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Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020»

et sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — un budget pour la stratégie Europe 2020»

Le 29 juin 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Conseil fixant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020»

Le 19 octobre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions “Un budget pour la stratégie Europe 2020”»

La section spécialisée «Union économique et monétaire, cohésion économique et sociale», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 7 mai 2012.

Lors de sa 481e session plénière des 23 et 24 mai 2012 (séance du 24 mai 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 165 voix pour, 9 voix contre et 5 abstentions.

1.1 Le CESE comprend que sur le nouveau cadre financier pluriannuel (CFP), la Commission s'efforce de parvenir à une position équilibrée, qui se situe à mi-chemin de deux exigences contradictoires, la première étant la volonté que manifestent les États membres de restreindre les engagements de ressources publiques en raison de la crise, qui est inévitablement appelée à peser sur le cours du débat et les contenus de l'accord final, tandis que la seconde réside dans la nécessité de relever, de manière appropriée et efficace, les ambitieux défis auxquels l'UE est confrontée et qui tirent leur origine du traité de Lisbonne comme de la stratégie Europe 2020.

1.2 L'Europe se trouve en effet dans une phase difficile, à cause tant de la crise financière et économique aiguë que de l'absence d'une réaction conjointe des différents États membres pour y faire face. Une telle situation risque de remettre en cause le fonctionnement même de l'UE et d'ébranler jusqu'à ses perspectives.

1.3 Dans le cadre du présent avis, le CESE rappelle, comme il l'avait déjà affirmé précédemment dans d'autres, en concordance avec le Parlement européen et le Comité des régions, que pour faire droit à ces ambitions de l'UE, il est non seulement souhaitable mais tout à fait indispensable d'accroître la taille de son budget pour relancer la croissance économique et l'emploi. Le CESE partage l'idée que l'Union a besoin de «plus d'Europe (et d'une meilleure Europe)» et non de «moins d'Europe». A contrario, geler en termes réels le cadre financier pluriannuel à son niveau actuel serait se condamner à ne pas relever nombre des défis auxquels l'UE devra faire face dans les prochaines années.

1.4 Il apparaît donc que la proposition de la Commission s'attache de manière excessive à une démarche de maintien du statu quo, du point de vue des ressources allouées comme de la structure du budget, et cette attitude crée un hiatus entre, d'une part, l'ampleur et la teneur des nouveaux défis posés à l'UE et, d'autre part, les ressources disponibles, ou, en d'autres termes, entre les ambitions de l'Europe et les moyens pour les réaliser.

1.5 En outre, le CESE estime que le débat sur le réexamen du budget européen doit être axé sur sa capacité à servir le projet politique de l'UE, que la crise actuelle remet sérieusement en question. Le critère sur lequel devra se fonder l'évaluation du cadre financier pluriannuel sera que l'UE soit adéquatement dotée des ressources nécessaires pour atteindre ses priorités stratégiques sans alourdir la pression fiscale sur les particuliers et les entreprises et qu'elle soit capable de fournir, au niveau européen, une «valeur ajoutée (1)» proportionnelle aux charges qu'elle impose aux citoyens européens.

1.6 En ce qui concerne le contenu détaillé de la proposition, le CESE adhère à l'idée d'améliorer et de simplifier la structure du budget de l'UE, afin de désamorcer le débat sur le «juste retour» et l'équité horizontale entre les États membres et de pouvoir porter l'attention sur la réalisation efficace des objectifs stratégiques européens.

1.7 Sur le versant des recettes, on relève un élément fort novateur, avec la proposition d'instaurer un nouveau système de ressources propres, fondé tant sur la modification de la ressource TVA que sur la taxation des transactions financières, à propos de laquelle le CESE a déjà fait part de sa préférence pour un retour à l'esprit original du traité de Rome (2), propre à assurer à l'UE une réelle autonomie financière.

1.7.1 Le CESE soutient la modification de la ressource propre TVA, dans la mesure où elle concourrait à développer le marché intérieur de l'UE en évitant des distorsions économiques parmi les États membres. Il souligne toutefois que la proposition de la Commission ne comporte pas de données précises sur les modifications apportées à la structure de la TVA et les différences qu'elles induiraient pour chaque État membre en fait de volumes financiers. Tout en rappelant que la taxe sur les transactions financières (TTF) s'applique à l'échelle mondiale, il estime que son instauration au niveau européen, grâce à la fixation d'un taux plancher pour tous les États membres, permettrait de favoriser un apport accru du secteur financier au budget de l'UE et des États membres et de réduire l'instabilité économique due aux mouvements de pure spéculation.

1.8 Pour réaliser les objectifs de la stratégie Europe 2020, il sera par ailleurs nécessaire d'engager des moyens qui excèdent largement ceux prévus par le cadre financier pluriannuel; aussi le CESE recommande-t-il d'étudier de manière plus approfondie la possibilité de créer des instruments financiers originaux pour assurer la couverture de tels investissements (emprunts obligataires destinés au financement de projets), non sans avoir toutefois procédé à une évaluation préalable soignée de leurs éventuelles conséquences et du transfert de risque au secteur public qu'ils pourraient induire.

1.9 Du côté des dépenses, les priorités dégagées par la Commission européenne appellent des actions qui, ne pouvant être mises en œuvre qu'au seul niveau européen, constituent par excellence la «valeur ajoutée» de l'Europe, lorsqu'un euro dépensé au niveau de l'Union s'avère plus efficace que s'il l'était à l'échelle nationale. Sont ici visés des «biens publics européens», dont la fourniture n'est pas assurée de manière optimale à l'échelon national, en raison d'imperfections du marché dans un pays ou de l'impossibilité d'y transposer des économies d'échelle, et qui requièrent dès lors une intervention européenne efficace.

1.10 Dans ce contexte, le CESE porte un jugement positif sur la réforme de la politique agricole commune (PAC), qui a été entreprise pour garantir à l'Europe un modèle d'agriculture efficace et fonctionnel, en créant dans le même temps une valeur ajoutée authentique pour l'UE. Le CESE réitère ici sa conviction, déjà exprimée par ailleurs, quant à la nécessité de configurer la PAC, ainsi que la politique commune de la pêche (PCP), d'une manière qui renforce le lien de l'agriculture, de la sylviculture et de la pêche avec la protection de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles. Cette approche aura pour effet de mettre en valeur les bonnes pratiques environnementales sans que la bonne santé économique et la compétitivité des exploitations agricoles et des entreprises de pêche en pâtissent pour autant, dans un contexte caractérisé par la forte variabilité des prix des grands produits de base.

1.11 Pour ce qui est du régime des paiements directs, le CESE souligne que l'harmonisation des conditions de concurrence des agriculteurs européens et l'intégration renforcée des nouveaux États membres constituent un objectif dont la mise en œuvre doit passer par une évaluation soigneuse des effets qui pourraient en résulter pour tous les États membres. Afin d'éviter les distorsions de concurrence, qui peuvent avoir des conséquences sociales, il convient de garantir qu'au terme de l'exécution du cadre financier pour la période 2014-2020, le niveau des paiements directs ne soit, pour aucun État membre, inférieur à 90 % de la moyenne des États membres de l'UE à 27.

1.12 Il convient de prendre pour principe directeur de la future politique de cohésion l'article 174 du traité de Lisbonne stipulant que «l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées».

1.13 En ce qui concerne la politique de cohésion, le CESE estime qu'il apparaît convaincant de la concentrer sur un petit nombre de priorités européennes pertinentes mais est hostile à la proposition d'appliquer une conditionnalité macroéconomique à l'octroi des fonds destinés à la politique de cohésion. Il juge par ailleurs que la création d'une nouvelle catégorie de régions «en transition», en lieu et place des mécanismes d'entrée et de sortie progressives, ne peut obérer les ressources destinées aux régions les moins développées et que le Fonds de cohésion ne peut être indûment utilisé pour des tâches autres que celles qui ressortissent à son champ d'application originel. Néanmoins, à titre exceptionnel, les fonds résiduels du plan 2007-2013 peuvent être affectés au financement d'un plan européen pour la croissance que devrait lancer l'Union européenne. La même faculté devra être donnée en ce qui concerne les ressources du prochain plan 2014-2020, pour un laps de temps limité, par exemple, aux trois premières années.

1.14 Pour concrétiser dans les faits les objectifs du nouveau cadre financier pluriannuel, il est nécessaire, de l'avis du CESE, que le budget de l'UE soit exemplaire, fonctionnel, efficace et transparent, de manière à ce qu'il acquière une crédibilité vis-à-vis des citoyens européens et qu'ils puissent facilement y repérer, de leurs propres yeux, les avantages induits par l'Europe et les coûts liés à la «non-Europe». Dans le contexte ainsi tracé, le CESE rappelle qu'il y a lieu de lancer ou de mettre en œuvre des dispositifs qui permettent de suivre les résultats de toutes les politiques européennes, afin de vérifier leurs effets dans le domaine social, économique et régional.

1.15 Considérant que la proposition de la Commission constitue une base de négociation sur laquelle les tractations sont désormais lancées, le CESE s'engage dès à présent à effectuer, en s'appuyant sur les observations du présent avis, un travail de suivi et d'intervention concernant les modalités par lesquelles elle sera traduite en modifications législatives.

2. La proposition de la Commission de cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2014-2020

2.1 Le présent avis concerne la proposition de règlement du Conseil COM(2011) 398 final, laquelle, en établissant le cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, constitue la transposition législative de la communication de la Commission européenne COM(2011) 500, du 29 juin 2011, sur «Un budget pour la stratégie Europe 2020».

2.2 Au total, le cadre financier pluriannuel mobilise 1 025 milliards d'euros, soit 1,05 % du revenu national brut (RNB) de l'UE, auxquels il convient d'ajouter 58,5 milliards d'euros de dépenses qui ne relèvent pas dudit cadre (à savoir le Fonds européen de développement et le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation). Son montant total est presque identique, compte tenu de l'inflation, à celui du cadre financier précédent (pour la période 2007-2013), qui avait été fixé à 994 milliards d'euros.

2.3 En ce qui concerne les dépenses, les changements apportés sont les suivants:

2.4 En ce qui concerne les recettes, il est proposé de passer progressivement d'un budget provenant essentiellement des contributions fondées sur le revenu national brut (RNB) à un budget intégré, qui se fonde sur de véritables ressources propres et est doté de mécanismes de correction réaménagés. La Commission propose notamment que l'UE renonce aux ressources propres actuelles, fondées sur la TVA, et les remplace, à partir de 2018 au plus tard, par un système de ressources propres qui repose sur l'instauration de la taxe sur les transactions financières et une nouvelle TVA, afin de renforcer l'harmonisation des différents régimes nationaux et d'éliminer les exemptions et dérogations.

3.1 Il relève de l'évidence que la Commission européenne s'efforce de parvenir à une position équilibrée sur le nouveau cadre financier pluriannuel, dans une phase qui est particulièrement difficile pour le fonctionnement et les perspectives de l'UE, tant à cause de la crise financière et économique en Europe qu'en raison de la non-adhésion des États membres à la réaction politique européenne. Il s'agit ici de trouver un équilibre entre deux exigences tout aussi contradictoires que prégnantes: d'une part, le climat d'austérité instauré par la crise, qui débouche sur une volonté de limiter les engagements de ressources publiques et continuera inévitablement à influer sur le cours du débat et le contenu de l'accord final et, d'autre part, la nécessité de dégager les moyens financiers requis pour relever efficacement les défis ambitieux qui attendent l'UE.

3.2 La proposition de la Commission «Un budget pour la stratégie Europe 2020» doit dès lors être replacée dans le contexte de la conjoncture économique et politique actuelle. Étant donné qu'aucune discussion sur la forme que devrait revêtir le budget de l'UE ne saurait faire l'économie de la question du rôle que l'intégration européenne doit jouer aujourd'hui afin que nous puissions relever les nouveaux défis d'un monde en mutation, nous devons également comprendre quelles sont les intentions réelles des États membres pour lui reconnaître cette fonction et lui permettre de l'assumer.

3.2.1 Les négociations tortueuses qui ont abouti au cadre financier pluriannuel pour la période 2007-2013, ainsi que les difficultés rencontrées lors de l'adoption du budget 2011 de l'UE et la lettre signée par neuf chefs d'État et de gouvernement des États membres qui a été adressée à l'été 2011 au président de la Commission, M. Barroso, donnent à penser qu'un nombre pour le moins significatif de pays (4) souhaiteraient un engagement financier européen aussi réduit que possible. Il est probable que cet état d'esprit conduise – à nouveau – à des tractations délicates et compliquées.

3.3 Au moment où l'UE affronte des défis toujours plus nombreux et ardus (crise économique, financière et sociale, compétitivité, changement climatique etc.), il semble toutefois que la proposition de la Commission s'attache dans une mesure excessive à préserver le statu quo. En d'autres termes, elle paraît témoigner de l'existence d'un hiatus entre, d'une part, l'ampleur et la teneur des nouveaux défis posés à l'UE et, d'autre part, les ressources disponibles, ou, en d'autres termes, entre les ambitions de l'Europe et les moyens pour les réaliser.

3.4 Le CESE a déjà affirmé (5) et rappelle à nouveau qu'une augmentation du budget européen est non seulement souhaitable mais nécessaire, vu l'ampleur des nouveaux défis qui appellent une réaction commune: «Le réexamen du budget de l'UE n'est pas une question de chiffres mais un outil en faveur d'un projet politique. L'Union européenne ne dispose aujourd'hui de moyens budgétaires suffisants ni pour mettre en œuvre sa stratégie politique, ni pour honorer les obligations qui découlent du nouveau traité de Lisbonne.»

3.4.1 Le CESE rappelle la position du Parlement européen, pour lequel la solution à la crise et aux défis auxquels l'UE est confrontée est qu'il faut «plus d'Europe» et non «moins d'Europe». Du point de vue du Parlement, geler en termes réels le cadre financier pluriannuel au niveau actuel, comme le propose la Commission, c'est se condamner à ne pas relever nombre des défis auxquels l'UE devra faire face dans les prochaines années. En conséquence il a appelé à augmenter de 5 % le niveau des ressources affectées au prochain cadre financier pluriannuel et mis le Conseil au défi, au cas où il ne partagerait pas cette approche, d'indiquer clairement quelles priorités ou quels projets politiques pourraient être purement et simplement abandonnés au cours de la période 2014-2020, malgré leur valeur ajoutée européenne avérée (6).

3.4.2 Dans le même ordre d'idées, le Comité des régions «estime qu'il y a donc lieu de considérer le niveau de financement ainsi proposé comme le montant minimal absolu nécessaire pour réaliser les ambitions de l'Union dont ont convenu les États membres» et juge «qu'il est nécessaire de changer les attitudes, qui dominent notamment parmi les services nationaux du trésor, de manière à ce que les missions essentielles de l'UE soient considérées comme un investissement plutôt que comme une dépense» (7).

3.4.3 En outre, en raison des changements apportés par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la fixation du cadre financier pluriannuel 2014-2020 n'est plus du ressort exclusif de la Commission et des gouvernements des États membres, car le Parlement européen a davantage voix au chapitre dans un contexte de responsabilité démocratique accrue. Cette nouvelle configuration fournit à la société civile, et donc au CESE plus particulièrement, l'occasion de suivre les travaux préparatoires du nouveau cadre financier pluriannuel et de participer activement au débat, en étroite coordination avec le Parlement européen.

3.5 En conséquence, le CESE s'engage à effectuer un travail de suivi et d'intervention concernant le processus de négociation par lequel la proposition de la Commission se traduira dans la pratique par des modifications de législation. Le rôle du cadre financier pluriannuel est de doter l'UE des ressources nécessaires pour poursuivre ses priorités sans pour autant alourdir la pression fiscale sur les citoyens et les entreprises: c'est sous cet aspect qu'il conviendra absolument d'en juger.

3.6 S'attacher davantage aux résultats implique par conséquent que l'attention porte moins sur le respect formel des règles, où seul importe le volume des dépenses, que sur un contrôle réel concernant la qualité et l'efficacité dans l'utilisation des financements et l'obtention des résultats, notamment dans le domaine de la politique de cohésion et de la PAC. Ce changement de perspective, qu'exprime clairement l'idée «d'accroître la valeur ajoutée de la dépense de l'UE», requiert donc d'adopter une approche cohérente des mécanismes tant de gestion que de contrôle.

3.7 Il convient de ne pas perdre de vue que même si le budget de l'EU représente environ 1 % du RNB de l'UE, il n'en constitue pas moins un apport significatif de ressources d'investissement durant la période 2007-2013, et que s'il est utilisé à bon escient, il peut jouer un rôle crucial pour stimuler la croissance économique de l'UE. C'est pourquoi le CESE souhaite un renforcement des synergies appropriées entre le budget de l'UE et les budgets nationaux lors de la mise en œuvre des grands objectifs stratégiques de l'Europe.

3.8 Le CESE estime essentiel que le cadre financier pluriannuel 2014-2020 suscite la confiance des citoyens de l'Union et soit crédible à leurs yeux, en mettant en évidence les avantages de l'Europe et les coûts de la «non Europe». Pour ce faire, le budget de l'UE doit:

3.9 Le CESE estime que pour examiner la validité de la proposition de la Commission, il est indispensable de la soumettre à une évaluation qui détermine:

3.9.1 En ce qui concerne la valeur ajoutée européenne, la Commission met en évidence des priorités importantes qu'il n'est possible de relever qu'au seul niveau européen. Elles concernent les «biens publics européens», domaines d'intervention où un euro dépensé à l'échelon de l'UE est plus efficace qu'un euro dépensé à l'échelon national.

3.9.2 Parmi les biens publics européens, figurent la recherche et le développement, la défense commune, la sécurité alimentaire, l'immigration et le droit d'asile, la réaction au changement climatique et les investissements d'infrastructure à l'échelle de l'Europe entière dans les domaines de l'énergie, de la communication et du marché unique (qui reste encore à achever). Le cadre financier pluriannuel 2014-2020 accroît la dotation budgétaire de ces domaines stratégiques par rapport au cadre précédent 2007-2013, et ce, malgré la contrainte d'un budget serré.

3.9.3 Si le CESE reconnaît les innovations importantes de la proposition de la Commission, il se doit néanmoins d'y relever l'absence complète de débat sur ces priorités, le risque étant alors que le budget de l'UE ne parvienne pas à affronter directement les problèmes essentiels que pose la crise économique et financière actuelle et qu'il continue à être soumis aux pressions de groupes d'intérêts spécifiques.

3.10 Dans ce contexte délicat, le CESE rappelle à nouveau (8) qu'il convient de définir la politique budgétaire de l'UE d'une manière qui soit cohérente avec le choix fondamental entre le fédéralisme et un système intergouvernemental et, donc, avec le degré d'intégration voulu. Le principe du «juste retour» aux États membres, en particulier, se fonde sur une comptabilisation des ressources financières en fonction des PIB nationaux qui contredit la lettre et l'esprit des traités de l'UE.

3.10.1 Fondé sur les contributions des États membres, le système actuel de ressources se caractérise en effet par une complexité et un manque de transparence qui minent le contrôle démocratique dont il doit faire l'objet; il ne contribue pas à mettre en valeur l'effort consenti en faveur de l'intégration européenne; la quote-part versée à l'UE apparaît comme un poids supplémentaire à charge des budgets nationaux et les ressources dont peuvent disposer les politiques européennes s'en trouvent dès lors limitées; enfin, il n'assure pas la création, indispensable pourtant, d'un lien entre l'UE et les citoyens.

3.11 Le CESE rappelle (9) que, sans accroître la charge fiscale qui pèse sur les revenus des citoyens et des entreprises, le nouveau système doit lier les recettes et les dépenses budgétaire de l'UE à l'engagement à mettre en œuvre sa stratégie politique propre et aux missions qui découlent du nouveau traité de Lisbonne. Ce système doit garantir un traitement équitable de tous les États membres et il se doit d'être bien plus transparent, simplifié et compréhensible aux yeux des citoyens.

4.1 Avec le nouveau cadre financier pluriannuel, la Commission propose d'apporter dans le financement du budget de l'UE une modification importante, fondée essentiellement sur un renforcement de son autonomie financière grâce à l'instauration d'un nouveau système de ressources propres, qui puisse assurer un traitement plus équitable entre les différents États membres. La nouvelle proposition induit un changement de modèle: l'Union rompt avec sa situation de dépendance financière vis-à-vis des États membres pour passer progressivement à l'autosuffisance financière.

4.1.1 Au centre de la proposition sur le «nouveau système des ressources propres», on trouve la modification de la ressource TVA et l'instauration de la taxe sur les transactions financières, mécanisme qui permettrait d'équilibrer davantage le budget de l'UE, de manière qu'il soit financé à hauteur de 40 % par les nouvelles ressources propres, de 20 % par les ressources propres classiques et de 40 % par la contribution des États membres, fondée sur le RNB (10). Ce nouveau dispositif présenterait l'avantage d'atténuer le sentiment des États membres que les contributions nationales sont comme un impôt prélevé sur leurs recettes, lequel justifierait de réclamer et d'obtenir un «juste retour» et un rééquilibrage sous forme de retombées économiques.

4.1.2 Le CESE rappelle qu'en remplacement de celle actuellement en vigueur, qui est devenue inadaptée, il soutient (11) la création de la nouvelle ressource TVA, étant donné qu'elle contribuera à développer le marché intérieur de l'UE, en évitant des distorsions économiques parmi les États membres. Il souligne toutefois que la proposition de la Commission ne comporte pas de données précises sur les modifications apportées à la structure de la TVA et les différences qu'elles induiraient pour chaque État membre en fait de volumes financiers. En outre, il estime qu'elle doit être complétée par l'adoption de mesures visant à éliminer les fraudes en matière de TVA.

4.1.3 Bien qu'elle en soit toujours au stade du débat, la proposition de la Commission introduit un élément intéressant d'innovation avec la taxe sur les transactions financières. Tout en rappelant la nécessité qu'elle soit appliquée au niveau mondial, le CESE s'est dit favorable à ce qu'une telle taxe soit instaurée à l'échelon européen (12). Il souligne qu'il convient de gérer soigneusement les conséquences macroéconomiques et microéconomiques de son introduction et demande dès lors que les retombées liées à sa mise en œuvre fassent l'objet d'un contrôle permanent, suivi d'une évaluation annuelle.

4.1.5 La réforme des mécanismes de correction et le remplacement des dispositifs existants de remboursements forfaitaires vont également dans le sens de la simplification souhaitée et d'une plus grande transparence, d'autant que les conditions économiques des États membres sont à présent complètement différentes de ce qu'elles étaient lors de la mise en place de ce système en 1984. Comme l'a déjà relevé le CESE (15), il reste cependant nécessaire de déterminer plus précisément quels seront les effets de pareille réforme, dans la mesure où au stade actuel, on ne voit clairement ni quels seront les montants de ressources concernés, ni comment ce dispositif se présentera par rapport à celui qui a cours aujourd'hui.

4.2 Le CESE porte un jugement très positif sur l'amélioration qu'il est préconisé d'apporter, à charge égale pour les citoyens européens, à la structure du budget de l'UE, car elle aboutira à ce que les problèmes de juste retour et d'équité horizontale perdront une bonne part de leur ampleur et que le critère d'évaluation sera désormais plutôt de savoir si les dépenses de l'UE sont efficaces et opérantes tant pour la satisfaction des besoins de ses citoyens et de ses entreprises que du point de vue de l'effet obtenu par rapport aux montants engagés. Le CESE rappelle toutefois (16) qu'il déplore que la proposition de la Commission centre exclusivement sa réflexion sur la structure et le contenu qualitatif interne du budget sans prendre appui sur de nouvelles ressources propres afin d'aborder la question essentielle de son volume, en tant qu'outil au service du projet politique et des ambitions de l'Union.

4.3 Comme l'a souligné le Parlement européen, le budget de l'Union est avant tout un budget d'investissement, susceptible d'amorcer d'autres engagements, d'origine publique ou privée (17). Dans cette perspective, le CESE estime qu'afin de dépasser les limites quantitatives et les contraintes légales du budget de l'UE, il serait possible d'expérimenter certaines formes d'emprunts obligataires liés à des projets afin de financer des actions spécifiques en matière d'infrastructures et d'éducation (18) dans l'esprit de l'initiative lancée par la Commission concernant les emprunts obligataires pour le financement de projets (19).

4.3.1 Ces emprunts obligataires pour des projets pourraient induire un effet de levier significatif en faveur du développement économique de l'Europe, grâce aux effets d'entraînement qu'ils susciteraient, alors qu'ils sont actuellement entravés par la rigidité des budgets des États membres qui affrontent les conséquences de la crise économique et tentent de se conformer au pacte de stabilité et de croissance.

4.3.2 Le CESE relève néanmoins qu'il s'impose de procéder à une évaluation approfondie des modalités inédites de financement externe du cadre financier pluriannuel, car l'expérience tirée des partenariats public-privé démontre que la possibilité existe que des risques ne soient reportés sur le secteur public (20).

4.4 Dans les dépenses de l'UE, la proposition de la Commission ne remet pas en question les postes les plus importants, à savoir la politique de cohésion et la politique agricole commune (PAC), alors que dans le contexte de la stratégie Europe 2020, la tendance est plutôt de mettre en avant soit de nouvelles motivations pour garantir un engagement efficace et opérant des ressources, soit la valeur ajoutée des instruments de dépense existants.

4.4.1 Le CESE se félicite du lancement de la réforme de la PAC, destinée à redimensionner sa part dans le budget total de l'UE et à renforcer le lien entre les dépenses de l'UE et les biens communs produits par le secteur agricole, ainsi que l'a demandé la Commission elle-même dans sa communication «La PAC à l'horizon 2020» (21). Dans la période de vaches maigres que nous traversons actuellement, il conviendrait d'évaluer la PAC, ainsi que la politique commune de la pêche (PCP), à l'aune des objectifs et des missions que lui assigne le traité de Lisbonne: améliorer la situation en ce qui concerne la qualité de l'environnement (biodiversité, eau, sols et air), la protection des paysages, le dynamisme de l'espace rural, le bien-être animal, ainsi que la sécurité et la durabilité de l'alimentation (22).

4.4.2 Le CESE a déjà fait valoir (23) que l'agriculture, la sylviculture et la pêche assument un rôle fondamental pour la défense de l'environnement et la gestion durable des ressources naturelles. Tout en accueillant favorablement la démarche d'«écologisation» de la PAC qui a été amorcée par la Commission, il tient dès lors à rappeler qu'il convient de veiller tout particulièrement à ce que le processus de révision ne bouleverse pas les objectifs et les mécanismes de la PAC et le soutien qu'elle assure aux opérateurs de la filière agricole, alimentaire et environnementale.

4.4.3 Le CESE considère avec inquiétude l'action de la Commission lorsqu'elle s'efforce de réduire la part du budget allouée à la PAC en assignant à d'autres instruments, comme le Fonds social européen et le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation, des missions supplémentaires liées à des objectifs qui ressortissent à l'agriculture et à l'alimentation.

4.4.4 Le CESE estime que l'harmonisation des conditions de concurrence des agriculteurs européens et l'intégration renforcée des nouveaux États membres constituent un objectif dont la mise en œuvre doit passer par une évaluation soigneuse des effets qui pourraient en résulter pour tous les États membres. Le CESE souligne l'importance des efforts visant à réduire l'écart entre le niveau des aides reçues par les agriculteurs dans les différents États membres. Il avait déjà recommandé précédemment (24) que les enveloppes affectées aux paiements directs soient redistribuées sur la base de critères objectifs et non discriminatoires et qu'une période de transition appropriée soit prévue pour réaliser la convergence équitable envisagée, qui délaisse le principe de référence historique, de manière à ce qu'à l'expiration du cadre financier pour la période de 2014 à 2020, aucun pays ne se situe en deçà de 90 % de la moyenne de l'UE à 27 États membres en ce qui concerne les paiements directs.

4.4.5 De l'avis du CESE, le nouveau cadre financier pluriannuel devra assurer une PAC et une PCP à même de garantir:

Si l'on suit ces lignes d'action, il sera alors possible, dans un contexte caractérisé par la forte variabilité des prix des produits de base de l'agriculture, d'insister sur la double nature de la PAC, en mettant en valeur les bonnes pratiques environnementales sans que la bonne santé économique et la compétitivité des exploitations agricoles en pâtissent pour autant et en relançant ainsi sa mission historique, qui est de produire des aliments sains, nourrissants et en quantités suffisantes, à des prix accessibles pour les citoyens européens.

4.5 Un même souci d'efficacité doit animer les projets financés par la politique de cohésion, qui conserve un rôle déterminant pour renforcer l'intégration des nouveaux États membres et, comme l'affirme le rapport Barca (25), doit s'articuler autour d'un petit nombre de priorités européennes pertinentes, dont il convient d'évaluer soigneusement l'incidence sur le contexte social, économique et territorial avant, pendant et après leur mise en œuvre, sans que ces évaluations puissent débouchent sur des charges bureaucratiques supplémentaires.

4.5.1 En revanche, le CESE est hostile à la proposition d'appliquer une conditionnalité macroéconomique à l'octroi des fonds destinés à la politique de cohésion, car il convient de ne pas faire peser de contraintes supplémentaires sur les États membres dans la conjoncture socio-économique difficile qui prévaut aujourd'hui. Il juge, par ailleurs, que la création d'une nouvelle catégorie de régions «en transition», en lieu et place des mécanismes d'entrée et de sortie progressives, ne peut obérer les ressources destinées aux régions les moins développées. Enfin, tout en approuvant la proposition de mécanisme pour l'interconnexion en Europe, il souligne qu'il ne peut être question que ce mécanisme soit financé, à raison de quelque 10 milliards d'euros, par le truchement du Fonds de cohésion, afin d'éviter qu'il ne soit indûment utilisé pour des missions qui excèdent son champ d'action originel.

4.6 Il convient de prendre pour principe directeur de la future politique de cohésion l'article 174 du traité de Lisbonne stipulant que «l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées».

4.7 Le CESE souhaite que soit renforcé le mécanisme destiné à suivre les résultats des politiques de l'UE, en particulier ceux de la PAC et des Fonds de cohésion, eu égard à leur poids dans le budget total de l'UE, le but étant de donner la possibilité d'évaluer l'efficacité de ses dépenses et sa capacité à atteindre les objectifs essentiels qu'elle s'est elle-même fixés, en premier lieu avec la stratégie Europe 2020 (26). Pour ce faire, il est également envisageable d'établir un dispositif qui allie sanctions, si l'objectif fixé n'est pas atteint, et incitations financières en faveur des États membres qui ont obtenu les meilleurs résultats.

4.7.1 Dans ce contexte, le CESE souhaite néanmoins que les collectivités locales et régionales soient soutenues et davantage associées aux processus, au niveau national et à celui de l'UE, de manière à ce qu'elles soient dûment en mesure de saisir toutes les occasions de gérer et de mettre en œuvre les programmes financés par la politique de cohésion et la PAC, grâce à des programmes appropriés de mise à niveau professionnelle concernant les procédures européennes de programmation, d'accompagnement, de suivi et d'évaluation.

Bruxelles, le 24 mai 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(1) C'est-à-dire “la valeur résultant d’une intervention de l’UE, s'ajoutant à celle qui aurait autrement été générée par la seule action de l'État membre” (COM(2010) 700 final, SEC(2011) 867 final).

(3) En termes nominaux, les sommes affectées à la PAC ne diminueront pas mais resteront à un niveau constant tout au long de la période de programmation, de sorte qu'en termes réels, elles présenteront une tendance à la baisse par rapport à 2012.

(4) Voir www.euractiv.com/euro-finance/eu-countries-call-slim-eu-budget-news-507532 (en anglais).

(6) Résolution du Parlement européen INI/2010/2211 du 8 juin 2011: «Investir dans l'avenir: un nouveau cadre financier pluriannuel (CFP) pour une Europe compétitive, durable et inclusive».

(7) Avis du CdR sur Le nouveau cadre financier pluriannuel pour la période après 2013; JO C 54, 23.2.2012, p. 40.

(10) COM(2011) 510 final, p. 5. Actuellement, la contribution des États membres, fondée sur le RNB, compte pour 70 % de l'ensemble des ressources du budget de l'UE, les ressources propres classiques (droits de douanes, taxe sur le sucre) en assurent 14,1 %, la taxe sur la valeur ajoutée intervient pour 11,2 % et les rentrées diverses (surplus des années précédentes) comptent pour 4,7 % (SEC(2011) 876 final).

(12) Avis du CESE sur la «Proposition de directive du Conseil établissant un système commun de taxe sur les transactions financières et modifiant la directive 2008/7/CE», adopté par l'Assemblée plénière du 29 mars 2012, JO C 181 du 21.6.2012, p. 55.

(14) Commission européenne, 8 décembre, consultation publique sur le thème du réexamen de la directive sur les marchés d’instruments financiers (MiFiD), direction générale Marché intérieur et services. SEC(2011) 1226 final.

(19) http://ec.europa.eu/economy_finance/consultation/index_en.htm (en anglais).

(22) Hart K. – Baldock D. (éd.): Quels outils pour la politique agricole européenne afin d'encourager la fourniture de biens publics, Parlement européen, juillet 2011.

(25) Barca F. (éd.): «An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A Place Based Approach to meeting European Union Challenges and expectations» («Un agenda pour une politique de cohésion réformée: une approche de terrain pour répondre aux défis et aux attentes de l'Union européenne»), rapport pour la direction générale Politique régionale, mai 2009.

(26) Chambon, N. et Rubio, E.: À la recherche de «la dépense la plus rentable: analyse des idées et propositions actuels pour renforcer les performances de la dépense de la PAC et de la politique de cohésion»; atelier de la conférence de Notre Europe «Les perspectives financières après 2013: repenser le budget de l'UE en période de crise», à Turin les 7 et 8 juillet 2011.