen.

4.12	La grande diversité des politiques menées dans les États membres aboutit à créer d'un pays à l'autre des distorsions entre les intervenants en ce qui concerne les possibilités d'accès aux programmes à financement public qui sont destinés au secteur audiovisuel et culturel.

4.13

Pour ce qui concerne les industries créatives, les synergies qui existent entre les programmes consacrés à l'innovation et à la compétitivité des entreprises et des PME et le programme Europe créative sont faibles, voire inexistantes. Il devrait devenir plus facile de les unir par des liens plus étroits grâce aux possibilités offertes par l'évolution des technologies numériques.

Au plan opérationnel:

4.14	La gestion et le suivi de la mise en œuvre du programme par les acteurs concernés est d'une grande complexité administrative, laquelle débouche sur des coûts élevés d'administration qui, en pratique, réduisent le budget alloué à la production des projets et à leur diffusion.

4.15	Un des problèmes récurrents qui est soulevé par les intervenants du secteur et affecte en particulier les petites entreprises concerne la longueur du délai nécessaire pour obtenir les subventions.

4.16

En ce qui concerne le nouveau dispositif financier qui a été conçu pour que les petites et moyennes entreprises et d'autres opérateurs puissent accéder plus facilement aux crédits, le recours à ce genre d'instrument financier n'est pas une pratique courante dans le domaine culturel. Le risque existe que les institutions financières ne se montrent pas intéressées à y participer, étant donné la modicité des sommes concernées, la méconnaissance des problèmes spécifiques du secteur de la culture et la faible rentabilité de certains types de projets afférents, qui ne pourraient exister sans le concours de fonds publics.

4.17	Le suivi opérationnel et la gestion des garanties octroyées au titre du dispositif financier sont réalisés par le Fonds européen d'investissement (FEI), qui ne dispose pas d'une expertise spécifique dans le domaine culturel.

4.18	Lancé en 2010 et possédant une expertise reconnue dans son domaine, le Fonds Media de garantie pour la production témoigne de la nécessité d'une synergie accrue entre le nouvel instrument financier et les dispositifs déjà en place (5).

4.19

En théorie, c'est une bonne idée que de fusionner les points de contact Culture et les bureaux Media en un bureau unique Europe créative, l'objectif de ce réaménagement étant de garantir ainsi une centralisation des informations sur les programmes disponibles et de réaliser des économies d'échelle grâce à une mutualisation de ressources.

4.20

Au niveau opérationnel, des synergies sont possibles, surtout en ce qui concerne la gestion commune et la communication, mais il importe de bien considérer que certains pays, comme la France ou l'Allemagne, ont développé un réseau de bureaux régionaux qui sont le reflet de la diversité culturelle et ont pour mission d'entretenir une proximité avec les acteurs de terrain. En outre, le secteur culturel et l'audiovisuel ont des activités de base assez différentes: leurs réseaux de production et de diffusion diffèrent et leurs grands intervenants nécessitent des types d'expertise distincts.

4.21

De ce point de vue, une telle centralisation pourrait avoir l'effet dommageable de niveler les compétences. Les économies ainsi réalisées pourraient bien être négligeables et ne pas justifier les modifications proposées. De même, on considérera avec une certaine défiance que les bureaux reçoivent pour mission supplémentaire de fournir des données statistiques et d'aider la Commission à assurer une communication adéquate et à faire connaître les résultats et l'impact du programme sans qu'aient été prévues les ressources financières nécessaires à cette tâche.

4.22

Les modifications proposées en matière de comitologie pourraient heurter les susceptibilités, dans la mesure où la Commission propose des changements de procédure dans les comités pour tous les programmes. Les représentants des États membres vont perdre, au profit de la Commission européenne, leur pouvoir de codécision et de cogestion et leur rôle se limitera désormais à valider les projets présélectionnés.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Il s'agit des programmes tels que mentionnés en détail à l'article 13, pt 1 b) de la proposition de règlement.

(2) Le texte de l'article 7 de la proposition de règlement fait référence au mécanisme facilitant l'accès au financement «des petites et moyennes entreprises et des organisations des secteurs de la culture et de la création» européennes.

(3) La procédure, telle qu'elle se présente actuellement, passe pour être très ardue, du fait que l'ensemble de la documentation doit être envoyée par la poste tandis que les réponses ne parviennent parfois que 3 ou 4 mois plus tard.

(4) Article 3, paragraphe 2, lettre d, de la proposition de règlement.

(5) On peut citer l'exemple de l'IFCIC (Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles), en France, ou, en Espagne, Audiovisual SGR, un organisme créé fin 2005 à l'initiative du ministère espagnol de la culture, avec la participation de l'Institut cinématographique et des arts audiovisuels (ICAA) et des entités qui gèrent les droits des producteurs d'œuvres audiovisuelles dans le pays.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/40

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen — la double imposition au sein du marché unique»

COM(2011) 712 final

(2012/C 181/08)

Rapporteur: M. Vincent FARRUGIA

Le 11 novembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen - La double imposition au sein du marché unique»

COM(2011) 712 final.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 135 voix pour, 1 voix contre et 10 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 La double imposition constitue un obstacle sérieux aux activités transfrontalières, car elle empêche le marché unique de fonctionner efficacement et a des répercussions économiques négatives sur l'investissement et l'emploi. Elle décourage l'investissement et compromet la compétitivité, portant ainsi atteinte à la croissance économique et à la réalisation des objectifs de la stratégie UE 2020.

1.2 Dans de nombreux avis, le CESE a souligné combien il importe d'éliminer la double imposition. Il a donc soutenu les propositions qui visaient à accélérer les mesures permettant d'éviter cette double imposition, à renforcer la simplification administrative dans les situations transfrontalières, ainsi qu'à favoriser un marché intérieur où prévaut une concurrence loyale.

1.3 Compte tenu de ce qui précède, le CESE est favorable aux initiatives qui visent à éliminer la double imposition en favorisant la création d'interfaces efficaces entre les différents régimes fiscaux, comme le propose la communication de la Commission (1) à l'examen.

1.4 Le CESE est également d'avis qu'il convient de procéder à l'élimination de la double imposition d'une manière qui soit proportionnée aux objectifs poursuivis et qui respecte la souveraineté fiscale de chacun des États membres.

1.5 En outre, le CESE est d'avis que les problèmes qui découlent de la double imposition ont des incidences qui pèsent beaucoup plus lourdement sur les particuliers et sur les petites et moyennes entreprises, qui d'ordinaire ne disposent pas des moyens de faire face à de tels problèmes. C'est pourquoi, bien qu'il soit favorable à la communication à l'examen, le CESE souligne qu'il est indispensable que les propositions qui visent à s'attaquer à la double imposition soient cohérentes avec les mesures qui traitent de la double imposition des citoyens et couvrent tout aussi bien des solutions pour les particuliers et les PME.

1.6 Le CESE est d'accord avec l'idée que l'établissement du Forum de l'UE sur la double imposition soit fondé sur les mêmes principes que ceux du Forum conjoint sur les prix de transfert. Il propose toutefois de considérer ce forum comme une première étape vers la mise en place d'un observatoire de la Commission européenne, tel que l'a déjà recommandé le CESE afin d'éliminer les obstacles que rencontrent les citoyens dans les situations transfrontalières (2). À cet effet, il serait possible d'étendre les attributions de cet observatoire, de manière à ce qu'elles comprennent un rôle d'investigation sur l'efficacité en continu des efforts en vue d'éliminer la double imposition pour les citoyens, les PME, ainsi que les grandes entreprises.

1.7 Le CESE recommande également que ce Forum de l'UE sur la double imposition prévoit aussi en son sein une représentation de la société civile organisée.

1.8 Le CESE soutient également la mise en place d'un code de conduite qui permettrait d'aboutir à une interprétation et une application communes des notions fiscales entre les différents États membres, de manière à éviter les situations de double imposition et à réduire les cas où les conventions préventives de la double imposition n'ont pas d'effets. Qui plus est, il permettrait d'éviter de recourir à l'arbitrage.

1.9 Tout en étant favorable à l'étude de la faisabilité d'un mécanisme performant de règlement des litiges, le CESE souligne qu'il importe de faire en sorte que le recours à l'arbitrage soit moins souvent nécessaire.

1.10 Le CESE est favorable à l'étude de l’ampleur réelle du phénomène de la double non-imposition et de ses conséquences économiques et sociales, ainsi que de celles que pourraient éventuellement entraîner les mesures destinées à éliminer ce phénomène.

1.11 Enfin, le CESE souligne qu'il convient d'évaluer toutes les propositions au moyen d'études d'impact social et économique complètes et que ces études devraient en exposer les incidences sur chaque État membre.

2. Teneur et contexte de la proposition

2.1 La double imposition provoque une insécurité juridique qui entrave les activités économiques menées par les citoyens et les entreprises. Elle aboutit à un accroissement de la charge fiscale totale et des pertes nettes de bien-être, à une charge administrative inutilement élevée, et engendre un impact négatif sur l'investissement et le fonctionnement du marché unique, ce qui entraîne par contrecoup un recul de la compétitivité et de l'emploi. La consultation publique menée par la Commission met en évidence l'ampleur du phénomène de la double imposition, puisqu'en moyenne plus de 20 % des cas signalés portaient sur un montant supérieur à un million d'euros pour les entreprises et plus de 35 % sur un montant supérieur à 100 000 euros pour les particuliers.

2.2 La communication (3) présentée par la Commission souligne combien il importe de lutter contre la double imposition (4) afin de garantir l'efficacité du marché unique et d'assurer la réalisation des objectifs fixés par la stratégie Europe 2020.

2.3 La communication à l'examen appelle à accroître la coordination en matière d'imposition car il s'agit là d'un moyen d'établir un cadre plus solide de politique économique dans la zone euro. Cet aspect est mis en relief dans l'Acte pour le marché unique (5), qui met en lumière l'importance d'éliminer les obstacles transfrontaliers pour les citoyens de l'Union, ainsi que la charge administrative liée à la fiscalité des entreprises. Ce dernier défi fait actuellement l'objet des propositions de la Commission concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés (ACCIS) (6). La communication à l'examen évoque également la nécessité d'un réseau efficace de conventions préventives de la double imposition entre les États membres et l'importance de s'attaquer aux problèmes liés à la double imposition s'agissant des droits de succession.

2.4 La communication à l'examen se concentre sur l'étude des obstacles liés à la double imposition et relève à cette occasion que cette question importe encore davantage en période de crise économique. Elle note que l'élimination de la double imposition et le ciblage de la double non-imposition peuvent, dans une optique dynamique, constituer une source de recettes fiscales pour les gouvernements.

2.5 La communication à l'examen reconnaît que si un certain nombre d'États membres appliquent déjà des mesures unilatérales, bilatérales, voire multilatérales, pour atténuer la double imposition, le traité sur l'UE n'oblige pas tous les États membres à le faire.

2.6 La communication à l'examen énumère les domaines que la Commission a déjà explorés afin de s'attaquer à la double imposition, notamment en ce qui concerne la directive «Sociétés mères et filiales», la directive «Intérêts et redevances», la convention d’arbitrage (CA), les réalisations du Forum conjoint sur les prix de transfert (FCPT), les recommandations sur les procédures de réduction de la retenue à la source et la proposition d'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS).

2.7 La communication à l'examen relève également que si ces efforts sont pertinents, ils ne s'avèrent pas suffisamment efficace. En conséquence, elle énonce les possibilités de solutions suivantes sans pour autant détailler plus avant aucune de ces propositions:

—

renforcer les instruments existants, notamment en ce qui concerne la directive «Intérêts et redevances». La Commission a proposé une refonte de cette directive, présentée en même temps que le document COM(2011) 712 à l'examen, suggérant pour le traitement de la retenue à la source de réduire la double imposition sur de tels paiements. Le CESE vient d'adopter un avis sur la refonte de cette directive (7).

—

étendre la couverture et la portée des conventions préventives de la double imposition, s'agissant de résoudre les situations triangulaires, ainsi que du traitement à réserver aux entités et taxes non couvertes par les conventions préventives de la double imposition au sein de l’UE, avec une proposition de renforcer le dialogue entre les États membres en cas de différends;

—

mettre en place des mesures destinées à favoriser une plus grande cohérence entre les États membres de l’UE dans l’interprétation et l’application des conventions préventives de la double imposition. Il s'agit là de la possibilité de mettre en place un Forum de l'UE sur la double imposition chargé d'élaborer un code de conduite en matière d'imposition afin de traiter des conflits d'interprétation concernant les notions contenues dans les conventions préventives de la double imposition applicables entre les États membres;

—

afin de régler la question de l’absence de procédure globale contraignante en matière de résolution des litiges, la Commission propose une solution offerte par la dernière version de l'article 25 du modèle de convention fiscale de l'OCDE (2008). Cet article prévoit en effet une procédure amiable assortie d'un mécanisme contraignant de règlement des litiges pour tous les cas de double imposition non résolus.

2.8 Enfin, la communication à l'examen expose les étapes ultérieures qu'il convient d'accomplir, à savoir notamment:

—	chercher à concrétiser les solutions exposées dans la communication à l'examen, notamment en ce qui concerne la création d'un forum, une proposition de code de conduite et la faisabilité d'un mécanisme performant de règlement des litiges;

—	présenter des solutions possibles pour lutter contre les obstacles transfrontaliers liés aux droits de succession au sein de l'UE qui ont été récemment avancées par la Commission (8);

—	continuer à faire usage du FCPT, récemment relancé, pour traiter les problèmes de double imposition en matière de prix de transfert;

—	présenter des solutions en 2012 en ce qui concerne la double imposition transfrontalière des dividendes versés aux investisseurs en portefeuille;

—	lancer une procédure de consultation exploratoire pour établir l’ampleur réelle de la double non-imposition.

3. Observations générales

3.1 Le CESE est favorable à des mesures contre la double imposition, qu'il estime préjudiciable à l'investissement et donc à la création d'emplois et d'activités économiques. De fait, dans de nombreux avis, le CESE a souligné combien il importe d'éliminer la double imposition. Il a donc soutenu les propositions qui visaient tant à accélérer l'adoption de mesures permettant d'éviter cette double imposition qu'à renforcer la simplification administrative dans les situations transfrontalières (9), et à favoriser l'établissement de principes communs pour encourager un marché intérieur où prévaut une concurrence loyale (10).

3.2 Le CESE a également approuvé les efforts de la Commission qui visaient à supprimer, ou tout au moins à atténuer, l'imposition économique et juridique, double ou multiple, à laquelle sont soumis, dans l'État de résidence de la société mère, les bénéfices distribués par une filiale (11). Le CESE a confirmé son appui à cette approche par le soutien qu'il apporte à la proposition d'ACCIS en tant que moyen d'aligner les principes qui régissent les impôts sur les sociétés, tout en relevant que cette proposition de directive nécessite toutefois encore quelques clarifications supplémentaires (12).

3.3 Le CESE insiste sur la nécessité d'adopter une approche neutre pour les recettes fiscales sur une base d'un examen État par État lors de l'application de l'ACCIS et souligne que l'adoption de cette dernière ne devrait pas rendre l'Europe moins flexible et compétitive en vue d'attirer des investissements directs étrangers. Le cas échéant, ces questions feront l'objet des évaluations d’impact qui s'imposent.

3.4 Le CESE recommande de réaliser ces objectifs en premier lieu au moyen d'une coordination renforcée et d'interfaces plus efficaces entre les différentes juridictions fiscales nationales, notamment grâce à une meilleure communication des administrations fiscales entre elles et avec les contribuables. L'on considère que les avancées réalisées sur ces différents volets devraient être proportionnelles aux objectifs poursuivis et ne pas empiéter sur la souveraineté des différentes juridictions fiscales nationales. Ces considérations sont cohérentes avec la communication de la Commission sur la coordination des systèmes de fiscalité directe des États membres dans le marché intérieur (13).

3.5 En conséquence, le CESE est favorable aux efforts destinés à renforcer les instruments existants et aux efforts supplémentaires qui visent à éliminer la double imposition, tels qu'exposés dans la communication à l'examen, en vue d'assurer la création d'interfaces efficaces entre les différents régimes fiscaux et de garantir que la charge de l'imposition ne pèse qu'une seule fois sur les acteurs économiques et à hauteur de ce qu'escomptent ceux-ci.

3.6 De plus, le CESE relève, puisque l'élimination de la double imposition est un préalable essentiel pour assurer l'efficacité du marché unique, que toute proposition devrait viser à lever efficacement les barrières fiscales et à garantir que les conventions préventives de la double imposition fassent sentir leurs effets dans les limites de la base légale qu'offre le traité sur le fonctionnement de l'UE. En effet, les efforts visant à éliminer la double imposition devraient être entrepris de manière à respecter la souveraineté fiscale de chacun des États membres.

4. Observations particulières

4.1 Le CESE souligne que les problèmes qui découlent de la double imposition ont de fortes incidences sur les citoyens et les petites et moyennes entreprises. Les grandes entreprises disposent d'ordinaire des ressources financières et humaines pour faire face à la double imposition et à un éventuel arbitrage en la matière, mais de telles ressources font défaut aux particuliers et aux PME, le plus souvent en ce qui concerne en particulier l'information et les connaissances des pratiques légales et administratives (14). Les droits de succession posent aux citoyens des problèmes spécifiques de double imposition. La communication présentée par la Commission se concentre sur l'élimination de la double imposition pour les entreprises, et principalement pour les grandes entreprises, mais elle pourrait aller plus loin afin de traiter des problèmes spécifiques qu'affrontent les citoyens et les PME.

4.2 Le CESE convient de l'efficacité du Forum conjoint sur les prix de transfert pour tenter de résoudre les questions de double imposition des prix de transfert et il escompte que le forum de l'UE sur la double imposition fonctionnera de manière similaire. Ce forum conjoint sur les prix de transfert, qui œuvre dans le cadre des principes de l'OCDE applicables en matière de prix de transfert et qui agit sur la base d'un consensus pour proposer à la Commission des solutions non législatives à des problèmes posés par les pratiques de prix de transfert dans l'UE, est parvenu à un certain nombre de réalisations, notamment un code de conduite relatif à la documentation des prix de transfert pour les entreprises associées au sein de l'UE, des lignes directrices relatives aux accords préalables sur les prix dans l'UE, ainsi que des lignes directrices relatives aux services intragroupes à faible valeur ajoutée. L'efficacité de ce forum repose pour partie sur l'ampleur de la représentation en son sein des États membres ainsi que des entreprises.

4.3 Le CESE escompte donc que l'établissement d'un forum de l'UE sur la double imposition se fonde également sur les mêmes principes, qui assurent une représentation effective de tous les acteurs concernés, y compris de la société civile organisée.

4.4 Le CESE soutient l'établissement d'un forum de l'UE sur la double imposition, mais relève que la communication à l'examen ne fournit guère de détails sur le fonctionnement dudit forum. Le CESE propose de considérer ce forum de l'UE sur la double imposition comme une première étape préalable à la mise en place d'un observatoire. La mise en place de ce forum s'insère bien dans le cadre des recommandations formulées par le CESE en matière d'élimination des obstacles transfrontaliers, lorsque le CESE évoquait la mise en place d'un observatoire de l'UE, qui devrait avoir pour but d'acquérir, sur une base permanente, une connaissance détaillée et pratique des entraves fiscales existantes, dont notamment la double imposition, ainsi que de leur évolution (15).

4.5 Il serait possible d'étendre les attributions de cet observatoire, sous les auspices de la Commission européenne, de manière à ce qu'elles comprennent un rôle d'investigation des obstacles fiscaux pour les entreprises, aussi bien pour les PME que les grandes entreprises, ainsi que sur l'efficacité en continu des efforts en vue d'éliminer la double imposition. À cet effet, cet observatoire pourrait jouer un rôle important afin d'étendre la couverture et la portée des conventions préventives de la double imposition, ainsi que de traiter des situations triangulaires, et afin d'encourager les gouvernements à mettre en place des dégrèvements au titre de la double imposition sans perdre pour autant leur souveraineté fiscale.

4.6 Le CESE soutient également la mise en place d'un code de conduite qui établit des principes sur lesquels des gouvernements peuvent s'accorder a priori. Ce code de conduite permettra une interprétation commune de certaines notions contenues dans les conventions préventives de la double imposition applicables entre les États membres, qui donnent souvent lieu à des mésinterprétations et à des litiges.

4.7 Toutefois, le CESE est d'avis que l'on peut considérer ce code de conduite comme efficace dans la pratique s'il fonctionne sur le principe de l'émulation, avec des États membres soucieux des conséquences du fait d'être montrés du doigt.

4.8 Le CESE est également favorable à l'étude de la faisabilité d'un mécanisme performant de règlement des litiges, en vue de mettre en évidence les manières les plus efficaces d'éliminer la double imposition. Il est conscient que les procédures d'assistance mutuelle, qui prévoient que les États se réunissent pour résoudre les problèmes, mettent un temps considérable à être fixées et qu'il existe là une marge importante d'amélioration de la convention d'arbitrage, qui se caractérise elle aussi par la longueur de ses procédures. Cet état de fait engendre lui aussi des coûts excessifs et une insécurité pour les activités des entreprises.

4.9 Toutefois, le CESE souligne qu'il importe de veiller à faire en sorte que le recours à l'arbitrage soit moins souvent nécessaire et qu'il convient donc de mettre l'accent sur l'élaboration d'un code de conduite, tel qu'exposé dans la communication à l'examen, ainsi que sur la définition de lignes directrices claires et transparentes, qui serviraient alors de première instance efficace pour résoudre les litiges.

4.10 Le Forum de l'UE sur la double imposition a un rôle important à jouer à cet égard, s'agissant d'encourager les conventions fiscales qui prévoient une procédure amiable assortie d'un mécanisme contraignant de règlement des litiges pour tous les cas de double imposition non résolus.

4.11 Le CESE est favorable à la proposition de la Commission d'étudier l’ampleur réelle du phénomène de la double non-imposition. Il recommande en outre d'étudier ses conséquences économiques et sociales, ainsi que celles que pourraient éventuellement entraîner les mesures destinées à éliminer ce phénomène.

4.12 Le CESE souligne à nouveau l'importance d'études d'impact social et économique complètes afin de déterminer la mesure dans laquelle l'adoption de chacune des propositions exposées dans la communication à l'examen pourrait entraîner des incidences économiques et sociales préjudiciables (16). Une telle évaluation devrait être exhaustive et couvrir tous les États membres concernés par ces propositions.

4.13 En conclusion, le CESE attend de la Commission qu'elle étudie et présente des propositions supplémentaires en matière de double imposition, à savoir notamment:

—	des recommandations en matière de droits de succession transfrontaliers, qui ont été récemment publiées par la Commission;

—	des solutions en ce qui concerne la double imposition transfrontalière des dividendes versés aux investisseurs en portefeuille;

—	des informations complémentaires sur la création du Forum, le code de conduite et la faisabilité d'un mécanisme contraignant de règlement des litiges;

—	une évaluation de l'ampleur et des conséquences de la double non-imposition.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 712 final.

(2) Voir l'avis du CESE sur le thème: «Lever les obstacles fiscaux transfrontaliers pour les citoyens de l’Union européenne», JO C 318 du 29.10.2011, p. 95.

(3) COM(2011) 712 final.

(4) On entend par «double imposition» l'application de taxes similaires par deux (ou plusieurs) juridictions fiscales aux mêmes revenus ou capitaux imposables.

(5) COM(2011) 206 final.

(6) COM(2011) 121 final.

(7) Voir: l'avis du Comité (J.O. C 143 du 22.05.2012, p. 46) sur la «Proposition de directive du Conseil concernant un régime fiscal commun applicable aux paiements d'intérêts et de redevances effectués entre des sociétés associées d'États membres différents» (refonte), COM(2011) 714 final.

(8) Recommandation de la Commission du 15 décembre 2011 relative aux mesures permettant d’éviter la double imposition des successions (2011/856/UE).

(9) Cf. note no 2.

(10) Voir l'avis du CESE sur «La fiscalité directe des entreprises», JO C 241 du 7.10.2002, p. 75.

(11) Voir l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil modifiant la directive 90/435/CEE du Conseil concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et filiales d'États membres différents», JO C 32 du 5.2.2004, p. 118.

(12) Voir l'avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil concernant une assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés» (ACCIS), JO C 24 du 28.1.2012, p. 63.

(13) COM(2006) 823 final.

(14) Selon le rapport de synthèse de la Commission européenne sur la consultation relative aux conventions préventives de la double imposition et au marché intérieur, 69 % des particuliers qui se sont heurtés à ce genre de problèmes ont cherché des solutions alors que c'était le cas de 85 % des sociétés.

(15) Voir. note no 2.

(16) Cf. note no 12.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/45

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition modifiée de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne»

COM(2011) 739 final — 2011/0183 (CNS)

et la «Proposition modifiée de règlement du Conseil portant mesures d'exécution du système des ressources propres de l'Union européenne»

COM(2011) 740 final — 2011/0184 (APP)

(2012/C 181/09)

Rapporteur: M. Gérard DANTIN

Le Conseil a décidé le 19 octobre 2011, conformément à l'article 311 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne»

COM(2011) 510 final — 2011/0183 (CNS)

et la

«Proposition de règlement du Conseil portant mesures d'exécution du système des ressources propres de l'Union européenne»

COM(2011) 511 final.

Le 9 novembre 2011 la Commission a adopté des propositions modifiées et le Conseil a décidé le 15 décembre 2011, conformément à l'article 311 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition modifiée de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne»

COM(2011) 739 final — 2011/0183 (CNS)

«Proposition modifiée de règlement du Conseil portant mesures d'exécution du système des ressources propres de l'Union européenne»

COM(2011) 740 final — 2011/0184 (APP)

qui remplacent les propositions mentionnés préalablement.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis sur les propositions modifiées le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 165 voix pour, 21 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Un système en vertu duquel environ 75 % des ressources de l'Union sont puisées directement dans les budgets nationaux s'écarte de la lettre et de l'esprit du traité de Rome (1).

1.2 La situation actuelle, assise pour l'essentiel sur une «cotisation RNB», a exacerbé les débats budgétaires conduisant au concept du juste retour et aux mécanismes de compensation ne tenant pas compte des avantages apportés par l'Union notamment dans le domaine de la paix, de la liberté, de la prospérité, de la croissance et de la sécurité.

1.3 Dans ce contexte, le Comité accueille favorablement les propositions législatives au Conseil présentée par la Commission. Il estime, en effet, qu'elles vont dans le bon sens, notamment, en réduisant de moitié la contribution RNB et en instituant, en compensation, deux nouvelles ressources propres fondées, l'une sur la TVA et l'autre sur une taxe sur les transactions financières. Cette augmentation, en proportion, des ressources propres réelles, en même temps qu'elle rapprochera le fonctionnement de l'UE en matière budgétaire de l'esprit et de la lettre du traité de Rome, contribuera à accroître l'autonomie financière de l'UE et appuiera les vastes efforts budgétaires consentis par les États membres.

1.4 Il accueille également favorablement que de façon corollaire à la mise en place de nouvelles ressources propres, le document sous examen propose d'instaurer un nouveau système de montants forfaitaires destiné à remplacer tous les mécanismes de correction existant même s'il juge que la démarche engagée n'est pas suffisante.

1.5 Cependant, au-delà de son approbation globale du contenu des propositions sous examen le CESE tient à relever les observations suivantes.

1.5.1 Dans plusieurs de ses avis le Comité a attiré l'attention sur le fait que la TVA intracommunautaire est source d'une importante évasion. Il estime donc nécessaire que cette nouvelle ressource propre soit établie parallèlement à la mise en place de dispositions visant à réduire, sinon à supprimer, la fraude. En conséquence il sera attentif aux propositions législatives qui devront être faites à la suite des réflexions initiées par le «Livre vert sur l'avenir de la TVA».

1.5.2 Dans sa communication «Le réexamen du budget de l'UE» la Commission a listé un certain nombre de moyens de financements judicieux qui, selon elle, auraient pu constituer, à juste titre, de nouvelles ressources propres. À l'exception de la nouvelle taxe TVA et de la taxe sur les transactions financières ceux-ci n'ont pas été retenus, sans que soient connues, au-delà des avantages et inconvénients de chacun, les raisons politiques de ces choix. Le Comité estime qu'il aurait dû être saisi pour avis en amont des choix opérés par la Commission.

1.5.3 Comme il l'a indiqué dans son avis concernant «Le réexamen du budget de l'UE», le CESE considère que l'accroissement du budget européen apparaît en soi non seulement souhaitable mais nécessaire face à l'ampleur des nouveaux enjeux nécessitant une réponse commune. Le CESE regrette que le texte sous examen réduise sa réflexion uniquement à la structure et au contenu qualitatif interne du budget sans prendre appui sur de nouvelles ressources propres afin d'aborder la question essentielle de son volume. Sans sous-estimer les aspects traités dans les documents sous examen, le Comité estime que le budget n'est pas qu'une question de chiffres ou de choix de son organisation interne. Il est d'abord un outil au service d'un projet politique, des ambitions de l'Union. Ce faisant il doit y avoir cohérence et adéquation entre les choix politiques de l'UE et les moyens qu'elle se donne pour les réaliser. Il déplore que la Commission n'ait pas saisi l'occasion présente pour faciliter financièrement notamment la mise en œuvre des obligations qui découlent du traité de Lisbonne, de la stratégie 2020, ou bien encore de la nécessité d'initier des actions visant à stimuler la croissance.

2. Introduction, situation actuelle

2.1 La proposition de décision sous examen est l'une des six propositions législatives qui accompagne la communication «Un budget pour la stratégie Europe 2020» (COM(2011) 500 final) (2). Chacune d'entre elles devrait faire l'objet d'un examen particulier (3).

2.2 La question des ressources propres est structurellement et politiquement importante. En effet l'origine des ressources détermine le rapport entre les citoyens, les États membres et les institutions communautaires, tout en impliquant la question de l'autonomie financière de l'Union. Le débat sur les ressources propres pour l'UE est lié au débat général sur l'avenir de l'intégration dans lequel deux visions, le fédéralisme et l'intergouvernementalisme, sont présentes.

2.2.1 C'est ainsi que le Comité a considéré dès 2008 que la définition de la politique budgétaire ne peut s'opérer indépendamment d'un choix de fond entre le fédéralisme (4) et le système intergouvernemental. En outre, il va de soi que le degré de l'intégration européenne se mesure également à la lumière des modalités de financement de son budget (5).

2.3 Si le traité de Rome du 25 mars 1957 a bien prévu une période de transition avec les contributions nationales, il dispose dans son article 201 que «le budget est, sans préjudice des autres recettes, intégralement financé par des ressources propres».

2.4 Actuellement les ressources de l'Union sont composées de ressources propres dites traditionnelles provenant des droits de douane, des droits agricoles, des cotisations sucre, et de ressources propres dites nouvelles provenant d'un taux prélevé sur l'assiette harmonisée de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et d'un taux prélevé sur le revenu national brut (RNB). Ces ressources TVA et RNB sont en fait de «vraies fausses ressources propres», car elles sont prélevées par les États membres sur leurs recettes. Elles sont considérées comme des ressources propres uniquement parce qu'elles sont destinées au budget européen, qui s'élève pour 2011 à 126,5 milliards d'euros, soit 1,13 % du PIB de l'UE-27.

2.4.1 Le rapport sur le fonctionnement du système de ressources propres (6) initié par les services de la Commission démontre que le système de financement actuel obtient des résultats médiocres au regard de la plupart des critères d'évaluation. Ce dispositif est également opaque et complexe, réservant sa compréhension à quelques spécialistes, limitant l'accès des citoyens à son appropriation et obérant ainsi son contrôle démocratique.

D'autre part, la manière dont le budget de l'UE est financé conduit nombre d'États membres à considérer leur contribution à l'Union uniquement comme des dépenses, suscitant ainsi immanquablement des tensions à chaque débat consacré au budget.

2.4.2 Cette situation conduit la Commission à faire au Conseil une proposition de modification du système des ressources de l'Union européenne. Cette proposition, tenant compte du cadre juridique rénové proposé par le traité de Lisbonne, s'inscrit dans le contenu de sa précédente communication: «Le réexamen du budget de l'UE» (7).

2.5 Dans ce contexte, le présent document sera élaboré en totale symbiose avec l'avis que le Comité a adopté lors de sa réunion plénière de juin 2011 concernant cette communication (8).

3. Un cadre juridique rénové

3.1 Le traité de Lisbonne établit un nouveau cadre juridique. Il apporte des modifications importantes non seulement à la procédure budgétaire de l'Union, mais aussi au mode de financement de son budget.

C'est ainsi que l'article 311 prévoit «qu'il est possible d'établir de nouvelles catégories de ressources propres ou d'abroger une catégorie existante.» Il dispose également: «que le Conseil fixe par voie de règlement les mesures d'exécution du système de ressources propres.» La voie est ainsi ouverte à une diminution du nombre actuel de ressources propres et à la création de nouvelles ressources dont les conditions d'exécution sont fixées par voie de règlement.

4. Contenu de la proposition de décision au Conseil

4.1 La proposition de décision sous examen relative aux ressources propres comprend trois éléments principaux: la simplification des contributions des États membres, l'introduction de nouvelles ressources propres et la réforme des mécanismes de correction. Il s'agit de trois propositions à considérer comme un tout donnant lieu à une seule décision.

4.1.1 Simplifier la contribution des États membres

La Commission propose de supprimer l'actuelle ressource propre TVA parce qu'elle est complexe et n'offre qu'une faible valeur ajoutée par rapport à la ressource propre RNB. Il est proposé de supprimer cette ressource au 31 décembre 2013.

4.1.2 Instaurer de nouvelles ressources propres

Dans sa communication «Le réexamen du budget de l'UE», la Commission a recensé six ressources propres potentielles. Dans les textes sous examen, elle en retient deux. Elle propose l'instauration d'une taxe sur les transactions financières à compter du 1er janvier 2014 au plus tard et d'une nouvelle ressource fondée sur la TVA à compter également du 1er janvier 2014 au plus tard. Ces nouvelles ressources propres financeraient 51,4 % des dépenses de l'UE, les ressources propres traditionnelles représenteraient près de 20 % du total et la ressource propre RNB environ 30 %, passant de 74,2 % à 29,7 % (9).

4.1.3 Réformer les mécanismes de correction

4.1.3.1 Aujourd'hui, des mécanismes temporaires de correction ont été mis en place. Ils prendront fin en 2013. La correction accordée au Royaume-Uni et les rabais sur le financement de celle-ci, accordés à quatre États membres (Allemagne, Pays-Bas, Autriche et Suède), ainsi que la correction cachée consistant à retenir, à titre de frais de perception, 25 % des montants perçus par les États membres en tant que ressources propres traditionnelles, continueront à s'appliquer, tels quels, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une décision sur les ressources propres.

4.1.3.2 Constatant que la situation objective d'un certain nombre d'États membres a fortement évolué, que depuis 1984 (Accord de Fontainebleau) les conditions qui sous-tendent les mécanismes de correction appliqués jusqu'ici ont également évolué (la part que représente la PAC dans le budget de l'UE et le financement basé sur la TVA ont considérablement diminué, le Royaume-Uni est aujourd'hui l'un de États membres les plus riches de l'Union (10)), la Commission indique qu'il convient de réévaluer la correction britannique.

4.1.3.3 Le projet de décision sous examen propose donc la mise en place de corrections temporaires en faveur de l'Allemagne, des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de la Suède. Puis, un nouveau système de montants forfaitaires, destiné à remplacer tous les mécanismes de correction existants sera mis en place à partir du 1er janvier 2014. De plus la Commission propose de ramener le montant de la correction cachée de 25 à 10 %.

5. Considérations générales

5.1 Un système en vertu duquel environ 75 % des ressources de l'Union ne proviennent pas de réelles ressources propres, mais sont puisés directement dans les budgets nationaux au moyen d'une ressource assise sur le RNB, et 15 % proviennent d'une ressource comme la part de l'assiette de la TVA qui ne peut en aucun cas être considérée, de par sa détermination, comme une ressource propre de l'UE, s'écarte de la lettre et de l'esprit du traité de Rome.

5.2 Le Comité souligne que ce sont ces «cotisations» qui ont exacerbé le débat à courte vue relatif aux contributeurs nets qui ne tient pas compte des avantages apportés par l'Union notamment dans le domaine de la paix, de la liberté, de la prospérité, de la croissance et de la sécurité.

5.2.1 Le CESE considère que le concept de «juste retour» induit par «les cotisations» RNB - est encore moins de mise aujourd'hui qu'il ne l'était au début de la construction européenne. Un tel concept, qui a trop souvent perverti le fonctionnement de l'Union européenne en parasitant ses débats, est en grande partie à l'origine de ses insuffisances, de ses retards et de ses échecs. Il est contraire à l'esprit d'une Union entre les États et les peuples et à tout raisonnement économique rationnel. En effet, dans une Union économique, monétaire et politique, les bénéfices et la valeur ajoutée doivent être par nature au bénéfice de tous. Les progrès réalisés par l'Union européenne se sont tous fondés sur l'effet multiplicateur d'une mise en commun, qui est aux antipodes du concept de juste retour (11).

5.3 Le système actuel de ressources propres qui dépend des contributions des États membres, est opaque et complexe, ce qui limite le contrôle démocratique et ne contribue pas à la visibilité de l'engagement en faveur de l'intégration européenne; en outre un tel système étant donné qu'il concourt à la perception de la contribution à l'Union comme une charge supplémentaire pesant sur les budgets nationaux, ne procure pas à l'Union les crédits suffisant pour l'ensemble de ses politiques.

5.3.1 De plus, le système actuel, également constitué de divers mécanismes de correction ou de rabais, qu'il s'agisse de rabais général en faveur d'un État membre, comme la correction britannique, ou de rabais spéciaux, tels que les rabais pour financer d'autres rabais, est excessivement complexe, manque de transparence et est totalement incompréhensible pour les citoyens européens. Un tel système ne contribue nullement à satisfaire l'exigence d'un lien direct entre l'Union es ses citoyens.

5.4 Au regard des considérations générales qui précèdent, le Comité accueille favorablement les propositions de décision au Conseil présentées par la Commission. Il estime en effet qu'elles vont dans le bon sens en simplifiant sa structure et en ramenant, notamment, les contributions nationales existantes dans le budget de l'Union européenne de 85,3 % (111,8 milliards d'euros) à 29,7 % (48,3 milliards d'euros), dont celles assises sur le RNB qui passeraient de 74,2 % (97,3 milliards d'euros) à 29,7 % (48,3 milliards d'euros) se rapprochant ainsi de l'esprit et de la lettre du traité de Rome. Cette augmentation, en proportion, des ressources propres réelles contribuera à accroître l'autonomie financière de l'UE en même temps qu'elle appuiera les vastes efforts budgétaires consentis par les États membres.

6. Considérations particulières

6.1 Dans sa communication «Le réexamen du budget de l'UE» la Commission a listé un certain nombre de moyens de financements qui selon elle auraient pu constituer de nouvelles ressources propres: la taxation européenne du secteur financier, des mises aux enchères dans le cadre du système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre, une redevance européenne liée au transport aérien, une TVA européenne, une taxe européenne sur l'énergie, un impôt européen sur les sociétés.

6.1.1 Chacun de ces moyens potentiels à fait l'objet de la part de la commission d'une analyse (12) qui relève pour chacun d'eux les avantages et les inconvénients qu'ils présentaient sans que ne soient jamais communiquées les raisons politiques qui ont écarté certaines de ces possibilités et qui ont conduit au choix opéré en faveur d'une nouvelle taxe TVA et d'une taxe sur les transactions financières.

6.1.2 Le Comité estime que les raisons politiques qui ont conduit au rejet de certaines possibilités doivent être connues et que le Comité aurait dû être saisi pour avis en amont des choix opérés.

6.2 Le contenu des propositions de modification

6.2.1 Supprimer l'actuelle ressource propre TVA. Simplifier les contributions des États membres

Cette «vraie fausse ressource propre» prélevée par les États membres sur leurs propres recettes apparaît aujourd'hui obsolète. Elle ne correspond qu'à une base mathématique servant au calcul des contributions nationales. Elle est complexe, nécessite d'accomplir de nombreuses formalités administratives pour parvenir à une assiette harmonisée et n'offre qu'une faible valeur ajoutée. Le Comité est favorable à cette simplification.

6.2.2 La création d'une nouvelle ressource TVA

Elle serait l'une des facettes d'un régime de TVA profondément remanié applicable dans l'Union. Elle représenterait 18,1 % des nouvelles ressources propres (voir annexe I) à l'horizon 2020.

Celle-ci s'inscrirait, pour partie, dans le cadre du Livre vert sur l'avenir de la TVA (13). Les initiatives qu'envisage de prendre la Commission dans son contenu ont été approuvées par le Comité.

Cette part de la TVA sur les biens et les services, les acquisitions intracommunautaires des biens et l'importation de biens soumis à un taux normal de TVA dans chaque État membre en vertu de la directive 2006/112/CE (14) ne devrait pas excéder deux points de pourcentage du taux normal et le règlement d'exécution prévoit un point de pourcentage effectif.

Le Comité approuve la création de cette nouvelle ressource TVA qui se substitue à celle existante et dont l'analyse a montré l'obsolescence. En effet, il estime que le budget de l'UE - et les ressources qui le constituent – doivent être considérés comme un des moyens qui est mis au service d'objectifs communs.

Cependant, il aurait été plus aisé de porter un jugement circonstancié sur le fond et la forme de cette proposition si les textes sous examen avaient fourni des données précises à la fois sur les changements apportés à la structure de la TVA et établis, par l'entremise d'une étude, les différences de volumes financiers qui vont toucher chaque État membre dans le cadre de cette modification.

Par ailleurs comme il l'a indiqué à plusieurs reprises dans ses avis le Comité attire de nouveau l'attention sur le fait que la TVA intracommunautaire est source d'une importante évasion. Il estime donc nécessaire que cette nouvelle ressource propre soit établie parallèlement à la mise en place de dispositions visant à réduire, sinon à supprimer, la fraude. Dans ce contexte, le CESE sera très attentif aux dispositions législatives qui devront être proposées à la suite des réflexions initiées dans «le livre vert sur l'avenir de la TVA».

6.2.3 Instaurer une taxe sur les transactions financières

Dans plusieurs de ses avis (15), le Comité s'est précédemment prononcé, sous certaines conditions, en faveur de l'instauration d'une taxe sur les transactions financières (TTF). Il a notamment indiqué:

—

qu'il convenait de privilégier l'introduction de la TTF à l'échelon mondial, eu égard aux réserves exprimées quant aux risques d'effet de délocalisation; que, toutefois, si cela s'avérait irréalisable, il était alors favorable à l'adoption d'une telle taxe au niveau de l'UE en prenant en compte les conclusions de l'évaluation d'impact effectuée par la Commission européenne;

—	qu'outre le fait que la TTF peut accroître la stabilité et l'efficacité des marchés financiers en réduisant leur volatilité, elle était nécessaire, tant pour les États membres que pour l'UE, afin de collecter des recettes destinées à réduire les déséquilibres budgétaires.

En effet, comme l'indique la Commission dans sa proposition de décision au Conseil, cette taxation pourrait constituer un nouveau flux de recettes, perçu au niveau de l'Union. Elle permettrait de réduire les contributions des États membres, d'offrir aux gouvernements nationaux des marges de manœuvre supplémentaires et de contribuer ainsi à l'effort général d'assainissement budgétaire. D'autre part, cette initiative de l'UE devrait constituer une première avancée sur la voie de l'application d'une TTF à l'échelle mondiale, concept actuellement en débat au niveau du G20.

Au regard de ce qui précède et de ses avis antérieurs, le Comité est favorable à l'instauration d'une taxe sur les transactions financières en tant que ressource propre du budget de l'Union européenne.

Elle représenterait à l'horizon 2020 33,3 % des ressources propres de l'Union (cf. annexe I) pour une somme affectée au budget de 54,2 milliards d'euros, alors que, selon les premières estimations, elle permettrait de générer chaque année, en fonction de la réaction des marchés, des recettes d’un montant de 57 milliards d'euros (16).

Les taux d’imposition en % du montant imposable ne seront pas inférieurs à 0,1 % pour ce qui est des transactions financières autres que celles concernant des contrats dérivés et de 0,01 % pour les transactions financières concernant les contrats dérivés (17).

6.2.4 La réforme des mécanismes de correction

Le Comité se réjouit que le projet de décision sous examen propose de réévaluer la correction britannique et d'instaurer un nouveau système de montants forfaitaires destiné à remplacer tous les mécanismes de correction existants à compter du 1er janvier 2014. Il en est de même pour ce qui est de la baisse du montant de la correction cachée de 25 à 10 % (voir paragraphe 4.1.3).

Ces propositions vont dans le bon sens mais elles ne sont pas suffisantes, car elles ne tirent pas toutes les conséquences d'un budget assis majoritairement sur des ressources propres.

En effet, le Comité estime que dans un budget composé à plus de 66 % par des ressources propres le concept de «juste retour» doit être écarté car il est contraire aux valeurs de solidarité et de bénéfices mutuels de l'intégration européenne (voir paragraphe 5.2.1). Si le CESE appuie la proposition de la Commission européenne concernant la primauté d'un système basé sur les ressources propres, c'est qu'il attend notamment de cette réforme une possible suppression, à terme, des correctifs nationaux, qui n'auront plus de justifications dans un budget européen rénové assurant une valeur ajoutée renforcée pour tous les États membres (18).

Cependant, s'agissant de juger de façon intrinsèque les propositions de texte sous examen le CESE indique qu'il est difficile de porter une appréciation précise dès l'instant où celles-ci ne fournissent pas de justifications sur le volume des corrections proposées et de comparaisons avec l'existant.

6.3 Comme elle l'avait déjà indiqué dans sa communication concernant le «Réexamen du Budget de l'UE» (19), le document sous examen rappelle que, selon la Commission, «l'introduction de nouvelles ressources propres est un argument qui ne concerne pas la taille du budget (…)». Le Comité ne partage pas cet avis. En effet, lorsque qu'on se livre au «Réexamen du budget de l'UE» et à sa réorganisation en modifiant et en introduisant des ressources propres, en réformant les mécanismes de corrections, il est juste de se poser la question des incidences de tels changements sur le volume du budget et de les orienter en fonction de choix politiques opérés ou à opérer.

6.3.1 De ce point de vue, le Comité considère que le budget de l'UE n'est pas qu'une question de chiffres ou de choix et d'organisation interne des différents éléments qui le composent. Il est d'abord un outil au service d'un projet politique, des ambitions de l'Union. Dans ce contexte, il doit y avoir cohérence et adéquation entre les ambitions politiques de l'UE et les moyens qu'elle se donne pour les réaliser. Or aujourd'hui, l'Union européenne ne dispose pas de moyens budgétaires suffisants pour mettre en œuvre sa stratégie politique, la stratégie 2020, ni pour honorer les obligations qui découlent du nouveau traité de Lisbonne.

Le Comité considère que l'accroissement du budget européen apparaît en soi non seulement souhaitable mais nécessaire face à l'ampleur des nouveaux enjeux nécessitant une réponse commune (20).

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Art. 201.

(2) «Proposition de règlement du conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020», COM(2011) 398 final; «Projet d'accord interinstitutionnel entre le parlement européen, le Conseil et le Commission sur la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière», COM(2011) 403 final; «Proposition modifiée de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne», COM(2011) 739 final; «Proposition modifiée de règlement du Conseil portant mesures d'exécution du système des ressources propres de l'union européenne», COM(2011) 740 final.; «Proposition modifiée de règlement du Conseil relatif aux modalités et à la procédure de mise à disposition des ressources propres traditionnelles et de la ressource propre fondée sur le RNB et aux mesures visant à faire face aux besoins de trésorerie (Refonte)», COM(2011) 742 final; «Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE», COM(2011) 594 final.

(3) Voir à cet effet, notamment l'avis CESE concernant «Le système commun de taxation sur les transactions financières» (voir page 55 du présent JO) et l'avis CESE sur le «Budget 2014-2020» (pas encore publié dans le J.O.).

(4) Le fédéralisme peut se caractériser ici par:

le principe de superposition (les compétences étatiques sont réparties entre gouvernement fédéral et gouvernements des États fédérés), le principe d'autonomie (chaque ordre de gouvernement est autonome ou «souverain» dans son domaine de juridiction) et le principe de participation (les entités fédérées sont représentées et participent aux décisions fédérales prises au niveau de l'État fédéral).

Les modalités de mise en œuvre de ces principes peuvent être variables, mais un système formellement fédéral ne préjuge pas nécessairement en pratique du degré plus ou moins élevé de centralisme ni de démocratie.

Source: http://fr.wikipedia.org/wiki/F%C3%A9d%C3%A9ralisme

(5) Voir l'avis du CESE «La réforme du budget de l'UE et son financement futur»; JO C 204 du 9.8.2008, p. 113.

(6) Document de travail de la Commission: «Rapport de la Commission sur le fonctionnement du système des ressources propres», SEC(2011) 876 final du 29.6.2011.

(7) COM(2010) 700 final.

(8) Voir l'avis du CESE: «Le réexamen du budget de l'UE», JO C 248 du 25.8.2011, p. 75.

(9) Voir annexe I.

(10) Voir annexe II.

(11) Voir note de bas de page 5

(12) SEC (2011)876 final - Document de travail des services de la Commission «Financer le budget de l'UE: Rapport sur le fonctionnement du système des ressources propres» - Accompagnant le document 'Proposition de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenne'.

(13) Voir l'avis du CESE concernant le «Livre vert sur l'avenir de la TVA», JO C 318, 29.10.2011, p. 87.

(14) JO L 347 du 11.12.2006, p. 1.

(15) Voir l'avis CESE sur le «Rapport Larosière»JO C 318 du 23.12.2009, p. 57; l'avis CESE sur «Taxe sur les transactions financières»JO C 44 du 11.2.2011, p. 81 Résumé et conclusions, paragraphe 1.10; l'avis CESE sur «Politique budgétaire: croissance et ajustement budgétaire»JO C 248 du 25.8.2011, p. 8, paragraphes 4.4.2, 1.5.3 et 1.5.4; et l'avis CESE sur la «Taxation du secteur financier»JO C 248 du 25.8.2011, p. 64.

(16) Voir COM(2011) 594 final «Directive au conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE».

(17) Idem note de bas de page 10.

(18) Voir l'avis CESE «Le réexamen du budget de l'UE», JO C 248 du 25.8.2011, p. 75, paragraphe 4.4.

(19) COM(2010) 700 final.

(20) Voir l'avis CESE «Le réexamen du budget de l'UE»JO C 248 du 25.8.2011, p. 75, paragraphes 1.1 et 4.1.

ANNEXE I

Estimation de l'évolution de la structure du financement de l'UE (2012-2020)

	Projet de budget 2012		2020
	milliards d'EUR	% de ressources propres	milliards d'EUR	% de ressources propres
Ressources propres traditionnelles	19,3	14,7	30,7	18,9
Contributions nationales existantes dont	111,8	85,3	48,3	29,7
Ressource propre TVA	14,5	11,1	—	—
Ressource propre RNB	97,3	74,2	48,3	29,7
Nouvelles ressources propres dont	—	—	83,6	51,4
Nouvelle ressource TVA	—	—	29,4	18,1
Taxe de l'UE sur les transactions financières	—	—	54,2	33,3
Total des ressources propres	131,1	100,0	162,7	100,0
Source: Calcul de la Commission basé sur COM(211) 510 mis à jour sur base de COM(2011)738

ANNEXE II

Évolution de paramètres clés (1984-2011)

	1984	2005	2011
Part de la PAC dans le budget (% du total)	69 %	50 %	44 %
Contribution fondée sur la TVA (% du total)	57 %	16 %	11 %
Prospérité du Royaume-Uni (RNB par habitant exprimé en SPA)	93 % de l’UE-10	117 % de l’UE-25	111 % de l’UE-27
Source: Commission européenne, DG Budget.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/55

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE»

COM(2011) 594 final

(2012/C 181/11)

Rapporteur: Stefano PALMIERI

Le 19 octobre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 113 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur:

«Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE»

COM(2011) 594 final.

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 164 voix pour, 73 voix contre et 12 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen (CESE) souscrit à la position du Parlement européen (1) et accueille favorablement la proposition de la Commission européenne relative à l'instauration d'une taxe sur les transactions financières (TTF), qui est pleinement compatible avec le point de vue exprimé dans les avis antérieurs du Comité (2).

1.2 Le CESE avait déjà souligné, dans son précédent avis en la matière, qu'il était important de rendre une autonomie financière à l'Union européenne (UE), comme le prévoyait à l'origine l'article 201 du traité de Rome (3). C'est dans ce contexte que la TTF peut constituer, aux yeux du CESE, l'un des éléments fondamentaux du nouveau système de ressources propres de l'Union, un instrument en mesure d'assurer l'autosuffisance financière nécessaire du cadre financier pluriannuel 2014-2020.

1.3 Le CESE insiste sur la nécessité de parvenir à instaurer la TTF à l'échelle mondiale, mais considère cependant que le meilleur moyen d'atteindre cet objectif consiste, comme il l'a souligné dans son avis du 15 juillet 2010 (voir la note infrapaginale 2), à introduire la taxe dans l'Union européenne (UE). Se ralliant à la position exprimée par Algirdas Semeta, membre de la Commission européenne, et par le Parlement européen, le CESE est d'avis que, comme elle l'a fait pour de nombreuses politiques d'envergure mondiale (p. ex. la politique en matière de changement climatique), l'UE peut et doit jouer le rôle de précurseur et faire autorité dans ce domaine (4). Toutefois, le CESE estime qu'il faudrait faire tous les efforts possibles pour que l'instauration de cette taxe se fasse à l'échelle mondiale.

1.3.1 Le CESE considère que c'est dans cette optique que s'inscrit la lettre transmise à la présidence danoise de l'UE par les ministres des finances de neuf États membres de l'UE, à savoir l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Autriche, la Belgique, la Finlande, la Grèce, le Portugal et l'Espagne, dans laquelle ceux-ci se félicitent de la décision de la présidence d'accélérer l'examen de la TTF et les négociations en vue de son instauration.

1.4 Le CESE estime que l'instauration de la TTF s'insère dans un processus plus vaste, que la Commission a engagé au travers de la révision des principales directives sur les marchés d'instruments financiers (COM(2011) 656 et COM(2011) 652), dans le but d'améliorer la transparence, l'efficience et l'efficacité de ces marchés. En outre, comme il l'a déjà souligné dans un précédent avis, le CESE estime que la stabilité et l'efficacité du secteur financier et, partant, la limitation d'une prise de risques excessive, ainsi que la création de mesures incitatives opportunes pour les établissements financiers, devraient être avant tout garanties par une réglementation et une surveillance appropriées.

1.5 Le CESE est d'avis que pour neutraliser, ou à tout le moins, réduire au minimum le risque de délocalisation des activités financières, il conviendrait de combiner le principe de résidence (ou de territorialité) proposé par la Commission au principe d'émission (issuance principle) préconisé par le Parlement européen. En vertu de ce principe, la taxe s'applique (comme un droit de timbre) aux transactions portant sur l'ensemble des instruments financiers émis par des personnes morales enregistrées dans l'UE, sous peine de l'inapplicabilité des contrats d'achat ou de vente (5).

1.6 Le CESE considère que l'application de la TTF permettra d'assurer une contribution plus juste du secteur financier au budget public de l'Union européenne et aux budgets nationaux des États membres.

1.7 Le CESE se réjouit que l'instauration de la TTF permette de remédier à l'opportunisme des opérateurs financiers en réduisant les opérations à haute fréquence et faible latence, lesquelles sont fortement spéculatives, provoquent l'instabilité des marchés financiers et n'ont rien à voir avec le fonctionnement normal de l'économie réelle. La TTF permettra donc de stabiliser les marchés financiers, en augmentant le recours à des transactions financières à moyen et long terme plus proches du monde des entreprises.

1.7.1 Le CESE est d'avis que le ralentissement des transactions hautement spéculatives qu'induira la TTF est un moyen important de stabiliser les fluctuations des valeurs sur les marchés financiers et permettra aux entreprises, qui opèrent dans le cadre de l'économie réelle, de disposer de perspectives financières plus stables pour leurs investissements (6).

1.8 Le CESE considère que l'un des principaux effets de la TTF sera d'améliorer la situation des dettes souveraines. La crise des titres d'État s'intensifiant en période de forte instabilité financière, l'augmentation des recettes liées à la TTF contribuera à améliorer la stabilisation fiscale, en freinant l'endettement ultérieur. Cet effet sera direct pour les ressources qui iront aux États membres, et indirect pour celles qui iront au budget communautaire en remplacement des contributions des États membres.

1.9 Le CESE reconnaît que dans la mesure où elle contribuerait à l'harmonisation fiscale, l'instauration de la TTF garantirait le fonctionnement correct du marché intérieur et permettrait ainsi d'éviter des distorsions dans un contexte où, à ce jour, au moins dix États membres de l'UE ont déjà instauré une TTF sous une forme ou une autre.

1.10 Le CESE souligne qu'il est nécessaire de gérer dûment les conséquences macroéconomiques et microéconomiques négatives de l'application législative de la TTF, en neutralisant ou, à tout le moins, en réduisant les risques et les coûts y liés. Le CESE estime dès lors qu'il conviendrait d'évaluer la mise en place de mécanismes de compensation adéquats afin de compenser les principaux effets négatifs que la TTF est susceptible d'avoir sur l'économie réelle.

1.10.1 Le CESE est d'avis que le rapport à transmettre au Parlement et au Conseil concernant la surveillance et l'évaluation ultérieure des conséquences de l'instauration de la TTF doit être élaboré sur une base annuelle et non pour la première fois trois ans après l'introduction de la taxe (7).

1.11 Le CESE estime qu'il faut évaluer l'impact de l'instauration de la TTF en tenant compte de la réduction du PIB à long terme (comme le mentionne l'analyse d'impact de la Commission), ainsi que de l'ensemble des incidences de la taxe en ce qui concerne sa contribution i) à l'amélioration du fonctionnement des marchés financiers du fait de leur plus grande stabilité; ii) à la réaffectation des investissements dans l'économie réelle; iii) à des politiques de réglementation en mesure d'accroître l'efficience, l'efficacité et la transparence des marchés financiers européens, iv) à la consolidation du système fiscal des États membres en raison de la disponibilité accrue de ressources et v)à l'épargne et aux investissements des ménages. Selon des estimations récentes, l'ensemble de ces effets pourrait même induire sur le long terme une augmentation du PIB de 0,25 % (8).

1.12 Le CESE formule un certain nombre de réserves quant à l'analyse d'impact relative à l'instauration de la TTF qui accompagne la proposition de la Commission. Il considère en effet que cette analyse ne tient pas compte d'une série d'effets (dont certains sont énumérés dans le présent avis), ce qui risque de porter préjudice à l'évaluation globale de la proposition même. Aussi le CESE invite-t-il la Commission à procéder sans délai à une analyse supplémentaire plus approfondie.

1.13 Le CESE approuve le choix posé par la Commission de proposer une TTF au lieu d'une taxe sur les activités financières (TAF). Même si cette dernière est plus à même de réguler les aspects de la répartition (en raison d'une meilleure corrélation avec les recettes issues des transactions financières), elle présente toutefois un risque majeur de transfert sur les consommateurs et les entreprises et son effet de stabilisation des marchés financiers est moindre.

1.14 Le CESE juge opportun de rappeler que, selon une enquête menée par l'Eurobaromètre, depuis l'automne 2010, le pourcentage des citoyens européens se déclarant favorables à l'instauration d'une TTF est d'au moins 60 % (61 % en automne 2010, 65 % au printemps 2011 et 64 % en automne 2011) (9). L'instauration de la TTF peut dès lors représenter un premier pas important pour permettre au secteur financier de retrouver la confiance nécessaire auprès des citoyens européens.

1.15 Dans le cadre de son rôle d'organe consultatif de la Commission, du Parlement et du Conseil, le CESE s'engage à procéder à une surveillance constante du processus au travers duquel la proposition de la Commission relative à l'instauration d'une TTF sera traduite en termes législatifs.

2. La proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières présentée par la Commission

2.1 La Commission européenne a le mérite d'avoir souligné, dès 2009, à l'occasion des réunions du G20 tenues à Pittsburgh, Toronto et Cannes, la nécessité d'introduire une taxe sur les transactions financières au niveau mondial. Dans le même esprit, la Commission a publié, le 7 octobre 2010, une communication sur la taxation du secteur financier (COM(2010) 549 final).

2.2 Aujourd'hui, la Commission propose à nouveau d'introduire une taxe sur les transactions financières (TTF), en l'inscrivant dans un cadre plus systématique. Sa proposition s'insère en effet dans le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 qu'elle a présenté dans l'intention de conférer, au travers d'un système de ressources propres plus solide et plus pointu, davantage d'autonomie financière au budget pluriannuel de l'Union européenne (10).

2.3 Le champ d’application de la taxe englobe les transactions financières effectuées par des établissements financiers, à l'exception des transactions qui concernent les citoyens et les entreprises (contrats d’assurance, prêts hypothécaires, crédits à la consommation ou opérations de paiement), les transactions effectuées sur le marché primaire (sauf l'émission et le remboursement d'actions et de parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et de fonds d'investissement alternatifs (FIA)), ainsi que les transactions en devises au comptant (contrairement aux produits dérivés sur devises).

2.4 Les entités concernées par le paiement de la TTF sont les établissements financiers agissant en tant que partie à une transaction financière, «que ce soit pour leur propre compte ou pour le compte de tiers, ou agissant au nom d'une partie à la transaction». Sont exclues les transactions effectuées avec la Banque centrale européenne (BCE) et les banques centrales nationales. Les contreparties centrales (CC), les dépositaires centraux de titres (DCT), les dépositaires centraux internationaux de titres (DCIT) ainsi que le Fonds européen de stabilité financière (FESF) «ne sont pas considérés comme des établissements financiers dans la mesure où ils assument des fonctions qui ne sont pas considérées comme des activités de négociation à proprement parler».

2.5 L'application du principe de la résidence (ou de territorialité), en vertu duquel ce n'est pas le lieu où la transaction est effectuée qui importe, mais l'État membre dans lequel les acteurs financiers concernés sont établis, permet d'atténuer le risque de délocalisation, phénomène qui ne manquera pas de se produire. Une transaction financière est soumise à la taxe si au moins un des établissements concernés est établi dans l'UE.

2.5.1 Conformément à l'article 3 de la directive, un établissement financier est réputé établi sur le territoire d'un État membre lorsque l'une des conditions suivantes est remplie:

—	les autorités de cet État membre l'ont agréé pour agir en tant que tel, en ce qui concerne les transactions couvertes par ledit agrément;

—	il a son siège social dans cet État membre;

—	son lieu de domicile ou de résidence habituelle est situé dans cet État membre;

—	il dispose d'une succursale dans cet État membre;

—

il est partie, pour son propre compte ou pour le compte d'un tiers, à une transaction financière avec un autre établissement financier établi dans cet État membre ou avec une partie établie sur le territoire de cet État membre autre qu’un établissement financier, ou il agit au nom d'une partie à une telle transaction (11).

2.6 La TTF devient exigible au moment où la transaction financière est effectuée. Compte tenu de la nature variée des transactions financières, deux bases imposables différentes sont prévues. La première s'applique aux transactions financières autres que celles concernant des contrats dérivés, pour lesquelles le montant imposable correspond à la rémunération qu'un acteur paie ou doit payer à une tierce partie. Lorsque la rémunération est inférieure au prix du marché, la base imposable est calculée au prix du marché. La seconde concerne les transactions financières relatives à des contrats dérivés: dans ce cas, la base imposable correspond au montant connu du contrat dérivé au moment de la transaction financière.

2.6.1 Les taux que les États membres doivent appliquer à la base imposable ne peuvent être inférieurs à:

i)	0,1 % en ce qui concerne les transactions financières autres que celles concernant des contrats dérivés;

ii)	0,01 % en ce qui concerne les transactions financières relatives à des contrats dérivés.

Les États membres ne peuvent appliquer qu'un seul taux à une même catégorie de transaction. Ils sont toutefois libres d'appliquer des taux plus élevés que les taux minimums fixés.

2.7 Est redevable de la TTF tout établissement financier partie à la transaction qui agit pour le compte d'un tiers, au nom d’une partie à la transaction ou lorsque la transaction est effectuée pour son compte; les autres parties à la transaction sont toutefois considérées comme solidairement responsables à certaines conditions. Les États membres peuvent le cas échéant définir d'autres responsables éventuels, ainsi que des obligations en matière d’enregistrement, de comptabilité et de fourniture d’informations et des obligations d’autre nature permettant d’assurer que la TTF due soit effectivement payée.

2.8 Lorsque la transaction financière est effectuée par voie électronique, la TTF devrait être payée au moment même où elle devient exigible; dans les autres cas, un délai de trois jours ouvrables maximum est prévu.

2.9 Il appartient aux États membres d'adopter des mesures destinées à prévenir la fraude, l'évasion et les abus. La Commission peut proposer à cet égard des actes délégués moyennant consultation préalable du Conseil.

2.10 L'introduction de la TTF implique la suppression et la non-application de toute autre taxe éventuelle sur les transactions financières dans les différents États membres.

2.11 Dans le cadre de la proposition de la Commission, l'adoption d'une taxe minimale commune, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2014, permettrait d'harmoniser les initiatives prises par les États membres en matière de TTF et de garantir le fonctionnement correct du marché unique.

2.12 La décision d'adopter une taxe sur les transactions financières a été prise après la réalisation d'une analyse d'impact lors de laquelle une autre option a été examinée, à savoir l'instauration d'une taxe sur les activités financières (TAF). L'application de la TTF a toutefois été jugée préférable. Sur la base des conclusions de cette analyse d'impact, la Commission a estimé que la TTF générerait une recette annuelle de 57 milliards d'euros (37 milliards iraient au budget de l'UE et les 20 milliards restants aux budgets des États membres) (12).

2.13 Il est prévu que la Commission présente régulièrement au Conseil un rapport sur l'application de la directive et, le cas échéant, une proposition en vue de la modification de cette dernière. Le premier rapport est prévu pour le 31 décembre 2016, les suivants seront présentés tous les cinq ans.

3. Observations générales

3.1 Le présent avis du CESE a pour but d'évaluer la proposition de la Commission visant à promouvoir une directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières COM(2011) 594 (13).

3.2 Cet avis s'inscrit dans le cadre tracé précédemment par l'avis d'initiative du 15 juillet 2010 concernant l'introduction d'une taxe sur les transactions financières et par l'avis du 15 juin 2011 (voir la note infrapaginale no 2) sur la communication relative à la taxation du secteur financier (COM(2010) 549 final).

3.3 La proposition de TTF se fonde sur le constat selon lequel, au cours des vingt dernières années, le développement des technologies de l'information et de la communication a provoqué une croissance exponentielle du volume des transactions effectuées sur les marchés financiers et de la volatilité des prix, ce qui a déstabilisé l'économie mondiale (14).

3.3.1 Les marchés financiers, qui étaient jusqu'alors des instruments permettant de trouver des ressources financières pour l'économie réelle, sont progressivement devenus une fin en soi, «sapant» de fait l'économie réelle. Compte tenu de cette situation, le CESE estime judicieux de soumettre les marchés à des mécanismes capables d'en assurer l'efficience grâce à leur réglementation et l'efficacité grâce à la transparence, tout en veillant à ce qu'ils apportent une juste contribution, à l'instar d'autres organes de production, à la formation du budget de l'UE et des budgets des États membres (15).

3.3.2 Le CESE réaffirme que la crise actuelle trouve son origine dans une crise financière qui a débuté en 2007 et s'est propagée à partir de 2008 à l'économie réelle (16), et considère que le principal secteur responsable de cette crise, c'est-à-dire le secteur financier, doit être invité à apporter une juste contribution pour sortir de la crise. Jusqu'à présent, les États membres de l'UE se sont engagés à soutenir le secteur financier (en termes de financements et de garanties) à hauteur de 4 600 milliards d'euros, ce qui correspond à 39 % du PIB de l'UE-27 en 2009. Cette aide a sérieusement aggravé l'état des finances publiques de certains États membres et engendré une crise dangereuse dans la zone euro (17).

3.4 Dans le contexte ainsi tracé, la proposition de taxe sur les transactions financières s'inscrit dans le fil des mesures présentées par la Commission pour garantir, en remaniant les principales directives relatives aux marchés des valeurs mobilières, une meilleure réglementation et une transparence accrue des marchés financiers (18), comme le CESE en avait déjà formulé le souhait à maintes reprises dans ses travaux.

3.5 Le CESE s'est prononcé en faveur de l'introduction d'une taxe sur les transactions financières dans deux de ses précédents avis: l'avis d'initiative du 15 juillet 2010 (voir la note infrapaginale 2) et l'avis du 15 juin 2011 (voir la note infrapaginale 2).

3.5.1 Le CESE considère que la proposition de la Commission COM(2011) 594 final établit un système européen de taxe sur les transactions financières cohérent avec les grandes lignes des propositions examinées dans les deux avis susmentionnés.

3.6 Le CESE reconnaît la pertinence des principales raisons qui ont conduit la Commission à proposer l'instauration d'une TTF au niveau européen:

—	augmenter les prélèvements fiscaux sur les activités financières afin que ce secteur contribue de manière plus juste au budget de l'Union et aux budgets des États membres;

—	modifier le comportement des opérateurs financiers en diminuant le volume des transactions financières à haute fréquence et faible latence (high frequency and low latency trading);

—	harmoniser la TTF des différents États membres en fixant deux taux minimums: 0,1 % pour les actions et les obligations et 0,01 % pour les produits dérivés.

3.6.1 S'agissant de la contribution au budget de l'Union européenne et des États membres, la crise économique et la récente crise des dettes souveraines exigent la mise en œuvre de politiques capables de relancer l'économie alors que des contraintes toujours plus importantes pèsent sur les budgets publics. En contribuant au nouveau système de ressources propres du budget de l'UE, la TTF permettrait de réduire notablement les contributions des États membres et d'assainir les budgets nationaux. Selon les estimations de la Commission, en 2020, les nouvelles ressources propres pourraient correspondre à la moitié environ du budget de l'UE et la part des contributions des États membres au revenu national brut serait réduite d'un tiers par rapport à la part actuelle qui dépasse les trois quarts.

3.6.1.1 Comme le CESE l'a indiqué plus haut, l'application d'une TTF serait en outre une mesure équitable. Ces dernières années, le système financier a en effet bénéficié d'une imposition réduite, l'exonération des services financiers de la TVA s'étant traduite par un avantage fiscal de quelque 18 milliards d'euros par an.

3.6.1.2 À cet égard, le Comité s'était déjà prononcé en faveur de la proposition de la Commission consistant à modifier le système de taxation pour augmenter la contribution relative du secteur financier. Aussi le CESE considère-t-il que la proposition de la Commission va dans la direction souhaitée.

3.6.2 S'agissant de la possibilité de réduire, grâce à la TTF, le volume des transactions financières à risque élevé et à haute volatilité, il est utile d'examiner plus en détail la catégorie des transactions financières susceptibles d'être davantage touchées par la proposition. Les transactions financières à haute fréquence et faible latence effectuées à l'aide de technologies informatiques de pointe se basent sur des algorithmes mathématiques complexes en mesure d'analyser – en quelques fractions de secondes - les données du marché et réduisent, grâce à leurs stratégies d'intervention sur les marchés financiers (quantité, prix, délais, situation des traders, ordres d'achat/de vente), le temps de latence (mesuré en microsecondes «millionièmes de secondes»). Ces opérations permettent à l'opérateur de donner une réponse «anticipée» sur les marchés et de conclure des opérations d'achat et de vente en l'espace de quelques dixièmes de secondes. Pour désigner cette catégorie d'opérations, on parle même de «délit d'initié informatique» (19).

3.6.2.1 Ces opérations représentent entre 13 et 40 % des échanges sur les différents marchés financiers de l'UE. Aux États-Unis, l'on estime que le volume des transactions financières à haute fréquence est passé de 30 à 70 % en quatre ans seulement (de 2004 à 2009) (20).

3.6.2.2 Ces opérations sont des transactions tout à fait distinctes du fonctionnement normal de l'économie réelle; elles sont notamment en mesure de drainer des liquidités dans l'ensemble du système économique et d'affaiblir ainsi la résilience du système, c'est-à-dire sa capacité à résister au stress induit par des phases critiques (21).

3.6.2.3 En raison de l'augmentation des coûts de transaction, la TTF aurait une incidence négative sur les échanges à haute fréquence liée à l'effet cumulatif de l'application de la taxe. La réduction du volume des transactions à haute fréquence favoriserait les activités des établissements financiers orientées vers les opérations traditionnelles d'intermédiation de crédit et procurerait des avantages évidents aux opérateurs concernés, comme les entreprises de petite et moyenne taille, qui sont actuellement confrontés à une sérieuse crise de liquidités.

3.6.2.4 Les systèmes de taxation des transactions financières en vigueur ont démontré leur capacité à réduire le volume des négociations et la volatilité des prix des titres en faisant baisser les primes de risque. L'on peut dès lors raisonnablement penser que l'introduction d'une TTF au niveau européen réduira également sensiblement cette catégorie de transactions non productives.

3.6.3 S'agissant de l'objectif de l'harmonisation fiscale, dix États membres de l'UE (la Belgique, Chypre, la France, la Finlande, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, la Roumanie, la Pologne et le Royaume-Uni) appliquent actuellement, et depuis un certain temps déjà, différentes formes de taxes sur les activités et transactions financières. Ces pays seront invités à conformer leur législation nationale à la législation européenne (le cas échéant, ils devront entre autres: appliquer le taux minimum et harmoniser la base imposable conformément aux dispositions européennes). S'agissant du fonctionnement correct du marché intérieur, l'introduction d'une TTF permettrait d'avantager les marchés financiers les plus efficients en évitant des distorsions causées par des règles fiscales fixées unilatéralement par les États membres.

4. Observations particulières

4.1 La Commission a élaboré une analyse d'impact relative aux effets à long terme de la TTF sur le produit intérieur brut (PIB). Selon ladite analyse, le PIB subirait une diminution comprise entre 0,17 % (à un taux de 0,01 %) et 1,76 % (à un taux de 0,1 %) dans le cas d'un scénario particulièrement défavorable qui ne tient pas compte de certains effets d'atténuation, par exemple l'exclusion des marchés primaires, l'exclusion des transactions n'impliquant pas au moins un établissement financier et les effets sur d'autres variables macroéconomiques. Pour la Commission, si les effets d'atténuation étaient pris en compte, l'incidence maximale sur le PIB passerait de – 1,76 % à – 0,53 %. S'agissant des conséquences sur l'emploi, il y aurait, selon les estimations de la Commission, une baisse comprise entre – 0,03 % (au taux de 0,01 %) et – 0,20 % (au taux de 0,1 %).

4.2 En réalité, si aux effets à long terme de la TTF sur le PIB s'ajoutaient les effets liés à l'amélioration des marchés financiers à la suite de leur stabilisation accrue, au retour des investissements dans l'économie réelle, à des politiques de réglementation en mesure d'améliorer l'efficience, l'efficacité et la transparence des marchés et à la consolidation de la fiscalité des États membres en raison de la disponibilité accrue de ressources, l'on pourrait même parler d'un effet global positif en termes de variations du PIB, qui serait, selon les estimations, de 0,25 % (22).

4.3 Le CESE juge insuffisante l'analyse d'impact qui accompagne la proposition de la Commission, et considère dès lors opportun que celle-ci présente un supplément d'analyse permettant de mettre en lumière de manière plus approfondie l'incidence de ladite proposition.

4.3.1 Le CESE est d'avis qu'il convient d'examiner les éléments suivants: certaines incidences mentionnées dans le présent avis, dont la Commission n'a pas tenu compte dans son analyse d'impact, certaines explications relatives aux hypothèses proposées dans l'analyse d'impact de la Commission (par exemple l'élasticité de la demande de produits financiers concernés par la TTF), les répercussions d'un transfert éventuel sur les consommateurs et les entreprises et l'incidence de la TTF sur l'emploi dans le secteur financier des États membres de l'UE.

4.4 Le CESE considère que la TTF doit être instaurée au travers de modalités adéquates permettant de neutraliser ou, à tout le moins, de réduire les risques et les coûts afférents. Parmi les risques dont le CESE estime qu'il faut tenir compte figurent: le transfert éventuel de la taxe sur le coût du crédit aux entreprises et à la consommation, la réduction du rendement des fonds de pension, la délocalisation des investissements financiers, la hausse des coûts supportés par les entreprises pour assurer la couverture des risques (garantie contre les fluctuations des prix des matières premières et des taux de change), l'incidence de la taxe sur les recettes du secteur financier et sur celles des États membres dans lesquels le poids de celui-ci est important ainsi que l'impact qu'aurait la taxe sur l'économie si elle était instaurée à un moment où les éléments de récession prévalent.

4.5 Le CESE est d'avis que ces risques sont toutefois compensés par des opportunités et des avantages bien plus importants. En affectant les investissements à court terme, la TTF provoquera une augmentation de la demande des investissements à moyen et long terme traditionnellement utilisés pour le financement des entreprises et des États. Il y aura dès lors davantage de liquidités disponibles sur les marchés, ce qui contribuera à améliorer la situation des entreprises, des ménages et des dettes souveraines. La stabilisation induite sur les marchés des produits dérivés sera un élément extrêmement important. En effet, les caractéristiques de ces produits sont susceptibles d'avoir une incidence importante sur le nombre des transactions effectuées et, par conséquent, de mettre un frein à la prolifération de produits qui portent une lourde responsabilité dans la crise des marchés financiers et de l'économie mondiale de ces dernières années.

4.6 Le prélèvement additionnel éventuel sur les fonds de pension lié à l'instauration de la TTF serait peu élevé compte tenu des modalités et de la nature des investissements. Par ailleurs, la possible réévaluation des actifs caractéristiques des fonds de pension (investissements moins volatiles) pourra compenser les éventuelles baisses de rendement liées à la taxe et être plus importante que celles-ci. Le CESE est toutefois d'avis que l'on peut envisager l'éventualité d'une réduction des taux ou d'une exonération pour le secteur des fonds de pension, afin de neutraliser ou de diminuer l'incidence de la taxe sur ceux-ci.

4.7 Le champ d'application et les taux de la TTF sont déterminés en gardant à l'esprit l'objectif consistant à limiter les éventuels effets négatifs d'une migration des investissements et des fonds financiers vers des pays tiers. Le CESE avait déjà mis l'accent sur cet impératif, dès lors qu'il n'était plus question d'une introduction de la taxe à l'échelle mondiale.

4.7.1 S'agissant du champ d'application de la TTF, l'adoption du principe de résidence (ou de territorialité) implique que les établissements financiers de pays tiers établis dans l'UE soient également soumis à la taxe, qui s'applique donc à un large spectre. La définition même de la résidence des établissements financiers, aux fins de la détermination de l'État membre qui recouvre la taxe, permet de réduire au minimum la fraude et l'évasion.

4.7.2 Afin de neutraliser davantage encore le risque de délocalisation des transactions financières, le CESE appuie la proposition du Parlement européen consistant à instaurer le principe d'émission, en vertu duquel la taxe s'applique (comme un droit de timbre) à toutes les transactions portant sur des instruments financiers émis par des personnes morales enregistrées dans l'UE. (23)

4.7.3 S'agissant de l'application des taux, le CESE, tout en rappelant qu'il avait préconisé, dans l'avis adopté en 2010 (voir la note infrapaginale no 2), un taux uniforme de 0,05 %, convient que l'application des deux taux proposés par la Commission tend à réduire le risque de délocalisation des marchés et garantit que les budgets de l'UE et des États membres bénéficient de ressources adéquates.

4.7.4 Le CESE rappelle également que des pays comme la Corée du Sud, Hong Kong, l'Inde, le Brésil, Taïwan et l'Afrique du Sud, qui ont instauré une TTF en accordant une attention particulière à sa gestion, à la base imposable et à l'application du taux, ont obtenu des résultats positifs du point de vue des recettes, sans porter préjudice à la croissance économique. (24)

4.8 L'exclusion du marché primaire du champ d'application de la TTF minimise les effets de celle-ci sur les coûts de financement des activités réelles, dans la mesure où elle les limite aux effets indirects d'une baisse éventuelle de liquidités sur les titres traités par les établissements financiers qui serait liée à ladite taxe.

4.9 Le fait que la taxe s'applique aux contrats dérivés sur devises mais pas aux transactions en devises au comptant permettrait d'intervenir sur une grande partie des transactions effectuées à des fins spéculatives sur les marchés des devises (25). L'inclusion éventuelle des transactions en devises au comptant dans le champ d'application de la TTF ne constituerait ni une limitation effective de la libre circulation des capitaux (compte tenu notamment des taux prévus) ni une violation des dispositions pertinentes du traité de Lisbonne (Groupe pilote sur les financements innovants pour le développement, Paris, juin 2010).

4.10 Comme le CESE l'a souligné dans l'avis adopté en 2011 (voir la note infrapaginale no 2), la TTF et la TAF ne sont pas des systèmes de taxation alternatifs. La TTF concerne en substance les transactions à court terme alors que la TAF s'applique à l'ensemble des activités financières (et donc également aux échanges sur le marché primaire). L'introduction de la TTF n'exclut pas l'application d'un système européen de TAF, en particulier si l'objectif premier est d'apporter une «contribution équitable et substantielle du secteur financier aux finances publiques» (avis de 2010, voir la note infrapaginale no 2) et d'harmoniser le prélèvement sur les activités financières pour renforcer le marché unique. En outre, l'application d'un système européen de taxe sur les transactions financières renforce en soi l'exigence d'une plus grande uniformité des systèmes de taxation des différents États membres relatifs aux activités financières en général.

4.10.1 La TTF a des effets distributifs progressifs, les hauts revenus recourant davantage aux services offerts par le secteur financier et la taxe n'impliquant pas de coûts directs pour les ménages et les entreprises autres que financières étant donné qu'elle ne s'applique pas aux prêts et emprunts les concernant. Ce type de transaction ne serait touché que par les coûts indirects éventuels que provoquerait une diminution des liquidités pour les activités des établissements financiers.

4.11 Le système de recouvrement de la taxe est simple et peu onéreux en ce qui concerne les transactions effectuées sur les marchés et, en général, les transactions enregistrées, ce qui confirme la nécessité d'étendre l'obligation d'enregistrement des transactions financières, y compris les transactions hors cote, qui concernent des produits non standardisés, négociés de manière bilatérale (entre deux parties) sur les marchés des produits dérivés hors bourse.

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Le Parlement européen «recommande la mise en place d’une TTF, qui améliorait le fonctionnement du marché en réduisant la spéculation et en contribuant à financer les biens publics mondiaux et à diminuer les déficits publics.»

Résolution du Parlement européen sur les financements innovants à l'échelon mondial et à l'échelon européen (2010/2105(INI)), adoptée le 8 mars 2011.

(2) Avis d'initiative sur la «Taxe sur les transactions financières», adopté le 15 juillet 2010 (JO C 44/14 du 11.2.2011, p. 81).

Avis sur «La taxation du secteur financier» (COM(2010) 549 final), adopté le 15 juin 2011 (JO C 248/11 du 25.08.2011, p. 64).

(3) Avis sur «Le réexamen du budget de l'UE» (JO C 248/13 du 25.08.2011, p. 75).

(4) ALGIRDAS SEMETA, 17/2/2012, La coordination des taxes UE et le secteur financier. Membre de la Commission européenne chargé de la fiscalité et de l'Union douanière, de l'audit et de la lutte antifraude, Discours/12/109. Londres.

Parlement européen, Résolution sur les financements innovants à l'échelon mondial et à l'échelon européen (P7_TA-PROV(2011)0080).

(5) Parlement européen, projet de rapport sur la proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE (Rapporteure: ANNI PODIMATA (10/2/2012)).

(6) Schulmeister, S., 2011, Implementation of a General Financial Transaction Tax (Instauration d'une taxe générale sur les transactions financières). Institut autrichien de recherche économique. Commissionné par la Chambre fédérale des travailleurs.

Griffith-Jones, S., Persaud, A., 2012, Taxes sur les transactions financières http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201202/20120208ATT37596/20120208ATT37596EN.pdf.

(7) Conformément à ce que prévoit l'analyse d'impact de la Commission (SEC(2011) 1103 final).

(8) Griffith-Jones, S., Persaud, A., 2012, op. cit.

(9) Commission européenne 2011, Eurobaromètre 76 – L'opinion publique dans l'Union européenne – Premiers résultats. Terrain: novembre 2011; Publication: décembre 2011.

(10) Proposition de règlement du Conseil (COM(2011) 398 final) fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 et constituant la transposition juridique de la communication de la Commission relative à «Un budget pour la stratégie Europe 2020» (COM(2011) 500, du 29.6.2011).

(11) Lorsque plusieurs des conditions sont remplies, l’État membre d’établissement est déterminé en fonction de la première des conditions remplies à partir du début de la liste.

(12) Commission européenne, Bruxelles, 28.09.2011. SEC(2011) 1103 final. Document de travail des services de la Commission –Résumé de l'analyse d'impact accompagnant le document – Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE.

(13) Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE COM(2011) 594 final.

(14) Les transactions en espèces sont au moins 70 fois plus importantes que les échanges de biens et de services au niveau mondial. En 2006, le montant des échanges sur les marchés dérivés européens était 84 fois plus élevé que celui du PIB, alors que les échanges sur les marchés au comptant (achat ou vente de valeurs ou de valeurs financières ou contrats conclus au comptant) n'étaient que 12 fois plus élevés que le PIB nominal de l'UE.

Schulmeister, S., Schratzenstaller, M., Picek, O., 2008 A General Financial Transaction Tax – Motives, Revenues, Feasibility and Effects. Austrian Institute of Economic Research, Research Study commissioned by Ecosocial Forum Austria, co-financed by Federal Ministry of Finance and Federal Ministry of Economics and Labour. March 2008 (Une taxe générale sur les transactions financières – Raisons, recettes, faisabilité et effets. Institut autrichien de recherche économique, étude commissionnée par le Forum éco-social Autriche, cofinancée par le ministère fédéral des Finances et le ministère fédéral de l'économie et du travail, mars 2008).

(15) Haug, J., Lamassoure, A., Verhofstadt, G.,Gros, D., De Grauwe, P., Ricard-Nihoul, G., Rubio, E., 2011, Europe for Growth – For a Radical Change in Financing the EU (L'Europe pour la croissance - Un changement radical dans la manière de financer l'UE).

Rapport du groupe de Larosière (JO C 318 du 23.12.2009).

Parlement européen, 15/6/2010, Rapport sur la crise financière, économique et sociale: recommandations concernant les mesures et initiatives à prendre (2010/2242 (INI)). Rapporteure: Pervenche Berès.

Parlement européen, 8 mars 2010, Résolution sur la taxation des transactions financières (2009/2750 RSP)).

Parlement européen, 8 mars 2011, Résolution sur un financement innovant à l'échelon européen et mondial (2010/2105 (INI); rapporteure: ANNI PODIMATA.

(16) Avis sur la «Communication de la Commission: Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE»JO C107/7 du 6.04.2011.

(17) Commission européenne, Bruxelles, 28.09.2011. SEC(2011) 1103 final. Document de travail des services de la Commission - Résumé de l'analyse d'impact accompagnant le document – Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE.

(18) Bruxelles, 20.10.2011, COM(2011) 656 final, Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers, abrogeant la directive 2004/39/CE du Parlement européen et du Conseil.

Bruxelles, 20.10.2011, COM(2011) 652 final, Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers et modifiant le règlement [EMIR] sur les produits dérivés négociés de gré à gré, les contreparties centrales et les référentiels centraux.

(19) Schulmeister, S., (2011), op. cit.

The New York Times, 23/7/2011, Stock Traders Find Speed Pays, in Milliseconds, Duhigg, C.

(20) Commission européenne, décembre 2010, Public consultation– Review of the Markets in Financial Instrument Directive (MiFID) (Consultation publique – révision de la directive concernant les marchés d'instruments financiers (MIF)). Direction générale Marché intérieur et services.

Commission européenne, 20.10.2010, SEC(2011) 1226 final. Commission Staff Working Paper. Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on Markets in financial instruments [Recast] and the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Markets in financial instruments.

(Document de travail de la Commission. Analyse d'impact accompagnant le document - Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers [refonte] et la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les marchés d'instruments financiers [refonte]).

Institut autrichien de recherche économique, 2011, Op. cit.

(21) Persaud, A., 14/10/2011, La Tobin Tax? Si può fare (La taxe Tobin? C'est possible). www.lavoce.info.

(22) Griffith-Jones, S., Persaud, A., 2012, op. cit.

(23) Au cas où les contractants ne paieraient pas le droit de timbre, le contrat d'achat ou de vente serait inapplicable. Parlement européen, projet de rapport sur la proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE. Rapporteure: ANNI PODIMATA (10/2/2012).

(24) Griffith-Jones, S., Persaud, A., 2012, op. cit.

(25) Les transactions en devises sont le type même de transactions pour lesquelles J. Tobin a imaginé la taxe. Tobin, J., Proposal for International Monetary Reform («Proposition pour une réforme monétaire internationale»), 1978. Discours présidentiel de 1978 à l'Eastern Economic Association, Wash. D.C., Cowles Foundation Paper, réimprimé pour l'Eastern Economic Journal, 4 (3-4) juillet-octobre 1978

ANNEXE

à L'Avis du Comité économique et social européen

Les amendements suivants ont été rejetés lors de la discussion, mais ont obtenu au moins un quart des suffrages exprimés:

Paragraphe 1.1

Ajouter un nouveau paragraphe 1.2 après le paragraphe 1.1

«1.2

Le Comité se dit extrêmement préoccupé des effets négatifs de cette taxe sur la croissance et l'emploi que soulève la Commission européenne dans son analyse d'impact, et des conséquences qui sont à craindre au-delà du système financier, en particulier concernant l'accès au capital pour les petites et moyennes entreprises, ainsi que l'augmentation des coûts pour les emprunteurs et les personnes qui épargnent en prévision de leur retraite. La taxe proposée pourrait en outre diminuer le pouvoir d'achat des ménages à faibles revenus.»

Exposé des motifs

Sera présenté oralement.

Mis au vote, l'amendement est rejeté par 93 voix pour, 143 voix contre et 11 abstentions.

Paragraphe 1.10

Modifier comme suit:

«1.10

Le CESE souligne qu'il est nécessaire de gérer dûment les conséquences macroéconomiques et microéconomiques négatives de l'application législative de la TTF, en neutralisant ou, à tout le moins, en réduisant les risques et les coûts y liés. À cet égard, il importe de noter qu'en raison de l'importance variable du secteur financier au sein de l'économie des différents États membres, il se pourrait que la charge de la taxe ne soit pas répartie équitablement entre ceux-ci. Le CESE estime dès lors qu'il conviendrait d'évaluer la mise en place de mécanismes de compensation adéquats afin de compenser les principaux effets négatifs que la TTF est susceptible d'avoir sur l'économie réelle.»

Exposé des motifs

Il est un fait que le poids du secteur financier au sein de l'économie diffère d'un État membre à l'autre. Il convient dès lors que le CESE le reconnaisse.

Mis au vote, l'amendement est rejeté par 86 voix pour, 137 voix contre et 15 abstentions.

Paragraphe 3.3.2

Modifier comme suit:

«3.3.2

Le CESE réaffirme que la crise actuelle trouve son origine dans une crise financière qui a débuté en 2007 et s'est propagée à partir de 2008 à l'économie réelle (1) , et considère que le principal secteur responsable de cette crise, (conjointement à la classe politique), c'est-à-dire le secteur financier, doit être invité à apporter une juste contribution pour sortir de la crise. Jusqu'à présent, les États membres de l'UE se sont engagés à soutenir le secteur financier (en termes de financements et de garanties) à hauteur de 4 600 milliards d'euros, ce qui correspond à 39 % du PIB de l'UE-27 en 2009. Cette aide a sérieusement aggravé l'état des finances publiques de certains États membres et engendré une crise dangereuse dans la zone euro (2) .»

Exposé des motifs

Lorsque l'on évoque la question de la responsabilité de la crise, l'on ne peut omettre les dirigeants politiques, car il est évident que leur action irresponsable pendant plusieurs années a contribué de manière importante à la crise dans de nombreux États.

Mis au vote, l'amendement est rejeté par 72 voix pour, 154 voix contre et 15 abstentions.

Paragraphe 4.6

Modifier comme suit:

«4.6

Il se peut que le prélèvement additionnel éventuel sur les fonds de pension lié à l'instauration de la TTF serait peu élevé soit considéré comme peu élevé compte tenu des modalités et de la nature des investissements; . Par ailleurs, mais la possible réévaluation des actifs caractéristiques des fonds de pension (investissements moins volatiles) pourra compensera les éventuelles baisses de rendement liées à la taxe et sera être plus importante que celles-ci. Il est néanmoins très probable que cette taxe aura pour conséquence une baisse des montants des futures retraites, ce qui revêt une grande importante pour les travailleurs issus des États membres dans lesquels les ressources financières accumulées dans les fonds de pension constituent une part très importante des retraites. C'est pourquoi le CESE est toutefois d'avis qu'afin de neutraliser ou de diminuer l'incidence de la taxe sur les fonds de pension, il convient d'exonérer entièrement de cette taxe les transactions qui visent à transférer (verser) les cotisations dans un fonds de pension ou à effectuer leur versement définitif et ceux-cie d' l'on peutenvisager l'éventualité d'une réduction significative des taux ou des formes d'exonération pour le secteur des fonds de pension, en cas d'autres transactions.»

Exposé des motifs

Comme l'indiquent les informations présentées par le groupe d'étude, cette taxe peut aller jusqu'à réduire de 5 % le montant des régimes de retraite par capitalisation. Il est amoral que des millions de futures retraites en Europe soient de cette manière contraintes de réduire leurs prestations, offrant dans la plupart des cas des montants limités.

Mis au vote, l'amendement est rejeté par 82 voix pour, 142 voix contre et 19 abstentions.

Paragraphe 4.7.3

Modifier comme suit:

«4.7.3

S'agissant de l'application des taux, le CESE, tout en rappelant qu'il avait préconisé, dans son avis de 2010 (voir la note infrapaginale no 2), un taux uniforme de 0,05 %, convient que l'application des deux taux proposés par la Commission tend à réduire le risque de délocalisation des marchés et garantit que les budgets de l'UE et des États membres bénéficient de ressources adéquates. Le CESE estime néanmoins que si cette taxe devait être instaurée exclusivement dans les États de l'Union européenne et n'était pas appliquée à l'échelon mondial, il conviendrait que le taux maximal ne dépasse pas 0,05 % et que son augmentation éventuelle à 0,1 % (conformément à la proposition de la Commission) intervienne après quelques années et suite à une analyse approfondie des conséquences économiques et sociales du système actuellement en vigueur.»

Exposé des motifs

Il n'y a aucune raison, compte tenu notamment des nombreuses conséquences, difficiles à prévoir, de la solution proposée, que le CESE modifie sa position précédente concernant le taux maximal de 0,05 %.

Mis au vote, l'amendement est rejeté par 85 voix pour, 144 voix contre et 12 abstentions.

(1) Avis sur la “Communication de la Commission: Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE ”JO C 107/7 du 6.4.2011.

(2) Commission européenne, Bruxelles, 28.09.2011. SEC(2011) 1103 final. Document de travail des services de la Commission - Résumé de l'analyse d'impact accompagnant le document – Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/64

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché)»

COM(2011) 651 final — 2011/0295 (COD)

et la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d’initiés et aux manipulations de marché»

COM(2011) 654 final — 2011/0297 (COD)

(2012/C 181/12)

Rapporteur: M. METZLER

Le 25 novembre 2011 et le 15 novembre 2011 respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément aux articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché)»

COM(2011) 651 final — 2011/0295 (COD).

Le 2 décembre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d’initiés et aux manipulations de marché»

COM(2011) 654 final — 2011/0297 (COD).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 138 voix pour, 2 voix contre et 8 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se félicite que la Commission, par sa proposition, mette à jour le cadre établi par la directive en vigueur sur les abus de marché et préserve ainsi la confiance en l'intégrité des marchés des capitaux.

1.2 Le CESE approuve en principe la proposition présentée par la Commission. Néanmoins, la forme précise que celle-ci doit revêtir, déclinée en un règlement assorti d'une directive, est pour lui une source de préoccupations diverses, dont certaines ont un caractère fondamental.

1.3 En particulier, la formulation vague d'un grand nombre de faits dans la proposition de règlement sur les abus de marché, de même que la délégation des mesures d'exécution au niveau 2 à l'autorité européenne des marchés financiers (AEMF) ou à la Commission, sont de nature à susciter une grave insécurité juridique. Dans l'optique du principe de légalité pénale, l'un des fondements de l'État de droit, il y a en effet matière à critiques. Ce principe n'est pas seulement ancré dans la Constitution des États membres, mais également dans la Convention européenne des droits de l'homme. Assurément, il n'est ni dans l'intérêt de la Commission, ni dans celui des États membres ou des praticiens du droit de voir un acte législatif européen susciter des réserves aussi fondamentales sur le plan constitutionnel et pénal. Par conséquent, le CESE invite la Commission à clarifier davantage les faits, et ce dès le niveau 1.

1.4 L'article 11 de la proposition de règlement, qui oblige toute personne organisant ou exécutant des transactions sur des instruments financiers à titre professionnel à se doter de mécanismes de détection des abus de marché, prête également à la critique. Un surcroît de bureaucratie ne rime pas forcément avec une amélioration de la réglementation. Le CESE est partisan d'une réglementation efficace et équilibrée. Le règlement à l'examen ne laisse pas seulement craindre l'afflux d'un volume trop important de renseignements non pertinents, ce qui ne serait nullement dans l'intérêt des autorités de contrôle. Il handicape également les petits organismes de crédit de manière disproportionnée et est par conséquent susceptible de porter atteinte aux circuits économiques locaux, nuisant ainsi aux intérêts de la population et des PME en milieu rural. Le CESE appelle la Commission à tenir compte de ces réserves et à opter pour une approche réglementaire modulée, comme elle le fait d'ailleurs déjà dans diverses propositions de règlement présentées à ce jour afin d'alléger la charge pesant sur les émetteurs qui entrent dans la catégorie des petites et moyennes entreprises.

2. Contenu essentiel du document de la Commission

2.1 L'adoption de la directive 2003/6/CE sur les opérations d'initiés et les manipulations de marché (abus de marché) a constitué une première étape dans l'effort d'harmonisation, au niveau européen, des réglementations existantes en matière d'abus de marché. Le 20 octobre 2011, la Commission européenne a publié une proposition de révision de cette directive sous forme à la fois d'une directive (MAD) et d'un règlement (MAR) portant tous deux sur les abus de marché.

2.2 La Commission souhaite, ce faisant, actualiser le cadre créé par la directive en vigueur sur les abus de marché et poursuivre l'effort d'harmonisation des règles européennes ayant pour objet les opérations d'initiés et les manipulations de marché. Elle compte ainsi rester en phase avec l'évolution de la situation sur les marchés.

2.3 Alors que la directive sur les abus de marché ne couvre que les instruments financiers négociés sur les marchés réglementés, la proposition à l'examen étend le champ d'application aux instruments financiers qui sont négociés sur les nouvelles plates-formes et de gré à gré. Elle renforce en outre les pouvoirs d'investigation et de sanction des autorités de régulation et vise la réduction des charges administratives qui pèsent sur les émetteurs appartenant à la catégorie des petites et moyennes entreprises.

3. Observations générales

3.1 Le CESE se félicite que la Commission, par le biais de sa proposition, réponde à l'évolution des conditions de marché et affiche sa volonté d'actualiser le cadre établi par la directive sur les abus de marché. Les opérations d'initiés et les abus de marché sapent la confiance en l'intégrité des marchés, prérequis indispensable au bon fonctionnement du marché des capitaux.

3.2 Il paraît opportun d'élargir le champ d'application de la réglementation en vigueur sur les abus de marchés aux instruments financiers négociés ailleurs que sur les marchés réglementés, de même qu'à l'utilisation de technologies très sophistiquées visant à appliquer des stratégies de négociation telles que les transactions à haute fréquence. Toutefois, cette démarche ne pourra réellement contribuer à garantir l'intégrité des marchés qu'à condition de déterminer clairement quelles conséquences pratiques l'élargissement du champ d'application induira pour les instruments financiers négociés de gré à gré nouvellement pris en compte, ainsi que pour les transactions à haute fréquence.

3.3 La volonté d'harmoniser davantage les législations relatives aux opérations d'initiés et aux abus de marché est une ambition louable. Néanmoins, le choix fait par la Commission de donner à sa proposition la forme d'un règlement sur les abus de marché assorti d'une directive est de nature à générer un grand nombre de problèmes juridiques, eu égard notamment aux principes généraux du droit pénal et du droit constitutionnel affectés par la proposition, et prête de ce fait à la critique.

4. Observations particulières

4.1 Le CESE salue l'élargissement du champ d'application aux instruments financiers négociés de gré à gré. Des zones d'ombre subsistent néanmoins quant à la façon dont la proposition entend les appréhender. Bien souvent, il n'existe aucun marché pour ces instruments, puisqu'ils font exclusivement l'objet de négociations bilatérales. Ainsi, si la Commission ou l'autorité européenne des marchés financiers élaborait quelques exemples, la proposition n'en serait que plus concrète, et donc plus utile aux praticiens du droit.

4.2 Le CESE accueille tout aussi favorablement l'inclusion des technologies très sophistiquées visant à appliquer des stratégies de négociation dans le champ d'application de la réglementation relative aux abus de marché. Il convient cependant de garder à l'esprit que les transactions algorithmiques ne sont pas négatives en soi, mais qu'elles sont également utilisées par les organismes de crédit pour traiter les ordres quotidiens de clients privés. À l'intention des praticiens du droit, il importe une fois encore de préciser ce que la loi permet en l'occurrence. Dans cette optique, il semble à nouveau opportun que la Commission ou l'autorité européenne des marchés financiers mette au point quelques exemples.

4.3 Lorsqu'elle légifère dans le domaine du droit pénal, l'Union européenne est tenue de respecter le principe de subsidiarité. La législation en vigueur prévoit une réglementation sous forme de directive, approche qui ne saurait être remise en cause. Dès lors, on comprend mal pourquoi la Commission ne s'y tient pas. En effet, si elle fait figurer les dispositions relatives aux sanctions dans la directive (MAD), la proposition de la Commission incorpore en revanche les dispositions relatives aux faits répréhensibles dans le règlement (MAR), qui est directement applicable dans les États membres.

4.4 Le choix de réglementer ces faits dans le cadre d'un règlement laisse sceptique car l'application des dispositions proposées se révélera probablement délicate à de nombreux égards sur le plan juridique. Les États membres n'auront plus le loisir de résoudre ces difficultés lors de la mise en œuvre, contrairement à ce qui est le cas lorsqu'il s'agit d'une directive. Si l'on entend réaliser les objectifs de la proposition présentée par la Commission, il conviendra cependant d'éviter toute mise en application laborieuse.

4.5 Il y a fort à parier que le manque de précision dans la formulation, de même que l'utilisation de notions juridiques vagues rendent la mise en application difficile. L'insécurité juridique qui naît des règles relatives aux sanctions affecte des principes généraux du droit constitutionnel et pénal, notamment celui de la légalité des peines (nulla poena sine lege certa, figurant par exemple à l'article 103, paragraphe 2, de la Loi fondamentale allemande, ou à l'article 25, paragraphe 2, de la Constitution italienne), en vertu duquel une règle doit clairement laisser apparaître dans quels cas un comportement mérite sanction. Ce principe général du droit est également inscrit à l'article 7 de la Convention européenne des droits de l'homme. À la lecture de la plupart des règles énoncées dans la proposition de règlement, le CESE doute que ce principe ait été suffisamment pris en compte. Le régime juridique applicable aux opérations d'initiés est déjà considéré, dans la littérature allemande spécialisée du moins, comme une source d'insécurité juridique excessive et, partant, un sujet de critiques.

4.6 L'insécurité juridique naît en outre des dispositions qui habilitent la Commission ou l'autorité européenne des marchés financiers à élaborer, au niveau 2, des mesures d'exécution détaillées sous forme de sanctions, comme c'est le cas de l'article 8, paragraphe 5, de la proposition de règlement (MAR). Il est vrai que l'article 8 n'est porteur d'aucun effet juridique en soi, puisqu'il se borne à définir la notion de manipulation de marché. Toutefois, pointer du doigt l'absence d'effet de sanction direct dudit article s'apparenterait à de l'ergotage, car cette disposition, en ce qu'elle donne une définition normative du délit d'abus de marché, fait nécessairement partie de la règle édictant la sanction. En outre, sachant que l'annexe I au projet de règlement (MAR) reprend déjà une liste d'indicateurs qui se rapportent à différents éléments constitutifs du délit énoncés à l'article 8, l'opportunité de préciser celui-ci plus avant au niveau 2 apparaît contestable. Le CESE comprend la préoccupation qui sous-tend sans doute la démarche de la Commission, destinée à permettre une adaptation constante à l'évolution des marchés et laissant par conséquent à la Commission ou à l'autorité européenne des marchés financiers le soin de spécifier certains éléments ou aspects particuliers. Les nouvelles évolutions que connaissent les marchés sont aussi susceptibles de modifier les exigences en matière de surveillance. Sachant que la matière abordée relève du droit pénal, l'approche adoptée ici pose toutefois problème du point de vue de l'État de droit. Qui plus est, il est presque impossible de déduire avec certitude de la juxtaposition de l'article 8, de l'annexe et des éventuelles mesures de détail ultérieures quel comportement serait passible de sanctions pénales.

4.7 De même, il est probable que l'obligation, pour l'AEMF, de prendre des mesures détaillées de niveau 2, obligation fondée non seulement sur la proposition de règlement sur les abus de marchés, mais également et concomitamment sur la proposition de révision de la directive 2004/39/CE sur les marchés d'instruments financiers, génère, pour cet organisme, une charge de travail excessive. Dès lors, dépassements de délais et persistance des incertitudes sont à redouter.

4.8 La disposition figurant à l'article 11, paragraphe 2, de la proposition de règlement (MAR), selon laquelle toute personne qui organise ou exécute des transactions sur des instruments financiers à titre professionnel est tenue de disposer de systèmes de détection et de prévention des abus de marché, reste pleine d'ambiguïtés quant à l'identité des destinataires.

4.9 Les personnes effectuant des opérations sur instruments financiers à titre professionnel sont en effet déjà tenues d'informer l'autorité compétente de soupçons qu'elles concevraient (cf. article 6, paragraphe 9, de la directive sur les abus de marché). Ces informations faisant état de suspicions fournissent des renseignements tout à fait exploitables, c'est en tout cas ce qui ressort des observations de l'Office fédéral de contrôle des services financiers (BaFin) (cf. le rapport publié dans BaFin Journal, numéro de juillet 2011, p. 6 et suivantes). Leur nombre est en augmentation constante.

4.10 L'introduction de mécanismes de détection systématiques risque de provoquer une multiplication du nombre de notifications concernant des opérations prétendument suspectes. Or les autorités de contrôle n'ont aucun intérêt à recevoir un volume trop important de renseignements non pertinents. En pratique, il semblerait que ce qui pose problème, quand il est question de violation de l'interdiction des abus de marchés, n'est pas tant le fait que l'organisme de contrôle n'a pas connaissance des délits que le fait que, dans la plupart des cas, le parquet n'engage pas de poursuites, voire que celles-ci sont suspendues contre paiement. Il se peut que dans les États membres, le parquet ne dispose pas non plus de services spécialisés en la matière.

4.11 On est également en droit de se demander si c'est vraiment à l'attention de quiconque organisant ou effectuant des opérations sur des instruments financiers à titre professionnel que les systèmes de détection ou de prévention des abus de marché doivent être mis en place.

4.12 Si quelqu'un doit avoir une vision d'ensemble du marché, c'est bien les observatoires des transactions mis en place par les places boursières. Sachant que l'abus de marché peut présenter une dimension transfrontalière, le CESE se féliciterait que lesdits observatoires soient habilités à développer leur coopération au niveau international.

4.13 L'opportunité d'imposer aux organismes de crédit de petite et moyenne taille l'obligation de se doter de systèmes de détection et de prévention des abus de marché est sujette à caution. Ces derniers risquent vraisemblablement d'être débordés par la mise en place de mécanismes séparés. Bien souvent, les organismes de crédit de taille plus modeste sont établis en zone rurale et la population locale comme les petites et moyennes entreprises qui y sont installées comptent largement sur eux pour la fourniture de crédit. Ils contribuent ainsi à stabiliser les circuits économiques locaux et à promouvoir l'emploi local. Des coopératives de crédit comme les «Cajas Rurales» espagnoles ou les «Volks- und Raiffeisenbanken» allemandes en sont un exemple. Les organismes de crédit n'ont pas les moyens de prendre en charge les missions de contrôle et de surveillance. C'est aux autorités de surveillance qu'il doit incomber de détecter les cas d'abus de marché et d'en d'évaluer la gravité.

4.14 Par ailleurs, imposer des charges – supplémentaires – aux organismes de crédit de petite et moyenne taille irait à l'encontre de l'objectif affiché par la Commission de diminuer, grâce à ses propositions, la charge administrative des émetteurs appartenant à la catégorie des petites et moyennes entreprises. La Commission ne s'est pas seulement fixé cet objectif, parmi d'autres, dans le cadre de sa proposition de règlement sur les abus de marché, mais aussi dans celui de sa proposition de révision de la directive 2004/109/CE relative à la transparence. Les cas spectaculaires de manipulations de marché, rendus publics en lien avec des banques spécifiques, sont le fait d'opérateurs individuels actifs dans le domaine des services bancaires d'investissement, comme le Français Jérôme Kerviel en 2008. Les cas marquants d'opérations d'initiés démontrent qu'en ce qui concerne ce délit, les organismes de crédit ne jouent pratiquement aucun rôle. Par conséquent, les organismes de crédit de petite et moyenne taille ne sont pas les destinataires idoines des systèmes de détection et de prévention des abus de marché. Dans la mesure où elle s'applique sans distinction, l'approche prévue à l'article 11 de la proposition de règlement (MAR) ne tient pas suffisamment compte de ces différences.

4.15 À la lumière de ces observations, il conviendrait d'envisager, dans le cas des personnes organisant ou exécutant des transactions sur des instruments financiers à titre professionnel, la mise en place d'une structure de surveillance des abus de marché sur le modèle de l'autorégulation sous contrôle de l'État existant pour les professions libérales. Cette structure disposerait de l'expertise et des connaissances sectorielles nécessaires à un contrôle des activités professionnelles efficace, de qualité et de confiance. La démarche consistant à confier aux acteurs des marchés financiers la tâche de s'autoréguler sous le contrôle de l'État servirait avant tout les intérêts des consommateurs, et non ceux des opérateurs de marché, qui se tiendraient mutuellement en respect. L'autorégulation renverse les privilèges établis et est source de transparence.

4.16 La clause de sortie prévue pour le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark, qui ne sont dès lors pas tenus d'adopter la proposition de directive (considérants 20 à 22), va à l'encontre de l'objectif d'harmonisation des législations. Celui-ci serait donc mieux servi si les dispositions pertinentes de la proposition étaient complétées ou modifiées. Le Royaume-Uni a déjà fait part de son intention d'exercer son droit de vote et de s'abstenir de participer – du moins dans un premier temps – à l'adoption et à la mise en œuvre de la directive. Il argue essentiellement du fait que le projet de directive (MAD) dépend de l'issue des débats en cours sur les propositions relatives au règlement MAR et à la directive sur les marchés d'instruments financiers et que les conséquences qui en découleront restent incertaines à l'heure actuelle. Aux yeux du Comité, cette position corrobore les réserves émises ci-avant concernant l'insécurité juridique résultant de l'emploi de notions juridiques mal définies et de l'habilitation à prendre des mesures de détail ultérieures. S'il l'envisage sous l'angle de l'harmonisation souhaitée des législations, cette attitude lui semble en revanche préoccupante, sachant que la plus grande place financière de l'UE, la City londonienne, se situe précisément au Royaume-Uni.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/68

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1060/2009 sur les agences de notation de crédit»

COM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD)

(2012/C 181/13)

Rapporteur: M. Viliam PÁLENÍK

Le 13 décembre 2011 et le 30 novembre 2011, respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément aux articles 114 et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1060/2009 sur les agences de notation de crédit»

COM(2011) 747 final — 2011/0361 (COD).

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 118 voix pour, 32 voix contre et 15 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le présent avis a été élaboré dans le cadre du processus de l'adoption de la proposition de la Commission qui vise à combler les graves lacunes en matière de transparence, d'indépendance, de conflits d'intérêts et de qualité des méthodes que connaissent l'élaboration et le processus de notation de crédit. Le CESE se félicite que la proposition de règlement à l'examen s'efforce d'éliminer ces problèmes; dans le même temps, il estime toutefois que la Commission ne réagit à cette situation qu'avec retard et inconséquence.

1.2 Les agences de notation de crédit jouent un rôle important sur les marchés financiers mondiaux, car de nombreux acteurs de ces marchés utilisent leurs notations. De cette manière, elles influent significativement sur la prise de décisions éclairées en matière d'investissement et de financement. Il est donc indispensable à cet égard que les activités de notation de crédit s'exercent conformément aux principes d'intégrité, de transparence, de responsabilité et de bonne gouvernance, ce à quoi contribuait fortement le règlement en vigueur sur les agences de notation de crédit.

1.3 Le CESE estime que les marchés ne sont pas d'eux-mêmes en mesure de s'autoréguler, c'est pourquoi il est indispensable d'instaurer des règles aussi strictes que possible, avec le degré d'exécution et de surveillance qui s'impose. Dans le même temps, il ne ressort pas suffisamment clairement de la proposition à l'examen de quelle manière celle-ci s'appliquera dans les faits. Par ailleurs, le CESE doute fortement qu'un simple durcissement de la règlementation permettra d'atteindre les résultats escomptés. Il pourrait au contraire contribuer à déresponsabiliser encore davantage les divers organismes de surveillance, alors même qu'ils devraient être mieux associés à l'évaluation des jugements émis par les agences.

1.4 Le CESE est d'avis qu'il convient de soutenir dans toute la mesure du possible le cadre européen que pose la proposition de règlement à l'examen, par des négociations au niveau des États du G20 sur l'application d'une règlementation semblable sur le territoire de ces États également, afin de garantir la cohérence de ces règles à l'échelle mondiale.

1.5 La proposition à l'examen prévoit, afin d'accroître la diversité des avis de notation, une rotation obligatoire des agences de notation établissant des notations de crédit. Toutefois, le CESE s'interroge, non sans scepticisme, sur la question de savoir si ladite règle permettra d'atteindre l'objectif fixé.

1.6 Le CESE estime que l'un des problèmes fondamentaux réside dans la crédibilité des notations de crédit fournies par ces agences, qui siègent pour la plupart aux États-Unis et qui sont confrontées à de multiples conflits d'intérêts; et c'est pourquoi le CESE réclame à la Commission la création d'une agence européenne de notation de crédit indépendante, qui puisse noter les dettes souveraines dans le respect de l'intérêt commun. La crédibilité des agences de crédits est très largement battue en brèche, notamment au vu de leur incapacité, tout au long de l'histoire, à prévoir les évolutions futures. En dépit de la clarté des signaux du marché et de l'évolution économique, elles ont été incapables, ou rien ne les incitait, à mettre en évidence en temps utile les risques liés à des investissements et dans plusieurs cas, elles ont failli à accomplir leur mission fondamentale.

1.7 C'est précisément parce que les agences de notation sont incapables de prévoir de manière pertinente les évolutions futures, et avant tout en raison du caractère performatif de leurs notations (cf. en anglais: «self-fulfilling prophecy»), qu'il est indispensable d'examiner de manière plus détaillée le défaut de transparence des procédures méthodologiques qu'elles utilisent lors de l'élaboration de ces notations.

1.8 Le CESE met fondamentalement en doute l'indépendance des notations fournies, et est de fait convaincu qu'elles sont en partie conditionnées par un système d'intérêts, avant tout en raison de l'application du modèle de «l’émetteur-payeur». Or, c'est précisément l'émetteur qui a intérêt à obtenir la notation la plus favorable possible, ce qui laisse planer certains doutes sur l'indépendance de la notation émise. En effet, derrière cette évaluation se cache souvent une manœuvre spéculative, répondant pour le moins à un effet d'annonce.

1.9 Dans le contexte de la proposition à l'examen, il y a lieu d'affirmer ici la nécessité de faire en sorte qu'aucun des points visés par cette proposition ne reste lettre morte, mais également de garantir que chacun de ces points soit respecté dans les faits, et ce tant à l'échelon européen qu'à l'échelon des États. Le CESE estime qu'il convient, en vue de garantir le respect de ces règles, de doter l'Agence européenne de marchés financiers (AEMF) des capacités suffisantes à cet effet.

1.10 À cet égard, le CESE salue les modifications relatives à la responsabilité civile des agences de notation et invite la Commission à améliorer la protection effective des consommateurs de produits financiers en créant des voies de recours efficaces qui leur permettent d'exercer leurs droits et d'obtenir des dédommagements, sans préjudice des sanctions susceptibles d'être imposées à l'agence par l'organisme de contrôle.

1.11 Le problème du conflit d'intérêts demeure une question fondamentale, que la proposition à l'examen résout par plusieurs mesures; toutefois, le CESE réaffirme l'insuffisance de ces dernières pour atteindre l'objectif fixé. Cette situation résulte de l'application du modèle de «l'émetteur payeur», notamment lorsqu'il s'agit de notations sollicitées. Il en va de même dans le cas de l'élaboration des notations souveraines des États. Des notations et perspectives de notation négatives des dettes souveraines profitent aux acquéreurs des obligations émises correspondantes en raison de taux d'intérêts et de primes de risque plus élevés; dans certains cas, si ces acquéreurs étaient précisément les «émetteurs» qui rémunèrent les agences de notation de crédit pour noter leurs instruments financiers, il pourrait se produire un conflit d'intérêts.

1.12 Outre les tentatives de la proposition à l'examen d'éliminer certains problèmes (de transparence, de conflits d'intérêt, d'indépendance, de concurrence) et de renforcer la surveillance du fonctionnement des agences de notation de crédit en tant qu'acteurs importants sur les marchés financiers, le CESE apprécie que le règlement de 2011 aborde également d'autres questions importantes, et au premier chef celle de la création d'un cadre européen de surveillance des agences de notation de crédit (1).

1.13 Le CESE estime cependant que la question des agences de notation n'est pas purement juridique mais aussi et surtout politique. Le meilleur moyen de protéger la dette souveraine des conséquences souvent néfastes des jugements émis par les agences consisterait donc, en plus de disposer de règles qui soient meilleures et limitées:

—	à interdire aux agences d'émettre des avis sur la dette souveraine;

—	à élargir le mandat de la BCE en lui conférant un statut égal à celui de toutes les autres banques centrales du monde, de sorte à éliminer le désavantage dont elle souffre actuellement;

—	à améliorer la gestion de la dette souveraine de la zone euro par rapport à ce qu'elle est actuellement (cf. avis ECO/307- CESE 474/2012).

2. Motivation

2.1 La crise actuelle du crédit, qui s'aggrave, est consécutive à la crise bancaire, provoquée elle- même par de graves insuffisances dans les domaines de la réglementation et de la surveillance des institutions financières, auxquelles l'Union européenne a réagi avec justesse et promptitude par l'adoption du règlement (CE) no 1060/2009. Cette nouvelle crise met en évidence la nécessité d'accroître encore l'efficacité du fonctionnement de nombre d'activités en matière de réglementation et de surveillance des institutions financières. Le règlement (CE) no 1060/2009 sur les agences de notation de crédit établit à leur intention un code de conduite rigoureux visant avant tout à réduire le risque de conflit d’intérêts et à garantir des notations de haute qualité et une transparence suffisante sur les notations et le processus dont elles découlent.

2.2 Il convient de ne pas perdre de vue que les agences de notation de crédit sont incapables de prévoir l'évolution future de la réalité, ce qui signifie qu'elles ont un effet parfaitement nuisible sur l'économie des États. La liste des erreurs commises par ces agences est longue, c'est pourquoi nous n'en rappellerons ici que quelques unes:

—	en 1975, la ville de New York a obtenu une notation très positive, la veille encore de l'annonce de sa faillite (cessation de paiements);

—

quelques temps plus tard, l'agence Standard and Poor’s assurait les investisseurs que le comté d’Orange était en bonne santé et bien géré, alors même que 2 milliards de dollars partaient en fumée, à la suite de spéculations sur les produits dérivés. Par la suite, cette agence a fait l'objet de nombreuses poursuites judiciaires (2);

—

il en est allé de même dans les cas du fonds spéculatif «Long Term Capital Management», de la Bank of Credit and Commerce International (BCCI), de la faillite des caisses d'épargne américaines et des faillites frauduleuses d'Enron, de Worldcom, de Tyco etc. et en dernier lieu de Lehman Brothers (3);

—	dans la période qui a précédé la crise financière, les agences de notations ont accordé la note AAA même aux produits dérivés hypothécaires les plus suspects (les «subprimes») et ont ainsi convaincu les investisseurs, entre autres les fonds de pensions, de les acquérir en quantité (4);

—	avant que la crise financière n'éclate en 2008, les agences de notation ont été unanimes pour accorder leur meilleure note aux banques et aux fonds qui détenaient les titres les plus toxiques qu'aient inventés les spéculateurs, comme ce fut le cas de la compagnie d'assurances américaine AIG (5);

—	par exemple, en décembre 2009, Standard and Poor’s a accordé à la dette grecque la note A-, la même que pour celle de l'Estonie qui se préparait à ce moment-là à son entrée dans la zone euro (6).

2.3 Dans la situation actuelle, alors que l'Europe est aux prises avec une crise de sa dette et que certains pays sont au bord de la faillite, il importera fortement que la Commission mette tout en œuvre et soutienne la reprise de l'économie. La proposition à l'examen constitue un instrument adéquat pour soutenir cet effort, même s'il conviendrait d'être plus ambitieux.

2.4 La proposition à l'examen ne règle pas suffisamment la question des notations des dettes publiques des États, alors que l'on peut mettre en doute leur pertinence même, puisque des États qui ont les mêmes notes payent des intérêts différents. Cela met en évidence la question, qui reste jusqu'à présent sans réponse, de la valeur politique de ces notations des agences.

2.5 La Commission européenne a exposé dans la communication à l'examen (7), qui résulte des consultations publiques menées au cours de l'année 2010, les différentes possibilités de résoudre les problèmes liés au recours excessif des acteurs du marché aux notations; elle a notamment mentionné la nécessité que les entreprises d'investissement procèdent à une évaluation indépendante des risques de crédit, le soutien à l'intensification de la concurrence sur le marché des notations de crédit, l'établissement d'une responsabilité civile des agences de notation de crédit et les possibilités de résoudre les éventuels conflits d'intérêts liés à l'application du modèle de «l’émetteur-payeur».

2.6 De nombreux participants aux consultations publiques organisées par la Commission européenne du 5 novembre 2010 au 7 janvier 2011 ont exprimé leur inquiétude en ce qui concerne le recours exagéré, voire mécanique, aux notations de crédit et penchaient dans le même temps pour une réduction progressive des références à ces notations, y compris dans le cadre de la législation. Ils ont également relevé qu'un élément important de la recherche d'une solution adéquate consistera à trouver les instruments appropriés pour les remplacer.

2.7 Le Parlement européen, qui a publié le 8 juin 2011 une résolution non législative sur les agences de notation de crédit, a également affirmé la nécessité d'améliorer le cadre réglementaire applicable aux agences de notation et de prendre des mesures pour réduire le risque de dépendance excessive à l’égard des notations qu’elles émettent (8).

2.8 Le Conseil européen est parvenu le 23 octobre 2011 (9) aux conclusions que le renforcement de la réglementation du secteur financier reste une priorité essentielle au niveau de l'UE et s'est félicité que beaucoup de chemin ait été parcouru depuis 2008, grâce à la réforme du cadre de réglementation et de surveillance, mais a incité à ne pas relâcher l'effort si l'on veut remédier aux faiblesses du système financier et éviter que d'autres crises ne se produisent à l'avenir.

2.9 Au niveau international, le Conseil de stabilité financière (CSF) a publié, en octobre 2010, des principes pour réduire l’importance accordée par les autorités et les établissements financiers aux notations établies par les agences de notation (10). Dans le cadre de ces principes, il préconise de supprimer les références à ces notations dans la législation, ou de les remplacer par d’autres mesures adéquates de la qualité de crédit, lorsqu’il en existe, et d’exiger des investisseurs qu’ils procèdent à leurs propres évaluations. Ces principes ont été avalisés par le G20 à son sommet de Séoul de novembre 2010.

2.10 Pour toutes ces raisons, il s'est avéré nécessaire de modifier et de compléter le règlement (CE) no 1060/2009 sur les agences de notation de crédit, notamment en vue de réduire le risque de voir les participants aux marchés financiers dépendre excessivement de ces notations, de réduire le haut degré de concentration du marché des notations, et aussi en vue d'établir la responsabilité civile des agences de notation vis-à-vis des investisseurs et d'éviter les éventuels conflits d’intérêts liés au modèle de «l’émetteur-payeur» et à la structure de leur actionnariat.

3. Synthèse des modifications apportées au règlement (CE) no 1060/2009

3.1 Extension du champ d’application du règlement aux perspectives de notation

3.1.1 La proposition de la Commission étend le champ d’application des règles relatives aux notations de crédit pour couvrir aussi, dans les cas appropriés, les «perspectives de notation». L’importance de ces perspectives de notation pour les investisseurs et les émetteurs et leur effet sur les marchés sont comparables à l’importance et à l’effet des notations de crédit elles-mêmes. C'est pourquoi l'on exige notamment des agences de notation de faire connaître l’horizon temporel sur lequel une modification de la notation de crédit est attendue.

3.2 Modifications relatives à l’utilisation des notations de crédit

3.2.1 La proposition de règlement à l'examen sur les agences de notation de crédit prévoit de compléter les dispositions relatives à l'obligation de certains établissements financiers de procéder à leurs propres évaluations de crédit, en vue de réduire le recours excessif, voire mécanique aux seules notations externes du crédit pour apprécier la qualité de crédit d’actifs.

3.3 Modifications relatives à l’indépendance des agences de notation

3.3.1 Il convient de renforcer l'indépendance des agences de notation de crédit dans le cadre du modèle actuel de «l’émetteur-payeur», afin d'accroître le degré de crédibilité des notations émises.

3.3.2 Un des éléments qui renforcent cette indépendance, au moyen de l'élimination des conflits d'intérêts, est la règle qui interdit à tout membre ou actionnaire d’une agence de notation détenant dans celle-ci une participation d’au moins 5 % de prendre une participation de 5 % ou plus dans une autre agence de notation, à moins que les agences de notation en question n’appartiennent au même groupe;

3.3.3 L'on instaure une règle de rotation pour les agences de notation chargées par l’émetteur soit de le noter lui-même, soit de noter ses instruments de créance. Cette règle va de pair avec l'obligation de l’agence de notation sortante de transmettre à l’agence de notation entrante tous les documents afférents, avec les informations pertinentes.

3.3.4 Dans le même temps, la règle relative à la rotation interne des membres du personnel d’une agence de notation a été adaptée pour empêcher les analystes de passer à une autre agence de notation avec un dossier client.

3.3.5 Une agence de notation ne devrait pas émettre de notations de crédit en cas de conflit d’intérêts effectif lié à l’implication de personnes détenant plus de 10 % du capital ou des droits de vote de l’agence ou qui y occupent une autre position d'influence.

3.3.6 Les personnes qui détiennent plus de 5 % du capital ou des droits de vote d’une agence de notation, ou sont autrement en position de l'influencer, ne devraient pas être autorisées à fournir des services de conseil à l’entité notée.

3.4 Modifications relatives à la publication d’informations sur les méthodes des agences de notation et sur les notations de crédit et perspectives qu’elles émettent

3.4.1 Les modifications prévoient des procédures pour l’élaboration de nouvelles méthodes de notation ou la modification de méthodes existantes; dans le même temps, il est indispensable de prévoir également dans le cadre de cette démarche des consultations des parties prenantes. L'AEMF, en tant qu'autorité compétente, évalue la conformité des nouvelles méthodes proposées aux normes en vigueur et aucune méthode nouvelle ne pourra être utilisée avant qu'elle ne l'ait approuvée.

3.4.2 Si des erreurs sont constatées dans ses méthodes, toute agence de notation sera dans l’obligation de les corriger et d’informer l’AEMF, les entités notées et le public en général de ces erreurs.

3.4.3 L’agence de notation a l'obligation d'informer l’émetteur des motifs essentiels sur lesquels se fonde la notation ou les perspectives, au moins un jour ouvré complet avant leur publication, afin d’offrir à l’entité notée la possibilité de détecter toute erreur de notation.

3.4.4 Les agences de notation seraient tenues de publier des informations sur toutes les entités ou tous les instruments de créance qui leur sont soumis pour première évaluation ou notation préliminaire.

3.5 Modifications relatives aux notations souveraines

3.5.1 En vue d'améliorer la qualité des notations souveraines, les règles qui les régissent seront renforcées et la fréquence avec laquelle ces notations seront réexaminées sera augmentée, à au moins une fois tous les six mois.

3.5.2 Afin d'améliorer la transparence de ces notations et d’en faciliter la compréhension par leurs utilisateurs, les agences de notation seront tenues de publier un rapport de recherche complet lors de l’émission ou de la modification de notations souveraines.

3.5.3 Les agences de notation fourniront également des données désagrégées sur leur chiffre d’affaires, y compris des données sur les commissions encaissées par catégorie d’actifs. Ces informations devraient permettre d’évaluer la mesure dans laquelle les agences de notation utilisent leurs ressources aux fins de l’émission de notations souveraines.

3.6 Modifications relatives à la comparabilité des notations de crédit et aux commissions facturées par les agences de notation

3.6.1 Toutes les agences de notation seront tenues de communiquer leurs notations de crédit à l’AEMF, qui assurera la publication de toutes les notations existant pour un instrument de créance sous la forme d’un indice de notation européen (EURIX).

3.6.2 L’AEMF aura la possibilité d’élaborer des projets de normes techniques pour une échelle de notation harmonisée à l'intention de la Commission. Toutes les notations devront ainsi respecter les mêmes normes sur cette échelle, ce qui permettrait de les comparer plus aisément.

3.6.3 Les commissions facturées pour l’émission de notations devraient être non discriminatoires et en aucune manière contingentes, c’est-à-dire d'une part prendre en compte le coût réel et découler d'une formation transparente des prix, et d'autre part être indépendantes du résultat de la notation. Les agences de notation devraient communiquer annuellement une liste des commissions facturées à leurs clients, pour les différents services fournis.

3.6.4 L’AEMF devrait également exercer des activités de suivi de la concentration du marché, des risques qui en découlent et de son incidence sur la stabilité globale du secteur financier.

3.7 Modifications relatives à la responsabilité civile des agences de notation vis-à-vis des investisseurs

3.7.1 Grâce à ces nouvelles dispositions, la Commission propose, en cas d'infraction intentionnelle, ou par négligence grave, aux obligations qui découlent du règlement sur les agences de notation, d'ouvrir la possibilité de former un recours en responsabilité civile en cas de préjudice causé par cette infraction au cas où l’infraction en question a influencé la notation de crédit à laquelle un investisseur se serait fié.

3.8 Autres modifications

3.8.1 Certains points du règlement concernant les agences de notation ont été aussi adaptés de manière appropriée en vue d'élargir son champ d'application également aux agences de notation certifiées établies dans des pays tiers.

4. Observations générales

4.1 La proposition de la Commission modifie et complète de manière appropriée le règlement (CE) no 1060/2009 du Parlement européen et du Conseil, notamment en ce qui concerne le recours excessif des acteurs du marché aux notations, le haut degré de concentration du marché des notations, la responsabilité civile des agences de notation vis-à-vis des investisseurs, les conflits d’intérêts que peuvent faire naître le modèle de «l’émetteur-payeur» et la structure de leur actionnariat. Le Comité relève toutefois que, dans certaines parties du règlement, les aspects concrets font défaut et que certaines parties sont vagues. Il espère que la version définitive du règlement à l'examen, là où c'est possible et utile, sera plus concrète, plus claire et moins ambigüe.

4.2 Le CESE exprime des doutes quant à la fiabilité réelle, dans l'avenir, de la méthode consistant à effectuer soi-même des notations de crédit et quant au recours qui y sera fait par la suite. En effet, actuellement, on n'attache d'importance pour l'essentiel qu'aux notations des agences établies qui siègent hors de l'UE; or, si les institutions financières continuent à se fier à ces notations, alors la proposition de règlement ne peut rencontrer de succès. Dans le même temps, la question reste sans réponse de savoir de quelle manière la Commission veut imposer la création de notations pertinentes effectuées de cette manière.

4.3 Il est possible d'affirmer la même chose s'agissant de la règle proposée de rotation: si en effet cette règle conduisait également à la création d'une nouvelle agence, qui devrait en théorie contribuer à la pluralité des avis, l'on peut supposer que les notations de cette agence nouvellement créée seraient influencées par les avis des agences de notation en place, et, par conséquent, la pluralité escomptée des avis ne se manifesterait pas.

4.4 Le CESE met profondément en doute l'indépendance des notations fournies, en premier lieu en raison du modèle appliqué de «l’émetteur-payeur», et ce notamment en ce qui concerne les notations des États, qui influent sur le montant des intérêts que paient les États souverains aux institutions financières et aux autres acheteurs de leur dette. C'est pourquoi le CESE propose que la Commission commence à examiner le fonctionnement global des marchés financiers et le renforcement de leur règlementation.

4.5 Le CESE est favorable à l'exercice d'une surveillance de la rémunération de chaque analyste et de l'indépendance de ladite rémunération des résultats de la notation de crédit. Cependant, dans ce contexte, il ne sait pas précisément par quelles mesures concrètes l'AEMF voudrait contrôler le respect de cette proposition; c'est pourquoi il propose que ce point soit traité plus en détail.

5. Observations particulières

5.1 Le CESE fait observer derechef qu'il est nécessaire de faire respecter le cadre juridique établi, avant tout en prévoyant des sanctions également pour les dirigeants et les responsables des autorités européennes et internationales de surveillance des marchés s'ils ne remplissent pas leurs obligations, compte tenu des dommages que leur inaction cause non seulement aux banques et à la finance saine, mais aussi à l'économie, aux entreprises et aux citoyens.

5.2 Le CESE apprécie l'effort accru de protection des consommateurs de produits financiers au moyen de l'établissement de la responsabilité civile des agences de notation de crédit. En l'établissant, le Parlement européen et le Conseil ont tenu compte de l'avis antérieur du CESE (11). Le CESE estime cependant qu'il y a lieu de détailler plus avant cette partie et de l'éclaircir bien davantage. Dans le même temps, il convient de lier clairement cette dernière aux sanctions que peut infliger l'AEMF.

5.3 Le CESE exprime un certain scepticisme concernant la tentative du règlement d'intensifier la concurrence sur le marché des notations de crédit au moyen de l'introduction d'une échelle de notation harmonisée; néanmoins, il est favorable à cette disposition tant qu'il s'agit de la possibilité de mieux comparer les notations.

5.4 Le CESE estime qu'il est indispensable, en vue d'accroître la qualité, la transparence, l'indépendance, la pluralité des avis et la concurrence dans le domaine des notations de crédit, que la Commission crée une agence européenne indépendante de notation de crédit, qui attribuerait des notations indépendantes sur les dettes souveraines, de manière à défendre l'intérêt commun.

5.5 Le CESE approuve l'idée selon laquelle il est indispensable d'encadrer la propriété des agences de crédits de manière à garantir que chaque agence soit perçue comme indépendante; le CESE préférerait toutefois que l'on garantisse l'entière indépendance des agences de notation de crédit. Dans le même temps, il convient de faire en sorte qu'aucun investisseur ne détienne plus qu'un pourcentage donné du capital d'une agence de crédit, y compris de manière indirecte.

5.6 Le CESE redoute que ni les notations effectuées par les acteurs des marchés financiers du risque qu'ils encourent, ni le recours moindre aux notations des agences externes, ne garantissent l'objectivité des décisions que prennent ces acteurs des marchés financiers, non plus qu'une pluralité accrue des avis. Dans le même temps, le CESE doute des capacités des plus petites institutions financières à créer des départements d'analyse qui effectueraient ces notations.

5.7 Le CESE exprime certaines craintes en ce qui concerne la possibilité de faire valoir la responsabilité civile des agences de crédit, étant donné que ces dernières ont maintes fois émis des notations erronées et qu'elles n'ont dû répondre de leurs erreurs que dans un très petit nombre de cas. Pour cette raison, le CESE n'est pas convaincu que la proposition de règlement à l'examen soit en mesure de modifier la situation qui prévaut actuellement. Dans le même temps, le CESE estime qu'il serait approprié de garantir le renforcement cohérent et le plus efficace possible de la responsabilité civile des institutions qui émettent des notations de crédit lorsqu'elles fournissent certains services, comme par exemple la responsabilité des banques lorsqu'elles fournissent des conseils d'investissement.

5.8 Le CESE estime qu'il convient d'aller dans le sens d'une révision du processus de surveillance des activités des agences de notation de crédit, qui se déroule actuellement de manière insuffisante et dont il conviendrait d'assurer une mise en œuvre systématique, cohérente et la plus large possible.

5.9 Le CESE estime que les règles proposées en matière de conflits d'intérêts sont indispensables; toutefois, la proposition en ce sens n'est pas suffisamment concrète dans les points correspondants. C'est pourquoi il est nécessaire de les traiter plus en détail, notamment lorsqu'il s'agit de définir les obligations de chaque institution chargée de les faire respecter.

5.10 Le CESE parvient à une conclusion identique également en ce qui concerne l'aspect technique et la manière concrète de définir l'indice de notation européen (EURIX); à cet égard, il exprime dans le même temps des doutes s'agissant de savoir si cet indice est en mesure de fournir une information supplémentaire.

5.11 La proposition à l'examen évoque les notations souveraines des États, mais ne définit pas plus précisément ce qu'elle entend par cette notion d'État, alors que les fonds sociaux et les caisses d'assurance maladie influent sur la situation financière d'un État, en raison de leur lien direct ou indirect avec le budget de l'État. Les citoyens ont le droit de savoir si la couverture de leurs besoins de santé ou sociaux est menacée.

5.12 Il convient de définir très précisément les notations souveraines, puisqu'elles influent sur de nombreux aspects du fonctionnement des États sur les marchés financiers. C'est pourquoi il est nécessaire que la Commission accorde d'avantage d'attention à la question des notations des dettes des États et qu'elle la traite plus en détail.

5.13 L'une des questions essentielles qui restent jusqu'à présent sans solution est l'insuffisance d'indépendance des agences de notations de crédit, qui découle avant tout du modèle de «l’émetteur-payeur». En conséquence, les notations de crédit tendent à être perçues comme des notations favorables à l’émetteur, plutôt que comme celles dont l’investisseur a besoin. Le CESE estime que l'instauration de la règle de rotation ne sera pas en mesure d'assurer suffisamment la fonction régulatrice recherchée, qui restreindrait le champ d'application du modèle de «l'émetteur-payeur», et c'est pourquoi il propose d'envisager d'autres moyens pour limiter la latitude dont dispose l'émetteur de choisir une agence de notation de crédit pour des raisons intéressées.

5.14 Le CESE estime, que la règle de rotation, telle qu'elle est proposée, ne sera pas en mesure de satisfaire les attentes que suscite son instauration, en premier lieu en ce qui concerne la création d'un nombre suffisant de nouveaux débouchés. C'est pourquoi le CESE considère qu'il serait approprié que le règlement adopté prévoie de raccourcir la période pendant laquelle l'émetteur puisse engager une agence de notation donnée, ou bien de prolonger la période pendant laquelle il cesse de l'engager. Une autre solution éventuelle consisterait à choisir les agences de notation au hasard. Dans le même temps, le CESE propose, dans les articles concernés, de supprimer l'expression «à la suite» dans la formule «à la suite plus de dix instruments de créance».

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Voir l'avis du CESE sur «Les agences de notation de crédit», JO C 54 du 19.2.2011, p. 37.

(2) Ibrahim Warde, «Ces puissantes officines qui notent les États», Le Monde diplomatique, février 1997.

(3) Marc Roche, «Le capitalisme hors la loi», éditions Albin Michel 2011, p. 70.

(4) Joseph E. Stiglitz, «Le triomphe de la cupidité», Les liens qui libèrent 2010, p. 166.

(5) Hervé Kempf, «L'oligarchie ça suffit, vive la démocratie», éditions du Seuil, Paris 2011, p. 72.

(6) Idem.

(7) Voir (en anglais): http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/agencies/summary-responses-cra-consultation-20110704_en.pdf.

(8) http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2010/2302(INI)&l=fr.

(9) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/125524.pdf.

(10) Voir (en anglais): http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_101027.pdf.

(11) Voir l'avis du CESE sur «Les agences de notation de crédit», JO C 54 du 19.1.2011, p. 37.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Le texte suivant de l'avis de la section spécialisée a été rejeté au profit d'amendements adoptés en Assemblée, mais a obtenu au moins un quart des suffrages exprimés:

Paragraphe 5.4

«Le CESE estime qu'il est indispensable, en vue d'accroître la qualité, la transparence, l'indépendance, la pluralité des avis et la concurrence dans le domaine des notations de crédit, que la Commission crée une agence européenne indépendante de notation de crédit, qui émettrait des notations indépendantes, que paieraient les émetteurs, mais qui n'émettrait pas de notations des États, pour éviter toute accusation possible de conflit d'intérêts.»

Ce texte de l'avis de la section spécialisée a été rejeté par 78 voix contre, 55 pour et 13 abstentions.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/75

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un droit commun européen de la vente»

COM(2011) 635 final — 2011/0284 (COD)

et la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: un droit commun européen de la vente pour faciliter les transactions transfrontières sur le marché unique»

COM(2011) 636 final

(2012/C 181/14)

Rapporteure: Mme BONTEA

Le 11 octobre 2011, la Commission a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social sur la:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: un droit commun européen de la vente pour faciliter les transactions transfrontières sur le marché unique»

COM(2011) 636 final.

Conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), le Conseil et le Parlement européen ont décidé, respectivement le 16 novembre 2011 et le 25 octobre 2011, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un droit commun européen de la vente»

COM(2011) 635 final — 2011/0284 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 87 voix pour, 54 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se félicite des intentions de la Commission européenne de faciliter le développement du commerce transfrontière pour les entreprises, en particulier pour les PME, à encourager les achats transfrontières pour les consommateurs et à consolider les avantages du marché intérieur.

1.2 Du point de vue de la forme du droit commun européen de la vente (règlement) et des options retenues (du «second régime» optionnel), le Comité se réjouit que ses propositions antérieures aient été prises en considération. Néanmoins, comme il l'a déjà fait entendre dans son avis précédent, le CESE considère qu'«il y a lieu de parvenir à ces objectifs de manière progressive, en commençant par les contrats de vente transnationaux concernant le commerce de biens (B2B), conçus comme des opérations pilotes qui seront utiles pour vérifier la coexistence des régimes et leur application réelle» (1).

1.3 En ce qui concerne les principes de subsidiarité et de proportionnalité, le CESE attire l'attention sur l'importance que le droit commun européen de la vente respecte pleinement ces principes.

1.4 S'agissant du contenu, le CESE considère que plusieurs points du règlement proposé nécessitent des améliorations considérables afin:

—	de faciliter les transactions dans l'ensemble de l'UE de manière à contribuer résolument au soutien des activités économiques dans le cadre du marché unique et à veiller à valoriser son potentiel dans une plus large mesure;

—	d'apporter une véritable valeur ajoutée européenne sur le plan des coûts et des avantages pour les opérateurs économiques et les consommateurs;

—	d'offrir des avantages considérables pour mieux légiférer et instaurer un environnement réglementaire qui soit plus simple, compréhensible et convivial;

—	de réduire les coûts découlant des transactions transfrontières;

—	de garantir la sécurité juridique ainsi qu'une plus grande cohérence entre les réglementations horizontales et verticales;

—	de faire en sorte que les PME et les consommateurs bénéficient de manière concrète et certaine des nouveaux règlements.

1.5 Segmenter le droit européen commun de la vente en répartissant dans deux documents séparés (avec calendrier de mise en œuvre clair pour chaque catégorie) les dispositions réglementaires relatives aux contrats entre entreprises (B2B), d'une part, et celles qui concernent les contrats avec les consommateurs, de l'autre, contribuera à réduire les efforts que devront fournir les entreprises et les consommateurs pour connaître la nouvelle réglementation et l'appliquer.

1.6 Le CESE est très attaché au caractère optionnel du nouveau règlement et à la garantie du plein respect de la liberté de négocier s'agissant de l'acceptation du droit commun européen de la vente.

1.7 Le CESE insiste sur les éléments importants suivants:

—	l'existence de plusieurs difficultés de taille dans l'application du droit commun européen de la vente;

—	l'importance de prendre davantage en considération les spécificités des PME;

—

la nécessité d'élaborer, après consultation des organisations d'employeurs, dont celles des PME, et de consommateurs, des modèles européens de clauses contractuelles, spécialement adaptés à certains domaines commerciaux ou secteurs d'activités, contenant des clauses et des conditions standard et disponibles dans toutes les langues officielles de l'UE. Ils offriraient des outils d'application extrêmement utiles dans les relations de type B2B et B2C et devraient être disponibles simultanément à la publication du règlement;

—	l'importance de garantir dans une plus grande mesure la sécurité juridique et d'améliorer le contenu du droit commun européen de la vente;

—	conformément aux articles 12 et 169 du traité, l'indispensable prise en considération des exigences de protection des consommateurs et des PME dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre de l'ensemble des politiques de l'UE et des mesures adoptées.

1.8 Le CESE souligne que l'adoption du droit commun européen de la vente ne suffira pas à garantir le développement du commerce transfrontière pour les entreprises, ni des achats transfrontières pour les consommateurs. Il invite la Commission européenne et les États membres à poursuivre les efforts visant à exploiter pleinement le potentiel du marché unique en matière de croissance économique et de création d'emploi.

1.9 Le CESE souligne combien il importe de prendre les mesures d'accompagnement visant à garantir que les parties susceptibles de faire usage du droit commun européen de la vente, s'il est finalement adopté, soient informées sur les modalités de sa mise en œuvre efficace et de son interprétation uniforme.

1.10 Les organisations de consommateurs font observer que, dans sa forme actuelle, la proposition ne devrait pas être appliquée aux transactions effectuées par les consommateurs. Les organisations de PME et d'employeurs soulignent quant à elles que moyennant un certain nombre de modifications et de mesures d'accompagnement, la proposition peut être appliquée aux transactions effectuées par les consommateurs. Les propositions avancées par les organisations représentant les PME et les consommateurs divergent encore sur de nombreux points. Trouver la meilleure solution, qui sera acceptable par tous, est un processus complexe et difficile.

1.11 Le Comité invite la Commission, le Conseil et le Parlement européen à prendre ces aspects en considération lors du parachèvement du droit commun européen de la vente ou de toute autre initiative visant à réglementer les droits des consommateurs dans l'UE, et à poursuivre le dialogue avec les organisations représentatives de PME et des consommateurs de manière à s'assurer que le droit commun européen de la vente soit en adéquation avec les besoins des bénéficiaires afin de contribuer vigoureusement à faciliter les transactions au sein de l'UE.

2. Contexte

2.1 Cadre juridique en vigueur

2.1.1 Le cadre juridique actuellement en vigueur au sein de l'UE se caractérise par des disparités entre les systèmes juridiques nationaux et entre les législations en matière contractuelle dans les 27 États membres.

2.1.2 La législation européenne comprend une série de normes communes, notamment dans le domaine des contrats conclus entre professionnels et consommateurs (B2C), qui harmonisent le droit matériel des contrats à la consommation. La directive 2011/83/UE relative aux droits des consommateurs (2), adoptée récemment, est parvenue à une harmonisation complète des éléments essentiels des contrats à distance tels que l'information précontractuelle, les conditions formelles, le droit de rétractation, le transfert du risque et la livraison et ne laisse subsister un niveau d'harmonisation minimale que pour les garanties juridiques et les clauses contractuelles abusives.

2.1.3 Les articles 12, 38, 164, 168 et 169, paragraphe 4, du traité garantissent la prévalence des dispositions nationales lorsque celles-ci sont plus favorables aux consommateurs.

2.2 Difficultés rencontrées par les professionnels et les consommateurs

2.2.1 À l'heure actuelle, seul un professionnel européen sur dix exporte des biens à l'intérieur de l'Union et la majorité de ces exportateurs n'œuvre qu'à destination d'un petit nombre d'États membres. Seuls 8 % des consommateurs ont acquis des biens et des services par Internet dans un autre État membre. Le potentiel du marché unique et du commerce transfrontière en ligne est sous-exploité.

2.2.2 Les obstacles actuels ont notamment pour origine les disparités entre les réglementations fiscales, les exigences administratives, les difficultés de livraison, les différences de régimes linguistiques et culturels, le faible niveau de pénétration de la large bande, les normes régissant la protection des données, les modèles, les limitations territoriales de la propriété intellectuelle, les modalités de paiement et les différences de cadre juridique. Les données de la Commission, qui découlent d'autres recherches, révèlent qu'en matière de transactions entre les professionnels et les consommateurs (B2C), l'une des principales entraves empêchant les consommateurs d'acheter à l'étranger tient à l'absence de voie de recours efficace: 62 % des consommateurs n'ont pas effectué d'achat en ligne transfrontière par crainte de malversation, 59 % ne savaient que faire en cas de problème, 49 % s'inquiétaient de la livraison et 44 % ont des doutes sur leurs droits en tant que consommateurs (3).

Les professionnels, et surtout les PME, sont confrontés à des problèmes tels que:

—	la connaissance des dispositions d'un droit des contrats étranger,

—	la complexité juridique accrue qui caractérise les échanges transfrontières comparé au commerce intérieur,

—	les frais de transaction supplémentaires élevés.

2.2.3 Les entraves aux échanges transfrontières ont des retombées négatives considérables sur les entreprises et les consommateurs.

3. Proposition de la Commission

3.1 La communication de la Commission (4) porte sur une proposition de règlement (5) instituant un droit commun européen de la vente qui a pour objectif déclaré d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur en facilitant le développement du commerce transfrontière.

3.2 La proposition de la Commission représente:

du point de vue de l'instrument choisi:

—	un «second régime» de droit des contrats identique dans tous les États membres et commun à l'ensemble de l'Union, qui coexistera avec les législations nationales en vigueur en matière contractuelle,

—

un régime facultatif, laissé au libre choix des parties contractantes. L'accord des consommateurs concernant l'application du droit commun européen de la vente doit être donné sous la forme d'une déclaration explicite, distincte de la déclaration exprimant un accord en vue de la conclusion du contrat,

b)	du point de vue de la forme: de par son statut de règlement, le droit commun européen de la vente aura une portée générale et un effet immédiat,

du point de vue du fond:

Il s'agit d'un ensemble (183 articles) cohérent mais non exhaustif de règles de droit des contrats comprenant:

—	les principes généraux de droit des contrats;

—	le droit des parties de recevoir des informations précontractuelles essentielles, des normes régissant la conclusion des contrats, des dispositions spécifiques conférant aux consommateurs un droit de rétractation et portant sur l'annulation des contrats;

—	l'interprétation des clauses contractuelles, des dispositions relatives au contenu et aux effets des contrats, ainsi que les critères selon lesquels des clauses peuvent être considérées comme abusives;

—	les obligations et moyens d'action des parties;

—	des dispositions communes complémentaires relatives aux dommages et intérêts dus en cas de préjudice, aux intérêts à verser en cas de retard;

—	des dispositions relatives à la restitution et à la prescription.

Plusieurs aspects demeurent régis par des normes de droit national applicables en vertu du règlement 593/2008 (6) (Rome I).

3.3 Le droit commun européen de la vente porte sur les contrats les plus pertinents pour le commerce transfrontière (les contrats de vente entre professionnels et consommateurs et ceux conclus entre professionnels dans le cadre desquels au moins une des parties est une PME, y compris les contrats portant sur la fourniture de contenus numériques ou la prestation de services connexes).

3.4 Le droit commun européen de la vente est limité aux contrats transfrontières (avec la possibilité pour les États membres de l'étendre).

4. Observations générales

4.1 Le CESE se félicite des intentions de la Commission européenne de faciliter le développement du commerce transfrontière pour les entreprises, en particulier pour les PME, à encourager les achats transfrontières pour les consommateurs, et à consolider les avantages du marché intérieur.

4.2 En ce qui concerne les principes de subsidiarité et de proportionnalité, le CESE attire l'attention sur l'importance que le droit commun européen de la vente les respecte pleinement.

4.3 Du point de vue de la forme (règlement) et des options privilégiées (du «second régime» dans chaque État membre, appliqué de manière optionnelle sur la base de l'accord exprès des parties), comme il a déjà été indiqué dans l'avis du Comité susmentionné, «il y a lieu de parvenir à ces objectifs de manière progressive, en commençant par les contrats de vente transnationaux concernant le commerce de biens (B2B), conçus comme des opérations pilotes».

4.4 S'agissant du contenu, le CESE considère que plusieurs points du règlement proposé nécessitent des améliorations considérables afin:

—	de faciliter les transactions dans l'ensemble de l'UE de manière à contribuer fortement au soutien des activités économiques dans le cadre du marché unique et à veiller à valoriser son potentiel dans une plus large mesure;

—	d'apporter une véritable valeur ajoutée européenne sur le plan des coûts et des avantages pour les opérateurs économiques et les consommateurs;

—	d'offrir des avantages considérables pour mieux légiférer et instaurer un environnement réglementaire qui soit plus simple, compréhensible et convivial;

—	de réduire les coûts découlant des transactions transfrontières;

—

de garantir la sécurité juridique ainsi qu'une plus grande cohérence entre les réglementations horizontales et verticales, en veillant tout particulièrement à la nécessité de garantir la transparence, la clarté et la simplicité, non seulement pour les praticiens du droit, mais également et avant tout pour les petites entreprises et le consommateur moyen;

—	de faire en sorte que les PME et les consommateurs bénéficient de manière concrète et certaine des nouveaux règlements.

4.5 Le Comité a déjà souligné par le passé qu'«il y a lieu de parvenir à ces objectifs de manière progressive, en commençant par les contrats de vente transnationaux concernant le commerce de biens (B2B), conçus comme des opérations pilotes qui seront utiles pour vérifier la coexistence des régimes et leur application réelle» (7).

En segmentant le droit européen commun de la vente en répartissant dans deux documents séparés (avec calendrier de mise en œuvre clair pour chaque catégorie) les dispositions réglementaires relatives aux contrats de type B2B, d'une part, et celles qui concernent les contrats de type B2C, de l'autre, il deviendra plus facile pour le législateur de décider quelle technique législative devrait s'appliquer à chaque ensemble de règles, compte tenu du pouvoir de négociation des parties.

4.6 Le contenu actuel du droit commun européen de la vente a conduit à beaucoup d'insatisfaction et d'importantes critiques de la part des organisations de consommateurs et de PME, qui ont remis en question la nécessité réelle d'un instrument facultatif pour stimuler le commerce en ligne et la technique législative, en l'occurrence, le régime facultatif, qui est utilisée dans les contrats de type B2C.

4.7 Le Comité invite la Commission, le Conseil et le Parlement européen à prendre ces aspects en considération lors du parachèvement du droit commun européen de la vente et à poursuivre le dialogue avec les organisations représentatives des PME et des consommateurs de manière à s'assurer que le droit commun européen de la vente soit en adéquation avec les besoins des bénéficiaires.

4.8 Le CESE est très attaché au caractère optionnel du nouveau règlement et à la garantie du plein respect de la liberté de négocier s'agissant de l'acceptation du droit commun européen de la vente.

4.9 En ce qui concerne les grandes entreprises ou les entreprises occupant une position de marché dominante, il est recommandé d'élaborer des mesures complémentaires adéquates afin que les PME puissent plus facilement exercer leur droit de libre choix entre les deux régimes juridiques, dans le respect du caractère optionnel du droit commun européen de la vente.

4.10 Conformément aux articles 12 et 169 du traité, les exigences de protection des consommateurs et des PME doivent être prises en considération dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre de l'ensemble des politiques de l'UE et des mesures adoptées.

4.11 Le Comité souligne certaines difficultés majeures dans la mise en œuvre du droit commun européen de la vente:

—	il convient de clarifier les relations mutuelles entre l'instrument optionnel et le droit international privé européen, dont les dispositions nationales impératives et les règles relatives à l'ordre public – respectivement l'article 9 et l'article 21, règlement no 593/2008;

—	il est nécessaire de clarifier explicitement le rôle du règlement de la convention Rome I dans le cas des contrats de type B2C, en tenant compte des orientations fournies en la matière par les récents arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne;

—	il y a lieu de garantir dans une plus large mesure la sécurité juridique et l'établissement d'un ensemble complet de règles en matière contractuelle qui ne fasse pas référence au droit national différent dans chaque État membre et ne donne lieu à aucun problème d'interprétation ou d'application.

4.12 Le CESE souligne que l'adoption du droit commun européen de la vente ne suffira pas à garantir le développement du commerce transfrontière, ni la pleine mise en valeur du potentiel de croissance économique ou de création d'emplois du marché unique.

4.13 Dans le contexte de crise économique et financière actuel, il y a lieu de déployer tous les efforts possibles pour assurer un cadre favorable aux exportations et éliminer les frais administratifs. S'agissant des consommateurs, il importe de renforcer leur confiance dans le marché unique et de les encourager à effectuer des achats transfrontières en prévoyant des moyens efficaces de recours individuel.

4.14 Le CESE appelle la Commission européenne et les États membres à poursuivre leurs efforts en vue de supprimer les obstacles au commerce transfrontière qui subsistent encore, de promouvoir et de soutenir les exportations des PME et de s'engager activement dans la définition et la mise en œuvre des mesures les plus susceptibles de permettre aux entreprises et aux consommateurs de tirer profit des possibilités qu'offre le marché unique, en insistant sur l'importance d'une coopération et d'un dialogue de qualité entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux, y compris les organisations de PME et de consommateurs.

4.15 Le CESE souligne combien il importe de prendre les mesures d'accompagnement nécessaires pour veiller à ce que les parties concernées par l'application éventuelle du droit commun européen de la vente, si ce dernier est finalement adopté, sachent comment le mettre en œuvre efficacement et l'interpréter uniformément. En s'appuyant sur le système d'information du marché intérieur (IMI) et les autres canaux d'information, les États membres doivent garantir l'information de toutes les parties prenantes sur le contenu étendu du droit commun européen de la vente et sur les différences entre les législations nationale et européenne, y compris les aspects relatifs à la jurisprudence et aux bonnes pratiques observées.

5. Observations particulières

5.1 Nécessité de prendre davantage en considération les spécificités des PME

5.1.1 Le CESE estime nécessaire d'améliorer la proposition de règlement afin qu'elle prenne davantage en considération les spécificités des PME:

—	les PME représentent 99,8 % des entreprises et parmi elles, 92 % sont des microentreprises employant en moyenne deux salariés (8);

—	les microentreprises exportent vers un nombre réduit de pays, après avoir procédé à des études de marché détaillées;

—	d'ordinaire, le modèle commercial des microentreprises ne vise pas la conclusion de contrats transfrontières dans les 27 États membres;

—	les transactions transfrontières des PME sont entravées par des obstacles considérables, qui ont été relevés au paragraphe 2.2.2.

5.1.2 La proposition n'est pas suffisamment favorable aux PME. L'instrument proposé en matière de droit des contrats, complexe, abstrait et faisant référence à plusieurs aspects du droit national propre à chaque État membre, ne permettra pas aux PME de le mettre en œuvre sans recourir à des services d'assistance ou de conseil juridiques. Les outils d'application sont absolument indispensables et peuvent contribuer à ce que les PME optent pour le droit commun européen de la vente.

5.1.3 Les organisations de PME (9) défendent l'idée qu'il faut parvenir à un meilleur équilibre entre les droits et les obligations des parties contractantes dans les relations de type B2C. Elles soulignent qu'il convient de clarifier et de simplifier les points suivants:

—	l'article 23 (le paragraphe 1, sur l'obligation de divulguer des informations relatives aux biens et aux services connexes, est trop vague);

—	l'article 29 (les sanctions sont trop larges et imprécises);

—	l'article 39 (les clauses de l'offrant devraient prévaloir);

—	l'article 42, paragraphe 1, point a) (délai de rétractation) (il faut reprendre les dispositions de la directive sur les droits des consommateurs);

—	l'article 51 (des «besoins urgents», ou le fait d'être «imprévoyant(e), ignorant(e) ou inexpérimenté(e)» ne peuvent être invoqués comme justification – le principe de «bonne foi et loyauté» couvre les situations envisagées dans cet article);

—	l'article 72 (dans le cas de longs processus de négociations, l'ensemble des conventions conclues entre les parties devraient pouvoir être contenues dans un seul contrat, sous peine de créer des charges administratives trop importantes pour les PME, du point de vue du coût et du temps consacré);

—	l'article 78 (au paragraphe 1, il faut préciser qu'au cas où un droit est conféré à un tiers, il convient de demander également le consentement de l'autre partie);

—	concernant le paragraphe 4 de l'article 78, qui porte sur le rejet d'un droit conféré au tiers et par le tiers, l'expression «implicitement accepté» doit être supprimée, car elle crée une insécurité;

—	l'article 97 (il faut mettre en adéquation les obligations des différentes parties);

—	l'article 130, paragraphes 3 et 5 (la notion de détention responsable par l'acheteur n'apparaît pas);

—	l'article 142, paragraphe 4 (ajouter «au premier» transporteur);

—	l'article 159, paragraphe 1 (il convient d'ajouter des clarifications).

5.1.4 Le droit commun européen de la vente doit assurer la pleine application, à chaque étape, du principe «Think small first» (la priorité accordée aux petites entreprises) et du principe de proportionnalité, en réduisant les charges administratives et les frais inutiles pour les PME. Le CESE souligne qu'il est d'une importance cruciale de maintenir à un niveau minimal les coûts réglementaires pour les PME et invite la Commission, le Conseil et le Parlement européen à prendre cet aspect en considération dans le cadre du parachèvement du droit commun européen de la vente.

5.2 Protection des consommateurs

5.2.1 Comme il l'a déjà fait par le passé, le Comité souligne à nouveau qu'il importe de garantir la sécurité juridique «aux citoyens et aux entreprises (…) sur la base des formules de protection les plus avancées», sans «empêcher un État membre de maintenir ou d'établir des mesures plus strictes en matière de protection des consommateurs» (10) et «en faveur d’un marché unique à “caractère instrumental” au bénéfice du citoyen-consommateur» (11).

5.2.2 Le contenu du droit commun européen de la vente a généré des mécontentements et des critiques de la part de nombreuses associations de consommateurs (concernant le faible niveau de protection par rapport à l'article 169, paragraphe 4, du traité, la mise en œuvre du droit commun européen de la vente qui s'effectue sans prendre véritablement en considération la volonté des consommateurs, etc.). Elles demandent l'exclusion des contrats de type B2C du droit commun européen de la vente.

5.2.3 Il existe de nombreux exemples montrant que la proposition n'offre pas le plus haut niveau de protection des consommateurs:

—	article 5 (la question de l'objectivité du «caractère raisonnable»);

—	article 13, paragraphe 1 (signification exacte des termes «d'une manière claire et compréhensible»);

—	article 13, paragraphe 3, point c) (absence de définition du terme «support durable»);

—	article 19, paragraphe 5 («délai raisonnable» non défini);

—	article 20, paragraphe 2 (signification exacte de «transaction intéressant la vie quotidienne»);

—	article 28, paragraphe 1 (signification exacte d'«attention raisonnable»);

—	article 30, paragraphe 1 point c) (ce qu'on entend précisément par «présente un contenu suffisant et est suffisamment certain»);

—	article 42, paragraphe 2 (la sanction pour la non-fourniture de l'information devrait être que le contrat soit réputé nul et non avenu);

—	article 45 (le consommateur ne devrait jamais supporter le coût du renvoi du bien);

—	article 52, paragraphe 2 (les délais devraient être d'au moins une année dans le cas de figure du point a) et de deux ans dans celui du point b);

—	article 53 (la confirmation ne devrait jamais être implicite);

—	article 71 (la formulation devrait être plus claire);

—	article 74 (signification de «manifestement déraisonnable»);

—	article 79, paragraphe 1 (pas de définition de la nature du vice entraînant l'effet non contraignant);

—	article 79, paragraphe 2 (la directive n'aborde pas la différence entre les éléments essentiels et non essentiels du contrat);

—	article 82 (la directive ne fait pas mention des règles relatives à la communication des clauses, des devoirs d'information et des règles devant être automatiquement exclues des contrats, indépendamment de la nature déloyale ou non de leur contenu, parce qu'elles vont à l'encontre de la bonne foi);

—	article 84 (la «liste noire» des clauses interdites est trop courte et en retard par rapport aux règlementations nationales les plus progressistes);

—	article 85 (il en va de même de la «liste grise» des clauses présumées abusives);

—	article 99, paragraphe 3 (disposition totalement inacceptable);

—	article 105, paragraphe 2 (le délai doit être d'au moins deux ans);

—	article 142 (la signification juridique et la nature de la «prise de possession physique de biens» ne sont pas équivalentes dans les traductions en différentes langues, conformément aux différents régimes juridiques nationaux);

—	article 142, paragraphe 2 (signification de «contrôle de contenu numérique»);

—	article 167, paragraphe 2 (la possibilité d'anticiper la notification devrait être supprimée);

—	articles 179 et 180 (il y a lieu de clarifier la formulation).

5.2.4 Pour renforcer la confiance des consommateurs, il convient de prendre des mesures spéciales garantissant l'engagement de la responsabilité et des poursuites transfrontières en cas de fraude et d'escroquerie. En effet, ils sont 59 % à mentionner le manque de garanties dans ce domaine comme un obstacle aux transactions transfrontières.

5.3 Nécessité d'élaborer des modèles européens de clauses contractuelles

5.3.1 Le CESE insiste sur l'importance d'élaborer plusieurs modèles européens de clauses contractuelles qui devront:

—	être disponibles, simultanément à la publication du droit commun européen de la vente et à son entrée en vigueur;

—	être spécialement adaptés à certains domaines commerciaux ou secteurs d'activités;

—	contenir des clauses et des conditions normalisées globales, qui mettront en valeur l'acquis, garantiront un très haut niveau de protection du consommateur dans les contrats de type B2C, et la liberté contractuelle pour ceux de type B2B, et assureront la pleine mise en œuvre du Small Business Act;

—	être disponibles dans toutes les langues officielles de l'UE;

—	être suivis et régulièrement réexaminés afin d'être améliorés sur la base des bonnes pratiques ainsi que de la doctrine judiciaire et la jurisprudence.

Les outils d'application sont extrêmement utiles pour les PME désireuses de conclure des contrats transfrontières avec des consommateurs.

5.3.2 Il convient d'associer au processus les organisations d'entreprises, de PME et de consommateurs et de coopérer avec ces mêmes organisations dans le cadre de l'élaboration des modèles européens de clauses contractuelles.

5.4 Nécessité de garantir une sécurité juridique accrue

5.4.1 La proposition de règlement soulève les questions de la détermination du fondement juridique, de l'interprétation et de l'application.

5.4.2 Pour de nombreux aspects, le règlement proposé renvoie au droit national (par exemple en ce qui concerne la personnalité juridique, la nullité du contrat consécutive à l'incapacité, à l'illégalité ou à l'immoralité, la détermination de la langue du contrat, les questions liées à la non-discrimination, la représentation, la pluralité de débiteurs ou de créanciers, le changement de parties en cas de cession, compensation ou fusion, le droit de la propriété, y compris le transfert de propriété, le droit de la propriété intellectuelle et le droit de la responsabilité délictuelle); de ce fait, il obligera les professionnels à étudier le cadre législatif de l'État concerné et se traduira par des frais de conseil juridique en hausse et une incertitude juridique.

5.4.3 Il n'existe pas de mécanismes pour garantir une interprétation uniforme du règlement sur l'ensemble du territoire de l'UE. Une base de données reprenant les décisions judiciaires n'établira pas un acquis juridique valable pour les tribunaux nationaux, compétents pour interpréter et appliquer le règlement, ouvrant la porte à des interprétations divergentes qui, à leur tour, seront source d'incertitude juridique.

5.4.4 Il est à recommander de suivre les décisions judiciaires, de promouvoir les bonnes pratiques et de rédiger un rapport annuel, au moins durant les cinq premières années de l'application du règlement, dans le but d'évaluer en permanence les résultats enregistrés, d'assurer la promotion des bonnes pratiques et de prendre les mesures qui s'imposent pour favoriser son interprétation uniforme dans l'ensemble de l'UE.

5.5 Autre observation

En période de crise, il est peu probable que l'échelon national consacre des montants importants à l'organisation d'actions d'information et à la promotion des nouvelles dispositions. Il est recommandé de compléter le point 4 («Incidence budgétaire») de l'exposé des motifs en prévoyant de futures mesures de soutien consistant en des sessions de formation organisées par la Commission et destinées aux représentants des organisations d'entreprises, de PME et de consommateurs, qui informeront ensuite les membres de leur organisation sur le droit commun européen de la vente. Il y a également lieu de prévoir les mesures de soutien qui s'imposent pour aider ces organisations à assurer gratuitement le conseil nécessaire à la mise en œuvre du règlement.

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 84 du 17.3.2011, p. 1.

(2) JO L 304 du 22.11.2011, p. 64.

(3) Tableau de bord des marchés de consommation, 5e édition, mars 2011.

(4) COM(2011) 636 final

(5) COM(2011) 635 final

(6) JO L 177 du 4.7.2008, p. 6.

(7) JO C 84 du 17.3.2011, p. 1.

(8) EUROSTAT

(9) Documents de synthèse de l'UEAPME (Union européenne de l'artisanat et des petites et moyennes entreprises):

http://www.ueapme.com/IMG/pdf/120119_pp_General_Remarks_CESL.pdf

http://www.ueapme.com/IMG/pdf/120119_pp_Specific_Remarks_CESL.pdf

(10) JO C 84 du 17.3.2011, p. 1.

(11) JO C 132 du 3.5.2011, p. 3.

ANNEXE

à l'Avis du Comité économique et social européen

I. Les paragraphes suivants de l'avis de section ont été modifiés pour refléter les amendements adoptés par l'Assemblée bien que plus d'un quart des suffrages exprimés aient été en faveur du texte sous sa forme originale (article 54, paragraphe4, du règlement intérieur):

a) Paragraphe 1.2

1.2

Du point de vue de la forme du droit commun européen de la vente (règlement) et des options retenues (du «second régime» optionnel), le Comité se réjouit que ses propositions antérieures aient été prises en considération. Néanmoins, comme il l'a déjà fait entendre dans son avis précédent (1), le CESE considère que, dans le cadre de son initiative, la Commission devrait commencer par mettre en place une «boîte à outils» qui aura vocation à être un cadre commun de référence à la disposition des parties établissant des contrats transfrontières et qui pourrait accessoirement offrir un instrument facultatif pour les contrats de vente transnationaux concernant le commerce de biens (B2B), en fonctionnant comme une opération pilote, utile pour mettre à l'épreuve la coexistence des régimes et suivre leur application réelle.

Résultat du vote

Voix pour	:	93
Voix contre	:	41
Abstentions	:	6

b) Paragraphe 1.7

1.7

Le CESE insiste sur les éléments importants suivants:

—	l'existence de plusieurs difficultés de taille dans l'application du droit commun européen de la vente;

—	l'importance de prendre davantage en considération les spécificités des PME;

—

la nécessité d'élaborer, après consultation des organisations d'employeurs, dont celles des PME, et de consommateurs, des modèles européens de clauses contractuelles, spécialement adaptés à certains domaines commerciaux ou secteurs d'activités, contenant des clauses et des conditions standard et disponibles dans toutes les langues officielles de l'UE. Ils offriraient des outils d'application extrêmement utiles dans les relations de type B2B et B2C et pourraient être promus indépendamment de l'entrée en vigueur du droit commun européen de la vente;

—	l'importance de garantir dans une plus grande mesure la sécurité juridique et d'améliorer le contenu du droit commun européen de la vente;

—	conformément aux articles 12 et 169 du traité, l'indispensable prise en considération des exigences de protection des consommateurs et des PME dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre de l'ensemble des politiques de l'UE et des mesures adoptées.

Résultat du vote

Voix pour	:	75
Voix contre	:	68
Abstentions	:	7

c) Paragraphe 1.9

1.9

Le CESE souligne combien il importe de prendre les mesures d'accompagnement visant à garantir que les parties susceptibles de faire usage du droit commun européen de la vente, s'il est finalement adopté, soient informées sur les modalités de sa mise en œuvre efficace et de son interprétation uniforme. Le Comité fait toutefois observer que, dans sa forme actuelle, la proposition ne devrait pas être appliquée aux transactions effectuées par les consommateurs.

Résultat du vote

Voix pour	:	85
Voix contre	:	53
Abstentions	:	5

d) Paragraphe 4.3

4.3

Du point de vue de la forme (règlement) et des options privilégiées (du «second régime» dans chaque État membre, appliqué de manière optionnelle sur la base de l'accord exprès des parties), comme il a déjà été indiqué dans l'avis du Comité susmentionné, l'instrument pourrait se limiter aux contrats purement commerciaux, laissant de côté pour le moment les contrats avec les consommateurs.

Résultat du vote

Voix pour	:	93
Voix contre	:	41
Abstentions	:	6

e) Paragraphe 4.13

4.13

Dans le contexte de crise économique et financière actuel, il y a lieu de déployer tous les efforts possibles pour assurer un cadre favorable aux exportations et éliminer les frais administratifs. S'agissant des consommateurs, il importe de renforcer leur confiance dans le marché unique et de les encourager à effectuer des achats transfrontières en prévoyant des moyens efficaces de recours individuel et collectif.

Résultat du vote

Voix pour	:	71
Voix contre	:	66
Abstentions	:	8

f) Paragraphe 5.3.1

5.3.1

Le CESE insiste sur l'importance d'élaborer plusieurs modèles européens de clauses contractuelles qui devront:

—	être disponibles, indépendamment de l'entrée en vigueur du droit commun européen de la vente;

—	être spécialement adaptés à certains domaines commerciaux ou secteurs d'activités;

—	contenir des clauses et des conditions normalisées globales, qui mettront en valeur l'acquis, garantiront un très haut niveau de protection du consommateur dans les contrats de type B2C, et la liberté contractuelle pour ceux de type B2B, et assureront la pleine mise en œuvre du Small Business Act;

—	être disponibles dans toutes les langues officielles de l'UE;

—	être suivis et régulièrement réexaminés afin d'être améliorés sur la base des bonnes pratiques ainsi que de la doctrine judiciaire et la jurisprudence.

Les outils d'application sont extrêmement utiles pour les PME désireuses de conclure des contrats transfrontières avec des consommateurs.

Résultat du vote

Voix pour	:	75
Voix contre	:	68
Abstentions	:	7

II. Le paragraphe suivant de l'avis de section a été supprimé pour refléter l'amendement adopté par l'Assemblée mais plus d'un quart des suffrages exprimés étaient favorables à son maintien (article 54, paragraphe 4, du règlement intérieur):

a) Paragraphe 5.4.1

5.4.1

Le Comité souligne que l'un des principaux soucis des consommateurs en ce qui concerne les transactions transfrontières est le manque de moyens de recours efficaces. Si les récentes propositions de la Commission concernant une directive relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et un règlement relatif au règlement en ligne des litiges de consommation représentent une avancée importante, un mécanisme juridique de recours collectif européen fait néanmoins toujours défaut.

Résultat du vote

Voix pour	:	71
Voix contre	:	71
Abstentions	:	7

L'article 56, paragraphe 6, du règlement intérieur dispose que si, au cours d'un vote, il y a partage des voix pour et des voix contre, le président de séance dispose d'une voix prépondérante. Conformément à cette disposition, le président a décidé de soutenir l'amendement.

(1) JO C 84 du 17.3.2011, p. 1 (paragraphes 1.2 et 1.3)

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/84

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports associés de certaines formes d'entreprises»

COM(2011) 684 final – 2011/0308 (COD)

(2012/C 181/15)

Rapporteur: Paulo BARROS VALE

Les 15 et 29 novembre 2011 respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 50, paragraphe premier, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports associés de certaines formes d'entreprises»

COM(2011) 684 final — 2011/0308 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 125 voix pour, 2 voix contre et 8 abstentions.

1. Synthèse et conclusions

1.1 Les micros, petites et moyennes entreprises représentent une proportion écrasante du tissu entrepreneurial de l'UE, raison pour laquelle le CESE se félicite de toutes les initiatives susceptibles de conduire à un meilleur fonctionnement du marché unique et de faciliter comme de promouvoir l'investissement et le commerce transfrontières. Ce sont les petites et moyennes entreprises (PME) qui contribuent le plus à la croissance économique, à la création d'emploi et à l'innovation. Ce sont également les plus vulnérables aux changements et aux évolutions.

1.2 Les simplifications proposées à la faveur de la révision actuelle répondent à l'objectif de croissance durable et inclusive défini dans le cadre de la stratégie Europe 2020, de même qu'elles s'inscrivent dans la logique du principe de simplification préconisé dans la communication intitulée: «L’Acte pour le marché unique» et de la reconnaissance du rôle central que les PME jouent dans le développement économique, mentionné dans la communication de la Commission «Think small first: Priorité aux PME - Un Small Business Act pour l'Europe».

1.3 La pleine harmonisation des critères d'encadrement applicables en fonction de la dimension des entreprises dans toute l'Union européenne (UE) est une initiative qui mérite d'être saluée et qui doit, de l'avis du CESE, être étendue aux «micro-entreprises». Ainsi, il y a lieu de ne promouvoir qu'un cadre réglementaire englobant l'ensemble du monde des entreprises. En promouvant un traitement équitable dans toute l'UE, cette uniformisation générale devrait s'avérer faire partie des mesures qui favorisent la concurrence.

1.4 Il convient également de souligner le fait qu'il n'est pas permis aux États membres d'imposer aux petites et moyennes entreprises la fourniture d'informations supplémentaires qui viendraient s'ajouter à celles que prévoit la nouvelle directive. C'est la seule manière de réaliser pleinement l'objectif de simplification que poursuit la révision actuelle et de l'appliquer au bénéfice de toutes les parties concernées, en protégeant les intérêts des utilisateurs d'information financière, qu'il s'agisse des investisseurs, des créanciers, de l'État ou du grand public.

1.5 Le CESE préconise, pour autant que soient protégés les intérêts mentionnés précédemment, d'appliquer également les mesures de simplification et d'harmonisation proposées à des fins fiscales, pour empêcher les États membres de demander des informations supplémentaires pouvant servir au recouvrement d'impôts. Il conviendrait également de sensibiliser le secteur bancaire aux modifications et à la possibilité d'adapter leurs méthodes d'analyse aux nouvelles règles en matière d'états financiers, afin qu'il ne soit pas nécessaire de fournir des informations supplémentaires.

1.6 L'on ne peut attendre de la simplification des États financiers qu'elle constitue à elle seule une incitation à la création d'entreprises et à l'amélioration de l'environnement entrepreneurial. Cet objectif ne pourra certainement être atteint qu'au moyen de l'adoption en parallèle d'autres mesures d'incitation en faveur de la croissance économique. Toutefois, cette initiative, ou n'importe quelle autre qui permettrait de réduire les coûts administratifs et d'opportunité, ainsi que des mesures de réduction de la charge administrative (obligation de déclaration, obtention de licence et permis d'exploitation, etc.) méritent d'être saluées.

1.7 En ce qui concerne la réduction des coûts, humains et financiers, il est évident que les simplifications proposées permettront de dégager des ressources qui pourront être consacrées à d'autres aspects du fonctionnement des entreprises.

1.8 La dérogation à l'obligation de contrôle légal des comptes, dans le cas des petites entreprises, société anonymes ou autres, qui est prévue est opportune et mérite d'être saluée mais le CESE estime que cette procédure doit rester obligatoire dans les entreprises de plus de 25 travailleurs. En effet, l'obligation de cette procédure est assez onéreuse pour certaines petites entreprises, raison pour laquelle il y lieu d'en garantir l'exemption dans le cas des entreprises non cotées, indépendamment de leur forme juridique. Cette procédure doit être facultative et laissée à la discrétion des associés ou des actionnaires.

1.9 En revanche, lorsque les procédures comptables sont réalisées par la voie informatique et que l'élaboration des états financiers se fait au moyen des logiciels de comptabilité disponibles sur le marché, les simplifications pourront, dans une première phase, induire un surcoût du fait de la nécessité de la mise à jour de ces applications, qu'il ne faudra pas sous-estimer.

1.10 Il faut également considérer l'impact, au plan des coûts, que l'adaptation de la collecte des informations disponibles aura sur les autorités statistiques comme sur l'administration fiscale.

1.11 Dans la majorité des petites entreprises, les états financiers continuent d'être envisagés comme une simple obligation, imposée par la loi au service de l'administration fiscale. Si la petite taille de l'entreprise, qui rend difficile l'engagement d'experts-comptables en interne, joue un rôle important à cet égard, le facteur principal demeure le manque de formation des gestionnaires et des chefs d'entreprise de nombreuses PME. Aussi convient-il de recommander et de soutenir la continuité et le renforcement des initiatives de formation et de sensibilisation des chefs d'entreprise à l'interprétation de l'information disponible, lesquelles contribueront à éviter certaines erreurs de «navigation à vue» au niveau de la gestion. Parallèlement, il faut également tenir compte de l'importance de l'actualisation de la formation des experts-comptables travaillant dans les cabinets d'experts-comptables qui concentrent le plus gros du travail d'élaboration des états financiers des petites entreprises. La formation de ces experts-comptables aux mises à jour législatives doit être encouragée et soutenue.

1.12 En ce qui concerne l'obligation faites aux entreprises opérant dans l'industrie extractive et l'exploitation forestière de communiquer les sommes versées aux gouvernements, le CESE se félicite de l'introduction de cette mesure mais préconise son extension à d'autres secteurs importants, estimant qu'au nom de la transparence il faudrait inclure dans son champ d'application des concessions d'intérêt public à des entités privées, notamment les transactions liées au réseau de transport, à l'eau, à l'énergie et aux communications, ainsi qu'au jeu, qui peuvent atteindre des montants considérables et qui, à l'exception du jeu, portent sur la fourniture de services publics de base à la population.

1.13 Certaines dispositions de la directive à l'examen vont à l'encontre de ce qui est établi dans les normes internationales d'information financière (IFRS – International Financial Reporting Standards), notamment en ce qui concerne l'inclusion dans le bilan d'un capital social souscrit non versé, ou encore au niveau de la période maximale d'amortissement pour l'écart d'acquisition (goodwill). Le CESE se félicite que la proposition de directive ne prévoit pas l’adoption obligatoire des normes internationales d'information financière (IFRS) pour les PME, dans l’attente d’avoir tiré tous les enseignements de leur application récente au niveau mondial.

1.14 Un régime applicable aux micro-entités, qui traiterait séparément de ces entreprises, est encore en discussion. Il importe que le cadre réglementaire les concernant soit compatible avec celui qui est en cours d'examen afin d'éviter la dispersion de l'information dans différents documents.

2. Contexte de la proposition

2.1 La proposition de directive en objet propose d'abroger les 4e et 7e directives comptables (78/660/CEE, relative aux comptes annuels de certaines formes de sociétés et 83/349/CEE relative aux états financiers consolidés) et de les remplacer par une directive unique régissant les états financiers annuels, les états financiers consolidés et les rapports associés de certaines formes d'entreprises.

2.2 La révision prévue s'inscrit dans un ensemble d'initiatives de la Commission qui visent la simplification des procédures imposées aux PME pour réduire les charges administratives qui pèsent sur ce type d'entreprise et compléter la proposition de directive de 2009 relative aux états financiers des micro-entités. L'établissement des états financiers est considéré comme l'une des obligations réglementaires les plus onéreuses pour les entreprises, en particulier pour celles de petite dimension.

2.3 La révision des directives comptables est mentionnée dans la communication de la Commission intitulée: «L'acte pour le marché unique- douze leviers pour stimuler la croissance et renforcer la confiance - ensemble pour une nouvelle croissance» comme l'un des leviers à même de stimuler la croissance, l'importance de la réduction des exigences réglementaires imposées aux PME tant au niveau européen que national étant soulignée dans ce document.

2.4 Les objectifs de cette révision sont: réduction et simplification des charges administratives que représente l'établissement des états financiers, en particulier pour les petites entreprises; plus grande clarté et meilleure comparabilité des états financiers, élément particulièrement important pour les entreprises ayant une activité transfrontière; protection des utilisateurs de l'information financière; transparence accrue concernant les sommes versées aux gouvernements par les entreprises opérant dans le secteur de l'industrie extractive et de l'exploitation de la forêt primaire.

2.5 La consultation organisée à l'intention des parties concernées, englobant les responsables de l'établissement des états financiers, les utilisateurs, les entités normatives et les autorités publiques, ainsi que l'analyse d'impact qui a été réalisée ont permis de tirer les conclusions suivantes:

2.5.1

En ce qui concerne la préparation des états financiers et dès lors que cet exercice est considéré comme une tâche très onéreuse pour une entreprise, plus particulièrement pour les moins grandes, il a été décidé de modifier les exigences visées dans les directives précédemment mentionnées en créant un «mini-régime» propre aux petites entreprises, qui revoit à la baisse les obligations en matière d'information à fournir dans l'annexe à joindre aux comptes, assouplit le contrôle légal et supprime l'obligation faite aux petits groupes d'établir des états financiers consolidés.

2.5.2

Les seuils applicables en fonction de la taille des entreprises sont harmonisés, assurant une égalité de traitement dans toute l'Europe pour les entreprises de même dimension.

2.5.3

Le nombre d'options à la disposition des États membres pour la présentation d'informations supplémentaires est limité dans le but d'harmoniser des pratiques au sein de l'UE et d'accroître le degré de comparabilité des états financiers.

2.5.4

La Commission ayant apporté son soutien à l’initiative internationale pour la transparence dans les industries extractives (EITI) et pris un engagement en ce sens dans sa déclaration de clôture du sommet du G8 à Deauville, la déclaration des sommes versées par les entreprises au profit des gouvernements tant au niveau individuel que consolidé devient obligatoire.

2.6 Afin de protéger les parties concernées d'une éventuelle diminution d'informations disponibles, il devient obligatoire de divulguer des informations en rapport avec les garanties et les engagements et relatives aux transactions avec les parties liées. Certains pays prévoyaient déjà cette obligation.

2.7 En simplifiant les règles comptables applicables aux PME, l'on espère contribuer à l'amélioration de l'environnement des entreprises et inciter à la création d'entreprises avec l'impact positif que cela suppose sur la création d'emplois. Parallèlement, et dès lors que les économies que ces simplifications permettront de dégager proviendraient de la réduction des rétributions des experts-comptables externes ou des cabinets d'experts-comptables, l'on peut s'attendre à un impact légèrement négatif sur l'emploi, ce qui en termes globaux, se traduira selon la Commission et en ce qui concerne l'emploi, par un impact global nul de cette mesure.

2.8 La simplification de la préparation des pièces comptables prévue pour les entreprises de plus petite dimension ne devrait pas dissuader les entreprises de croître. L'augmentation des coûts qu'entraînerait le redimensionnement pour les entreprises n'est pas considérée comme un facteur décisif dans la décision d'expansion des entreprises.

3. Principales mesures

3.1 En vue de réduire la charge administrative liée à l'établissement des états financiers, un régime propre aux petites entreprises est introduit, limitant l'obligation de fournir dans l'annexe certaines informations. Ne figureront plus parmi les mentions obligatoires que: les méthodes comptables, les garanties, les engagements, les éventualités et les arrangements non comptabilisés au bilan, les événements postérieurs à la date de clôture du bilan et non comptabilisés, les dettes à long terme et les garanties et les transactions avec les parties liées. Bien que cette divulgation soit obligatoire dans certains États membres, la majorité d'entre eux prévoit une exemption à l'obligation de fournir des informations relatives aux événements postérieurs à la date de clôture du bilan non comptabilisés et aux transactions avec les parties liées, ces exigences pouvant donc constituer des obligations supplémentaires. Toutefois, l'inclusion de cette obligation est jugée nécessaire pour pallier la diminution de l'information disponible et protéger les utilisateurs des informations.

3.2 Il est prévu d'harmoniser les seuils d'encadrement applicables en fonction de la dimension des entreprises, en les ramenant à trois catégories: petites, moyennes et grandes (seuils calculés en fonction du total du bilan, du montant net du chiffre d'affaires et du nombre de membres du personnel), pour garantir une caractérisation uniforme dans toute l'UE. Ainsi, des entreprises de même dimension dans différents États membres sont traitées sur un pied d'égalité et la réduction des charges administratives, objectif de la proposition à l'examen, bénéficiera équitablement aux entreprises de plus petite taille de tous les États membres.

3.3 Le contrôle légal des comptes n'est plus obligatoire pour les petites entreprises. Compte tenu néanmoins de la dimension des entreprises en question, l'exigence de transparence dans la présentation des comptes ne semble néanmoins pas remise en cause, de manière générale. Le contrôle indépendant des comptes, même simplifiés, l’exigence de transparence dans leur présentation et dans l’information fournie aux parties concernées, en ce compris le dialogue social, restent indispensables pour les petites entreprises.

3.4 La présentation des états financiers consolidés n'est plus obligatoire pour les petits groupes (quand l'entreprise mère et ses filiales, sur une base consolidée, ne dépassent pas deux des critères).

3.5 Deviennent en revanche obligatoire les principes généraux de «l'importance relative» et de «prééminence de la substance sur la forme», qui conjugués à une réduction des options en matière de fourniture des informations supplémentaires à la disposition des États membres, contribuent à l'harmonisation des pratiques dans toute l'UE en élevant le degré de comparabilité des états financiers.

3.6 Est prévue également une nouvelle procédure applicable aux grandes entreprises et aux entités d'intérêt public, en vertu de laquelle elles doivent déclarer les sommes versées aux gouvernements dans le cadre de leurs activités extractives ou d'exploitation forestière.

4. Observations

4.1 La charge que représente actuellement l'établissement des états financiers est considérable et le CESE soutient l'objectif de simplification poursuivi par la Commission dans le cadre de l'approche «priorité aux PME». C'est en effet dans les micros, petites et moyennes entreprises que la charge administrative et les coûts d'opportunité liés à la préparation des états financiers se fait le plus lourdement sentir; ces simplifications auront donc un impact sur la grande majorité des entreprises européennes.

4.2 Près de vingt années se sont écoulées depuis la création du marché unique. La Commission affiche désormais sa volonté de simplifier les procédures qui ont jusqu'ici pesé sur le fonctionnement des entreprises. L'importance des efforts de simplification est indéniable et les objectifs qui les sous-tendent méritent d'être salués et soutenus. Cette volonté de simplification ne doit cependant pas conduire à tomber dans l'excès et il faut garantir la confiance et l'information des parties concernées et des utilisateurs d'informations financières, ce qui semble être le cas dans la proposition à l'examen. La simplification ne doit pas conduire à la nécessité de renforcer l'information contenue dans les états financiers au moyen d'autres éléments supplémentaires pour satisfaire les exigences d'information fiscales ou les exigences des banques. Si tel devait être le cas, nous nous trouverions face à un effet pernicieux et contraire précisément à l'objectif proposé, ce qui alourdirait davantage les coûts pour les entreprises qui se verraient obligées de maintenir trois types d'informations différentes à différentes fins: légales, fiscales et de financement.

4.3 Comme toute modification, celles qui sont maintenant proposées nécessiteront des adaptations qui, dans un premier temps, peuvent ne pas faire l'objet d'un consensus, voire se traduire par un fort impact au plan économique, mais qui conduiront nécessairement à une réduction des coûts par la suite et à une plus grande homogénéité des critères appliqués et des types d'informations à l'échelle de l'UE. L'on pourra même enregistrer au début une incidence négative au niveau du coût des lors qu'il sera essentiel de procéder par exemple à des mises à jour des logiciels, à des actions de formation et à des réajustements dans la collecte des données fiscales et statistiques. Ces efforts seront certainement rapidement compensés par les bénéfices qui résulteront des changements introduits. L'effort de simplification doit par conséquent être soutenu et l'accompagnement de ces mesures au moyen d'autres, notamment de promotion de la formation et de sensibilisation des chefs d'entreprise, des experts-comptables et des utilisateurs de l'information fournie dans les états financiers, pourrait s'avérer très utile à cette fin.

4.4 Un point particulièrement important à signaler dans cette proposition de modification est l'exemption du contrôle légal des comptes pour les petites entreprises, qu'il s'agisse de sociétés anonymes ou pas. Le CESE n’est pas favorable à cette dérogation pour les entreprises de plus de 25 travailleurs car le contrôle par un organe indépendant habilité apporte aux PME une aide appréciable et une garantie. L’audit légal remplit une fonction sociale qui est d’établir la véracité des états financiers, laquelle est la condition sine qua non, dans une société qui dépend largement des performances des entreprises dans une économie de marché. Cette mesure a un impact financier réel très considérable sur la vie des entreprises non cotées, qui sont obligés de se conformer à cette procédure sur la seule base de leur forme juridique et non de leur taille. Il ne fait aucun sens qu'une petite entreprise non cotée et partant, non tenue de satisfaire les exigences de divulgation et de transparence qui en découlent et dont le maintien est essentiel, soit obligée de suivre une procédure onéreuse pour la seule raison qu'elle a décidé de se constituer en tant que personne morale, dont la forme juridique implique cette obligation. Le contrôle légal des comptes doit répondre aux besoins des destinataires des états financiers et pas uniquement, et de manière aveugle, respecter les procédures légales obligatoires liées à la forme juridique des entreprises. Il revient aux associés et aux actionnaires, gérants et administrateurs des petites entreprises de décider de procéder ou non au contrôle légal des comptes et les États membres ne doivent pas être autorisés à imposer cette exigence, même s'il faut pour cela modifier la législation nationale sur l'encadrement juridique des différentes formes de sociétés.

Le contrôle légal des comptes pourra être exigé dans les entreprises de plus de 25 travailleurs.

4.5 Comme il l'a fait dans son avis sur la «proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la directive 78/660/CEE, concernant les comptes annuels de certaines formes de sociétés et concernant les micros-entités», le CESE accueille favorablement la proposition de simplification en ce qu'elle peut jouer un rôle moteur en favorisant l'esprit d'entreprise et la compétitivité, et partant l'achèvement du marché unique. Il salue également l'effort d'homogénéisation au moyen de la simplification imposée dans tous les États membres, qu'il avait en son temps préconisée.

4.6 Une autre innovation à relever et dont l'importance pour la promotion du marché unique sera certainement considérable est la définition des critères de taille et leur application dans tous les États membres. C'est en effet la seule manière de garantir aux entreprises d'une même taille un traitement sur un pied d'égalité dans toute l'UE. Il est à noter néanmoins que les micro-entreprises ne figurent pas dans les catégories mentionnées à l'article 3 de la directive, ce qui est en contradiction avec les définitions utilisées dans certaines rubriques, comme les aides d'État, la contribution des Fonds structurels et les programmes de l'UE. Cette catégorie d'entités, reconnue comme étant une source de dynamisme entrepreneurial et de création d'emplois, figure dans la recommandation 2003/361/CE. Il faut par conséquent inclure dans la directive à l'examen une définition relative à la catégorie des micro-entreprises pour englober dans un même document toutes les catégories d'entreprises communément utilisées dans l'UE.

4.7 En outre et toujours concernant les micro-entreprises, la proposition de directive de 2009 relative à ces entités est toujours en cours de négociation. Cette scission en deux documents qui portent sur les mêmes matières ne semble pas logique. La dispersion de l'information est une source de coûts et de confusion pour les utilisateurs; aussi doit-elle et peut-elle être évitée dans ce cas. Il importe par conséquent d'assurer la compatibilité du cadre concernant les micros-entités avec la proposition de directive à l'examen, voire de l'aligner sur celle-ci, afin d'éviter toute dispersion d'information et de faire en sorte qu'il ne soit pas nécessaire pour les entreprises et les experts-comptables de consulter plusieurs documents.

4.8 En ce qui a trait à la déclaration des sommes versées aux gouvernements et bien qu'il puisse exister certaines réticences à l'application de cette mesure à d'autres secteurs d'activités d'intérêt public ou impliquant des concessions publiques, au-delà de celles prévues pour les industries extractives et forestières, le CESE préconise de poursuivre sur la voie de cet objectif ambitieux en rendant compte des relations entre les sociétés et les secteurs publics, dans le cadre des transactions liées aux réseaux de transport, à l'eau, à l'énergie et aux communications ainsi qu'au jeu. L'introduction de cette mesure est une innovation mais il est possible et souhaitable d'aller plus loin en la matière.

4.9 Certaines dispositions semblent aller à l'encontre de ce qui est établi dans les normes internationales d'information financière (IFRS) alors que la majorité des pays de l'UE ont actuellement déjà adopté ces normes, bien que ce ne soit pas une obligation générale en Europe de le faire pour ce qui est des PME. Les IFRS sont déjà obligatoires dans l'établissement des états financiers des entreprises cotées et il existe une tendance à l'uniformisation des pratiques comptables au travers de ces normes, tendance que la directive à l'examen devrait refléter. Il importe à cet égard de noter l'existence de contradictions entre deux éléments: l'inclusion dans le bilan, à la rubrique «capital social», du capital souscrit non versé et de l'amortissement pour l'écart d'acquisition (Goodwill) pendant une période maximale de cinq ans. Lorsque tous les enseignements de l'application au niveau international des récentes normes IFRS relatives aux PME auront été tirés et dès lors que la correction de ces contradictions ne sera pas incompatible avec la simplification des procédures, il importera d'aligner les règles appliquées dans l'UE sur les normes internationalement admises.

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/89

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un programme “Consommateurs” pour la période 2014-2020»

COM(2011) 707 final — 2011/0340 (COD)

(2012/C 181/16)

Rapporteure: Mme MADER

Le 30 novembre et le 13 décembre 2011, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 169 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un programme “Consommateurs” pour la période 2014-2020»

COM(2011) 707 final — 2011/0340 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 109 voix pour, 11 voix contre et 8 abstentions.

1. Synthèse

1.1 La Commission a présenté sa proposition de règlement relatif à un programme «consommateurs» pour la période 2014-2020 qui s’inscrit dans la continuité de la communication de la Commission «Europe 2020 - Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive» et entend «placer un consommateur fort au centre du marché unique».

1.2 Le CESE se félicite que les programmes «consommateurs» et «santé» fassent l’objet de deux propositions séparées ce qui doit permettre un traitement adéquat pour chacun d’entre eux.

1.3 Il note la volonté affichée par la Commission de mettre la consommation au centre des politiques de l’UE, ce qui, dans le contexte actuel, est essentiel. Il constate la faiblesse des moyens mis au service de cette ambition et s’interroge sur la capacité de la mettre en œuvre de manière effective.

1.4 Le CESE prend acte de l’engagement visant à mettre en place les moyens statistiques afin de connaître la réalité du marché et d’en suivre l’évolution dans un contexte très tendu, tant sur les questions économiques que sociales et environnementales.

1.5 Le Comité relève la volonté de mettre en place des indicateurs de suivi, d’autant plus indispensables que le programme couvre une période longue au regard de la situation actuelle.

1.6 Le CESE insiste sur la nécessité de renforcer les normes de sécurité des produits commercialisés et des services sur le territoire de l'UE, ce qui suppose d’accroître les contrôles, d’assurer une coopération entre les autorités compétentes qui doivent disposer de moyens de sanction efficaces.

1.7 Le Comité soutient les mesures visant à améliorer les programmes d’information et d’éducation des consommateurs et à valoriser les bonnes pratiques afin de fournir des informations pertinentes provenant de sources indépendantes. Il attire l’attention sur la nécessité de disposer d’informations vérifiables, de qualité et accessibles à tous publics pour permettre une consommation durable.

1.8 Le rôle des organisations de consommateurs indépendantes dans ce contexte est primordial. Le CESE recommande que l’on augmente leurs moyens financiers de manière significative, notamment pour leur permettre de se doter des moyens d’expertise nécessaires d’autant plus que leur champ d’activité est très étendu. Le maintien des équilibres économiques exige en effet qu’elles soient à même de jouer pleinement leur rôle de contre-pouvoir.

1.9 Le CESE invite les États membres à reconnaître, soutenir et financer les associations de consommateurs nationales qui participent pleinement à la réalisation du Marché Intérieur.

1.10 Le CESE soutient les différentes initiatives qui sont proposées pour compléter les dispositifs de règlement extrajudiciaire des litiges. Il note cependant qu’aucune référence n’est faite à l’action de groupe, moyen indispensable pour assurer le respect de la législation, comme il l’a souligné dans différents avis.

2. Résumé de la proposition de règlement de la Commission

2.1 La proposition de la Commission vise à établir, pour la période 2014-2020, un programme «consommateurs», succédant au programme d’action communautaire dans le domaine de la politique des consommateurs établi pour la période 2007-2013. Il détermine un cadre de financement des actions de l’Union.

2.2 Le règlement s’inscrit dans la continuité de la communication de la Commission «Europe 2020 - Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive» qui préconise de doter les citoyens des moyens nécessaires pour participer pleinement au marché unique.

2.3 Il a été établi après qu’il a été procédé à une étude d’impact à mi-parcours du programme d’action communautaire dans le domaine de la politique des consommateurs 2007-2013 auprès des différentes parties prenantes.

2.4 Cette évaluation a fait ressortir la valeur ajoutée du programme malgré la faiblesse du financement octroyé et la prise en compte partielle des nouveaux défis sociaux et environnementaux.

2.5 Le programme pour la période 2014-2020 prend en compte les différentes observations formulées. Pour être financées, les actions proposées devront intégrer les questions liées à l’environnement économique, social et technique, notamment les problèmes qui ont trait à la mondialisation, à la numérisation, à la nécessité d’évoluer vers des modes de consommation plus durables, au vieillissement de la population, à l’exclusion sociale et aux problèmes des consommateurs vulnérables.

2.6 Le nouveau programme entend contribuer à la réalisation de l’objectif de la future politique des consommateurs qui est de «placer un consommateur fort au centre du marché unique».

2.7 Cet objectif implique, selon la Commission, une meilleure protection de la santé, de la sécurité et des intérêts économiques des consommateurs, la promotion de leur droit à l’information et à l'éducation ainsi qu’un accès aisé à des voies de recours efficaces.

2.8 La Commission propose de poursuivre cet objectif général au moyen de quatre objectifs spécifiques:

—	la consolidation et le renforcement de la sécurité des produits grâce à une surveillance efficace des marchés dans toute l’Union;

—	l’amélioration de l’éducation et de l’information des consommateurs et leur faire mieux connaître leurs droits, le développement de la base d’informations sur laquelle la politique des consommateurs est fondée et le soutien aux organisations de consommateurs;

—	la consolidation des droits des consommateurs, notamment par la réglementation et l’amélioration des voies de recours;

—	le soutien des mesures visant à assurer le respect des droits des consommateur, en renforçant la coopération entre les instances nationales chargées de faire appliquer la législation et en développant le conseil aux consommateurs.

3. Appréciation de la proposition de la Commission

3.1 Le CESE partage l’objectif visé par le programme consistant «à placer un consommateur fort au centre du marché unique». Il considère, comme la Commission le souligne à juste titre, qu’il convient d’accorder un degré de priorité élevé à la prise en considération dans toutes les politiques de l’Union européenne des intérêts des consommateurs dont les dépenses représentent 56 % du PIB et sont essentielles à la relance de la croissance.

3.2 Les institutions de l’UE et les gouvernements nationaux doivent adopter une politique des consommateurs pour le XXIe siècle et admettre que les consommateurs sont la force motrice et des parties prenantes très importantes qui permettent le bon fonctionnement du marché. En effet, un marché réellement concurrentiel a besoin de consommateurs bien informés et confiants. Le renforcement de la position/l’émancipation du consommateur est un facteur qui contribue à l’amélioration de la qualité des produits, des services et qui permet un fonctionnement plus efficace de l’économie de marché.

3.3 Les contours de la politique des consommateurs devraient être étendus et l’UE devrait aspirer à rechercher davantage de compétitivité et d’innovation en faveur de ses citoyens. La politique des consommateurs devrait être considérée comme une priorité dans l’agenda politique et être intégrée dans toutes politiques et programmes de travail pertinents.

3.4 Il regrette à ce titre que le montant de l’enveloppe budgétaire accordée pour la stratégie Europe 2020 soit en net décalage avec l’ambition affichée. Ramenée aux 500 millions de consommateurs que compte l’Union à 27 pays, la somme accordée par an et par consommateur représente 5 centimes d’euros, un montant même inférieur à celui du programme 2007-2013 qui avait été évalué dans l’avis du Comité (1) à 7 centimes.

3.5 Le CESE accueille favorablement les grandes lignes définies par le programme au moyen des quatre objectifs spécifiques. Le présent programme se situe dans la droite ligne du programme précédent et n’apporte pas de novation alors même que les nouvelles technologies influent sur les conditions du marché. Il considère que les moyens développés pour mettre en œuvre les objectifs affichés doivent être plus précis et complétés.

3.6 Le CESE invite la Commission européenne à établir une liste de tous les programmes de l’Union qui traitent de et qui contribuent à la promotion et à la protection des intérêts des consommateurs, cela afin d’intégrer la politique «Consommateurs» dans tous les programmes de l’UE.

3.7 Le CESE estime toutefois qu’il est nécessaire d’intégrer un cinquième objectif relatif à la représentation et la participation des consommateurs dans la proposition de la Commission. Naturellement, le CESE accueille favorablement l’inscription dans le Programme de la Commission du renforcement des capacités de représentations et la reconnaissance du soutien en faveur des organisations de représentation des consommateurs et de leur capacité d’expertise. En effet, permettre une meilleure représentation des consommateurs et renforcer leurs capacités devrait être un objectif à part entière. Dans le but de s’assurer que la promesse de la Commission, de mettre le consommateur au cœur des décisions de l’UE, soit atteinte, le Programme devrait être amendé afin d’inclure un cinquième objectif.

3.8 Le Programme «Consommateurs» devrait y allouer une partie de son budget (frais de transport, travail de préparation et participation aux groupes d’experts) afin de permettre une meilleure représentation des consommateurs par des organisations indépendantes des consommateurs, dans les différents groupes d’experts, où la contribution des consommateurs est nécessaire. De même, d’autres programmes de l’UE devraient, si nécessaire, allouer un budget spécifique afin de favoriser la contribution des organisations de représentation des consommateurs.

3.9 Le CESE rappelle à la Commission la nécessité de présenter un «Agenda du consommateur européen» ambitieux (annoncé dans le programme de travail de la Commission 2012 pour le second trimestre 2012) et de se baser sur le principe de renforcer la position des consommateurs («empowerment») dans le respect des principes véhiculés par l’économie sociale de marché, à l’image des rapports votés par le Parlement européen.

3.10 La proposition pour un «Agenda du consommateur européen» devra réellement rechercher à renforcer la position du consommateur en se basant sur la sécurité, l’information pertinente et l’éducation, les droits, les voies de recours et l’accès à la justice, ainsi que les mesures d’exécution.

3.11 Cependant la «responsabilisation» des consommateurs européens ne doit pas se traduire par un transfert de responsabilité vers les consommateurs mais le programme «Consommateurs» doit avant tout créer les conditions d’un Marché juste et équitable dans lequel les consommateurs se sentent en confiance pour consommer librement où qu’ils se trouvent. Cette confiance recouvre la nécessité d’être suffisamment informé et conseillé de manière impartiale sur leurs droits afin de faire des choix de consommation éclairés.

3.12 Le CESE souligne la nécessité d’assurer la cohérence temporelle entre «l'Agenda du consommateur européen» et la proposition de règlement relatif à un programme «Consommateurs» afin d’assurer la cohérence et la qualité entre le Programme et les objectifs stratégiques.

3.13 Le Comité entend ainsi souligner, concernant l’élaboration par la Commission d’initiatives législatives et réglementaires, la nécessité d’assurer un niveau de protection élevé des consommateurs (article 169 du Traité). Il rappelle à cet effet que le niveau d’harmonisation retenu doit être adapté et en aucun cas conduire ou permettre un recul des droits des consommateurs européens quel que soit leur pays d’origine. À cet égard, le CESE est opposé à des éventuelles initiatives, comme le régime optionnel, qui permettraient de remettre en cause la protection existante afin de protéger les consommateurs qui sont la partie faible au contrat et qui n’ont pas toujours les moyens de se faire assister.

3.14 Le CESE considère par ailleurs qu’il convient d’apporter des garanties sur la consultation des consommateurs et de leurs représentants lors de l’élaboration de textes ou d’actions les concernant et de renforcer les moyens dont ils disposent.

3.15 Le CESE attache une importance particulière aux mesures pour renforcer la sécurité des produits sur l’ensemble du marché. Il soutient la mise en place d’actions de coopération spécifiques conformément à la Directive 2001/95/CE (2) et les recherches mises en place en vue d’établir de nouvelles normes ou de nouveaux critères de sécurité. Au regard des problématiques qu’ils ont à traiter, il s’interroge sur le niveau des moyens dont disposeront les différents organismes chargés des contrôles. Il lui paraît nécessaire d’organiser des campagnes d’information nationales coordonnées par la Commission.

3.16 Le CESE approuve les mesures proposées en vue d’informer et d’éduquer les consommateurs. L’amélioration de ces deux aspects de la protection des consommateurs contribuera à renforcer la connaissance des consommateurs sur leurs droits et ainsi à leur redonner confiance. Dans ce contexte, le CESE souligne que les textes législatifs de l’Union doivent être plus transparents et compréhensibles pour les citoyens.

3.17 Le Comité soutient la mise en place de bases d’informations par l’intermédiaire de la réalisation d’études, d’analyses et de statistiques qui doivent permettre une meilleure connaissance du marché pour l’élaboration des politiques dans les domaines concernant les consommateurs.

3.18 En ce qui concerne le projet DOLCETA qui fonctionne sous le programme «Consommateurs» actuel, mais qui ne sera pas maintenu sous la même forme et dans les mêmes proportions, le CESE encourage la Commission à trouver une solution pour conserver les informations et les connaissances acquises grâce à ce projet afin d’éviter que cet investissement significatif ne soit perdu.

3.19 Il considère que toutes les initiatives permettant une amélioration de la transparence des marchés sont primordiales quel que soit le domaine concerné, par exemple, le domaine des produits financiers, de la protection des données personnelles, de l’énergie, des technologies numériques et des télécommunications, des transports.

3.20 Du point de vue de la politique des consommateurs, alors que la formation est fondamentale pour leur permettre d’être sensibilisés à leur rôle, droits et obligations à l’intérieur du marché et dans la société afin d’adapter leurs comportements en fonction de ceux-ci, il faut cependant souligner que l’absence de formation des consommateurs est parfois utilisée comme une excuse par les dirigeants politiques et les entreprises malintentionnées pour se déresponsabiliser et pour limiter leur effort afin de créer un environnement favorable aux consommateurs.

3.21 Le Comité estime qu’il est nécessaire de se concentrer de manière prioritaire sur l’application et l’amélioration des droits des consommateurs.

Par ailleurs, il soutient la position de la Commission qui rappelle que la réalisation de l’objectif d’éducation et d’une information adaptée à tous les consommateurs est importante.

3.22 Dans tous les cas, les objectifs d’amélioration de la formation et de l’information ne peuvent être atteints sans associer les différents acteurs sociaux économiques. Il soutient la proposition de partir de l’existant afin que les bonnes pratiques puissent être recensées, améliorées si nécessaire et exploitées de manière à ce que l’impact sur les consommateurs des actions et outils mis à disposition soit réel, ce qui suppose que des moyens substantiels leur soient affectés.

3.23 Nous devrions nous concentrer également, sur la formation des entreprises qui ne sont malheureusement pas suffisamment informées sur les droits des consommateurs. D’autres programmes de l’UE devraient offrir de telles formations sur le droit de la protection des consommateurs à destination des entreprises.

3.24 Les organisations de consommateurs ont pour but d’identifier et de donner une réponse cohérente aux problèmes que rencontrent les consommateurs, et de représenter leurs intérêts. Par leurs actions en faveur de l’application des droits des consommateurs, elles contribuent à faire évoluer les règles de droit.

3.25 En raison de ce rôle central dévolu aux organisations de consommateurs régionales, nationales et européennes qui doivent détenir une expertise de plus en plus large, le CESE considère qu’il faut renforcer leurs capacités de manière significative en augmentant les fonds qui leur sont consacrés. Il attache une grande importance à l’aide apportée aux associations à ces différents niveaux et plus spécialement dans les pays où le mouvement consommateur n’est pas suffisamment développé.

3.26 Le CESE prend note qu’un quart du budget du Programme sera alloué aux Centres européens des Consommateurs (CEC). Cet investissement est particulièrement nécessaire et largement soutenu par le CESE qui demande à la Commission de continuer à présenter des rapports annuels encore plus détaillés sur le fonctionnement des CEC. Le CESE souligne l’importance de baser ces rapports sur des critères précis et pertinents afin de mettre en exergue le fait que ce réseau apporte des résultats concrets pour les consommateurs européens même s’il n’a pas encore atteint son degré de notoriété idéal.

3.27 L’introduction dans le prochain Programme relatif à la politique des consommateurs d’un mécanisme de financement proactif et prééminent en faveur de la poursuite du développement du mouvement des consommateurs est un élément essentiel.

3.28 Sur les voies de recours, le CESE constate que la Commission affiche sa volonté de privilégier les solutions basées sur la corégulation ou l’autorégulation. Il salue les initiatives prises par les professionnels pour améliorer les pratiques. Il réaffirme néanmoins que les pratiques dites de «soft law» ne peuvent se substituer à un environnement législatif ou réglementaire.

3.29 Le CESE soutient les démarches engagées par la Commission pour faciliter l’accès des consommateurs aux modes de résolution extrajudiciaires des différends et partage la proposition visant à assurer un suivi de leur fonctionnement et de leur efficacité. Il considère que l’efficacité de ces dispositifs ne peut être atteinte qu’à la condition d’assurer l’indépendance des systèmes proposés aux consommateurs.

3.30 Le Comité estime néanmoins que la proposition doit être complétée, la consolidation des droits des consommateurs supposant également qu’ils disposent de moyens juridiques adaptés pour faire valoir leurs droits. Comme il l’avait mentionné dans son avis sur le programme 2007-2013 ainsi que dans ses avis sur l’action de groupe dans le domaine du droit communautaire de la consommation (3) et sur le livre blanc sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de la concurrence sur les ententes et abus de position dominante (4), il propose que soit fait référence à la nécessité de prévoir un renforcement de l’accès à la justice et, en particulier, au recours collectif.

3.31 Il soutient les mesures proposées visant à assurer le respect de la législation, notamment les mécanismes de coopérations entre les autorités nationales chargées de veiller à l’application de la législation en matière de protection des consommateurs ainsi que la coordination de la surveillance qui rendent les actions plus efficaces.

3.32 Le CESE considère que la résolution des litiges, y compris en ligne, doit faire l’objet d’une attention soutenue. Il note que de nouveaux objectifs sont fixés, notamment pour les CEC qui ont pour objet de contribuer à l’information des consommateurs et au règlement des litiges transfrontaliers. Il attache de l’importance à une évaluation en cours de programme afin d’ajuster les financements qu’il est prévu d’y affecter.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 88, 11.4.2006, p. 1.

(2) JO L 11, 15.1.2002, p. 4.

(3) JO C 162, 25.6.2008, p. 1.

(4) JO C 228, 22.9.2009, p. 40.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/93

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et portant modification du règlement (CE) no 2006/2004 et de la directive 2009/22/CE (directive relative au RELC)»

COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD)

(2012/C 181/17)

Rapporteur: Jorge PEGADO LIZ

Le 13 décembre 2011 et le 14 décembre 2011, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et portant modification du règlement (CE) no 2006/2004 et de la directive 2009/22/CE (directive relative au RELC)»

COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 121 voix pour, 11 voix contre et 8 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE se félicite, qu'après les nombreux appels des organisations européennes de consommateurs et du Comité lui-même dans plusieurs de ses avis, la Commission ait enfin transformé ses recommandations 98/257 et 2001/310 en un instrument juridique contraignant.

1.2 Le CESE estime néanmoins que la base juridique la plus appropriée serait l'article 169, paragraphe 2, lettre b et paragraphe 4 du traité, et non le seul article 114, sans oublier les articles 38 et 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

1.3 Le CESE recommande la création d'une «marque européenne de conformité», basée sur des principes structurels communs à octroyer aux mécanismes de REL respectant les exigences établies dans la proposition à l'examen et qui permette également d'identifier, de manière harmonisée et sans coûts pour les professionnels, ceux qui adhérent à ces mécanismes.

1.4 Le CESE prend acte que les systèmes de REL peuvent être appliqués aux conflits collectifs, en tant que premier pas vers la création d'un mécanisme judiciaire de recours collectif dans l'UE, mais recommande que cette possibilité soit clairement établie dans le texte et que le régime de ce mécanisme soit convenablement défini.

1.5 À cette fin, le Comité rappelle néanmoins que cela n'écarte nullement la nécessité et l'urgence de doter l'UE d'un instrument judiciaire harmonisé d'action collective au niveau européen qu'une éventuelle extension des systèmes de REL aux conflits collectifs ne saurait remplacer.

1.6 Le CESE approuve les principes visés aux articles 7, 8 et 9 de la proposition, mais recommande, pour des raisons de sûreté et de clarté, de maintenir les définitions des principes du contradictoire et de représentation telles qu'elles figurent dans les recommandations, garantissant explicitement la possibilité que les parties concernées puissent se faire représenter par des avocats ou des tiers, en particulier par des associations représentant les intérêts des consommateurs.

1.7 Le CESE recommande également que le principe d'indépendance ne soit pas remplacé par un vague «principe d'impartialité», dont le contenu est autre et moins précis et la nature différente.

1.8 Le CESE est exprime de fortes réticences à ce que ces mécanismes puissent traiter des réclamations introduites par des professionnels contre des consommateurs; Toutefois, compte tenu des dispositions du «Small Business Act» pour l'Europe, les micro et petites entreprises devraient pouvoir résoudre leurs litiges avec des consommateurs au moyen des mécanismes de REL dans des cas bien précis et selon des conditions à définir.

1.9 Le CESE insiste sur le fait que cette proposition ne devra en aucun cas remettre en cause les systèmes de nature contraignante dont les États membres sont dotés ou qu'ils créent, conformément à leurs propres traditions juridiques.

Le Comité accepte que les décisions des REL puissent ne pas être contraignantes pour les parties, à la condition uniquement de l'existence dune garantie expresse que ces parties ne seront pas empêchées d'introduire un recours devant des tribunaux ordinaires compétents.

1.10 Le CESE invite la Commission à prévoir dans la proposition à l'examen, un texte identique à celui qui figure dans la proposition de règlement relatif au RLLC sur la claire prévalence du droit d'accès à la justice, dans le sens où les organes de REL ne peuvent se substituer ni constituer une véritable «alternative» à la fonction des tribunaux judiciaires, mais plutôt un instrument complémentaire précieux pour la résolution des litiges.

1.11 Le CESE recommande que la question de financement de ces systèmes soit abordée de manière explicite et courageuse, alors que les organisations représentatives des consommateurs et certains États membres ne sont pas en mesure de faire face à l'accroissement des dépenses découlant de leur mise en place, étant entendu que cette question est décisive pour la garantie de l'impartialité et de l'indépendance des systèmes.

1.12 Le CESE estime qu'il y a lieu de revoir et d'améliorer la teneur de certaines exigences afin de les rendre plus claires, moins ambigües et leurs dispositions plus efficaces. Il invite la Commission à tenir compte de ses observations spécifiques.

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1 Considérant que lors de l’achat de marchandises et de services dans le marché intérieur, une grande proportion des consommateurs européens rencontre des problèmes qui demeurent souvent irrésolus;

Considérant que les recommandations 98/257/CE (1) et 2001/310/CE (2) n'ont pas été appliquées de manière efficace et que subsistent des lacunes, un manque de sensibilisation des parties intéressées et une qualité inégale des procédures dans les différents États membres;

Considérant le contenu et les conclusions de plusieurs études sur la question commandées au fil des ans;

Considérant les résultats de la dernière consultation publique lancée en janvier 2011 ainsi que l'analyse d'impact SEC (2011) 1408 final du 29 novembre 2011;

La Commission, avec cette proposition de directive, a pour objectif de:

garantir que tous les litiges survenant entre un consommateur et un professionnel à la suite de la vente de biens ou de la prestation de services, quel que soit le secteur économique, puissent être soumis à un organe de règlement extrajudiciaire des litiges (REL), que le plaignant soit consommateur ou professionnel;

b)	veiller à ce que les consommateurs puissent bénéficier d’une assistance quand ils sont concernés par un litige de consommation transfrontalier;

c)	garantir que les autorités de REL satisfont aux principes de «qualité tels que l’impartialité, la transparence, l’efficacité et l’équité» et que les procédures tendent vers la «gratuité»;

d)	charger, dans chaque État membre, une autorité compétente unique de contrôler le fonctionnement de tous les organes de REL;

e)	s'assurer que les États membres mettent en place des sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives à appliquer en cas de violation des dispositions concernant les obligations d'informer les consommateurs et les autorités compétentes;

f)	ne pas interdire aux États membres de maintenir ou d'approuver des procédures de REL relatives à des litiges entre professionnels;

g)	ne pas empêcher les États membres de maintenir ou d'introduire des mécanismes de REL permettant de traiter conjointement des litiges similaires entre un professionnel et plusieurs consommateurs (intérêts collectifs);

h)	encourager les États membres à développer des organes de REL qui couvrent également les professionnels des autres États membres.

2.2 À cet effet, la Commission propose de transformer les recommandations évoquées en directive, conférant ainsi un caractère contraignant à leurs dispositions et utilisant à cette fin, comme base juridique, le seul article 114 du TFUE (achèvement du marché intérieur).

2.3 La directive n'imposera toutefois pas aux professionnels de se soumettre aux procédures de REL, pas plus que les conclusions de ces dernières ne seront contraignantes pour eux.

2.4 La directive proposée prévaudra sur toute disposition de la législation européenne destinée à encourager la création d'organes de REL, dans la mesure où cette mesure législative ne garantit pas un niveau au moins équivalent en matière de protection des consommateurs.

2.5 La directive proposée s'appliquera à tous les organes offrant, de manière durable, une résolution de litiges au moyen d'une procédure de REL, y compris les procédures d'arbitrage institutionnalisé qui ne sont pas établies ad hoc.

3. Observations générales

3.1 Le CESE, qui, dans de nombreux avis et depuis plusieurs années, a plaidé avec insistance pour la transformation des recommandations 98/257/CE et 2001/310/CE en acte législatif contraignant, ne peut que se féliciter de cette initiative de la Commission, qui cependant, outre les observations qui suivent, a pour défaut d'être tardive. Il se demande également, si, pour une plus grande certitude et sécurité, l'instrument n'aurait pas pu/dû se présenter sous la forme d'un règlement au lieu d'une directive.

3.2 De même, en ce qui concerne la base juridique, le CESE estime qu'il s'agit ici également d'un instrument de protection des consommateurs, et non simplement de la réalisation du marché intérieur, et que dès lors, la base juridique la plus appropriée, au cas où l'article 81 n'est pas adopté, devrait être l'article 169, paragraphe 2, lettre b, et paragraphe 4 du traité et non seulement l'article 114, sans oublier les articles 38 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

3.3 Le CESE se félicite de l'exclusion des procédures présentées de manière trompeuse comme étant des résolutions à l'amiable de litiges de consommation, alors qu'il ne s'agit que d'un stratagème commercial, dans la mesure où les organes responsables sont employés et rémunérés par le professionnel et que leur impartialité et indépendance ne peuvent dès lors être garanties. Pour éliminer tout doute, le Comité propose de créer une «marque européenne de conformité» à octroyer aux mécanismes de REL, respectant les exigences établies dans la proposition à l'examen (à l'instar du «label de confiance» qui existe en Espagne) et qui permette également d'identifier, de manière harmonisée et sans coûts pour les professionnels, ceux qui adhérent à ces mécanismes, les consommateurs pouvant ainsi avoir confiance en eux.

3.4 Le CESE salue l'élargissement de la notion de consommateur, suite à la nouvelle directive sur les droits des consommateurs (3), aux personnes concluant des contrats à double finalité, dans lesquels leur activité commerciale n'est pas prédominante dans le contexte général du contrat. Il souhaiterait toutefois que cette notion apparaisse de manière explicite dans le texte.

3.5 Le CESE se félicite du souci d'étendre le fonctionnement du système établi aux conflits transfrontaliers et espère que la Commission veillera à créer les conditions nécessaires pour que les organes de REL puisent traiter efficacement ces cas, notamment en recourant au RLL et en renforçant la coopération administrative entre les États membres (4). Il invite également la Commission, à l'instar de ce que dispose le paragraphe 4 de l'article 6 de la proposition de règlement relatif au RLLC, à réunir au moins une fois par an les autorités nationales compétentes mentionnées à l'article 15 de la proposition de directive, dans le but d'échanger les meilleures pratiques et de discuter des éventuels problèmes inhérents au fonctionnement des systèmes de REL.

3.6 Le CESE approuve la possibilité d'appliquer les systèmes de REL aux conflits collectifs, en tant que premier pas vers la création d'un mécanisme judiciaire de recours collectif dans l'UE, mais aurait souhaité qu'elle soit clairement établie dans le texte et que le régime de ce mécanisme soit convenablement défini au lieu de laisser cette tâche à la discrétion des États membres. À cette fin, le Comité rappelle ce qu'il a soutenu depuis des années dans plusieurs avis, à savoir la nécessité et l'urgence de doter l'UE d'un instrument judiciaire harmonisé d'action collective au niveau européen que, de quelque manière que ce soit, l'extension des systèmes de REL aux conflits collectifs ne saurait remplacer.

3.7 Le CESE reconnaît la nécessité de garantir que ceux qui s'occupent de la gestion et du fonctionnement des REL, allant des fonctionnaires aux médiateurs ou arbitres, aient les connaissances, les capacités, l'expérience et les compétences personnelles et professionnelles requises pour exercer leur fonction de manière idoine et impartiale et qu'ils puissent le faire dans des conditions de neutralité et d'indépendance. En ce sens, le Comité aurait souhaité que ces conditions soient spécifiées de manière détaillée dans le texte de la proposition, afin de garantir l'homogénéité des critères dans toute l'UE.

3.8 Le CESE approuve les principes de fonctionnement des REL visés aux articles 7, 8 et 9 de la proposition, qui reprennent plusieurs principes déjà établis dans les recommandations évoquées plus haut. Il s'interroge cependant sur les motifs qui ont conduit à l'omission de principes fondamentaux présents dans ces recommandations tels le principe de légalité et le principe de liberté.

Pour des raisons de sûreté et de clarté, il recommande le maintien d'une définition indépendante des principes du contradictoire et de représentation, établissant clairement que les parties concernées puissent se faire représenter par des avocats ou des tiers, en particulier par des associations représentant les intérêts des consommateurs (au lieu d'évoquer cette possibilité de manière dissimulée aux articles 8, lettre a, et 9, paragraphe 1, lettre a).

Enfin, le CESE ne peut accepter que le principe d'indépendance soit remplacé par un vague «principe d'impartialité», dont le contenu est autre et moins précis et la nature différente.

3.9 Le CESE exprime de fortes réticences à ce que ces mécanismes puissent traiter des réclamations introduites par des professionnels contre des consommateurs, non seulement parce que cela va à l'encontre de la tradition des systèmes existants dans tous les États membres et contredit l'orientation que l'on retrouve au fil des ans dans les différentes prises de position de la Commission et du Parlement européen, mais principalement parce que cela reviendrait à transformer les mécanismes de REL en organes de résolution de questions liées au non-paiement, outrepassant le système établi par l'UE pour les litiges de faible importance (small claims) et ensevelissant les systèmes de REL sous une avalanche de cas qui paralyserait les systèmes n'ayant pas une capacité de réponse appropriée.

Toutefois, compte tenu des dispositions du «Small Business Act» pour l'Europe, les micro et petites entreprises, dans des conditions à définir et à préciser, devraient pouvoir recourir aux mécanismes de REL s'agissant de leurs litiges avec des consommateurs, lorsque ceux–ci n'enlèvent pas une commande, ne récupèrent pas une marchandise après réparation ou ne se présentent pas après une réservation.

3.10 Le CESE estime que cette proposition ne devra en aucun cas remettre en cause les systèmes de nature contraignante dont les États membres sont dotés ou qu'ils créent, conformément à leurs propres traditions juridiques.

3.11 Le CESE sera disposé à accepter que les décisions des REL puissent ne pas être contraignantes pour les parties à condition que soit expressément garantie, en tant que principe fondamental, la possibilité pour les consommateurs ou les professionnels de faire appel devant des tribunaux ordinaires compétents. Si ce n'est pas le cas, le REL perd toute sa valeur ajoutée en termes de crédibilité et d'efficacité et de plus, il est incompréhensible que l'on veuille que le régime établi couvre également les décisions des organes d'arbitrage institutionnalisés ou d'autres mécanismes similaires, assimilables à de véritables jugements.

3.12 Le CESE regrette que, dans la proposition à l'examen, la Commission n'ait pas prévu une formule identique à celle présentée dans la proposition de règlement relatif au RLLC en ce qui concerne la claire prévalence du droit d'accès à la justice, dans le sens où les organes de REL ne peuvent se substituer ni constituer une véritable «alternative» à la fonction des tribunaux judiciaires, mais plutôt un instrument complémentaire précieux pour la résolution des litiges (5).

3.13 Le CESE est surpris que la question du financement de ces systèmes n'ait pas été abordée de manière explicite et courageuse, ni dans l'exposé des motifs de la proposition à l'examen ni dans le programme 2014-2020, alors qu'il ressort clairement des consultations réalisées que les organisations représentatives des consommateurs estiment que ce point est essentiel. Certains États membres ne sont pas en mesure de faire face à l'accroissement des dépenses engendré par la création de nouvelles structures, la formation de médiateurs ou autres agents de soutien, la fourniture d'information et d'assistance aux consommateurs, la réalisation d'expertises et la création de nouveaux postes administratifs. Cette question a été considérée par tous comme décisive pour la garantie de l'impartialité et l'indépendance du système (6).

3.14 Le CESE recommande par ailleurs que la Commission, si elle ne l'a pas encore fait, procède à l'évaluation des principales approches réglementaires des États membres concernant l'application de la directive 2008/52/CE (7) sur la médiation en matière civile et commerciale (article 12), ainsi que suggéré par le Parlement européen.

4. Observations spécifiques

4.1 Article 2, paragraphe 2, lettre a)

L'expression «employées exclusivement par le professionnel» se prête à une interprétation douteuse et ambigüe. Il conviendrait de la remplacer par «maintiennent ou ont entretenu, au cours des trois dernières années, une relation professionnelle économiquement dépendante ou toute autre relation susceptible d'affecter leur indépendance».

4.2 Article 4, lettre e)

La définition est trop vague et imprécise. Elle devrait s'accompagner d'une référence claire au respect des principes devant régir son fonctionnement et à sa certification en tant qu'organe appartenant à un réseau d'entités reconnues.

4.3 Article 5, paragraphe 3

Le CESE ne saisit pas exactement quelle est la portée de cette disposition, mais craint qu'elle n'offre pas l'efficacité souhaitée et, qu'au lieu de promouvoir l'harmonisation nécessaire grâce à un fonctionnement intégré aux niveaux européen et national de tous les mécanismes de REL dans la même logique de systèmes communs et identiques, elle contribue surtout au maintien par les États membres de leurs structures existantes et à la création, d'un point de vue purement formel, d'un mécanisme supplétif qui, dans la pratique, ne résoudrait pas les problèmes géographiques et sectoriels rencontrés actuellement.

4.4 Article 6

En ce qui concerne la définition et la vérification des exigences en matière de compétences et d'impartialité, le CESE souhaiterait qu'une participation active des organisations représentatives des professionnels et des consommateurs soit garantie, notamment dans les processus de sélection et de désignation des personnes individuelles responsables de la résolution des conflits, et que cette tâche ne soit pas laissée à des bureaucrates et des fonctionnaires des structures officielles des États membres.

4.5 Article 7

La proposition à l'examen, outre les «obligations de moyens» qu'elle établit, devrait imposer également une «obligation de résultats» afin de vérifier que l'action de ces mécanismes produit des résultats quantifiables en ce qui concerne les secteurs enregistrant le plus grand nombre de réclamations et la qualité des services prestés par les professionnels. Ces mécanismes doivent également susciter activement la confiance en leur utilisation.

Par ailleurs, il est essentiel que les États membres veillent à ce que les organes de REL diffusent des informations sur les services prestés (notamment, les services d'information, de médiation, de conciliation et d'arbitrage), les performances financières (garantissant ainsi la transparence nécessaire de ces mécanismes et accroissant la confiance du consommateur) et le niveau de satisfaction des utilisateurs de ces organes.

Le CESE est également d'avis, en ce qui concerne le paragraphe 2 de cet article, qu'outre leurs rapports d'activité annuels respectifs, les organes devraient aussi diffuser, par leurs canaux de communication, leur budget annuel et la synthèse des décisions arbitrales prononcées, sans préjudice des dispositions relatives au traitement des données personnelles établies dans la législation nationale transposant la directive 95/46/CE.

4.6 Article 9

Bien qu'il reconnaisse la pertinence du principe d'équité, le CESE s'interroge sur l'omission du principe de légalité, tel que formulé dans la recommandation de la Commission du 30 mars 1998 (8). L'absence de cette disposition des clauses de la directive pourrait porter préjudice aux consommateurs dans le cadre des relations commerciales transfrontalières, en particulier lorsque la législation du pays de résidence du consommateur offre une meilleure protection que la législation de l'état membre dans lequel l'organe de REL est établi. Le Comité rappelle la nécessité d'inclure le principe de légalité dans la proposition de directive à l'examen, afin de garantir que les décisions des organes de REL ne privent pas les consommateurs du niveau de protection assuré par la loi applicable.

4.7 Article 10

Le CESE craint, qu'à cause d'une certaine ambigüité dans la formulation de cet article, le consommateur ne soit porté à croire que le conflit puisse être résolu par un organe de REL, alors qu'en réalité, le professionnel se contente de fournir des informations sur l'existence de ces mécanismes, sans nécessairement devoir y adhérer.

Le CESE invite la Commission à veiller à ce que sa proposition garantisse que les États membres imposent aux professionnels de fournir cette information juste avant la signature du contrat, afin de permettre au consommateur de prendre une décision consciente et informée, en sachant à l'avance si le professionnel adhère ou non aux organes de REL.

Le Comité estime par ailleurs que la non-exécution ou l'exécution fautive de l'obligation visée au paragraphe 2 doit être considérée comme une pratique commerciale déloyale et incluse dans la liste annexée à la directive 2005/29/CE, indépendamment des sanctions prévues à l'article 18 de la proposition à l'examen.

4.8 Articles 15, 16 et 17

Le CESE craint que ces dispositions puissent se révéler insuffisantes pour garantir le plein respect des exigences par les organes de REL, car elles se basent toujours sur des critères découlant d'une auto-évaluation. Dans ce contexte, il s'avère essentiel que la Commission encourage l'intervention directe de la société civile dans la supervision de ces mécanismes, à travers les organisations représentatives respectives des secteurs concernés (9).

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO L 115 du 17.04.98, p. 31.

(2) JO L 109 du 19.04.01, p. 56.

(3) Directive 2011/83/UE (JO L 304 du 22.11.2011, p. 64); avis du CESE: JO C 317 du 23.12.2009, p. 54.

(4) En particulier dans le cadre du règlement 2006/2004 relatif à la coopération entre autorités nationales, voir avis du CESE, JO C 218 du 23.7.2011, p. 69.

(5) La proposition de règlement relatif au RLLC établit expressis verbis: «Le droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial est un droit fondamental garanti par l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Les procédures de règlement en ligne des litiges n’ont pas pour vocation de se substituer aux procédures judiciaires et ne sauraient priver les consommateurs ou les professionnels de leurs droits à former un recours devant les tribunaux. Par conséquent, le présent règlement ne saurait nullement empêcher les parties d’exercer leur droit d’accès au système judiciaire».

(6) Voir avis du CESE en cours d'élaboration (INT/608).

(7) JO L 136 du 24.05.2008, p. 3; avis du CESE: JO C 286 du 17.11.2005, p. 1.

(8) Cette recommandation établit clairement, en ce qui concerne les litiges transfrontaliers que «la décision de l'organe ne peut avoir pour résultat de priver le consommateur de la protection que lui assurent les dispositions impératives de la loi de l'État membre dans lequel le consommateur a sa résidence habituelle, dans les cas prévus à l'article 5 de la Convention de Rome».

(9) À l'instar de ce qui se passe dans le secteur énergétique en Italie. Bien qu'il s'agisse d'un mécanisme de REL public, il est géré par des représentants des consommateurs et par les entreprises d'énergie, les premiers participant activement à la formation des techniciens de ce mécanisme.

ANNEXE

à l'avis du comité économique et social européen

Les paragraphes suivants de l'avis de section ont été modifiés afin de refléter les amendements adoptés par l'Assemblée bien que plus d'un quart des suffrages exprimés étaient en faveur du texte sous sa forme originale (article 54, paragraphe 4 du règlement intérieur):

a) Paragraphe 1.8:

Le CESE est opposé à ce que ces mécanismes puissent traiter des réclamations introduites par des professionnels contre des consommateurs.

b) Paragraphe 3.9:

Le CESE est opposé à ce que ces mécanismes puissent traiter des réclamations introduites par des professionnels contre des consommateurs, non seulement parce que cela va à l'encontre de la tradition des systèmes existants dans tous les États membres et contredit l'orientation que l'on retrouve au fil des ans dans les différentes prises de position de la Commission et du Parlement européen, mais principalement parce que cela reviendrait à transformer les mécanismes de REL en organes de résolution de questions liées au non-paiement, outrepassant le système établi par l'UE pour les litiges de faible importance (small claims) et ensevelissant les systèmes de REL sous une avalanche de cas qui paralyseraient les systèmes n'ayant pas une capacité de réponse appropriée.

Conformément au paragraphe 4 de l'article 51 du règlement intérieur, les amendements ont été examinés conjointement.

Résultat du vote sur les amendements:

Voix pour	:	80
Voix contre	:	52
Abstentions	:	19

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/99

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au règlement en ligne des litiges de consommation (règlement relatif au RLLC)»

COM(2011) 794 final — 2011/0374 (COD)

(2012/C 181/18)

Rapporteur:M. Jorge PEGADO LIZ

Le 13 décembre 2011 et le 14 décembre 2011, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au règlement en ligne des litiges de consommation (règlement relatif au RLLC)»

COM(2011) 794 final — 2011/0374 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 9 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 117 voix pour et 6 abstentions:

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE, qui demande depuis longtemps l'adoption d'une initiative de cette nature, accueille avec satisfaction la proposition de la Commission à l'examen et marque son accord sur l'instrument juridique choisi, à savoir le règlement.

1.2 Le CESE est toutefois d'avis que la base juridique la plus indiquée serait l'article 169, paragraphe 2, alinéa b et paragraphe 4 du traité, et non pas l'article 114, ainsi que les articles 38 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE.

1.3 Le CESE se félicite de la déclaration expresse de la Commission, selon laquelle ce système n’a pas pour vocation de priver les parties du droit à former un recours devant les tribunaux ni à se substituer aux procédures judiciaires, pour autant qu'elles y aient recours.

1.4 Toutefois, le CESE considère que la proposition manque d'ambition et même que son titre est trompeur; elle se situe très en deçà de ce que l'on pourrait espérer et de ce qui est souhaitable et réalisable, notamment pour ce qui concerne l'utilisation de toute une série de moyens technologiques et de systèmes d'information électronique existants et éprouvés de règlement en ligne des litiges (RLL) de deuxième génération.

1.5 Ainsi, le CESE recommande-t-il à la Commission de considérer cette proposition comme un premier pas vers la résolution effective de litiges en ligne et de développer sans tarder les potentialités du système de sorte à y inclure toute l'innovation technologique compatible avec les impératifs de certitude et de sécurité juridiques, même si cela implique la création «ex novo» d'un système spécifique et autonome européen de RLL pour les transactions transfrontalières.

1.6 Le CESE estime qu'il n'est pas justifié d'exclure du système les litiges qui ne sont pas transfrontaliers ou ceux qui ne surviennent pas exclusivement à l'occasion d'une transaction transfrontalière de commerce électronique (litiges hors-ligne).

1.7 Le CESE n'est pas d'accord avec le fait que ces mécanismes puissent inclure les réclamations de commerçants à l'encontre de consommateurs.

1.8 Le CESE recommande que soit explicitement formulée la possibilité pour les parties concernées de se faire représenter par des avocats ou par des tiers, c'est-à-dire plus précisément des associations qui représentent les intérêts des consommateurs lorsque ceux-ci introduisent des réclamations en ligne.

1.9 Le CESE invite instamment la Commission à préciser de quelle manière les questions plus complexes qui peuvent se poser dans le cadre de certains litiges en ligne, comme la discussion sur les clauses contractuelles abusives ou la loi applicable aux contrats, pourront être résolues par la plate-forme.

1.10 Le CESE émet de sérieux doutes quant au caractère réaliste des délais prévus et craint que les rendre obligatoires ait pour effet, outre les difficultés pratiques prévisibles liées au respect de ces délais, de contribuer à discréditer le système dont l'un des principaux objectifs est précisément de garantir la rapidité et l'efficacité.

1.11 Le CESE propose de relier cette plate-forme en ligne à un «registre des réclamations en ligne» que les sites Internet des commerçants en ligne devraient mettre à disposition.

1.12 Le CESE recommande que la Commission adopte un système d'assurance de la qualité pour le système qui sera créé; il propose aussi la mise en place par des organes accrédités et autorisés d'un système de labels de confiance pour les opérateurs économiques qui font connaître (sur leur site Internet) et qui promeuvent le règlement des litiges par l'intermédiaire de cette plate-forme; il préconise également que l'on fasse figurer, dans les codes de conduite, une référence au règlement des litiges par le moyen de cette plate-forme en ligne.

1.13 Le CESE recommande que la question du financement de ce système soit abordée expressément et frontalement, compte tenu du fait que les associations de consommateurs et certains États membres n'ont pas les moyens de supporter les coûts accrus que représente la mise en œuvre de ce système. Il s'agit d'une considération essentielle si l'on veut garantir l'impartialité et l'indépendance du système.

1.14 Le CESE considère que trop d'aspects essentiels de l'instrument juridique et du fonctionnement du système sont remis à de futurs actes d'exécution ou actes délégués, dans une mesure qui dépasse largement les limites établies à l'article 290 du traité et estime que cela a des conséquences sur la sécurité et la certitude juridiques du dispositif.

1.15 Le CESE est d'avis qu'il y a lieu de revoir et d'améliorer la teneur de certaines dispositions de telle sorte qu'elles soient plus claires, moins ambiguës et plus efficaces, et recommande à la Commission de tenir compte de ses observations particulières.

2. Contenu essentiel de la proposition de la Commission

2.1 Considérant que pour bon nombre d'entre eux, les organes de règlement extrajudiciaire des litiges de consommation (REL) ne prévoient pas la possibilité pour les consommateurs européens de réaliser en ligne la totalité des procédures;

Considérant que le manque de moyens efficaces de réparation dans les cas de réclamations qui résultent de transactions transfrontalières de consommation en ligne entraîne des conséquences dommageables pour les consommateurs et pour les entreprises;

Considérant que le contenu et les conclusions de plusieurs études réalisées sur demande et concernant ce sujet plaident en faveur de la mise en place d'un appui généralisé au développement d'outils permettant le règlement en ligne des litiges de consommation (RLL), par le moyen d'une action à mener au niveau de l'UE;

Considérant que les résultats de l'analyse d'impact SEC(2011) 1408 final, en date du 29 novembre 2011, indiquent que seule une combinaison de deux instruments relatifs au REL et au RLL peut garantir un accès à des moyens extrajudiciaires impartiaux, transparents et efficaces de régler des litiges de consommation liés à des transactions commerciales transfrontalières électroniques;

Avec la présente proposition de règlement, la Commission entend établir un système de RLL au niveau de l'ensemble de l'UE, de manière à faciliter le règlement en ligne des litiges de consommation liés à la vente transfrontalière de biens ou à la prestation transfrontalière de services par voie électronique entre un commerçant et un consommateur.

2.2 Dans ce but, la Commission utilise exclusivement comme base juridique l'article 114 du TFUE, qui vise la réalisation du marché intérieur, avec pour objectif de:

créer une «plate-forme européenne de règlement en ligne des litiges» (plate-forme de RLL) sous la forme d'un site Internet interactif, gratuit et accessible en ligne, dans toutes les langues officielles de l'UE. Ce site offrira un guichet unique aux consommateurs et aux commerçants qui souhaitent régler de manière extrajudiciaire un litige survenu exclusivement à l'occasion d'une transaction transfrontalière de commerce électronique, entre des parties qui sont toutes domiciliées ou résidentes dans des États membres différents à l'intérieur de l'UE;

b)	constituer un «réseau de facilitateurs pour le RLL», consistant en un point de contact de RLL par État membre, à savoir l'autorité compétente désignée conformément à la directive RELC comme chargée d'apporter une aide au règlement des litiges transmis par l'intermédiaire de cette plate-forme.

2.3 Le règlement proposé s'appliquera uniquement aux litiges survenant entre commerçants et consommateurs suite à une vente transfrontalière de biens ou à une prestation transfrontalière de services réalisées en ligne.

2.4 Le système à mettre en place devra se fonder sur les organes qui existent déjà en matière de REL, dans le respect des traditions juridiques des États membres pour ce qui concerne les règles nationales respectives de procédure, notamment en matière de coûts, tout en se conformant à un ensemble de normes communes de fonctionnement, en vue de préserver leur efficacité et leur rapidité. Ce système ne fait obstacle au fonctionnement d'aucun organe compétent en matière de REL existant déjà dans l'UE, et n'empêche pas non plus les organes compétents dans le domaine du REL de régler des litiges transfrontaliers qui leur sont soumis par d'autres moyens que la plate-forme de RLL.

2.5 Les procédures de RLL n'ont pas pour objet de se substituer aux procédures judiciaires, ni de priver les consommateurs ou les commerçants de leurs droits à demander réparation par la voie judiciaire. Le règlement proposé s'appliquerait à tous les organes qui offrent, à titre permanent, des moyens de règlement des litiges sous forme d'une procédure de REL, y compris les procédures d'arbitrage institutionnalisées qui ne sont pas créées de façon ad hoc.

3. Observations générales

3.1 Dans certains de ses avis les plus récents, notamment suite à l'adoption de la stratégie numérique (1), des 50 mesures proposées (2) et des 12 leviers pour le marché intérieur (3), le CESE a appelé à la création d'un système de règlement des litiges en ligne, et il ne peut donc que se féliciter de cette initiative de la Commission. Le Comité marque aussi son accord sur l'instrument juridique choisi par la Commission, à savoir le règlement.

3.2 Pour ce qui est de la base juridique, le CESE est d'avis que par-delà le simple achèvement du marché intérieur, l'enjeu dont il s'agit ici est la création d'un instrument de protection des consommateurs, raison pour laquelle la base juridique la plus indiquée, si l'article 81 n'était pas adopté, serait l'article 169, paragraphe 2, alinéa b et paragraphe 4 du TFUE, et pas seulement l'article 114, ainsi que les articles 38 et 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE.

3.3 Le CESE accueille avec satisfaction le fait que la Commission précise clairement que la création d'un tel système ne devrait priver ni les consommateurs, ni les commerçants, de leurs droits à demander réparation devant les tribunaux, s'ils le souhaitent, et que le système ne devrait pas non plus se substituer au fonctionnement normal des procédures judiciaires.

3.4 Le CESE constate avec satisfaction que la notion de consommateurs a été élargie, dans le même sens que la proposition de directive RELC, et dans la continuité de la nouvelle directive «droits des consommateurs» (4), de manière à étendre son champ d'application aux contrats à double finalité, dans lesquels l'objet commercial n'est pas prédominant dans le contexte global du contrat. Toutefois, le CESE souhaiterait que cette notion apparaisse sous une forme explicite dans le texte de la directive.

3.5 Le CESE prend acte du souci de la Commission de respecter les traditions juridiques des États membres et de ne pas essayer de remplacer ou d'amoindrir le rôle que jouent les procédures de REL dans le cadre du système, mais doute que cela constitue un progrès significatif dans le sens de la dématérialisation des litiges, qui consisterait à permettre que ceux-ci puissent être traités en ligne.

3.6 Le CESE reconnaît qu'en pratique, cette proposition se limite à mettre en place une sorte de «cachet postal électronique» ou de «boîte aux lettres en ligne» à laquelle l'on adresse les réclamations, lesquelles sont transmises, après un processus de tri purement formel, aux différents organes de REL; on obtient ainsi un système d'acheminement pesant, bureaucratique et administratif.

3.7 Le CESE est d'avis que la proposition manque d'ambition et se situe très en deçà de ce que l'on pourrait espérer et de ce qui est souhaitable et réalisable, notamment pour ce qui concerne:

a)	le Plan d'action pluriannuel 2009-2013 relatif à l'e-Justice européenne (5);

b)	le document novateur de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (6) (UNCITRAL), A/CN.9/706, intitulé: «Travaux futurs possibles concernant le règlement en ligne des différends dans les opérations de commerce électronique internationales»;

l'exclusion des litiges qui ne sont pas uniquement à caractère transfrontalier, ce qui oblige les États membres qui le souhaitent à mettre en place des systèmes purement nationaux pour traiter de litiges transfrontaliers, même si les parties concernées sont de nationalités différentes, mais se trouvent, par hasard, résider de façon permanente ou temporaire dans le même État membre;

l'exclusion des litiges qui ne surviennent pas exclusivement à l'occasion de transactions réalisées par des moyens électroniques (autrement dit, «hors ligne»), faute d'avoir adopté la définition plus large du commerce électronique qui figure dans la directive 2000/31/CE, y compris les conflits qui surviennent à l'occasion de communications commerciales en ligne n'aboutissant pas à une transaction. Il existe aussi la possibilité, maintenant reconnue par certains dispositifs de REL, de traiter par des moyens électroniques des litiges qui surviennent à l'occasion de transactions conclues à distance par des moyens non électroniques (par exemple, des ventes sur catalogue ou des ventes qui se font à domicile). De surcroît, l'on aurait pu tenir compte des transactions occasionnelles qui se réalisent lors de voyages dans d'autres États membres, dans des cas où les litiges surviennent un certain temps après la conclusion des transactions;

le fait de ne pas avoir été en mesure d'adopter ce qu'aujourd'hui, l'on connaît communément sous l'appellation de système de RLL de deuxième génération (7) (règlement des litiges en ligne), dans lequel les technologies (inhérentes à cette plate-forme) jouent un rôle actif et fonctionnent comme un authentique «quatrième intervenant» (8) (en plus des deux parties et du médiateur/arbitre) dans le processus de règlement en ligne des litiges de consommation; cela permettrait aux parties de communiquer à distance, en temps réel ou avec un décalage, par le moyen des nouvelles technologies de l'information et de la communication, au lieu de devoir être présentes physiquement;

l'absence de toute référence à un système d'assurance de la qualité du nouvel instrument, comme la norme ISO 10003 «Lignes directrices relatives à la résolution externe de litiges aux organismes», qui pourrait même servir à l'établissement d'un prospectus d'information normalisé sur le fonctionnement du mécanisme ou à une «liste de contrôle» où pourraient être répertoriées les réclamations à l'encontre de professionnels.

3.8 Bien que le règlement attribue à la plate-forme de RLL la fonction «de permettre aux parties et à l’organe de REL de suivre la procédure de règlement en ligne des litiges» (article 5, paragraphe 3, alinéa d), le CESE aurait espéré que l'on pose les bases d'un système de RLL qui contribue à la légitimité de la justice en ligne ou de la justice électronique; le CESE espérait également que le système soit construit pour être en mesure de réutiliser et de copier des infrastructures et des ressources technologiques existantes, synchrones ou asynchrones, telles que les «chats», les forums électroniques, les listes de distribution, le courrier électronique, les téléconférences, les audio et vidéoconférences et les salles de médiation virtuelles; il espérait aussi que ce système permettrait d'améliorer les applications en rapport avec la justice et de préconiser l'utilisation d'outils de RLL de première et de deuxième générations pour ce processus (négociation, médiation et arbitrage en ligne), agissant ainsi en faveur de la médiation en ligne entre les parties, et aussi en faveur d'un processus de production plus robuste et de procédures plus facilement observables et prévisibles.

3.9 Néanmoins, même sans avancer vers les modèles de deuxième génération évoqués plus haut, la Commission, afin de répondre aux attentes que suscite cette initiative et d'assurer la réalité des avantage annoncés, aurait dû au moins envisager la possibilité d'inclure dans les fonctions de la plate-forme destinées aux parties intervenant dans un système de RLL des outils d'aide à la décision. Dans ces modèles de deuxième génération, l'utilisation d'outils télématiques et l'aide apportée par l'intelligence artificielle fondée sur des modèles mathématiques facilitent l'élaboration de décisions réglant des litiges grâce à l'évaluation systématique des propositions des parties, celles-ci étant à leur tour soutenues par des agents électroniques dotés d'une égale capacité (des «interfaces intelligentes») dans le cadre d'un processus interactif s'appuyant sur des modèles normalisés de négociation, tels que BATNA («Best Alternative to a Negotiated Agreement»: meilleure solution autre qu'un accord négocié) ou WATNA («Worst Alternative to a Negotiated Agreement»: pire solution autre qu'un accord négocié), et enfin ZOPA («Zone of Possible Agreement»: zone d'accord possible) – comme exemples de systèmes d'aide à la décision, l'on peut citer notamment les systèmes experts, les systèmes d'information fondés sur des affaires passées, les systèmes d'accès à des bases de données informatisées (le raisonnement analogique ou à base de cas dans la littérature technique internationale) et le règlement en ligne des litiges qui se base sur les démarches différentes des parties vis-à-vis du règlement des litiges.

3.10 Le CESE se demande aussi comment la Commission a envisagé le règlement en ligne des litiges pour les affaires qui ne portent pas simplement sur des désaccords commerciaux classiques (lesquels ont trait à des problèmes tels que des produits «défectueux» ou «ne fonctionnant pas correctement», ou bien «des retards de livraison ou des non-livraisons»), mais qui concernent aussi le débat sur les dispositions contractuelles inéquitables et sur le droit applicable aux contrats.

3.11 Le CESE apprécierait que soit explicitement formulée la possibilité pour les parties concernées de se faire représenter par des avocats ou par des tiers, c'est-à-dire plus précisément des associations qui représentent les intérêts des consommateurs lorsque ceux-ci introduisent des réclamations en ligne.

3.12 Le Comité constate avec étonnement que la question du financement de ce nouvel instrument n'est pas abordée expressément ni frontalement, alors même que les associations de consommateurs représentatives ont été d'avis, lors des consultations qui ont eu lieu, qu'il s'agissait là d'une considération essentielle. Certains États membres n'ont pas les moyens de supporter les coûts accrus que représentent la création de nouveaux organes, la formation de «facilitateurs» et d'autres personnels de soutien, la formation et l'assistance à apporter aux consommateurs et l'exécution de nouvelles tâches administratives. Ce problème a été considéré par tous les intervenants comme ayant un caractère crucial si l'on veut garantir l'impartialité et l'indépendance du système.

4. Observations particulières

4.1 Article premier – Objet

Dans l'objet de ce règlement, devrait également être repris le principe de l'accès au droit et à la justice pour les parties. Outre le règlement des litiges, la plate-forme pourrait servir à la prévention des litiges, en permettant la collecte d'informations pertinentes susceptibles de contribuer à la solution des problèmes.

4.2 Article 2 – Champ d’application

Le CESE apprécierait, pour des raisons économiques, que le règlement soit applicable également aux conflits survenus dans un environnement «hors ligne», compte tenu du fait que dans la manière dont opèrent les divers prestataires de REL, c'est déjà devenu une pratique commune d'utiliser les technologies de l'information à des fins de médiation entre les parties.

Au plan formel, il est proposé de faire figurer la matière des exclusions d'application dans cet article 2, et non pas à l'article 4, où se trouvent les définitions.

4.3 Article 3 – Relation avec les autres textes législatifs de l’Union européenne

Le CESE propose d'inclure les directives sur le commerce électronique, la vente de biens de consommation et les contrats à distance. (9)

4.4 Chapitre II – Plate-forme européenne de règlement en ligne des litiges

Dans l'intérêt d'une plus grande clarté, le CESE préférerait que les éléments relatifs à la conception de la plate-forme et les éléments relatifs aux procédures soient traités dans des chapitres différents.

4.5 Article 5, paragraphe 3, alinéa b)

Le CESE doute de la possibilité, en pratique, pour les parties de choisir un organe de REL, étant donné l'absence de critères permettant d'effectuer ce choix. Il serait aussi raisonnable que les parties elles-mêmes soient en mesure de désigner un organe avec lequel elles auraient déjà travaillé antérieurement.

4.6 Article 5, paragraphe 3, alinéa i)

Le CESE craint que ces informations ne soient pas suffisantes. Le Comité propose qu'en plus des statistiques concernant l'issue des litiges, la plate-forme indique les méthodologies les plus couramment utilisées et fournisse des données statistiques ventilées entre les différents sujets traités. La plate-forme devrait aussi comporter un système de gestion des processus, avec des indicateurs de gestion, et notamment les dossiers qui ont été ouverts, qui sont clôturés ou qui sont en attente, ainsi que la durée de l'affaire et les coûts qui y sont liés. Le CESE est en outre convaincu que le simple fait d'indiquer ou de proposer un ou plusieurs organes de REL aux parties ne garantit pas que soit atteint l'objectif dont le certificat est censé assurer la réalisation, à savoir l'accès à la justice pour les parties. Le CESE souhaite attirer l'attention sur le fait que si une seule des parties n'approuve pas le choix de l'organe de REL proposé, cela pourrait entraîner en définitive l'abandon de la procédure (cf. l'article 7, paragraphe 3, l'article 8, paragraphe 2, alinéa b), et paragraphe 4) ce qui, dans la pratique, condamne le système à l'échec.

4.7 Article 6 – Réseau de facilitateurs pour le règlement en ligne des litiges

Le CESE est d'avis que la formule «règlement en ligne des litiges» est trompeuse; il conviendrait d'éviter d'utiliser cette formule, parce qu'en fait, il n'est pas possible d'exécuter en ligne le processus de règlement des litiges, cela pouvant se faire uniquement par les méthodes traditionnelles de REL. Seule la réclamation est introduite de manière électronique.

Le CESE est gravement préoccupé à l'idée que ce système pourrait affecter ou mettre en péril la rapidité et l'efficacité mises en avant dans les objectifs du règlement proposé, étant donné qu'il pourrait avoir pour conséquence un excès de formalités administratives, compte tenu du système de redirection en trois phases qui est recommandé et émet de sérieux doutes quant à la possibilité de respecter effectivement le délai limite de trente jours établi à l'article 9, alinéa b). Il convient de noter que jusqu'à ce que les parties s'engagent dans un processus de règlement de litiges proprement dit avec le fournisseur de REL, la réclamation doit être introduite auprès de la plate-forme de manière électronique, puis examinée et proposée aux organes de REL compétents, et redirigée ensuite par les facilitateurs de RLL vers l'organe de REL choisi. Cela entraîne inévitablement pour les parties un allongement de la procédure, provoquant dès lors des coûts liés à des retards ainsi que des coûts d'opportunité.

4.8 Article 7 – Introduction d’une réclamation

Le CESE recommande de tenir compte comme il se doit de la nécessité de donner aux parties la possibilité de faire traduire de façon fiable et à un coût raisonnable la réclamation et les documents annexés. Cette question est d'une importance cruciale pour la réussite du système, mais elle n'est pas abordée dans la proposition, laquelle ne mentionne même pas les technologies de traduction automatisée qui existent déjà et qui devraient être utilisées dans le cadre d'un tel système.

4.9 Article 7, paragraphes 2 et 6

Le CESE voudrait souligner que le document figurant en annexe, et intitulé «Informations à mentionner sur le formulaire de réclamation électronique», est à ce point totalement insuffisant quant à son contenu et à la manière dont on est censé le remplir qu'il n'appelle même pas d'observation.

De l'avis du CESE, le site Internet en question devrait non seulement fournir un formulaire, mais aussi mettre à disposition un manuel en ligne permettant de savoir comment remplir ce formulaire. Il conviendrait que ce manuel contienne des instructions à cet effet (des instructions préalables permettant aux utilisateurs de se familiariser avec le logiciel, ainsi qu'un site intranet d'assistance contenant des instructions, de l'aide et des réponses aux questions fréquemment posées). En outre, il conviendrait de mettre à disposition une zone interactive qui permettrait aux parties d'expliquer quel est leur problème et de recevoir immédiatement des réponses en ligne. Ce site Internet devrait donner la possibilité de décrire oralement les faits, dans les différentes langues, et d'avoir une traduction immédiate, grâce à l'utilisation des nouvelles technologies de la communication qui existent déjà. Il devrait aussi prévoir un procédé de détection automatique des formulaires contenant des erreurs ou incomplets, qui fournirait les informations nécessaires pour corriger ces erreurs et éviterait de la sorte de devoir introduire une nouvelle réclamation.

Le CESE est d'avis que certaines notions juridiques vagues telles que «suffisent» (paragraphe 2) et «données pertinentes et non disproportionnées par rapport aux objectifs pour lesquels elles sont collectées» (paragraphe 6) devraient faire l'objet de précisions, de manière à ce que soit assurée une information concrète.

Le Comité voudrait proposer que l'on prévoie non seulement une obligation concernant les moyens employés (mise à disposition d'un formulaire en ligne), mais aussi une obligation de faire en sorte qu'il soit possible de remplir le formulaire de manière intuitive, facile pour le consommateur, simple et directe. (10)

De plus, le CESE propose de relier cette plate-forme en ligne à un «registre de réclamations en ligne» que les sites Internet des commerçants en ligne devraient mettre à disposition. Une fois complété, ce formulaire pourrait être transmis directement, automatiquement et électroniquement, par l'intermédiaire d'une interface, à la plate-forme RLL centrale, de manière à garantir que le processus de règlement du litige ait effectivement lieu.

4.10 Article 8, paragraphe 1

Le CESE voudrait faire observer que le consommateur moyen est généralement quelque peu ignorant de l'informatique (en même temps qu'il souffre d'exclusion numérique); le Comité craint que les effets de la sanction prévue au paragraphe 1 n'aillent à l'encontre des objectifs de l'initiative considérée et n'aboutissent à une tactique délibérée de formalisation visant à ne pas régler les litiges.

4.11 Article 12 – Confidentialité et sécurité des données

Le CESE souhaite faire observer que les règles concernant le secret professionnel et la confidentialité sont soumises à la législation nationale et qu'aucune disposition n'est exigée quant à la charge de la preuve ou à des solutions dans les cas où ces exigences ne seraient pas satisfaites.

4.12 Article 13 – Information des consommateurs

Le CESE propose la mise en place par des organes accrédités et autorisés d'un système de labels de confiance pour les opérateurs économiques qui font connaître (sur leur site Internet) et qui promeuvent le règlement des litiges par l'intermédiaire de cette plate-forme, comme «TRUSTe», Euro-Label ou Global Trustmark Alliance, par exemple.

Le CESE préconise que l'on fasse figurer une référence au règlement des litiges par le moyen de cette plate-forme en ligne dans des codes de conduite qui seraient élaborés par les opérateurs économiques, par les organisations de consommateurs et de fournisseurs, ainsi que par des organismes publics.

4.13 Articles 15 et 16 – Actes d’exécution et exercice de la délégation

En ce qui concerne diverses dispositions contenues dans la proposition (article 6, paragraphe 5, article 7, paragraphes 4 et 5), des aspects importants de l'instrument juridique et du fonctionnement du système sont remis à de futurs actes d'exécution ou actes délégués. Le CESE considère que cela dépasse largement les limites établies à l'article 290 du traité et définies dans la communication de la Commission européenne sur la mise en œuvre de l'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (COM (2009) 673 final du 9.12.2009), ce qui a des conséquences sur la sécurité et la certitude juridiques du dispositif.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2010) 245 final.

(2) COM(2010) 608 final.

(3) COM(2011) 206 final.

(4) Directive 2011/83/UE, JO L 304 du 22.11.2011, p. 64.

(5) JO C 75 du 31.3.2009, p. 1.

(6) Ce document peut être consulté à l'adresse suivante: http://www.uncitral.org/uncitral/publications/online_resources_ODR.html.

(7) Cf. G. Peruginelli et G. Chiti «Artificial Intelligence Dispute Resolution» (Le règlement des litiges par l'intelligence artificielle) in Proceedings of the Workshop on the Law of electronic agents (Actes de l'atelier sur le droit des agents électroniques) – LEA 2002.

(8) Cf. entre autres, les procédures CYBERSETTLE (http://www.cybersettle.com) SMARTSETTLE (http://www.smartsettle.com) et SQUARETRADE (http://www.squaretrade.com). Cette dernière a permis de régler plus de 200 000 litiges dans 120 pays, depuis 1999, ECODIR (disponible à l'adresse: http://www.ecodir.org/).

(9) Directive no 2000/31/CE, JO L 178 du 17.7.2000, p. 1, Directive no 1999/44/CE, JO L 171 du 7.7.1999, p. 12 et Directive no 97/7/CE, JO L 144 du 4.6.1997, p. 19.

(10) Il est indéniable que des communications importantes peuvent être gâchées par une mauvaise orthographe, des erreurs grammaticales ou des coquilles typographiques. Les fautes d'orthographe peuvent conduire à des conclusions hâtives à propos de l'autre partie ou susciter le doute quant à la qualité du processus de règlement du litige. À cet égard, des outils de correction orthographique seraient utiles, comme on peut en voir un exemple à l'adresse: http://www.juripax.com/.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/105

Avis du Comité économique et social européen sur «L'adaptation au nouveau cadre législatif – Application du paquet législatif concernant les produits»

COM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD)

(2012/C 181/19)

Rapporteur unique: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Le 20 décembre 2011 et le 30 novembre 2011, respectivement, le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur

«L'adaptation au nouveau cadre législatif (Application du paquet législatif concernant les produits)»

COM(2011) 764 final — 2011/0358 (COD)

COM(2011) 765 final — 2011/0351 (COD)

COM(2011) 766 final — 2011/0352 (COD)

COM(2011) 768 final — 2011/0350 (COD)

COM(2011) 769 final — 2011/0353 (COD)

COM(2011) 770 final — 2011/0354 (COD)

COM(2011) 771 final — 2011/0349 (COD)

COM(2011) 772 final — 2011/0356 (COD)

COM(2011) 773 final — 2011/0357 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux en la matière, a adopté son avis le 9 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 115 voix pour, 4 voix contre et 10 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité accueille favorablement l'adoption par la Commission européenne des propositions de modification des dix directives sur l'harmonisation technique relatives au «Paquet législatif concernant les produits», moyennant un simple alignement de celles-ci sur la décision 768/2008/CE (1) (un cadre commun pour la commercialisation des produits) (1).

1.2 Il conviendrait à l'avenir de préciser la nature des sanctions qui devront être garanties par les législations des États membres et le seuil minimal de leur déclenchement, dès lors que la seule obligation faite aux autorités nationales ressortant de cet ensemble de dispositions est de fixer les règles en matière de sanction pour ce type de conduites, et pas de les classer en catégorie, ni de s'occuper d'autres éléments punitifs, aspects qui sont définis au niveau supranational.

1.3 La Commission devrait tenir compte des observations formulées par le CESE dans son avis du 13 décembre 2007 sur le cadre juridique horizontal (2) quant à la nécessité d'accroître la coordination et de renforcer les activités de surveillance du marché.

1.4 S'agissant de la protection juridique du marquage CE, il faudrait évoluer vers un nouveau système qui déterminerait l'origine et garantirait la traçabilité des produits en vue d'améliorer l'information des consommateurs.

2. Introduction

2.1 La libre circulation des marchandises est l'une des quatre libertés fondamentales sur lesquelles se fonde le marché intérieur et elle est expressément reconnue dans les traités (article 28 et suivants du TFUE), ce qui donne lieu à une jurisprudence étoffée de la Cour de justice qui a été incorporée à l'acquis de l'UE.

2.1.1 L'adoption en 1985 de la technique législative dite «Nouvelle approche», qui limite les exigences législatives “aux aspects essentiels et aborde dans le détail ceux qui sont plus techniques dans le cadre de normes européennes harmonisées, a contribué à accélérer le processus d'harmonisation, permettant ainsi que des secteurs industriels entiers puissent bénéficier de la libre circulation.

2.1.2 Dans le droit dérivé, la décision 90/683/CEE (3) du Conseil introduit la dénommée «Approche globale» qui a par la suite été remplacée par la décision 93/465/CEE (4) établissant des orientations générales et des procédures détaillées en matière d'évaluation de la conformité, lesquelles doivent être utilisées dans les directives relevant de la «Nouvelle approche».

2.2 En juillet 2008, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un nouveau cadre législatif dans l'objectif d'améliorer le fonctionnement de la commercialisation des biens au sein du marché intérieur, en approuvant le règlement CE 765/2008 (5) sur l'accréditation et la surveillance et la décision 768/2008/CE établissant un cadre commun pour la commercialisation des produits.

2.2.1 L'objectif du paquet législatif de 2008 était de donner une impulsion à la libre circulation de marchandises sûres en renforçant l'efficacité de la législation de l'UE sur la sécurité des produits et la protection des consommateurs, d'une part, et en créant des conditions équitables de concurrence pour les acteurs économiques, d'autre part. En ce qui concerne la libre circulation des marchandises, ce nouveau cadre juridique horizontal de 2008 doit être complété par la législation sur la normalisation des produits.

2.2.2 Ces instruments juridiques vont bien plus loin qu'un simple réexamen de la «nouvelle approche» et établissent de fait un nouvel environnement législatif pour l'espace harmonisé, s'agissant de documents complémentaires, intrinsèquement liés les uns aux autres et reliés à la législation sectorielle, qu'ils étayent et complètent.

2.3 Le règlement CE 765/2008/CE établit la consolidation des règles en matière d'accréditation et de surveillance du marché de manière à ce que les produits non conformes puissent être facilement identifiés et retirés du marché. L'objectif principal est de garantir la libre circulation de marchandises dans un secteur harmonisé au moyen:

—	du renforcement de la coopération européenne pour que l'accréditation puisse jouer efficacement son rôle en tant que dernier niveau de contrôle concernant le bon fonctionnement de la législation communautaire.

—	de l'établissement d'un cadre pour la reconnaissance d'une organisation qui existe déjà, l'EA (pour la coopération européenne en matière d'accréditation), en vue de garantir une évaluation rigoureuse par les organismes nationaux d'accréditation.

—

d'un cadre communautaire pour la surveillance du marché et le contrôle des produits qui entrent sur le marché de l'Union, à même de garantir une coopération plus étroite entre les autorités nationales et les autorités douanières, l'échange d'informations et la coopération entre les autorités nationales dans le cas de produits présents sur le marché d'autres États membres.

—	de l'application de dispositions uniformes et claires dans tous les secteurs, de la stabilité juridique et de la cohérence des mesures, de l'assouplissement des exigences à satisfaire avant la commercialisation et de la réduction des frais liés à l'évaluation de la conformité.

2.4 La décision 768/2008/CE, est un acte «sui generis» reflétant le compromis que le législateur européen a adopté afin que son contenu puisse être appliqué de la manière la plus systématique possible à tous les textes législatifs relatifs aux produits (passés, actuels et futurs) et en faciliter ainsi l'application par toutes les parties concernées.

2.4.1 La décision établit un cadre horizontal général de cohérence de la législation sur la libre circulation des produits prévoyant:

—	des définitions harmonisées, des obligations communes pour les acteurs économiques, des critères de sélection des organismes d'évaluation de la conformité, des critères pour les autorités de notification nationales et des règles pour la procédure de notification.

—	des règles pour choisir les modalités d'évaluation de la conformité et une série de procédures harmonisées en vue d'éviter les doublons coûteux.

—	une définition unique du marquage CE (assorti des clauses de responsabilité et de sauvegarde correspondantes).

—	une procédure d'information et de surveillance du marché en tant que prolongement du système créé par la directive sur la sécurité des produits.

—	des dispositions harmonisées pour le futur mécanisme de sauvegarde à titre de complément aux dispositions relatives à la surveillance du marché.

2.5 Dans son avis sur ces deux propositions, le CESE a souligné:

—	l'importance qu'il y a à garantir la pleine opérabilité du principe de libre circulation des marchandises afin que les produits légalement commercialisés dans un État membre puissent également l'être, sans aucune difficulté, dans tout le territoire de l'UE,

—

que la libre circulation des biens est un moteur essentiel de la compétitivité et du développement économique et social du marché unique européen, d'une part, et que le renforcement et la modernisation des exigences en matière de commercialisation de produits sûrs et de qualité sont des éléments fondamentaux pour les consommateurs, les entreprises et les citoyens européens, d'autre part.

En résumé, le CESE soutient les propositions de la Commission tout en formulant une série d'observations et de suggestions concernant ces deux instruments.

2.6 Les dispositions du règlement 765/2008 qui est entré en vigueur le 1er janvier 2010 sont directement applicables à compter de cette date et sont en cours d'application par les autorités nationales sous la coordination de la Commission.

2.7 La décision 768/2008, destinée aux institutions de l'Union, est un acte de juridique sans effet contraignant pour les entreprises, les personnes physiques et les États membres. Elle est conçue pour fonctionner comme un cadre horizontal servant à encadrer les dispositions qui constituent des éléments communs de la législation relative à l'harmonisation technique. Ces dispositions normalisées devraient être intégrées dans toute législation nouvelle ou révisée.

3. Les obstacles à la libre circulation des marchandises

3.1 L'objectif des deux instruments est d'aborder divers problèmes que l'on a pu relever dans différents secteurs industriels auxquels s'applique la législation européenne relative à l'harmonisation technique, à savoir, la législation qui établit les exigences communes en matière de commercialisation des produits.

3.2 La préoccupation principale est d'assurer la sécurité des citoyens et de réduire le nombre de produits présents sur le marché qui ne satisfont pas aux exigences de la législation de l'UE. L'autre objectif est d'améliorer la qualité du travail réalisé par les organismes qui apportent la preuve de la conformité et procèdent à la certification des produits. En outre, ce nouveau cadre horizontal devrait conférer davantage de cohérence à l'ensemble du cadre réglementaire relatif aux produits et en simplifier l'application.

3.3 Problèmes de non respect des exigences en vigueur:

3.3.1 Un nombre de plus en plus important de produits qui se trouvent sur le marché ne sont pas conformes aux exigences détaillées dans les directives. Certaines entreprises se contentent d'ajouter la marque de conformité CE à leurs produits alors qu'ils ne sont pas conformes aux critères correspondants à cette marque.

3.3.2 Les importateurs et les distributeurs ne procèdent pas tous aux vérifications nécessaires afin de s'assurer qu'ils ne commercialisent que des produits conformes à la législation. Il est généralement difficile pour les autorités de surveillance du marché de localiser les opérateurs économiques qui fournissent ces produits, en particulier lorsqu'ils proviennent de pays tiers.

3.4 Les États membres imposent des obligations différentes aux importateurs et distributeurs afin qu'ils assurent que les produits satisfont aux normes applicables. En outre, les actions menées par les autorités nationales en ce qui concerne les produits non conformes varient parfois d'un État membre à l'autre.

3.5 Problèmes liés à l'action de certains organismes accrédités:

3.5.1 Certaines directives exigent la certification des produits par des “organismes accrédités (entités qui testent, inspectent et certifient les produits). Bien que la majorité des organismes accrédités effectue leur travail consciencieusement et de manière responsable, on a pu relever des cas éveillant le doute quant à leur qualification et la crédibilité des certifications qu'ils délivraient.

3.5.2 Il existe également des différences dans la méthode et le degré de rigueur avec lesquels les États membres évaluent et contrôlent la qualification des organismes accrédités. Un point particulièrement préoccupant est la qualification des filiales ou sous-traitants situés en dehors de l'UE.

3.6 Incohérences concrètes de la législation en vigueur:

3.6.1 Les directives sur la libre circulation des produits suivent souvent une approche fondée sur le risque et parfois, plusieurs directives peuvent s'appliquer à un même produit. Pour les fabricants, cela signifie que tous les critères doivent s'appliquer au produit.

3.6.2 L'applicabilité simultanée de plusieurs directives à un même produit peut entraîner des difficultés dans la procédure d'évaluation de la conformité, en particulier lorsque les directives utilisent le même «module», mais que le texte de ce module varie d'une directive à l'autre.

4. La proposition de la Commission

4.1 À l'origine de l'adoption du nouveau cadre en juillet 2008, les services de la Commission ont cherché dans la législation sur les produits des instruments qui devaient être révisés les années suivantes, pour des raisons sectorielles, s'agissant pour la plupart de révisions au cas par cas qui figuraient dans le programme de travail de la Commission.

4.2 Avec cette proposition, la Commission européenne entend mettre à jour la législation «nouvelle approche» applicable dans certains secteurs concernés, en fonction des nouvelles normes établies par la décision no 768/2008/CE du Parlement européen et du Conseil. Pour y parvenir, il est prévu d'aligner les dix directives suivantes sur cette décision:

—	Directive 2006/95/CE, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives au matériel électrique destiné à être employé dans certaines limites de tension.

—	Directive 2009/105/CE relative aux récipients à pression simples;

—	Directive 2009/23/CEE relative aux instruments de pesage à fonctionnement non automatique;

—	Directive 93/15/CEE relative à l'harmonisation des dispositions concernant la mise sur le marché et le contrôle des explosifs à usage civil;

—	Directive 94/9/CE concernant le rapprochement des législations des États membres pour les appareils et systèmes de protection destinés à être utilisés en atmosphères explosibles;

—	Directive 95/16/CE concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux ascenseurs;

—	Directive 97/23/CE relative au rapprochement des législations des États membres concernant les équipements sous pression;

—	Directive 2004/22/CE sur les instruments de mesure;

—	Directive 2004/108/CE relative au rapprochement des législations des États membres concernant la compatibilité électromagnétique et abrogeant la directive 89/336/CEE;

—	Directive 2007/23/CE relative à la mise sur le marché d'articles pyrotechniques.

4.2.1 Le principal point commun à toutes ces directives est leur structure similaire: définitions, exigences essentielles en matière de santé et de sécurité, références à des normes européennes harmonisées, exigences à remplir par les fabricants, critères de traçabilité et d'évaluation de la conformité ainsi qu'un mécanisme de sauvegarde.

4.2.2 Les secteurs qu'elles régissent sont des secteurs industriels très importants qui affrontent une dure concurrence internationale et auxquels la simplification et la garantie de conditions de concurrence égales sur le marché de l'UE pourraient par conséquent être bénéfiques.

4.2.3 Toutefois, la Commission propose dans cette proposition d'aligner sur la décision no 768/2008/CE un paquet de directives techniques qu'il n'était pas prévu de réviser maintenant mais pour lesquelles il serait souhaitable d'adopter les dispositions sur la surveillance du marché et d'autres questions transsectorielles, sans pour autant entrer dans des considérations purement sectorielles.

4.2.4 L'objectif de ce paquet législatif est de modifier ces directives dans le seul but de d'intégrer les dispositions horizontales de la décision, en une seule fois, dans le cadre d'un processus simplifié et sans réexaminer les aspects sectoriels, afin de mettre à profit les bénéfices immédiats découlant du nouveau cadre législatif dans le plus grand nombre possible de secteurs. Leur contenu se limite strictement à un alignement sur la décision des définitions, des exigences de traçabilité, des obligations faites aux opérateurs économiques, des critères et des procédures pour la sélection des organismes d'évaluation de la conformité et des exigences en matière d'évaluation de la conformité.

4.2.5 Afin d'obtenir une qualité juridique maximale, la Commission a opté pour la technique législative de la refonte qui consiste en «l'adoption d'un nouvel acte juridique qui intègre, dans un texte unique, à la fois les modifications de fond qu'il apporte à un acte précédent et les dispositions de ce dernier qui restent inchangées. Le nouvel acte juridique remplace et abroge l'acte précédent». De plus, il faut également les adapter à la terminologie et aux dispositions du traité de Lisbonne.

4.3 Selon la Commission, l'adaptation des dix directives pourrait être résumée comme suit:

4.3.1

Mesures pour aborder le problème de la non-conformité:

—	obligations faites aux importateurs et aux distributeurs;

—	obligations faites aux fabricants;

—	exigences en matière de traçabilité;

—	réorganisation de la procédure de la clause de sauvegarde (surveillance sur le marché).

4.3.2

Les mesures visant à garantir la qualité du travail réalisé par les organismes notifiés:

—	renforcement des exigences de notification pour les organismes notifiés;

—	révision de la procédure de notification;

—	exigences à remplir par les autorités de notification;

—	obligations en matière d'information;

4.3.3

Mesures destinées à garantir une plus grande cohérence entre les directives:

—	adaptation des définitions et de la terminologie communément utilisées;

—	adaptation des textes et procédures d'évaluation de la conformité;

4.3.4

La proposition ne traite toutefois pas les aspects relatifs à l'application de la politique de normalisation de l'UE, qui pourrait avoir des répercussions sur l'application des directives qu'elle couvre, et qui seront abordés dans le cadre d'une autre initiative législative.

5. Observations générales

5.1 Le Comité accueille favorablement l'adoption par la Commission européenne des propositions de modification des dix directives sur l'harmonisation technique relative à l'application du dénommé «Paquet législatif concernant les produits», moyennant un simple alignement de celles-ci sur la décision no 768/2008/CE (un cadre commun pour la commercialisation des marchandises).

5.2 La décision no 768/20008/CE a été adoptée avec le règlement (CE) no 765/2008 (sur l'accréditation et le contrôle du marché). Les deux instruments établissent des critères pour l'amélioration du fonctionnement du marché intérieur en définissant une approche plus cohérente de la politique d'harmonisation technique en matière de sécurité des produits ainsi qu'un régime de surveillance plus efficace pour toutes les marchandises introduites sur le marché en provenance de l'UE ou de pays tiers, et en renforçant la protection des consommateurs au sein du marché unique.

5.2.1 Compte tenu du fait que la décision citée n'a pas en soi d'effet juridique contraignant vis-à-vis des tiers (ce qui n'exclut pas un contrôle de sa légalité parle la CJUE), elle est un acte «sui generis» qui reflète un compromis institutionnel, l'application d'une partie de ses dispositions aux directives mentionnées rendra plus efficace le mécanisme de surveillance du marché sans qu'il soit nécessaire de modifier chacune de ces directives.

5.2.2 Cela permet par conséquent un processus souple et simplifié de clarification des effets juridiques des dispositions en question, selon la technique de la refonte législative, parallèlement à une adaptation du paquet de directives à la terminologie et à certaines dispositions du traité de Lisbonne.

5.3 Le Comité souligne également la contribution des modifications législatives mentionnées à la réalisation d'autres objectifs politiques importants de l'UE tels que la consolidation de la compétitivité des entreprises européennes, le renforcement des stratégies des acteurs économiques dans les secteurs touchés et des garanties plus solides pour parvenir à un niveau élevé de protection des consommateurs, entre autres aspects.

6. Observations particulières

6.1 Compte tenu la technique législative singulière utilisée la Commission et du fait que son champ d'application couvre des compétences partagées (fonctionnement du marché intérieur, lettre a) du deuxième paragraphe de l'article 4 du TFUE, et article 114 du TFUE), il y a lieu d'émettre plusieurs considérations relatives à la terminologie utilisée dans une disposition de la décision no 768/2008/CE, à l'application du principe de subsidiarité et au rôle de la société civile organisée dans la mise en œuvre du paquet législatif constitué des dix directives.

6.2 Le texte n'est pas suffisamment concret car il utilise indistinctement les termes «principes généraux» (article 1er de la décision et art. R11 de son annexe I) et «principes communs» (considérants 5 et 6 de la décision), sans que ni dans le texte de la décision ni à aucun endroit des directives modifiées par ses dispositions ne soient précisée concrètement la signification de ces deux notions, pas plus que la différence qui existe entre elles (le cas échéant). De même, l'expression «intérêt public» est utilisée (considérant 8 de la décision et articles 3 et R31 et R33 de son annexe I), sans précision de son contenu dans le cadre de l'application des dispositions citées.

La rapidité, dont on peut d'ailleurs se féliciter, que suppose cette technique de modification des directives n'empêche en rien une définition précise et détaillée des termes importants pour sa mise en œuvre.

6.3 L'un des avantages de l'entrée en vigueur des directives sera le renforcement des mécanismes de surveillance et de signalement par les acteurs du marché eux-mêmes de pratiques irrégulières ou illégales. Toutefois, il conviendrait de préciser la nature des sanctions et le seuil minimal de leur déclenchement. Leur application devra être garantie par la législation des États membres dès lors que la seule obligation faite aux autorités nationales ressortant de cet ensemble de dispositions est de fixer les règles en matière de sanctions pour ce type de conduites (Considérant 24 (COM 2011/773 final)).

6.3.1 Dans un environnement juridique fragmenté au niveau législatif et administratif comme c'est le cas de celui des États membres de l'UE dans ce domaine, l'on court un sérieux risque d'inefficacité dans la réalisation des objectifs importants si l'on ne définit pas de manière plus concrète ces obligations au niveau supranational.

6.3.2 Le CESE demande à la Commission de résoudre ce problème qui entrave actuellement le fonctionnement du marché intérieur et présente des propositions à ce sujet, ainsi que relativement à d'autres politiques communautaires.

6.4 Les modifications législatives ne renforcent pas, pas plus qu'elles ne le valorisent, le rôle des organisations de consommateurs pour ce qui est de la surveillance, de l'information et du signalement, tâches qui, paradoxalement, sont laissées entre les mains des acteurs du marché principalement.

6.5 Le mandat du TUE et du TFUE concernant le renforcement de la subsidiarité horizontale et partant, du principe de démocratie participative et du rôle de la société civile organisée dans l'UE, pourra être très difficilement réalisé à la lumière de ce qui est prévu dans l'unique disposition de la décision (considérant 35) qui confère aux organisations de consommateurs un rôle passif en la matière (être tenues informées par la Commission des campagnes de sensibilisation sur le marquage CE), alors qu'il devrait être identique à celui des producteurs.

6.6 Le système actuel de marquage ne garantit pas que le produit ait fait l'objet d'une procédure de garantie de qualité et de sécurité; il ne répond donc pas aux attentes des consommateurs. La Commission, les producteurs et les consommateurs devraient envisager la possibilité de créer à l'avenir un nouveau système de marquage qui détermine l'origine des produits et garantisse leur traçabilité en vue d'améliorer l'information des consommateurs.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO L 218 du 13.8.2008, p. 82; avis du CESE: JO C 120 du 16.5.2008, p. 1.

(2) JO C 120 du 16.5.2008, p. 1.

(3) JO L 380 du 31.12.1990, p. 13.

(4) JO L 220 du 30.8.1993, p. 23.

(5) JO L 218 du 13.8.2008, p. 30; avis du CESE: JO C 120 du 16.5.2008, p. 1.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/111

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” (2014-2020)»

COM(2011) 809 final – 2011/0401 (COD),

la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” (2014-2020) et les règles de diffusion des résultats»

COM(2011) 810 final – 2011/0399 (COD),

la «Proposition de décision du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” (2014-2020)»

COM(2011) 811 final – 2011/0402 (CNS),

et la «Proposition de règlement du Conseil sur le programme de recherche et de formation de la Communauté européenne de l'énergie atomique (2014-2018) complétant le programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020”»

COM(2011) 812 final – 2011/0400 (NLE)

(2012/C 181/20)

Rapporteur: M. Gerd WOLF

Le 15 décembre 2011 et le 13 décembre 2011, respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément aux articles 173, paragraphe 3, et 182, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” (2014-2020)»

COM(2011) 809 final — 2011/0401 (COD).

Le 19 décembre 2011 et le 13 décembre 2011, respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément aux articles 173, 183 et 188, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” (2014-2020) et les règles de diffusion des résultats»

COM(2011) 810 final — 2011/0399 (COD).

Le 15 décembre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 182, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de décision du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020” (2014-2020)»

COM(2011) 811 final — 2011/0402 (CNS).

Le 21 décembre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 7, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Conseil sur le programme de recherche et de formation de la Communauté européenne de l'énergie atomique (2014-2018) complétant le programme-cadre pour la recherche et l'innovation “Horizon 2020”»

COM(2011) 812 final — 2011/0400 (NLE).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 122 voix pour, 3 voix contre et 7 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité accueille favorablement et soutient les propositions de la Commission, ainsi que l'approche globale sur laquelle elles se fondent, en tant qu'éléments essentiels de la stratégie Europe 2020. Il salue la volonté de la Commission de conférer à la recherche et à l'innovation plus d'importance que cela n'a été le cas jusqu'ici. Ces propositions dénotent également des progrès importants, conformes à ses recommandations antérieures. Il estime cependant que certains points nécessiteraient d'être complétés, clarifiés et corrigés.

1.2 Le Comité se félicite notamment des propositions visant à simplifier et à assouplir les procédures. Ces propositions devraient être conçues de telle sorte qu'elles assurent la plus grande continuité possible et évitent un surcroît de complexité.

1.3 Les déclarations d'intention relatives à la gouvernance devraient être concrétisées au plus vite et de manière détaillée. Pour ce faire, une concertation avec toutes les parties prenantes est requise.

1.4 La Commission devrait présenter au terme d'une période de deux ans déjà un rapport intermédiaire sur les expériences réalisées dans le cadre du programme-cadre «Horizon 2020», sa mise en œuvre et sa conception.

1.5 L'image professionnelle des chercheurs européens devrait être rendue plus attrayante, conformément aux conclusions du Conseil «Compétitivité» du 2 mars 2010 (1), afin d'éliminer ou de compenser les désavantages sociaux actuellement associés à cette profession.

1.6 S'agissant des propositions de la Commission (programme-cadre, règles de participation, programme Euratom) pour lesquelles est désormais proposée la forme juridique du «règlement», il conviendrait de maintenir la forme juridique de la «décision», qui était jusqu'ici utilisée, à moins que la Commission ne parvienne à justifier son choix de manière convaincante.

1.7 Tous les volets du programme et l'ensemble des règles proposées sont favorablement accueillis et soutenus, en particulier ceux qui sont profitables à l'innovation sociale, à la recherche exploratoire, aux PME et aux universités.

1.8 Le programme-cadre «Horizon 2020» devrait continuer de reposer sur des projets de dimension réduite menés en collaboration et comptant un nombre de participants aisément gérable.

1.9 Les infrastructures sont un parfait exemple d'une valeur ajoutée européenne conforme au principe de subsidiarité. Cela devrait se refléter plus clairement dans la dotation budgétaire indicative.

1.10 S'agissant des «défis de société», il convient de mettre plus fortement l'accent sur les travaux de recherche et de développement visant à favoriser un système énergétique durable à faible intensité de carbone.

1.11 En outre, il faudrait ajouter à la liste des «défis de société» le thème important de la «capacité d'innovation de la société et des entreprises».

1.12 Les technologies clés génériques sont tout à la fois un facteur de compétitivité industrielle et de maîtrise des défis de société. Le Comité soutient expressément leur renforcement.

1.13 En ce qui concerne le financement de la recherche, lorsque plusieurs critères d'évaluation sont mis en balance, il convient de continuer de donner la primauté à l'excellence, car cette méthode a fait ses preuves. Pour ce qui est du financement de l'innovation, l'évaluation du marché – a priori très difficile – joue également un rôle essentiel.

1.14 Il y a lieu d'identifier les contradictions pouvant exister entre les objectifs d'une politique de recherche à vocation scientifique et d'une politique industrielle et de concurrence favorable à l'innovation, afin de rechercher dans chaque cas des solutions appropriées.

1.15 Une intégration réussie de la politique de recherche et d'innovation nécessite une action concertée de la part de multiples directions générales et services de la Commission. Le Comité soutient les efforts en ce sens. De plus, il convient de faire appel à des fonctionnaires qualifiés, ayant de longue date une bonne connaissance actualisée du domaine de recherche concerné. La Commission doit entretenir et conserver son expertise scientifique et technique, ainsi que sa capacité d'appréciation.

1.16 Les objectifs généraux du programme Euratom sont, conformément aux propositions, la sûreté nucléaire, le stockage définitif des déchets de haute activité et le développement de la fusion, dont le projet international ITER est le fer de lance. Ce programme devrait être conçu de manière à bénéficier du soutien et de l'engagement des États membres.

1.17 Un inventaire aisément intelligible des instruments et des termes techniques figurant dans le programme-cadre «Horizon 2020» devrait être établi afin d'en faciliter l'utilisation. Il convient en particulier de veiller à ce que les PME bénéficient d'une assistance suffisante et qualifiée.

2. Présentation succincte des propositions de la Commission

Le présent avis examine un ensemble de propositions présentées par la Commission dans des documents distincts:

1)	une proposition de programme-cadre «Horizon 2020» pour la période 2014-2020;

2)	une proposition concernant un ensemble unique de règles de participation et de diffusion;

3)	une proposition concernant un programme spécifique unique pour la mise en œuvre du programme-cadre «Horizon 2020» et

4)	une proposition couvrant les volets du programme-cadre «Horizon 2020» relevant du traité Euratom.

Ces documents représentent un total de 380 pages. Les paragraphes 2.1 à 2.4 ci-après en résument les éléments essentiels, destinés à servir de référence pour la compréhension des observations et recommandations du Comité exposées dans les chapitres 3 à 7.

2.1 Programme-cadre Horizon 2020

2.1.1 Contrairement à ses habitudes, la Commission n'a pas présenté le huitième programme-cadre de RDT initialement attendu. Au contraire, le programme-cadre Horizon 2020 regroupe, suivant en cela les intentions exprimées dans le livre vert (2), les activités actuellement promues sur la base du septième programme-cadre de RDT et des volets relatifs à l'innovation du programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (PIC) et celles promues par l'Institut européen d'innovation et de technologie (EIT). De plus, la Commission ne propose pas dans ce contexte une «décision» du Parlement européen et du Conseil, comme c'était le cas jusqu'ici, mais un «règlement».

2.1.2 Les objectifs généraux et priorités déclarés de la politique d'aide du programme-cadre Horizon 2020 sont les suivants:

a)	l’excellence scientifique – budget proposé 27 818 millions d'euros;

b)	la primauté industrielle - budget proposé 20 280 millions d'euros;

c)	les défis de société - budget proposé 35 888 millions d'euros.

2.1.3 Un autre objectif concerne la simplification de l'accès au programme-cadre et de la participation à celui-ci.

2.1.4 Le budget total proposé pour le programme-cadre «Horizon 2020» est de 88 milliards d'euros. Il doit être complété par des financements des Fonds structurels et du programme en matière de formation.

2.2 Règles de participation et de diffusion

2.2.1 Ces règles concernent les modalités de participation au programme-cadre. Elles visent à assurer un cadre juridique unique et flexible, contribuent à la simplification et s'appliquent à tous les volets du programme-cadre. La possibilité d'adaptations ou de dérogations reste en outre ouverte.

2.2.2 Un taux de financement unique est prévu, sans distinction entre les participants. Il est également proposé d’avoir plus largement recours à des montants forfaitaires, à des taux forfaitaires et à des barèmes de coûts unitaires, et les pratiques comptables usuelles des bénéficiaires sont largement acceptées.

2.2.3 S'agissant des subventions, les taux suivants sont prévus pour les dépenses directement éligibles:

a)	La subvention au titre du programme-cadre «Horizon 2020» peut atteindre au maximum 100 % du total des coûts directement éligibles, sans préjudice du principe de cofinancement.

La subvention au titre du programme-cadre «Horizon 2020» est plafonnée à 70 % du total des coûts directement éligibles pour les actions suivantes:

—	actions consistant essentiellement en des activités telles que prototypage, essais, démonstrations, développement expérimental, lancement de prototypes, première application commerciale;

—	actions de cofinancement au titre du programme.

2.2.4 Les coûts indirects éligibles sont déterminés par application d’un taux forfaitaire de 20 % du total des coûts directs éligibles. À titre alternatif, le programme de travail peut autoriser la déclaration des coûts indirects sous la forme d’une somme forfaitaire ou d’un barème des coûts unitaires.

2.2.5 Les conditions de participation sont les suivantes.

2.2.5.1

Au moins trois entités juridiques doivent participer à une action.

—	Toutes les entités juridiques sont établies dans un État membre ou dans un pays associé.

—	Deux entités juridiques ne peuvent être établies dans le même État membre ou pays associé.

—	Les entités juridiques sont toutes indépendantes les unes des autres au sens de l'article 7.

2.2.5.2

Par dérogation aux dispositions ci-dessus, la condition minimale est la participation d'une seule entité juridique établie dans un État membre ou un pays associé dans les cas suivants:

a)	actions de recherche exploratoire du Conseil européen de la recherche (CER),

b)	utilisation de l’instrument consacré aux PME,

c)	actions de cofinancement au titre du programme,

d)	cas particuliers prévus par le programme de travail ou le plan de travail,

e)	actions de coordination et de soutien et actions en faveur de la formation et de la mobilité.

2.2.6 Procédures d'évaluation

2.2.6.1 Les propositions soumises sont évaluées sur la base des critères suivants:

a)	excellence;

b)	incidence;

c)	qualité et efficacité de la mise en œuvre.

2.2.6.2 Le seul critère à retenir est celui de l'excellence dans le cas de propositions en vue d’actions de recherche exploratoire (CER).

2.3 Programme spécifique

2.3.1 Alors que le septième programme-cadre de RDT prévoyait plusieurs «programmes spécifiques» (tels que les programmes «Coopération» ou «Capacités»), la Commission ne propose désormais qu'un seul «programme spécifique», englobant les divers objectifs et structures couverts par les différents volets.

2.3.2 Les quatre volets du programme-cadre sont les suivants:

«Excellence scientifique», avec les objectifs suivants:

i.	recherche aux frontières de la connaissance (CER),

ii.	recherche dans le domaine des technologies émergentes et futures (TEF),

iii.	actions Marie Curie,

iv.	infrastructures de recherche européennes.

II.

«Primauté industrielle», avec les objectifs suivants:

i.	technologies de l’information et de la communication,

ii.	nanotechnologies,

iii.	matériaux,

iv.	biotechnologies,

v.	fabrication et transformation,

vi.

espace.

À cela s'ajoutent l'amélioration de l'accès au capital-risque et l'accroissement de l'innovation dans les petites et moyennes entreprises.

III.

«Défis de société», avec les objectifs suivants:

i.	santé, évolution démographique et bien-être,

ii.	sécurité alimentaire, agriculture durable, recherche marine et maritime et bioéconomie,

iii.	énergies sûres, propres et efficaces,

iv.	transports intelligents, verts et intégrés,

v.	lutte contre le changement climatique, utilisation efficace des ressources et matières premières,

vi.	des sociétés inclusives, novatrices et sûres.

IV.

«Actions non nucléaires du Centre commun de recherche (JRC)», dont l'objectif est de renforcer les données scientifiques pouvant étayer l'élaboration des politiques, de favoriser la compréhension des processus naturels sous-tendant les défis de société et d'examiner les domaines scientifiques et techniques émergents.

(Les actions réalisées par le JRC dans le domaine nucléaire sont traitées dans le volet EURATOM).

2.4 Le programme EURATOM (2014-2018)

2.4.1 Le programme EURATOM porte sur des activités de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire (fusion et fission) et de la protection radiologique. Contrairement à ses habitudes, la Commission ne le propose pas sous la forme d'une décision mais d'un règlement. Le programme doit contribuer à atteindre les objectifs stratégiques d'«Horizon 2020» (paragraphe 2.1.2). Conformément au traité Euratom, sa durée est limitée à cinq ans; il expirera donc fin 2018.

2.4.2 Les actions indirectes du programme Euratom visent:

a)	le fonctionnement sûr des systèmes nucléaires,

b)	des solutions pour la gestion des déchets nucléaires ultimes,

c)	le développement et le maintien des compétences nucléaires (fission)

d)	la promotion de la radioprotection,

e)	le développement de la fusion par l'exploitation des installations de fusion existantes et futures,

f)	le développement de matériaux, de technologies et d'un schéma conceptuel en la matière,

g)	la promotion de l'innovation et de la compétitivité industrielle,

h)	la disponibilité et l'utilisation d'infrastructures de recherche

2.4.3 Aux fins de la mise en œuvre des actions indirectes du programme Euratom, la Commission est assistée par des comités consultatifs.

2.4.4 Les mesures directes concernent le programme de R&D du Centre commun de recherche.

2.4.5 Le projet ITER fera l'objet d'une décision séparée, son financement étant assuré en dehors du cadre financier pluriannuel.

3. Observations générales du Comité

Compte tenu du volume des quatre documents présentés par la Commission, le Comité ne peut approfondir dans le présent avis qu'un nombre limité d'aspects qui lui paraissent fondamentaux.

3.1 Approbation générale

Le Comité se félicite des propositions de la Commission, qui sont des éléments essentiels de la stratégie Europe 2020, et y souscrit. Il considère que l'approche générale suivie est appropriée. Il constate en outre qu'un grand nombre des recommandations qu'il a formulées par le passé (p.ex. concernant la simplification (3), le livre vert (4) et une Union de l'innovation (5)) ont été prises en compte et il renvoie en conséquence aux avis en la matière et aux recommandations qu'ils contiennent. Il estime cependant que certains points doivent encore être complétés, clarifiés et corrigés.

3.2 Priorités, budget, objectif des 3 % et effet de levier

3.2.1 La recherche, le développement et l'innovation sont déterminants pour la place future de l'Europe dans le monde. Compte tenu de cette importance décisive, il convient que la Commission, mais aussi et surtout les États membres, les fassent figurer en bien meilleure place dans l'échelle de leurs priorités. Le Comité note avec satisfaction que le budget proposé pour le programme-cadre «Horizon 2020» laisse effectivement transparaître la volonté de la Commission d'accorder davantage de poids à la recherche et à l'innovation et aux investissements nécessaires à cette fin. Cette démarche, qui répond aux recommandations répétées du Comité, est à ce titre pleinement approuvée. Même si le montant du budget actuellement proposé doit objectivement être jugé insuffisant au regard de l'objectif des 3 % évoqué ci-dessous et des objectifs thématiques ambitieux en matière de recherche et d'innovation, le Comité y voit néanmoins un compromis réaliste compte tenu des autres contraintes existantes.

3.2.2 En 2002, le Conseil de Barcelone a fixé l'objectif des 3 % dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, qui vise l'horizon 2020. Cet objectif concernait essentiellement la politique de soutien de la recherche et du développement par les États membres et leurs industries. Il imposait aux États membres de consacrer d'ici à 2010 3 % de leur produit intérieur brut à la recherche et au développement, dont un tiers serait financé par les pouvoirs publics et deux tiers par l'industrie. Cet objectif n'a pas encore été atteint, ni en moyenne européenne ni dans la plupart des États membres. C'est pourquoi il a été repris par la stratégie Europe 2020.

3.2.3 La politique de soutien définie dans le programme «Horizon 2020» doit exercer l'effet de levier requis pour que cette fois au moins l'objectif des 3 % puisse être atteint. Malgré l'augmentation du budget évoquée ci-dessus, l'on ne peut malheureusement que douter aujourd'hui encore que cela suffise à exercer l'effet de levier recherché. Le budget global de l'Union européenne représente 1 % du produit intérieur brut de ses États membres. 9 % à peine de cette enveloppe globale sont affectés au budget proposé pour le programme «Horizon 2020». L'effet de levier quantitatif reste donc inférieur à un ratio de 1:30. Le budget proposé ne peut donc être considéré que comme un premier pas indispensable pour atteindre le volume d'aide requis, et ne peut dès lors en aucun cas être réduit.

3.3 Simplification et continuité

Le Comité soutient plus particulièrement les mesures destinées à mettre en œuvre la simplification des procédures (6) qu'il appelle depuis longtemps de ses vœux. Il s'agit d'un difficile exercice d'équilibre entre la simplicité, la spécificité de chaque cas et la continuité demandée, qui nécessitera, le cas échéant, encore des ajustements. Mais en aucun cas cela ne doit conduire à retomber dans des procédures excessivement compliquées et longues.

3.4 Marge de manœuvre et flexibilité

Aussi le Comité se félicite-t-il qu'au delà de règles assez complexes, la structure du programme et la répartition budgétaire laissent également une flexibilité et une marge de manœuvre suffisantes (programme spécifique TITRE I, article 6 Budget). Il est dès lors très important de préciser les futurs processus décisionnels connexes, en particulier le rôle des comités de programme.

3.5 Gouvernance

Le Comité appuie les motifs et objectifs de la Commission en la matière (mentionnés au point (21) du document COM(2011) 809), en particulier l'importance des approches ascendantes. Il soutient par ailleurs l'intention de faire des interactions régulières avec les utilisateurs finaux, les citoyens, les partenaires sociaux et les organisations de la société civile l'une des pierres angulaires du processus de fixation des priorités.

3.5.1 De l'avis du Comité, la Commission doit toutefois compléter ces déclarations, qui restent très générales, par des informations détaillées et précises concernant la classification (y compris budgétaire) et les spécifications relatives aux différentes thématiques requises pour la mise en œuvre du programme et les décisions à prendre en la matière. Appliquer la «gouvernance» voulue signifie expliquer de manière adéquate dans quelle mesure, dans le cadre de quelles structures et à quels niveaux de décision (p.ex. les comités de programme) les acteurs concernés et les représentants de la société civile sont associés de façon adéquate aux processus et programmes de travail. En effet, selon la Commission, les thèmes, mais aussi les réglementations détaillées concernant le budget, les instruments d'aide, le volume de celle-ci et, le cas échéant, l'externalisation confiée, par exemple, à des plateformes technologiques européennes, les initiatives au titre de l'article 185 etc., doivent être transférés vers les programmes de travail.

3.5.2 La Commission ayant par ailleurs annoncé son intention d'avoir recours à des agences exécutives ou d'autres structures extérieures visées à l'article 55 du règlement financier, il convient également de clarifier leur rôle, leurs compétences et les modalités selon lesquelles elles sont contrôlées.

3.5.3 Le Comité invite la Commission à clarifier ces questions dans le cadre d'une consultation de l'ensemble des acteurs concernés, à exposer ses conclusions dans un document d'accompagnement, et à solliciter ensuite l'avis du Comité en la matière. Dans le même temps, il met la Commission en garde contre le risque de retomber à nouveau, pour ainsi dire par la petite porte, dans la (sur)réglementation et la complexité habituelles - en particulier en ce qui concerne les programmes de travail (voir également le paragraphe 3.3). La continuité des procédures en vigueur ne devrait être remise en cause que dans la mesure strictement requise par une simplification.

3.6 Recoupements

Différentes sous-priorités et aspects des volets du «programme spécifique» peuvent se recouper, ce qui accroît certes la flexibilité, mais est également susceptible de provoquer des glissements de priorité et de compliquer la vue d'ensemble et la classification. Ainsi, des informations et idées clés des volets «Excellence scientifique» ou «Primauté industrielle» peuvent confluer vers le programme «Défis de société».

3.7 Rapport intermédiaire

Le Comité recommande dès lors qu'outre l'évaluation intermédiaire qui doit avoir lieu après quatre ans (analogue à celle prévue dans le document COM(2011) 52 final), la Commission présente un «rapport intermédiaire» deux ans déjà après le début du programme, qui expose les actions menées et les expériences enregistrées jusque là par la Commission et les parties prenantes – en particulier concernant la «gouvernance» réclamée.

3.8 Allocation budgétaire indicative

Sous réserve des restrictions exposées ci-dessus, le Comité se félicite de la proposition sur l'allocation et la répartition indicatives des ressources budgétaires entre les différents volets et leurs priorités spécifiques, en particulier concernant la promotion des petites et moyennes entreprises et les problèmes et questions de société (trois exceptions sont traitées aux paragraphes4.2.1, 4.2.2 et 4.3 ci-dessous). Il convient toutefois d'indiquer clairement quelle est l'importance attachée à la coordination de programmes nationaux et régionaux (p.ex. le nouveau programme ERA-Net) par rapport au financement direct de la recherche.

3.9 La profession de scientifique

Au considérant (22) de la proposition relative au programme-cadre, la Commission souligne que «“Horizon 2020” devrait contribuer à l’attractivité des métiers de la recherche au sein de l’Union.» Le Comité déplore toutefois que la Commission ne donne pas d'informations concrètes sur les mesures qui ont été prises entre-temps pour donner suite aux conclusions du Conseil «Compétitivité» (7) du 2 mars 2010 et améliorer réellement la situation sociale insatisfaisante des jeunes scientifiques (pour de plus amples informations, voir le chapitre 6).

3.10 Règlement ou décision

Le Comité ne comprend pas pourquoi - et ne peut trouver aucune justification de la part de la Commission, fondée sur des expériences préalables - le principe de subsidiarité exige ou permet que l'on s'écarte de la pratique habituelle et que trois des documents à l'examen soient présentés sous la forme d'un règlement et non d'une décision. Le Comité recommande que la Commission s'en tienne à la pratique habituelle à moins qu'elle ne parvienne à donner une justification juridique claire.

3.11 Approche concertée de la Commission

La politique européenne en matière de recherche et d'innovation comporte un grand nombre d'aspects qui requièrent une approche conjuguant concertation, coopération et efficacité entre la Commission et les États membres mais aussi entre plusieurs commissaires, directions générales et services de la Commission. C'est notamment le cas de la politique en matière d'éducation, la situation sociale des chercheurs, les fonds structurels, la politique de cohésion, la politique industrielle et de concurrence, la politique énergétique, la politique en matière de santé, d'environnement, etc. Le Comité encourage la Commission à renforcer ses efforts en la matière et à développer les instruments et procédures nécessaires à cet effet.

3.12 Fonctionnaires qualifiés

Le Comité demande encore une fois (8) instamment que les organismes de financement, mais aussi les services de la Commission (ou les agences exécutives prévues), disposent de fonctionnaires hautement compétents et à l'expertise scientifique attestée, ayant de longue date une bonne connaissance actualisée du secteur concerné, de ses spécificités et de sa «communauté» spécifique. En matière de recherche et de développement, la rotation régulière des postes est tout à fait contreproductive.

3.12.1 Maintien de la compétence et de l'engagement

Le Comité redoute par ailleurs qu'en raison de la tendance évoquée à transférer à des agences certaines des tâches et activités de soutien à la recherche et à l'innovation incombant jusqu'ici à la Commission, celle-ci ne renonce non seulement à conserver une expertise et une capacité d'appréciation propres, mais ne cesse également de faire suffisamment siennes les questions de fond. Or cette identification est indispensable pour défendre au niveau politique un thème aussi important que la R&D et l'innovation avec compétence, succès et ardeur. Une telle situation induirait la perte d'un poids décisif dans le fragile système de contrôles et de contre-pouvoirs.

3.13 Autres mesures – Stratégie Europe 2020

Le programme-cadre «Horizon 2020» constitue aux yeux du Comité un élément nécessaire et déterminant de la stratégie Europe 2020. Il doit cependant être complété par d'autres mesures importantes émanant de la Commission mais surtout des États membres. Le Comité renvoie à cet égard à ses initiatives relatives à la stratégie Europe 2020. Il s'agit notamment de créer ou de concevoir dans tous les États membres des systèmes économiques (9), sociaux et éducatifs performants et ouverts à l'innovation.

4. Observations spécifiques du Comité

4.1 Les sciences sociales et humaines, la politique en matière d'éducation et l'innovation

Le Comité se félicite que la recherche et l'innovation dans le domaine des sciences sociales et humaines soient intégrées dans chacun des objectifs généraux du programme «Horizon 2020». Il juge les thèmes mentionnés à cet égard pertinents et importants et approuve la place de choix qui leur est réservée dans le programme. Il recommande en outre de mettre davantage l'accent sur les efforts à déployer pour améliorer l'efficacité du système éducatif à tous les niveaux de formation. C'est là une mission essentielle pour promouvoir et exploiter de manière optimale, et en fonction des aptitudes requises, les talents disponibles au sein de l'UE. S'agissant en particulier des objectifs du programme «Horizon 2020», il y a notamment lieu de former dans les universités un nombre suffisant de spécialistes qualifiés. Mais pour ce faire, il convient de poser les jalons adéquats dès l'école.

4.2 Défis de société

Le Comité approuve la liste des «défis de société», mais invite à mettre davantage en avant les domaines suivants:

4.2.1 Problèmes liés à l'énergie et au climat

S'agissant de l'établissement des priorités au sein du volet «Défis de société», le Comité préconise d'accorder beaucoup plus d'importance à ce thème dans la dotation budgétaire également, compte tenu de l'objectif extrêmement ambitieux (10) visant à révolutionner totalement notre approvisionnement énergétique actuel à l'horizon 2050 et à le réorienter dans son intégralité vers des technologies durables à faible intensité de carbone (11). En particulier, on n'a pas encore trouvé de solution satisfaisante permettant de disposer de technologies de stockage et de technologies «tampon» financièrement accessibles et à faible intensité de carbone, qui soient suffisantes pour compenser les fluctuations de l'offre d'énergie éolienne et solaire. Il en va de même de l'approvisionnement à long terme en carburant pour le trafic de poids lourds ainsi que pour la navigation aérienne et maritime. L'impact de ces aspects sur l'économie et la société doit aussi être examiné de manière plus approfondie.

4.2.2 Capacité d'innovation de la société et des entreprises

Le Comité préconise également d'étendre la liste des défis à l'importante question de la capacité d'innovation de la société et des entreprises. (Pourquoi Google et Facebook n'ont-ils pas été développés en Europe? Pourquoi l'efficacité de la structure administrative, économique et sociale n'est-elle pas la même dans tous les États membres?) Même si cette question est reprise dans la proposition de la Commission (cf. paragraphe 2.3.2 – III – vi ci-dessus) dans le cadre de l'objectif «Des sociétés inclusives, novatrices et sûres», le Comité estime que cela ne rend pas justice à l'importance sociale et économique majeure qui est la sienne. Il s'agit en fin de compte du thème central de l'«Union de l'innovation» (12) (l'intitulé du paragraphe 2.3.2 – III – vi devrait en conséquence être abrégé comme suit: «Des sociétés inclusives et sûres»).

4.3 Les PME et microentreprises, actrices de l'innovation

Le Comité soutient les améliorations proposées concernant la promotion des PME. Il considère qu'il s'agit d'un élément important du concept général de la stratégie «Europe 2020» et se réfère à cet égard à son avis sur une Union de l'innovation (13). Le Comité soulignait dans cet avis que «la définition de la PME (…) devait être réexaminée, dans la mesure où les microentreprises, voire les entreprises unipersonnelles, gagnent toujours plus en importance grâce aux nouvelles possibilités d'interconnexion offertes par les TIC. Peut-être conviendrait-il également de réexaminer la frontière entre ces entreprises et les professions libérales.» Le Comité se félicite de l'information de la Commission selon laquelle cette question est déjà traitée. Il souligne en outre, par référence au chapitre 7, qu'il est particulièrement important pour les PME d'être informées de manière appropriée et compréhensible sur les différents instruments d'aide proposés par le programme «Horizon 2020» et sur l'accès à ceux-ci. Il serait également souhaitable de disposer de services d'assistance pouvant être interrogés verbalement.

4.4 Les universités

Le Comité se réjouit que les règles de participation et de diffusion prévoient la possibilité de financer à 100 % l'ensemble des coûts directs éligibles. Il considère que cette mesure est favorable aux chercheurs/groupes de chercheurs exerçant leurs activités auprès d'universités dans les domaines des sciences naturelles, de l'ingénierie et des sciences humaines et qu'elle favorise la création et le maintien d'universités de niveau international dans l'UE, un objectif que le Comité a appelé à plusieurs reprises de ses vœux. Comme le préconise le rapport Matias (document A7-0302/2011 du PE), ces mesures doivent toutefois faire l'objet d'une aide supplémentaire issue des fonds consacrés à la politique de cohésion, afin que les États membres dont la participation au programme-cadre est encore insuffisante puissent renforcer leurs capacités. Sans préjudice de ces actions, d'autres initiatives importantes sont nécessaires à cette fin, dont le traitement dépasserait le cadre du présent avis.

4.5 Les infrastructures de recherche

Comme il l'a souligné à maintes reprises, le Comité considère que les grandes infrastructures sont des outils et instruments décisifs sans lesquels il serait impossible de mener certaines recherches et de réaliser des performances de pointe dans les domaines technologique et scientifique. C'est notamment ce qui explique l'attrait et le rayonnement qu'exercent ces infrastructures tant sur la coopération au sein de l'Union que sur les meilleurs ingénieurs et scientifiques du monde entier (14). De plus, les possibilités d'utilisation des grandes infrastructures dépassent les moyens et les besoins des différents États membres, de sorte que ceux-ci installent et exploitent souvent ce type d'installations en partenariat.

4.5.1 Le principe de subsidiarité

Il découle de ce qui précède que les grandes infrastructures sont souvent le parfait exemple d'un financement communautaire au titre du principe de subsidiarité. C'est la raison pour laquelle le Comité déplore que toute l'importance que revêtent ces instruments, tant en ce qui concerne la forme que le contenu, ne se reflète pas dans la répartition budgétaire indicative proposée. Il recommande dès lors que les crédits des autres budgets indicatifs (à l'exception de celui relatif aux PME) soient réduits de 2 à 2,5 % et que les sommes ainsi récupérées soient affectées au poste relatif aux infrastructures. C'est d'autant plus nécessaire que celui-ci englobe également les infrastructures électroniques, qui sont importantes et le seront davantage encore à l'avenir.

4.5.2 Coûts de fonctionnement

Le Comité invite par ailleurs la Commission à participer également, dans le cadre d'un financement de projet, aux coûts de fonctionnement des infrastructures. Il invite la Commission à préciser que telle est bien son intention.

4.6 Technologies-clés

Comme le Comité l'a déjà souligné à maintes reprises (15), le développement, la maîtrise et la commercialisation de technologies-clés constitue une tâche transversale fondamentale pour renforcer la compétitivité des industries de l'UE et répondre à des défis de société tels que l'approvisionnement énergétique durable ou la santé. Le Comité se félicite dès lors que la Commission ait accordé une place appropriée à ce thème, d'autant qu'il constitue également un moteur efficace pour la coopération entre les instituts de recherche et l'industrie, donc pour les partenariats public-privé. Le programme FET-Open revêt une importance toute particulière à cet égard.

4.7 Pratiques comptables I

Le Comité accueille favorablement la reconnaissance des pratiques comptables habituelles des organisations et établissements de recherche des différents États membres (par exemple calcul du taux horaire dans l'industrie). Ces pratiques doivent également inclure les coûts découlant de l'application de la taxe sur la valeur ajoutée.

4.8 Pratiques comptables II

Le Comité se réjouit en outre de la nette simplification induite par la méthode 100 %/20 % ou 70 %/20 % (pour l'explication de ces concepts, voir paragraphes 2.2.3 et 2.2.4) concernant les règles de participation. Outre les avantages administratifs substantiels qui en découlent, cette méthode est susceptible de présenter, pour les différents groupes de participants, des avantages financiers par rapport aux taux actuels, mais aussi des inconvénients. Aussi le Comité recommande-t-il que l'on commence par engranger des expériences dans ce domaine avant d'augmenter légèrement, le cas échéant, le taux de financement pour les coûts indirects.

4.9 Marchés publics – Aspect particulier

Lors de la construction d'infrastructures de recherche et de grands équipements, le secteur industriel est souvent chargé de développer et de confectionner des composants nouveaux, extrêmement complexes et pointus. Cela implique d'explorer de nouveaux champs technologiques, avec les problèmes propres à ce genre de situation qui sont susceptibles d'en découler et qui sont décrits dans l'avis du Comité sur le transfert des connaissances (16). Ainsi, le Comité recommandait dans ce document d'examiner les expériences acquises jusqu'ici quant à l'application des législations existantes de l'Union et des États membres en matière d'aides d'État, de budget, d'adjudication et de concurrence, pour vérifier si elles servent bien les objectifs de conservation et d'exploitation maximales des compétences et connaissances spécifiques acquises par l'industrie lors de tels marchés, en vue d'en faire bénéficier la compétitivité européenne et les nouveaux marchés correspondants.

4.10 Nouvelles approches de la politique industrielle et de la politique de concurrence

Aussi conviendrait-il de se pencher sur les nouvelles approches qu'impliquent une politique industrielle et une politique de concurrence de ce type. L'on peut se demander si la notion d'achats publics avant commercialisation (Precommercial Procurement) présentée par la Commission est un instrument approprié. Le Comité considère que par peur d'être confrontés à d'éventuels monopoles de la connaissance, l'on risque de renoncer tout à fait à une industrie de pointe et performante, ce qui serait une grave erreur. Mais il relève aussi le risque de voir le meilleur produit élaboré non pas au sein de l'UE mais en dehors de celle-ci en raison de mesures protectionnistes qui minent la recherche. Aussi préconise-t-il que les différents objectifs, parfois contradictoires, et exigences de la politique de la recherche, de la politique d'innovation et de la politique industrielle soient identifiés et qu'ils soient examinés et clarifiés avec les différentes parties prenantes. Des mesures dérogatoires peuvent même s'avérer nécessaires dans certains cas (voir paragraphe 4.9).

4.11 L'envergure des projets doit assurer leur efficacité

La tendance à recourir à des montages toujours plus grands, comme les initiatives communes en matière de technologies, les communautés de la connaissance et de l'innovation (CCI) et maintenant les initiatives-phares dans le domaine des TEF, devrait être surveillée. Pour les collectivités locales, ce type de projets implique toujours plus de ressources et de travail et multiplie les processus de consultation; il ne faudrait en aucun cas que cette situation débouche sur une tour de Babel.

4.11.1 Des projets en collaboration en tant qu'outil principal

Si l'intégration des ressources peut se révéler utile, à partir d'un certain point, elle débouche toutefois sur l'exclusion des plus petits intervenants du programme-cadre, dans la mesure où ceux-ci ne bénéficient pas du soutien juridique et administratif nécessaire – et onéreux. Cela vaut en particulier pour les PME et les groupes de recherche des universités. Aussi des projets en collaboration gérables et comportant un nombre raisonnable de participants devraient-ils rester le principal instrument du programme «Horizon 2020».

4.12 L'Institut européen d'innovation et de technologie (IET)

L'IET étant financé par le budget du programme «Horizon 2020», le Comité considère que les activités de cet institut font partie intégrante de la stratégie poursuivie par ledit programme et que ses recommandations s'appliquent dès lors également à ce domaine. Un avis séparé est en cours d'élaboration sur l'IET (17).

4.13 Critères d'évaluation

Le paragraphe 2.2.6 énumère les critères d'évaluation (18) et de sélection – excellence, incidence, qualité et efficacité – proposés par la Commission. Le CESE appuie ces critères pour autant que la primauté de l'excellence ne soit pas mise à mal, celle-ci étant certainement le critère le plus important pour atteindre un niveau de performance élevé. En ce qui concerne la recherche aux frontières de la connaissance, le Comité recommande de ne pas accorder trop de crédit aux publications les plus citées, dans la mesure où cela instaure un déséquilibre en faveur de thèmes de recherche déjà bien établis. Il réitère sa mise en garde générale à l'égard de procédures d'évaluation formalisées.

4.13.1 S'agissant en particulier du financement de l'innovation, les aspects liés au marché (19) doivent bien entendu jouer un rôle important lors de l'évaluation. Que cette tâche s'avère a priori particulièrement ardue, dans un contexte se caractérisant précisément par des approches totalement innovantes, et ne donne pas nécessairement lieu à des évaluations exactes, c'est ce que montrent les erreurs d'appréciation initiales qui ont par exemple été commises lors du développement de l'ordinateur personnel (PC).

4.14 Le centre commun de recherche

Le Comité se félicite des propositions visant à apporter une aide directe au centre commun de recherche. Parallèlement, il attire l'attention sur le fait que les activités dudit centre doivent être soumises au même processus d'évaluation que celles menées par les autres acteurs concernés. Dans la mesure où le centre commun de recherche demande également des aides indirectes au titre du programme spécifique, il convient de veiller à ce que tous les autres candidats/acteurs extérieurs à la Commission bénéficient strictement des mêmes chances.

5. EURATOM

5.1 Le Comité considère que le programme EURATOM présenté s'inscrit, pour l'essentiel et à juste titre, dans la suite logique du programme EURATOM 2012-2013 (20) soumis récemment par la Commission et sur lequel le Comité a élaboré un avis circonstancié. Le Comité réitère et confirme l'essentiel du message qu'il avait formulé en la matière, à savoir qu'il convient de maintenir et d'approfondir l'état des connaissances sur les technologies nucléaires, leur utilisation et leurs conséquences. Compte tenu de sa fonction de coordination, de la mise en commun des ressources et de l'intégration des efforts conjoints, le programme-cadre de R&D Euratom apporte une valeur ajoutée européenne considérable dans ce contexte. Le Comité confirme en outre les déclarations et recommandations circonstanciées formulées à cette occasion. À cet égard, il ne se concentre ici que sur quelques aspects précis. L'objectif essentiel est de développer des filières de réacteurs de haute sécurité produisant un volume aussi réduit que possible de déchets de haute activité et à vie longue.

5.2 Le Comité constate avec satisfaction que le programme proposé par la Commission prend pour l'essentiel en compte les recommandations formulées dans ce contexte:

—	l'amélioration de la sûreté des réacteurs, le stockage définitif des déchets de haute activité, la transmutation – afin de réduire la radiotoxicité à long terme -, le contrôle des matières fissiles et la radioprotection;

—	les conséquences des tests de résistance;

—	la poursuite des travaux visant à développer la production d'énergie à partir de la fusion nucléaire, et le projet ITER en tant que grand projet de coopération internationale;

—	former des experts et dispenser une formation de base dans les écoles.

5.2.1 Le Comité réaffirme (21) la nécessité, sans préjudice de la décision des États membres d'utiliser ou non l'énergie nucléaire, «de concentrer les efforts sur le développement et la diffusion au sein de l'UE des connaissances dont nous disposons sur les questions de sûreté et les technologies fondamentales existant en la matière. Ce serait faire preuve d'un aveuglement dangereux que de renoncer à disposer de connaissances exhaustives». Le Comité est préoccupé par le risque de voir disparaître, dans les États membres appelés à renoncer aujourd'hui ou dans le futur à l'utilisation de l'énergie nucléaire, les études et le développement des compétences en la matière. Une telle situation doit à tout prix être évitée.

5.3 Forum européen sur l'énergie nucléaire (FEEN)

S'agissant de la technologie des réacteurs de fission, le Comité soutient particulièrement les procédures et les recommandations du Forum européen sur l'énergie nucléaire (FEEN), aux travaux duquel il est lui-même associé, en coopération avec la Commission, par la voie de représentants.

5.4 Tests de résistance

La décision de soumettre l'ensemble des centrales nucléaires de l'UE à un test de résistance est la conséquence logique de l'accident nucléaire de Fukushima, provoqué par un tsunami. Dès que l'on disposera de tous les résultats de ces tests de résistance, il conviendra non seulement d'en tirer les conséquences qui s'imposent pour les centrales déjà existantes, mais aussi d'établir les priorités requises dans le cadre du programme de recherche, de développement et de démonstration EURATOM.

5.4.1 Il convient de prêter particulièrement attention dans ce contexte à la prise en compte d'éventuels accidents hors dimensionnement.

5.5 Fusion

Un débat s'est engagé dans une fraction de l'opinion publique à propos du programme sur la fusion, d'une part parce que ce programme ne devrait pas apporter d'ici à 2050 (échéance de la feuille de route) de contribution notable à un approvisionnement énergétique à faible intensité de carbone, et d'autre part parce que les coûts de construction du projet international ITER (lesquels, d'après la proposition de la Commission, ne devraient pas être à la charge du programme-cadre) ont considérablement augmenté par rapport aux estimations initiales.

5.5.1 Feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050

Concernant la feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050 (22), le Comité élaborera un avis séparé. Il tient simplement à souligner ici que face à l'évolution démographique mondiale et à l'appétit énergétique grandissant au niveau international, les mesures prises par l'UE d'ici à 2050 ne peuvent en aucun cas représenter une solution durable à la problématique mondiale de l'énergie. Dans cette perspective, l'énergie de fusion représente la seule autre option non encore utilisée, disponible ou connue, dans l'éventail des technologies entrant en ligne de compte pour relever ce défi colossal.

5.5.2 ITER I

Même si le programme EURATOM ne couvre que les travaux techniques et scientifiques préparatoires du projet ITER (au niveau européen) - puisque les coûts de construction d'ITER seront financés sur d'autres budgets (23) -, il est exact qu'ITER doit être considéré comme le fer de lance de la recherche mondiale dans le domaine de la fusion ainsi que du programme européen sur la fusion. Sans préjudice des améliorations conceptuelles et des autres options possibles et nécessaires, ITER représente une avancée décisive et unique au monde pour l'utilisation future de l'énergie de fusion. Pour la première fois au monde, le projet ITER doit permettre de produire - avec un bilan énergétique positif - une puissance thermique de fusion de 500 MW (24).

5.5.3 ITER II

Le projet ITER représente en outre un banc d'essai pour une coopération internationale d'une envergure sans précédent à ce jour entre de grands États industrialisés. Les partenaires en sont la Chine, l'Union européenne, l'Inde, le Japon, la Corée, la Russie et les États-Unis d'Amérique. La volonté de ces États d'être associés au développement de nouveaux éléments technologiques essentiels montre les grandes attentes que suscite cette nouvelle source d'énergie avantageuse et à faible intensité de carbone. Mais c'est aussi le caractère novateur et complexe de cette coopération qui explique pourquoi l'idée initiale selon laquelle le coût global imputé à chacun des partenaires baisserait avec le nombre de ces partenaires a dû être révisée. Le grand intérêt de ce partenariat ne tient pas tant à l'économie de coûts qu'il engendre qu'à sa valeur ajoutée en termes d'expertise, d'idées et d'experts hautement qualifiés. De plus, ce partenariat apporte - à l'instar de la station spatiale internationale - une inestimable contribution à l'entente et à la paix internationales (à l'origine, le projet ITER avait été proposé et initié par Gorbatchev, Mitterrand et Reagan). Le Comité estime que l'approche de la Commission consistant à ne pas financer la part européenne des coûts de construction d'ITER dans le cadre du budget de l'UE ne devrait aucunement compromettre la poursuite de ce projet.

5.5.4 Engagement des États membres - Contrats d'association

Dans son récent avis sur le programme Euratom (25), le Comité avait souligné l'importance décisive de ces «associations» en tant que base et laboratoire d'idées du programme relatif à la fusion et en tant que point d'ancrage de l'engagement des États membres. Le Comité réitère ses propos et met une fois de plus en garde contre le danger qu'il y aurait à remettre en jeu ou à laisser péricliter cet appui essentiel. Ces accords d'association représentent en outre un moyen éprouvé de garantir la «programmation conjointe de la recherche» (26) souhaitée par la Commission. C'est pourquoi, dans l'éventualité où l'organisation du programme européen sur la fusion serait revue, des instruments efficaces de programmation conjointe de la recherche doivent être disponibles afin de coordonner et d'inclure de manière pertinente au niveau communautaire les programmes des laboratoires nationaux associés, de manière à préserver le rôle de premier plan joué jusqu'ici par l'UE dans ce domaine de recherche, ainsi que l'indispensable soutien des États membres.

6. L'Espace européen de la recherche – Un marché intérieur commun pour les chercheurs

6.1 La Commission considère que l'Espace européen de la recherche sera achevé d'ici à 2014. Le Comité estime que cet objectif est souhaitable mais doute cependant de sa faisabilité. En effet, l'achèvement de cet espace exige que soient remplis les critères requis pour la réalisation du marché intérieur commun, par exemple un brevet communautaire ou un marché intérieur commun pour les chercheurs (27).

6.2 Compte tenu de la décision du Conseil (28) du 2 mars 2010, le Comité estime qu'il est urgent de prendre des mesures visant à améliorer la situation sociale insatisfaisante des jeunes scientifiques travaillant dans des établissements publics de recherche et dans des universités, qui est clairement en contradiction avec l'objectif consistant à rendre la profession de scientifique particulièrement attrayante ou, en tout état de cause, à ne pas la dévaloriser par rapport à d'autres professions équivalentes.

6.3 Le Comité reconnaît que les organisations scientifiques de certains États membres ont déjà apporté un certain nombre d'améliorations dans ce domaine et se sont efforcées de les poursuivre. Il reconnaît également que la Commission cherche à améliorer la situation, y compris en ce qui concerne les programmes Marie Curie et Erasmus.

6.4 Le nœud du problème réside dans les systèmes de sécurité sociale et de conventions collectives du secteur public des États membres, sur la base desquels les scientifiques travaillant dans des établissements publics de recherche et dans des universités sont en règle générale indemnisés/rémunérés. Ces systèmes se basent généralement sur une carrière continue auprès du même employeur, pour laquelle les travailleurs sont rémunérés. Mais c'est justement pourquoi ils ne satisfont pas aux besoins particuliers des professions de scientifique et de chercheur.

6.5 En effet, lesdits systèmes ne prennent pas en considération, pas plus qu'ils ne récompensent, le processus de sélection très long et exigeant, y compris le cycle postuniversitaire (doctorat), que les jeunes scientifiques doivent d'abord avoir achevé avec succès. Ils ne tiennent pas non plus compte du fait que, du moins au début, la carrière de ces jeunes n'est pas continue mais composée d'une série de contrats à durée déterminée, souvent sans perspective de prolongation ou d'un engagement à durée déterminée. De surcroît, leur préoccupation constante et parfaitement légitime concernant la suite de leur carrière, avec l'investissement personnel que cela implique, ne pèse pas seulement sur les personnes travaillant dans le secteur des sciences et de la recherche, mais affecte aussi leur vie de couple et leur projet de fonder une famille.

6.6 Ce risque social clairement plus important n'est toutefois compensé ni par un revenu proportionnellement plus élevé, ni par une sécurité sociale accrue. Par ailleurs, les systèmes ne prennent pas non plus en compte le fait qu'une carrière réussie dans le domaine scientifique requiert un minimum de mobilité. Bien au contraire: la plupart du temps, ces systèmes ont même tendance à pénaliser la mobilité.

6.7 Les conventions collectives des différents États membres ne sont que peu compatibles et le «capital social» accumulé dans le cadre d'un emploi à l'étranger ne peut guère être reporté ou transféré, ce qui nuit d'autant à la mobilité entre État membres.

6.8 Aussi faudrait-il de toute urgence adapter les conventions collectives et systèmes de sécurité sociale des États membres aux conditions spécifiques requises pour les scientifiques. Étant donné que cet objectif ne pourra probablement être atteint qu'au terme d'un très long processus, le Comité met l'accent sur la décision susmentionnée du Conseil et invite pour sa part la Commission à poursuivre résolument ses efforts et à créer, en coopération avec les États membres, un Fonds spécifique (alimenté par le Fonds social) destiné à compenser, par des prestations complémentaires adéquates, les inconvénients susmentionnés dont pâtissent les jeunes scientifiques. Ces prestations doivent prendre en compte le risque social accru lié à une série de contrats à durée déterminée ainsi que le «capital social» réduit ou perdu en raison de la mobilité (surtout entre États membres).

7. Convivialité et informations – un guide succinct – services d'assistance

7.1 Le Comité réitère son appel pressant à la Commission pour qu'elle élabore, compte tenu de leur diversité, un aperçu clair et une description succincte des instruments de soutien, processus, réseaux et termes techniques (p.ex. projets, CCI, plateformes technologiques, partenariats pour l'innovation, initiatives phares, réseaux ERA, programmation conjointe, Erasmus, Marie-Curie, COST, EUREKA etc.) et les mette à disposition sur l'internet. Cet aperçu, qui doit faire apparaître clairement quels sont les principales caractéristiques des différents instruments, leurs conditions et leurs objectifs, contribuerait grandement à assurer la simplification et la transparence et seconderait ainsi de la meilleure manière qui soit le portail CORDIS qui, au demeurant, remplit très bien sa fonction.

7.2 À cet égard, le Comité invite la Commission à se limiter à l'essentiel et à renoncer à toute publicité ou démonstration du bien-fondé desdits instruments. De la même manière, le Comité considère que les différents documents à l'examen auraient gagné en simplicité si la Commission s'était bornée à résumer l'essentiel du sujet au lieu de développer des théories.

7.3 Le Comité recommande de publier à ce sujet une version de cet ouvrage spécialement destinée aux PME et tenant compte de leurs besoins et de leur niveau de connaissances spécifiques. Il convient en outre de créer des services d'assistance compétents, par exemple en formant dans le cadre de séminaires appropriés des organisations régionales (telles que les chambres de commerce et d'industrie) afin qu'elles puissent faire office de bureaux d'information.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Conclusions sur la «mobilité et la carrière des chercheurs», 2 999ème session du Conseil Compétitivité, Bruxelles, les 1er et 2 mars 2010.

(2) COM(2011) 48 final et JO C 318 du 29.10.2011, p. 121.

(3) Cf. notamment JO C 48 du 15.2.2011, p. 129.

(4) COM (2011) 48 final et JO C 318 du 29.10.2011, p. 121.

(5) JO C 132 du 3.5.2011, p. 39.

(6) Voir note infrapaginale 3.

(7) Conclusions sur la «mobilité et la carrière des chercheurs». 2 999e session du Conseil Compétitivité, Bruxelles, les 1er et 2 mars 2010.

(8) JO C 44 du 16.2.2008, p. 1.

(9) À ce sujet, voir par exemple http://www.worldbank.org/.

(10) COM (2011) 885 final.

(11) JO C 21 du 21.1.2011, p. 49.

(12) JO C 132 du 3.5.2011, p. 39.

(13) JO C 132 du 3.5.2011, p. 39.

(14) JO C 182 du 4.8.2009, p. 40.

(15) JO C 48 du 15.2.2011, p. 112.

(16) JO C 218 du 11.9.2009, p. 8; paragraphe 1.8 et chapitre 5.

(17) COM(2011) 822 final – Avis CESE «EIT – Programme stratégique» (Voir page 122 du présent Journal officiel).

(18) Voir notamment à ce propos le paragraphe 4.2 du JO C 132 du 3.5.2011, p. 39.

(19) Voir notamment à ce propos le paragraphe 3.7.2 du JO C 132 du 3.5.2011, p. 39.

(20) COM(2011) 71 final, 72 final, 73 final, 74 final et JO C 318 du 29.10.2011, p. 127.

(21) JO C 318 du 29.10.2011, p. 127, paragraphe 3.4.

(22) Voir note infrapaginale 10.

(23) Voir également COM (2011) 931 final. Le Comité émettra un avis séparé à ce sujet.

(24) Voir à ce sujet http://www.iter.org/.

(25) JO C 318 du 29.10.2011, p. 127, paragraphe 4.5.1.

(26) COM (2008) 468 final et JO C 228 du 22.9.2009, p. 56.

(27) Cf. JO C 44 du 16.2.2008, p. 1, paragraphe 1.3.

(28) Voir note infrapaginale 1.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/125

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme pour la compétitivité des entreprises et les petites et moyennes entreprises (2014-2020)»

COM(2011) 834 final — 2011/0394 (COD)

(2012/C 181/22)

Rapporteur: M. LANNOO

Corapporteur: M. BURNS

Le 13 décembre 2011 et le 24 janvier 2012, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme pour la compétitivité des entreprises et les petites et moyennes entreprises (2014-2020)»

COM(2011) 834 final — 2011/0394 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 8 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 142 voix pour et 6 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE souscrit aux grands objectifs du programme COSME mais constate qu’il ne reprend pas ses demandes formulées dans l'avis SBA (1), notamment le renforcement de l’accompagnement et du conseil aux PME, la transmission d’entreprises, la concertation et le partenariat avec les organisations de PME.

1.2 Il demande plus de visibilité sur les actions concrètes à entreprendre. Deux problèmes se posent d’emblée:

—

l'objectif: le règlement a comme objectif la compétitivité des entreprises. Il faut en effet rendre celles-ci capables de rivaliser avec leurs concurrents sur les marchés mondiaux. Le CESE partage l'objectif formulé, mais affirme qu'il est tout aussi important d’agir en faveur de la pérennité des PME sur les marchés européens, les marchés de proximité et les marchés locaux;

—	les moyens: le CESE demande à la Commission de compléter la proposition législative avec un programme de travail listant les mesures concrètes qui seront mises en œuvre afin de répondre aux besoins de toutes les catégories de PME ainsi qu'à leurs attentes face à la crise actuelle.

1.3 Toute décision concernant ce programme opérationnel devrait relever de la compétence du Parlement et du Conseil selon la procédure de codécision. La procédure d’actes délégués doit être limitée à la définition et à la mise en œuvre des programmes annuels, établis en concertation avec les États membres et les organisations de PME.

1.4 Le CESE demande que le programme:

—	s’adresse à toutes les entreprises (2);

—	concentre ses moyens sur des priorités essentielles: information, accompagnement et conseil, accès aux marchés et au financement, adaptation des exigences et normes communautaires, coopération, prise en compte des priorités de la stratégie UE 2020, (innovation, économie verte et emploi des jeunes);

—	se fixe à ce titre un cinquième objectif spécifique: l’accompagnement des PME et leur accès au conseil, en se focalisant sur les petites et les micro-entreprises.

1.5 Le CESE suggère une quatrième action portant sur l’amélioration des législations, notamment par la mise en place d’un «office of advocacy» (3), destiné à mieux tenir compte des réalités des petites entreprises dans la législation. Il sera toutefois nécessaire d'en définir le rôle, ainsi que l'articulation avec les autres instances actives dans ce domaine, comme le réseau européen de représentants de PME. Il rappelle son opposition à la généralisation des exemptions et préconise la participation des organisations de PME au processus législatif et décisionnel.

1.6 Le CESE souligne l'insuffisance de gouvernance partenariale dans la proposition de règlement. Il n’accepte pas qu’elle soit limitée à une simple consultation et alerte le Parlement et le Conseil sur la nécessité de créer cette gouvernance et de renforcer le partenariat avec les organisations représentatives de PME à l'instar d’autres programmes communautaires (4). Le CESE demande la création d’un groupe de travail permettant que les organisations européennes de PME soient consultées pour toutes les phases d'élaboration, de conception, de mise en œuvre et de suivi du programme COSME.

1.7 Concernant l'article 9 relatif à l’amélioration de l’accès aux marchés, le CESE demande:

—	de distinguer d'une part l’accès aux marchés et d'autre part l’information, le conseil et la formation des PME;

—	de soutenir les actions déjà menées dans les États membres par les organisations de PME et les organismes publics;

—	d'adapter les missions et l’organisation du réseau Europe Enterprise (EEN) afin qu'il complète les actions des organisations de PME et les associe à ses activités. Le réseau doit acquérir une meilleure visibilité et il convient d'exploiter pleinement son potentiel.

1.8 Le CESE relève des ambiguïtés entre les instruments financiers proposés, le programme Horizon 2020 et les autres sources de financement comme ceux proposés dans les propositions de règlement sur la cohésion territoriale. Cette situation est source de difficultés pour les PME. Il demande par conséquent de clarifier l’articulation entre ces différents financements. S'il se félicite que 56 % du budget soit affecté aux instruments financiers, le CESE demande à la Commission et au Parlement de fixer une répartition entre les deux instruments, de les ouvrir à toutes les entreprises et tous les types d’investissements et de les coordonner avec les autres financements communautaires similaires afin de permettre aux PME de choisir l’instrument le mieux adapté. Il demande en outre de modifier les règles et conditions de la Garantie LGF.

1.9 Il demande de réviser le texte de l’annexe I sur les indicateurs, afin de les définir avec les organisations de PME. Il faut également revoir le texte de l’annexe II et la fiche financière législative en raison des contradictions avec les textes de la proposition.

1.10 Le CESE recommande au Parlement et au Conseil de soutenir et de renforcer le programme mais en apportant plus de visibilité sur son contenu, ses mesures opérationnelles ainsi que sur le financement des priorités tout en garantissant le partenariat avec les organisations européennes de PME. Son budget de 2,2 milliards paraît pourtant bien insignifiant eu égard à ses ambitions. Le CESE s’oppose aux tentatives de réduire le budget du programme et demande instamment au Parlement de lui donner au contraire plus d’importance. Le CESE estime que ce sont les PME qui sortiront l'Union de la crise et créeront de nouveaux emplois.

1.11 Le CESE considère cependant que le programme manque d’ambition. Il estime que le budget proposé, s’élevant à 2,1 milliards EUR, ne permettra pas de mettre en œuvre les dispositions nécessaires qui sont destinées à soutenir l’activité et le développement pérenne des PME. Or, ce sont les PME qui sortiront l’Union de la crise et qui créeront de nouveaux emplois. Le CESE s’oppose donc aux tentatives de réduction de ce budget. Il invite le Parlement européen à le renforcer à hauteur du budget de l’actuel programme de compétitivité et d’innovation (PIC) en vue d’accroître, en priorité, les moyens budgétaires dédiés aux instruments financiers.

1.12 Le CESE demande à la Commission européenne de clarifier la répartition budgétaire du programme (hors instruments financiers) et d’y intégrer une ventilation précise des ressources financières allouées à chaque activité du programme.

2. Remarques générales

2.1 Le CESE avait proposé, dans son avis sur «le réexamen du SBA» (5), ses priorités pour le programme Compétitivité/PME 2014-2020. La proposition COSME n'en tient malheureusement pas assez compte et manque de visibilité sur les mesures pratiques à mettre en œuvre. Le CESE invite la Commission à lui fournir, ainsi qu’au Parlement et au Conseil, un programme d’actions pour la durée de ce programme.

2.2 Le CESE reste surpris par le manque de référence au SBA alors qu’il devrait être la base du programme. Il n’est pas fait référence au principe «Une fois seulement» (Only once). Le principe «Pensez aux PME d'abord» (Think small First) est peu évoqué et la spécificité des différentes catégories de PME est insuffisamment prise en compte.

2.3 La compétitivité évolue selon les règles du marché et dépend d’autres facteurs comme les différences de niveau du coût du travail, le pouvoir d’achat, la fiscalité, l’accès aux financements ou l’employabilité des jeunes. Le CESE estime que la priorité de COSME doit être le développement pérenne des entreprises et non seulement leur compétitivité.

2.4 Le programme COSME doit enfin prévoir des mesures spécifiquement destinées aux petites et microentreprises.

2.5 À l’occasion de l’analyse de la mise en œuvre de la définition européenne des PME en 2012, le CESE demande de tenir compte de la grande diversité de ces dernières. La Commission devrait en outre l’informer des conclusions de cette analyse et l’associer aux travaux de suivi.

3. Positions sur la proposition de règlement

3.1 Au niveau des considérants

3.1.1 Le CESE partage les orientations du considérant 10. Le programme COSME doit également:

—	simplifier l'activité des PME et réduire leurs contraintes administratives;

—

favoriser la mise en œuvre des priorités de la stratégie UE 2020 comme l’innovation, l’économie verte, l'embauche des jeunes. Le CESE se réjouit de l'insertion du considérant 11 dans la proposition qui porte une attention particulière aux microentreprises, aux entreprises artisanales et aux entreprises sociales;

—	appliquer les principes du SBA dans les politiques et programmes communautaires national et territorial;

—	prendre en compte les besoins des PME dans les autres programmes communautaires et assurer la coordination et la simplification de leurs règles administratives.

3.1.2 Outre la création et le développement des entreprises, le Comité estime que la seconde chance, la transmission et la reprise d’entreprises, l’employabilité des jeunes, la formation des entrepreneurs et leurs salariés, ainsi qu'une référence au rôle joué par les indépendants et les professions libérales doivent être rajoutés au considérant 11.

3.1.3 Le considérant 12 doit mentionner que, pour la grande majorité des PME, un des problèmes essentiels est l’accès aux conseils adaptés. Le CESE soutient le principe du réseau Entreprise Europe mais estime qu'il conviendrait d'exploiter pleinement son potentiel Il semble que nombre de PME européennes soient toujours très peu conscientes de son existence. Les services qu'il offre devraient se greffer autant que possible sur les demandes et les besoins réels des PME. Le CESE appuie la proposition de réorganiser sa gouvernance et d'associer à celle-ci toutes les organisations d'entreprises concernées.

3.1.4 Le pouvoir de la Commission d'adopter des actes selon la procédure de délégation mentionnée au considérant 28 doit être limité aux actes relatifs à l’exécution du programme, notamment les programmes annuels, et aux règles d’externalisation, après consultation des parties prenantes. Le programme opérationnel des mesures pratiques et des règles spécifiques de participation devraient être adoptés par le Parlement et le Conseil.

3.1.5 Le CESE insiste pour que le règlement COSME instaure un réel système de gouvernance avec les organisations européennes de PME. Il doit suivre l'idée de partenariat proposé à l’article 5 du règlement sur les dispositions communes des fonds structurels (6). Les organisations de PME doivent être présentes tout au long du travail préparatoire du programme et lors de sa mise en œuvre annuelle, conformément au SBA.

3.1.6 Il est clair que le tourisme apporte une valeur ajoutée à l'économie européenne et que cette branche d'activité devrait entrer dans le champ d'application des mesures d'aide au titre de COSME. Le CESE demande à la Commission de lui soumettre, ainsi qu'au Parlement et au Conseil, un programme opérationnel pour ce secteur conçu avec les organisations de PME. Néanmoins, beaucoup d'autres secteurs produisent eux aussi une valeur ajoutée bien marquée.

3.2 Chapitre 1: objet

3.2.1 À l’article 1, le CESE demande que les termes microentreprises, entreprises artisanales, indépendants et professions libérales soient ajoutés.

3.2.2 Le CESE souscrit aux objectifs généraux de l'article 2. Il tient à ajouter le développement pérenne des PME et la promotion de la transmission d'entreprises.

3.2.3 L’article 2 doit être complété par un quatrième objectif général: la mise en œuvre des principes du SBA et l'application de ses priorités dans les politiques et programmes communautaires.

3.3 Chapitre 2: objectifs spécifiques et domaines d’action

3.3.1 Les quatre objectifs spécifiques de l’article 3 sont essentiels. Cependant, le CESE demande de rajouter:

—	au point 1d): l’amélioration de l’accès aux marchés de proximité, en favorisant notamment l’adaptation des exigences et normes européennes aux besoins et aux réalités des petites et microentreprises,

—	un 5e objectif spécifique: favoriser l’accompagnement des PME et leur accès au conseil.

3.3.2 Le CESE demande au Parlement et au Conseil d'ajouter un nouvel article sur la gouvernance avec la création d'un groupe de travail consultatif rassemblant les organisations européennes représentatives des différentes catégories de PME pour la conception, la mise en œuvre et le suivi du programme ainsi que de ses déclinaisons annuelles.

3.3.3 Le CESE souligne la nécessité d'insérer à l'article 6 des propositions spécifiques pour:

—	favoriser les procédures d’analyse d’impact et mettre en place un système «d'Office of advocacy», après en avoir clairement défini le rôle et les compétences,

—	appliquer les principes «Pensez aux PME d'abord» (Think Small First) et «Une fois seulement» (Only once) du SBA lors du processus législatif et lors de la mise en œuvre de la stratégie UE 2020,

—	assurer que les législations soient conçues avec les organisations de PME.

3.3.4 Le CESE rappelle son opposition à la généralisation des exemptions pour les microentreprises (7). Il préconise la participation des organisations de PME en vue d'adapter les législations aux réalités de ces microentreprises.

3.3.5 Le CESE demande d'introduire à l’article 7 des actions destinées à favoriser la transmission et la reprise d’entreprises. Il s'agit en particulier de la formation des futurs repreneurs, l’information et la formation des jeunes étudiants à la connaissance du monde des PME et de ses opportunités.

3.3.6 Concernant l’article 9, il convient de distinguer d’une part les actions pour améliorer l’accès au marché et, d’autre part, les actions d’information, de conseil et d’accompagnement des entreprises. Le CESE demande que l’article 9 soit scindé en deux articles distincts comme suit:

3.3.6.1

Article 9: actions visant à améliorer l’accès aux marchés.

Il convient de reprendre les points 2, 3 et 4 et de compléter le point 2 en précisant que le programme COSME soutiendra en particulier des mesures destinées à la participation des PME et des micro-entreprises au processus d’élaboration et d’adaptation des normes et exigences européennes, ainsi qu’à leur mise en œuvre dans les entreprises.

3.3.6.2

Article 9bis: actions destinées à l’information, au conseil et à l’accompagnement des entreprises.

—

Le CESE souligne qu’une des priorités doit être de garantir l’accès de toutes les PME à l’information, au conseil et à l’accompagnement. De ce fait, le règlement COSME doit permettre:

—	de rendre les programmes communautaires plus accessibles aux organisations de PME et de prévoir des actions d’assistance technique destinées à l’information et au conseil des PME. Les organisations de PME doivent jouer ici un rôle accru,

—	de renforcer le rôle de guichet unique des organisations de PME au niveau national et territorial.

—

Le CESE regrette qu’un plus grand nombre de PME, notamment des petites et des microentreprises, ne soient pas destinataires ni ne bénéficient de l’action du réseau Entreprise Europe (EEN) et que toutes les organisations de PME n’y soient pas impliquées. Il estime que, pour garantir l’accès à l’information de toutes ces PME, le réseau EEN doit être implanté au sein de toutes ces organisations. Il faut soutenir leur action en veillant toutefois à ne pas créer de nouvelles structures intermédiaires. Si le modèle de consortia régionaux a démontré son efficacité dans beaucoup d’États membres et de régions, il convient vraisemblablement de l’adapter pour permettre à toutes les organisations de PME de pouvoir y adhérer.

Le CESE estime que le réseau EEN devrait être destiné en priorité aux organisations de PME représentatives ayant fait la preuve de leur capacité à structurer et à fournir à ces entreprises des services d’information, de conseil et d’accompagnement. Il recommande que l’activité du réseau soit définie en concertation avec les organisations européennes représentatives des PME et qu’elles puissent être consultées lors de l’élaboration du cahier des charges définissant les activités du futur réseau.

3.4 Chapitre 3: mise en œuvre du programme

3.4.1 L’article 10 prévoit que le programme annuel soit adopté en concertation avec un Comité composé des représentants des États membres. Le CESE estime que les organisations européennes représentatives des PME doivent être consultées au préalable dans le cadre du groupe de travail dont le CESE demande la création (point 3.3.2). La surveillance de la mise en œuvre et de la gestion du programme, prévue par l’article 12 doit être menée en concertation avec ce groupe.

3.4.2 L’article 11 prévoit des «mesures de soutien» qui sont, pour la plupart, des études et des analyses. Là encore, le CESE demande à la Commission de soumettre un programme d’étude et d’analyse clair, conçu avec les organisations représentatives des PME, afin de répondre aux attentes des entreprises.

3.5 Chapitre 5: comité et dispositions finales

3.5.1 À l’article 16, le règlement devrait préciser que la Commission soit assistée, non seulement par un Comité composé des représentants des États membres, mais également par le groupe des partenaires proposé par le CESE (point 3.3.2).

3.5.2 Si le CESE accepte le principe des actes délégués pour des mesures d’exécution, il considère que les propositions de l’article 17, paragraphe 2, relèvent du processus décisionnel de la compétence du Parlement et du Conseil dans la mesure où il s’agit d’une modification d’un objectif spécifique du programme. Il demande au Parlement et au Conseil de rejeter l’article 17, paragraphe 2.

3.5.3 Pour l’article 18, les actes délégués doivent être établis en concertation avec le groupe de travail spécifique des partenaires proposé au point 3.3.2. Il en va de même pour l’article 19 sur la procédure d’urgence.

3.6 Annexe I: Indicateurs généraux et spécifiques

3.6.1 Le CESE recommande à la Commission de définir ces indicateurs avec les organisations de PME, en prenant en compte ceux qui existent déjà au niveau des États membres.

3.6.2 Le CESE propose un réexamen des paramètres de comparaison utilisés pour évaluer la compétitivité. Le «lancement d'une entreprise», tel que mentionné dans l'annexe 1 du projet de règlement ne constitue qu'un des indicateurs mesurant la compétitivité d'une économie. Même le programme COSME pour la compétitivité des entreprises et des PME se fixe comme objectif à moyen terme d'adopter d'ici 2017 «environ sept mesures de simplification par an». Pour la réduction de la charge administrative, le CESE suggère dès lors de définir des secteurs prioritaires qui revêtent une importance particulière en ce qui concerne la compétitivité des PME, comme les démarches liées aux permis de construire, l'obtention de crédit, les taxes, l'exécution des contrats, etc.

3.7 Annexe II: Actions visant à améliorer l’accès des PME aux financements

3.7.1 Le CESE soutient les instruments financiers et demande au Parlement et au Conseil de les renforcer. Pour la grande majorité des PME, la garantie de prêts est un des instruments les plus efficaces.

3.7.2 Au paragraphe 3, le CESE note que le lien entre le programme Horizon 2020, qui ne soutient que les investissements de recherche et d'innovation, et les instruments financiers de même type que peuvent mettre en place les régions dans le cadre de fonds structurels n’est pas évident. Le CESE demande à la Commission de préciser clairement cette articulation entre des instruments apparemment similaires et de prévoir des procédures d’accès identiques.

3.7.3 Le CESE demande d'insérer un paragraphe 2bis nouveau, précisant que «la facilité LGF s’applique à toutes les phases de la vie de l’entreprise: création, développement et transmission, sans distinction d’activité ou de taille de marché. Cette facilité porte sur tous les types d’investissements y compris immatériels».

3.7.4 La proposition indique que la facilité LGF couvre des prêts à concurrence de 150 000 euros.

3.7.4.1 Le CESE demande à la Commission de préciser sur base de quels critères ce niveau a été fixé, car le programme CIP n’avait pas établi de limites. Le CESE note que le montant proposé est celui du prêt. Néanmoins, tant pour la création, les investissements et la transmission d’entreprise, le montant de ces prêts est le plus souvent nettement supérieur. Par conséquent, les prêts d’un montant supérieur seraient garantis dans le cadre du programme Horizon 2020, alors qu’il n’a pas pour vocation de financer des projets autres que l'innovation.

3.7.4.2 Le CESE demande donc de revenir au système précédent du CIP qui n’imposait pas de limite. A défaut, il demande que la limite de 150 000 euros s’applique au montant de la contre-garantie et non à celui du prêt. Concernant la transmission et la reprise d’entreprises, dont les coûts sont souvent plus importants qu’une création pure, le CESE demande que le montant de la contre-garantie ne soit pas limité.

3.7.5 Le même paragraphe évoque l’établissement de rapports sur les «PME innovantes» soutenues. La facilité LGF doit pouvoir bénéficier à toutes les entreprises innovantes ou non. Le CESE renouvelle ses doutes sur l’utilité de ces rapports qui devraient être limités à des informations directement utilisables et ne pas grever les budgets affectés aux financements des entreprises.

3.7.6 Le CESE réclame que toutes les mesures liées à la définition et la mise en place des instruments financiers soient adoptées en totale concertation avec les organisations européennes de PME et leurs partenaires financiers.

3.8 Fiche financière législative

3.8.1 Au point 1.4.1 sur les objectifs stratégiques pluriannuels, il est demandé que le programme favorise la transmission-reprise d’entreprises et non seulement la création et la croissance.

3.8.2 Le point 1.5.4 souligne, dans le 3e paragraphe, que le «nouveau programme s’adresserait aux PME au cours de leurs phases de croissance et d’internationalisation». Cette restriction est contraire au reste du texte et aux principes du SBA: le nouveau programme doit s’adresser à toutes les activités des PME, quel que soit leur type de marchés.

3.8.3 Le CESE note que la dernière phrase du 3e paragraphe est en contradiction avec le texte du règlement et réclame sa suppression.

3.8.4 La dernière phrase du 5e paragraphe au point 1.5.4 évoque la mise en place d’un guichet unique. Le CESE demande de tenir compte des guichets et services déjà existants, de respecter les pratiques et les modes d’organisation propres à chaque État membre et d’agir en concertation avec les organisations de PME.

3.8.5 Au point 2.1, relatif aux dispositions en matière de suivi et de compte rendu, le CESE sollicite une analyse à mi-parcours pour adapter le programme COSME en deuxième phase. Ces évaluations doivent être menées, en temps utile, par un organisme extérieur indépendant et soumis au Parlement et au Conseil.

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 376 du 22.12.2011, p. 51-57.

(2) Voir note de bas de page 1.

(3) Voir note de bas de page 1.

(4) Art. 5 du règlement général Fonds structurels.

(5) Voir note de bas de page 1.

(6) Voir note de bas de page 1.

(7) Voir note de bas de page 1.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/131

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: agenda européen pour l'intégration des ressortissants de pays tiers»

COM(2011) 455 final

(2012/C 181/23)

Rapporteur: Cristian PÎRVULESCU

Administrateur: M. Pierluigi BROMBO

Le 20 juillet 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comite des régions: Agenda européen pour l'intégration des ressortissants de pays tiers»

COM(2011) 455 final.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479ee session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 170 voix pour, 14 voix contre et 11 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le Comité accueille avec satisfaction la communication de la Commission européenne et considère qu'elle constitue une avancée considérable pour comprendre et relever les défis de l'intégration des ressortissants de pays tiers dans les États membres de l'UE.

1.2 La communication couvre les principaux domaines d'intervention et précise les rôles et les responsabilités liés à la conception et à la mise en œuvre de l'agenda pour l'intégration. La communication met à juste titre l'accent sur le rôle des collectivités locales et régionales, mais n'indique pas clairement quelles sont les mesures d'incitation prévues pour permettre de mieux associer ces collectivités au processus. L'approche «modulaire» de conception des politiques nationales offre un potentiel considérable mais comporte également certains risques.

1.3 L'approche de la communication, bien que globale et structurée, n'aborde toutefois pas suffisamment les défis politiques et socio-économiques complexes auxquels sont confrontées les sociétés européennes. Pourtant, la crise économique et son impact sont actuellement les principaux moteurs de l'agenda pour l'intégration. Elle a une incidence sur l'opinion publique européenne et place les collectivités locales sous pression financière. Dès lors, le Comité suggère de reconsidérer la proposition à la lumière de la situation socio-économique actuelle et d'identifier les instruments institutionnels et financiers spécifiques permettant de soutenir les objectifs d'intégration. Le Comité attire aussi l'attention particulièrement sur la dimension de la communication. D'ores et déjà, il est clair que la crise économique tend à favoriser les positions contraires à l'immigration. Il est absolument prioritaire que la Commission européenne et les autres institutions européennes coordonnent leurs efforts pour lancer des campagnes d'envergure, soutenues et audacieuses afin de contrecarrer la rhétorique et les positions contraires à l'immigration qui gagnent dangereusement du terrain au point de faire quasiment partie du discours politique dominant dans plusieurs pays européens. Cette situation a une incidence directe sur l'identité profonde de l'UE en tant qu'entité démocratique intégrée.

1.4 Le Comité constate que les ressortissants de pays tiers n'ont pas tous le même statut et suggère d'intégrer cette diversité dans le cadre de la réflexion et de la formulation des politiques. Parmi les migrants, on compte en effet des citoyens de pays ayant des perspectives d'adhésion à l'UE, des citoyens de pays non européens qui vivent et travaillent dans l'UE ainsi que des citoyens non ressortissants de l'UE bénéficiant d'une protection internationale sur le territoire européen. La reconnaissance de cette diversité ne devrait toutefois pas conduire à des lacunes politiques, ni à des actions discriminatoires et moins encore à des normes et des mesures d'intégration minimales. Le Comité est également convaincu que les ressortissants de l'UE vivant et travaillant dans un État membre autre que le leur devraient être repris dans l'agenda global pour l'intégration. La situation des Roms est particulièrement préoccupante à cet égard. La question des conditions d'entrée et de séjour des travailleurs migrants occupant des emplois saisonniers, sur laquelle le CESE a rendu son avis en 2011 (1), est en cours d'examen au Parlement européen et au Conseil. La politique européenne doit s'attaquer à l'épineuse question des immigrants clandestins, qui forment un groupe de population particulièrement vulnérable.

1.5 La communication met à juste titre l'accent sur la participation de ressortissants de pays tiers, sans toutefois énoncer un message plus vigoureux quant à son caractère indispensable, au soutien qu'elle requiert et aux instruments spécifiques que nécessite sa promotion. La participation à la vie citoyenne et politique des communautés nationales et locales est particulièrement problématique. Le Comité est d'avis que l'articulation des intérêts et la capacité à formuler des propositions collectives en partenariat avec des organismes publics et privés sont des prérequis nécessaires pour atteindre une politique d'intégration de qualité, participative et efficace.

1.6 Le Comité encourage la Commission européenne à attirer l'attention sur la question de l'intégration, en lui consacrant une année européenne ou en en faisant un élément clé d'une des années européennes à venir, et espère qu'avec les autres institutions européennes, elle continuera à coupler l'agenda de l'intégration avec d'autres grandes priorités politiques telles que la stratégie Europe 2020 mais aussi la stratégie pour la mise en œuvre effective des droits fondamentaux, qui est en cours de réexamen.

1.7 Le Comité est fermement disposé à coopérer avec les autres institutions européennes à l'élaboration de politiques et de programmes clés pour l'intégration de ressortissants de pays tiers. Il est en outre déterminé à œuvrer en vue d'associer la société civile européenne à l'agenda pour l'intégration et de faciliter la participation de ressortissants de pays tiers au dialogue structuré à l'échelle européenne.

2. Introduction

2.1 La coopération de l'UE pour l'intégration des citoyens de pays non européens a démarré avec le programme de Tampere (en 1999). Les principes de base communs de la politique d'intégration des immigrants dans l'Union européenne ont été adoptés en 2004. Leur objectif était d'aider les États membres de l'UE à formuler des politiques d'intégration et à définir un cadre institutionnel plus large comprenant une série d'acteurs européens, nationaux, régionaux et locaux. L'agenda commun pour l’intégration de 2005 de la Commission, qui visait à mettre en œuvre les principes de base communs, a permis de réaliser des avancées, sans parvenir toutefois à relever les grands défis de l'intégration, encore considérables. Les objectifs d'intégration de l'UE faisaient également partie du programme de Stockholm en 2009 et de la stratégie Europe 2020, mais leur inclusion dans ces grands programmes politiques n'a pas produit de percées significatives dans la politique d'intégration.

2.2 En juillet 2011, la Commission a proposé un agenda européen renouvelé pour l'intégration des ressortissants de pays tiers, principalement axé sur une participation plus importante et plus efficace des migrants et une action renforcée au niveau local. Cet agenda vise aussi à permettre aux pays d'origine de jouer un rôle plus important dans la formulation des politiques. Le premier principe de l'élaboration des politiques est la souplesse. À cette fin, la Commission européenne prépare une panoplie d’outils européens, que les États membres pourront utiliser selon leurs besoins et leurs priorités. Des indicateurs communs ont également été définis (2) pour soutenir l'agenda pour l'intégration.

2.3 Dans le cadre de l'élaboration de l'agenda pour l'intégration, l'UE a maintenu une infrastructure institutionnelle et de communication composée des éléments suivants: le Réseau des points de contact nationaux sur l’intégration; le Forum européen sur l’intégration, plate-forme de dialogue associant toutes les parties prenantes actives dans le domaine de l'intégration, le Portail européen sur l'intégration, principal point d'accès pour l'échange direct d'information, de documentation et de données en ligne, le Manuel européen d'intégration à l'attention des décideurs politiques et des praticiens et le Fonds européen d'intégration, qui soutient les efforts consentis par les États membres de l'UE pour permettre aux ressortissants de pays tiers de s'intégrer à la société européenne. Enfin, le Portail de l'UE sur l'immigration a été lancé le 18 novembre 2011.

2.4 L'introduction d'une nouvelle disposition juridique dans le traité concernant le soutien par l'UE de l'action visant à favoriser l’intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans les États membres de l'UE (article 79, paragraphe 4, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) crée une base plus solide pour coordonner l'action entre ces États et constitue un engagement permanent de la Commission européenne et des autres institutions européennes.

2.5 Le document de travail des services de la Commission annexé à la communication à l'examen énumère un certain nombre de défis fondamentaux à l'intégration des ressortissants de pays tiers, tels que le faible taux d’emploi parmi les migrants et, en particulier les femmes, l’augmentation du chômage et les niveaux élevés de «surqualification», l'augmentation des risques d'exclusion sociale, les écarts de niveau d'études ou encore les inquiétudes de l'opinion publique face au manque d’intégration des migrants (3).

3. Observations générales

3.1 Le CESE accueille favorablement le point de vue selon lequel la gestion de l'intégration est une responsabilité partagée et invite instamment les États membres de l'UE à hisser la question de l'intégration au rang de leurs priorités. C'est là un moyen de préserver un environnement démocratique ouvert, inclusif et stable au niveau national (4). Toutefois, de sérieux efforts doivent encore être fournis à cet égard au niveau de l'UE. Les institutions de l'UE offrent déjà un cadre de surveillance, d'étalonnage des performances et d'échange de bonnes pratiques. Néanmoins, dans plusieurs domaines, une attention plus soutenue s'impose. Ainsi, il conviendrait de mieux adapter les instruments financiers européens aux objectifs d'intégration. Une analyse en profondeur de la législation existante est également nécessaire, en particulier en ce qui concerne les règles sur les procédures de travail pour les ressortissants de pays tiers.

3.2 À la lumière des données disponibles, le CESE considère que l'agenda de l'UE pour l'intégration devrait contenir des objectifs et des cibles plus clairs. Il a en vue un système dans lequel les États membres de l'UE définiraient des objectifs d'intégration spécifiques et fourniraient à leurs citoyens et à d'autres pays une information permanente sur leur réalisation. L'objectif global de créer une Europe compétitive et inclusive ne peut être atteint si les 4 % (5) que représentent les ressortissants de pays tiers dans la population de l'UE sont laissés à la traîne.

3.3 L'agenda pour l'intégration est extrêmement complexe et requiert un engagement à tous les niveaux. Le CESE est favorable à une collaboration renforcée avec la Commission européenne, le Comité des régions et d'autres institutions de l'UE afin de donner corps à cet agenda pour l'intégration renouvelé. Il est on ne peut plus judicieux de mettre l'accent sur la dimension locale. Le renforcement des capacités de la société civile et des entreprises actives au plan local revêt également une grande importance. Il conviendrait d'encourager les migrants à créer leurs propres réseaux et associations, qui leur faciliteraient l'accès à l'information, au financement et au processus décisionnel.

3.4 Le développement d'une panoplie d’outils européens est nécessaire et met en évidence l'importance institutionnelle du manuel européen sur les pratiques d'intégration qu'elle remplace. Il conviendrait de faire dûment connaître l'existence de cette panoplie d'outils, ainsi que les possibilités de financement de projets ayant un impact significatif. Le CESE espère que cette panoplie d'outils sera utilisée pour relever les défis de l'intégration les plus pertinents aux niveaux national, régional et local.

3.5 Par ailleurs, la panoplie d'outils européens ne devrait pas porter atteinte à la cohérence de la politique d'intégration dans son ensemble. Le CESE invite instamment les autorités nationales, régionales et locales à avancer sur la base des stratégies d'intégration élaborées de manière participative. Il encourage les États membres et la Commission européenne à renforcer les points de contact nationaux sur l’intégration, de telle sorte qu'ils puissent jouer le rôle de catalyseurs dans la formulation stratégique de l'action pour l'intégration.

3.6 Le CESE accueille avec satisfaction l'étude qu'Eurostat a récemment élaborée sur les indicateurs d'intégration (6). Il s'agit d'un instrument très utile; qui donnera la possibilité de suivre de plus près l'impact des politiques et des programmes, d'effectuer une évaluation comparative des pratiques dans les États membres et de formuler une politique aux fondations plus solides. Comme précisé plus haut, les indicateurs sont importants non seulement pour assurer le suivi et l'évaluation, mais aussi pour fixer des objectifs spécifiques concernant la politique et les programmes d'intégration.

4. Observations spécifiques

4.1 L'intégration par la participation

4.1.1 La contribution socio-économique des migrants

4.1.1.1 La contribution socio-économique des migrants est un élément clé de l'agenda pour l'intégration. Le CESE préconise un changement d'attitude par rapport aux migrants, souvent considérés comme un fardeau potentiel pour les systèmes de sécurité sociale ou comme une main-d'œuvre bon marché par rapport aux citoyens des États membres de l'UE. Le CESE considère que les migrants sont d'abord et avant tout des personnes qui possèdent des droits fondamentaux mais apportent aussi une contribution précieuse à la société, à l'économie et à la culture de leur pays d'accueil. Le CESE considère, par ailleurs, que l'intégration est un processus à double sens et encourage les migrants à s'intéresser aux échanges sociaux et culturels avec les communautés et sociétés d'accueil. Cette conception implique, tout d'abord, qu'ils acquièrent des connaissances linguistiques et participent au système éducatif du pays d'accueil. Les sociétés européennes et leurs citoyens doivent, quant à eux, être conscients que nos sociétés seront confrontées à de sérieux problèmes démographiques à moyen et à long termes et que l'immigration régulée peut apporter une solution partielle à ces difficultés.

4.1.1.2 Alors que l'acquisition de compétences linguistiques est un important facteur d'intégration, la communication de la Commission ne précise pas les instruments spécifiques qu'elle entend utiliser pour atteindre cet objectif.

4.1.1.3 La participation au marché de l'emploi est un critère décisif pour déterminer le succès de l'intégration. La communication indique à juste titre que les niveaux d'emploi des ressortissants de pays tiers devraient être nettement plus proches de ceux des citoyens de l'UE, en particulier chez les femmes, particulièrement touchées à cet égard. Toutefois, cette mesure purement quantitative ne reflète pas le contexte global de l'emploi. La reconnaissance des qualifications préalables, des salaires, des droits, y compris leur transfert, l'accès à la formation et la sécurité de l'emploi sont autant de sujets étroitement liés qu'il convient d'inclure pleinement dans l'agenda pour l'intégration. Il est nécessaire de mettre davantage l'accent sur le problème de l'emploi des femmes.

4.1.1.4 Le CESE émet de vives inquiétudes concernant l'effet direct et indirect de la législation européenne sur le statut des travailleurs migrants (7). Si des progrès ont pu être réalisés grâce à la carte bleue de l'UE, à la directive sur le permis unique ou à celle concernant les travailleurs saisonniers, on peut légitimement redouter que les directives sur le travail ne discriminent les travailleurs ou migrants sur la base de leur origine et de leur niveau de qualification et renforcent les inégalités existantes (8). Les réglementations européennes du travail établissent une distinction entre travailleurs hautement et peu qualifiés, leur reconnaissant des degrés différents de droits.

4.1.1.5 Le CESE met en garde contre une stratégie qui, en encourageant la migration circulaire sans se doter de ressources suffisantes, pourrait déboucher sur une recrudescence de l'immigration clandestine et sur un niveau très faible de protection des travailleurs. Cette politique spécifique est également contestable sur le plan éthique dans la mesure où elle vise à renvoyer des travailleurs dans leur pays d'origine, sans qu'ils puissent y transférer leurs droits ou travailler pendant une période raisonnablement longue dans le pays d'accueil.

4.1.1.6 Il est nécessaire de redoubler d'efforts dans le système éducatif afin d'accroître la participation de jeunes issus de l'immigration. Il conviendrait également de cibler l'éducation au stade de la petite enfance afin d'accroître la participation ultérieure au système éducatif. La communication contient certains exemples d'actions possibles, tels que les programmes de tutorat, les cours destinés aux parents et le recrutement d'enseignants migrants. Le CESE considère que toutes ces actions seraient utiles mais appelle à les diffuser de manière plus déterminée et à mieux financer les programmes organisés au sein et autour des établissements scolaires.

4.1.1.7 L'objectif visant à garantir de meilleures conditions de vie doit continuer à être prioritaire dans l'agenda pour l'intégration. À cet égard, la communication indique que les bénéficiaires de la protection internationale devraient faire l'objet d'efforts particuliers aux plans local et national. Tout en reconnaissant pleinement les besoins de ce groupe particulier, le CESE souhaite aussi attirer l'attention sur d'autres groupes vulnérables. Il suggère à la Commission européenne de prêter attention aux cas de vulnérabilité multiples, par exemple celui des femmes roms, et à s'efforcer de les traiter en priorité. En outre, l'UE dispose d'un outil puissant et visionnaire, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, qui doit guider l'activité législative en matière d'intégration.

4.1.1.8 Le CESE regrette le traitement expéditif que la Commission réserve à la situation des Roms. En effet, nombre d'entre eux, originaires de pays tiers, vivent dans des conditions très précaires au sein de leur État d'accueil, sans accès aux infrastructures et aux services de base. Le CESE estime que même s'il existe des différences notables, au plan juridique, entre ressortissants de pays tiers et d'États membres, la problématique des groupes vulnérables est toujours la même. De plus, il s'impose de défendre les droits fondamentaux de l'être humain pour toute personne, quel que soit le statut juridique dont elle bénéficie.

4.1.1.9 Afin d'atteindre les objectifs de l'agenda pour l'intégration, il est nécessaire de mieux utiliser les financements de l'UE. Le CESE note que la crise financière a mis à rude épreuve les dépenses publiques consacrées aux programmes sociaux et considère que les fonds de l'UE pourraient être essentiels pour soutenir des projets clés capables au moins de construire une base solide de bonnes pratiques. Il conviendrait de rendre aisément accessibles les informations relatives aux financements et de faire en sorte qu'ils offrent des incitations suffisantes pour convaincre les pouvoirs locaux et les institutions publiques et privées de participer au processus. Les ressources disponibles devraient être utilisées pour encourager les organisations de la société civile à créer des liens et à agir à la base, en mettant l'accent sur la participation des communautés de migrants.

4.1.1.10 Il conviendrait que l'UE fasse preuve d'ouverture vis-à-vis des réseaux et organisations de migrants au plan local, régional et national. La création de réseaux et de capital social contribue à une intégration partant de la base et crée un environnement dans lequel les migrants se sentent plus forts et habilités à affirmer leurs droits et leurs capacités. Les réseaux et les organisations devraient toutefois soutenir l'intégration et non pas devenir des canaux de ségrégation renforcée. Le CESE leur suggère de nouer des relations de partenariat avec ceux qui existent dans les pays d'accueil. Il conviendrait que l'UE s'ouvre à de nouvelles formes de participation et de coopération, facilitées par la technologie de l'information et la mobilité accrue.

Le CESE recommande que la Commission européenne repense la législation sur le travail des migrants, qui, sous sa forme actuelle, est porteuse de discrimination et d'inégalités. Il recommande également qu'elle poursuive ses efforts pour faciliter les actions des États membres en faveur d'une intégration accrue et améliorée.

4.1.2 Les droits et les obligations – instaurer l'égalité de traitement et un sentiment d'appartenance

4.1.2.1 Le CESE se réjouit de l'attention particulière accordée à la participation politique des migrants, en tant qu'élus, électeurs ou membres d'organismes consultatifs. Cet aspect de la question constitue un banc d'essai majeur pour la démocratie européenne. Si l'on veut garantir l'intégration à moyen et à long terme et prévenir la discrimination des migrants, il est indispensable qu'ils aient une voix politique. La participation politique et des actions collectives institutionnalisées peuvent contribuer à insérer les migrants dans le processus politique. Une telle démarche permettrait de prévenir l'aliénation et le radicalisme. Afin de soutenir cette participation politique, il conviendrait de repenser les règles de citoyenneté actuellement en vigueur dans chaque pays. Dès lors, le CESE est favorable à ce que les ressortissants de pays tiers obtiennent le droit de voter aux élections locales, régionales, nationales et européennes, ainsi que celui, connexe, de se porter candidats à ces scrutins. Une option à cet égard serait d'octroyer aux migrants légaux la citoyenneté de l'UE. Celle-ci a, une fois de plus, l'occasion de se positionner en chef de file de l'innovation démocratique et d'éprouver de nouvelles formes de participation et de coopération.

4.2 Agir davantage au niveau local

4.2.1 Il est pleinement justifié de mettre l'accent sur le niveau local. Ce sont les pouvoirs locaux qui, en plus d'être une plaque tournante pour l'offre de services, créent l'environnement immédiat de l'intégration. Suivant la taille de la communauté locale, des projets d'intégration réussis peuvent avoir un impact considérable sur la vie des communautés et des migrants. Il est essentiel que les collectivités locales et les entités privées disposent d'informations de qualité et d'un accès aux financements européens et nationaux.

4.2.2 Le CESE reconnaît que les zones urbaines, en particulier lorsqu'elles sont de grande taille, sont problématiques. Elles attirent un nombre important de migrants lesquels s'installent souvent dans des quartiers périphériques relativement isolés. L'accès aux services publics et à l'emploi ne constitue qu'une partie du problème. Le défi de la planification urbanistique est plus vaste encore, dans la mesure où elle doit répondre à des objectifs de durabilité et d'inclusion. Le CESE recommande que la Commission européenne soutienne activement des projets qui fassent avancer l'agenda pour l'intégration en incluant les aspects fondamentaux du logement et de l'urbanisme.

4.2.3 L'approche ascendante est très prometteuse, certes, mais à condition qu'elle soit promue correctement et dotée des financements appropriés. Dans le cadre des prochaines perspectives financières, il est extrêmement important que la Commission honore son engagement à simplifier les procédures de financement et à consacrer les ressources appropriées aux projets locaux (9). Une plus grande coordination entre les différentes sources de financement, telles que le Fonds «Asile et migrations», concernant l'asile, l'intégration et le retour des migrants, et le Fonds pour la sécurité intérieure qui ont été proposés, le Fonds social européen et le Fonds européen de développement régional, peut jouer un rôle décisif pour renforcer les acteurs locaux.

4.3 La participation des pays d’origine

4.3.1 La participation des pays d'origine au processus est une étape essentielle dans l'élaboration d'un agenda global pour l'intégration (10). Certains États membres de l'UE ont mis en place de bonnes pratiques pour l'établissement de liens avec les pays d'origine. Il convient toutefois d'observer que, pour des raisons d'ordres divers, nombre de pays ne sont guère incités à coopérer avec l'UE en matière de migration. Les limitations sont plus évidentes (11) en ce qui concerne les bénéficiaires potentiels de la protection internationale. L'approche globale de l'UE sur la question des migrations offre un bon cadre institutionnel pour faciliter la coopération avec les pays tiers et résoudre des questions urgentes de mobilité. Toutefois, considérer la migration essentiellement sous l'angle de son impact sur le marché de l'emploi de l'UE pourrait aboutir à faire baisser le niveau de protection des migrants, voire à les soumettre à des discriminations.

4.3.2 L'UE devrait continuer à travailler avec les pays d'origine des migrants pour faciliter les procédures préalables à leur départ. Il convient d'observer que l'émigration vers l'UE est une perspective très prisée dans bon nombre de pays et peut encourager la corruption. L'UE doit se montrer déterminée dans ses efforts visant à circonscrire ces dérives possibles, qui ont pour effet d'accroître les coûts pour les futurs migrants et de saper leur motivation à retourner dans leur pays d'origine.

4.3.3 Le CESE considère que le meilleur moyen de contribuer durablement au développement des pays d'origine consiste à élaborer des réglementations du travail judicieuses mais aussi à renforcer les capacités des migrants pour qu'ils soient en mesure de mettre sur pied des entreprises transnationales ou de retourner dans leur pays d'origine en y transposant leurs compétences et leur motivation. Le CESE recommande de développer bilatéralement, à l'intention des migrants qui retournent au pays, des systèmes de soutien aux jeunes entreprises et aux initiatives entrepreneuriales. Pays d'origine et pays d'accueil peuvent œuvrer en partenariat à créer des ouvertures pour leurs citoyens, entreprises et communautés. Il existe des exemples de coopération qui articulent les besoins des employeurs avec les qualifications des migrants.

4.3.4 Il est légitime d'encourager la migration circulaire pour autant qu'elle ne passe pas par des législations affectant directement ou indirectement les droits des ressortissants de pays tiers (12).

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 218 du 23 juillet 2011, pp. 97-100.

(2) Eurostat Methodologies and Working Papers, Indicators of Immigrant Integration –- A Pilot Study (méthodes et documents de travail d'Eurostat, Indicateurs relatifs à l'intégration des immigrés - étude pilote), Luxembourg, Office des publications de l'Union européenne, 2011.

(3) Document de travail de la Commission, Agenda européen pour l'intégration.

(4) Pour une synthèse des préoccupations concernant la migration de ressortissants de pays de l'UE et de pays tiers, voir les résultats du premier Eurobaromètre sur l'intégration des migrants, MEMO/11/529, Bruxelles, 20 juillet 2011.

(5) Pour des données chiffrées complètes, voir COM (2011) 291 final, Rapport annuel sur l'immigration et l'asile (2010).

(6) Eurostat, 2011, Indicators of Immigrant Integration. A Pilot Study («Indicateurs d'intégration des immigrants - étude-pilote»).

(7) JO C 218, 23.7.2011, pp 97–100 et JO C 354, 28.12.2010, pp 16–22.

(8) Association européenne pour la défense des droits de l’homme (AEDH), Immigration de travail dans l’UE: vers un régime à plusieurs vitesses, fondé sur l’inégalité de traitement? – 17 octobre 2011.

(9) Voir la communication de la Commission COM(2011)749 final «Construire une Europe ouverte et sûre: le budget “affaires intérieures” pour 2014-2020» et les propositions de règlement y relatives 750-751-752-753.

(10) JO C44, 16.2.2008, pp. 91-102. Le sujet de la politique communautaire d'immigration et de coopération avec les pays d'origine pour promouvoir le développement a également été abordé à l'occasion de la sixième réunion du Forum européen sur l'intégration (voir: http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.events-and-activities-european-integration-forum-6)

(11) JO C 18, 19.1.2011 pp. 80–84.

(12) Voir note 5.

ANNEXE

à l'avis du Comité économique et social européen

Le compromis suivant, qui a obtenu au moins un quart des suffrages exprimés, a été rejeté lors de la discussion (articles 51§6 et 54§3 du Règlement intérieur).

Amendement de compromis

Paragraphe 4.1.2.1

Le CESE se réjouit de l'attention particulière accordée à la participation politique des migrants, en tant qu'élus, électeurs ou membres d'organismes consultatifs. Cet aspect de la question constitue un banc d'essai majeur pour la démocratie européenne. Si l'on veut garantir l'intégration à moyen et à long terme et prévenir la discrimination des migrants, il est indispensable qu'ils aient une voix politique. La participation politique et des actions collectives institutionnalisées peuvent contribuer à insérer les migrants dans le processus politique. Une telle démarche permettrait de prévenir l'aliénation et le radicalisme. Afin de soutenir cette participation politique, il conviendrait de repenser les règles de citoyennetéparticipation politique actuellement en vigueur dans chaque pays. Dès lors, le CESE est favorable à ce propose que les ressortissants de pays tiers obtiennent le droit de voter aux élections locales et régionales, nationales et européennes, ainsi que celui, connexe, de se porter candidats à ces scrutins. Une option à cet égard serait d'octroyer aux migrants légaux la citoyenneté de l'UE. Une meilleure participation au niveau de l'UE devrait également être encouragée. Celle-ci L'UE a, une fois de plus, l'occasion de se positionner en chef de file de l'innovation démocratique et d'éprouver de nouvelles formes de participation et de coopération.

Vote

Pour	:	70
Contre	:	77
Abstentions	:	28

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/137

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Parlement et du Conseil relative à l'Année européenne des citoyens (2013)»

COM(2011) 489 final — 2011/0217 (COD)

(2012/C 181/24)

Rapporteur: M. Andris GOBIŅŠ

Le 21 septembre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 21, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de décision du Parlement et du Conseil relative à l'Année européenne des citoyens (2013)»

COM(2011) 489 final — 2011/0217 COD.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2102 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 137 voix pour, 3 voix contre et 11 abstentions.

«La société civile est un des moyens permettant d'exprimer notre nature humaine dans son entièreté.»

Václav Havel

1. Conclusions et recommandations

1.1 La Commission européenne a prévu de proclamer 2013 «Année européenne des citoyens» (1). Le Comité économique et social européen souligne que les citoyens jouent un rôle tout à fait central pour assurer l'avenir de l'Europe et son intégration et soutient nombre d'idées exposées dans la proposition à l'examen. Avec ses partenaires, il a déjà effectué d'importants travaux préparatoires afin de faciliter la réussite de l'Année européenne des citoyens et il poursuivra cette action de manière ciblée.

1.2 Le Comité affirme regretter que la proposition actuelle de la Commission européenne relative à l'Année européenne 2013 présente des lacunes. Dans cette proposition, la Commission européenne n'a pas accédé ni à la demande des organisations de la société civile de consacrer cette année à la citoyenneté active, ni à l'invitation du Parlement européen de mettre un accent particulier sur les nouveaux droits des citoyens découlant de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. En recommandant de procéder à une série d'ajouts et de modifications spécifiques, le CESE encourage à rapprocher cette année des besoins des citoyens afin d'en faire véritablement une expérience réussie.

1.3 Les grands défis futurs de l'Europe et de ses citoyens imposent de fixer des priorités pour l'année thématique européenne. Le faible niveau de confiance des citoyens envers l'Union européenne, leur scepticisme quant à leur pouvoir d'influence sur les décisions de l'UE, l'apathie et le manque de participation au processus décisionnel portent fondamentalement atteinte à l'idéal européen et nuisent à la qualité des décisions et au développement à long terme de l'Union.

1.4 L'objectif principal de l'année thématique doit être la citoyenneté active et participative. Cette année doit promouvoir une participation citoyenne informée, active et inclusive aux processus d'intégration européenne et à la vie politique et sociale. Le CESE préconise de préciser la base juridique de l'année européenne et de formuler son intitulé comme suit: «Année européenne de la citoyenneté active et participative».

1.5 Le Comité rappelle que la notion de citoyenneté active et participative inclut la consolidation des valeurs fondamentales de la démocratie et de l'UE, le débat sur le respect des droits politiques, économiques et sociaux des citoyens et sur leurs obligations et le renforcement du sentiment d'appartenance à l'UE. Cette année européenne doit mettre l'accent sur la diversité des besoins de la société et la lutte contre la discrimination et les inégalités, en accordant une attention particulière, notamment, aux femmes et aux personnes souffrant d'un handicap.

1.6 Les organes administratifs des institutions, tant au niveau européen qu'à l'échelon national, doivent œuvrer sans plus tarder à la réalisation des objectifs évoqués. Ce processus doit se dérouler dans le cadre d'un dialogue étroit avec la société civile à tous les stades de la prise de décision et à tous les niveaux (local, national, européen).

1.7 Dans ce contexte, la mobilité est un objectif qui mérite d'être soutenu même s'il est de nature indirecte.

1.8 Il convient de réexaminer l'enveloppe financière allouée à l'Année européenne et à la participation à celle-ci. Son montant doit être approprié, stable et proportionnel à l'importance de l'objectif visé, sachant qu'un déficit démocratique peut se révéler très coûteux. Le financement réduit (il est passé de quelque 17 millions d'euros pour l'année 2010 à environ 1 million d'euros pour l'année 2013) ne permet pas de traiter de questions d'importance.

1.9 Afin de poursuivre les bonnes pratiques et de garantir une ouverture et une coordination maximales des actions, les membres du Groupe de liaison représentant les organisations et réseaux de la société civile européenne, ainsi que d'autres partenaires, ont, avec le soutien du CESE, établi aux fins de la mise en œuvre de l'année thématique une alliance prête à assumer un rôle important dans sa réalisation et dans l'élaboration de recommandations supplémentaires. Le Comité s'engage à développer et mettre en œuvre un vaste programme de participation, de transparence et d'innovation, susceptible de démontrer à la société et aux institutions de l'UE les avantages que procure l'engagement de la collectivité, tout en servant aussi, à certains égards, de projet pilote pour d'autres initiatives.

2. Contexte de l'avis

2.1 L’année 2013 marquera le vingtième anniversaire de l’institution de la notion de «citoyenneté de l’Union européenne» par le traité de Maastricht. Le traité de Lisbonne (article 10, paragraphe 3, et article 11 du traité sur l'Union européenne, TUE) a octroyé plusieurs droits nouveaux à la société civile: on soulignera en particulier l'obligation, pour toutes les institutions de l'UE, de promouvoir la participation démocratique au processus décisionnel, tant au niveau individuel qu'à celui de la société civile organisée (2). Malheureusement, ces droits ne sont, à ce jour, que faiblement ressentis au sein de la société.

2.2 Répondant en partie à l'appel du Parlement européen, la Commission européenne a proposé de faire de 2013 «l'Année européenne des citoyens». Dans ses propositions, elle se concentre toutefois sur des aspects juridiques spécifiques qui ne couvrent qu'une modeste partie de la notion de citoyenneté. La citoyenneté de l'Union européenne constitue l'un des instruments les plus efficaces pour forger une identité commune. La démocratie, la liberté, l'État de droit, l'égalité et les droits de l'homme sont, aux termes de l'article 2 du TUE, les valeurs fondamentales de l'Union européenne (3). Elles revêtent une importance particulière pour renforcer le processus démocratique, la conscience citoyenne et le sentiment d'appartenance à l'UE, surtout en ces temps de crise et de changements potentiels. Malheureusement, elles ne bénéficient pas d'une attention suffisante dans la proposition de la Commission.

2.3 Lors d'une enquête récente d'Eurobaromètre, 43 % seulement des personnes interrogées ont déclaré savoir ce que signifiait être un citoyen européen, et 32 % ont estimé être bien ou très bien informées sur leurs droits de citoyen de l'UE (4). En 2009, le pourcentage des citoyens en âge de voter qui ont participé aux élections au Parlement européen n'a été que de 43 % (5), soit un taux de participation beaucoup plus faible que lors des élections nationales, où il est d'environ 67 %) (6). À peine 30 % des citoyens pensent qu'ils peuvent personnellement influencer les processus de l'UE et ce chiffre est en diminution (7). De l'enquête d'Eurobaromètre de 2009, il ressort que les répondants estiment que la priorité principale pour pouvoir mieux garantir les droits des citoyens est d'améliorer leur dialogue avec les institutions de l'UE (37 %) (8). Dans des avis de 1992 et 1993, restés étonnamment actuels, le CESE évoquait déjà la nécessité de la participation citoyenne, les problèmes de légitimité, l'éducation civique, l'information des citoyens et la confiance qu'ils ont en leurs propres forces, la résorption du déficit démocratique, etc. (9).

2.4 Les carences de la réglementation européenne, son non-respect et, objet de bien des critiques, le manque d'empressement des institutions de l'UE à engager un dialogue véritable constituent également des défis de taille pour l'Union européenne. Par exemple, une étude spécifique menée par Eurobaromètre en 2011 révèle que les citoyens de l'UE sont à peine un tiers, voire moins encore, à être satisfaits, en tout ou en partie, de l'efficacité de l'administration de l'UE, de sa disponibilité pour fournir des services et de sa transparence; les autres exprimant leur mécontentement, surtout en ce qui concerne ce dernier aspect, ou n'ayant pas d'avis sur la question (10).

2.5 Ces données montrent le fossé qui sépare les citoyens des organes administratifs de l'UE, témoignent du faible niveau de participation à leur fonctionnement (11) et instillent même un doute chez certains concernant la légitimité de leurs décisions en général, ou encore la forte influence exercée par la Commission européenne sur les États touchés par la crise. Les conséquences sont en tout cas une Union européenne moins efficace, moins unie et moins forte. Aussi convient-il de mettre à profit l'Année européenne 2013 pour mettre ces questions à l'ordre du jour et, avec l'aide de la société, apporter des améliorations sensibles et discuter de l'évolution future de la citoyenneté.

3. Observations générales

Idée maîtresse et appellation de l'Année européenne

3.1 Le CESE appuie l'idée d'associer l'Année européenne 2013 au thème de la citoyenneté. Il estime que cette année doit être centrée sur la conformité des politiques de l'UE avec les valeurs, les intérêts et les besoins des citoyens. Elle doit dès lors avoir pour objectif la participation éclairée de tous les citoyens de l'UE au processus décisionnel, à tous les niveaux et tous les stades de la prise de décision, la citoyenneté active dans son ensemble; ainsi que la conscience et l'appartenance européenne, la paix, la liberté, l'état de droit, l'égalité, la solidarité et le respect des droits de l'homme.

3.2 Le CESE propose de formuler l'intitulé de l'année thématique comme suit: «Année européenne de la citoyenneté active et participative» (12).

3.3 L'actuelle proposition de décision (13) accorde une importance excessive à la libre circulation des personnes et aux droits dont ils doivent jouir dans un contexte transfrontalier. La proportion de citoyens mobiles reste faible et dans certains pays, notamment en Roumanie et en Bulgarie, la mobilité est rendue très difficile, quand bien même ces États satisfont aux critères de Schengen. En outre, l'année 2006 a déjà été proclamée Année européenne de la mobilité des travailleurs.

3.4 La proposition actuelle de la Commission européenne réduit la citoyenneté de l'Union européenne à une poignée d'éléments juridiques, alors qu'elle couvre un éventail beaucoup plus large d'aspects. La citoyenneté englobe également d'autres dimensions, notamment politique, civique, économique, sociale (14), ainsi que culturelle.

Aspects juridiques de l'Année européenne

3.5 Le CESE soutient la proposition, incluse dans le document à l'examen, d'améliorer le dialogue et l'échange d'informations entre les institutions et les citoyens de l'UE mais estime qu'il faut accorder un rôle central à la démocratie participative et à la citoyenneté active. Il convient de mettre pleinement en œuvre les nouveaux droits et obligations en la matière contenus dans le traité de Lisbonne (15), sur lesquels le Parlement européen invite à mettre l'accent en 2013 (16). Il y a lieu de garantir, sans tarder, un dialogue ouvert et transparent entre les citoyens et les organes administratifs à tous les niveaux.

3.6 Le CESE demande que soient également introduites dans la proposition de décision des références claires et précises à toutes les dispositions concernant la démocratie et la participation visées dans le traité sur l'Union européenne (TUE) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), en particulier l'article 11 du TUE et l'article 15 du TFUE mais également le préambule et les articles 1, 3, paragraphe 2, 6 et 10 du TUE (17).

L'article premier, paragraphe 2 du TUE dispose que «le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises dans le plus grand respect possible du principe d'ouverture et le plus près possible des citoyens» (18).

3.7 Il y a lieu d'élargir la base juridique de l'année thématique de manière à pouvoir réaliser les objectifs évoqués plus haut en reflétant tous les aspects de la citoyenneté et garantir son fonctionnement et son déploiement dans l'ensemble des domaines de l'action politique.

3.8 Le CESE souligne que chaque État membre a aussi sa part de responsabilité en ce qui concerne la participation de la société au processus décisionnel de l'UE, comme l'indique par exemple une décision de la cour constitutionnelle d'Allemagne et le terme «responsabilité en matière d'intégration» qu'elle emploie” (19).

3.9 Le CESE souhaite mettre l'accent sur le principe de l'égalité des citoyens, consacré par l'article 9 du TUE (20). Par conséquent, il appelle à prêter attention, dans le cadre de l'année européenne 2013, aux groupes de citoyens qui souffrent de discrimination. Il convient de prendre des mesures spécifiques qui permettent de garantir à tous les citoyens des possibilités équivalentes d'exercer leurs droits de participation, économiques et sociaux ainsi que leurs autres droits, quels que soient leur origine et citoyenneté, âge, besoins particuliers, état de santé, état de fortune, conviction religieuse, situation familiale ou autres caractéristiques du même ordre. Une totale égalité doit être assurée entre les femmes et les hommes (21). Il convient de veiller avec une attention particulière à lutter contre les idéologies et activités radicales ou antidémocratiques.

3.10 Le CESE insiste également sur la dimension extérieure de la citoyenneté active. Lors de la mise en œuvre de l'année, il siérait de collaborer avec les pays voisins de l'UE. Le Comité appelle l'UE, dans une démarche cohérente, à respecter ses principes et valeurs fondamentales dans ses relations extérieures (22), à renforcer la participation de la société civile à l'élaboration de sa politique extérieure et à commencer à préparer l'année 2015, que le CESE a proposé de consacrer à la coopération au développement.

La libre circulation des personnes

3.11 Le CESE soutient la libre circulation des personnes à titre de priorité indirecte parmi d'autres (23), à l'instar de la Commission qui, dans la proposition à l'examen, exprime sa détermination à éliminer les entraves subsistantes recensées (24) afin de permettre à tous les citoyens de l'UE, sans aucune discrimination, d'exercer librement leurs droits. Dans le même temps, il demande que l'attention se concentre sur des actions concrètes et pratiques qui produisent des effets positifs à long terme. Elles consisteraient notamment à créer ou étendre des programmes et instruments de promotion, élaborer et mettre en œuvre de nouveaux actes réglementaires, ou encore contrôler plus strictement et poursuivre les infractions à la législation de l'UE.

3.12 Dans le cadre de l'Année européenne 2013, il conviendra aussi de prêter une attention particulière au droit qu'a le citoyen de bénéficier d'une assistance de la part des représentations diplomatiques et consulaires d'autres États membres lorsqu'il se trouve dans un pays tiers.

3.13 Le CESE note qu'il convient d'examiner la mobilité des personnes également dans le contexte de l'évolution démographique, ainsi que de reconnaître ses effets positifs sur l'employabilité et la compétitivité. Elle encourage le développement ainsi que l'utilisation et le respect de la législation européenne dans de nombreux domaines, par exemple les droits des consommateurs, la circulation des biens, des services et des capitaux, les soins de santé, l'éducation, le droit de voter et de se présenter librement aux élections du Parlement européen lorsqu'on se trouve dans un autre État membre de l'UE, les connaissances linguistiques et les compétences interculturelles et sociales, ainsi que d'autres droits et garanties sociales et économiques. La mobilité des personnes implique donc également de permettre aux citoyens de profiter des avantages du marché unique et de contribuer à la réalisation des objectifs de croissance de la stratégie Europe 2020.

Aspects organisationnels de l'Année européenne

3.14 La partie organisationnelle de l'Année européenne 2013 doit se conformer aux objectifs et valeurs qu'elle affiche. Le CESE est favorable à ce que son processus de planification et de mise en œuvre soit le plus ouvert possible, avec la participation de tous les acteurs concernés, à tous les niveaux et à tous les stades, notamment celle du Comité des régions, la sienne propre, celle des représentants des organisations de la société civile (OSC), dont les partenaires sociaux, ainsi que celle des organes administratifs nationaux et locaux.

3.15 Le CESE insiste sur l'attention particulière qu'il convient d'accorder à la collaboration avec les écoles et les établissements d'enseignement supérieur et à leurs activités. Chaque État membre doit prendre conscience de son rôle et établir à leur intention des programmes pédagogiques afférents susceptibles d'être soutenus par la Commission européenne.

3.16 Pour mener des consultations avec la société civile, il y a lieu d'élaborer une méthodologie concrète et un recueil ou manuel de bonnes pratiques.

3.17 On se devra d'exploiter largement les possibilités offertes par les technologies modernes, en particulier les réseaux sociaux et d'autres supports dont le contenu est défini par les contributions des utilisateurs, notamment en introduisant une rubrique de consultation dans les sites Internet de toutes les institutions de l'UE.

3.18 Le Comité invite par ailleurs à assurer une coordination transparente et efficace de l'Année européenne 2013 à tous les niveaux et entre tous les acteurs qui y participent, notamment en utilisant au maximum les potentialités des comités de pilotage, par la création de mécanismes efficaces d'échanges d'expérience à l'échelle nationale.

3.19 Sur la base d'une expérience antérieure concluante lors de précédentes Années européennes, le Comité a fait part de son soutien à la création, par les membres de son Groupe de liaison représentant les organisations et réseaux de la société civile européenne”, ainsi que d'autres partenaires, d'une coalition étendue et ouverte d'organisations de la société civile en faveur de la tenue de cette année thématique, et s'est déclaré disposé à coopérer avec cette coalition. Pour sa part, le Comité à l'intention d'établir un groupe de coordination chargé d'assurer le suivi de l'Année européenne et de contribuer à son succès. A cette fin, une étroite coopération entre la coalition de la société civile et le groupe de coordination du CESE devrait également être mise en place. Le Comité estime qu'avec ses partenaires au niveau de l'UE et des États membres, il peut apporter une contribution substantielle à cet égard, grâce au travail de repérage, de collaboration et de motivation effectué auprès des intervenants de la société civile, qui deviendront coresponsables de la mise en œuvre de l'année thématique. L'occasion est ainsi donnée de partager ce savoir-faire unique du CESE en matière d'établissement d'un consensus citoyen et de coopération.

3.20 Le CESE invite à élaborer et à mettre en œuvre des mesures spécifiques afin de garantir un lien entre les différentes années thématiques et la pérennité des résultats de la manifestation. Il préconise de lier sur le plan du contenu les années européennes 2010 à 2013 (25), et les suivantes, notamment l'année 2014 qu'il a proposé de consacrer aux thématiques de la famille.

3.21 Il est nécessaire non seulement d'entreprendre des campagnes d'information mais aussi de déployer des actions et des démarches concrètes et pratiques, élaborées par les décideurs en collaboration avec la société. Il y a lieu de rééquilibrer et de modifier la liste d'actions préconisées qui figure dans l'article 3 de la proposition à l'examen en fonction des recommandations du présent avis, avec pour finalité première la mise en œuvre intégrale des articles 10 et 11 du TUE.

4. Observations spécifiques

La participation de la société et la légitimité des décisions

4.1 Le Comité juge que dans sa forme actuelle, la proposition ne favorisera pas le sentiment d'appartenance à l'UE. Elle ne jette pas les bases nécessaires pour que des résultats tangibles soient atteints dans le cadre de l'Année européenne 2013 afin de réduire le fossé entre la société et les décideurs, au plan de la participation citoyenne, ou d'accroître substantiellement la légitimité des institutions de l'UE. Le Comité recommande de prévoir, dans le contexte de l'année thématique, l'instauration d'un nouveau programme de promotion et l'établissement de mécanismes, ainsi que l'élaboration et l'adoption d'actes juridiques en la matière.

4.2 Le Comité souligne en particulier que la Commission européenne devrait intervenir avec des propositions concrètes, notamment des livres blancs sur la mise en œuvre intégrale des articles 10 et 11 du TUE. L'instauration de l'initiative citoyenne européenne (article 11, paragraphe 4, du TUE) et les autres mécanismes mis en place jusqu'à présent ne suffisent pas à assurer la pleine participation de la société. Il faut, dès à présent, lancer le débat sur les différentes manières possibles de les compléter (26).

4.3 Il convient également d'œuvrer à compléter les mécanismes existants de dialogue et de participation, à recueillir les bonnes pratiques (27) et à améliorer la coopération entre les institutions de l'UE, ainsi qu'entre l'échelon européen et les instances nationales engagées dans les questions touchant à l'Union, dont les gouvernements et les Parlements nationaux, ainsi que la société civile, pour ne citer que ces quelques intervenants, afin que la prise de décision soit la plus ouverte et la plus transparente possible.

4.4 Indépendamment de cette action, le Comité invite les États membres de l'UE à améliorer aussi les mécanismes de participation de la société au niveau national, régional et local, en associant le grand public au dialogue mené et en mettant au point des indicateurs concrets de performance pour les objectifs poursuivis.

4.5 Le débat d'idées doit également être encouragé au niveau de l'Europe. Il convient notamment de veiller à ce que chaque citoyen puisse saisir l'étendue des sujets débattus et comprendre à quel moment et de quelle manière il peut participer au processus décisionnel, tout comme il est également nécessaire de renforcer et d'encourager (28) l'espace européen des médias, du point de vue de la mise en place, de l'enseignement (29) et de la culture.

4.6 Le CESE insiste sur le rôle de pont qu'il joue entre les institutions et la société civile (30). Se préparant à lancer l'Année européenne 2013, le Comité se dit déterminé à développer et mettre en œuvre un vaste programme de participation, de transparence et d'innovation, susceptible de démontrer à la société et aux institutions de l'UE les avantages que procure l'engagement de la collectivité, tout en servant aussi, à certains égards, de projet pilote pour d'autres initiatives.

Avis antérieurs et évaluation de l'année thématique

4.7 Dans des avis antérieurs à celui-ci, le CESE a déjà défendu avec force et constance les valeurs et les objectifs mis en évidence ici, notamment une participation citoyenne informée, l'éducation civique, et la protection et le développement des droits de tous les citoyens (31).

4.8 Le Comité recommande d'inclure dans le plan d'action, ainsi que de soutenir par d'autres moyens, les actions en rapport avec la mobilité qu'il a préconisées dans des avis antérieurs, s'agissant notamment d'encourager tout particulièrement celle des jeunes, le renforcement de son accessibilité ou celle qui concerne le domaine de l'éducation et de la formation spécialisée, d'améliorer l'accès à la formation tout au long de la vie, de lancer des actions pour supprimer les entraves créées par les systèmes éducatifs, les carences en matière de connaissances linguistiques, les questions de soins de santé, la sécurité sociale, l'accès au logement ou d'autres problématiques (32). Le CESE préconise également de se pencher sur des aspects moins agréables qui peuvent être liés à la mobilité, tels que la séparation des familles, le risque de perte de culture ou encore les effets socioéconomiques dans la région d'origine des personnes concernées.

4.9 Il convient d'appuyer la suggestion que chaque État membre élabore un manuel sur les droits reconnus aux citoyens d'autres pays de l'Union qui résident sur son territoire et qu'il soit tenu de leur fournir en outre d'autres sources d'information aisément accessibles (33). Tous les points de l'avis du Comité sur la citoyenneté active méritent également d'être soutenus (34).

4.10 Le Comité adhère à l'idée d'un rapport de suivi sur la citoyenneté de l'UE, ainsi qu'à la proposition d'élaborer un plan d'action sur les moyens d'éliminer les obstacles qui empêchent encore les citoyens d'exercer leurs droits. Il propose à cet égard que la participation des citoyens soit désignée comme la priorité des priorités. Il pense qu'une telle initiative aura aussi pour effet de favoriser la sensibilisation et la participation des citoyens aux élections du Parlement européen qui auront lieu au printemps 2014 ainsi qu'ultérieurement.

4.11 Le Comité attire l'attention sur le manque de cohérence des politiques développées par la Commission européenne: d'une part, on y relève une volonté d'insister sur la mobilité, alors que, d'autre part, il est prévu que lors de la nouvelle période budgétaire, des changements majeurs soient apportés au programme Jeunesse en action, qui pourront aboutir à un effet diamétralement opposé et affaiblir chez les jeunes le sentiment d'appartenance à l'Union européenne et la mentalité citoyenne et européenne.

4.12 Le Comité est d'accord pour que les résultats de l'Année européenne 2013 fassent l'objet d'une évaluation détaillée et que l'on recueille et étudie les points de vue exprimés par les citoyens à l'occasion de son déroulement. Il conviendra de prendre ces conclusions en compte dans le développement ultérieur des politiques de l'UE qui touchent à la problématique de la citoyenneté. En ce qui le concerne, le Comité économique et social européen envisage la possibilité d'élaborer un avis qui comprendrait des indicateurs concrets et des lignes directrices pour la suite de ce chantier.

Le cadre institutionnel

4.13 Le Comité préconise d'étudier la possibilité de créer un intergroupe spécifique au Parlement européen, qui encouragerait la collaboration interinstitutionnelle, y compris avec le CESE, en ce qui concerne la planification et la mise en œuvre de l'année.

4.14 Le CESE recommande, dans le cadre des préparatifs de l'Année européenne 2013, de garantir des ressources appropriées aux services de la Commission chargés des questions en rapport avec la participation de la société civile et son renforcement, ainsi que d'élargir leur champ d'action et de renforcer leur importance et leur coordination. Il demande d'envisager d'accorder une attention particulière également à la promotion et à la coordination du volontariat.

4.15 Eu égard à la faiblesse de leur visibilité et de leur efficacité, il apparaît discutable de placer une insistance toute particulière sur des sources d'information telles qu'Europe Direct, le portail «Votre Europe» ou Solvit. Europeana et EURES pourraient également faire partie de la liste. Néanmoins, les instances de l'UE ne peuvent avoir qu'un rôle indirect, l'accent devant être mis principalement sur la société civile organisée. En tout état de cause, l'information doit cibler le public auquel elle s'adresse, en fournissant des canaux de diffusion modernes et novateurs, y compris par le recours aux médias sociaux et autres dispositifs.

Les aspects financiers

4.16 Le Comité préconise d'allouer à l'Année européenne 2013 un budget suffisant et adéquat. L'enveloppe d'un montant de 1 million d'euros qui est actuellement prévue est insuffisante pour la réalisation d'objectifs de cette importance. L'Année européenne 2011 a disposé d'un budget d'environ 11 millions d'euros (35), si l'on inclut les préparatifs déjà effectués en 2010, tandis que celui de l'Année européenne 2010 s'élevait à 17 millions d'euros (36). En outre, il est prévu d'assigner à l'Année européenne 2013 des ressources provenant de lignes budgétaires et de programme de la direction générale Communication; il ne s'agit pas là d'un financement supplémentaire (37). Par ailleurs, il n'est malheureusement prévu aucune ressource, dans cette somme, pour cofinancer des initiatives de citoyens ou d'organisations de la société civile (38). Le Comité est d'avis que les 0,2 centimes d'euro prévus en moyenne par citoyen de l'UE ne constituent pas un montant suffisant pour concrétiser les mesures demandées dans le présent avis, même si toutes les actions et initiatives ne nécessitent pas des ressources importantes. En tout état de cause, il convient de prêter une attention particulière aux activités qui ne bénéficient pas des moyens financiers indispensables.

4.17 Le Comité préconise la suppression de la disposition selon laquelle le financement «prendra généralement la forme d’achats directs de biens et de services en vertu de contrats-cadres existants» (39), car elle aboutit pour l'essentiel à induire de fortes dépenses pour des campagnes qui, conçues par des entreprises de relations publiques, ne sont pas de nature durable et peuvent même produire des effets négatifs ou ne remportent guère de succès dans beaucoup d'États membres, parce qu'elles sont toutes coulées dans le même moule. Il convient que le financement soit octroyé dans la plus large mesure possible aux organisations de la société civile de l'échelon national et local, qui doivent être les principaux maîtres d'œuvre de l'Année européenne. Une des manières d'y parvenir serait d'allouer les fonds par l'intermédiaire des représentations de la Commission européenne dans les États membres.

4.18 Il conviendra de tenir compte des résultats de l'Année européenne 2013 et des enseignements qui en seront tirés en prévoyant des instruments financiers tels que le futur programme de financement «L'Europe pour les citoyens» ou d'autres encore. Dans le même temps, il y a lieu de fournir de plus amples informations sur les possibilités de concours financiers destinés à favoriser la citoyenneté de l'UE (40), d'assurer un niveau de financement adéquat pour ces objectifs, ainsi que d'entreprendre de renouveler le programme de subventions pour la participation ou le dialogue structuré concernant les questions européennes, au niveau des États membres ou de l'Union européenne. Cette action constituera également le prolongement des programmes plus anciens qui avaient pour but d'encourager la participation active des citoyens de l'UE et leur sentiment d'appartenance à celle-ci (41). Il y a lieu de recourir au travail bénévole pour pouvoir couvrir le volet de cofinancement des projets.

4.19 Le Comité recommande par ailleurs d'adopter une démarche novatrice dans la planification, la gestion et l'utilisation des ressources financières, à l'échelon de l'UE comme aux autres niveaux, notamment en ce qui concerne la participation citoyenne à l'affectation du budget prévu pour l'Année européenne.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 489 final – 2011/0217 (COD).

(2) TUE JO C 83 du 30 mars 2010. L'article 10 paragraphe 3 du TUE dispose que: «Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens». Par ailleurs, l'article 11 du TUE dispose que:

«1.	Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union.

2.	Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile.

3.	En vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées».

(3) traité sur l'Union européenne, JO C 83 du 30 mars 2010.

(4) Eurobaromètre Flash 294, publié en octobre 2010.

(5) COM(2010) 605 final.

(6) Eurostat, Participation aux élections parlementaires nationales et de l'UE.

(7) Eurobaromètre standard 75, publié en août 2011.

(8) Voir Eurobaromètre standard 72, automne 2009, volume 2. En 2011, les priorités que les personnes interrogées ont indiquées comme les plus importantes (sur une liste préétablie) étaient: le droit de circuler et de séjourner librement dans l'UE (48 %), une bonne administration par les institutions de l'UE (33 %), le droit de soumettre des plaintes au Médiateur européen (32 %), l'accès aux documents des institutions de l'UE (21 %), la participation aux élections européennes lorsqu'on vit dans un autre État membre (21 %), le droit de pétition devant le Parlement européen (20 %) et la possibilité de proposer des mesures législatives au moyen d'une initiative citoyenne (19 %). Voir: Eurobaromètre spécial / vague 75.1, publié en avril 2011.

(9) Avis du CESE «Plus de démocratie pour l'Europe et ses institutions; Amélioration de l'information des citoyens et des acteurs sociaux Rôle du médiateur auprès du Parlement européen», JO C 352/63 du 30 décembre 1993.

(10) Eurobaromètre spécial / vague 75.1, publié en avril 2011.

(11) JO C 318, 23 décembre 2006, p. 163.

(12) Les États qui conçoivent traditionnellement la citoyenneté comme citoyenneté active, pourraient utiliser la formulation courte.

(13) COM(2011) 489 final – 2011/0217 (COD).

(14) JO C 376 du 22 décembre.2011, p. 74.

(15) JO C 354 du 28 décembre 2010, p. 59.

(16) Résolution du Parlement européen du 15 décembre 2010 (2009/2161(INI)).

(17) JO C 83 du 30 mars 2010.

(18) JO C 83 du 30 mars 2010.

(19) BVerfG, 2 BvE 2/08, 30 juin 2009.

(20) JO C 83 du 30 mars 2010.

(21) Voir notamment le dossier REX/307, rapporteure: Mme Sharma et l'Eurobaromètre flash 294, publié en octobre 2010. Les groupes qui saisissent le moins bien la signification de la citoyenneté européenne sont notamment les femmes et les travailleurs manuels.

(22) Voir notamment l'avis du CESE sur le thème «Stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par l'Union européenne», JO C 376 du 22 décembre 2011, p. 74.

(23) JO C 228 du 22 septembre 2009, p. 28.

(24) COM(2010) 603 final.

(25) JO C 224, du 30 août 2008, JO C 128, du 18 mai 2010, JO C 51, du 17 février 2011.

(26) Voir notamment l'avis du CESE sur le thème «Stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par l'Union européenne», JO C 376, du 22 décembre 2011, p. 74.

(27) Voir également la Conférence des OING, CONF/PLE(2009) CODE1, 2009.

(28) JO C 318 du 23 décembre 2006.

(29) JO C 28 du 3 février 2006, p. 29.

(30) JO C 354 du 28 décembre 2010, p. 59.

(31) Sur ce point, on se référera par exemple aux avis du CESE mentionnés dans le présent document.

(32) JO C 228 du 22 septembre 2009, p. 14.

(33) “Citoyenneté européenne – Mobilité transfrontalière, Rapport complet, étude qualitative, réalisation: TNS Qual+, août 2010.

(34) JO C 28 du 3 février 2006, p. 29.

(35) Année européenne du volontariat 2011.

(36) JO C 51, du 17 février 2011, p. 55.

(37) COM/2011/0489 final – 2011/0217 (COD).

(38) Groupe de liaison du CESE, «La citoyenneté européenne ne se résume pas à des droits! Lettre ouverte aux députés européens – Proposition de la Commission de désigner 2013 Année européenne des citoyens».

(39) COM/2011/0489 final – 2011/0217 (COD).

(40) COM(2010) 603 final.

(41) Rapport concernant les progrès réalisés sur la voie de l'exercice effectif de la citoyenneté de l'Union pendant la période 2007-2010, COM(2010) 602 final, Bruxelles, 27 octobre 2010.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/143

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Soutenir la croissance et les emplois — un projet pour la modernisation des systèmes d'enseignement supérieur en Europe»

COM(2011) 567 final

(2012/C 181/25)

Rapporteur: M. VAN IERSEL

Corapporteur: M. STERN

Le 20 septembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Soutenir la croissance et les emplois – un projet pour la modernisation des systèmes d'enseignement supérieur en Europe»

COM(2011) 567 final.

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 100 voix pour, 1 voix contre et 8 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Un enseignement supérieur bien conçu est d'une importance cruciale pour l'avenir économique et intellectuel de l'Europe: il renforce le socle des performances sociales et économiques, améliore les conditions de vie et de travail des générations à venir et est indispensable à la définition de valeurs futures dans la société européenne.

1.2 Le CESE soutient largement l'analyse de la Commission, ainsi que les propositions et les recommandations de celle-ci et du Conseil (1), qui seront mises en œuvre au cours des prochaines années et qui, pour la plupart, rejoignent l'avis publié par le CESE en 2009 sur le thème «Des universités pour l'Europe» (2). Le CESE souligne que le projet de l'UE doit être complété et il attend des mesures plus ambitieuses de la part du Conseil.

1.3 Malgré la prise de conscience croissante et la convergence des points de vue, un long chemin reste à parcourir. Les améliorations couchées sur le papier sont souvent mises en œuvre à contrecœur. Les intérêts établis, le protectionnisme (modéré), et la grande diversité et fragmentation qui caractérisent encore le paysage de l'enseignement supérieur (malgré le processus de Bologne) empêchent les ajustements rapides. Les problèmes sont loin d'être d'ordre technique: les ajustements requièrent souvent un remaniement des structures existantes ainsi qu'une redéfinition des responsabilités, des méthodes, des programmes et des priorités. Ces éléments exigent que l'on accorde une attention constante, plus précise et plus détaillée, au processus de modernisation.

1.4 Une diversité efficace au sein de l'enseignement supérieur est bien entendu souhaitable, à savoir des universités traditionnelles qui combinent enseignement et recherche, et d'autres types d'enseignement supérieur tels que les établissements de formation professionnelle supérieure, l'enseignement à vocation principalement régionale (également transfrontalière) et les établissements proposant un nombre limité de cours. De manière plus générale, une spécialisation intelligente et des profils distinctifs sont nécessaires. Le CESE met l'accent sur des synergies efficaces entre les différents types d'établissements et sur des parcours d'apprentissage flexibles à tous les niveaux d'enseignement.

1.5 Il convient de mettre pleinement en œuvre la stratégie Europe 2020, tant du point de vue de la substance que de l'organisation. La Commission, le Conseil, les États membres et l'enseignement supérieur devraient se partager les responsabilités et assurer une coordination efficace. La stratégie Europe 2020 suggère des interconnexions entre l'enseignement supérieur et les initiatives phares, telles que l'union pour l'innovation, la politique industrielle, la stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois, et la jeunesse en mouvement. Les systèmes d'enseignement supérieur et les politiques en la matière devraient faire partie des recommandations spécifiques à chaque pays dans le cadre du «semestre européen».

1.6 Pour remplir leur mission et générer un meilleur rapport coût-performance, les institutions doivent faire preuve d'autonomie (3), de responsabilité et de transparence. Ces critères sont également essentiels si l'on veut placer l'enseignement supérieur au centre de la création d'emplois, de l'aptitude à l'emploi et de l'innovation. Les programmes (nationaux) devraient garantir la professionnalisation de la gestion, les programmes d'étude et leur actualisation, les formations, l'assurance qualité de l'enseignement et de la recherche, la spécialisation et l'attrait international. L'esprit d'entreprise au sein des universités requiert une attention particulière.

1.7 Le financement est crucial. Le sous-financement de l'enseignement supérieur et la mise sous pression du financement public en raison de contraintes budgétaires sont inquiétants et contre-productifs pour la stratégie Europe 2020 et la position de l'Europe dans le monde. Il conviendrait de garantir un financement suffisant pour l'enseignement supérieur, quelles qu'en soient les sources. Il faudrait diffuser des bonnes pratiques.

1.8 Le nombre d'étudiants continue de croître rapidement. Il convient de garantir l'égalité entre les hommes et les femmes dans tous les domaines et à tous les niveaux. La dynamique de l'économie et de la société dans son ensemble exige un accès sans restriction et une qualité satisfaisante. En cas d'introduction de droits d'inscription nationaux (ou en cas d'augmentation de ces droits), il conviendrait de les accompagner de politiques en matière de bourses et de prêts, et de garanties d'accès.

1.9 L'Europe a besoin de davantage d'étudiants, de «travailleurs de la connaissance» et de chercheurs dans les domaines techniques. Il y a lieu de présenter l'enseignement technique de façon plus attrayante. Il est nécessaire de bien structurer la contribution des partenaires sociaux et de l'expertise en marché du travail. Les entreprises, quelle que soit leur taille, devraient pouvoir contribuer de manière significative aux programmes de cours, aux formations et à la promotion d'un esprit d'entreprise.

1.10 Les universités et les entreprises devraient établir conjointement, tout en maintenant leur indépendance et leurs responsabilités, des programmes d'innovation stratégiques. En général, l'interaction entre l'enseignement supérieur et les entreprises contribue largement à la recherche, au transfert des connaissances, au développement de qualifications transférables ainsi qu'au développement d'idées. Il faudrait diffuser les bonnes pratiques.

1.11 Si l'on souhaite améliorer le rapport coût-performance et que la mobilité internationale soit une réussite, la nécessité d'un système d'évaluation du classement et de la qualité ne saurait être surestimée. Le CESE accueille favorablement le lancement d'un outil U-Multirank soigneusement conçu. Outre cet «inventaire», il y a lieu d'améliorer d'autres conditions en matière de mobilité des étudiants et des chercheurs, ainsi qu'en matière d'internationalisation.

1.12 La convergence des systèmes d'enseignement supérieur a des répercussions positives sur les conditions de mobilité transfrontalière des étudiants et des chercheurs, et favorise ainsi les performances individuelles, ainsi que le marché du travail et l'intégration en Europe. Le programme Erasmus devrait comprendre un projet pilote de «semestre de la mobilité».

1.13 Le CESE soutient fermement l'établissement d'un lien entre le projet de modernisation et «Horizon 2020», «Erasmus pour tous» et les Fonds structurels.

2. Introduction

2.1 L'enseignement à tous les niveaux est d'une importance primordiale. Grâce au principe de subsidiarité, l'enseignement supérieur en Europe s'est développé à l'échelle nationale. Le traité de Lisbonne ne cite que la formation et la reconversion professionnelles parmi les domaines relevant de l'action de l'UE (4).

2.2 La conférence de Bologne de 1999 a marqué un tournant décisif, débouchant sur un système européen de licences, de maîtrises et de doctorats. L'accord de Bologne a contribué à une convergence des systèmes d'enseignement supérieur en Europe.

2.3 Parallèlement, l'UE a lancé des programmes internationaux fructueux pour les étudiants et les chercheurs, parmi lesquels Erasmus, Erasmus Mundus, les actions Marie Curie, etc. Elle a encouragé des projets de recherche transfrontaliers au moyen de programmes-cadres successifs.

2.4 Un processus continu de réformes et des initiatives ascendantes se développent dans et entre les universités. De telles initiatives permettent notamment d'établir des groupes d'universités aux orientations similaires, tels que la Ligue des universités européennes de recherche, le Groupe Coïmbra, etc., favorisant la spécialisation dans des domaines divers, par exemple la recherche ou les sciences sociales.

2.5 En 2009, le CESE a conclu que «dans le système universitaire actuel, qui n'est pas à son niveau optimal, le grand potentiel des universités est insuffisamment développé» (5), un point de vue que partage la Commission dans son projet de modernisation (6). Le Conseil conclut que «la qualité de l'enseignement et de la recherche est un facteur essentiel» de la modernisation et qu'il «est essentiel de renforcer le triangle de la connaissance, constitué de l'éducation, de la recherche et de l'innovation, pour que l'enseignement supérieur puisse contribuer à l'emploi et à la croissance» (7).

2.6 La modernisation de l'enseignement supérieur doit s'effectuer dans un paysage très diversifié, caractérisé par des contextes socio-économiques nationaux et régionaux divergents. Les universités classiques et les autres types d'établissements ont des missions spécifiques. Le principe de base pour les universités classiques inclut aussi bien l'éducation et l'enseignement que la recherche.

2.7 Si l'on veut garantir une relance économique et sociale durable, des mesures décisives s'imposent pour améliorer la qualité de l'enseignement supérieur.

2.8 Outre de nombreuses analyses sur des réformes souhaitables, le document de travail qui accompagne la communication (8) résume les actions entreprises dans les États membres afin d'encourager la modernisation. Il convient toutefois de s'attaquer aux disparités importantes qui subsistent dans des domaines essentiels:

—	la productivité économique par pays – nombre de diplômés de l'enseignement supérieur et résultats économiques par habitant;

—	les qualifications dans la perspective de l'aptitude à l'emploi;

—	les disparités quant au pourcentage de diplômés de l'enseignement supérieur qu'il est convenu d'atteindre dans l'UE (40 %), bien que la participation à l'enseignement supérieur augmente considérablement dans toute l'Europe;

—	les différents niveaux d'investissement dans l'enseignement supérieur, les différences de financement, les disparités en matière de développement des établissements d'enseignement supérieur à financement public et privé;

—	malgré une réforme étendue et profonde de la gouvernance de l'enseignement supérieur, des disparités persistent en matière d'autonomie financière et institutionnelle, et de responsabilité.

2.9 Dans son analyse globale, la Commission met également en évidence des évolutions, notamment l'établissement du triangle de la connaissance à travers le continent, des relations plus étroites entre les universités et les milieux professionnels, l'accent mis sur des activités «haut de gamme» à forte intensité de connaissance, telles que la R&D, le marketing et la vente, la gestion de la chaîne de valeur et les services financiers, les services en général, les TIC, la sous-représentation de certaines catégories de la société, le changement d'équilibre hommes-femmes (les femmes représentant plus de la moitié des étudiants au niveau prédoctoral à travers l'Europe, bien que la tendance soit inversée au niveau doctoral), et une importante mobilité transfrontalière dans l'enseignement en Europe et dans le monde.

2.10 Le CESE soutient l'approfondissement des rapports, des analyses et des recommandations nationaux existants, parallèlement à l'adoption d'une méthode systématique, spécifique à chaque pays, telle qu'appliquée dans les rapports sur l'état d'avancement du processus de Bologne et dans des études approfondies de l'OCDE sur l'enseignement supérieur et l'évaluation de la qualité. Des approches par pays pourraient fournir des exemples de «bonnes pratiques».

2.11 Le CESE constate que certaines questions importantes ne sont pas reprises dans cette analyse de nature essentiellement générale, par exemple les ingérences politiques nationales et régionales dans l'enseignement supérieur, la manière dont le besoin de soutenir la participation à l'enseignement supérieur et sa qualité se concrétise dans les États membres, l'approche des collectivités vis-à-vis des besoins spécifiques des professeurs, des enseignants, des chercheurs et des étudiants, les rapports mutuels entre les divers niveaux d'enseignement supérieur dans les États membres, l'établissement d'une base commune pour l'enseignement et la recherche dans les universités, et enfin, des données statistiques fiables.

2.12 La Commission et le Conseil insistent vivement sur la relation entre l'enseignement supérieur et l'économie. Ils n'abordent pas de manière spécifique les facultés de santé, les sciences sociales, ni les études littéraires. Cette approche est compréhensible, compte tenu de la nécessité de se consacrer à un thème précis, surtout en temps de crise. Par ailleurs, l'objectif de tout enseignement étant une relation optimale entre l'enseignement et l'emploi, il serait extrêmement souhaitable d'examiner comment des facultés ou un milieu académique qui, bien qu'importants, ne sont pas étroitement liés à l'économie, devraient aborder la modernisation.

2.13 Une coopération entre l'industrie et les facultés du domaine de la santé est nécessaire, car les nouvelles technologies de diagnostic et de soin, bien que rentables, requièrent une formation pratique, onéreuse et à forte intensité de capital, un enseignement de grande qualité et un apprentissage tout au long de la vie. Cela permettra de réduire les taux de mortalité et d'invalidité.

3. La stratégie Europe 2020 et l'enseignement supérieur

3.1 En 2009, le CESE qualifiait la stratégie de Lisbonne et l'enseignement supérieur européen de catalyseurs majeurs potentiels dans le processus de modernisation. Dans le même esprit, la Commission établit, à juste titre, un rapport entre les universités et les objectifs de la stratégie Europe 2020.

3.2 Une innovation d'importance déterminante de la stratégie Europe 2020 concerne la «gouvernance»: une coordination plus étroite au sein de la Commission et entre les États membres et l'UE, également pour des questions qui ne sont pas ou ne sont que partiellement couvertes par le traité.

3.3 Les initiatives phares, en particulier la politique industrielle, l'union pour l'innovation, la stratégie pour les nouvelles compétences et les nouveaux emplois et la jeunesse en mouvement, sont d'une grande importance pour l'enseignement supérieur.

3.4 Le renforcement du rôle de suivi de la Commission, y compris des recommandations spécifiques à chaque pays dans le cadre du «semestre européen», devrait permettre de soutenir les réformes universitaires nécessaires.

3.5 Le projet de modernisation de l'enseignement supérieur doit être intégralement couvert par la stratégie Europe 2020. Le CESE salue le rôle central confié à l'enseignement dans le cadre de la stratégie Europe 2020 et en référence à cette dernière dans le programme stratégique de la Commission.

3.6 Le CESE pense que le lien entre la stratégie Europe 2020 et l'enseignement supérieur se résume à ce qui suit:

—	la stratégie Europe 2020 associe l'enseignement supérieur à l'innovation, aux politiques industrielles et à la mobilité;

—	elle crée une base supplémentaire pour le partage d'opinions et la coopération entre la Commission et les États membres, entre les États membres individuels et entre les établissements d'enseignement;

—	elle donne un nouvel élan à la modernisation à l'échelon national;

—	il convient d'intégrer aux recommandations nationales du «semestre» annuel l'évolution en matière d'enseignement supérieur;

—	la stratégie Europe 2020 créera des forums de coopération et renforcera l'efficacité des réseaux transfrontaliers;

—

le lien entre la politique industrielle et l'innovation nécessite une intensification des consultations avec le secteur privé. Les consultations avec les PME et les micro-entreprises demeurent sous-évaluées. Le CESE insiste pour que l'enseignement supérieur, les gouvernements et la Commission s'engagent réellement à utiliser l'expérience pratique de ces entreprises pour concevoir les programmes et les cours.

3.7 La Commission fait la distinction entre, d'une part, les questions clés réservées aux États membres (et aux établissements d'enseignement) et d'autre part, les questions spécifiques à l'UE. Le CESE préfère parler de «responsabilités partagées» par les États membres et la Commission dans le cadre de la stratégie Europe 2020.

4. Questions devant être traitées par les États membres, le Conseil et l'enseignement supérieur

4.1 La mise en évidence des questions clés dans les États membres devrait ouvrir la voie à des mesures ciblées. Des efforts supplémentaires sont nécessaires. Le Conseil devrait fixer les priorités, sur proposition de la Commission, qui assurerait ensuite le suivi de la mise en œuvre à l'échelon national.

4.2 Il convient d'accorder une importance particulière à «une gouvernance et des systèmes de financement plus souples, qui concilient une plus grande autonomie avec la responsabilité des établissements d'enseignement envers toutes les parties prenantes», favorisant la spécialisation, de bons résultats en matière d'éducation et de recherche, ainsi que la diversification (9).

4.3 Comme le CESE l'expliquait en 2009, un cadre et une autonomie appropriés sont cruciaux (10). Bien que l'organisation, y compris l'autonomie et le financement, fasse partie des responsabilités majeures des États membres, le CESE estime indispensable que ces aspects fassent l'objet d'un débat entre les États membres et au sein du Conseil, compte tenu de leur impact important pour les professeurs et les étudiants.

4.4 Le CESE soutient les objectifs politiques énoncés dans l'encadré sur les questions stratégiques clés au paragraphe 2.5 du projet de modernisation. Ces objectifs ne se limitent pas à des ajustements techniques. Ils dépendent étroitement de l'environnement politique national. Il convient donc de se tourner, en premier lieu, vers les gouvernements, plutôt que vers l'enseignement supérieur. La persévérance politique, la législation et la réglementation, qui devront faire l'objet de débats entre toutes les parties prenantes, sont essentiels.

4.5 Il convient également d'encourager les gouvernements et les établissements à réaliser des comparaisons internationales des avantages d'une plus grande autonomie.

4.6 Contrairement à la pratique courante, qui incluait une «massification» efficace de l'enseignement supérieur (11), il convient, conformément au débat actuel sur l'enseignement supérieur, de porter l'attention sur la spécialisation intelligente, sur la diversité des choix stratégiques et sur le développement de centres d'excellence. Les exemples de réussite dans les États membres peuvent montrer la voie.

4.7 Le CESE reconnaît que de tels objectifs peuvent nécessiter d'importants changements dans la conception de l'enseignement au sein des États membres. Cette question, y compris les feuilles de route et les calendriers, doit être débattue au Conseil.

4.8 La crise actuelle met clairement en évidence le lien entre la modernisation de l'enseignement et l'économie. Il convient toutefois d'élargir le processus. Le CESE souligne également la nécessité de définir des normes actualisées en matière de professionnalisation, de programmes d'études, de diplômes et de mobilité en sciences sociales et lettres, des disciplines tout aussi importantes pour la vie intellectuelle, les valeurs et même l'identité, en Europe. En outre, la gestion efficace des facultés de santé, de sciences sociales et lettres favorise aussi l'économie.

4.9 Le CESE soutient l'idée de rapprocher l'enseignement supérieur et les entreprises. Il partage l'avis selon lequel des liens étroits et effectifs entre l'éducation, la recherche et l'entreprise, associés au passage à l'«innovation ouverte», sont essentiels au triangle de la connaissance.

4.10 En conséquence, en ce qui concerne les établissements directement ou indirectement liés à l'économie, le CESE soutient les partenariats avec différents types d'entreprises en tant qu'«activité essentielle des établissements d'enseignement supérieur» (12). Il conviendrait de mettre l'accent sur les compétences entrepreneuriales, créatives et novatrices des étudiants, ainsi que sur l'interactivité des contextes d'apprentissage et sur les infrastructures dédiées au transfert des connaissances. Il y a lieu également de rester ouvert à l'«université entrepreneuriale».

4.11 Il convient de mettre en place des conditions permettant aux étudiants de passer facilement d'un type d'établissement à un autre, y compris des parcours d'apprentissage flexibles entre l'enseignement et la formation professionnels postsecondaires et l'enseignement supérieur, afin qu'ils améliorent leurs qualifications (13). De telles conditions sont également bienvenues pour l'apprentissage tout au long de la vie.

4.12 Le développement régional mérite une attention particulière. Dans de nombreuses régions, en particulier les zones métropolitaines, le lien entre l'enseignement supérieur, le marché du travail, la recherche, l'innovation et les entreprises est primordial. Ces régions développent de plus en plus des spécialités transnationales et même mondiales. La participation systématique des établissements d'enseignement supérieur a généralement un rôle de catalyseur du développement local et régional et favorise la résilience économique. Il convient d'encourager les pouvoirs nationaux à soutenir des processus régionaux de ce type (14).

4.13 Le CESE met en évidence la coopération régionale transfrontalière dans l'enseignement supérieur. Les groupements européens de coopération territoriale (GECT) peuvent apporter leur soutien aux régions voisines, ainsi qu'aux régions qui présentent des modèles économiques comparables (15).

4.14 Le financement est un problème crucial. La crise se répercute également sur le financement public de l'enseignement supérieur, lequel risque de rester, en moyenne, sous-financé sur le plan structurel. Les dépenses totales s'élèvent à 1,2 % du PIB, alors qu'aux États-Unis, elles atteignent 2,9 % et au Japon, 1,5 % du PIB. En outre, les dépenses privées sont très faibles par rapport aux États-Unis et au Japon. Parallèlement, les pays BRIC réalisent également des progrès considérables. Le CESE note que l'objectif antérieur de l'UE visant à consacrer 2 % du PIB à l'enseignement supérieur n'a pas été repris dans la stratégie Europe 2020.

4.15 Il conviendrait d'appuyer la stratégie Europe 2020 au moyen du financement nécessaire et d'objectifs tels que des diplômés talentueux, la professionnalisation de la gestion indépendante et un bon rapport coût-performance.

4.16 Il existe une grande variété de financements pour les États membres. Certains pays sont beaucoup plus avantagés que d'autres. La corrélation entre le résultat de l'enseignement supérieur et l'emploi impose le maintien d'un financement adéquat en encourageant une plus grande diversification de sources de financement, par exemple en recourant à des fonds publics pour mobiliser des investissements privés ou d'autres investissements publics (cofinancement).

4.17 Une relation bien structurée entre les établissements d'enseignement qualifiés et les entreprises peut certainement contribuer à réduire une évolution à la baisse. Des processus novateurs dans les entreprises devraient profiter à l'enseignement supérieur. Toutefois, les ressources d'origine privée ou commerciale ne devraient en aucun cas influencer de manière injustifiée les programmes d'études ou la recherche fondamentale.

4.18 Les universités et les entreprises devraient établir conjointement, tout en maintenant leur indépendance et leurs responsabilités, des programmes d'innovation stratégiques. Il est possible de renforcer l'interaction entre les entreprises et les universités au moyen d'«alliances de la connaissance». La plate-forme d'innovation européenne, qui tient compte également des technologies génériques essentielles, prévues par l'UE, peut être très utile.

4.19 L'interaction et les échanges entre l'enseignement supérieur et les entreprises contribuent, en général, largement à la recherche, au transfert des connaissances, au développement de qualifications transférables ainsi qu'au développement d'idées. Il faudrait diffuser les bonnes pratiques.

4.20 Le projet de modernisation ne se prononce pas sur les droits d'inscription, ceux-ci relevant exclusivement de la responsabilité nationale. Il existe plusieurs systèmes en Europe. La tendance générale consiste à augmenter progressivement les droits annuels. Les droits d'inscription font l'objet de controverses.

4.21 Le CESE met en évidence des dilemmes croissants: le nombre d'étudiants augmente, il faut améliorer la qualité, et l'aptitude à l'emploi requiert des normes d'apprentissage plus élevées, alors que le financement public dans les États membres reste constant ou tend même à diminuer. Le défi est de taille. Le CESE souligne que s l'éventuelle introduction de droits d'inscription nationaux (ou augmentation), devrait toujours s'accompagner de politiques en matière de bourses et de prêts, et de garanties explicites d'accès.

4.22 Le pourcentage de décrochage scolaire dans l'enseignement supérieur est trop élevé, alors qu'il convient d'y attirer un plus large échantillon de la société. Il y a lieu d'améliorer en particulier l'environnement social et culturel des pays qui sont à la traîne.

4.23 L'aspect quantitatif ne constitue pas, à lui seul, un critère satisfaisant. La qualité mesurée de manière objective doit primer sur le nombre de qualifications.

4.24 En matière de qualifications, quelques principes s'imposent:

—	il y a lieu de consulter les acteurs sociaux et des experts du marché du travail dans la perspective de l'aptitude à l'emploi;

—

il est crucial de consulter les entreprises: outre les consultations de grandes entreprises, il conviendrait de s'adresser régulièrement à des PME (micro- et petites entreprises), un aspect d'autant plus important que les processus industriels s'orientent de plus ou plus vers la fragmentation ou l'externalisation;

—	il faut renforcer les qualifications liées à la dynamique de la création d'emploi au moyen de programmes d'apprentissage et de formation, qui nécessitent également l'engagement des entreprises et la formation de partenariats avec ces dernières;

—	il conviendrait de développer des compétences interdisciplinaires et transversales;

—	les qualifications devraient servir à promouvoir la spécialisation intelligente qui renforce l'attrait (international) ou les spécialités régionales;

—	malgré la diversité de l'enseignement supérieur, la façon dont les qualifications sont définies devrait faciliter les échanges et les carrières à l'échelle européenne (et internationale).

4.25 Le CESE accueille très favorablement les propositions de la communication qui concernent les qualifications, l'assurance qualité et le lien entre l'enseignement de haute qualité et les chercheurs. Il partage également l'avis selon lequel la modernisation de l'enseignement dépend de la compétence et de la créativité des enseignants et des chercheurs (16), un fait trop souvent ignoré. Dans ce contexte, il conviendrait de supprimer toutes les barrières administratives qui empêchent de faire carrière dans l'enseignement supérieur – telles que les grades universitaires supplémentaires qui existent dans certains pays (dont la Pologne).

4.26 L'augmentation significative du nombre d'étudiants a pour conséquence une pénurie préoccupante de professeurs qualifiés. La qualité de l'enseignement et de la recherche exige des conditions de travail satisfaisantes, des carrières attrayantes dans l'enseignement, un développement professionnel, des moyens de formation et la reconnaissance de l'excellence. Cela semble évident, mais ce n'est pas le cas actuellement dans la majorité des États membres. Le Conseil devrait donc définir des orientations politiques.

4.27 La Commission encourage à juste titre la diversification des modes d'études. L'enseignement technique doit devenir plus attrayant. Les partenaires sociaux aux niveaux national et régional peuvent jouer un rôle très positif dans la promotion de l'image des études techniques. Les entreprises individuelles peuvent y contribuer de manière considérable. Le CESE souligne l'engagement des PME (surtout des micro- et petites entreprises), en particulier à l'échelon régional.

4.28 Le débat européen doit s'atteler à placer l'enseignement supérieur au centre de l'innovation, de la création d'emplois et de l'aptitude à l'emploi (17). Sous la responsabilité partagée de la Commission, du Conseil, des États membres et, notamment, de l'enseignement supérieur lui-même, cet objectif doit être au cœur des préoccupations de toutes les parties prenantes.

4.29 Compte tenu des défis majeurs, le programme de travail de la Commission et du Conseil en matière d'enseignement supérieur est encore loin d'être complet et solide. Le CESE souligne que la crise actuelle nécessite des actions plus ciblées et plus convaincantes du Conseil, des États membres et de l'enseignement supérieur. Les changements sont peut-être en cours, mais il faut les accélérer.

4.30 Tous les acteurs doivent assumer une responsabilité égale en matière de professionnalisation, de programmes d'étude, d'assurance qualité, de spécialisation, etc. Le Conseil doit fournir une feuille de route et des calendriers sur le lien entre l'enseignement supérieur, l'innovation et l'aptitude à l'emploi. Les établissements d'enseignement supérieur devraient soutenir ce processus en ébauchant eux-mêmes leur rôle dans la promotion de la qualité, et des innovations sociales et de produit.

4.31 L'avis du CEER sur les objectifs hautement pertinents en matière de gouvernance et de réforme institutionnelle des universités, et sur le lien entre l'innovation, la recherche et l'enseignement, devrait faire partie intégrante du programme de travail. Cette approche devrait permettre des changements dans de nombreuses universités européennes (18).

5. Questions devant être traitées par la Commission

5.1 Le CESE salue les objectifs que s'est fixés la Commission dans le processus de modernisation de l'enseignement supérieur en s'associant à des approches récentes, telles que soulignées dans les conclusions du Conseil de novembre dernier.

5.2 Le CESE soutient le rôle que la Commission peut et devrait jouer pour améliorer l'ensemble des données servant à l'élaboration des politiques, entre autres en matière de performance et de transparence. Dans un monde où les analyses et les objectifs sont essentiellement nationaux (et souvent d'ordre politique), il est crucial que la Commission endosse un rôle proactif d'évaluation des objectifs, notamment eu égard au mandat actuellement en discussion au Conseil.

5.3 Ces évaluations européennes engendreront certainement des efforts similaires dans les États membres, les universités et les centres de recherche qui permettront de renforcer le cadre commun et, avec un peu de chance, de poursuivre les mêmes objectifs.

5.4 Dans ce contexte, le CESE accueille favorablement le lancement de U-Multirank, un outil de classement et d'information multidimensionnel fondé sur les performances. Il devrait améliorer la transparence des missions des différents types d'établissements et permettre de comparer de manière équitable les performances de l'enseignement supérieur en Europe. En outre, il est utile de créer un classement européen distinct des autres classements, tel que celui de Shanghai, qui est monodimensionnel.

5.5 Comme le CESE l'expliquait en 2009, la nécessité d'un système critique d'évaluation du classement et de la qualité couvrant un large éventail de domaines et d'établissements ne saurait être surestimée (19). La transparence, garantie par un organisme tiers indépendant et vérifiable, permettra aux administrations nationales et à l'enseignement supérieur de favoriser la qualité, la différenciation et la spécialisation intelligente. Comme l'observe la Commission, «cet outil géré indépendamment éclairera les choix et les prises de décision de tous les acteurs de l'enseignement supérieur» (20).

5.6 En outre, l'«inventaire» favorisera probablement la mobilité transfrontalière chez les étudiants, les chargés de cours, les professeurs et les chercheurs, et, plus particulièrement, il contribuera à améliorer la recherche par la création de réseaux, de partenariats et d'un esprit de concurrence entre les établissements d'enseignement supérieur en Europe.

5.7 Le Conseil met en évidence la mobilité des étudiants et des chercheurs (libre circulation de la connaissance) en tant que cinquième liberté. Les programmes de l'UE qui encouragent la mobilité transfrontalière pour les étudiants et les chercheurs sont déjà une réussite. Néanmoins, il convient de rectifier les lacunes systémiques existantes. Un «tableau de bord de la mobilité» est souhaitable afin de supprimer les obstacles à la mobilité dans l'enseignement.

5.8 Le programme Erasmus doit exiger davantage d'engagement de la part des étudiants. Le CESE recommande le lancement d'un projet pilote de «semestre de la mobilité», un 5e semestre pour les licenciés (bachelors). Le programme doit également être abordable pour tous les candidats. Le Comité soutient l'analyse des flux de mobilité potentielle des étudiants et les propositions de la Commission relatives au système européen de transfert de crédits d'enseignement et au programme de mobilité dans le cadre d'Erasmus au niveau master.

5.9 L'article 179, paragraphe 1, du TFUE est très explicite en matière de recherche dans l'UE (21). La mobilité internationale des chercheurs est essentielle. Trop souvent, un protectionnisme caché crée des obstacles persistants pour les chercheurs, portant atteinte à la science et à la compétitivité en Europe. Il empêche également les institutions nationales de profiter pleinement des avantages de la diversité intellectuelle européenne. Le CESE soutient fermement la proposition de la Commission relative à un cadre européen pour les carrières scientifiques afin d'encourager la mobilité des chercheurs.

5.10 Le CESE salue également le cadre européen définissant quatre profils de chercheurs, développé par la Commission et des experts du domaine de l'enseignement et des affaires. Il convient de créer un système ouvert afin de garantir un maximum de possibilités.

5.11 Le CESE souligne la nécessité de réorganiser les conditions sociales et financières nationales des chercheurs dans un cadre européen commun afin de supprimer les derniers obstacles à la libre circulation. Il y a lieu de développer des profils professionnels à l'échelle européenne et d'encourager les établissements à professionnaliser leur gestion des ressources humaines.

5.12 Il serait souhaitable d'élargir les activités de l'Institut européen d'innovation et de technologie (EIT), notamment afin d'encourager davantage les alliances entre les entreprises et les universités concernées. Cela vaut aussi pour le renforcement au sein des actions Marie Curie et la proposition d'un cadre de qualité pour les stages.

5.13 À l'échelle mondiale, l'UE doit devenir un concurrent et un partenaire hautement qualifié. L'enseignement supérieur a un rôle important à jouer dans ce processus. Par conséquent, le CESE appuie fermement la décision du Conseil qui invite la Commission à définir une «stratégie spécifique pour l'internationalisation de l'enseignement supérieur» (22).

5.14 Le CESE soutient les conditions-cadres proposées visant à étendre les relations avec les partenaires à l'extérieur de l'UE, à utiliser des partenariats pour la mobilité et à améliorer les infrastructures pour les étudiants et les chercheurs de pays tiers au moyen de directives européennes et d'un tableau de bord des performances (23). Afin d'attirer les talents et la créativité d'autres régions du monde, il convient d'alléger les restrictions qui s'appliquent aux étudiants et aux chercheurs provenant de pays tiers.

5.15 Le CESE recommande un débat au Conseil sur la position de l'enseignement supérieur européen dans un contexte mondial, afin de définir les qualités requises pour devenir un concurrent et un partenaire efficace. Ce débat pourrait aider les établissements d'enseignement à mettre en place les conditions idéales.

5.16 Dans plusieurs avis, le CESE s'est déclaré favorable à mettre l'accent sur l'innovation et tous les aspects d'une croissance intelligente, durable et inclusive dans l'élaboration des perspectives financières pour 2014-2020. Le CESE souligne la nécessité d'augmenter la valeur ajoutée des fonds européens.

5.17 Dans ce contexte, le CESE accueille favorablement la proposition spécifique de la Commission d'augmenter de 73 % le financement du programme Erasmus dans le budget 2014-2020 ainsi que les références directes à l'enseignement (supérieur) dans les Fonds structurels.

5.18 Sans entrer dans des détails d'ordre financier, le CESE est d'avis que les dépenses en matière d'éducation, de recherche et d'innovation et au titre de la politique de cohésion doivent servir à créer un environnement européen tourné vers l'avenir. Le cas échéant, le financement au titre de la «restructuration de sites industriels» peut également être utilisé à cette fin.

5.19 Le CESE soutient vivement l'intention de la Commission d'établir en 2012 un groupe de haut niveau ayant pour mission d'analyser les thèmes déterminants pour la modernisation de l'enseignement supérieur. Ce groupe devrait comprendre des représentants d'établissements d'enseignement, des universitaires, des entreprises et des partenaires sociaux.

6. Suggestions supplémentaires

6.1 Il serait souhaitable de mettre en place des mesures incitatives ciblées en matière de formation professionnelle au sein de l'enseignement supérieur, tels que des cours en gestion et direction universitaires à l'échelle européenne.

6.2 Il est recommandé d'établir des liens spéciaux entre les universités (jumelage à travers l'Europe) afin qu'elles tirent des leçons de l'expérience pratique de leurs homologues en matière de professionnalisation et de gestion. Des échanges d'expérience entre groupes transfrontaliers d'universités, ainsi que des conférences et des séminaires spécialisés, seraient également utiles.

6.3 À intervalles réguliers, des comités externes évaluent les résultats d'ordre scientifique et éducatif des facultés ou établissements universitaires. Le CESE recommande que ces comités soient en permanence composés d'experts internationaux hautement qualifiés.

6.4 Étant donné le rapport coût-efficacité de l'enseignement supérieur, le CESE recommande d'analyser les charges administratives des systèmes existants à l'échelle européenne. Il convient de formuler des propositions d'amélioration sur la base de bonnes pratiques.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Conclusions du Conseil des 28 et 29 novembre 2011 sur le projet de modernisation.

(2) JO C 128 du 18.5.2010, p. 48-55.

(3) Pour la dernière analyse, voir «University Autonomy in Europe II - the Scoreboard» (L'autonomie des universités en Europe II – le tableau de bord), Association européenne de l'université, 2011. Un monde à conquérir.

(4) Titre XII, Éducation, formation professionnelle, jeunesse et sport, articles 165 et 166.

(5) JO C 128 du 18.5.2010, p. 48-55, § 1.1.

(6) COM(2011) 567 final, p. 2.

(7) Conclusions du Conseil sur la modernisation de l'enseignement supérieur, 28 et 29 novembre 2010.

(8) SEC(2011) 1063 final, p. 48.

(9) COM(2011) 567 final, p. 10, JO C 128 du 18.5.2010, pp. 48-55, § 1.4.

(10) JO C 128 du 18.5.2010, p. 48-55, § 1.4, 3.5.1 et 3.5.2.

(11) Entre 2000 et 2009, le nombre d'étudiants de l'enseignement supérieur dans l'UE a augmenté de 22,3 % pour dépasser les 19,4 millions, Document de travail des services de la Commission européenne relatif aux dernières tendances dans les systèmes d'enseignement supérieur en Europe, SEC(2011) 1063 final, p. 16. Toutefois, il n'y a aucune indication sur la qualité des qualifications.

(12) COM(2011) 567 final, p. 10. Voir également les conclusions du Conseil des 28 et 29 novembre 2011, qui soulignent les partenariats et la coopération avec les entreprises, et avec d'autres acteurs privés et publics.

(13) JO C 68 du 6.3.2012, p. 1,dans lequel le CESE invite également la Commission à coordonner les processus de Bologne et de Copenhague dans le cadre d'une approche intégrée, et JO C 68 du 6.3.2012, p. 11.

(14) JO C 376 du 22.12.2011, p. 7.

(15) Ibid. § 5.7 et 5.8.

(16) COM(2011) 567 final, p. 6.

(17) COM(2011) 567 final, p. 15, § 3.3.

(18) Voir les conclusions du Comité de l'Espace européen de la recherche, 24 juin 2011.

(19) JO C 128 du 18.5.2010, p. 48-55, § 1.5, 5.2.4, 5.2.5 et 5.2.6.

(20) COM(2011) 567 final, encadré, p. 13.

(21) Voir la proposition convaincante «Towards a European framework for research careers» (Vers un cadre européen pour les carrières scientifiques), Commission européenne, 21 juillet 2011.

(22) Conclusions du Conseil sur l'internationalisation de l'enseignement supérieur, 11 mai 2010.

(23) COM(2011) 567 final, encadré, p. 17.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/150

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Communication sur les politiques de l’UE et le volontariat: reconnaître et valoriser les activités de volontariat transfrontalières dans l’UE»

COM(2011) 568 final

(2012/C 181/26)

Rapporteur: M. TRANTINA

Le 20 septembre 2011, la Commission a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Communication sur les politiques de l’UE et le volontariat: reconnaître et valoriser les activités de volontariat transfrontalières dans l’UE»

COM(2011) 568 final

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 134 voix pour, 3 voix contre et 11 abstentions.

Avant-propos

Le volontariat est une forme d'expression importante de la citoyenneté active: il contribue à la constitution du capital social, à la cohésion sociale et à la solidarité, apporte à la société de précieux avantages économiques et donne aux individus les moyens de réaliser leur potentiel. Par volontariat, on entend «tous les types d'activités de volontariat […] qui sont exercées par des personnes de leur plein gré, par choix et délibérément, dans un but non lucratif» (1) . Compte tenu de la crise qui frappe actuellement l'Europe, de l'évolution démographique et des défis afférents, il est important de reconnaître le rôle essentiel que joue le volontariat pour les individus en tant qu'élément facilitant l'insertion, l'autonomisation, l'acquisition de compétences et la constitution de réseaux. Cela étant, il convient de distinguer clairement les activités de volontariat et l'emploi rémunéré, auquel les premières ne devraient en aucun cas se substituer.

Le Comité économique et social européen (CESE) a été la première institution de l'UE à proposer en 2006 la promulgation d'une Année européenne du volontariat, soutenant là les efforts des membres de l'EYV 2011 Alliance (Alliance «Année européenne du volontariat 2011») et étant suivie par d'autres. La concrétisation de cet objectif en 2011 a fourni une occasion de sensibiliser davantage le public à la valeur ajoutée du secteur du volontariat et a contribué à renforcer l'efficacité des organisations bénévoles, en tant qu'acteurs aux niveaux local, national et européen. L'Année européenne des activités de volontariat pour la promotion de la citoyenneté active célébrée en 2011 a également contribué directement à la reconnaissance du rôle que joue le volontariat dans la résolution des problèmes sociétaux et dans l'instauration d'un climat de confiance.

1. Recommandations

1.1 Afin de fournir un environnement efficace et durable pour le volontariat, le CESE recommande que les institutions et les États membres de l'UE prennent des mesures visant à garantir que les législations nationales et européennes permettent et encouragent le volontariat, protègent les bénévoles et lèvent les obstacles juridiques qui entravent leurs activités.

1.2 Cependant, il y a lieu d'éviter toute réglementation qui limite ou empêche les activités de volontariat en étant trop descriptive ou en faisant peu de cas des traditions locales en la matière, et les organisations du secteur devraient être impliquées directement dans la formulation de la législation. Si, dans certains pays, l'absence d'un cadre juridique ne constitue pas un obstacle, elle perturbe dans d'autres l'existence des volontaires et des prestataires de services de volontariat, tandis que les volontaires d'autres pays encore se heurtent à un accès limité aux possibilités de volontariat en raison de cadres juridiques restrictifs.

1.3 La Commission européenne devrait encourager l'établissement d'une infrastructure efficace et bien organisée du volontariat au niveau de l'UE et des États membres (telles que des structures pour les organisations de volontaires, pour le recrutement et la formation ou une aide pour les demandes de financement), de même qu’elle devrait aider les services d'encadrement des organisations et des centres de volontariat à fournir des informations et des formations et à coordonner les activités entre les volontaires et les organisations.

1.4 L’UE et les États membres devraient garantir des conditions de financement accessibles, fiables et durables pour le secteur du volontariat et aider les organisations du secteur à s'adapter au nouveau contexte de financement. La Commission européenne est également invitée à renforcer son soutien financier au volontariat dans le cadre des programmes qu'elle finance et des Fonds structurels.

1.5 Les institutions européennes et les États membres devraient permettre et encourager le volontariat en tant que contribution en nature pour des cofinancements. Le CESE invite aussi les institutions européennes et les États membres à s'assurer que la législation relative à la TVA ne crée aucune charge administrative supplémentaire pour les organisations de volontaires.

1.6 Afin d'entretenir une dynamique en la matière, le CESE suggère que des mesures concrètes soient prises pour préserver les bienfaits de l'Année européenne du volontariat au-delà de 2011 et pour maintenir le dossier du volontariat parmi les préoccupations européennes et nationales. Le CESE demande à la Commission européenne de lancer un processus consultatif (par exemple, en adoptant un livre blanc, ou par tout autre moyen efficace). Ce processus pourrait être considéré comme l'héritage de l'année européenne du volontariat, dès lors qu'il garantirait que le dossier du volontariat reste une priorité au niveau de l'UE. À cet égard, les années thématiques 2012 et 2013 devraient également être utilisées à bon escient.

1.7 Une approche davantage coordonnée de la politique du volontariat est nécessaire de la part des institutions de l'UE. Le volontariat devrait être reconnu comme un thème politique transversal et être coordonné par une unité spécifique au sein de la Commission européenne, renforcée par les structures politiques nécessaires dans les autres institutions de l'UE (2). Cela garantirait la poursuite de la coopération entre les organes nationaux de coordination, une unité responsable au sein de la Commission, un intergroupe ou une commission au sein du Parlement européen, une formation du Conseil dotée d'une responsabilité claire et les organisations de volontariat à tous les niveaux.

1.8 En outre, toutes les parties prenantes devraient s'efforcer de continuer à mettre l'accent sur la promotion active du volontariat auprès de tous les citoyens, et, en fonction de la situation dans leur pays, mettre particulièrement l'accent sur les jeunes et les personnes âgées. Il y a lieu de soutenir à l'avenir de manière plus marquée le bénévolat d'entreprise; il convient notamment que les États membres lancent des initiatives (visant notamment à étudier la possibilité d'allègements fiscaux) et encouragent les partenariats avec le secteur du volontariat.

2. Observations générales sur le volontariat

2.1 Il y a lieu de mettre en œuvre une approche du volontariat axée/s'appuyant sur les volontaires en vue d'en garantir la qualité, la reconnaissance, la protection et l'accès, sans aucune forme de discrimination. Les droits, la dignité et les responsabilités des volontaires devraient être reconnus et respectés, tandis que les volontaires et leurs organisations devraient en être conscients (3).

2.2 Il convient d'accorder une attention particulière au volontariat et de le reconnaître en tant qu'instrument permettant d'atteindre les objectifs de la stratégie UE 2020. Il est dès lors capital que le volontariat soit aussi repris dans les programmes nationaux de réforme, afin de garantir qu'il bénéficie d'un soutien.

2.3 Il y a lieu de pérenniser au-delà de 2011 la coordination au sein du secteur du volontariat, afin de permettre des avancées par rapport à l’agenda qui est le sien, l'échange des bonnes pratiques et la création/consolidation des plateformes du volontariat avec la participation de toutes les parties prenantes concernées (employeurs, organisations syndicales, autres organismes sectoriels, autorités nationales et UE). Le CESE apprécie les travaux de l'EYV 2011 Alliance (4) qui ont débouché sur l'adoption par celle-ci de son agenda politique pour le volontariat en Europe (5) (PAVE), lequel offre plusieurs propositions à valeur de modèle en vue de poursuivre le développement du volontariat au niveau de l'UE et des États membres, ainsi que pour les partenaires sociaux et les ONG.

2.4 Afin de faire mieux connaître la valeur socio-économique et la contribution apportée par le volontariat, le CESE juge qu'il est important de recueillir et de disséminer sur une grande échelle des informations relatives à l'impact social et économique de ce secteur. En premier lieu, il est nécessaire de parvenir à un accord et de faire appliquer le manuel de l'OIT sur la mesure du travail bénévole afin d'harmoniser la méthodologie de collecte de données sur le volontariat dans les États membres. Le CESE insiste toutefois sur la nécessité de collecter les données à l'échelon national en allant au-delà du PIB, par exemple en recueillant des données sur les «indicateurs sociaux» comme critère de mesure du bien-être de la société.

2.5 Il est important de se pencher sur les besoins de tous les volontaires qui sont actifs dans des structures en bonne et due forme ou se lancent d'eux-mêmes dans des activités bénévoles. Les institutions européennes et les États membres ne peuvent ni ne doivent dédaigner ceux qui se rendent personnellement disponibles pour travailler bénévolement afin d'aider la société. Il y a lieu d'attirer l'attention sur leurs contributions directes et indirectes au travail des organisations volontaires. Il convient également de se pencher de façon plus détaillée sur plusieurs domaines du volontariat (outre la jeunesse, les sports ou le secteur social).

3. Observations générales du Comité sur la communication de la Commission

3.1 Le CESE accueille favorablement la communication de la Commission sur les politiques de l'UE et le volontariat. Le CESE souscrit aux définitions proposées et aux enjeux identifiés.

3.2 Le CESE se déclare toutefois préoccupé par la rapidité avec laquelle elle a été publiée et par l'absence de consultation publique et d'évaluation d'impact. Plusieurs propositions émanant de la société civile n'ont pas été incluses, notamment celles qui ont été proposées ultérieurement dans le cadre de l'agenda politique pour le volontariat en Europe.

3.3 La Commission énumère à juste titre des obstacles qui entravent les activités de volontariat, déclarant que «en 2006, les États membres ont progressé sur ces sujets en s’engageant à coopérer pour surmonter des obstacles (…), mais beaucoup reste encore à faire». La communication pourrait être beaucoup plus ambitieuse et présenter des propositions spécifiques pour permettre une évolution dans ce domaine.

3.4 Il est important de reconnaître que la responsabilité de la Commission consiste à œuvrer en tant que catalyseur au développement d'une politique du volontariat, même si cette dernière devait mettre particulièrement l'accent sur les questions de volontariat transfrontalier et de mobilité des volontaires au sein de l'UE. S'il revient aux États membres d'élaborer des cadres réglementaires, des lignes directrices concernant les bonnes pratiques et des stratégies, la Commission devrait jouer un rôle dans la collecte de données et étendre la méthode ouverte de coordination pour faire en sorte que le volontariat soit couvert par les programmes nationaux de réforme ainsi que par les régimes européens de financement.

3.5 Le CESE se félicite que la Commission puisse «formuler des propositions couvrant spécifiquement le volontariat dans la stratégie de l’UE pour l’emploi, dans sa lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale et dans le contexte de l’initiative de la Commission intitulée “des compétences nouvelles pour des emplois nouveaux” ». Il faut cependant reconnaître les dangers qu'il y a à transformer le volontariat en instrument aux fins politiques, de même qu'il convient de reconnaître et de protéger les valeurs fondamentales du volontariat.

4. Observations spécifiques au sujet des propositions de la Commission

4.1 Le CESE se félicite que la Commission européenne soit déterminée à mener une action de sensibilisation parmi les citoyens et les parties prenantes de l’UE concernant les différents programmes de financement dont peuvent bénéficier les volontaires et les activités de volontariat. À côté des financements basés sur des projets, il conviendrait d'élargir les possibilités de financement du volontariat en instaurant par exemple un financement des activités de base, des subventions moins élevées et un système de contrats. Le volontariat en tant que contribution en nature pour des cofinancements devrait être autorisé, et de préférence obligatoire.

4.2 Compte tenu de la proposition actuelle visant à fusionner le programme pour l'éducation et la formation tout au long de la vie et le programme «Jeunesse en action» en un programme unique intitulé «Erasmus pour tous», le CESE craint que l'apprentissage non formel au moyen d'une participation à des activités de volontariat ne soit mis en danger tant au niveau des contenus que par une limitation des ressources. Le CESE demande dès lors à la Commission de garantir l'indépendance du programme «Jeunesse en action» actuel et son financement approprié, et de poursuivre toutes ses actions bénéfiques, notamment le service volontaire européen, à côté des initiatives pour la jeunesse et d'un soutien pour les structures européennes actives dans ce domaine.

4.3 Le CESE reconnaît avec la Commission qu'un suivi adéquat des initiatives «valorisant le volontariat transfrontalier dans le contexte de l’Année européenne des citoyens de 2013» serait nécessaire. Il ne suffit pas toutefois de mentionner uniquement le volontariat transfrontalier: toutes les activités de volontariat devraient être incluses. Dans ce but, et afin d'attirer l'attention des citoyens européens, la portée de l'année thématique européenne 2013 devrait être étendue afin d'en faire l'année de la citoyenneté active.

4.4 Le CESE observe de près les travaux menés par la Commission en vue de l'élaboration d'une proposition de recommandation du Conseil sur la validation de l’apprentissage non formel et informel qui tiendra compte de la dimension du volontariat et du passeport européen des compétences. Afin que les connaissances acquises au moyen du volontariat soient reconnues comme il se doit, le passeport ne devrait pas consister en une série de nouveaux certificats distincts mais plutôt en un document global énumérant l'expérience pratique, la formation, les compétences non techniques et les aptitudes professionnelles accumulées grâce à la formation tout au long de la vie, y compris celles qui l'ont été au moyen du volontariat, si le volontaire le souhaite.

4.5 En 2012, la Commission formulera des propositions pour l'évolution à suivre s'agissant de la mise en œuvre de la stratégie de l’UE en faveur de la jeunesse et de la recommandation relative à la mobilité des jeunes volontaires dans l’UE. Le CESE estime que la méthode ouverte de coordination pourrait utilement être étendue à l'ensemble du domaine du volontariat en Europe. Cela permettrait de maintenir le volontariat parmi les priorités de l'agenda de l'UE, et ce de façon structurée.

4.6 En ce qui concerne le sport, le CESE accueille favorablement la proposition de nouveaux financements de l'UE dans ce domaine, et souligne la nécessité d'appuyer les activités de volontariat, en particulier au niveau du sport pour tous.

4.7 Le CESE estime qu'il convient de mieux faire connaître les différentes manières dont les employeurs sont susceptibles de soutenir les activités bénévoles individuelles de leurs employés, en tant qu'expression de leurs programmes en matière de responsabilité sociale des entreprises. Les partenaires sociaux devraient avoir leur mot à dire sur les différents systèmes de volontariat d'entreprise, qui devraient toujours se baser sur le principe de la nature volontaire de la participation des employés.

4.8 Le CESE a connaissance de plusieurs initiatives qui visent à promouvoir le volontariat parmi le personnel des institutions européennes et les employés de la fonction publique dans les États membres. Sur la base des expériences positives développées au sein du personnel du CESE, le Comité recommande qu'une attention particulière soit accordée à la proposition Solidarité (6).

4.9 Le CESE s'attendait à ce que la Commission réponde avec beaucoup plus d'élan à l'appel lancé par la société civile concernant la simplification des procédures de visa pour les volontaires venant de pays tiers. Il conviendrait de présenter des modifications à la directive 2004/114/CE du Conseil en vue de la création d'une catégorie spéciale de visa pour les volontaires, à l'instar de celle qui existe pour les étudiants.

4.10 Le CESE accueille favorablement l'idée de créer un Corps volontaire européen d'aide humanitaire (7), mais il doute que ce dernier relève véritablement du volontariat. Il serait opportun d'entreprendre une évaluation en bonne et due forme des projets pilotes actuellement menés avant de présenter la proposition finale relative audit Corps. Dès lors que la Commission apprécie les travaux des organisations non gouvernementales en matière de coopération au développement, le CESE suggère de renforcer encore le soutien de l'UE à ces initiatives essentiellement volontaires afin d'améliorer leur impact.

4.11 En ce qui concerne les liens entre le volontariat et le domaine de la santé/de l'action sociale, le CESE souhaite insister sur le fait que les volontaires ne doivent pas remplacer le personnel rémunéré du secteur de l'aide sociale dans ses missions ordinaires, essentielles et quotidiennes. Cela étant, ils sont susceptibles d'apporter une valeur ajoutée aux services prestés par les professionnels.

5. Synthèse des activités du CESE durant l'Année européenne du volontariat 2011

5.1 Afin de se préparer à l'Année européenne du volontariat et de gérer ses activités, le CESE a mis en place le groupe de coordination sur l'Année européenne du volontariat 2011, présidé par M. Pavel TRANTINA (Groupe III). Au moyen d'auditions publiques, le CESE s'est également employé à lancer une discussion entre employeurs, syndicats et organisations non gouvernementales sur les moyens de faciliter le volontariat au niveau de l'UE. Le groupe de coordination a travaillé en étroite coopération avec la taskforce de la Commission pour l'Année européenne 2011, l'Alliance EYV 2011, le groupe du Parlement européen qui s'occupe de volontariat et plusieurs autres parties prenantes, qui ont participé aux manifestations organisées par le CESE.

5.2 En 2011, le groupe de coordination EYV 2011 du CESE s'est réuni cinq fois. Quatre de ces réunions ont vu la tenue d'une audition publique, chacune d'entre elles étant consacrée à un aspect particulier du volontariat, afin d'encourager le dialogue entre les différents acteurs de ce secteur. Les principaux partenaires de ces auditions ont été l'Alliance EYV 2011, qui a fourni des orateurs issus de ses groupes de travail sur des sujets particuliers, et la taskforce de la Commission EYV 2011.

1.	La valeur du volontariat et sa reconnaissance (23 mars)

2.	La qualité et l'infrastructure du volontariat (23 mai)

3.	Le cadre juridique du volontariat (27 septembre)

4.	Le volontariat d'entreprise (9 novembre).

5.3 Le CESE a coorganisé plusieurs manifestations, notamment:

—	la deuxième conférence thématique au niveau de l'UE (23 et 24 mai) organisée par la Commission européenne - le CESE a accueilli les discussions portant principalement sur le volontariat d'entreprise;

—	la deuxième convention sur le volontariat et conférence des parties prenantes (7 et 8 septembre), organisée par le Forum européen de la jeunesse au siège du CESE et du Parlement européen;

—	des réunions de coordination de l'alliance EYV 2011 se sont tenues au siège du CESE les 17 mars, 19 mai et 29 septembre 2011;

—	la réunion du jury pour la remise des Prix européens du volontariat d'entreprise, en février 2011.

5.4 Le Groupe III du CESE a organisé une conférence de haut niveau sur le volontariat afin de marquer la toute première présidence polonaise du Conseil européen et l'Année européenne du volontariat 2011 à Varsovie, le 30 septembre 2011 au palais présidentiel, en présence du Président de la République polonaise, du commissaire de l'UE chargé de l'emploi et des affaires sociales et du ministre polonais de la politique sociale et du travail, parmi d'autres orateurs de haut vol. Le thème général de la conférence était: «Une Europe de citoyens actifs: le volontariat».

5.5 Le Président du CESE ainsi que le président et les membres du groupe de coordination EYV 2011 ont pris la parole lors de nombreuses réunions sur ce thème, parmi lesquelles:

—	la conférence d'ouverture de l'EYV 2011 à Budapest;

—	la deuxième conférence thématique au niveau de l'UE sur le volontariat à Bruxelles;

—	la conférence de clôture de l'EYV 2011 à Varsovie.

5.6 Le CESE prépare actuellement un livre sur la citoyenneté active, qui illustrera la vaste gamme d'activités entreprises par des membres du CESE dans les sphères professionnelles, politiques et du volontariat.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Conclusions du Conseil du 3 octobre 2011 sur «Le rôle des activités de volontariat dans la politique sociale».

(2) Comme les organes nationaux de coordination de l'année européenne du volontariat 2011 l'ont exprimé dans leur déclaration de Varsovie pour la durabilité de l'action concernant les activités de volontariat et la citoyenneté active le 1er décembre 2011: «la Commission européenne est invitée à mettre sur pied - en respectant les compétences et les besoins de nationaux, régionaux et locaux - des structures adéquates d'échange et de coopération pour toutes les parties prenantes et la société civile dans le domaine du volontariat au-delà de l'année européenne des activités de volontariat pour la promotion de la citoyenneté active 2011. Il est nécessaire de disposer d'un point de ralliement en matière de volontariat au sein de la Commission européenne».

(3) Depuis 2006, le CESE soutient les discussions sur l'élaboration d'une Charte européenne du volontariat, qui établirait les principes fondamentaux communs des droits et des devoirs des bénévoles et de leurs organisations. Cette Charte contribuerait également à donner des orientations pour l'amélioration du cadre juridique des activités de volontariat.

(4) www.eyv2011.eu

(5) http://www.eyv2011.eu/images/stories/pdf/EYV2011Alliance_PAVE_copyfriendly.pdf

(6) http://www.solidariteproposal.eu/

(7) Conformément à l'article 214 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/154

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant “Erasmus pour tous”, le programme de l’UE pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport»

COM(2011) 788 final — 2011/0371 (COD)

(2012/C 181/27)

Rapporteure: Mme Indrė VAREIKYTĖ

Le 12 décembre et le 13 décembre 2011 respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant “ERASMUS POUR TOUS” le programme de l’UE pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport»

COM(2011) 788 final — 2011/0371 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales, citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 29 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 74 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Alors que la crise économique a imposé un réexamen des priorités budgétaires, le CESE souligne qu'il importe de maintenir, voire de renforcer quand cela est possible, l'utilisation efficace des ressources affectées, au niveau national ou européen, à l'enseignement et à la formation en vue d'améliorer la situation de l'emploi, notamment celui des jeunes et des travailleurs âgés.

1.2 Le CESE estime que le programme «Erasmus pour tous» doit être un instrument clé pour augmenter le soutien apporté à l’éducation et à la formation afin de renforcer les compétences des citoyens, de contribuer à lutter contre les taux élevés de chômage des jeunes dans de nombreux États membres, de répondre aux besoins en main-d'œuvre qualifiée et de résoudre le problème de l'inadéquation des compétences sur le marché du travail. Recourir à un instrument de cette nature est d'autant plus important en cette période de crise économique, qui a des retombées négatives sur les marchés du travail. Toute inadéquation des compétences devrait être réduite afin de faire diminuer le chômage, en particulier chez les jeunes.

1.3 Le CESE est favorable à la proposition d'augmenter significativement le budget du futur programme et de le porter à 19 milliards d'euros. Il marque donc son accord avec la proposition de budget global présentée par la Commission, et invite le Parlement européen et le Conseil à approuver cette augmentation.

1.4 Eu égard à la situation économique actuelle, le CESE soutient fortement les mesures proposées dans le programme: une concentration nette sur des actions clés; une réduction de la fragmentation des actions actuellement menées; un usage accru de financements basés sur des forfaits, des coûts unitaires ou des taux forfaitaires, ainsi qu'une réduction des exigences formelles envers les bénéficiaires et les États membres; une réduction de la charge administrative pour les agences nationales; et la proposition de désigner, là où cela est approprié, une agence nationale unique par pays, chargée d’augmenter la masse critique et de réduire les coûts de gestion.

1.5 Le Comité fait cependant remarquer qu'il est nécessaire, dans la mise en œuvre des mesures d'austérité, de prendre en compte les perspectives à long terme de chaque secteur et d'appliquer les principes d'une austérité raisonnable et d'une programmation budgétaire «intelligente».

1.6 Le CESE recommande, tout en prenant en compte l'ensemble des mesures d'austérité proposées, de maintenir la répartition en sous-programmes séparés et indépendants et d'allouer un budget minimal aux principaux secteurs couverts par le programme (à savoir l’enseignement supérieur, l’enseignement et la formation professionnels, l'enseignement et l’apprentissage des adultes, l’enseignement scolaire, les initiatives pour la jeunesse, et les sports) et éventuellement de continuer à les développer. Il s'agit là notamment de la mobilité des élèves, ainsi que des jeunes, dans le cadre de groupes ou de classes, de la mobilité des chercheurs et des enseignants de l'enseignement supérieur, de l'intégration des jeunes défavorisés, de visites préparatoires, de projets et partenariats scolaires bilatéraux et multilatéraux et de mobilité ainsi que de partenariats d'apprentissage dans le cadre de la formation continue. À cet égard, il convient de prendre en compte les intérêts spécifiques en matière d'apprentissage des femmes et des hommes qui ne travaillent pas.

La plupart des réformes administratives proposées garantiraient que les coûts globaux de gestion restent pour l'essentiel inchangés et que les sous-programmes séparés aient l'effet escompté tout en préservant les initiatives du programme des risques d'instabilité et de désaffection.

1.7 Le Comité souligne que l'éducation joue un rôle très important pour apporter une solution à la situation actuelle, et se félicite que cet aspect soit pris en considération dans le programme. Toutefois, pour réaliser les principaux objectifs stratégiques de l'UE, il est nécessaire d'assurer une cohérence entre l'éducation formelle et l'apprentissage non formel et informel. Cela signifie que la proposition de programme doit accorder autant d'importance à l'éducation non formelle et informelle qu'à l'éducation formelle.

1.8 Le CESE se dit préoccupé de voir que certaines actions du programme «Jeunesse en action» qui à l'heure actuelle fonctionnent bien et sont appréciées ne figurent pas dans la proposition. Il craint que leur absence n'affaiblisse sensiblement la coopération européenne dans le domaine de la jeunesse.

1.9 Le CESE estime que l'acquisition et l'amélioration des aptitudes et connaissances va au-delà de l'objectif clé actuel d'éliminer les obstacles à l'employabilité, car elle englobe le développement de la citoyenneté active et de la cohésion sociale. Or, la proposition ne prête aucune attention à ces objectifs. En outre, le nouveau programme Erasmus devrait prévoir le renforcement du rôle des partenaires sociaux ainsi que des autres organisations de la société civile.

1.10 Le CESE accueille favorablement l'objectif d'augmenter la mobilité à des fins d’apprentissage, qui est l'un des facteurs permettant le développement des compétences clés, et notamment de celles qui ont un intérêt pour le marché du travail et la société, ainsi que l'objectif d'une participation accrue des jeunes à la vie démocratique en Europe. Toutefois, la mobilité ne résoudra pas à elle seule les problèmes susmentionnés. Il convient d'accorder davantage d'attention, d'une part, aux possibilités qui sont offertes d'exercer les aptitudes acquises grâce aux actions de mobilité et, d'autre part, à l'importance de la mobilité dans le cadre de l’apprentissage tout au long de la vie.

1.11 Le Comité est convaincu qu'il doit être possible pour tous d'accéder à l'éducation et la formation à toutes les étapes de la vie. Il partage donc résolument l'approche fondée sur l'apprentissage tout au long de la vie, qui vise à mettre à la portée de tous les différents modes d'accès à l'apprentissage formel, non formel et informel. Le CESE fait valoir l'exigence qu'il a déjà formulée d'un «apprentissage pour une longue vie». Toutefois, la proposition de règlement ne semble pas considérer que l'approche de l'apprentissage tout au long de la vie suppose une ouverture du programme à tous les types d'apprenants, des jeunes enfants aux personnes âgées. Le programme devrait être plus inclusif, et adapté à chaque groupe d'apprenants. Aussi le CESE invite-t-il à proposer une définition claire et fonctionnelle de l'apprentissage tout au long de la vie et à adopter des politiques plus ciblées visant à améliorer l'accessibilité pour toutes les catégories d'apprenants.

1.12 Les participants à des actions relevant du programme doivent être considérés comme des ambassadeurs des valeurs européennes. Ce point devrait apparaître clairement dans le programme.

1.13 Le CESE reconnaît que le programme «Erasmus» a, dans sa forme actuelle, été une grande réussite (de même, par exemple, que le service volontaire européen). En même temps, le CESE se dit préoccupé par le fait que le label Erasmus jouisse d'une grande visibilité auprès du grand public surtout en tant que synonyme d'activités dans le domaine de l'enseignement supérieur et de l'éducation formelle en général. La question d'assurer une meilleure diffusion de l'information pour faire savoir qu'Erasmus est un concept unique qui concerne tous les secteurs de l'éducation n'a pas été abordée jusque-là, alors qu'elle est de nature à créer des obstacles supplémentaires, par exemple un renchérissement des coûts pour les relations publiques et d'autres dépenses imprévues. Le CESE craint qu'il ne soit pas possible ni efficace de faire connaître ce label, alors qu'il ne reste qu'un an avant le démarrage officiel du programme. Il recommande par ailleurs de conserver les intitulés actuels des sous-programmes.

1.14 Le Comité se félicite du maintien à part entière des activités Jean Monnet destinées à promouvoir l’enseignement universitaire et la recherche sur l’intégration européenne, mais estime nécessaire que ce soutien spécifique ne soit pas concentré sur les deux seuls instituts désignés dans la proposition de la Commission européenne. Le Comité insiste pour que la liste des six établissements européens soutenus par le programme Jean Monnet 2007-2013 soit reconduite intégralement dans le but de bénéficier de la plus-value, de la complémentarité académique et de la plus grande diversité culturelle apportée par les quatre autres instituts d’intérêt européen.

Le Comité propose donc de modifier l’article 10 comme suit:

soutenir les établissements universitaires européens suivants qui poursuivent un but d’intérêt européen;

(i)	l’Institut universitaire européen de Florence;

(ii)	le Collège d’Europe (campus de Bruges et de Natolin);

(iii)

l'Académie de droit européen de Trèves:

(iv)	le Centre international de formation européenne de Nice:

(v)	l'Institut européen d'administration publique de Maastricht;

(vi)	1’Agence européenne pour le développement de l'éducation pour les élèves à besoins spécifiques de Odense;

2. La proposition de la Commission

2.1 À travers le programme Erasmus pour tous, la Commission vise à réunir tous les mécanismes européens et internationaux actuellement mis en œuvre pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport, remplaçant à lui seul sept programmes actuels – à savoir Éducation et formation tout au long de la vie, Jeunesse en action, Erasmus Mundus, Tempus, Alfa, Edulink et le programme de coopération bilatérale avec les pays industrialisés. L’objectif affirmé est de renforcer l'efficacité, de faciliter les demandes de bourses et de réduire les chevauchements d’activités et la fragmentation.

2.2 La Commission propose une augmentation budgétaire d’environ 70 % par rapport au budget actuel sur sept ans, ce qui signifierait une affectation de 19 milliards d’euros au nouveau programme pour la période 2014-2020. Deux tiers du financement seraient consacrés à des bourses de mobilité individuelles visant à améliorer les connaissances et les aptitudes.

2.3 Le nouveau programme devrait mettre particulièrement l’accent sur la valeur ajoutée européenne et l’impact systémique des interventions, et soutiendra trois types d’actions: les possibilités d’apprentissage pour les particuliers, dans l’UE et ailleurs; une coopération institutionnelle entre les établissements d’enseignement, les organisations de jeunesse, les entreprises, les autorités locales et régionales et les ONG; enfin, le soutien des réformes entreprises par les États membres pour moderniser leurs systèmes d’enseignement et de formation et promouvoir l’innovation, l’esprit d’entreprise et l’employabilité.

2.4 La Commission estime que, grâce à la structure rationalisée du nouveau programme, ainsi qu’à son budget revu nettement à la hausse, l’UE pourra offrir beaucoup plus de possibilités aux étudiants, aux stagiaires, aux jeunes, aux enseignants, aux animateurs socio-éducatifs etc., afin qu’ils puissent améliorer leurs compétences, leur développement personnel et leurs perspectives d’emploi. Erasmus pour tous vise à promouvoir la recherche et l’enseignement sur l’intégration européenne et à soutenir le sport pour tous.

2.5 Le programme proposé devrait contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 (UE 2020), du cadre stratégique pour l’éducation et la formation à l’horizon 2020 (Éducation et formation 2020) et du cadre pour la coopération européenne dans le domaine de la jeunesse (2010-2018), à la mise en œuvre des initiatives phares UE 2020, en particulier «Jeunesse en mouvement» et la stratégie pour des compétences nouvelles et des emplois, ainsi qu'au développement durable des pays tiers dans le domaine de l’enseignement supérieur et au développement de la dimension européenne dans le sport.

3. Observations générales

3.1 Les principaux documents stratégiques de l'UE dans les domaines de l'éducation, de la formation et de la jeunesse accordent une même priorité aux domaines susmentionnés. Le CESE souligne qu'il est nécessaire, dans l'élaboration des objectifs du programme, d'éviter de donner l'impression qu'une priorité plus grande est accordée à l'éducation formelle qu'à l'apprentissage non formel et informel, par exemple l'enseignement et la formation professionnels et l’apprentissage des adultes, l’enseignement scolaire, les activités pour la jeunesse et le sport. Il est essentiel d'éviter de créer des inégalités entre les différents secteurs, ce qui risque de compromettre l’approche fondée sur l’apprentissage tout au long de la vie, qui figure dans le programme.

3.2 Le Comité se félicite de la possibilité qui est offerte de soutenir des réformes politiques, telle que la mise en œuvre des processus de Bologne et de Copenhague et du dialogue structuré avec les jeunes; il est également favorable au soutien apporté à la mise en œuvre des outils de transparence de l’Union.

3.3 Dans le programme, il est certifié que «les bourses de mobilité à des fins d’apprentissage décernées à des individus sont exemptées de tout impôt et prélèvement social. La même exemption s’applique aux organismes intermédiaires qui accordent ce soutien financier aux personnes concernées». Le Comité est favorable à de telles exemptions et demande à la Commission, en coopération avec les États membres, d'examiner et de résoudre les cas problématiques (par exemple, ceux où les bourses pour la mobilité sont comptées comme un revenu de la famille et entraînent une baisse des aides sociales) constatés pendant la mise en œuvre des actuelles actions de mobilité.

3.4 Le CESE soutient vivement l'inclusion, au sein du programme, d'actions dans le domaine du sport en tant que chapitre distinct doté d'un budget propre. Cela permettra, à travers des projets transnationaux, un renforcement des capacités des organisations sportives et la possibilité accrue de nouer des partenariats, de renforcer et de rendre plus efficace la participation des parties prenantes à l'élaboration des politiques dans le domaine sportif et d'assurer une meilleure gouvernance des organes du sport, tout en encourageant les citoyens européens, notamment les jeunes, à être plus actifs.

3.5 Le Comité reconnaît que l'établissement, là où cela est approprié, d'une agence nationale unique par État membre chargée de gérer les actions du programme constituera sans doute une solution plus efficace sur le plan de la facilité d’utilisation, de la charge de travail et du rapport coût-efficacité. Cependant, il y a lieu de garantir un accès régional aux demandeurs de bourses et il convient de relever que l'établissement d'une agence nationale unique pourrait ne pas être adapté aux différents contextes nationaux des États membres. L'on veillera simultanément à ce qu'il n'y ait pas un surcroît d'exigences administratives pour les demandeurs, et notamment les organisations non gouvernementales opérant dans le secteur de l'enseignement non formel. À l'inverse, il conviendra de contrôler et de réduire constamment la charge administrative. Le CESE invite également à recommander aux États membres de faire participer plus activement la société civile et les partenaires sociaux à la gouvernance du programme au niveau national.

3.6 Le CESE se félicite de l'objectif de réduire la complexité et la fragmentation qui prévalent actuellement avec l'existence d'objectifs et d'actions séparés, en vue d'améliorer le rapport coût-efficacité, ainsi que d'abandonner les actions qui n’ont pas la masse critique nécessaire pour avoir un effet durable. Toutefois, comme il l'a exprimé au paragraphe 1.6 du présent avis, le CESE est favorable au maintien de sous-programmes séparés et indépendants dotés d'un budget minimal pour les principaux secteurs couverts par le programme.

3.7 Tout en soutenant vivement l'idée qu'il faut étendre les mesures visant à améliorer l'efficacité et réduire les coûts, le Comité estime qu'il faut trouver un équilibre entre la nécessité de lancer des projets plus importants et plus efficaces et celle de garantir davantage d'inclusion. Il convient de ne pas sous-estimer la contribution que les petites organisations apportent à toutes les formes d'éducation, et maintenir leur accès au programme.

3.8 Le Comité constate que le programme ne mentionne d'aucune manière la mobilité des élèves. En conséquence, il attire l'attention sur le fait qu'il y a lieu de cultiver la disposition à la mobilité à un stade précoce et non pas seulement à celui de la formation professionnelle ou de l'enseignement universitaire. Dans ce contexte, il importe fortement de poursuivre les partenariats Comenius réussis entre établissements scolaires, en offrant notamment aux élèves la possibilité d'une mobilité sur de courtes périodes.

3.9 Le Comité fait remarquer que les mesures prévues dans le programme pour améliorer l'accès des groupes défavorisés aux actions en faveur de la mobilité sont insuffisantes. Faire davantage participer les groupes sous-représentés aux actions d'éducation et d'enseignement doit devenir une priorité claire, étant donné qu'il s'agit d'un enjeu essentiel pour parvenir à des sociétés plus égalitaires; il en est de même pour la croissance économique. Actuellement, la formation des parents et l’origine socioéconomique continuent de jouer un rôle disproportionné sur la possibilité qu'ont les individus d’accéder à l’éducation et de réussir leurs études, et certains groupes spécifiques sont sous-représentés dans des contextes nationaux spécifiques.

3.10 Dans les systèmes de mobilité, il convient de mettre en balance, d'un côté, la qualité et l'équité et, de l'autre, la quantité, afin de permettre aux personnes issues de milieux défavorisés d'y participer – par exemple, en envisageant de reconsidérer le montant des bourses de mobilité, lesquelles sont actuellement jugées inappropriées et trop rigides eu égard aux différentes situations économiques des pays participants (1).

3.11 Il convient d'envisager de rendre possible le recours au Fonds social européen et aux Fonds structurels pour financer la participation de jeunes issus de régions moins développées aux actions individuelles pour la mobilité à des fins d'apprentissage, ainsi qu'à des stages ou à des séjours comme apprentis dans des entreprises d'autres États membres.

3.12 Le Comité recommande d'intensifier les efforts pour améliorer la collecte et l'analyse des données, notamment celles concernant l'employabilité, la dimension sociale, l'apprentissage tout au long de la vie, la possibilité de transférer les bourses et prêts et la qualité de la mobilité en général ainsi que son impact. Il propose de procéder à une évaluation ex post de l'expérience de mobilité. De telles données permettront d'assurer un suivi de l'exécution du programme et de réagir énergiquement à d'éventuels changements.

3.13 Le Comité renouvelle son soutien à la disposition prévoyant de renforcer l'efficacité des ressources du programme et de réduire les chevauchements et la fragmentation des actions existant actuellement; invite par conséquent à prêter en général plus de considération à ce problème et à réexaminer tous les programmes existants qui relèvent de la Commission européenne, avec des objectifs qui sont totalement ou partiellement conformes à ceux du programme proposé. Par exemple, le dispositif «Erasmus pour jeunes entrepreneurs», partiellement financé par la Commission, est géré séparément, même s'il pourrait contribuer aux objectifs fixés dans «Erasmus pour tous».

3.14 Il y a un manque de clarté concernant les pourcentages actuellement prévus pour les dotations, indiqués au paragraphe 3 de l’article 13 («Budget»). Le Comité suggère d’augmenter le pourcentage attribué à la coopération en matière d’innovation et de bonnes pratiques, dans la mesure où la plupart des analyses menées lors des phases antérieures des programmes d’apprentissage tout au long de la vie ont démontré la rentabilité extrême de la coopération institutionnelle.

4. Actions dans le domaine de l’éducation et de la formation

4.1 Le CESE prend acte de l’augmentation de la dotation budgétaire pour l’enseignement et la formation professionnels. Il recommande toutefois qu’un objectif clair et chiffré soit défini dans le programme, pour contribuer à atteindre le critère de référence prévu pour l’enseignement et la formation professionnels: «D'ici 2020, une moyenne d'au moins 6 % des 18-34 ans diplômés de l'enseignement et de la formation professionnels initiaux devraient avoir effectué à l'étranger une période d'études ou de formation liée à ce type d'enseignement ou de formation (y compris des stages) d'une durée minimale de deux semaines, ou moins sur présentation d'un document Europass» (2). De plus, une partie du budget devrait être destinée au soutien des programmes d'apprentissage.

4.2 En vue de respecter ce critère, il convient de déployer des efforts spécifiques pour lever les obstacles pratiques, techniques et juridiques qui entravent la mobilité à des fins d’apprentissage, pour soutenir la capacité d’accueil et d’envoi de stagiaires des petites et moyennes entreprises et augmenter la valeur de leur engagement en faveur de la mobilité des apprentis et des stagiaires. Compte tenu du volume et de la portée des activités dans ce secteur ainsi que des conclusions de l'étude d'impact sur les actions d'éducation et de formation (3), le Comité recommande d’examiner si la dotation minimale de 17 % proposée actuellement pour l’enseignement et la formation professionnels est suffisante.

4.3 Le CESE suggère en outre de faire des apprentis et des stagiaires un groupe cible distinct au sein du programme. Cela contribuerait en effet à la mise en œuvre des nouveaux engagements politiques en faveur de la promotion de l’apprentissage et de la formation par le travail, afin de lutter contre le niveau élevé du chômage des jeunes.

4.4 Le CESE entend souligner le faible niveau de participation des adultes à l’apprentissage tout au long de la vie ainsi que le niveau faible d’aptitudes et de qualifications d’un grand nombre d’adultes en Europe (4). Pour atteindre l’objectif du programme Éducation et formation 2020 (à cette date, «une moyenne d'au moins 15 % des adultes devrait participer à des activités d'éducation et de formation tout au long de la vie» (5)), il convient de disposer dans toute l’Europe de systèmes solides de formation des adultes, soit des prestataires, une méthodologie, du personnel et des ressources diverses. La formation des adultes doit être le lieu où s’épanouit la citoyenneté européenne active, qu’un programme solide de formation des adultes est à même de mieux développer et promouvoir.

4.5 Il est important qu’il existe des liens étroits entre l’enseignement et la formation professionnels et l’enseignement des adultes, mais il est nécessaire de prévoir toutefois des sections distinctes pour relever les défis évoqués au paragraphe 4.4. Aussi le Comité suggère-t-il de laisser l’enseignement et la formation des adultes comme secteur à part entière dans le programme proposé.

4.6 Le Comité, s’il approuve l’augmentation prévue de la part du budget consacrée à la formation des adultes, juge néanmoins inappropriée la dotation minimale de 2 % qui lui est consacrée, compte tenu du vieillissement démographique de l’Europe et de la nécessité d’accroître la participation des adultes au dispositif d’apprentissage tout au long de la vie. Une augmentation plus substantielle devrait être envisagée, étant donné que le secteur de la formation des adultes est très vaste et qu’il comprend un grand nombre d'entreprises sociales.

4.7 Concernant l’enseignement et la formation des adultes, il conviendrait aussi que le programme contribue plus clairement à la mise en œuvre de l'agenda européen renouvelé dans le domaine de l’éducation et de la formation des adultes (6). En soutenant cet agenda, le programme a une véritable possibilité d'induire des progrès et des changements positifs dans le domaine de la formation des adultes, ce qui permettrait à de nombreux adultes européens d’améliorer leur confiance en soi, leur participation, leur activité, leur créativité, leur développement personnel et leur employabilité.

4.8 Tant les ateliers Grundtvig que les actions de bénévolat des personnes âgées ont permis à de nombreuses personnes qui n’auraient pas autrement eu cette chance de participer à des programmes européens. Compte tenu des résultats positifs de ces actions, le CESE souligne qu’il convient de préserver l’égalité des chances pour les apprenants adultes de participer à des programmes de mobilité et de volontariat.

4.9 Le Comité estime que le programme est un outil inestimable pour achever la réalisation de l’objectif de mobilité des étudiants du processus de Bologne (7), objectif également rappelé par le Conseil de l’Union européenne, qui recommande que «d'ici 2020, au moins 20 % des diplômés, dans l'espace européen de l'enseignement supérieur, aient effectué une partie de leurs études ou de leur formation à l'étranger» (8). Toutefois, le CESE constate que le montant des bourses de mobilité doit être reconsidéré, afin de permettre aux personnes issues de milieux défavorisés d'avoir les mêmes chances de participer aux programmes de mobilité.

4.10 Le Comité invite à poursuivre plus avant les programmes conjoints et la délivrance de diplômes communs dans l'espace européen de l'enseignement supérieur (EEES). En effet, ces programmes et diplômes communs sont à même d'attirer l'attention sur les règles et dispositions nationales qui entravent la mobilité et d'améliorer la qualité générale de l'enseignement, tout en encourageant la coopération institutionnelle internationale.

4.11 Pour réussir à atteindre l’objectif de mobilité des étudiants fixé par le processus de Bologne et garantir la qualité des programmes de mobilité et de l’enseignement et la formation dans leur ensemble, il est essentiel d'assurer une synchronisation entre les systèmes de validation des acquis et les ECTS et la mise en œuvre du système européen de transferts de crédits pour l’enseignement et la formation professionnels (ECVET), en se fondant sur une approche de résultats de l'apprentissage. Le CESE note que plusieurs pays n’ont pas indexé les crédits ECTS et ECVET sur les résultats des apprentissages, et que l’objectif d’une égalité des chances pour tous n’est pas atteint. Il convient donc d’envisager des mesures urgentes pour faire des systèmes ECTS et ECVET, en tant qu'instruments communs européens, un moyen d'assurer la transparence des qualifications, tant pour les étudiants que les employeurs.

4.12 Le Comité aimerait également souligner qu’il faut assurer une coordination continue au niveau européen, afin d’aider les États membres à adopter des mesures pour que tous les nouveaux documents de qualification, par l'intermédiaire des systèmes nationaux de certification, fassent clairement référence au niveau correspondant du cadre européen des certifications. Alors qu’il est manifeste que cet objectif (9) ne sera pas atteint à la date limite officielle (2012), il faut assurer davantage de coordination et prendre des mesures complémentaires pour accélérer la mise en œuvre du cadre de référence.

4.13 Le CESE propose d’accorder une priorité supérieure à la mobilité des personnels, laquelle contribue dans une large mesure à la haute qualité des programmes d’enseignement et à davantage d’ouverture sur l’international des établissements. Le Comité invite à intensifier la coopération avec les États membres afin de lever les obstacles à la mobilité qui existent dans le domaine des systèmes de sécurité sociale, de régimes de pensions et de reconnaissance des qualifications professionnelles.

4.14 Le CESE, conformément à ce qu'il avait déjà déclaré dans son avis sur l'initiative «Jeunesse en mouvement» (10), demande que le système de prêts pour étudiants envisageant de faire un master dans un autre pays de l'UE soit décrit de manière plus détaillée, afin de garantir que la procédure d'octroi des prêts est minutieusement définie et que les jeunes en sont correctement informés; en effet, il est important d'éviter autant que possible qu'ils ne soient entraînés dans une spirale de dettes. Étant donné les efforts qui seront nécessaires pour mettre en place le système de prêts proposé, il faudrait s'assurer que ces prêts soient attractifs et à un prix raisonnable (notamment pour les étudiants défavorisés), afin de toucher l'ensemble des candidats potentiels, dont le nombre total est estimé à 331 100 étudiants.

4.15 De plus, le Comité demande que soient évaluées toutes les conséquences possibles du système de prêts proposé, y compris son incidence sur les systèmes nationaux et régionaux de soutien financier et sur le montant des droits d'inscription des établissements supérieurs. Il convient que les résultats de ces évaluations soient diffusés le plus largement possible.

4.16 En plus du système de prêts proposé, le CESE demande aux institutions européennes de continuer d'appuyer, grâce à leurs politiques, les efforts consentis par les États membres pour assurer la possibilité de transférer intégralement les bourses et prêts nationaux dans l'ensemble de l'UE, en promouvant la mobilité et en garantissant l'égalité d'accès à la mobilité et à l'enseignement.

5. Initiatives en faveur de la jeunesse

5.1 Le CESE met en avant l'efficacité du programme «Jeunesse en action» tel qu'il existe actuellement (11). Selon les estimations, «Jeunesse en action» aura permis à environ un million de jeunes Européens de connaître une expérience d'enseignement non formel et des possibilités de mobilité. Il est clair que le programme actuel a eu un impact durable sur les jeunes Européens, en soutenant les organisations pour la jeunesse. Par conséquent, l'on peut considérer que l'initiative Jeunesse en action a eu sur les jeunes un impact plus important que tout autre programme de l'UE, fait qui n'apparaît pas à sa juste valeur dans la proposition.

5.2 Le CESE craint que la proposition à l'examen ne tende à créer des conditions inégalitaires pour les bénéficiaires potentiels et ne rende les conditions d'accès plus difficiles pour les jeunes défavorisés, lesquels ont actuellement accès au programme Jeunesse en action par le canal de petites organisations de la jeunesse au niveau local.

5.3 Le CESE estime que le programme devrait accorder une priorité plus grande, sur le plan politique et financier, aux jeunes et aux actions en faveur de la jeunesse, compte tenu des nombreux objectifs ayant trait à la jeunesse dans les stratégies Europe 2020 et Éducation et formation 2020, dans le dispositif de coopération européenne dans le domaine de la jeunesse (2010-2018), ainsi que et dans les initiatives phares telles que «Jeunesse en mouvement» et la stratégie pour des compétences nouvelles et des emplois.

5.4 Compte tenu du volume et de la portée des activités du programme actuel Jeunesse en action et du nombre de participants qu'il draine, compte tenu également de sa capacité à impliquer des jeunes appartenant à certains groupes défavorisés, le Comité demande de réexaminer si la dotation minimale proposée pour la jeunesse – seulement 7 % - garantira que les objectifs fixés pour ce secteur soient atteints. Le CESE demande également que soit conçu, au sein du programme, un sous-programme séparé consacré aux initiatives pour la jeunesse, doté d'un budget approprié. Le Comité avait déjà promu une telle approche dans son avis sur l'initiative «Jeunesse en mouvement» (12). Il convient de conserver l'ensemble des sous-actions du programme Jeunesse en action.

5.5 Le Comité souligne que l'actuel programme Jeunesse en action permet de soutenir des activités qui ne bénéficieraient autrement d'aucune source alternative de financement, et qu'il constitue l'une des principales sources de financement des projets en faveur de la jeunesse. Cela est particulièrement valable pour les petites associations de jeunes au niveau local ou régional. Si ce soutien disparaissait, cela aurait de graves répercussions pour le secteur européen de la jeunesse. Dans une telle éventualité, de nombreuses organisations de jeunes deviendraient moins ouvertes sur l'Europe, sachant que ce sont les réseaux européens qui aident les petites organisations et organisations locales à participer aux programmes de l'UE. Seules les organisations et établissements de grande taille pourraient y participer, au détriment direct des organisations locales, régionales et de petite taille.

5.6 Le Comité fait remarquer que le programme devrait contribuer plus clairement à l'application de l’article 165, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui engage «à favoriser le développement des échanges de jeunes et d'animateurs socio-éducatifs et à encourager la participation des jeunes à la vie démocratique de l'Europe».

6. Mesures à prendre pour faire face aux évolutions démographiques

Le CESE propose pour le cadre financier de l'UE de 2014 à 2020 un programme distinct «Générations en action». De nombreux programmes et propositions encouragent le dialogue entre les générations, comme par exemple dans le domaine du vieillissement actif et sain, dans les questions de développement durable (en vue d'un mode de vie durable), en ce qui concerne l'efficacité énergétique, etc.

Le CESE est convaincu qu'une mobilité commune des jeunes et des moins jeunes contribue fortement à susciter le respect mutuel ainsi qu'à favoriser la cohésion sociale et la défense commune des valeurs européennes.

Bruxelles, le 29 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) SEC(2011) 1402 final, COM(2011) 788 final.

(2) Conclusions du Conseil sur un critère de référence en matière de mobilité à des fins d'apprentissage, 3 128e réunion du Conseil “Éducation, jeunesse, culture et sport, 28 et 29 novembre 2011.

(3) L'enseignement et la formation professionnels (EFP), dans le cadre du sous-programme Leonardo da Vinci, contribuent au développement du processus de Copenhague et à la mise en œuvre de systèmes de qualité pour l'EFP, en offrant des possibilités uniques d'ouverture à l'international, de mobilité et d'innovation dans l'EFP.

(4) COM(2007) 558 final.

(5) http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc34_fr.htm

(6) Résolution du Conseil du 17 novembre 2011 relative à un agenda européen renouvelé dans le domaine de l’éducation et de la formation des adultes(1674311/).

(7) Communiqué de la Conférence des ministres européens chargés de l'enseignement supérieur, Leuven/Louvain-la-Neuve, Belgique, les 28 et 29 avril 2009.

(8) Conclusions du Conseil sur la modernisation de l'enseignement supérieur, 3 128e réunion du Conseil «Éducation, jeunesse, culture et sport» des 28 et 29 novembre 2011.

(9) Recommandation du Parlement européen et du Conseil établissant le cadre européen des certifications pour l'éducation et la formation tout au long de la vie (2008/C 111/01), le 23 avril 2008.

(10) JO C 132/55 du 3.5.2011.

(11) SEC(2011) 1402 final, COM(2011) 788 final.

(12) JO C 132/55 du 3.5.2011.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/160

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative aux menaces transfrontalières graves pour la santé»

COM(2011) 866 final — 2011/0421 (COD)

(2012/C 181/28)

Rapporteure unique: Mme OUIN

Le Conseil, en date du 19 janvier 2012, et le Parlement européen, en date du 17 janvier 2012, ont décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative aux menaces transfrontalières graves pour la santé»

COM(2011) 866 final — 2011/0421 (COD).

La section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 29 février 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 149 voix pour, 2 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité économique et social européen soutient la proposition de décision relative aux menaces transfrontalières graves pour la santé.

1.2 Il approuve la démarche consistant à s’appuyer sur ce qui fonctionne pour les maladies transmissibles (1) et sur l’analyse des récentes crises pour combler les lacunes du dispositif actuel, comme le permet le Traité de Lisbonne.

1.3 Une coordination à l’échelle du continent et permettant d’effacer les frontières sectorielles est nécessaire pour être plus efficace contre des risques qui ne connaissent pas les frontières.

1.4 Toutefois, le Comité insiste pour que toutes les composantes de la société civile soient associées à la planification de la préparation, et à la communication en cas de crise. Limiter la coordination aux professionnels de la santé et aux spécialistes de la protection civile ne répond plus au fonctionnement actuel de la société où les médias ont pris une place considérable dans l’information des populations.

2. Le contexte

2.1 Les grandes épidémies de peste, de choléra ou de grippe des siècles passés sont restées dans la mémoire collective, comme des fléaux qui, en quelques semaines, paraissaient capables de décimer l’espèce.

2.2 Les Européens du XXe siècle ont cru avoir tourné le dos à ces risques grâce à la médecine moderne. Les États ont mis en place des systèmes de santé publique (vaccinations obligatoires, veille sanitaire) pour protéger les populations, et l’Europe s’est dotée d’une législation et d’un réseau efficaces pour lutter contre les maladies transmissibles. Ce système fonctionne tant qu’il s’agit de virus connus, identifiés de longue date. Il s’est révélé moins efficace face à de nouvelles maladies telles que le Sida ou le SRAS (2).

2.3 D’autres menaces sont apparues qui, elles aussi, peuvent mettre en danger la population dans des régions entières. La mobilité généralisée des personnes, des aliments, des produits etc. induit de nouvelles fragilités. Des virus autrefois connus localement peuvent voyager très vite et être dangereux dans des régions où ils sont inconnus.

2.4 La découverte et la production massive de nouveaux produits chimiques, si elles ont permis de combattre les maladies, d’améliorer les rendements agricoles, de faciliter la construction et les déplacements, d’augmenter la quantité de produits disponibles, d’accélérer et de généraliser la communication sous toutes ses formes, ont leur revers. Les humains vivent maintenant dans une «soupe chimique» avec la diffusion dans l’air, dans l’eau et dans les aliments, de polluants de toutes sortes.

2.5 Les fleuves, les pluies, le vent, les virus ne connaissent pas les frontières. S’il est un domaine où il semble essentiel de s’organiser à l’échelle européenne, c’est bien celui de la protection de la santé des populations.

2.6 L’une des conséquences de la production industrielle de masse est le réchauffement climatique avec son cortège de conséquences. Mais il y a aussi des accidents industriels, des nouveaux virus etc.; la protection de la santé ne peut plus se limiter au strict aspect des maladies transmissibles ni même à la surveillance médicale des populations.

2.7 Dans une société interdépendante, le risque pour la santé peut venir de partout. Les crises sanitaires commencent par une pollution industrielle, une épidémie vétérinaire ou une catastrophe naturelle. Aussi, ce ne sont pas seulement les frontières géographiques qu’il faut faire tomber, mais aussi les frontières sectorielles.

2.8 S’agissant des maladies transmissibles, il existe un dispositif efficace mondial piloté par l’Organisation mondiale de la Santé (3).

2.9 L’Europe ne part pas de rien. Sur le plan des maladies transmissibles aussi, le système est rodé et efficace; mais lors de la pandémie de grippe H1N1, il a montré des lacunes, s’agissant de l’achat des vaccins qu’on ne peut mettre au point qu’au moment de l’apparition du nouveau virus. La production industrielle du vaccin et la négociation des prix a conduit les États européens à adopter des attitudes différentes face à la vaccination, qui auraient pu avoir des conséquences graves sur la propagation du virus si celui-ci avait été plus virulent.

2.10 Après les attentats du 11 septembre 2001, et la réception aux États-Unis de lettres et colis contenant des spores d’anthrax, un Comité de sécurité sanitaire (4) a été mis en place au niveau européen compétent pour les risques autres que les maladies transmissibles mais il n’est pas institutionnalisé et ne peut donc pas prendre de décisions politiques quand le besoin s’en fait sentir.

3. Améliorer l’existant

3.1 Aussi, la proposition à l’examen permet de combler les lacunes existantes en s’appuyant sur le Traité de Lisbonne (5) qui donne de nouvelles compétences dans ce domaine, et sur l’analyse des difficultés rencontrées lors des récentes crises sanitaires.

3.2 Celles-ci ont été nombreuses: crise de la vache folle, pandémie H1N1, bactérie E.coli/STEC O104, attentats au chlore en Irak, contamination à la mélamine, boues rouges toxiques, marées noires, nuage de cendres. Chaque crise permet de voir les faiblesses du système actuel et de proposer des améliorations. La proposition de décision à l’examen veut créer un cadre cohérent, s’appuyant sur ce qui existe, et créer de meilleures coopérations nationales et sectorielles.

3.3 La proposition n’aborde pas la question des risques radiologiques et nucléaires déjà traités par une autre législation européenne.

3.4 La législation actuelle de l’UE ne porte que sur les menaces liées aux maladies transmissibles (6). Le réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles qui donne l’alerte et coordonne la réaction au niveau européen n’est pas adapté aux normes et besoins actuels. Il est donc proposé de le remplacer par les dispositions contenues dans la proposition à l’examen.

3.5 Renforcer le système existant en l’étendant aux autres risques permettra une efficacité plus grande sans engendrer de dépenses supplémentaires considérables.

3.6 Le Comité approuve les objectifs de la proposition:

—

dans le domaine de la planification de la préparation, coordination des efforts des États membres pour l’amélioration de la préparation et le renforcement des capacités. «À cette fin, la Commission assurera la coordination entre les systèmes de planification nationaux et entre les secteurs clés, tels que le transport, l’énergie et la protection civile, et elle soutiendra les États membres dans la mise en place d’une procédure conjointe de passation de marché relative à des contre-mesures médicales»;

—

un réseau ad hoc sera mis en place lorsqu’un État membre signalera une menace grave autre qu’une maladie transmissible, afin de fournir les informations et données nécessaires à l’évaluation des risques et à la surveillance des menaces nouvelles. Les maladies transmissibles continueront à être surveillées comme actuellement;

—	le système actuel d’alerte précoce et de réaction sera étendu pour couvrir toutes les menaces graves pour la santé, et pas uniquement les maladies transmissibles;

—	réalisation coordonnée d’évaluations nationales ou européennes des risques que présentent pour la santé les menaces d’origine biologique, chimique, environnementale ou inconnue en situation de crise;

—	enfin, la décision établit un cadre cohérent régissant la réaction de l’UE en cas de crise de santé publique. Concrètement, en officialisant le comité de sécurité sanitaire existant, l’UE sera mieux à même de coordonner les réactions nationales en cas d’urgence de santé publique.

3.7 Mieux coordonner, être plus efficace, pouvoir passer des marchés européens pour négocier des prix face aux laboratoires pharmaceutiques qui permettent de protéger tous les européens, avoir un système d’alerte européen et pas seulement au niveau international (OMS), étendre les dispositifs existants aux risques chimiques, bactériologiques, environnementaux etc. sont les intentions affichées de cette proposition, et le Comité bien sûr y est tout à fait favorable.

3.8 Évaluer les risques avec un réseau européen de spécialistes, se mettre d’accord sur le degré de gravité, pour prévoir une réaction appropriée et définir des messages en commun, échanger des données sensibles en respectant les règles (en particulier celles ayant trait à la protection des données personnelles) et avec des données comparables entre États membres et avec les pays voisins, élaborer des avis en commun pour les voyageurs contribue à mieux faire fonctionner ce qui existe déjà sans alourdir les dispositifs en en créant de nouveaux.

4. Tenir compte des évolutions actuelles

4.1 Le CESE souhaite cependant attirer l’attention des pouvoirs publics tant européens que des États membres sur la façon dont se sont passées les crises récentes.

4.2 Qu’il s’agisse de la pandémie de grippe H1N1 ou de celle de la bactérie E.coli/STEC O104, on a pu constater que les informations diffusées par les autorités publiques ne sont pas les seules et qu’une partie de la population accorde plus de foi à des informations non vérifiées qui circulent sur Internet. Cette profusion d’informations peut compliquer la gestion d’une crise et avoir des effets graves sur la santé des populations comme sur des secteurs économiques entiers, quand par exemple certains médecins critiquent le vaccin, ou que les informations diffusées sur la provenance de la bactérie sont erronées.

4.3 D’énormes gaspillages peuvent découler d’une mauvaise diffusion de l’information, et nuire à l’efficacité des dispositifs. L’aspect pédagogique doit être aussi important que les considérations économiques.

4.4 Ceci conduit le Comité a recommander que toutes les composantes de la société civile soient associées aux dispositifs de crise, comme relais d’information, et qu’en dehors des périodes de crise une sensibilisation, dès l’école, et sur les lieux de travail soit faite pour expliquer aux citoyens européens comment ils sont protégés des risques, comment fonctionnent les systèmes de veille et d’alerte, et qui il faut croire en cas de crise, qui est habilité à diffuser des informations fiables.

4.5 La communication est devenue un enjeu majeur en cas de crise de santé publique, aussi importante que de disposer des vaccins, car à quoi sert d’avoir les bons vaccins si la population n’est pas convaincue qu’il faut se faire vacciner.

4.6 En appeler à la responsabilité des citoyens n’a de sens que s’ils ont les moyens de l’exercer réellement. Pour cela, encore faut-il qu’ils aient été informés et formés en amont sur les dispositifs existants et sur le rôle que chacun devra y jouer. Les citoyens peuvent participer, être des acteurs de la protection commune, comme ils peuvent empirer les choses s’ils n’ont pas été responsabilisés et correctement informés. Les pouvoirs publics doivent, dans l’intérêt général, associer toutes les organisations soucieuses du bien commun à la protection de tous, en encourageant une information mutuelle appropriée.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Décision no 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté (JO L 268 du 3.10.1998, p. 1).

(2) Syndrome Respiratoire Aigu Sévère.

(3) Règlement sanitaire international (RSI): http://www.who.int/ihr/fr/.

(4) Voir les Conclusions de la présidence du 15 novembre 2001 sur le bioterrorisme (13826/01) et les Conclusions du Conseil du 22 février 2007 concernant la prolongation et l’extension provisoires du mandat du comité de sécurité sanitaire (6226/07).

(5) Art. 6 point A et Art. 168 paragraphe 1 du TFUE.

(6) Décision no 2119/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 septembre 1998 instaurant un réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté (JO L 268 du 3.10.1998, p. 1).

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/163

Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – “Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources”»

COM(2011) 571 final

(2012/C 181/29)

Rapporteure: Mme EGAN

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - “Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources”»

COM(2011) 571 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté l'avis suivant par 146 voix pour, 5 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 La stratégie Europe 2020 de la Commission européenne et son initiative phare «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources» visent à rendre les économies d'Europe plus résistantes et plus durables grâce à une utilisation beaucoup plus efficace de toutes les ressources naturelles. Le Comité a d'ores et déjà apporté son soutien à l'initiative phare et accueille à présent favorablement la «Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources», plus détaillée, de la Commission, qui définit des étapes pour la transformation et fournit un cadre aux politiques nécessaires pour lancer ce processus.

1.2 Le CESE invite instamment toutes les institutions, les dirigeants européens, les entreprises et les partenaires sociaux d'Europe ainsi que la société européenne dans son ensemble à se regrouper en un large mouvement politique et de société pour appuyer l'importante transformation nécessaire, et à utiliser le cadre fourni par la feuille de route pour orienter et suivre les avancées.

1.3 Le CESE préconise vivement que des mécanismes de coordination forts et de niveau élevé soient mis en place à l'échelon de la Commission et dans les différents États membres pour suivre et stimuler les avancées dans la mise en œuvre des mesures proposées dans la Feuille de route.

1.4 À l'échelon des États membres, le CESE demande instamment l'adoption de stratégies globales en matière d'utilisation efficace des ressources, lesquelles comporteraient des réformes d'ordre fiscal, l'élimination des subventions comportant des effets pervers, une réglementation stricte des normes de produits, des programmes en matière d'éducation et de développement des compétences, et une participation pleine et entière des pouvoirs régionaux et locaux, des entreprises, des partenaires sociaux, des organisations de consommateurs et autres, ainsi que des citoyens. Il convient que ces stratégies comportent des mesures de politique active garantissant une transition socialement juste, y compris l'éducation et la formation des salariés et leur participation à la transformation des entreprises en nouvelles entreprises économes en ressources.

1.5 À l'échelon européen, le CESE soutient toutes les mesures proposées dans la feuille de route et invite à porter une attention toute particulière aux points suivants:

—	Le développement rapide d'indicateurs adéquats, y compris l'indicateur général du niveau d'utilisation efficace des ressources dans les économies nationales, recommandé dans la Feuille de route, une mesure «au-delà du PIB» du bien-être dans l'économie, et d'autres mesures plus sectorielles.

—

Des mécanismes efficaces pour donner une forte visibilité à l'utilisation efficace des ressources dans les rapports annuels relatifs aux programmes nationaux de réforme et leur examen par la Commission et par les pairs dans le processus du Semestre européen en cours d'élaboration dans le cadre de la stratégie Europe 2020.

—	Un réexamen et une mise à jour de la stratégie européenne globale de développement durable à la suite du Sommet de la Terre de Rio en juin 2012, en mettant l'accent sur l'utilisation efficace des ressources et son lien avec d'autres objectifs en matière de durabilité.

—	Une analyse détaillée de l'interaction entre l'utilisation efficace des ressources et les objectifs environnementaux, comme c'est le cas dans le septième programme d'action pour l'environnement.

—	Des mécanismes de coordination visant à faire en sorte que le rythme des progrès soit maintenu dans l'ensemble des 20 initiatives distinctes retenues par la Commission pour contribuer à l'utilisation efficace des ressources et dans d'autres initiatives susceptibles de venir s'y ajouter.

—	L'intégration des objectifs en matière d'utilisation efficace des ressources dans les critères régissant tous les programmes de financement européens ainsi que les marchés publics.

—	Une association pleine et entière de la société civile à un suivi régulier et un réexamen des avancées.

1.6 Le CESE entend jouer pleinement son rôle pour nouer un dialogue avec les acteurs concernés et pour suivre les avancées concernant ce sujet essentiel, et sera ravi de coopérer à cet effet avec les autres institutions.

2. Contexte

2.1 En janvier 2011, la Commission a publié «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources», l'une des sept nouvelles initiatives phares formant la stratégie Europe 2020 (1). Elle visait à engager une transformation majeure de la manière dont les ressources matérielles sont utilisées dans tous les secteurs de l’économie européenne, en découplant le bien-être économique de la consommation de ressources.

2.2 Dans un avis antérieur sur l'initiative phare relative à l'utilisation efficace des ressources, le CESE accueillait favorablement les objectifs généraux de cette stratégie et demandait qu’elle devienne une partie intégrante de la stratégie globale de développement durable de l’UE (2). Il insistait pour que la Commission fournisse des informations plus précises dans le cadre de la suite qui lui serait donnée dans les vingt initiatives relatives à des domaines spécifiques et la feuille de route.

2.3 En 2011, la Commission a engagé un certain nombre d’initiatives distinctes (3) dont le but était de promouvoir l'utilisation efficace des ressources dans des secteurs particuliers. La «Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressources» de la Commission regroupe maintenant l’ensemble de ces actions. Elle présente une vision d’une économie transformée qui devrait être achevée d’ici 2050, prévoit les étapes qui pourraient être franchies à l’échéance de 2020 et indique également les domaines dans lesquels des actions complémentaires de la Commission et des États membres seront nécessaires pour atteindre ces objectifs.

3. Observations générales

3.1 Le CESE partage le point de vue de la Commission en ce qui concerne l’importance cruciale pour l’Europe et le monde de parvenir à utiliser plus efficacement les ressources. Cette efficacité est appelée à jouer un rôle majeur dans la conciliation de la quête perpétuelle de croissance économique avec la nécessité de reconnaître le caractère fini de nombreuses ressources naturelles de la planète et les obstacles que ces limites de la Terre opposent à la croissance continue de la production et de la consommation de biens matériels. Elle est également vitale pour parvenir à limiter la croissance des émissions de gaz à effet de serre et d’autres polluants, ainsi que pour protéger les ressources biologiques et les bienfaits que la population tire des écosystèmes. L'amélioration de l'efficacité dans l’utilisation des ressources devrait être au cœur de la gestion des économies mondiales et des plus grandes entreprises de la planète.

3.2 Les entreprises de tous types ont toujours bénéficié d'une incitation directe à fonctionner de manière efficace dans l'utilisation des ressources dans leurs processus de production, de manière à réduire leurs coûts. Toutefois, en aval de la production, elles ont toujours eu l'incitation inverse à encourager leurs clients à consommer le plus possible afin d'accroître les ventes au maximum. L'on ne peut donc pas s'attendre à ce qu'en s'en remettant, en matière d'utilisation efficace des ressources, aux processus habituels du marché, l'on puisse parvenir à la transformation nécessaire pour faire face aux pressions découlant de la croissance rapide de la population mondiale, de l'expansion rapide des aspirations à la consommation notamment dans les économies émergentes, et des problèmes croissants d'épuisement des ressources et de pollution. Nous avons besoin d'une nouvelle forme de croissance «durable» ou «verte», où la croissance de l'activité économique et du bien-être ou de la prospérité soit découplée de la croissance de la consommation des ressources, et puisse même se réaliser avec des niveaux plus bas de consommation des ressources.

3.3 Les pouvoirs publics et la société dans son ensemble devront donc jouer un rôle prépondérant pour que les transformations se fassent avec l'ampleur et le rythme nécessaires au cours de la génération qui vient. L'action des pouvoirs publics est nécessaire pour:

—	Garantir, par des mesures fiscales, une prise en compte correcte des coûts externes;

—	Éliminer les subventions inappropriées;

—	Mettre en place des normes minimales en matière d'utilisation efficace des ressources pour des secteurs particuliers, grâce à une réglementation adéquate;

—	Soutenir des efforts appropriés en matière de R&D;

—	Encourager les investissements dans les processus économes en ressources et décourager ceux qui sont inefficaces;

—	Promouvoir la compréhension de l'utilisation efficace des ressources grâce aux médias, à l'éducation et à la formation.

3.4 La transformation de l'ampleur et du rythme nécessaires aura nécessairement des incidences importantes sur le marché du travail. Les entreprises qui sont inefficaces dans leur utilisation des ressources ou qui produisent des produits dispendieux en ressources seront mises sous pression, et devront peut-être réduire leur main-d'œuvre. Mais celles qui font une utilisation efficace des ressources et qui fournissent des produits et services efficients devraient prospérer, au fur et à mesure que l'économie se relance, être créatrices de nouveaux emplois. Ce sont les pays pionniers de cette transformation qui s'en sortiront le mieux et seront les plus compétitifs dans un monde nouveau où l'approvisionnement en ressources naturelles fera l'objet de tensions, et ce sont eux qui réussiront le mieux à créer de nouveaux emplois dans cette nouvelle économie verte.

3.5 Pour s’assurer que cette transition soit juste, qu’elle crée effectivement de nouveaux emplois de qualité et aide à acquérir de nouvelles compétences, des programmes actifs de formation et une aide au redéploiement pourraient s’avérer nécessaires (4). Cet aspect ainsi que d’autres éléments relevant de la dimension sociale de la question manquent pour l’instant dans la feuille de route et doivent être davantage développés.

3.6 Accroître l’efficacité dans l’utilisation des ressources dans les proportions nécessaires constitue un défi énorme et urgent pour toutes les composantes de l’Europe et pour tous les pans de la société. Elle nécessitera un engagement résolu du monde politique et de la société à tous les niveaux, ainsi qu’un vaste programme d’initiatives et d’actions de l’UE et de chaque État membre au niveau local comme au niveau national.

3.7 La feuille de route doit fournir un cadre à même de susciter cet élan politique transeuropéen et présenter une vision enthousiasmante de ce qu'elle permettrait de réaliser. Le CESE accueille favorablement sa démarche générale et la vision qu'elle propose pour 2050.

3.8 La mise en œuvre est essentielle. Les différents objectifs intermédiaires que la stratégie propose pour 2020 constituent un outil utile pour traduire la vision à long terme en objectifs concrets et immédiats à poursuivre immédiatement. Toutefois, beaucoup reste à faire pour parvenir à la transformation de la politique économique, des stratégies industrielles et des flux d'investissements indispensables pour mettre en œuvre la feuille de route. La Commission s'est rendu compte de l'importance cruciale de la transformation en matière d'utilisation efficace des ressources et le Conseil Environnement y a apporté quelque soutien (Conclusions du Conseil des ministres de l'environnement du 19 décembre 2011). Toutefois, pour que la transformation soit effectivement mise en œuvre, la participation et l'engagement pleins et entiers de toute la Commission et des gouvernements des États membres seront nécessaires. Il y aurait lieu que la promotion de l'utilisation efficace des ressources soit placée bien plus haut parmi les priorités des chefs de gouvernement et du Conseil européen dans toutes ses formations où la vision d'ensemble ainsi que les étapes nécessaires pour y parvenir nécessitent un soutien actif et continu en faveur de tous les secteurs, ainsi qu'une détermination à réaliser les diverses étapes définies.

3.9 La connaissance du caractère impératif de l'utilisation efficace des ressources doit également être bien plus largement répandue auprès des entreprises et des organisations de la société civile de tout type, ainsi qu'auprès du grand public et des consommateurs; elle doit aussi être activement soutenue par tous les moyens disponibles, y compris la mise en place de structures de dialogue pour contribuer à la transition (5).

3.10 Le succès de la feuille de route est conditionné par sa capacité à galvaniser une détermination et un engagement politiques plus forts au service d'une amélioration de l'efficacité dans l'utilisation des ressources. Il convient d'introduire des changements concrets au cœur de la gestion économique. Un dispositif de suivi coordonné à l'échelon central est nécessaire pour donner un élan aux différentes initiatives déjà prévues dans la feuille de route, à surmonter tous les obstacles qui pourraient les entraver et à justifier des actions complémentaires chaque fois que la réalisation des objectifs prend du retard.

4. Mise en œuvre au niveau des États membres.

4.1 Plusieurs pays européens ont pris un bon départ sur cette voie en renonçant à un recours excessif aux ressources limitées de combustibles fossiles, en développant des sources d'énergie renouvelables, en réduisant leurs déchets, en promouvant des bâtiments et des véhicules plus efficients, etc. Toutefois, les progrès ont été sporadiques et, actuellement, les investissements risquent de connaître, à un moment crucial, un ralentissement dans certains pays en raison du retrait prématuré des incitants indispensables au changement. Le CESE préconise de recueillir et de diffuser systématiquement les expériences couronnées de succès et les exemples des efforts réalisés jusqu'ici en vue d'obtenir le plus vite possible un impact dans les pays et les secteurs où les progrès souhaitables se font encore attendre. La cohérence et la constance dans la poursuite des objectifs sont indispensables.

4.2 Les États membres doivent placer les efforts en faveur de l'utilisation efficace des ressources au cœur de leurs propres stratégies et programmes économiques nationaux et la faire progresser dans tous les secteurs de leurs économies respectives. Le CESE estime qu'il y a lieu de mettre en place, à un niveau élevé, dans chaque État membre, une direction politique et un mécanisme de coordination pour s'assurer qu'un élan soit donné à ces avancées de manière plus urgente, régulière et cohérente que ce n'est le cas actuellement.

4.3 Le succès de la croisade en faveur de l'utilisation efficace des ressources dépendra en dernier ressort autant du changement des aspirations du public et des demandes des consommateurs que de la transformation des modes de production.

4.4 Il y a lieu que les États membres lancent un dialogue intensif avec les multiplicateurs d'opinion, y compris les médias, sur la meilleure manière de faire passer le message essentiel d'une utilisation efficace des ressources, pour faire en sorte que les préférences et les choix des citoyens mutent d'eux-mêmes progressivement pour aller davantage vers des biens et services plus économes en ressources, et contre des produits inutilement coûteux et dispendieux en ressources.

4.5 L'utilisation efficace des ressources devrait être également un objectif important au niveau local et régional autant qu'à l'échelon national. Les États membres doivent réfléchir à la meilleure manière de promouvoir cet objectif en collaboration avec leurs pouvoirs locaux et régionaux.

4.6 Cette mutation exigera le recours à tous les instruments politiques dont disposent les gouvernements. Les politiques fiscales doivent être remodelées pour pénaliser l'utilisation inefficace de l'énergie et des autres ressources, ainsi que pour récompenser les usages plus efficients. Les réformes fiscalement neutres destinées à accroître le niveau d'imposition sur les hydrocarbures (et d'autres ressources naturelles), tout en favorisant l'emploi et une meilleure sécurité sociale, jouent un rôle essentiel en vue d'orienter la transition vers une économie à faible intensité de carbone et reposant sur une utilisation efficace des ressources (6), et vers la création d'emplois (7). Il convient de faire disparaître progressivement les subventions aux effets pervers qui encouragent ou sanctionnent un usage inefficace de l'énergie et la mauvaise gestion des autres ressources – un objectif souvent proclamé mais qui reste insuffisamment fortement poursuivi. Des exigences réglementaires strictes sont nécessaires pour faire appliquer une utilisation efficace des ressources dans des secteurs clés comme la construction, les transports et l'agriculture. Des politiques fortes sont nécessaires en matière de gestion des déchets pour encourager à aller plus loin dans la réduction des déchets et pour promouvoir la réutilisation ou le recyclage des rebuts. Pour faire passer le message dans tous les secteurs de la société, il sera indispensable d'agir à la fois en matière d'éducation, de programmes d'information du public, de développement des compétences et d'innovation. Les États membres et l'UE devront mettre en œuvre des actions concertées sur un large front pour y parvenir.

4.7 Les États membres devraient s'engager publiquement à faire rapport de manière ouverte et régulière sur les progrès réalisés en matière d'utilisation efficace des ressources et sur la manière dont la politique et les investissements privés et publics soutiennent la transition. La Commission pourrait y contribuer en analysant les différentes méthodes adoptées par les divers États membres pour promouvoir l'efficacité dans l'utilisation des ressources et pour encourager l'utilisation plus généralisée et plus constante des meilleures méthodes.

5. Mise en œuvre au niveau européen

5.1 L'UE a un rôle crucial à jouer à la fois pour susciter et soutenir les actions au niveau des États membres et pour promouvoir les initiatives à l'échelon européen de nature à faciliter la transition vers l'utilisation efficace des ressources. Le CESE soutient toutes les politiques et initiatives décrites dans la feuille de route et formule des observations sur les points suivants:

—	Mesure et indicateurs

—	Intégration avec la stratégie Europe 2020 et la procédure du semestre européen

—	Stratégie européenne de développement durable et 7e programme d'action pour l'environnement

—	Les 20 initiatives spécifiques et les trois secteurs clés de la feuille de route

—	Programmes de dépenses européens et passation des marchés publics

—	Participation de la société civile et du public.

5.2 Mesure, indicateurs, objectifs et étapes

Il conviendra de définir des indicateurs précis pour mesurer l'avancement des différents aspects de l'utilisation efficace des ressources, et de s'assurer que des informations fiables et cohérentes sur ces indicateurs soient disponibles en temps opportun. Le CESE estime que le suivi devrait également comprendre l'enregistrement des progrès réalisés en ce qui concerne:

—	les principaux instruments politiques nécessaires pour promouvoir l'efficacité dans l'utilisation des ressources (mesures fiscales, réglementaires, etc.);

—	la mesure dans laquelle les investissements publics et privés sont rééquilibrés pour soutenir une production et une consommation économes en ressources, ainsi que pour décourager les processus inefficaces ou générateurs de gaspillages;

—	l'ampleur de la réorientation de l'emploi vers des emplois économes en ressources créant des produits et services économes en ressources, et le processus de formation et d'autres mesures visant à soutenir cette mutation.

5.3 Le CESE salue la proposition d'introduire un nouvel indicateur de référence de la productivité des ressources pour servir d'instrument de mesure générale des progrès en ce qui concerne le découplage entre le bien-être économique et la consommation de ressources matérielles. Nous préconisons instamment de donner une priorité égale à l'élaboration d'indicateurs solides du capital naturel et social et de la disponibilité et de l'état des ressources naturelles.

5.4 Le CESE considère que les étapes proposées en matière de subventions préjudiciables à l'environnement, de biodiversité et sur les trois secteurs que sont l'alimentation, la construction et la mobilité ne sont pas encore suffisamment précises et doivent être davantage élaborées. Il y a lieu de donner davantage la priorité au programme de développement d'indicateurs, et il convient de prévoir à cet effet des ressources adéquates pour avancer plus vite.

5.5 En particulier, nous devons disposer d'un meilleur instrument de mesure de la performance des économies nationales qui montre comment les améliorations en matière d'utilisation efficace des ressources dans l'économie constituent une réelle amélioration du bien-être d'une société donnée et de la durabilité du monde. Selon nous, les études entamées depuis longtemps sur les meilleures solutions de remplacement du PIB doivent être achevées et leurs résultats mis en œuvre afin de pouvoir évaluer correctement les progrès globaux réalisés en matière d'utilisation efficace des ressources et les améliorations du bien-être et de la durabilité qui y sont associées (8).

5.6 Intégration à la stratégie Europe 2020 et la procédure du semestre européen

Eu égard au caractère transversal de l'initiative sur l'efficacité dans l'utilisation des ressources et à la nécessité de s'assurer que celle-ci reste une priorité politique de premier plan, il convient de l'étayer au niveau européen en la dotant d'une structure de gouvernance de mise en œuvre efficace, coordonnée au niveau central et adéquatement financée, qui fonctionnerait de manière ouverte et transparente avec une participation maximale des acteurs concernés.

5.7 Le CESE se félicite de l'objectif d'utiliser le processus d'examen du semestre européen pour veiller à ce que l'utilisation efficace des ressources occupe une place centrale dans l'élaboration de la politique économique au Conseil européen et dans le dialogue au plus haut niveau avec les États membres. Nous pensons que ces rapports doivent être fondés sur des obligations de suivi précises et définies de manière rigoureuse, qui donneront une vision exacte et actualisée des progrès réalisés en matière d'efficacité dans l'utilisation des ressources. Lorsque les progrès sont insuffisants sur certains points, il conviendra de les repérer et de mettre en œuvre des actions correctrices rapidement.

5.8 Nous regrettons fortement que les pays participant au programme semblent être à l'heure actuelle exemptés du processus de rapports du semestre européen. Tout en reconnaissant qu'ils ont actuellement des difficultés particulières en matière d'ajustement économique, nous estimons qu'ils pourraient tirer un avantage particulier d'une intégration forte de l'utilisation efficace des ressources dans leurs programmes de relance et qu'ils devraient être pleinement associés à cet aspect du processus du semestre européen, dès son début.

5.9 Pour contribuer au processus consistant à obtenir une meilleure visibilité dans le public et recueillir un plus grand intérêt politique, le CESE insiste pour que les rapports nationaux qui constituent le fondement du processus d'examen du semestre européen, soient soumis à une consultation et à un débat publics avec les acteurs de tout type dans chaque pays. Il appelle à ce que le dialogue au sein du groupe des pairs sur chaque rapport national soit également ouvert à la participation et au débat. Le CESE lui-même pourrait constituer un forum utile de débat régulier avec les acteurs d'échelon européen concernant la progression de la transformation et les éventuelles mesures nécessaires pour la faire continuer.

5.10 Le Comité considère qu'il est important que la Commission ne se repose pas uniquement sur le processus du semestre européen pour veiller à une mise en œuvre effective de l'utilisation efficace des ressources. Il est essentiel que d'autres programmes et stratégies pertinents jouent également leur rôle à cet égard.

5.11 Stratégie européenne de développement durable et 7e programme d'action pour l'environnement.

La Commission considère que la stratégie relative à l’utilisation efficace des ressources et la stratégie Europe 2020 elle-même constituent des contributions majeures aux objectifs généraux du développement durable. L'utilisation efficace des ressources n'englobe pas la durabilité dans tous ses aspects, et il est important que l'accent mis sur celle-ci ne fasse pas perdre de vue d'autres aspects du développement durable. Il y aurait lieu de tirer parti de l'occasion offerte par la conférence de l'ONU sur le développement durable qui aura lieu cette année à Rio pour donner à l’utilisation efficace des ressources une place centrale dans les efforts déployés à l’échelle mondiale pour parvenir à une économie plus verte dans un cadre global de développement durable. Le CESE considère que la stratégie globale qui est celle de l'Europe en matière de développement durable doit dès lors être réexaminée et redynamisée dans le cadre du suivi du sommet de Rio, avec un mécanisme intégré d'information au niveau national sur le développement durable et l'utilisation efficace des ressources visant à effectuer le suivi des avancées dans l'ensemble de ce domaine.

5.12 La Commission a annoncé son intention de mettre en place un 7e programme d’action pour l’environnement cette année, et le Conseil a invité la Commission à s'assurer que ce nouveau programme soit conçu de manière à permettre une complémentarité entre les politiques et plans environnementaux, d'une part, et les objectifs de la feuille de route en matière d'utilisation efficace des ressources, de l'autre. Il s'agit là d'un objectif admirable, mais il y a lieu de travailler davantage pour lui donner un contenu plus significatif.

5.13 Les 20 initiatives et les trois secteurs clés

Le CESE s’emploie activement à formuler un avis sur la plupart des 20 initiatives distinctes envisagées dans la stratégie et soutient fermement l’effort proposé dans la feuille de route de les faire progresser parallèlement de manière à ce que leur impact sur le défi des ressources soit maximal. Il conviendrait qu’elles fassent l’objet régulièrement d’un examen individuel et collectif de manière à s’assurer qu’elles ont, ensemble, l’effet cumulatif escompté.

5.14 Le CESE convient que les trois secteurs clés définis par la Commission (alimentation, construction et mobilité) sont des domaines particulièrement importants pour la promotion de l’utilisation efficace des ressources. Le Comité estime que l'utilisation de l'eau et celle de la terre devraient aussi être considérées comme des secteurs essentiels. Il sera important que les unités responsables du suivi des progrès généraux en matière d’efficacité dans l’utilisation des ressources portent régulièrement leur attention sur tous ces secteurs pour vérifier qu’ils apportent effectivement leur contribution à la mutation souhaitée.

5.15 Programmes de dépenses européens et passation des marchés publics

Dans le passé, les Fonds structurels et d’autres programmes de dépenses de l’UE n’ont pas toujours suffisamment tenu compte de l’objectif d'utilisation efficace des ressources. Chaque fois que ces programmes font l’objet d’un réexamen, il est important d’en profiter pour ancrer encore plus solidement l’utilisation efficace des ressources parmi les priorités et les critères. Le CESE note avec satisfaction que les propositions budgétaires récentes de la Commission ont conféré un degré de priorité accru à l'utilisation efficace des ressources et aux autres objectifs de la stratégie Europe 2020. Il sera important de s'assurer que cette proposition trouve sa suite dans les négociations budgétaires détaillées.

5.16 Il importe, en particulier, d’insister et d’agir de manière proactive pour corriger les subventions qui ont des effets pervers, veiller aux financements et à l’innovation dans le domaine de la mise en valeur du capital naturel, élaborer des mesures fiscales pour internaliser les coûts externes et déterminer les coûts réels pour la société. Les mesures spécifiques recoupent certaines des 20 initiatives et sont aussi pertinentes du point de vue de la politique de cohésion et d'autres domaines de développement des politiques essentielles.

5.17 De même, tant au niveau européen que national, les programmes de marchés publics peuvent être des instruments puissants pour faire progresser l’utilisation efficace des ressources en insistant sur des normes efficientes pour tous les biens et services achetés et faire partager cette priorité tout au long de la chaîne d’approvisionnement. La Commission doit redonner du dynamisme aux initiatives politiques dans ce domaine, de manière que les exigences en matière d’utilisation efficace des ressources deviennent un élément essentiel des cahiers des charges de tous les marchés publics.

5.18 Nouer le dialogue avec les acteurs concernés, la société civile et le grand public

La transformation en faveur de l'utilisation efficace des ressources qui est proposée dans la feuille de route est essentielle pour le monde et pour l'Europe. L'on ne peut pas y parvenir par les seuls moyens techniques. Il importe que toutes les composantes de la société comprennent et acceptent, de manière fondamentale, que des mutations sont nécessaires, et un effort collectif doit avoir lieu pour engendrer cette transformation.

5.19 Le Comité insiste sur l'importance de la promotion de la sensibilisation des consommateurs à l'importance de l'utilisation efficace des ressources. Nous invitons instamment la Commission à se pencher plus avant sur la façon dont le suivi apporté à des initiatives telles que le plan d’action de 2008 pour une consommation et une production durables et pour une politique industrielle durable (9) peut être intégré au mieux dans les nouveaux travaux sur l'utilisation efficace des ressources, et en particulier comment les travaux sur la promotion de la sensibilisation des consommateurs aux questions de durabilité et à d'utilisation efficace des ressources peuvent se poursuivre au niveau européen avec une ambition accrue.

5.20 Le CESE entend jouer tout son rôle pour faire participer les acteurs concernés à l'action en faveur d'une utilisation plus efficace des ressources. Il effectuera le suivi des progrès relatifs à ce sujet crucial et se réjouira de coopérer à cet effet avec les autres institutions.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2011) 571 final.

(2) Avis du CESE «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources – initiative phare relevant de la stratégie Europe 2020», JO C 376, 22/12/2011 P. 0097-0101.

(3) COM(2011) 21, annexe I.

(4) Avis du CESE «Promouvoir des emplois verts durables pour le paquet européen sur l'énergie et le changement climatique», JO C 44 du 11.2.2011, p. 110–117.

(5) Avis du CESE «Construire une économie durable par une transformation de notre modèle de consommation», JO C 44 du 11.2.2011, p. 57–61.

(6) Avis du CESE sur le thème «Feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l’horizon 2050», cf. 3.15 f), JO C376 du 22.12.2011, pp. 102-110.

(7) Avis du CESE sur le thème «Rio+20: vers une économie verte et une meilleure gouvernance», cf. 4.15, JO C376 du 22.12.2011, pp. 110-116.

(8) Avis du CESE «Dépasser le PIB – Indicateurs pour un développement durable», JO C 100, 30.4.2009, p. 53, et avis sur la «Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen – Le PIB et au-delà – Mesurer le progrès dans un monde en mutation», JO C 18, 19.1.2011, p. 64.

(9) COM(2008) 0397 final.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/169

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique»

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD)

(2012/C 181/30)

Rapporteur: M. ADAMS

Le 23 novembre 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique»

COM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 151 voix pour, 3 voix contre et 16 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité reconnaît et approuve la nécessité de disposer de données précises et complètes à même d'aider l'Union et les États membres à honorer leurs engagements en matière d'atténuation et à mettre en œuvre le train de mesures sur le climat et l'énergie. Le règlement à l'examen renforcera cette démarche.

1.2 Pour compléter les recommandations détaillées formulées au point 4, le CESE entend insister sur la nécessité de veiller à la proportionnalité dans le cadre du processus de collecte des données et de continuer à s'attacher à en exploiter les résultats dans le but de réaliser les objectifs de la politique climatique et de poursuivre le travail de sensibilisation du public dans le domaine de l'énergie.

2. Introduction

2.1 Le nouveau règlement à l'examen est l'instrument fournissant la base juridique idoine pour mettre en œuvre les engagements nationaux révisés en matière de surveillance définis dans le train de mesures sur le climat et l'énergie adopté en 2009 et pour garantir un suivi opportun et minutieux des progrès réalisés dans la concrétisation de ces engagements et de ceux pris à l'échelon international. Bien que l'UE ne soit directement responsable que de 11 % environ des émissions mondiales de CO2, son engagement et son action stratégiques en faveur de la réduction des gaz à effet de serre (GES) et de l'utilisation rationnelle des ressources peuvent être considérés comme une contribution positive et essentielle aux mécanismes de mise en œuvre à l'échelon international. Elle a pour ambition de maintenir l'augmentation de la température annuelle moyenne à la surface du globe sous la barre des 2 °C par rapport aux niveaux de l'ère préindustrielle. (Les objectifs fixés pour 2020 consistent à réduire les émissions de CO2 de 20 %, à faire passer à 20 % la part de l'énergie renouvelable et à s'acheminer vers une augmentation de 20 % de l'efficacité énergétique, le tout par rapport aux niveaux de 1990).

2.2 Le changement climatique mondial s'accélère en raison des modifications du bilan énergétique mondial. La présence, dans l'atmosphère terrestre, de gaz à effet de serre capables d'absorber et de renvoyer le rayonnement infrarouge, a une lourde incidence sur la température. Si le dioxyde de carbone (CO2) constitue le principal gaz à effet de serre après la vapeur d'eau, le méthane et l'ozone jouent également un rôle non négligeable.

2.3 Au cours des 250 dernières années, l'utilisation de combustibles fossiles a provoqué une augmentation de la concentration de CO2 dans l'atmosphère, laquelle est passée de 280 à 390 ppm. Même si les sources naturelles de CO2 sont largement supérieures aux sources anthropiques, elles étaient auparavant neutralisées par l'intervention de «puits de carbone», notamment la photosynthèse du CO2 par les végétaux et le plancton. L'augmentation des émissions anthropiques de gaz à effet de serre, conjuguée à la déforestation, a détruit cet équilibre.

2.4 Des données scientifiques extrêmement probantes révèlent la présence d'un changement climatique dont les retombées néfastes considérables se sont déjà fait sentir sur le plan économique, social et environnemental. Les projections fondées sur certains modèles prévoient qu'il aura de lourdes incidences à l'avenir, prenant la forme d'une montée du niveau des mers, de la désertification, d'une perte de biodiversité et de perturbations climatiques. En principe, il est communément admis que la prévention est plus efficace (et moins onéreuse) que l'atténuation ou l'adaptation. Néanmoins, les exigences de croissance économique, les inégalités de développement à l'échelle mondiale, la dépendance persistante vis-à-vis des combustibles fossiles, principale source d'énergie dans le monde, et l'inexorable croissance de la population mondiale ont toutes concouru jusqu'ici à l'échec d'un consensus politique sur la mise en place d'un mécanisme efficace de réduction des émissions anthropiques de gaz à effet de serre.

2.5 En 1992, le sommet de la Terre de Rio débouchait sur la conclusion d'un traité international, la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), visant à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. En 1993, l'UE instaurait, en réponse à ce traité, un mécanisme de surveillance des émissions de gaz à effet de serre (1). Le protocole de Kyoto à la CCNUCC, datant de 1997, ambitionnait de juguler les émissions de gaz à effet de serre d'une manière propre à tenir compte des différences nationales sous-jacentes, de la prospérité et de la capacité des pays à opérer ces réductions. Pour s'y conformer, l'UE a mis à jour en 2004 (2) les mécanismes de surveillance des gaz à effet de serre dont elle disposait et élaboré une série de stratégies de réduction des émissions de carbone (3), dont la plus récente est la feuille de route pour l'énergie à l'horizon 2050 (4). Certes, les progrès réalisés dans l'application des accords internationaux essentiels restent lents, mais le règlement à l'examen fournira à l'UE le cadre de surveillance nécessaire pour appuyer les engagements pris à l'échelon national, européen et international.

3. Résumé de la proposition de la Commission

3.1 Le règlement à l'examen a pour objectif d'aider l'Union et les États membres à honorer leurs engagements en matière d'atténuation et à mettre en œuvre le train de mesures sur le climat et l'énergie. Il améliorera à de multiples égards les données déclarées et garantira que les obligations internationales en matière de surveillance et de déclaration, et notamment les exigences relatives à la déclaration du soutien financier et technologique apporté aux pays en développement, sont bien remplies. Il favorisera également l'élaboration de nouveaux instruments permettant d'atténuer le changement climatique et de s'y adapter, tout en fournissant une base juridique à la mise en œuvre des exigences et orientations ultérieures en matière de déclaration.

3.2 Le règlement aborde les exigences de déclaration au titre de la CCNUCC et du protocole de Kyoto, couvrant les émissions de sept gaz à effet de serre de tous les secteurs (énergie, procédés industriels, utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie (UTCATF), déchets, agriculture, etc.). Lors des conférences des parties à la CCNUCC tenues en 2009 et en 2010, il a été convenu d'améliorer le système de déclaration pour permettre notamment à l'UE d'honorer ses engagements quant à l'octroi d'un soutien aux pays en développement sur le plan financier et technologique, ainsi qu'en matière de renforcement des capacités.

3.3 Le nouveau règlement mettra en œuvre les exigences en matière de surveillance et de déclaration fixées au titre de la décision sur la répartition de l'effort et de la directive SCEQE révisée, par l'instauration d'un cycle d'examen et de mise en conformité dans le cadre de ladite décision, qui englobera les dispositions relatives à la déclaration de l'utilisation du produit de la vente aux enchères des quotas de carbone, comme le prévoit la directive SCEQE révisée. Il améliorera également le cadre de surveillance et de déclaration actuel de façon à répondre aux exigences des futures législations européenne et internationale, en jetant les bases de la surveillance et de la déclaration des émissions du transport maritime, de l'impact climatique des gaz autres que le CO2 émis par le transport aérien, des activités UTCATF, ainsi que de l'adaptation.

3.4 De manière générale, le règlement améliore le processus européen de déclaration du soutien financier et technologique apporté aux pays en développement, renforce la cohérence de la déclaration par rapport à d'autres instruments juridiques de l'UE ciblant les polluants atmosphériques et optimise la déclaration des émissions, des projections, des politiques et des mesures effectives en tenant compte des enseignements tirés de la précédente mise en œuvre.

3.5 Le nouveau règlement fournit également la base de déclaration du produit de la vente aux enchères réalisée dans le cadre du système européen d'échange de quotas d'émission, tout en garantissant la transparence du processus et en examinant de près si l'intention d'allouer la moitié au moins des revenus générés annuellement par cette vente à des mesures de lutte contre le changement climatique dans l'UE et les pays tiers est suivie d'effets.

3.6 Il contribue à la réalisation de l'objectif visant à réduire les émissions de 20 % en accélérant le processus d'examen annuel tout en améliorant son efficacité, et en permettant de vérifier à un rythme annuel si les États membres remplissent bien leurs obligations. Il exige que les politiques et mesures mises en œuvre par les États membres dans les secteurs couverts et non couverts par le système européen d'échange de quotas d'émission fassent l'objet d'une déclaration spécifique et jette les bases de la déclaration des émissions produites par le transport maritime et des incidences des gaz autres que le CO2 émis par le transport aérien, ouvrant la voie au lancement de mesures efficaces dans ces secteurs.

3.7 La révision, qui remplace la législation antérieure, ne requiert aucune collecte de données supplémentaires de la part des PME ou des entreprises et concerne le processus de déclaration au niveau des autorités nationales. Elle n'impose donc aucune obligation additionnelle aux entreprises.

4. Observations générales et particulières

4.1 Le Comité partage le point de vue de la Commission quant à l'importance cruciale que revêtent une surveillance et une déclaration précises et exhaustives des émissions et d'autres données ayant trait au changement climatique s'agissant d'assurer la mise en œuvre effective des obligations internationales fixées au titre de la CCNUCC et d'instaurer un climat de confiance entre les pays du monde entier qui apportent chacun leur pierre à l'édifice de la lutte contre le changement climatique.

4.2 Au sein de l'Union européenne, c'est la Commission, secondée par l'Agence européenne pour l'environnement, qui est depuis longtemps chargée de réunir les données de surveillance recueillies auprès des États membres et de les transmettre à la CCNUCC dans le cadre d'un tour d'horizon de l'UE concernant les émissions en Europe, ainsi que de rassembler les informations pertinentes pour évaluer le respect des accords intra-européens relatifs au partage des charges imposées par les exigences en matière de changement climatique. Il est dès lors essentiel que la Commission soit habilitée à réclamer aux États membres les informations nécessaires, à en vérifier l'exactitude, l'opportunité et la cohérence et à prendre toute mesure qui s'impose pour faire respecter le règlement lorsque la déclaration ne donne pas satisfaction.

4.3 Les diverses exigences en matière de déclaration ont été élaborées au coup par coup, au fil du temps, et comportent superpositions, lacunes et incohérences. De nouvelles dispositions ont été récemment insérées dans le train de mesures sur le climat et l'énergie et de nouveaux ajouts concernant notamment la déclaration des émissions du transport maritime sont à prévoir sous peu. Il importe tout particulièrement de garantir une surveillance et une déclaration précises et opportunes des progrès accomplis au regard de l'objectif de réduction de 20 % fixé à l'horizon 2020.

4.4 Le Comité partage le sentiment de la Commission, qui estime dès lors le moment venu de regrouper toutes les dispositions au sein d'un seul et nouveau règlement. Cette démarche aura pour double conséquence d'étendre le champ d'application à certains secteurs importants et de simplifier le régime général de conformité en réunissant toutes les exigences fixées au sein d'un seul et unique système de surveillance et de déclaration reprenant toutes les exigences actuelles et prévues à ce jour en la matière.

4.5 Le Comité se félicite que les systèmes de déclaration (à condition qu'ils soient proportionnés et bénéfiques) soient fondés sur les systèmes d'inventaire nationaux et européen (visés aux articles 5 et 6) permettant d'évaluer chaque année les progrès accomplis dans la réalisation de l'objectif global fixé pour 2020 et des stratégies nationales de développement à faible intensité de carbone détaillées à l'article 4. C'est la meilleure forme de collecte proactive des informations qui soit, de nature à permettre un suivi attentif des progrès réalisés, tout en offrant la possibilité de leur imprimer un nouvel élan lorsque cela s'avère nécessaire pour garantir la réalisation d'un objectif vital à moyen terme.

4.6 Le règlement prévoit une surveillance et une déclaration exhaustives des émissions de gaz à effet de serre et des «puits» dans tous les secteurs au sein de l'Union européenne. Il s'agit clairement d'un élément essentiel pour obtenir une évaluation précise de la contribution globale de l'Europe au volume mondial d'émissions. Le Comité approuve l'extension proposée du champ d'application aux émissions du transport maritime (article 10), ainsi qu'à tout autre type d'émissions qui échapperait encore aux exigences en matière de surveillance et de déclaration. Comme il l'a fait observer précédemment (5), le Comité est préoccupé par la suggestion, présentée au considérant 10, d'exonérer certains vols de l'obligation de déclaration des émissions du transport aérien, car cette faille est susceptible d'être exploitée, et estime indispensable de faire preuve d'une vigilance constante sur ce point.

4.7 Parallèlement à la surveillance des émissions de gaz à effet de serre mêmes, il importe que l'étendue des mesures et investissements entrepris pour réduire ou limiter les émissions et leurs incidences, de même que les efforts et investissements consentis pour s'adapter aux retombées du changement climatique déjà à l'œuvre, fassent également l'objet d'une surveillance et d'une déclaration. Il est nécessaire de recueillir des informations sur les efforts et investissements réalisés tant par le secteur public que privé, et le Comité appuie sans réserve les propositions formulées à cet égard aux articles 13 à 16 du règlement à l'examen. Néanmoins, l'article 16 ne donne pas suffisamment de précisions quant aux informations à fournir sur les actions d'adaptation. De l'avis du Comité, il mérite d'être affiné. Il convient de tenir compte du bénéfice proportionnel escompté et d'éviter les doubles emplois.

4.8 Le Comité estime également nécessaire de déployer des efforts pour surveiller et déclarer l'empreinte carbonique de l'Union ou son impact en d'autres endroits du monde, imputable aux échanges commerciaux et aux investissements qu'elle y réalise. L'article 17 traite de la déclaration de l'aide au développement et du transfert de technologies, sans toutefois aborder les impacts commerciaux ni les flux financiers privés. Le Comité est conscient du fait qu'au titre de la CCNUCC, les émissions des pays tiers (développés et en développement) doivent être déclarées par les intéressés eux-mêmes, et que dans le cadre des accords conclus en 2010 et en 2011, les pays développés, dont l'UE, soutiendront les efforts d'amélioration des systèmes d'inventaire et de surveillance des pays en développement. Il s'agit certes d'une avancée utile, mais qui ne permettra pas d'aller au fond des choses en ce qui concerne l'empreinte carbonique de l'UE dans le reste du monde. Le Comité demande instamment à la Commission d'approfondir ces aspects.

4.9 Il encourage également la Commission et les États membres à faire de leur mieux pour garantir l'inclusion, dans la déclaration du soutien financier et technologique, du soutien financier et technologique fourni en sus de l'aide publique au développement (APD), ce qui permettra d'obtenir un panorama plus complet de l'ampleur et du volume de l'aide apportée aux pays en développement par l'UE dans son ensemble et partant, d'améliorer la conception des politiques et de faciliter la définition des priorités d'intervention lors de la mise en œuvre.

4.10 En la matière, il est en particulier décisif de disposer d'informations précises et cohérentes, en raison de l'importance cruciale que revêtent pour la planète la gestion efficace du changement climatique et l'assurance que chaque pays y met réellement du sien. L'obtention de ces données en temps voulu est tout aussi essentielle si l'on veut déceler rapidement les éventuelles divergences dans les plans et les engagements et agir immédiatement pour redresser la barre. Le Comité approuve le durcissement de la discipline et des procédures d'examen en la matière que reflète le nouveau règlement.

4.11 La plupart des articles de ce dernier imposent aux États membres l'obligation de fournir différentes informations de nature bien précise à la Commission. Le Comité comprend que d'étroites relations de travail unissent la Commission, les États membres et l'Agence européenne pour l'environnement et que la plupart des exigences ont été élaborées sur la base d'une coopération et d'un consensus entre la Commission, les États membres et l'Agence, à qui incombent dans une large mesure la collecte de données détaillées et le contrôle de la qualité. Le Comité est résolument favorable à cette approche de coopération, qui représente à ses yeux l'option la plus adéquate pour garantir un flux optimal d'informations opportunes et précises et aplanir les difficultés.

4.12 Il fait observer que le cas de figure dans lequel les États membres ne fourniraient pas en temps utile certaines données ou rapports peut encore se présenter. Il approuve donc les dispositions permettant d'estimer les informations manquantes dans de telles circonstances (article 9) et la possibilité offerte à la Commission d'engager des procédures d'infraction en cas de non-respect persistant ou délibéré de cette obligation.

4.13 Le Comité se félicite que le rôle de l'Agence européenne pour l'environnement soit expressément reconnu à l'article 25 et que la Commission affiche sa ferme intention de s'appuyer, dans les efforts de surveillance régulière consentis, sur les excellents réseaux de coopération hautement qualifiés créés par l'AEE aux quatre coins de l'Europe. L'AEE dispose des compétences et des réseaux spécialisés nécessaires pour assumer cette tâche, et les rapports indépendants qu'elle publie sur les informations et tendances environnementales sont de haute qualité et jouissent d'une grande crédibilité dans le monde. Le Comité estime qu'un rôle de premier plan devrait lui être confié dans la mise en œuvre du règlement à l'examen. Plus l'AEE interviendra pour publier ou valider les informations recueillies, plus le règlement gagnera en indépendance et en crédibilité.

4.14 L'AEE est aussi la mieux à même d'étendre de manière informelle les mêmes méthodes de surveillance et de suivi, ou des méthodes comparables, à certains des voisins immédiats de l'Union qui coopèrent déjà avec l'AEE sur une base régulière et en retirent des avantages indéniables. L'objectif ultime devrait être d'établir en Europe un régime de surveillance qui serait communément reconnu dans le monde entier comme un modèle ou un exemple de bonne pratique.

4.15 Renforcement des capacités. La réussite du système de surveillance et de déclaration en Europe dépend de la présence, dans chaque État membre, d'équipes et de réseaux qualifiés et compétents à même de réunir les données primaires avec précision et objectivité, en temps voulu. Le Comité salue l'intention affichée par la Commission et l'AEE de contribuer au soutien et au maintien des capacités des États membres dans ce domaine par la création de réseaux de coopération et d'activités en groupes de pairs et la promotion d'une formation adéquate. Il pourrait s'avérer utile d'affecter à ces tâches une enveloppe budgétaire spécifique.

4.16 Le Comité relève avec satisfaction que la Commission est convaincue de garantir, par ce règlement, une amélioration considérable de la portée et de la qualité des informations en la matière au prix d'une augmentation modérée du coût total, en raison des économies escomptées de la rationalisation des exigences. Compte tenu de l'importance vitale que la question du changement climatique revêt pour l'Europe et le monde entier, il est indéniablement crucial que le processus de surveillance et de déclaration s'effectue de manière minutieuse et fiable, comme le prévoit le règlement. Néanmoins, il est manifestement tout aussi important à l'heure actuelle de réduire les charges additionnelles au strict minimum. Le Comité se réjouit par conséquent que le règlement n'impose aucune obligation supplémentaire aux entreprises.

4.17 De manière générale, il tient à demander un partage des données par pays (voir article 2) au sein des directions générales compétentes de la Commission et des unités concernées du Service européen d'action extérieure. Cette démarche permettra de promouvoir une utilisation plus large des informations utiles par les personnes chargées de fixer les priorités sectorielles et autres au sein des DG/unités de planification compétentes.

4.18 Outre les données globales destinées au suivi national et international des progrès réalisés au regard des engagements pris en faveur du climat, il est extrêmement important de poursuivre le développement de données détaillées permettant l'évaluation et le suivi de la contribution des citoyens et organisations de toutes natures au défi posé par le changement climatique et aux solutions à lui apporter, tant par les citoyens et organisations eux-mêmes que par d'autres acteurs. Il est fortement souhaitable que les systèmes de mesure et de surveillance mis en place à l'échelon local ou individuel concordent avec ceux établis au niveau national et international, afin de pouvoir facilement compiler et ventiler les données, comparer et évaluer la contribution des différentes politiques et des actions menées par les divers acteurs. Bien que ce ne soit pas la finalité immédiate du règlement à l'examen, il est très important de tenir pleinement compte de cette exigence dans la mise au point des systèmes de surveillance nationaux et européen, afin qu'un système de surveillance parfaitement cohérent à tous les niveaux puisse voir le jour.

4.19 Le Comité signale également que cet important exercice de collecte de données et de surveillance donne le loisir de faire participer le citoyen, grâce à des supports informatifs et éducatifs et à des programmes d'action pratique pertinents. Il convient de saisir chaque occasion de sensibiliser les citoyens européens à l'impact social de la politique de lutte contre le changement climatique, de le leur expliquer et de le suivre de près. Le Comité continuera à jouer un rôle actif dans ce domaine.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) Décision 93/389/CEE du Conseil du 24 juin 1993.

(2) Décision no 280/2004/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004.

(3) COM(2011) 112.

(4) COM(2011) 885/2.

(5) JO C 175 du 27.7.2007, p. 47.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/173

Avis du Comité économique et social européen sur le «Paquet aéroports», qui comprend les quatre documents suivants:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Politique aéroportuaire de l'Union européenne — résoudre les problèmes de capacité et de qualité pour favoriser la croissance, la connectivité et la mobilité durable»

COM(2011) 823 final,

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les services d’assistance en escale dans les aéroports de l’Union et abrogeant la directive 96/67/CE du Conseil»

COM(2011) 824 final — 2011/0397 (COD),

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l'Union européenne (refonte)»

COM(2011) 827 final — 2011/0391 (COD) et

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union, dans le cadre d'une approche équilibrée, et abrogeant la directive 2002/30/CE du Parlement européen et du Conseil»

COM(2011) 828 final — 2011/0398 (COD)

(2012/C 181/31)

Rapporteur: M. McDONOGH

Les 1er, 13 et 15 décembre 2011 et le 20 janvier 2012, la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil ont décidé respectivement, conformément aux articles 100, paragraphe 2, et 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur le:

«Paquet aéroports», qui comprend les quatre documents suivants:

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Politique aéroportuaire de l'Union européenne - résoudre les problèmes de capacité et de qualité pour favoriser la croissance, la connectivité et la mobilité durable»

COM(2011) 823 final

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les services d'assistance en escale dans les aéroports de l’Union et abrogeant la directive 96/67/CE du Conseil»

COM(2011) 824 final — 2011/0397 (COD)

COM(2011) 827 final — 2011/0391 (COD)

COM(2011) 828 final — 2011/0398 (COD).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 169 voix pour, 1 voix contre et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Il convient de mettre en œuvre le «système de sûreté à guichet unique» proposé par la Commission européenne (se reporter à l'avis du CESE sur «La sécurité de l'aviation pour les passagers» (1)).

1.2 Lorsque l'on aborde le sujet des créneaux, il conviendrait de tenir compte de la nature de la concurrence existant entre les compagnies aériennes ou des alliances passées par celles-ci entre elles, pour éviter toute situation de concurrence déloyale.

1.3 Il convient d'assurer la transparence des frais de réservation en ligne, tels que ceux liés à la sécurité, comme l'exige l'avis du CESE sur les «Droits acquis des usagers des transports aériens» (2). Lorsqu'un passager n'utilise pas son billet, il ne devrait avoir à sa charge qu'un tarif minimal et les éléments du prix du billet que la compagnie aérienne n'est pas tenue de payer devraient être remboursés au passager.

1.4 Les autorités aéronautiques nationales et les instances de contrôle devraient permettre aux aéroports d'avoir une plus grande flexibilité dans la gestion de la demande et de pouvoir moduler les taxes d'aéroport en fonction de la demande, par exemple en les fixant à un niveau plus élevé aux heures de pointe qu'aux heures creuses.

1.5 Il y a lieu de définir plus clairement les droits des usagers des transports aériens et d'appliquer uniformément les règles relatives aux bagages à main, en respectant les droits des passagers à faire des achats avant de monter à bord.

1.6 Il importe d'instaurer, dans les plus brefs délais, le système unique européen de contrôle du trafic aérien, qui, pour être efficace, devrait inclure l'Ukraine et la Turquie. Cela contribuera à réduire les coûts et à gagner en efficacité dans tous les pays de l'Union. Cela permettra de réduire considérablement les coûts. Cela réduira également le temps de vol entre aéroports, et exercerait ainsi indirectement des pressions accrues sur leur capacité.

1.7 Les dispositifs de sûreté aéroportuaire deviennent de plus en plus sophistiqués et onéreux, mais pas forcément plus efficients. Il conviendrait d'examiner leur efficacité, car leur coût est supporté par les voyageurs. Les coûts liés à la sécurité représentaient 29 % des dépenses de fonctionnement des aéroports en 2009, la dernière année pour laquelle des informations sont disponibles.

1.8 Les recettes provenant des boutiques et des restaurants des aérogares sont largement utilisées pour financer les opérations au sol des compagnies aériennes (frais d'utilisation des pistes, de stationnement, etc.). Il conviendrait d'inciter les aéroports à maximiser ces recettes et à offrir des services de vente au détail répondant aux besoins particuliers des passagers. Ce modèle assure en effet que les frais demandés aux compagnies aériennes restent compétitifs, ce qui leur permet de maintenir et de développer des services qui, en définitive, sont utiles aux passagers.

1.9 Les compagnies aériennes devraient être contraintes d'assurer à un tarif raisonnable les correspondances interlignes pour tous les bagages, quel que soit le transporteur aérien utilisé. Cela devrait accélérer le transit des passagers et aider ces derniers.

1.10 Il convient de publier les rapports sur les contrôles du bruit et de la pollution effectués dans tous les grands aéroports.

1.11 Le règlement européen modifié sur les services d'assistance en escale doit prévoir des dispositions relatives à la sécurité, la sûreté et la qualité de ces services, dans l'intérêt de tous les usagers des installations aéroportuaires, notamment des passagers et en particulier des passagers qui présentent des besoins spécifiques comme les enfants, les personnes âgées, les passagers à mobilité réduite ou les passagers handicapés.

1.12 Il ne conviendrait d'habiliter un plus grand nombre de prestataires de services que si l'on peut écarter l'hypothèse d'une baisse de la qualité et que si des règles juridiquement contraignantes sont entrées en vigueur pour éviter le dumping salarial et assurer d'une part, le transfert des membres du personnel dans les mêmes conditions en cas de changement de prestataire de services, et, d'autre part, la vérification des compétences nécessaires chez tous les travailleurs, ce qui comprend les procédures d'habilitation du personnel en matière de sécurité.

1.13 Il est nécessaire, dans l'intérêt des compagnies aériennes, des exploitants aéroportuaires et des services d'assistance en escale, de maintenir à un niveau raisonnable les prix facturés pour les services d'assistance en escale.

1.14 Il convient de renforcer la sécurité et la protection contre le vol du contenu des bagages enregistrés.

1.15 Le CESE se félicite dans l'ensemble de l'analyse de la Commission qui fait état de la nécessité de renforcer la capacité et la qualité dans les aéroports.

2. Paquet aéroports – Contexte

2.1 Ce paquet comprend les quatre documents suivants:

—	une communication sur la «Politique aéroportuaire de l'Union européenne – résoudre les problèmes de capacités et de qualité pour favoriser la croissance, la connectivité et la mobilité durable»;

—

trois propositions de règlements relatifs:

—	aux règles d'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l'Union européenne;

—	aux règles et procédures relatives à l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union;

—	aux services d'assistance en escale dans les aéroports de l'Union européenne.

Les mesures proposées revêtent toutes une grande importance si l'on veut que les aéroports de l'Union puissent suivre le rythme de l'accroissement de volume du trafic aérien prévu pour les dix années à venir.

2.2 Les nombreux progrès réalisés dans le secteur aéronautique européen auront pour effet d'accélérer les déplacements en avion et d'en réduire les coûts.

2.3 Le SESAR (se reporter à l'avis du CESE sur le sujet (3)) aura un effet révolutionnaire sur l'efficience et réduira les temps de vols et les retards en vol, et par conséquent également le bruit et la pollution dans les aéroports. Tout ceci doit cependant aller de pair avec une efficience accrue au sol, afin de réduire les délais de rotation.

2.4 Le Ciel unique européen aura également pour effet d'accroître le volume du trafic aéroportuaire et les décideurs aux niveaux national et européen doivent agir pour permettre aux aéroports de planifier correctement à cet égard.

2.5 Il est certain que dès qu'il aura atteint sa pleine capacité opérationnelle, le système Galileo améliorera et accélèrera la navigation aérienne.

2.6 Dans le cadre de l'initiative visant à réduire les émissions, à compter du 1er janvier 2012, les compagnies aériennes seront responsables de l'ensemble des émissions produites au cours des trajets de leurs appareils, du moment que le décollage ou l'atterrissage a lieu dans un pays de l'Union européenne, quelles que soient la provenance ou la destination des appareils dans le monde entier, et cela devrait conduire à retirer progressivement du service les types d'avions les plus anciens.

3. Créneaux

3.1 Le plan d'action de 2007 a révélé un écart croissant entre la capacité et la demande dans un certain nombre d'aéroports très fréquentés de l'UE. L'encombrement dans ces aéroports restera une question préoccupante. Les créneaux horaires devraient revenir à des compagnies aériennes qui en font bon usage et qui en ont vraiment besoin, notamment dans le contexte de croissance du trafic.

3.2 L'Europe ne sera pas en mesure de répondre à une grande partie de cette demande, en raison d'une insuffisance de capacité des aéroports. Malgré la crise économique mondiale et une augmentation de capacité des aéroports estimée à 40 % entre 2007 et 2030 (grâce notamment à la construction de nouveaux aéroports, de nouvelles pistes et de nouvelles infrastructures du côté piste et du côté sol), près de 2 millions de vols – soit 10 % de la demande prévue – ne seront pas accueillis faute de capacités.

3.3 Concrètement, d'ici 2030, pas moins de 19 aéroports européens fonctionneront à pleine capacité huit heures par jour, tous les jours de l'année (alors qu'en 2007, cinq aéroports seulement fonctionnaient 10 % du temps à pleine capacité ou presque). Cette situation aura une incidence considérable sur l'ensemble du réseau aérien puisque d'ici 2030, l'encombrement dans ces aéroports signifiera des retards au départ et/ou à l'arrivée pour 50 % de l'ensemble des vols.

3.4 L'une des principales plates-formes européennes, à savoir Francfort, dispose d'une nouvelle piste, mais d'ici 2025 la demande continuera d'être supérieure à la capacité tout au long de la journée dans les aéroports de Heathrow et Gatwick à Londres, d'Orly à Paris, de Linate à Milan et de Düsseldorf. Pour ce qui est de Paris Charles de Gaulle, la demande y dépassera également la capacité si cette dernière ne peut pas être augmentée au-delà des 120 mouvements par heure prévus. De plus, la demande restera supérieure à la capacité durant une partie de la journée à Amsterdam, Madrid, Munich, Rome (aéroport de Fiumicino) et Vienne.

3.5 Ce problème de capacité apparaît dans un contexte de concurrence accrue et d'un déplacement du centre de gravité du marché mondial du transport aérien vers l'Extrême-Orient.

3.6 Une meilleure utilisation de la capacité existante dans les aéroports saturés, au moyen d'un système d'attribution des créneaux plus économe en ressources, s'avèrera essentielle. Il conviendrait de revoir la façon dont la Commission traite des droits acquis («Granny Rights») concernant les créneaux. Bon nombre de ces droits ont été acquis il y a plus de cinquante ans et, depuis, bon nombre de changements se sont produits dans le secteur aérien et certaines compagnie aériennes ont fait faillite.

3.7 Les autorités aéronautiques nationales et les instances de contrôle devraient permettre aux aéroports d'avoir une plus grande flexibilité dans la gestion de la demande et de pouvoir moduler les taxes d'aéroport en fonction de la demande, par exemple en les majorant lors des périodes de pointe, notamment le matin et le soir, et en les minorant aux heures creuses, telles que le milieu de l'après-midi etc. Cela permettrait de régulariser les flux et de rendre plus intéressants pour les usagers les déplacements aux heures creuses.

3.8 L'analyse du fonctionnement du règlement en vigueur sur l'attribution des créneaux horaires a révélé que le système en place ne permet pas d'utiliser les maigres capacités de manière optimale dans les aéroports très fréquentés.

3.9 C'est pourquoi la Commission propose des modifications du règlement en vigueur de manière à pouvoir introduire, dans l'ensemble de l'UE, des mécanismes fondés sur le marché moyennant l'instauration de garanties en matière de transparence ou de concurrence non faussée, notamment une plus grande indépendance pour les coordonnateurs de créneaux. Ces modifications permettront de faire en sorte que les créneaux reviennent aux transporteurs capables d'en faire le meilleur usage.

3.10 Selon les estimations, si le système actuel d'allocation est modifié et utilise plus efficacement les ressources, les aéroports européens pourront accueillir jusqu'à 24 millions de passagers supplémentaires chaque année, ce qui signifierait plus de 5 milliards d'euros de bénéfices et jusqu'à 62 000 emplois d'ici 2025.

3.11 Le CESE fait observer que cette forte augmentation du nombre de passagers dans les aéroports qui, pour la Commission, résulterait de la modification envisagée du système d'allocation, concerne à l'évidence en premier lieu les volumes et la viabilité économique. Comme le nombre de créneaux ne va lui-même pas augmenter, la proposition consistant en particulier à étendre les mécanismes d'échange de créneaux avantagera avant tout les avions gros porteurs de grande capacité et les liaisons les plus fréquentées, qui sont en mesure de supporter des coûts supplémentaires. Le CESE estime qu'une telle évolution ne profiterait pas aux compagnies aériennes régionales desservant les lignes secondaires en Europe, qui jouent un rôle essentiel dans la politique de cohésion au sein de l'UE et dans les effets généraux de réseau du transport aérien. Elle profiterait probablement surtout aux compagnies aériennes qui sont les plus solides financièrement, dont bon nombre sont situées hors de l'UE. Le CESE demande par conséquent à la Commission d'analyser plus avant ces effets et le besoin éventuel de mesures à prendre pour y remédier, avant de procéder à un quelconque changement.

3.12 Il conviendrait d'examiner les opérations d'acquisition de certaines compagnies aériennes qui détiennent des créneaux enviables dans des aéroports tels qu'Heathrow notamment, ainsi que la nature de la concurrence entre compagnies aériennes, afin d'éviter que cette concurrence ne se réduise ou ne devienne déloyale.

3.13 La question de l'allocation des créneaux horaires pour les pistes et les problèmes associés de distorsions, de risques de dominance de certaines compagnies aériennes et de régions sous-desservies, résultent tous, comme mentionné précédemment, d'une capacité aéroportuaire inadéquate. Même si ces questions peuvent être gérées dans une certaine mesure, la seule solution viable à long terme est de s'attaquer à la question de la capacité inadéquate des aéroports.

4. Réduction du bruit/restrictions

4.1 La Commission européenne a proposé de modifier les règles régissant les restrictions de fonctionnement dues au bruit dans les aéroports, en vue d'assurer une prise en compte cohérente et raisonnable de «l'approche équilibrée» de l'OACI. Cette «approche équilibrée» tient compte de la nécessité de gérer le bruit dans et à proximité des installations aéroportuaires mais la recentre en tenant également compte des besoins des voyageurs. L'objectif ultime des modifications proposées est de maximiser la capacité des pistes dans les aéroports européens, de manière efficace et durable, et tous les décideurs au niveau de l'UE doivent garder en tête cet objectif lors de l'examen de ces propositions.

4.2 Cet objectif peut être réalisé de diverses manières par l'élimination des aéronefs les plus anciens, qui ne sont pas économes en carburant (se reporter à l'avis du CESE sur une «Nouvelle gestion aéroportuaire pour une réduction de CO2» (4)). Il convient d'encourager une utilisation accrue de l'énergie solaire pour les installations de climatisation et de chauffage, comme c'est déjà le cas dans les aéroports de Madrid et d'Athènes.

4.3 Un autre moyen déterminant pour limiter les nuisances sonores dues au trafic aérien tout en réduisant les coûts de carburant et les émissions polluantes, est de faire avancer la mise en œuvre du programme de ciel unique européen, en particulier le programme SESAR, afin de réduire les temps d'attentes inutiles en vue d'obtenir un créneau pour décoller ou atterrir.

4.4 La Commission propose donc des changements dans les règles actuelles concernant les restrictions d'exploitation liées au bruit afin que les autorités soient plus à même d'éliminer progressivement les aéronefs les plus bruyants des aéroports, ce qui est une étape importante pour atteindre l'objectif fixé par la Commission d'une utilisation la plus efficace possible de la capacité existante des pistes.

4.5 Pour toutes opérations d'atténuation des nuisances sonores, il convient de s'assurer que les considérations de sûreté priment. Le niveau des nuisances sonores autour des aéroports peut nécessiter la prise de mesures locales d'aménagement ainsi que la tenue d'un dialogue actif avec les résidents, tandis que l'impact sur la capacité d'un aéroport de diverses mesures restrictives, concernant par exemple les heures d'ouverture, peut avoir des conséquences importantes sur l'ensemble du système du transport aérien.

4.6 Le problème des nuisances sonores limite les horaires de fonctionnement de nombreux aéroports et a naturellement une incidence négative sur leur capacité, étant donné que par mauvais temps, on procède à des déroutements. Il convient d'utiliser de manière efficace les pistes disponibles de décollage et d'atterrissage. Il convient de tenir compte des résidents vivant à proximité immédiate des aéroports.

4.7 Les rapports obtenus par la surveillance des niveaux de bruit et de pollution dans les principaux aéroports devraient être publiés, ce qui rassurerait les habitants proches des installations, afin qu'ils ne soient pas soumis à des niveaux de bruit et de pollution excessifs. Les populations habitant aux alentours des aéroports doivent pouvoir disposer de toutes les sources d'information adéquates (relatives au bruit, à la qualité de l'air, etc.), afin d'être en mesure d'exprimer un avis sur tout changement envisagé. Le CESE suggère de créer des comités locaux d'information là où il n'en existe pas à l'heure actuelle.

4.8 Les nouvelles règles doivent prévoir une participation locale à la recherche de solutions aux problèmes de nuisances sonores. Le CESE invite la Commission à examiner si ces règles sont compatibles avec les objectifs de la directive sur la qualité de l'air (5).

5. Assistance en escale

5.1 Il est primordial d'aligner la capacité au sol et la capacité de l'espace aérien.

5.2 Depuis 2007, la création d'un cadre réglementaire pour le ciel unique européen se poursuit à un rythme soutenu. Un second paquet législatif a été adopté en 2009 afin de garantir la mise en place du ciel unique européen dès 2012. Aujourd'hui, le cadre est presque complet. Les aéroports, qui composent l'infrastructure de l'aviation civile au côté de la gestion du trafic aérien, forment l'un des piliers de cette architecture. Ils sont en effet indispensables au réseau et, si la capacité au sol fait défaut, c'est le projet de ciel unique dans son ensemble qui en pâtira.

5.3 De 2012 à 2014, seuls les services de navigation aérienne de route seront soumis à des objectifs de performance. La performance des services de navigation aérienne terminaux (à savoir dans les aéroports et aux alentours) sera, pour sa part, contrôlée dès 2012. Les retards sont également dus aux compagnies aériennes ou à leurs prestataires de services d'assistance en escale (pour les aspects techniques, l'embarquement etc.), aux aéroports (équipements etc.) ou à d'autres intervenants dans le processus de rotation.

5.4 À la lumière de ces conclusions, la Commission estime que la logique du système de performance devrait s'appliquer aussi aux aéroports dans leur ensemble, selon une véritable approche porte-à-porte et dans le but d'optimiser et d'intégrer toutes les phases d'un vol, d'un aéroport à l'autre. La surveillance des performances ne devrait pas se limiter à la tour de contrôle. Elle devrait être également renforcée au sol. Les services d'assistance en escale sont indispensables pour augmenter la capacité des aéroports, sans recourir à de grandes dépenses d'investissement.

5.5 Les aéroports participent aussi au volet technologique du ciel unique européen: le programme SESAR. Ce dernier dispose du potentiel permettant d'accroître la capacité des aéroports et donc d'accueillir la demande supplémentaire et de réduire le nombre de retards ou d'annulations de vols.

6. Amélioration des services d'assistance en escale

6.1 Même si les services d'assistance en escale ne sont pas toujours visibles, c'est de leur qualité que dépend le vécu des passagers, tant dans l'aéroport que durant le vol. Qu'il s'agisse de bien accueillir les passagers à l'aéroport et de s'occuper de leurs bagages, de la manutention du fret et du courrier, de préparer correctement les avions (nettoyage de la cabine par exemple) ou de veiller aux fonctions vitales pour la sécurité de l'exploitation d'un vol (dégivrage de l'avion par exemple), les services d'assistance en escale sont indispensables pour assurer le confort, la fiabilité, la sécurité et le bon rapport qualité-prix des vols.

La directive initiale de 1996 sur l'assistance en escale visait principalement à ouvrir l'accès au marché de l'assistance en escale et a fait naître des marchés de plus en plus dynamiques dans ce domaine. Il subsiste cependant de grandes divergences entre les États membres en ce qui concerne le degré de concurrence dans des services restreints et le régime d'accès.

6.2 Tout règlement s'appliquant aux services d'assistance en escale doit prévoir des dispositions relatives à la sécurité et l'efficacité de ces services, dans l'intérêt de tous les usagers des installations aéroportuaires. Ces services devraient prendre en compte les aspects environnementaux.

6.3 La manutention des équipements de mobilité, des dispositifs médicaux et d'autres types d'appareils indispensables aux personnes handicapées doit être effectuée selon les meilleures normes de qualité possibles. La détérioration de ces équipements est susceptible de porter préjudice aux passagers handicapés car elle peut entraîner des risques médicaux et de graves limitations de leur mobilité. Il convient donc d'envisager, entre autres mesures à cet égard, une formation spécifique du personnel au sol, des dérogations aux règles générales en matière d'assistance bagages et des compensations financières suffisantes en cas de détérioration de ce type d'équipement.

6.4 Il importe, dans l'intérêt des compagnies aériennes, des exploitants aéroportuaires et des services d'assistance en escale, de maintenir à un niveau raisonnable les prix facturés pour les services rendus.

6.5 Le CESE partage le point de vue exposé par la Commission dans sa proposition de règlement, à savoir que la situation actuelle du marché des services d'assistance en escale n'est pas satisfaisante et que le cadre juridique de 1996 n'est plus suffisant. Les services d'assistance en escale ne sont pas assez efficaces. En raison de l'absence de critères d'accès au marché suite à la directive 96/67/CE, des différences de qualité notables subsistent entre les aéroports de l'UE. Le CESE soutient l'objectif de l'amélioration de la capacité et de la qualité sur ce marché, en s'appuyant sur la concurrence, une prise de décision publique indépendante et l'harmonisation des procédures.

Dans un secteur à forte intensité de main d'œuvre, tel que les services d'assistance en escale, certaines questions importantes d'ordre social doivent être examinées. Le système d’appels d’offres a une incidence sur les conditions de travail et favorise les changements fréquents de personnel. Les critères s'appliquant aux procédures d'habilitation et d'attribution doivent garantir la rétention d'un personnel bien formé et son recrutement si nécessaire, et éviter que la situation de concurrence soit obtenue au prix de salaires toujours plus bas. Le principal critère d'attribution des contrats doit être la qualité des services associée à des prix raisonnables. Il convient d'améliorer la proposition de la Commission en ce qui concerne les critères d'attribution.

6.6 Il ne conviendrait d'habiliter un plus grand nombre de prestataires de services que si on peut écarter l'hypothèse d'une baisse de la qualité et que si des règles juridiquement contraignantes sont entrées en vigueur pour éviter le dumping salarial et assurer le transfert des membres du personnel dans les mêmes conditions en cas de changement de prestataire de services ainsi que la vérification des compétences nécessaires chez tous les travailleurs, ce qui comprend les procédures d'habilitation du personnel en matière de sécurité.

6.7 Des incidents majeurs entraînant des perturbations critiques des vols, comme la crise provoquée par les cendres volcaniques et les fortes chutes de neige qui ont désorganisé le fonctionnement des principaux aéroports pivots, ont mis en évidence la nécessité de renforcer la coordination des opérations au sol pour les aéroports européens et pour l’ensemble du réseau, ainsi que les droits des passagers.

6.8 Le CESE accueille favorablement l'objectif de standardisation de la qualité des services d'assistance en escale dans les aéroports de l'UE. Cette réforme devrait également contraindre les compagnies aériennes à assurer les correspondances interlignes pour tous les bagages à un tarif raisonnable, quel que soit le transporteur aérien utilisé. Cela devrait accélérer le transit des passagers et aider ces derniers. Il convient de renforcer la sécurité et la protection contre le vol du contenu des bagages enregistrés. Il convient également d'établir des dispositions pour l'application des normes de qualité, pour que les nouveaux systèmes puissent être mis en œuvre avec succès.

6.9 La garantie d'un accès équitable aux infrastructures aéroportuaires pour les compagnies aériennes, à un prix équitable, contribue grandement à l’efficacité du système global de transport aérien. L'émergence de la concurrence entre les aéroports a joué un rôle important pour y aboutir et une autre étape importante a été franchie en 2009 dans l’Union européenne, avec l'adoption de la directive sur les redevances aéroportuaires, qui établit des normes minimales communes pour la fixation des redevances perçues auprès des compagnies aériennes pour l'utilisation des infrastructures aéroportuaires nécessaires à l'exploitation des vols.

6.10 Les aéroports accueillant plus de cinq millions de passagers par an devraient être autorisés à disposer d'au moins trois prestataires de services d'assistance en escale, une fois que les mesures proposées par le CESE dans le présent avis concernant la sécurité, la qualité et la situation sociale des travailleurs seront instaurées et produiront leurs effets. Les compagnies aériennes devraient avoir toute latitude pour organiser comme elles le souhaitent leur «auto-assistance en escale», tout en tenant compte des normes de qualité et de sûreté.

7. Efficacité des aéroports et de la gestion des pistes

7.1 L'efficacité des aéroports et de la gestion des pistes dépendra, dans une mesure non négligeable, de la gestion des opérations d'assistance en escale.

7.2 Les aéroports constituent une interface essentielle entre les passagers et les compagnies aériennes, et la qualité des services fournis dans les aéroports est un élément capital de l'expérience vécue par les passagers et les compagnies aériennes. Les recettes provenant des boutiques et des restaurants des aérogares sont largement utilisées pour financer les opérations au sol des compagnies aériennes (frais d'utilisation des pistes, de stationnement, etc.). En 2009, les coûts liés aux compagnies aériennes ne représentaient que 29 % des coûts de fonctionnement des aéroports (pour ne rien dire des frais de capital). Ce modèle assure que les frais demandés aux compagnies aériennes restent compétitifs, ce qui leur permet de maintenir et de développer des services qui, en définitive, sont utiles aux passagers. Il convient de continuer à inciter les aéroports à maximiser ces recettes et à fournir des services de vente au détail adaptés aux besoins des passagers.

7.3 Promouvoir l'accessibilité et l'efficacité des installations aéroportuaires par le moyen de liaisons ferroviaires est une nécessité cruciale pour tout aéroport qui se veut efficace. Tandis que les aéroports de petite dimension peuvent rationnaliser les moyens d'accès grâce à un réseau bien organisé de bus, l'utilisation du réseau ferroviaire est une solution supplémentaire et durable pour les aéroports plus importants ou qui disposent déjà de voies ferrées à proximité des terminaux. Dans la mesure du possible, il conviendrait de fournir des services de transport par voie maritime et fluviale vers les aéroports, comme pour Schiphol, Nice et de nombreux autres.

8. Sûreté

8.1 Le «système de sûreté à guichet unique» d'ores et déjà approuvé par la Commission doit être appliqué sans délais dans tous les aéroports de l'Union (se reporter à l'avis du CESE sur «La sécurité de l'aviation pour les passagers») (6).

8.2 Le deuxième objectif concerne les redevances liées à la sûreté. Depuis 2002, le cadre juridique de l’Union européenne impose aux États membres des exigences plus strictes en matière de sûreté dans les aéroports. À l'heure actuelle, les mécanismes de recouvrement des coûts de sûreté aérienne sont réglementés au niveau national.

8.3 Il convient d'assurer la transparence des frais de réservation en ligne, tels que ceux liés à la sécurité, comme l'exige l'avis du CESE sur les «Droits acquis des usagers des transports aériens» (7). Lorsqu'un passager n'utilise pas son billet, il ne devrait avoir à sa charge qu'un tarif minimal et les éléments du prix du billet que la compagnie aérienne n'est pas tenue de payer devraient être remboursés au passager.

8.4 Les contrôles de sûreté sont souvent jugés fastidieux par les passagers, par les entreprises du secteur aérien et par les aéroports. Un équilibre est nécessaire entre les impératifs de sécurité et la volonté de rendre les voyages plus aisés (se reporter à l'avis du CESE sur «L'utilisation de scanners de sûreté dans les aéroports de l'UE» (8)). Il y a lieu d'établir des normes européennes communes afin de garantir la transparence et l'exhaustivité des contrôles de sécurité qui s'appliquent aux passagers aériens qui utilisent un équipement de mobilité ou des appareillages médicaux, ainsi que le respect de la dignité personnelle des passagers en question.

8.5 L'interdiction actuelle des liquides et des gels dans les bagages à main doit être levée pour le mois d'avril 2013: les passagers seront autorisés à emporter des liquides à bord des avions moyennant un contrôle d'inspection dans les aéroports de l'Union européenne. Il y a lieu de définir plus clairement l'ensemble des droits des usagers des transports aériens et d'appliquer uniformément les règles relatives aux bagages à main, en respectant les droits des passagers à faire des achats avant de monter à bord.

8.6 La technologie des scanners connaît des progrès rapides et permet de faciliter les opérations de sûreté pour les passagers et les aéroports - par exemple en réduisant les fouilles manuelles. En ce qui concerne les passagers, elle ne doit cependant pas porter atteinte aux droits fondamentaux en matière de respect de la dignité humaine (9).

8.7 Aux États-Unis, le gouvernement étendra cette année à 28 aéroports son programme de filtrage accéléré connu sous le nom de «vérification avant le vol». Ce programme est actuellement en place dans 7 aéroports. Il permet aux voyageurs fréquents et aux passagers appartenant à un système de «voyageurs de confiance» de ne pas avoir à enlever leurs chaussures, ceintures et manteaux lorsqu'ils passent le dispositif de sécurité. Il conviendrait d'envisager l'application de ce système dans les aéroports européens.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 100 du 30.4.2009, pp. 39-43.

(2) JO C 24 du 28.1.2012, p. 125.

(3) JO C 309 du 16.12.2006, pp. 133-134.

(4) JO C 204 du 9.8.2008, pp. 39-42.

(5) JO C 152 du 11.6.2008, pp. 1-44.

(6) JO C 100 du 30.04.2009, pp. 39-43.

(7) JO C 24 du 28.01.2012, p. 125.

(8) JO C 107 du 6.4.2011, pp. 49 à 52.

(9) Idem.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/179

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en place et l'exploitation des systèmes européens de radionavigation par satellite»

COM(2011) 814 final — 2011-392-COD

(2012/C 181/32)

Rapporteur: M. McDONOGH

Le 15 décembre 2011, le Parlement européen et le 20 janvier 2012, le Conseil de l'Union européenne ont décidé, conformément à l'article 172 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en place et l'exploitation des systèmes européens de radionavigation par satellite»

COM(2011) 814 final — 2011/-392 (COD).

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructure, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 167 voix pour et 4 abstentions.

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le Comité accueille favorablement la proposition de la Commission concernant un règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en place et l'exploitation des systèmes européens de radionavigation par satellite. Le succès des programmes GNSS européens (Global Navigation Satellite Systems - systèmes mondiaux de radionavigation par satellite) est une condition essentielle de la prospérité et de la sécurité futures de l'Union européenne. Nous soutenons la proposition de la Commission visant à remplacer le règlement (CE) no 683/2008 par un nouveau règlement prévoyant les modalités de financement et de gouvernance des programmes Galileo et EGNOS.

1.2 Le Comité soutient fermement l'objectif du programme Galileo qui est de créer le premier système mondial de radionavigation par satellite (GNSS) placé sous contrôle civil et entièrement indépendant des autres systèmes existants, afin de fournir des services GNSS ininterrompus et d'offrir ainsi un avantage stratégique à l'Europe. La radionavigation par satellite est déjà un service d'utilité publique essentiel pour les transports, l'industrie et les citoyens européens, et il est inacceptable que nous soyons actuellement aussi dépendants du GPS américain et du GLONASS russe pour la localisation, la navigation et la synchronisation. Les services GNSS européens doivent être fournis sur la base d'une infrastructure européenne dont la fiabilité ne dépend pas des priorités des autorités militaires américaines, russes ou chinoises.

1.3 Étant donné que 6 à 7 % du PIB de l'UE-27, soit 800 milliards d'euros, dépendent déjà du système de GPS américain (selon le résumé de l'analyse d'impact concernant le système européen de radionavigation par satellite, accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la poursuite de la mise en œuvre des programmes européens de navigation par satellite (2014-2020) - SEC(2011) 1447 final, du 30.11.2011), le Comité se félicite que le règlement mette l'accent sur l'interopérabilité entre les systèmes Galileo et GPS. Le CESE estime toutefois que, parallèlement aux efforts d'interopérabilité, l'Europe devrait mener une politique agressive visant à remplacer le GPS par les technologies Galileo et EGNOS, qui deviendraient ainsi les technologies de base pour le GNSS en Europe.

1.4 Le CESE recommande que le potentiel d'innovation du GNSS européen soit fortement mis en valeur dans le programme de recherche et d'innovation de l'UE, Horizon 2020 (programme d'investissement dans la recherche et l'innovation de l'UE pour la période 2014-2020, doté d'un budget de 80 milliards d'euros). Les systèmes de navigation par satellite seront d'une valeur considérable pour l'innovation technologique et peuvent générer d'importants bénéfices macroéconomiques pour l'Union.

1.5 Il est essentiel de parvenir à mettre en œuvre et à gérer avec succès les programmes GNSS européens Galileo et EGNOS, afin de concrétiser l'objectif d'une croissance intelligente, durable et inclusive décrite dans la stratégie Europe 2020 (EUROPE 2020 – Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive – COM(2010) 2020). Le Comité prend note que, selon l'analyse coûts-bénéfices de la Commission (analyse d'impact accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la poursuite de la mise en œuvre des programmes européens de navigation par satellite (2014-2020) - SEC(2011) 1446 final), les programmes GNSS proposés généreront 68,63 milliards d'euros de bénéfices nets pour l'Union pendant le cycle de vie 2014-2034 du système (soit 116,88 milliards d'euros à prix constants en appliquant le taux d'actualisation standard de 4 % par an, conformément aux lignes directrices de l'UE concernant l'analyse d'impact).

1.6 Si le CESE soutient les objectifs stratégiques du GNSS européen et la proposition de règlement pour la mise en place et l'exploitation de ces systèmes, il tient néanmoins à exprimer ses préoccupations quant à la manière dont l'Europe a géré les programmes à ce jour, compte tenu des retards considérables, de l'escalade des coûts et des pertes de bénéfices qui en ont résulté. Le Comité espère que la proposition de règlement permettra de fournir l'appui politique ainsi que le cadre et les structures de gestion nécessaires pour mettre en œuvre le GNSS européen, tel qu'il est envisagé, et en retirer les bénéfices attendus.

1.7 Le Comité relève que 19,5 % des bénéfices financiers résultant du programme de GNSS européen seront issus de la croissance du marché en aval des applications européennes du GNSS (analyse d'impact accompagnant la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la poursuite de la mise en œuvre des programmes européens de navigation par satellite (2014-2020) - SEC(2011) 1446 final). À cet égard, le Comité attire l'attention de la Commission sur son avis du 16 février 2011 portant sur le «Plan d'action relatif aux applications basées sur le système mondial de radionavigation par satellite (GNSS) (1)». Le Comité demande plus particulièrement que l'agence du GNSS européen élabore un plan d'exploitation détaillé afin d'accroître ce marché essentiel.

1.8 Le Comité estime qu'il est urgent d'appliquer aux systèmes européens de radionavigation par satellite une stratégie de marketing offensive et un leadership commercial affirmé, soutenus par des investissements appropriés dans les programmes de commercialisation. Le développement commercial d'EGNOS et de GALILEO est une condition cruciale de leur succès à long terme; il est indispensable de faire connaître au marché la valeur du GNSS, et de promouvoir son utilisation. Trop peu a été fait à ce jour pour relever ce défi essentiel et complexe.

1.9 Le CESE se félicite que la Commission insiste sur la nécessité d'une saine gestion financière des programmes, dont le coût a été évalué à 7,89 milliards d'euros à prix courants pour le prochain cadre financier 2014-2020. Pour le Comité, il est satisfaisant que le règlement précise que la Commission européenne doit gérer les fonds alloués aux programmes et superviser la mise en œuvre de l'ensemble des activités relevant de ces derniers, y compris celles qui sont déléguées tant à l'Agence du GNSS européen qu'à l'Agence spatiale européenne. De même, il accueille favorablement les plans de la Commission visant à mettre en place un mécanisme de gestion des risques et des outils de gestion afin de minimiser la probabilité de dépassement des coûts liés aux programmes.

1.10 Néanmoins, le CESE prend note également de l'avertissement de la Commission, qui précise que les investissements dans les technologies de navigation par satellite présentent un degré élevé d'incertitude et des risques qui rendent complexe la tâche de prévoir avec exactitude les coûts des programmes. Dès lors, sans préjudice des conventions de délégation (conformément au règlement (CE, Euratom) no 1605/2002, notamment son article 54), le Comité recommande que la Commission organise chaque mois des réunions de gestion tant avec l'Agence du GNSS européen qu'avec l'Agence spatiale européenne, afin de suivre les avancées des programmes et de traiter sans délai tout problème éventuel. Par ailleurs, ces deux agences devraient faire parvenir à la Commission européenne, chaque trimestre au minimum, des rapports de gestion et des comptes détaillés.

1.11 Le Comité invite la Commission à se référer aux avis qu'il a précédemment élaborés au sujet de Galileo, d'EGNOS et de la stratégie Europe 2020 (2).

2. Contexte

2.1 Les technologies relatives aux systèmes mondiaux de navigation par satellite (GNSS), capables de fournir des mesures de position, de vitesse et de temps précises et extrêmement fiables, sont fondamentales pour réaliser des gains d'efficacité dans de nombreux secteurs de l'économie et domaines de la vie quotidienne des citoyens.

2.2 En attendant que Galileo devienne opérationnel, l'Europe doit utiliser les services de navigation par satellite du GPS américain ou du GLONASS russe pour la localisation, la navigation et la synchronisation. On estime que la dépendance de l'Europe vis-à-vis du système GPS représente 6 à 7 % du PIB de l'UE-27, soit 800 milliards d'euros (SEC(2011) 1447 final, du 30.11.2011). Pour autant, les opérateurs militaires de ces systèmes ne peuvent aucunement garantir le maintien d'un service ininterrompu.

2.3 Bien que le programme Galileo ait été principalement développé pour répondre à un besoin d'indépendance en matière de radionavigation par satellite planétaire, l'interopérabilité avec les systèmes de navigation par satellite existants et futurs, en particulier le GPS américain, constitue une valeur ajoutée importante.

2.4 Le programme GALILEO a été mis en chantier dans le but d'établir un système global européen indépendant de navigation par satellite (GNSS).

2.5 EGNOS est un système de renforcement satellitaire régional pour l'Europe, qui améliore les signaux en provenance des systèmes existants de navigation par satellite, tels que le GPS.

2.6 Galileo, le programme européen de navigation par satellite, a été lancé en 2001. À l'origine, le projet reposait sur un partenariat public-privé avec l'entreprise commune Galileo constituant une plateforme commune de gestion et de financement. En 2006, l'entreprise commune a été remplacée par l'Agence du GNSS européen (connue précédemment sous l'appellation «autorité de surveillance du GNSS européen») chargée de gérer les aspects des programmes GNSS européens liés à l'intérêt public. L'Agence spatiale européenne était responsable de la gestion technique et de la mise en œuvre des programmes GNSS.

2.7 Adopté en 2008, le règlement GNSS (3) faisait de l'UE la seule organisation politique chargée de diriger et de financer en totalité la politique européenne de GNSS. Le règlement GNSS fixait le financement par l'UE des programmes Galileo and EGNOS pour la période 2007-2013. Le budget de 3,4 milliards d'euros était ventilé entre la fin de la phase de développement de Galileo, la phase de déploiement de Galileo et l'exploitation d'EGNOS.

2.8 La proposition de la Commission relative au prochain cadre financier pluriannuel pour le budget de l'UE 2014-2020 (COM(2011) 500 final du 29.6.2011 - Un budget pour la stratégie Europe 2020) prévoit que les programmes GNSS soient entièrement financés sur le budget de l'UE, à concurrence de 7 milliards d'euros en prix constants de 2011.

2.9 Les avancées dans la mise en œuvre des programmes européens de navigation par satellite sont entravées par deux problèmes essentiels:

1)	en raison des surcoûts et des retards dans la mise en œuvre du système, le GNSS devant être établi dans le cadre du programme Galileo ne sera pas entièrement opérationnel en 2013 comme prévu;

2)	le règlement GNSS de 2008 ne prévoyant pas le cadre de financement et de gouvernance des programmes Galileo et EGNOS pour la période post-2013, il est nécessaire d'établir une nouvelle base juridique pour que les systèmes puissent être opérationnels, entretenus et gérés à long terme.

2.10 La proposition de la Commission aborde ces problèmes en créant un nouveau règlement visant à remplacer le règlement (CE) no 683/2008, prévoyant ainsi la structure de financement et de gouvernance en vue de la mise en œuvre et de l'exploitation réussies des programmes Galileo et EGNOS.

2.11 En ce qui concerne l'infrastructure, l'analyse coûts-bénéfices jointe à la proposition montre que la solution optimale consiste à déployer la constellation de 30 satellites prévue à l'origine, en simplifiant néanmoins l'infrastructure terrestre. Cette solution permettrait au GNSS de fournir l'ensemble des services prévus et des bénéfices initialement envisagés, à la seule différence que l'intégralité du «service de sauvegarde de la vie» (safety of life) ne serait disponible qu'en interopérabilité avec le GPS américain (le service «Safety-of-life» d'EGNOS permet aux aéronefs d'effectuer des approches précises et accroît ainsi la sûreté de la navigation aérienne. Il contribue également à réduire les retards, les détournements et les annulations de vols. Par ailleurs, il permet aux aéroports d'augmenter leurs capacités et de réduire les coûts d'exploitation. Enfin, il contribue à la réduction des émissions de CO2 dans le secteur aérien).

2.12 Pour ce qui est du cadre de gouvernance, la meilleure solution consiste à ajouter à l'actuel mandat de l'Agence du GNSS européen, recouvrant les questions de sécurité et les aspects commerciaux, les tâches de gestion de programme de la phase d'exploitation. La Commission européenne conservera la responsabilité de la gestion des fonds alloués aux programmes, et supervisera la mise en œuvre de l'ensemble des activités relevant de ces derniers, notamment celles qui sont déléguées tant à l'Agence du GNSS européen qu'à l'Agence spatiale européenne.

3. Observations générales

3.1 Les programmes EGNOS et Galileo exigent un leadership affirmé et le soutien total et sans équivoque de l'UE pour permettre de réparer le préjudice, en matière de confiance des marchés, causé par l'effondrement de l'entreprise commune Galileo en partenariat public-privé. La dotation budgétaire pour la période 2014-2020 et la proposition de règlement soumise par la Commission sont un bon début; il sera néanmoins nécessaire, dès à présent, de faire preuve d'une gestion saine et d'apporter aux programmes un soutien politique cohérent afin de renforcer la confiance des marchés.

3.2 L'Europe doit accélérer le rythme du déploiement et du développement commercial du GNSS, à plus forte raison si l'on considère le coût du retard accusé par Galileo et la concurrence toujours plus forte des États-Unis, de la Russie et de la Chine. La Chine s'emploie à convertir son système de navigation par satellite à usage militaire Beidou en système mondial, le dénommé COMPASS, dans le but d'offrir des services concurrentiels à usage civil dans le monde entier, d'ici 2020, y compris en Europe. GALILEO et EGNOS doivent devenir, le plus rapidement possible, la norme GNSS en Europe.

3.3 Les systèmes européens de navigation par satellite devraient représenter un volet important du programme de recherche et d'innovation Horizon 2020. La création de nouveaux produits et services reposant sur le GNSS européen permettra non seulement de stimuler une croissance intelligente, mais soutiendra également le développement durable en contribuant à accroître l'efficacité énergétique et en réduisant l'impact environnemental du développement économique.

3.4 Tout en respectant les lois de la concurrence mondiale, il serait peut-être souhaitable de déterminer des mesures européennes susceptibles de favoriser le choix des technologies Galileo par rapport à des technologies moins performantes, notamment pour les applications qui exigent une confiance dans la continuité du service ou des niveaux élevés de précision et d'intégrité, ou bien encore qui comportent des contraintes de sécurité.

3.5 Étant donné l'importance des jeux de composants des récepteurs dans une stratégie de pénétration du marché et de développement d'applications, il est d'une importance critique de développer des jeux de composants de récepteurs à bas prix ayant la double fonction GPS + Galileo (un jeu de composants [en anglais, chipset ou chip set] est un groupe de circuits intégrés [ou puces] conçus pour fonctionner ensemble. Ils sont généralement commercialisés comme un seul et même produit. Un jeu de composants est habituellement conçu pour fonctionner avec une famille spécifique de microprocesseurs. Le jeu de composants contrôle les communications entre le processeur et les appareils périphériques, c'est pourquoi il joue un rôle fondamental dans la définition des performances du système). Il conviendrait d'orienter tout spécialement les dépenses de R&D vers cet objectif.

3.6 Il faut prévoir une stratégie permettant de cerner les effets de courbe d'apprentissage de la production de masse, qui revêt une importance critique pour la fabrication à faible coût de jeux de composants pour les récepteurs, de sorte que les jeux de composants ayant la double fonction GPS/Galileo puissent concurrencer au niveau des coûts les jeux de composants ne recevant que les signaux GPS.

3.7 Afin d'assurer la croissance du marché en aval des applications et produits européens du GNSS, l'agence du GNSS européen doit disposer d'une stratégie agressive de développement commercial, menée par une équipe hautement qualifiée.

3.8 Il y aurait lieu de développer pour EGNOS/Galileo une stratégie de marque à l'échelle mondiale, permettant d'harmoniser les objectifs, de mettre en exergue la valeur de la marque, de simplifier les communications sur le marché et de clarifier les priorités en matière de commercialisation.

3.9 Les technologies et services Galileo mis sur le marché doivent toujours répondre aux normes de qualité les plus élevées. Un contrôle rigoureux de la qualité doit être maintenu en ce qui concerne le développement technologique et l'application au niveau de l'utilisateur final.

3.10 Malheureusement, certains produits EGNOS de la première heure n'ont pas présenté la qualité technique nécessaire pour répondre aux exigences des clients. Dans le cadre d'une stratégie de marque, il importe de développer un label de qualité pour toutes les technologies EGNOS/Galileo approuvées, afin de protéger la réputation de la marque contre toute atteinte.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO C 107 du 6.4.11, p. 44.

(2) JO C 221 du 8.9.2005, p. 28; JO C 317 du 23.12.2009, pp. 103–104 et JO C 107 du 6.4.2011, pp. 44-48.

(3) JO L 196 du 24.8.2008, p. 1.

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/183

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquaculture»

COM(2011) 416 final,

la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — La réforme de la politique commune de la pêche»

COM(2011) 417 final,

la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche»

COM(2011) 424 final,

et la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche»

COM(2011) 425 final

(2012/C 181/33)

Rapporteur: M. Gabriel SARRÓ

Corapporteur: M. Franco CHIRIACO

Le 1er septembre 2011, le 13 septembre 2011 et le 5 octobre 2011 respectivement, le Conseil et le Parlement européen d'une part, pour les propositions COM(2011) 416 final et COM(2011) 425 final et conformément à l'article 43 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et la Commission d'autre part, pour les propositions COM(2011) 417 final et COM(2011) 424 final et conformément l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ont décidé de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquaculture»

COM(2011) 416 final,

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. La réforme de la politique commune de la pêche»,

COM(2011) 417 final, la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêche»,

COM(2011) 424 final,

et la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêche»

(COM(2011) 425 final.

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 152 voix pour, 5 voix contre et 14 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE rejoint la Commission sur la nécessité de proposer une révision simultanée de la politique commune de la pêche (PCP) et de l'organisation commune des marchés (OCM), ce qui renforce la nécessaire intégration, la cohérence et la coordination entre l'exploitation, la transformation et la commercialisation de la pêche, des produits de l'aquaculture et des fruits de mer.

1.2 Dans les grandes lignes, le CESE marque son accord avec les objectifs tant généraux que spécifiques de la proposition à l'examen ainsi qu'avec ses principes de bonne gouvernance. La PCP doit garantir que les activités de la pêche et de l'aquaculture créent des conditions environnementales, économiques et sociales durables à long terme, capables de garantir la disponibilité de denrées alimentaires tout en appliquant le principe de précaution et une approche écosystémique.

1.3 Cependant, le CESE estime que la proposition de règlement ne précise pas les mesures de gestion de la pêche nécessaires pour rétablir pleinement et maintenir les stocks halieutiques à des niveaux supérieurs à ceux susceptibles de permettre un rendement maximal durable (RMD), garantir aux citoyens la disposition de produits de la pêche et de l'aquaculture sains et de qualité, contribuer à la prospérité des communautés de pêcheurs et à la rentabilité des entreprises de production et de transformation et offrir des emplois attrayants et plus sûrs.

1.4 Le CESE est favorable aux normes générales d'accès aux eaux de l'UE, déjà en vigueur, qui bénéficient davantage aux communautés de pêche locales.

1.5 Le CESE est favorable aux types de mesures de conservation et de mesures techniques proposées, lesquelles devront s'adapter aux différentes pêcheries.

1.6 Le CESE soutient la proposition d'établir des plans pluriannuels avec l'objectif de maintenir ou restaurer, dans la mesure du possible, tous les stocks halieutiques au-dessus des niveaux permettant de produire le RMD d'ici 2015. Cet objectif, quoique louable, est difficile à réaliser dans le cas des pêcheries mixtes; aussi le CESE demande-t-il à la Commission de prévoir des solutions pratiques pour résoudre les problèmes qui peuvent apparaître dans ces pêcheries.

1.7 Le CESE estime prioritaire que les États membres, appuyés par la Commission, dotent les organismes scientifiques des moyens nécessaires leur permettant de répondre de manière appropriée aux besoins en matière de recherche appliquée et de couvrir toutes les espèces marines commercialement exploitées, les espèces associés et dépendantes, ainsi que leur environnement.

1.8 En ce qui concerne la politique d'interdiction des rejets, le CESE estime qu'il s'agit d'un objectif souhaitable, mais plaide en faveur d'une approche plus progressive et plus proportionnelle fondée sur une réduction progressive des rejets, qui promeuve et qui encourage la sélectivité des engins de pêche, des mesures destinées à valoriser la pêche moyennant une transformation de ses produits pour leur donner davantage de valeur ajoutée, et la recherche de débouchés commerciaux, en adaptant les infrastructures des navires et des ports de pêche.

1.9 Le CESE estime que la proposition n'approfondit pas assez la régionalisation et ne laisse apparaître aucune mesure allant dans le sens de la décentralisation.

1.10 S'agissant de la stabilité relative et de son application pour la répartition des possibilités de pêche entre États membres, le CESE insiste sur la nécessité d'actualiser ce critère qui est dépassé et ne reflète pas la réalité actuelle des flottes de pêche et des zones fortement dépendantes de la pêche. En outre, le Comité suggère que la répartition des possibilités de pêche devrait, une fois la stabilité relative actualisée, reposer en premier lieu sur une série de critères environnementaux, économiques et sociaux transparents

1.11 Le Comité estime que la proposition visant à introduire un système de concessions de pêche transférables est confuse et que la Commission devrait clarifier l'interprétation des articles la concernant, notamment s'agissant de la définition de «critères transparents et objectifs» pour l'attribution des concessions de pêche. Le Comité demande en outre que l'on prenne en compte l'incidence de cette mesure sur les emplois et que l'on prévoie des mesures spécifiques pour les pêcheurs salariés.

1.12 S'agissant de la gestion de la capacité de pêche, le CESE considère que la Commission devrait procéder, au plus tard en 2014, à une évaluation minutieuse de la capacité de pêche, portant sur la puissance et le tonnage, mais aussi sur les types d'engins et autres caractéristiques des navires, et que, sur la base de cette évaluation, les États membres devraient être tenus d'adapter leur capacité de pêche aux ressources disponibles.

1.13 Le Comité considère que pour la gestion écosystémique des pêcheries, il est fondamental que lors de la collecte des données, l'on cherche à obtenir le plus possible de données environnementales, conformément à la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» et aux critères de bon état écologique (BEE).

1.14 Le CESE partage pour l'essentiel les propositions de la Commission concernant la dimension extérieure de la PCP. Toutefois, il se dit préoccupé par certains des aspects évoqués au paragraphe 3.7.9 du présent avis.

1.15 Le CESE se félicite que la Commission reconnaisse la dimension européenne commune de la politique de l'aquaculture; il demande que soit renforcé le contrôle de l'environnement et que soit élaboré un cadre administratif souple ainsi qu'un espace juridique unique pour le développement d'une aquaculture durable qui permette la fixation de la population et la création de richesse dans les zones périphériques non urbaines, tout en garantissant pleinement, parallèlement, le respect, la compatibilité et l'intégration sur le plan environnemental.

1.16 S'agissant du nouvel instrument financier, le CESE estime que l'on devrait valoriser le rôle des pêcheurs et de leurs communautés dans le développement durable des zones côtières, en prévoyant des mesures sociales, notamment d'aides en cas de perte d'emploi et d'aides à la formation et à la reconversion des travailleurs, en mettant l'accent sur les jeunes et les femmes.

1.17 Le CESE déplore que la dimension sociale, envisagée dans toutes les phases de la pêche et de l'aquaculture (production, transformation et commercialisation), ne soit pas présente dans la proposition sous la forme de mesures concrètes destinées à améliorer les conditions de vie et de travail; il considère qu'il convient d'encourager la participation des partenaires sociaux au niveau approprié.

1.18 Le CESE demande à la Commission de prendre en considération les exigences diverses manifestées par les différents acteurs du secteur. La réforme de la PCP devra répondre tant aux besoins des armateurs qu'à ceux des équipages.

1.19 Le CESE estime qu'il est trop simpliste de définir la pêche artisanale en se basant uniquement sur le critère de la longueur des navires, et que cela assimile de fait une partie énorme de la flotte artisanale à la pêche industrielle.

1.20 Le CESE est favorable aux objectifs et principes qui sous-tendront le nouveau règlement sur l'organisation commune des marchés et invite la Commission à prendre en compte les observations formulées par le Comité dans le présent avis.

1.21 Le CESE, soucieux d'éviter la concurrence déloyale sur le marché de l'UE, réclame que les produits importés soient soumis aux mêmes conditions que les produits européens en matière d'exigences sanitaires, d'hygiène et de contrôle, y compris une traçabilité intégrale «depuis la capture/la cueillette jusqu'à l'assiette», et demande que des contrôles complets tant aux frontières qu'en matière d'origine garantissent le respect de ces normes qui contribuent à la sécurité des aliments. À cet égard, le Comité estime que les différentes Directions générales de la Commission européenne devraient élaborer une approche cohérente.

1.22 Le CESE fait valoir que toutes les propositions mentionnées ci-avant concernent également la pêche et l'aquaculture en eau douce et il appelle la Commission européenne à tenir compte de manière équilibrée des spécificités de ces dernières.

2. Historique

2.1 Historique du règlement relatif à la PCP («Règlement de base»)

2.1.1 La PCP, inaugurée en 1983, est demeurée, moyennant quelques légères modifications, en vigueur pendant 20 ans, jusqu'à ce que le règlement (CE) no 2371/2002 la réforme en profondeur. En 2009, la Commission a analysé le fonctionnement de la PCP réformée et est parvenue à la conclusion qu'en dépit des progrès réalisés, les objectifs relatifs à la mise en place d'une pêche durable à tous les niveaux (environnemental, économique et social) n'avaient pas été atteints et que les stocks de nombreuses espèces étaient surexploités.

2.1.2 Cette conclusion apparaît dans le livre vert (1) sur la réforme de la politique commune de la pêche. Le CESE, dans son avis sur cette question, qui a été approuvé à une large majorité, «recommande que les mesures adoptées servent à sauvegarder l'emploi et la cohésion territoriale et que les objectifs stratégiques permettent de maintenir un équilibre entre les piliers économique, social et environnemental, en garantissant et en encourageant un comportement responsable et durable de tous les maillons de la chaîne de l'activité pêche.» Les thèmes sur lesquels il conviendra d'insister davantage dans la future réforme de la PCP sont les suivants:

—	«l'établissement d'un régime différencié pour les flottes artisanales;

—	l'introduction d'un chapitre social permettant d'harmoniser les conditions de travail des pêcheurs;

—	l'amélioration des conditions du marché et des pratiques commerciales;

—	la complémentarité avec la politique environnementale marine, entraînant en outre une recherche plus importante et plus efficace destinée à s'appliquer à la politique de la pêche;

—	la pleine intégration de la PCP dans le contexte des organismes internationaux (ONU, FAO) (2).»

2.1.3 L'avis du CESE sur «Le développement des zones régionales de gestion des stocks halieutiques et de contrôle de la pêche» (3) affirme: «Le Comité approuve l'intention de procéder à une réforme radicale de la politique commune de la pêche (PCP), et plus particulièrement l'objectif de mettre en place une politique décentralisée, moins dépendante de décisions prises de manière détaillée à Bruxelles et permettant aux niveaux local et régional de participer davantage à la gestion de la pêche. Toutefois, les éléments essentiels, la clarté et le régime de sanctions nécessaires au fonctionnement efficace d'une telle politique font défaut» et ajoute: «Sans stocks halieutiques en bonne santé, il ne peut pas y avoir de pêche durable», pour recommander de donner «la priorité à la durabilité environnementale, en tant que fondement de la durabilité économique et sociale».

2.1.4 L'avis susmentionné déclare également que «Pour être efficace, le renforcement des plans de gestion basés sur les quotas fondés quant à eux sur la notion de “rendement maximal durable” (RMD) doit passer par l'établissement de niveaux de population plus élevés, permettant véritablement à toutes les espèces faisant l'objet d'une réglementation de prospérer; il est souhaitable que cela soit réalisé à l'horizon 2015.»

2.2 Historique du règlement de l'OCM des produits de la pêche et de l'aquaculture

2.2.1 L'existence d'une OCM dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture remonte à 1970. Son cadre juridique est constitué par le règlement (CEE) no 104/2000. Depuis 2008, la Commission a procédé à des évaluations approfondies et à de larges consultations afin de tenir compte des lacunes constatées dans l'application des dispositions actuellement en vigueur, de l'évolution récente des marchés européen et mondial et de l'évolution des activités de la pêche et de l'aquaculture.

2.2.2 La nouvelle proposition de règlement établit une OCM dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture, qui intégrera les instruments suivants:

a)	organisations professionnelles (organisations de producteurs et organisations interprofessionnelles),

b)	normes de commercialisation,

c)	information des consommateurs,

d)	normes relatives à la concurrence

e)	information des marchés.

2.2.3 Le CESE estime qu'il convient d'ajouter aux paragraphes de la version précédente un nouveau paragraphe consacré à la réglementation des relations commerciales avec les pays tiers, qui veillerait à ce que tous les produits importés respectent les normes de l'Union européenne et soient soumis à des contrôles efficaces.

3. Analyse de la proposition de réforme de la PCP et observations du Comité

3.1 Champ d'application et objectifs

3.1.1 La PCP couvre la conservation, la gestion et l'exploitation des ressources biologiques de la mer et d'eau douce, l'aquaculture et la transformation et la commercialisation des produits de la pêche et de l'aquaculture, dès lors que ces activités ont lieu sur le territoire des États membres ou dans les eaux de l'Union, y compris si elles sont accomplies par des navires de pêche de pays tiers, ou hors des eaux territoriales de l'Union européenne si elles sont accomplies par des navires de pêche de l'Union, ou encore par des ressortissants des États membres.

3.1.2 La PCP doit garantir que les activités de la pêche et de l’aquaculture assurent des conditions environnementales, économiques et sociales durables à long terme, tout en contribuant à la disponibilité de denrées alimentaires, en appliquant le principe de précaution et l'approche écosystémique en matière de gestion des pêches, en visant à faire en sorte que, d'ici 2015, l'exploitation des ressources biologiques vivantes de la mer rétablisse et maintienne les populations des espèces exploitées au-dessus des niveaux qui permettent d'obtenir le rendement maximal durable, tout en intégrant les exigences prévues par la législation environnementale de l'Union.

3.1.3 Pour atteindre ces objectifs, la PCP doit en particulier éliminer les captures indésirées provenant des stocks commerciaux et faire en sorte que, progressivement, toutes les captures issues de ces stocks soient débarquées. Elle doit également créer des conditions contribuant à l'efficacité des activités de pêche, promouvoir le développement des activités aquacoles dans l'Union, contribuer à garantir un niveau de vie équitable aux personnes qui sont tributaires des activités de pêche, en tenant compte des intérêts des consommateurs et en garantissant une collecte et une gestion systématiques et harmonisées des données.

3.1.4 Le CESE marque globalement son accord avec le champ d'application et les objectifs généraux et spécifiques de la PCP, ainsi que ses principes de bonne gouvernance. Il déplore toutefois que l'on n'accorde pas une attention suffisante à la protection, à la gestion et à l'exploitation des ressources biologiques des eaux douces. Le CESE appelle la Commission européenne à intégrer dans les propositions qu'elle présente les spécificités de la pêche et de l'aquaculture en eau douce, y compris leur articulation avec la politique agricole commune. Le Comité rappelle qu'il reste nécessaire en l'occurrence d'instituer des groupes de travail analogues à ceux qui existent pour la mer, en vue de rassembler les expériences acquises lors de l'application de la politique commune de la pêche en eau douce et d'en proposer la réinvention.

3.1.5 Cependant, le CESE estime que la proposition de règlement ne précise pas les mesures de gestion nécessaires pour gérer les pêches afin de rétablir et de conserver les stocks halieutiques et, partant, atteindre ces objectifs, non plus qu'elle ne jette les bases de pêcheries durables qui respectent l'écosystème, garantissent aux citoyens des produits de la pêche sains et de qualité, contribuent à la prospérité des communautés de pêcheurs et à la rentabilité des entreprises de production et de transformation du poisson et offrent des emplois attrayants et plus sûrs, en accordant la plus haute importance à la participation des acteurs sociaux à tous les niveaux (4).

3.2 Accès aux eaux

3.2.1 À compter du 1er janvier 2013, et jusqu'au 31 décembre 2022, les États membres seront autorisés à appliquer des restrictions au droit de pêche depuis les lignes de base relevant de leur souveraineté ou de leur juridiction dans la limite des 12 milles marins, aux navires de pêche opérant traditionnellement dans ces eaux à partir des ports de la côte adjacente, ainsi qu'aux navires de pêche de l'UE appartenant à un autre État membre en vertu des relations de voisinage ayant donné lieu à cette activité entre eux.

3.2.2 De même, au cours de cette période, les États membres en question seront autorisés, dans la limite des 100 milles marins autour des Açores, de Madère et des îles Canaries, à limiter la pêche aux navires de pêche immatriculés dans les ports de ces îles. Ces restrictions ne s'appliqueront pas aux navires de l'UE qui pêchent traditionnellement dans ces eaux, pour autant qu'ils ne dépassent pas l'effort de pêche traditionnellement exercé.

3.2.3 Le Comité approuve ces mesures d'accès aux eaux, qui sont d'ores et déjà en vigueur et qui gagneraient à être complétées par des mesures destinées à garantir un accès préférentiel aux pêcheurs intégrant une dimension sociale et de développement durable à leur activité ou dont l'activité bénéficie davantage aux communautés de pêche locales.

3.3 Mesures pour la conservation des ressources biologiques marines

3.3.1 Le CESE estime que les plans pluriannuels instaurés dans l'actuelle PCP ont eu dans certains cas un impact positif important et qu'il y a lieu d'en poursuivre l'application, ainsi que le prévoit la nouvelle proposition à l'examen, en analysant les problèmes qui se sont posés pour les plans n'ayant pas fonctionné et en fondant toujours les plans sur des études scientifiques solides réalisées par les organismes scientifiques de l'UE. Le Comité estime par ailleurs qu'il faudrait prévoir des mécanismes appropriés de correction, souples et flexibles.

3.3.2 S'agissant de l'objectif des plans pluriannuels consistant à maintenir ou rétablir tous les stocks halieutiques au-dessus des niveaux permettant d'obtenir le rendement maximal durable (RMD) d'ici à 2015, le CESE considère qu'il est louable, car fondé sur les dispositions de la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM), qui sont juridiquement contraignantes pour l'UE depuis 1998, et qui ont été réaffirmées dans le rapport du sommet mondial sur le développement durable de 2002, sur lequel se fonde la Commission pour proposer ladite mesure et qui dit textuellement que: «pour aboutir à des pêcheries durables, les actions suivantes s’imposent à tous les niveaux: maintenir ou restaurer les stocks à des niveaux permettant de produire le rendement maximal durable, le but étant d’atteindre d’urgence cet objectif pour les stocks réduits, et là où c’est possible, pas plus tard qu’en 2015».

3.3.3 Le Comité estime que l'objectif du RMD offre une certaine marge d'interprétation quant à ses modalités d'application et signale la difficulté de l'atteindre pour certaines pêcheries mixtes précises, étant donné que les différentes espèces de poissons interagissent et que les taux de capture qui déterminent le niveau de l'effort de pêche ne correspondent pas au RMD de chaque espèce prise individuellement. Le CESE demande à la Commission de trouver des solutions concrètes pour résoudre les problèmes pouvant apparaître dans les pêcheries mixtes.

3.3.4 Le CESE invite la Commission à tenir compte du fait que les mesures en faveur de l'amélioration de l'état des stocks dans les zones de pêche de l'Union ne devraient pas avoir d'influence négative sur la durabilité des stocks des autres zones du fait de l'intensification du commerce international des produits de la pêche et du tonnage de la capacité de pêche de l'UE.

3.3.5 Pour que les plans pluriannuels soient basés sur la meilleure évaluation scientifique des stocks halieutiques, le CESE estime prioritaire que les États membres, appuyés par la Commission, au moyen du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) dotent les organismes scientifiques des ressources nécessaires leur permettant de répondre de manière appropriée aux besoins en matière de recherche et de couvrir toutes les espèces exploitées. Le principe de précaution, tel que défini dans l'accord des Nations unies de 1995 relatif à la gestion des stocks de poissons, doit prévaloir, dans les cas où il n'existe pas d'évaluation scientifique appropriée. D'autre part, le Comité juge indispensable de favoriser le dialogue entre les scientifiques et les pêcheurs.

3.3.6 Par ailleurs, le CESE estime que l'application des mesures visant à maintenir ou à rétablir les stocks halieutiques au-dessus des niveaux permettant d'obtenir le rendement maximal durable d'ici 2015 aura une incidence sur la capacité de pêche des flottes des États membres et devrait garantir que les segments de la flotte les plus destructeurs de l'environnement et les moins profitables du point de vue social soient éliminés en priorité. La Commission doit en conséquence prévoir des mesures quant à leur adaptation, en offrant des alternatives socioprofessionnelles permettant d'éviter des pertes actuelles d'emplois pour le secteur de la pêche en raison de l'état déplorable des stocks halieutiques. À cet égard, le CESE demande que l'on procède à une évaluation minutieuse de l'incidence socioéconomique à court, moyen et long terme des plans pluriannuels.

3.3.7 Il convient que le contenu des plans pluriannuels et le cadre de mesures techniques indiquent leur portée en ce qui concerne les stocks, la pêcherie et l'écosystème marin, et des objectifs compatibles avec les objectifs généraux et spécifiques de la PCP énumérés au paragraphe 3.1.1. Le cadre de mesures techniques, pour chaque plan pluriannuel, doit contribuer à maintenir ou à rétablir les stocks halieutiques au-dessus des niveaux permettant d'obtenir le rendement maximal durable, à réduire les captures d'individus n'ayant pas la taille réglementaire et les captures indésirées d'organismes marins, et à atténuer les effets des engins de pêche sur l'écosystème.

3.3.8 Le CESE estime que tant le contenu que le cadre de mesures techniques prévues à l'article 14 sont adaptés aux objectifs de la réforme de la PCP, et marque donc son approbation. Ces mesures techniques devront s'appliquer en prenant en compte les spécificités des différentes pêcheries.

3.3.9 En ce qui concerne l'obligation proposée par la Commission de débarquer toutes les captures (interdiction des rejets), la proposition de réforme de la PCP à l'examen fixe un calendrier, compris entre le 1er janvier 2014 et le 1er janvier 2016, au cours duquel une série de stocks halieutiques soumis à des limitations de captures devront être ramenés et conservés à bord des navires de pêche à compter du 1er janvier de chaque année considérée. Des tailles minimales de référence de conservation seront établies pour les stocks halieutiques concernés, dont les captures ne pourront être vendues qu'à des fins de transformation en farines de poisson et en aliments pour animaux. Les normes de commercialisation des captures de poisson réalisées en dépassement des possibilités de pêche fixées seront établies conformément à l'organisation commune des marchés.

3.3.10 Concernant la proposition consistant à interdire les rejets de certaines espèces en fonction d'un calendrier précis, le CESE estime qu'il s'agit là d'un objectif certes louable mais actuellement extrêmement difficile à réaliser dans certaines pêcheries, notamment dans le cas des pêcheries mixtes. En effet, les conséquences économiques et sociales seraient d'une telle gravité qu'un grand nombre de navires devraient être démantelés. C'est la raison pour laquelle le CESE estime que des mesures devraient être élaborées pour pallier ces conséquences. Le CESE plaide en faveur d'une approche plus progressive et plus proportionnelle fondée sur la sélectivité des engins de pêche et la réduction progressive des rejets, une approche qui promeuve et qui encourage des mesures destinées à valoriser la pêche moyennant une transformation de ses produits pour leur donner davantage de valeur ajoutée, et en adaptant les infrastructures des navires et des ports de pêche.

3.3.11 Le Comité estime qu'il serait extrêmement judicieux et utile de réaliser un diagnostic sur l'origine des rejets, pêcherie par pêcherie, ce qui permettrait d'utiliser dans chacune les outils les plus appropriés pour réduire les rejets.

3.3.12 Le Comité considère que l'interdiction des rejets ne pourra pas être appliquée concrètement sans une formation appropriée des travailleurs. Le FEAMP devra prévoir un soutien pour les actions de formation correspondantes.

3.3.13 S'agissant de la régionalisation, la Commission pourra autoriser, dans le cadre d'un plan pluriannuel, les États membres à préciser les mesures de conservation et les mesures techniques applicables aux navires battant leur pavillon en ce qui concerne des stocks situés dans les eaux de l'Union pour lesquels il leur a été attribué des possibilités de pêche, à condition que ces mesures soient compatibles avec les objectifs de la PCP et la portée du plan pluriannuel et ne soient pas moins strictes que celles prévues par la législation de l'Union. Ces mesures seront notifiées à la Commission qui les évaluera à tout moment et, le cas échéant, aux autres États membres concernés et aux conseils consultatifs compétents.

3.3.14 Concernant les mesures nationales qu'un État membre pourra prendre pour la conservation des stocks halieutiques dans les eaux de l'Union, celles-ci ne seront adoptées que si elles sont applicables uniquement aux navires de pêche battant son pavillon ou dans le cas d'activités de pêche menées par des personnes établies sur son territoire, à condition que ces mesures soient compatibles avec les objectifs de la PCP et la portée du plan pluriannuel et ne soient pas moins strictes que celles prévues par la législation de l'Union.

3.3.15 Un État membre peut adopter des mesures non discriminatoires pour la conservation et la gestion des stocks halieutiques et pour réduire au minimum les incidences de la pêche sur la conservation des écosystèmes marins dans la zone des 12 milles marins à partir de ses lignes de base, pour autant qu'aucune mesure de conservation et de gestion n'ait été adoptée par l'Union spécifiquement pour cette zone. Lorsque ces mesures sont susceptibles de concerner les navires de pêche d'autres États membres, elles ne sont adoptées qu'après consultation de la Commission, des États membres concernés et des conseils consultatifs compétents sur le projet de mesures assorti d'un exposé des motifs.

3.3.16 Le CESE estime que, bien que les mesures puissent être appropriées, la proposition de règlement ne comprend pas de mécanismes clairs visant à décentraliser la prise de décisions, et qu'il convient de tenir compte des considérations apparaissant dans son récent avis sur «Le développement des zones régionales de gestion des stocks halieutiques et de contrôle de la pêche».

3.4 Accès aux ressources

3.4.1 Une fois de plus, les possibilités de pêche octroyées aux États membres sont garanties dans la nouvelle proposition sur la base du système des TAC (totaux admissibles des captures) et des quotas, appliquant le principe de la stabilité relative entre les États membres.

3.4.2 S'agissant de la stabilité relative, le CESE réitère la position qu'il exprime dans son avis sur le livre vert et insiste sur la nécessité d'actualiser ce critère afin de tenir compte des changements qui se sont produits depuis sa création en 1976. Une preuve de la nécessité de cette actualisation est le fait que la Commission propose à nouveau d'autoriser les États membres à échanger entre eux la totalité ou une partie des possibilités de pêche qui leur ont été octroyées, ce qui indique sans la moindre ambiguïté que la stabilité relative établie il y a plus de 35 ans est dépassée et qu'elle ne reflète pas la réalité actuelle des flottes de pêche et des zones fortement dépendantes de la pêche. Plus encore, le CESE est d'avis que, après l'actualisation de la stabilité relative, les captures historiques ne devraient pas constituer la seule base de la répartition des quotas, mais que cette dernière devrait également comprendre une série de critères environnementaux, économiques et sociaux transparents.

3.4.3 La proposition prévoit que d'ici au 31 décembre 2013, chaque État membre établira un système de concessions de pêche transférables pour tous les navires de pêche d'une longueur égale ou supérieure à 12 mètres et pour ceux de moins de 12 mètres qui pêchent avec des engins remorqués. Les États membres, après en avoir informé la Commission, pourront élargir le système de concession de pêche transférable aux navires de pêche de moins de 12 mètres qui utilisent des engins différents des engins remorqués.

3.4.4 De l'avis du Comité, le texte de la proposition est confus et la Commission devrait en préciser l'interprétation, notamment en ce qui concerne la définition de «critères transparents et objectifs» pour l'attribution des concessions. À cet égard, le CESE considère que les opérateurs qui ne respectent pas les droits des travailleurs ne devraient pas être éligibles. La création des concessions de pêche transférables pourrait être l'occasion de généraliser dans ce secteur des normes sociales susceptibles de garantir la qualité et la sécurité du travail de la pêche en Europe et de décourager une éventuelle concurrence déloyale fondée sur des coûts opérationnels moindres.

3.4.5 Le CESE s'oppose à la privatisation des ressources marines. Partant, il juge inacceptable la proposition de la Commission prévoyant un marché pour les transferts de droits de pêche entre entreprises privées. En effet, si celles-ci peuvent sortir facilement du secteur, la précarité des travailleurs s'en trouvera aggravée. Les droits de pêche doivent être exclusivement gérés par les États membres.

3.4.6 Les concessions de pêche transférables peuvent donner lieu à une réduction quantitative de capacité, et non pas qualitative, alors que cette dernière permettrait d'éliminer les segments de la flotte les plus destructeurs de l'environnement, les moins économes en énergie et les moins profitables du point de vue social. En outre, les droits de pêche se sont souvent concentrés entre les mains de quelques opérateurs dont certains, étrangers au secteur, sous-louent par la suite l'activité de pêche à d'autres opérateurs, lesquels sont souvent ceux-là mêmes qui pêchaient auparavant dans ces eaux.

3.4.7 Le Comité appuierait la proposition visant à introduire des systèmes de concessions de pêche transférables si ces derniers n'étaient pas obligatoires et si la décision était laissée aux États membres de les appliquer dans leurs eaux territoriales, s'il ne s'appliquaient pas hors des eaux de l'Union et si leur objectif premier était la conservation des stocks halieutiques sur la base de critères environnementaux, économiques et sociaux durables à long terme.

3.4.8 Le CESE exprime certaines réserves quant à l'application d'un tel système pour les navires exerçant leur activité en mer Méditerranée, la Commission n'ayant pas précisé dans la proposition à l'examen de quelle manière elle entend traiter cette question.

3.4.9 Le CESE estime qu'il y a lieu de garantir que les transferts de concessions de pêche entre États membres se déroulent dans des conditions identiques à celles qui prévalent pour les ressortissants d'un même État membre. L'analyse des effets de ce système sur la compétitivité et la rentabilité des flottes des différents États membres devra prêter une attention particulière à ceux qui se caractérisent par un taux élevé d'importations de produits de la pêche.

3.5 Gestion de la capacité de pêche

3.5.1 L'exposé des motifs de la proposition à l'examen mentionne comme l'un des principaux problèmes de la PCP la surcapacité de la flotte. Le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil relatif aux obligations de notification découlant du règlement (CE) no 2371/2002 dit textuellement que «tous les États membres se sont conformés aux restrictions légales frappant la capacité de pêche» et que «ils disposent désormais, dans leur grande majorité, de flottes dont la capacité se situe en deçà de leurs plafonds respectifs. La marge est en moyenne de 10 % pour le tonnage et 8 % pour la puissance».

3.5.2 Ces limitations sont reprises par la Commission dans sa nouvelle proposition; l'article 35 fixe les plafonds de capacité de pêche des flottes des États membres à partir du 1er janvier 2013.

3.5.3 Le Comité considère que bien que les États membres respectent ces limites maximales de capacités de pêche, la Commission devrait adapter celles-ci sur la base d'une mesure plus précise de la capacité de pêche, prenant en compte la puissance et le tonnage, mais aussi les types d'engins et autres caractéristiques des navires, afin de les ajuster aux ressources disponibles.

3.5.4 De même, le CESE jugerait extrêmement intéressant l'inclusion, dans l'information prévue à l'article 36 sur les «Fichiers de la flotte de pêche», la situation de capacités de pêche par rapport aux ressources disponibles.

3.6 Base scientifique pour la gestion des pêches

3.6.1 La base scientifique pour la gestion des pêches incombe intégralement aux États membres, lesquels sont tenus de compiler les données biologiques, techniques, environnementales, économiques et sociales pour une gestion de leurs pêches fondée sur la notion d'écosystème.

3.6.2 Le Comité considère que pour la gestion écosystémique des pêcheries, il est fondamental que lors de la collecte des données, l'on cherche à obtenir le plus possible de données environnementales et qu'il convient de prendre en compte dans le cadre du système de répartition des quotas la production en temps voulu de données fiables, sous peine de sanctions.

3.6.3 La collecte, la gestion et l'utilisation des données s'effectueront dans le cadre d'un programme pluriannuel à compter de 2014. D'ici là, l'on continuera d'appliquer le règlement (CE) no 199/2008 relatif aux programmes de collecte et de gestion des données.

3.6.4 Les États membres adopteront des programmes nationaux de collecte des données scientifiques et des programmes de recherche et d'innovation dans le domaine de la pêche. La proposition prévoit la désignation d'un correspondant national chargé de la coordination au niveau national de la collecte et de la gestion des données scientifiques destinées à la gestion des pêches.

3.6.5 Le CESE manifeste son soutien à cette initiative d'appui à la science et estime qu'il y a lieu, dans les programmes de recherche, de recueillir des informations sur toutes les espèces pour lesquelles l'on manque à l'heure actuelle de données scientifiques; il estime de plus qu'il y a lieu d'associer à cet effort les conseils consultatifs ou d'autres parties prenantes décentralisées.

3.7 Politique extérieure

3.7.1 L'UE est l'une des rares grandes puissances de pêche à être fortement présentes sur toutes les mers et tous les océans du globe, en raison des activités de ses flottes, des investissements, des accords bilatéraux avec des pays tiers et de sa participation aux principales organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). En outre, elle possède un secteur de transformation et de commercialisation fortement internationalisé.

3.7.2 De même, l'UE constitue l'un des grands marchés pour les produits de la pêche, tant du point de vue de la consommation que de celui des importations, ce qui lui confère une grande responsabilité lorsqu'il s'agit de s'engager et de garantir la gestion durable des activités de pêche et la conservation des ressources halieutiques mondiales.

3.7.3 Le CESE estime avec la Commission que l'UE, sur la scène internationale et multilatérale, doit promouvoir la pêche durable dans l'ensemble du monde, non seulement en maintenant le principe de pêche responsable en termes d'environnement mais également en incluant les aspects sociaux et économiques. L'UE doit également promouvoir des mesures commerciales transparentes et équitables, sa politique commerciale se devant d'être cohérente avec les principes de pêche responsable et durable.

3.7.4 Le CESE partage les principes généraux énoncés dans la proposition concernant les organisations internationales traitant de la pêche et des accords de pêche durable. À cet égard, il conviendrait d'inclure également les entreprises de pêche communautaires ayant effectué des investissements à l'extérieur, et qui devraient être traitées de manière spécifique dans le droit de l'UE. De même, il conviendrait d'exiger que les États membres informent la Commission de tout arrangement ayant cours entre leurs ressortissants et un pays tiers, en vertu duquel les navires arborant leur pavillon sont autorisés à pêcher dans les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction d'un pays tiers. La réforme de la dimension externe de la PCP ayant lieu dans un contexte difficile pour le secteur de la pêche de l'UE et de nombreux pays en développement, du fait de la diminution des ressources halieutiques, de la présence croissante d'autres flottes de pêche lointaine et de l'impact du changement climatique, l'UE devrait créer un environnement favorable aux investissements privés européens dans des activités de pêche durable dans les pays ACP, ce qui y générerait une haute valeur ajoutée et des emplois décents par l'application de normes élevées en matière de gestion.

3.7.5 De l'avis du CESE, l'UE jouit toujours d'un grand crédit dans les organismes internationaux où elle est présente, notamment les ORGP, et elle doit tenter d'améliorer la conservation des stocks halieutiques et de garantir un niveau élevé de respect des mesures de gestion de pêche par toutes les parties concernées.

3.7.6 Les accords d'association du secteur de la pêche (AASP) actuellement en vigueur ont pour objectif que les navires de l'UE puissent pêcher, dans un environnement régulé et juridiquement sûr, les ressources excédentaires dans les zones économiques exclusives d'un certain nombre de pays tiers. La Commission considère que les AASP en vigueur doivent être transformés en accords de pêche durable (APD), visant la conservation des ressources et la durabilité environnementale, une meilleure gouvernance et un soutien plus efficace du secteur.

3.7.7 Le CESE estime que cette nouvelle orientation est nécessaire. Pour la réaliser, l'UE devrait développer des APD destinés à créer dans le pays tiers en développement concerné un cadre favorable à des activités durables sur le plan environnemental, social et économique, fondés sur un mécanisme de dialogue participatif et transparent avec toutes les parties prenantes afin de mettre en œuvre les priorités du pays en question en matière de développement durable de son secteur de la pêche. Les accords de pêche durable doivent être fondés sur des avis scientifiques solides et transparents, sur des évaluations des conséquences sociales, économiques et environnementales de chacun des accords, sur une contribution plus importante des armateurs aux coûts des droits d'accès et sur le respect des droits de l'homme; de même, le CESE estime nécessaire d'ajouter le respect des droits des travailleurs aux critères que doivent remplir les entreprises opérant au titre des APD. En outre, il juge qu'il y a lieu d'aider les pays en développement à améliorer leur capacité à effectuer des enquêtes et des évaluations des ressources de la mer dans leurs eaux. Les accords de pêche durable avec des pays tiers, en plus de permettre l'accès des eaux de pays tiers à la flotte de l'UE, doivent contribuer au développement de la pêche locale du pays tiers lui-même, en y créant de nouvelles activités dans le secteur de la pêche qui promeuvent la sécurité alimentaire et une plus grande équité, en développant son activité portuaire et, dans l'ensemble, en améliorant son niveau social par la création de nouveaux emplois durables pour ses travailleurs nationaux. Le Comité invite la Commission à améliorer la gouvernance en appliquant des critères sociaux et environnementaux et en créant les instruments nécessaires pour garantir un suivi permanent de l'application et du respect des APD. Des évaluations de l'impact économique, social et environnemental des APD sur le développement des pêches dans le pays tiers concerné devraient être conduites et portées à la connaissance de tous les acteurs afin de permettre une participation informée et un dialogue entre les parties intéressées de l'UE et des pays ACP concernés.

3.7.8 Le CESE se réjouit de la proposition d’inclure une clause de transparence dans les futurs accords de pêche afin de faire connaître les efforts communs réalisés par les flottes actives, locales et étrangères, dans les zones économiques exclusives respectives. Une telle clause, associée à une collecte de données et une recherche renforcées, contribuera à évaluer le niveau des stocks excédentaires disponibles. Le CESE estime qu’une plus grande transparence dans le fonctionnement des accords de pêche durable est nécessaire en ce qui concerne la publication des évaluations ex ante et ex post qui contiennent des données essentielles, telles que la valeur des captures réalisées par les flottes européennes dans les eaux des pays ACP.

3.7.9 Toutefois, le CESE se dit préoccupé par certaines propositions de la communication concernant la dimension extérieure de la PCP. Notamment, concernant les APD, le CESE regrette que la Commission ne mentionne plus que de tels accords doivent être des instruments de défense de l'activité et des emplois pour les flottes de l'UE qui opèrent dans le cadre de ces accords, en raison de leurs particularités et de leur appartenance à des régions qui dépendent grandement de la pêche. De même, il ne comprend pas que la clause d'exclusivité fasse l'objet d'un durcissement. Il considère au contraire que cette clause doit être assouplie afin de faciliter dans des cas exceptionnels l'accès de la flotte de l'UE aux eaux de pays tiers. Concernant la redevance d'accès aux eaux de pays tiers, le CESE considère que les armateurs européens devraient payer un montant raisonnable et proportionnel qui ne nuise pas à la compétitivité des entreprises, suivant le principe du cas par cas, dans la mesure où les conditions de pêche ne sont pas égales d'un pays tiers à l'autre. Enfin, la Commission ne mentionne pas la nécessité de négocier des conditions techniques appropriées, qui permettent l'utilisation maximale des possibilités de pêche.

3.7.10 Le CESE confirme qu'il est indéniablement nécessaire de favoriser la conservation des stocks halieutiques, et d'unir les efforts au niveau mondial pour éradiquer la pêche illégale (pêche INN) dans toutes les organisations internationales concernées.

3.7.11 Le Comité estime qu'il y a lieu d'exiger que les flottes des pays tiers exportant leurs produits dans l'UE respectent les mêmes conditions sociales et environnementales que la flotte de l'UE.

3.7.12 Le CESE accueille avec satisfaction l'inclusion dans la proposition d'un paragraphe relatif à la cohérence avec les autres politiques de l'UE, qui doit englober le domaine environnemental, commercial, hygiénique et sanitaire, social ainsi que les aspects relatifs au droit du travail, au développement et aux relations extérieures.

3.8 Aquaculture

3.8.1 Le CESE se félicite que la Commission reconnaisse la dimension européenne commune de la politique de l'aquaculture et qu'elle établisse des lignes directrices stratégiques européennes non contraignantes relatives aux priorités et objectifs ciblés communs pour le développement des activités aquacoles, et se réjouit tout particulièrement de la proposition qui vise à exiger l'élaboration par les États membres de plans stratégiques nationaux pluriannuels sur leur territoire d'ici 2014.

3.8.2 Le CESE considère comme important l'objectif visant à définir clairement les indicateurs de durabilité dans le domaine environnemental, économique et social, surtout compte tenu de l'important potentiel de croissance de l'aquaculture dans l'Union européenne et de l'ampleur de sa contribution à la sécurité des approvisionnements.

3.8.3 Le CESE considère qu'il est essentiel que la PCP réformée intègre les conclusions de la communication intitulée «Donner un nouvel élan à la stratégie pour le développement durable de l’aquaculture européenne» (5), plus concrètement pour ce qui est de développer la compétitivité des entreprises, de poser les bases d'une croissance durable et d'améliorer l'image et la gouvernance du secteur.

3.8.4 À cet égard, le CESE demande que soit élaboré un cadre administratif souple ainsi qu'un espace juridique unique pour le développement d'une aquaculture durable qui permette la fixation de la population et la création de richesse dans les zones périphériques non urbaines, tout en insistant sur la nécessité de garantir le respect, la préservation et l'intégration par rapport à l'environnement local.

3.8.5 Le CESE suggère de donner au futur règlement un titre plus englobant, à savoir «Règlement relatif à la politique commune de la pêche et de l'aquaculture».

3.9 Contrôle et exécution

3.9.1 Le respect des normes de la PCP sera garanti par le biais d'un régime efficace de contrôle de la pêche de l'Union qui inclura la lutte contre la pêche illégale non déclarée et non réglementée (INN).

3.9.2 Le CESE marque son accord avec les propositions de la Commission relatives au contrôle et à l'exécution des réglementations de la PCP, bien qu'il estime qu'il y a lieu d'établir une base juridique suffisante pour empêcher les contrevenants d'éluder les sanctions.

3.9.3 Concernant la proposition que les États membres puissent exiger de leurs navires de pêche une contribution aux coûts de mise en œuvre du régime de contrôle de la pêche proportionnelle à la taille, le CESE estime qu'une telle taxation serait extrêmement préjudiciable aux navires, qui ont déjà à faire face à des coûts très importants, sur le plan matériel et de la main-d'œuvre, pour respecter toutes les obligations de contrôle fixé par le règlement (CE) no 1224/2009.

3.10 Instruments financiers

3.10.1 L'Union pourra accorder une aide financière aux États membres et aux opérateurs pour la réalisation des objectifs de la PCP.

3.10.2 L'aide financière aux États membres pourra être interrompue (suspension des paiements), ou diminuée par le biais d'une correction financière, s'ils ne respectent pas les objectifs de la PCP. Ces mesures devront être proportionnées à la nature, au niveau, à la durée et à la fréquence des manquements.

3.10.3 L'aide financière aux opérateurs pourra être interdite à titre soit temporaire, soit permanent, et/ou réduite, s'ils contreviennent gravement aux normes de la PCP. Ces mesures seront proportionnées à la nature, au niveau, à la durée et à la fréquence des infractions. Le Comité se félicite de cette disposition et estime qu'elle devrait être étendue aux États membres qui n'appliquent pas les règles de la PCP.

3.10.4 Le CESE considère que le nouvel instrument financier devra valoriser le rôle des pêcheurs dans le développement durable des zones côtières, comporter des mesures de protection face aux pertes d'emploi ainsi que des aides à la formation et à la reconversion vers d'autres activités telles que l'aquaculture, l'industrie de transformation, les activités de conservation ou le transport maritime.

3.10.5 Le CESE, constatant que la Commission n'a pas intégré ses propositions financières dans le paquet de réforme, l'invite à le faire dans les meilleurs délais afin qu'il soit possible de procéder à une évaluation globale de la future PCP. Si celle-ci reste dotée, dans la proposition sur le cadre financier pluriannuel, d'une enveloppe quasi inchangée de 6,7 milliards d'euros (6), la répartition opérée entre les chapitres «pêche» et «affaires maritimes» manque de clarté.

3.11 Conseils consultatifs

3.11.1 La communication propose d'établir des conseils consultatifs pour chacune des zones de compétence visées par le règlement, plus un conseil consultatif pour l'aquaculture afin de promouvoir la représentation équilibrée de toutes les parties intéressées et de contribuer à la réalisation des objectifs de la PCP.

3.11.2 Ces conseils remplacent les conseils consultatifs régionaux de la réforme de 2003 et ont pour fonction de soumettre des recommandations, des suggestions et des problèmes à la Commission ou à l'État membre concerné, sur des questions relatives à la gestion des pêches et à l'aquaculture et de contribuer, en étroite collaboration avec les scientifiques (lesquels, de l'avis du CESE, doivent participer à leur formation et à leur fonctionnement), à la collecte, à la transmission et à l'analyse des données nécessaires à l'élaboration de mesures de conservation, ainsi que de publier des rapports et des avis sur les propositions de mesures de gestion, pour lesquels leur consultation sera obligatoire.

3.11.3 De l'avis du Comité, la proposition de règlement devrait concrétiser davantage la «représentation équilibrée de toutes les parties intéressées» en précisant la participation des acteurs sociaux aux niveaux adéquats, en fonction des usages de chaque État membre.

3.11.4 L'aide financière de l'Union et l'action des États membres devront soutenir davantage les parties intéressées des conseils consultatifs, en particulier la pêche artisanale.

3.11.5 Le CESE est surpris que la Commission ne mentionne pas, dans sa proposition, le rôle joué par le comité consultatif de l'UE sur la pêche et l'aquaculture et se dit préoccupé par la disparition éventuelle des groupes de travail transversaux chargés des affaires liées au marché, à la politique commerciale et à des thèmes généraux. La mise en place de conseils consultatifs, y compris celui de l'aquaculture, n'offre pas de forums intersectoriels qui pourraient servir à traiter collectivement les questions communes à la pêche, à l'aquaculture et aux transformateurs.

3.12 Dimension sociale et pêche artisanale

3.12.1 Le CESE estime que la proposition de la Commission comporte quelques lacunes qui devraient être comblées, notamment l'absence de la dimension sociale et d'une définition appropriée de la pêche côtière artisanale et de la conchyliculture.

3.12.2 Selon Eurostat, entre 2001 et 2010, le nombre de pêcheurs a diminué de 20 % pour atteindre le chiffre de 203 200 personnes, dont seules 40 % travaillent à leur compte. Quant à l'ensemble du secteur, il employait 5 millions de personnes en 2005. De l'avis du CESE, la dimension socio-économique de la durabilité mérite autant d'attention que la dimension environnementale.

3.12.3 Comme il l'avait déjà signalé dans son avis sur le livre vert, le CESE estime que la Commission ne prend pas suffisamment en considération les aspects sociaux de la PCP. Ainsi, il renouvelle ses avertissements, en particulier pour ce qui concerne l'absence de reconnaissance systématique des qualifications professionnelles entre États membres, la nécessité de rassembler des données statistiques harmonisées sur les accidents et leurs causes (système qui n'existe pas actuellement à l'échelle de l'UE), et l'urgence de revaloriser le secteur en assurant des niveaux de rémunération décents.

3.12.4 Le CESE ne croit pas que la réforme en cours résoudra les problèmes d'emploi des travailleurs du secteur et propose dès lors d'introduire des mesures d'accompagnement à caractère économique et social (diversification des activités, reconversion professionnelle, formation et sécurité des travailleurs du secteur) pour aider à passer le cap du processus de réforme, en y associant le plus possible les acteurs institutionnels, économiques et sociaux.

3.12.5 Il y a lieu de prendre en considération les aspects sociaux à tous les stades du secteur de la pêche et de l'aquaculture (production, transformation et commercialisation) et de formuler des propositions concrètes afin d'améliorer les conditions de vie et de travail.

3.12.6 Concernant la flotte côtière artisanale, la Commission maintient sa définition actuelle, à savoir qu'elle comprend les navires de moins de 12 mètres, à l'exclusion des chalutiers. Le CESE estime que cette définition ne tient pas compte de la réalité de ce qu'est une flotte artisanale dans les différents États membres et qu'elle fixe un critère unique et arbitraire susceptible de créer des situations discriminatoires. C'est pourquoi le CESE réclame des critères supplémentaires, dépassant celui de la dimension, qui pourraient être utilisés pour cerner ce type de pêche extrêmement diversifié, tels que par exemple: le temps passé en haute mer, la distance de la côte ou les liens avec les communautés locales. Une définition de ce concept au niveau national ou local serait, selon le Comité, plus appropriée que l'imposition d'un critère uniforme au niveau communautaire qui assimile une partie considérable de la flotte artisanale à la pêche industrielle.

3.12.7 Par ailleurs, le CESE estime que la définition de la pêche artisanale doit mentionner les filets-pièges, lesquels doivent être soumis aux mêmes droits et obligations que pour les autres flottes artisanales.

3.13 Le CESE constate que la proposition de règlement octroie à la Commission de larges pouvoirs en ce qui concerne l'adoption des actes délégués. Toutefois, compte tenu du fait que l'adoption de ces pouvoirs par la Commission devra être notifiée simultanément au Parlement européen et au Conseil et qu'elle peut être révoquée par l'un ou par l'autre, le CESE estime que des garanties existent pour son application.

4. Analyse de la proposition de réforme de l'OCM et observations du Comité

4.1 Introduction

4.1.1 L'organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture, qui s'appliquera aux produits de la pêche et de l'aquaculture énumérés à l'annexe du règlement et commercialisés dans l'UE, contribuera à la réalisation des objectifs de la PCP et sera régie par les principes de bonne gouvernance qu'elle établit.

4.1.2 Comme précisé au paragraphe 2.2.2, elle comportera les instruments suivants: organisations professionnelles, normes de commercialisation, information des consommateurs, normes sur la concurrence et information des marchés.

4.1.3 Le CESE soutient les objectifs et les principes qui régiront le nouveau règlement de l'OCM.

4.2 Organisations professionnelles

4.2.1 Les organisations de producteurs du secteur de la pêche seront constituées en tant que groupement créés à l'initiative des producteurs de produits de la pêche dans un ou plusieurs États membres et seront reconnues conformément aux dispositions de la proposition de règlement.

4.2.2 En dépit du rôle-clé qu'il joue dans la mise en œuvre de la PCP, le développement des organisations de producteurs a été limité tant par la complexité propre de l'OCM que par les difficultés de commercialisation, étant donné que la réglementation défendant le principe de concurrence implique de faire face au pouvoir de la grande distribution, qui permet l'importation à bas prix de poissons et fruits de mer ne remplissant pas les obligations de base en matière de sécurité sanitaire, comme la traçabilité intégrale depuis la capture/la cueillette jusqu'à l'assiette.

4.2.3 Le CESE réclame une simplification des règles bureaucratiques et administratives, a fortiori si les organisations de producteurs ont à s'occuper du problème des captures indésirées, et notamment celui de l'interdiction des rejets. Par ailleurs, il demande une révision de la politique de concurrence pour permettre aux organisations de producteurs, de manière à la fois pragmatique et juridiquement sûre, de concentrer l'offre, qui se trouve actuellement trop atomisée. Il faudra notamment favoriser l'intégration des petits pêcheurs artisanaux.

4.2.4 Il sera possible de constituer des organisations de producteurs du secteur de l'aquaculture en tant que groupements créés à l'initiative des producteurs de l'aquaculture dans un ou plusieurs États membres; ces organisations seront reconnues conformément aux dispositions de la proposition de règlement.

4.2.5 Le Comité appuie la constitution d'organisations de producteurs dans le secteur de la pêche et dans celui de l'aquaculture, malgré les difficultés mentionnées, compte tenu de leur rôle moteur jusqu'à présent pour la PCP.

4.2.6 De même, il sera possible de constituer des organisations interprofessionnelles sous forme de groupements créés à l'initiative des opérateurs du secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture dans un ou plusieurs États membres; ces organisations seront reconnues conformément aux dispositions de la proposition de règlement.

4.2.7 Le CESE accueille favorablement la possibilité de créer des organisations interprofessionnelles qui représenteraient une part significative d’au moins deux des activités suivantes: production, commercialisation et transformation de produits de la pêche et de l’aquaculture. Bien qu'il leur soit interdit d'exercer directement les activités de production, de transformation ou de commercialisation, les organisations interprofessionnelles pourraient servir, outre les mesures envisagées dans la proposition, à diversifier les produits de la pêche sur différents marchés et à améliorer la rentabilité à tous les stades de la chaîne de la pêche et de l'aquaculture.

4.2.8 Le CESE soutient les objectifs des organisations interprofessionnelles et les mesures que ces organisations pourront adopter, bien qu'il déplore l'absence d'article relatif au financement de ce type d'organisation.

4.3 Extension des règles

4.3.1 Les États membres peuvent décider de rendre obligatoires, à certaines conditions, les règles convenues au sein d’une organisation de producteurs ou d'une organisation interprofessionnelle, pour les producteurs ou opérateurs qui n’en sont pas membres, et décider que les producteurs et opérateurs en question sont redevables à l’organisation de producteurs ou à l’organisation interprofessionnelle de l’équivalent de tout ou partie des coûts supportés par les membres.

4.3.2 Le CESE estime que cette proposition peut améliorer les conditions de transformation et de commercialisation des produits de la pêche et de l’aquaculture et contribuer à la stabilisation des marchés.

4.4 Stabilisation des marchés

4.4.1 Les organisations de producteurs peuvent financer le stockage de produits de la pêche déterminés afin de préserver la stabilité des marchés, pour autant que ces produits respectent une série de conditions.

4.4.2 Le CESE considère que ce mécanisme est approprié. Toutefois, il estime que les organisations de producteurs devraient avoir elles aussi leur autonomie pour décider quelles espèces elles font entrer dans ce mécanisme. D'autre part, il estime qu'il est nécessaire que les produits de l'aquaculture disposent de prix de référence, à l'instar de ce qui est proposé pour les produits de la pêche. Ces prix référentiels doivent s'accompagner de mécanismes d'intervention efficaces et adaptés aux caractéristiques des marchés des produits de la pêche et de l’aquaculture.

4.4.3 Le CESE invite la Commission, les États membres et le secteur à chercher des mécanismes plus souples et plus efficaces pour équilibrer l'offre et la demande de produits marins. Un bon point de départ pourrait consister à trouver des mesures de coordination et d'accord au sein des organisations interprofessionnelles.

4.5 Information des consommateurs

4.5.1 Les produits de la pêche et de l’aquaculture énumérés dans une annexe de la proposition de règlement, destinés à être commercialisés dans l’Union, y compris après importation, ne peuvent être proposés à la vente au détail au consommateur final que si un affichage ou un étiquetage approprié indique des informations obligatoires minimales: la dénomination commerciale, la méthode de production, la zone de capture ou d'élevage du produit, la date de capture ou de récolte, et la mention que le produit est frais ou a été décongelé. Seules les préparations et conserves de poissons, le caviar et ses succédanés ainsi que les crustacés, mollusques ou autres invertébrés aquatiques, préparés ou conservés, pourront être proposés à la vente au détail si un affichage ou un étiquetage approprié indique les trois premières conditions auxquelles sont également soumis les autres produits de la pêche et de l'aquaculture: la dénomination commerciale, la méthode de production, et la zone de capture ou d'élevage.

4.5.2 La proposition d'information du consommateur introduit d'une part de nouvelles exigences (tant pour les produits du chapitre 3 que pour ceux du chapitre 16 mentionnés à l'annexe II sur la désignation de la marchandise) mais ne figurant pas dans la législation actuelle de l'OCM; d'autre part, elle étend ces mesures aux importations.

4.5.3 Le CESE considère que l'exigence de nouvelles dispositions en matière d'information du consommateur est une bonne chose, mais qui nécessite une analyse minutieuse portant notamment sur les caractéristiques spécifiques des différentes formes de présentation des produits de la pêche et de l'aquaculture.

4.5.4 Ces nouvelles exigences doivent correspondre véritablement à des éléments positifs apportant une valeur réelle aux consommateurs; elles ne doivent pas établir de confusion entre étiquetage et traçabilité ni créer de barrières techniques pour les producteurs, et se situer dans l'esprit des récentes réformes du règlement (UE) 1169/2011 concernant l'information du consommateur sur les denrées alimentaires (7) et du règlement (CE) 1224/2009 instituant un régime communautaire de contrôle afin d'assurer le respect des règles de la politique commune de la pêche (8).

4.5.5 Compte tenu de ce qui précède, le CESE estime qu'avant d'ajouter de nouvelles exigences en matière d'étiquetage, la Commission devrait effectuer une étude d'impact et en analyser la viabilité, l'applicabilité et l'utilité pour le consommateur.

4.5.6 En vue de répondre aux demandes de renforcement de la transparence, la proposition prévoit la possibilité d'indiquer également, sur une base volontaire et sans empiéter sur l’espace réservé aux informations obligatoires, des informations d’ordre environnemental, éthique ou social, sur les techniques de production et sur le contenu nutritionnel du produit. Le CESE considère que toute proposition d'information volontaire doit reposer sur des normes minimales réglementées afin d'éviter que ladite information ne devienne une source de confusion pour le consommateur ou de distorsion du marché.

4.5.7 Le Comité insiste sur la nécessité de renforcer le contrôle des normes relatives à la traçabilité des produits de la mer, ce qui est une manière de renforcer l'identification de l'origine des ressources prélevées ou cultivées et la garantie que les obligations en matière de sécurité des aliments tout au long de la chaîne de pêche et d'aquaculture aux différents stades - production, transformation et commercialisation – sont bien respectées.

4.5.8 Le CESE, soucieux d'éviter la concurrence déloyale sur le marché de l'UE, réclame que les produits importés soient soumis aux mêmes conditions que les produits européens en matière d'exigences sanitaires, d'hygiène et de contrôle, y compris une traçabilité intégrale «depuis la capture/la cueillette jusqu'à l'assiette», et demande que des contrôles complets tant aux frontières qu'en matière d'origine garantissent le respect de ces normes qui contribuent à la sécurité des aliments. À cet égard, le Comité estime que les différentes Directions générales de la Commission européenne devraient élaborer une approche cohérente.

4.5.9 Le CESE recommande d'étudier les possibilités d'étendre l'harmonisation des critères de production au domaine socioprofessionnel et touchant au respect de la durabilité environnementale. À cet égard, il propose d'analyser, avant la conclusion des accords commerciaux entre l'UE et des pays tiers, la portée et les conséquences sociales et environnementales de ces accords, ainsi que de procéder à un suivi intensif et périodique de leurs résultats, pour ne pas nuire à la compétitivité du secteur de la pêche, de la conchyliculture et de l'aquaculture européennes ni à leur chaîne de commercialisation et de transformation.

4.6 Information sur le marché

4.6.1 La proposition prévoit que la Commission réalise une série d'interventions pour informer les différents acteurs concernés du secteur de la pêche et de l'agriculture sur la situation et l'évolution de celle-ci, compte tenu du contexte international, en surveillant la chaîne d'approvisionnement, en analysant les tendances du marché et en procédant des études ad hoc sur la formation des prix. Le CESE se félicite de cette proposition.

4.7 Exercice de délégation

4.7.1 Le CESE donne son accord à la délégation de pouvoirs octroyés à la Commission dans la mesure où tous se réfèrent à l'efficacité du respect et du contrôle de la proposition de règlement sur l'OCM.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) COM(2009) 163 final.

(2) CESE, JO C 18 du 19 janvier 2011, pp. 53-58.

(3) CESE, JO C 24 du 28 janvier 2012, p. 48.

(4) COM(2011) 417 final.

(5) COM(2009) 162, avis CESE 646/2010 du 28 avril 2010 (JO C 18 du 19 janvier 2011, pp. 59-63.)

(6) COM(2011) 500 du 29 juin 2011, Un budget pour la stratégie Europe 2020, Partie II, p. 88.

(7) JO L 304 du 22 novembre 2011, pp. 18-63.

(8) JO L 343 du 22 décembre 2009, p. 1

21.6.2012

Journal officiel de l'Union européenne

C 181/195

Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1185/2003 relatif à l'enlèvement des nageoires de requins à bord des navires»

COM(2011) 798 final — 2011/0364 (COD)

(2012/C 181/34)

Rapporteur: M. ESPUNY MOYANO

Les 30 novembre et 13 décembre 2011, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 43, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1185/2003 du Conseil relatif à l'enlèvement des nageoires de requin à bord des navires».

COM(2011) 798 final — 2011/0364 (COD)

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 14 mars 2012.

Lors de sa 479e session plénière des 28 et 29 mars 2012 (séance du 28 mars 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 103 voix pour, 30 voix contre et 22 abstentions.

1. Conclusions

1.1 Le CESE réprouve totalement la pratique consistant à enlever les nageoires de requins et à rejeter le reste du corps de l'animal à la mer (finning) par quelque flotte que ce soit au monde.

1.2 Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel la suppression des permis temporaires et la mise en œuvre de l'approche dite des «nageoires attachées au corps» garantiraient que le finning ne soit pas pratiqué au sein de l'UE. Néanmoins, le Comité est préoccupé par les conséquences économiques et sociales de ces mesures. Il estime donc qu'il y a lieu de rechercher d'autres méthodes qui assureraient le respect de l'interdiction du finning sans porter sérieusement atteinte à la rentabilité des entreprises ni à la sécurité des équipages, même si ces méthodes ne supprimeront pas les problèmes de suivi et de mise en œuvre qui ont été relevés par la Commission.

1.3 Le CESE propose les mesures de remplacement suivantes:

1.3.1

L'obligation de débarquer les corps et les nageoires dans le même port.

1.3.2

La suppression des permis spéciaux pour les navires de pêche fraîche.

1.3.3

L'autorisation de permis spéciaux aux navires congélateurs dans la mesure où ils utilisent un mécanisme de traçabilité qui garantisse une corrélation entre les corps et les nageoires débarqués.

1.3.4

La mise en place dans toutes les organisations régionales de pêche (ORP) d'un programme de document statistique pour le commerce des nageoires de requin.

1.4 Le Comité recommande à toutes les ORP d'adopter des plans de gestion concernant la capture des requins qui établiraient notamment des mesures visant à restreindre l'effort de pêche, des interdictions de pêche spatio-temporelles et l'interdiction d'effectuer des transbordements en haute mer.

1.5 Le CESE invite la Commission européenne à faire tout son possible pour faire respecter tant l'interdiction du finning dans les flottes des pays tiers où cette triste pratique est encore de mise que l'obligation qu'ont les flottes des pays tiers de transmettre des données fiables sur la capture de ces espèces dans le cadre des ORP.

1.6 Le CESE demande que la Commission européenne garantisse par écrit que l'opération de transformation qu'il serait nécessaire d'effectuer dans les pays tiers de débarquement pour couper complètement les nageoires soit considérée comme «simple coupage» et ne modifie donc pas l'origine européenne du produit.

2. Introduction.

2.1 Le règlement (CE) no 1185/2003 du Conseil relatif à l'enlèvement des nageoires de requins à bord des navires (1) établit une interdiction générale de la pratique consistant à enlever les nageoires de requins et à rejeter le reste du corps de l'animal à la mer, pratique connue sous le nom de finning (découpe des ailerons de requins).

2.2 De même, il autorise les États membres à délivrer des permis de pêche spéciaux autorisant l'enlèvement à bord des nageoires de requins, mais pas le rejet du corps de l'animal à la mer. Afin de garantir la correspondance entre le poids des nageoires et celui des corps, un rapport pondéral entre les nageoires et le poids vif est établi (ratio).

2.3 La Commission estime que la délivrance de ces permis spéciaux ne garantit pas le contrôle de la pratique du finning et propose par conséquent, d'une part, de les supprimer et, d'autre part, de permettre que les nageoires soient en partie tranchées et repliées contre la carcasse.

3. Observations générales

3.1 Le Comité réprouve totalement la pratique du finning par quelque flotte que ce soit au monde.

3.2 Le CESE a pu constater que de nombreux scientifiques, États membres, ONG, et le secteur de la pêche estiment qu'il n'y a pas de preuves de l'existence de la pratique de finning dans l'UE (2). Néanmoins, il est certain qu'elle existe dans des pays tiers.

3.3 Le Comité est d'avis qu'il est important de connaître l'activité de la flotte de pêche à la palangre de surface qui capture des requins pélagiques et qui, à ce jour, a utilisé les permis de pêche spéciaux pour pouvoir comprendre pourquoi il est nécessaire de les maintenir.

3.3.1 La flotte européenne de pêche à la palangre de surface qui capture les requins est composée de quelque 200 unités (3). Chaque navire compte entre 12 et 15 membres d'équipage à bord.

3.3.2 Ces navires se consacrent essentiellement à la pêche à l'espadon et capturent également des espèces de requins pélagiques: le requin peau bleue (Prionace glauca) représente environ 87 % des captures totales des requins pélagiques, et la lamie à nez pointu (Isurus oxyrinchus) quelque 10 % de ces captures. Ces deux espèces de requins ont une forte prévalence dans le système épipélagique océanique et une large distribution géographique dans les océans Atlantique, Indien et Pacifique. D'après les estimations les plus récentes de la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA), la situation biologique et le taux d'exploitation des stocks de Prionace glauca et d'Isurus oxyrinchus sont bons. Leurs biomasses respectives sont supérieures ou proches du rendement maximal durable.

3.3.3 La présentation des nageoires à la première vente par la flotte de pêche de l'UE, processus caractérisé par une utilisation intégrale, diffère de la pratique d'autres flottes de pays occidentaux non européens qui n'utilisent qu'une partie de celles-ci, voire qui les rejettent.

3.3.4 Il y a lieu de faire la différence entre l'activité des navires de pêche fraîche et les navires congélateurs:

3.3.4.1

Navires de pêche fraîche ou mixtes (navire congélateur avec des captures fraîches): ils opèrent dans l'Atlantique et débarquent généralement leurs captures dans le port de Vigo, ou dans d'autres ports de l'UE, avec les nageoires attachées au corps du requin. La durée des sorties en mer est d'un peu plus d'un mois.

3.3.4.2

Navires congélateurs: ils opèrent dans les océans Atlantique, Indien et Pacifique et leurs sorties en mer durent généralement un minimum de trois mois. À bord de ces navires, le requin capturé est étêté, éviscéré et toutes ses nageoires sont tranchées. Toutes les parties sont abondamment lavées à l'eau et introduites ensuite dans le tunnel de surgélation. Les foies sont placés dans des sachets et ensuite dans une boîte en plastique. À l'issue du processus de surgélation, les corps sont emballés, tout d'abord dans des films plastiques et ensuite dans des toiles de coton (pour protéger le produit et en optimiser la qualité). Les nageoires et les foies sont placés dans des boîtes. Avant de procéder au stockage des produits dans les cales du bateau, toutes les pièces sont étiquetées, avec mention du type de produit, de la présentation et de la zone de capture. Les captures sont généralement débarquées dans le port de Vigo, dans d'autres ports de l'UE ou dans des ports étrangers:

—	Atlantique Nord: Cap vert (Praia), Açores (Horta), Iles Canaries (Las Palmas).

—	Atlantique Sud: Uruguay (Montevideo), Namibie (Walvis Bay), Afrique du Sud (ville du Cap).

—	Océan Indien: Afrique du Sud (Durban), île Maurice (Port Louis), Indonésie (Jakarta).

—	Océan Pacifique: Pérou (Callao, Chimbote, Puerto Pisco), Panama (Vacamonte), Nouvelle-Zélande (Napier), Polynésie française (Papeete - Tahiti).

3.3.5 Normalement, les corps et les nageoires sont débarqués dans les mêmes ports. Par contre, la commercialisation des nageoires et celle des corps suivent généralement des canaux différents. Ainsi, les corps, une fois débarqués, sont acheminés vers Vigo ou l'Amérique du Sud (Brésil, Pérou et Colombie, principalement). Ceux qui sont acheminés vers Vigo sont généralement vendus en Italie, en Grèce, en Roumanie, en Ukraine, en Pologne, en Russie, au Portugal, en Andalousie et en Amérique du sud. Les nageoires sont quant à elles généralement envoyées à Vigo et par la suite au Japon, à Hong Kong, en Chine, en Californie, etc., ou directement vers ces pays à partir du lieu de débarquement.

3.3.6 Concernant les prix, les corps des requins se vendent généralement en première vente à un prix moyen situé entre 0,50 et 2 euros/kg contre 10 à 15 euros/kg pour les nageoires des espèces requin peau bleue et lamie à nez pointu.

3.3.7 De nos jours, les gains retirés par les armateurs de la vente des corps représentent environ 55 % du revenu total, la vente des nageoires n'intervenant qu'à hauteur de 45 % dans celui-ci.

3.3.8 Du point de vue nutritionnel, le requin, qui n'a pas d'arrêtes, apporte 130 calories pour 100 grammes. Sa chair est semi-grasse, 4,5 grammes de matière grasse pour 100 grammes, et très riche en protéines de qualité qui contiennent tous les acides aminés essentiels, 21 grammes pour 100 grammes. Sa graisse est majoritairement insaturée et sa consommation est par conséquent appropriée pour les régimes de prévention et de traitement des maladies cardiovasculaires, pour autant que la chair soit cuisinée avec les bons corps gras, comme l'huile d'olive ou de graines. Elle est facile à digérer et contient moins de vitamines du groupe B que celle des autres poissons, mais est riche en vitamines liposolubles A et E. Les principaux minéraux qu'elle contient sont le phosphore, le potassium, le magnésium et le fer.

3.3.9 Actuellement, on utilise, sur les recommandations de la FAO, l'intégralité du requin. Outre le corps et les nageoires, le foie dont on extrait de la vitamine A est utilisé pour l'industrie pharmaceutique et cosmétique tandis que le scalène et la peau servent à la fabrication d'articles de peausserie.

3.4 Le Comité estime que les raisons pour lesquelles la flotte européenne nécessite des permis spéciaux doivent être connues:

3.4.1

Sécurité. Les nageoires attachées peuvent couper comme les lames effilées lorsque l'animal est surgelé et leur manipulation à bord de certains navires qui sont en balancement permanent présente un grand risque pour les membres d'équipage au cours du processus de manipulation et de débarquement.

3.4.2

Qualité. Le stockage des nageoires attachées naturellement aux corps provoque la détérioration des captures, par frottements et coupures entre spécimens, tant des nageoires elles-mêmes que du reste du corps. Le produit qui vient d'être capturé et surgelé offre une grande qualité du point de vue nutritionnel comme de l'hygiène et sanitaire. Couper les nageoires avant de surgeler le corps permet qu'à aucun moment la chaîne du froid ne soit interrompue.

3.4.3

Utilisation rationnelle de l'espace. Stocker les corps et les nageoires séparément (ou dans des espaces dégagés par le propre tassement des corps) permet de mieux tirer parti de l'espace disponible dans la cale et, partant, d'accroître la rentabilité des navires.

3.4.4

Les nageoires et les corps suivent des canaux de commercialisation différents. La mesure proposée supposerait qu'à l'arrivée au lieu de débarquement d'un pays tiers, il faudrait couper les nageoires à terre, avec les conséquences suivantes:

3.4.4.1

La manipulation de ces nageoires sur un port étranger peut impliquer un changement d'origine du produit, si cette opération n'est pas considérée comme un «simple coupage» (4), qui ne serait dès lors plus originaire de l'UE mais entrerait dans la catégorie de produits exportés vers l'UE, avec les exigences et les conditions sanitaires et douanières que cela suppose.

3.4.4.2

De plus, cela entraînerait de nouveaux facteurs de risque lors du déchargement des captures qui serait plus complexe, outre le fait que le temps nécessaire à cette opération s'en trouverait augmenté.

3.4.4.3

Parallèlement, ce temps supplémentaire utilisé pour le déchargement amoindrirait la qualité du produit dès lors qu'il entraînerait une interruption non négligeable de la chaîne du froid. Cette rupture présente un risque sanitaire car elle peut conduire à l'apparition d'histamines et à l'augmentation des bases azotées volatiles totales, qui causent la détérioration du produit.

3.4.4.4

En outre, les principaux ports de débarquement de poisson surgelé sont généralement situés dans des pays tiers qui manquent d'infrastructures appropriées sans oublier qu'une grande majorité se trouve sous des climats tropicaux, facteur qui accélère la déperdition de froid et donc aggrave les conséquences mentionnées au paragraphe antérieur.

3.5 Le finning est pratiqué sur des navires non européens qui, malgré l'absence de système de congélation, opèrent en eaux lointaines et pendant de longues périodes et qui conservent donc uniquement les nageoires par un procédé de dessiccation (déshydratation) et rejettent les corps qui sinon pourriraient. Pour les navires congélateurs européens qui seraient concernés par la proposition de la Commission, la pratique du finning signifierait le rejet par-dessus bord d'une précieuse source de revenus résultant de la vente des corps, ce qui sur le plan commercial n'a pas de sens.

3.6 Le CESE partage l'avis de la Commission selon lequel la suppression des permis temporaires et la mise en œuvre de l'approche dite des «nageoires attachées au corps» garantiraient que le finning ne soit pas pratiqué au sein de l'UE. Néanmoins, compte tenu des éléments évoqués ci-avant et des conséquences négatives que ces mesures pourraient avoir pour les pêcheurs, il estime qu'il y a lieu de rechercher d'autres méthodes qui assureraient le respect de l'interdiction du finning sans porter sérieusement atteinte à la rentabilité des entreprises ni à la sécurité des équipages, même si ces méthodes ne supprimeront pas les problèmes de suivi et de mise en œuvre qui ont été relevés par la Commission.

3.7 Le CESE propose les mesures de remplacement suivantes:

3.7.1

L'obligation de débarquer les corps et les nageoires dans le même port.

3.7.2

La suppression des permis spéciaux pour les navires de pêche fraîche.

3.7.3

3.7.4

La mise en place dans toutes les ORP d'un programme de document statistique pour le commerce des nageoires de requin, comme c'est le cas pour le thon rouge dans le cadre de la CICTA.

3.8 Par ailleurs, le Comité recommande à toutes les ORP d'adopter des plans de gestion concernant la capture des requins, qui établiraient notamment des mesures visant à restreindre l'effort de pêche, des interdictions de pêche spatio-temporelles et l'interdiction d'effectuer des transbordements en haute mer.

3.9 Le CESE estime que la Commission européenne devrait déployer davantage d'efforts pour faire respecter tant l'interdiction du finning dans les flottes des pays tiers où cette triste pratique est encore de mise que l'obligation qu'ont les flottes des pays tiers de transmettre des données fiables sur la capture de ces espèces dans le cadre des ORP.

4. Observations particulières

4.1 Le CESE se félicite des initiatives entreprises par les États membres pour protéger les populations de requins les plus vulnérables, en particulier l'interdiction établie par l'Espagne de capturer le requin renard (famille des alopiidés) et le requin marteau (famille des sphyrnidés) (5). Dans ce sens, il demande l'adoption par toutes les ORP de mesures de protection et de gestion adéquates pour les espèces de requins les plus vulnérables.

4.2 Le CESE estime que le système actuel basé sur les ratios est approprié et opérationnel. Néanmoins, l'on peut conclure des différentes études scientifiques réalisées sur ce thème par des instituts de recherche européens que le ratio de 5 % n'est pas adapté (trop faible) aux pratiques de pêche de la flotte européenne, fondées sur l'utilisation intégrale maximisée du poids des nageoires, ni à la capture des principales espèces de requins susceptibles d'être pêchées (requin peau bleue et lamie à nez pointu), pas plus qu'à l'ensemble des requins toutes espèces confondues. Le Comité est d'avis qu'il y a lieu de redéfinir les ratios maximaux admissibles, établis à partir de critères réalistes et étayés au moyen d'une base technique et scientifique suffisante à la lumière des études déjà réalisées. Le nouveau ratio devrait se référer explicitement au poids vif des requins afin d'éviter les problèmes d'interprétation rencontrés actuellement.

Bruxelles, le 28 mars 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) JO L 167 du 4.7.2003, p. 2.

(2) Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur l'application du règlement (CE) no 1185/2003, du 23.12.2005 (COM(2005)700); Rapport d'initiative de la commission de la pêche du Parlement européen INI/2054/2006; Position du Conseil consultatif régional de pêche de flotte lointaine (LDRAC) concernant la consultation de la Commission sur un plan d'action de l'UE pour les requins et procès-verbal du LDRAC sur la consultation publique relative à la modification du Règlement relatif à l'enlèvement des nageoires de requins, 18.02.11.

(3) Sans compter les navires de la Méditerranée qui ne nécessitent pas de permis spéciaux.

(4) Règlement (UE) no 1063/2010 de la Commission du 18 novembre 2010 portant modification du règlement (CEE) no 2454/93 fixant certaines dispositions d’application du règlement (CEE) no 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire. JO L 307 du 23.11.2010, art. 78.1.i)

(5) Arrêté ARM/2689/2009, du 28 septembre, interdisant la capture du requin renard (famille des alopiidés) et des requins marteau et dormeur cornu (famille des sphyrnidés) Journal officiel no 240, lundi 5 octobre 2009, p. 84098.

		ISSN 1977-0936 doi:10.3000/19770936.C_2012.181.fra
Journal officiel de l'Union européenne		C 181

Édition de langue française	Communications et informations	55e année 21 juin 2012

Sommaire		page
	I Résolutions, recommandations et avis
	RÉSOLUTIONS
	Comité économique et social européen
	479e session plénière des 28 et 29 mars 2012
2012/C 181/01	Résolution du Comité économique et social européen contre la discrimination fondée sur la race ou l'origine ethnique, adoptée lors de la 479e session plénière	1
	AVIS
	Comité économique et social européen
	479e session plénière des 28 et 29 mars 2012
2012/C 181/02	Avis du Comité économique et social européen sur le thème Jeunes handicapés: emploi, insertion et participation à la vie en société	2
2012/C 181/03	Avis du Comité économique et social européen sur les Problèmes propres aux îles (avis d'initiative)	7
2012/C 181/04	Avis du Comité économique et social européen sur Le PIB et au-delà – L'implication de la société civile dans le processus de sélection d'indicateurs complémentaires	14
2012/C 181/05	Avis du Comité économique et social européen sur Le rôle de la société civile dans les relations UE-Kosovo	21
2012/C 181/06	Avis du Comité économique et social européen sur La participation de la société civile aux politiques de développement et de coopération au développement mises en œuvre par l'Union européenne (avis exploratoire)	28

	III Actes préparatoires
	COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN
	479e session plénière des 28 et 29 mars 2012
2012/C 181/07	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme Europe créativeCOM(2011) 785 final – 2011/0370 (COD)	35
2012/C 181/08	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen — la double imposition au sein du marché uniqueCOM(2011) 712 final	40
2012/C 181/09	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition modifiée de décision du Conseil relative au système des ressources propres de l'Union européenneCOM(2011) 739 final — 2011/0183 (CNS) et la Proposition modifiée de règlement du Conseil portant mesures d'exécution du système des ressources propres de l'Union européenneCOM(2011) 740 final — 2011/0184 (APP)	45
2012/C 181/10	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — L'avenir du Fonds de solidarité de l'Union européenneCOM(2011) 613 final	52
2012/C 181/11	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CECOM(2011) 594 final	55
2012/C 181/12	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les opérations d’initiés et les manipulations de marché (abus de marché)COM(2011) 651 final — 2011/0295 (COD) et la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux sanctions pénales applicables aux opérations d’initiés et aux manipulations de marchéCOM(2011) 654 final — 2011/0297 (COD)	64
2012/C 181/13	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1060/2009 sur les agences de notation de créditCOM(2011) 747 final – 2011/0361 (COD)	68
2012/C 181/14	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un droit commun européen de la venteCOM(2011) 635 final — 2011/0284 (COD) et la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: un droit commun européen de la vente pour faciliter les transactions transfrontières sur le marché uniqueCOM(2011) 636 final	75
2012/C 181/15	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports associés de certaines formes d'entreprisesCOM(2011) 684 final – 2011/0308 (COD)	84
2012/C 181/16	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un programme Consommateurs pour la période 2014-2020COM(2011) 707 final — 2011/0340 (COD)	89
2012/C 181/17	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation et portant modification du règlement (CE) no 2006/2004 et de la directive 2009/22/CE (directive relative au RELC)COM(2011) 793 final — 2011/0373 (COD)	93
2012/C 181/18	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au règlement en ligne des litiges de consommation (règlement relatif au RLLC)COM(2011) 794 final — 2011/0374 (COD)	99
2012/C 181/19	Avis du Comité économique et social européen sur L'adaptation au nouveau cadre législatif – Application du paquet législatif concernant les produitsCOM(2011) 764 final – 2011/0358 (COD), COM(2011) 765 final – 2011/0351 (COD), COM(2011) 766 final – 2011/0352 (COD), COM(2011) 768 final – 2011/0350 (COD), COM(2011) 769 final – 2011/0353 (COD), COM(2011) 770 final – 2011/0354 (COD), COM(2011) 771 final – 2011/0349 (COD), COM(2011) 772 final – 2011/0356 (COD), COM(2011) 773 final – 2011/0357 (COD)	105
2012/C 181/20	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation Horizon 2020 (2014-2020)COM(2011) 809 final – 2011/0401 (COD), la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil définissant les règles de participation au programme-cadre pour la recherche et l'innovation Horizon 2020 (2014-2020) et les règles de diffusion des résultatsCOM(2011) 810 final – 2011/0399 (COD), la Proposition de décision du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme-cadre pour la recherche et l'innovation Horizon 2020 (2014-2020)COM(2011) 811 final – 2011/0402 (CNS), et la Proposition de règlement du Conseil sur le programme de recherche et de formation de la Communauté européenne de l'énergie atomique (2014-2018) complétant le programme-cadre pour la recherche et l'innovation Horizon 2020COM(2011) 812 final – 2011/0400 (NLE)	111
2012/C 181/21	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 294/2008 portant création de l'Institut européen d'innovation et de technologieCOM(2011) 817 final — 2011/0384 (COD), et la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant le programme stratégique d'innovation de l'Institut européen d'innovation et de technologie (EIT): la contribution de l'EIT à une Europe plus innovanteCOM(2011) 822 final — 2011/0387 (COD)	122
2012/C 181/22	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un programme pour la compétitivité des entreprises et les petites et moyennes entreprises (2014-2020)COM(2011) 834 final — 2011/0394 (COD)	125
2012/C 181/23	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: agenda européen pour l'intégration des ressortissants de pays tiersCOM(2011) 455 final	131
2012/C 181/24	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement et du Conseil relative à l'Année européenne des citoyens (2013)COM(2011) 489 final — 2011/0217 (COD)	137
2012/C 181/25	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Soutenir la croissance et les emplois — un projet pour la modernisation des systèmes d'enseignement supérieur en EuropeCOM(2011) 567 final	143
2012/C 181/26	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Communication sur les politiques de l’UE et le volontariat: reconnaître et valoriser les activités de volontariat transfrontalières dans l’UECOM(2011) 568 final	150
2012/C 181/27	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant Erasmus pour tous, le programme de l’UE pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sportCOM(2011) 788 final — 2011/0371 (COD)	154
2012/C 181/28	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative aux menaces transfrontalières graves pour la santéCOM(2011) 866 final — 2011/0421 (COD)	160
2012/C 181/29	Avis du Comité économique et social européen sur la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions – Feuille de route pour une Europe efficace dans l'utilisation des ressourcesCOM(2011) 571 final	163
2012/C 181/30	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatiqueCOM(2011) 789 final — 2011/0372 (COD)	169
2012/C 181/31	Avis du Comité économique et social européen sur le Paquet aéroports, qui comprend les quatre documents suivants: Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions: Politique aéroportuaire de l'Union européenne — résoudre les problèmes de capacité et de qualité pour favoriser la croissance, la connectivité et la mobilité durableCOM(2011) 823 final,Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les services d’assistance en escale dans les aéroports de l’Union et abrogeant la directive 96/67/CE du ConseilCOM(2011) 824 final — 2011/0397 (COD),Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil fixant des règles communes en ce qui concerne l'attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l'Union européenne (refonte) COM(2011) 827 final — 2011/0391 (COD) et Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement de règles et procédures concernant l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports de l'Union, dans le cadre d'une approche équilibrée, et abrogeant la directive 2002/30/CE du Parlement européen et du ConseilCOM(2011) 828 final — 2011/0398 (COD)	173
2012/C 181/32	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la mise en place et l'exploitation des systèmes européens de radionavigation par satelliteCOM(2011) 814 final — 2011-392-COD	179
2012/C 181/33	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l’aquacultureCOM(2011) 416 final, la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — La réforme de la politique commune de la pêcheCOM(2011) 417 final, la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions relative à la dimension extérieure de la politique commune de la pêcheCOM(2011) 424 final, et la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la politique commune de la pêcheCOM(2011) 425 final	183
2012/C 181/34	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1185/2003 relatif à l'enlèvement des nageoires de requins à bord des naviresCOM(2011) 798 final — 2011/0364 (COD)	195
2012/C 181/35	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition modifiée de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/83/CE en ce qui concerne l’information du public sur les médicaments soumis à prescription médicaleCOM(2012) 48 final — 2008/0256 (COD)	199
2012/C 181/36	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition modifiée de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 726/2004 en ce qui concerne l’information du public sur les médicaments à usage humain soumis à prescription médicaleCOM(2012) 49 final — 2008/0255 (COD)	200
2012/C 181/37	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2001/83/CE en ce qui concerne la pharmacovigilanceCOM(2012) 52 final — 2012/0025 (COD)	201
2012/C 181/38	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 726/2004 en ce qui concerne la pharmacovigilanceCOM(2012) 51 final — 2012/0023 (COD)	202
2012/C 181/39	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la classification, l'emballage et l'étiquetage des préparations dangereusesCOM(2012) 8 final — 2012/007 COD	203
2012/C 181/40	Avis du Comité économique et social européen sur la Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1342/2008 du Conseil du 18 décembre 2008 établissant un plan à long terme pour les stocks de cabillaud et les pêcheries exploitant ces stocksCOM(2012) 21 final — 2012/0013 (COD)	204