Asia C-6/04
Euroopan yhteisöjen komissio
vastaan
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien suojelu – Luonnonvarainen eläimistö ja kasvisto
Julkisasiamies J. Kokottin ratkaisuehdotus 9.6.2005
Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 20.10.2005
Tuomion tiivistelmä
1. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Täytäntöönpano ilman lainsäädäntötoimea – Rajat – Yhteisen luonnonperinnön hoito – Jäsenvaltioille asetettu täsmällisen täytäntöönpanon vaatimus
(EY 249 artiklan kolmas kohta; neuvoston direktiivin 92/43 11 artikla, 12 artiklan 4 kohta ja 14 artiklan 2 kohta)
2. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Erityisten suojelutoimien alueet – Velvollisuus estää luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen – Laajuus
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 2 kohta)
3. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Erityisten suojelutoimien alueet – Jäsenvaltioiden velvollisuudet – Hankkeen alueelle aiheuttamien vaikutusten arviointi – Arviointivelvollisuuden syntyminen
(Neuvoston direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohta)
4. Ympäristö – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – Direktiivi 92/43 – Lajien suojelu – Poikkeukset – Suppea tulkinta – Direktiivin vastaiset poikkeukset – Sekä direktiivin 12 ja 13 artiklassa esiintyvien lajien suojelutoimenpiteiden että sen 16 artiklassa säädettyjen poikkeuksien laiminlyönti
(Neuvoston direktiivin 92/43 12, 13 ja 16 artikla)
1. Direktiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei välttämättä edellytä sitä, että sen säännökset olisi samanmuotoisina ja sanasta sanaan toistettava nimenomaisessa erityisessä säännöksessä, vaan yleinen oikeustila voi olla riittävä, jos se takaa sen, että direktiivi on kokonaisuudessaan riittävän selkeästi ja täsmällisesti täytäntöönpantu. Tämän osalta kussakin yksittäistapauksessa on jäsenvaltioiden täytäntöönpanovelvollisuuden laajuuden selvittämiseksi selvitettävä sen direktiiviin sisältyvän säännöksen luonne, jota jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne koskee.
Tarkka täytäntöönpano on kuitenkin erityisen tärkeää, kun yhteisen luonnonperinnön hoito on uskottu kullekin jäsenvaltiolle sen alueella. Tästä seuraa, että kun on kyse luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetusta direktiivistä 92/43, jossa vahvistetaan monimutkaisia ja teknisiä sääntöjä ympäristöoikeuden alalla, jäsenvaltioiden on erityisesti huolehdittava siitä, että niiden lainsäädäntö, jonka tarkoituksena on varmistaa tämän direktiivin täytäntöönpano, on selkeä ja täsmällinen myös kansallisille viranomaisille kyseisen direktiivin 11 artiklassa, 12 artiklan 4 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa asetettujen keskeisten tarkkailu- ja seurantavelvoitteiden osalta.
(ks. 21, 22, 25 ja 26 kohta)
2. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 2 kohdan, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan estämään erityisten suojelutoimien alueilla luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen, täytäntöönpanemiseksi voi olla tarpeen toteuttaa sekä toimenpiteitä, joilla pyritään torjumaan ihmisen aiheuttamia ulkopuolisia loukkauksia ja häiriöitä, että toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on hillitä luonnollista kehitystä, joka voi heikentää kyseisillä alueilla esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa.
(ks. 33 ja 34 kohta)
3. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen, joka ei liity suoranaisesti erityisten suojelutoimien alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellinen, vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, koska objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen.
(ks. 54 kohta)
4. Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun direktiivin 92/43 16 artiklaa, jossa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa lajien suojelua koskevista säännöksistä, joista säädetään direktiivin 12 artiklan−15 artiklan a ja b kohdassa, on tulkittava suppeasti. Lisäksi tämän direktiivin 12, 13 ja 16 artikla muodostavat yhtenäisen normikokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan kyseessä olevien lajien kantojen suojelu, joten kaikki poikkeukset, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, loukkaavat sekä sen 12 ja 13 artiklassa vahvistettuja kieltoja että sääntöä, jonka mukaan poikkeuksia voidaan myöntää tämän direktiivin 16 artiklan mukaisesti.
(ks. 111 ja 112 kohta)
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
20 päivänä lokakuuta 2005 (*)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien suojelu – Luonnonvarainen eläimistö ja kasvisto
Asiassa C-6/04,
jossa on kyse EY 226 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 9.1.2004,
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään M. van Beek ja L. Flynn, prosessiosoite Luxemburgissa,
kantajana,
vastaan
Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, asiamiehenään C. Jackson, avustajanaan barrister K. Smith,
vastaajana,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja C. W. A. Timmermans sekä tuomarit R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis ja J. Klučka (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: apulaiskirjaaja H. von Holstein,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 26.5.2005 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 9.6.2005 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kannekirjelmässään yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL L 206, s. 7; jäljempänä luontodirektiivi) mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön tämän direktiivin vaatimuksia.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
2 Luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa EY:n perustamissopimusta sovelletaan.
3 Saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttämiseksi tai sen ennalleen saattamiseksi. Näiden alueiden on kuuluttava Natura 2000 ‑nimellä kutsuttuun eurooppalaiseen ekologiseen verkostoon.
4 Luontodirektiivin 6 artikla koskee erityisten suojelutoimien alueiden suojelun varmistamisen edellyttämiä toimenpiteitä. Yhteisön tärkeinä pitämien lajien ja luontotyyppien suojelun tason seurannasta säädetään direktiivin 11 artiklassa. Direktiivin 12 ja 13 artikla koskevat eläin‑ ja kasvilajien suojelutoimenpiteitä. Direktiivin 14 artikla liittyy luonnonvaraisten eläin‑ ja kasvilajien yksilöiden ottamiseen luonnosta. Direktiivin 15 artiklassa kielletään tiettyjen luonnonvaraisten eläinlajien tietyt valikoimattomat pyydystämis‑ tai tappamiskeinot. Kyseisen direktiivin 16 artiklassa määritellään edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa tiettyä tarkoitusta varten direktiivin tietyistä säännöksistä.
5 Luontodirektiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden oli saatettava tämän direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan kahden vuoden kuluessa sen tiedoksiantamisesta ja ilmoitettava tästä komissiolle viipymättä. Direktiivi annettiin tiedoksi jäsenvaltioille 10.6.1992.
Kansallinen lainsäädäntö
6 Luontodirektiivin pääasialliset, käsiteltävänä olevan asian kannalta merkitykselliset täytäntöönpanotoimet Yhdistyneessä kuningaskunnassa ovat seuraavat:
– Luontotyyppien suojelusta annettu vuoden 1994 asetus (Conservation (Natural Habitats, &c.) Regulations 1994; jäljempänä vuoden 1994 asetus), jota sovelletaan Englannissa, Walesissa ja Skotlannissa.
– Luontotyyppien suojelusta Pohjois-Irlannissa annettu vuoden 1995 asetus (Conservation (Natural Habitats, etc.) Regulations (Northern Ireland) 1995 (jäljempänä vuoden 1995 asetus), jota sovelletaan Pohjois-Irlannissa.
– Vuoden 1991 luonnonsuojeluasetus (Nature Protection Ordinance 1991), sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1995 luonnonsuojeluasetuksella (Nature Protection Ordinance (Amendment) Regulations 1995; jäljempänä vuoden 1991 asetus), jota sovelletaan Gibraltarin alueella.
– Vuoden 1970 hylkeidensuojelulaki (Conservation of Seals Act 1970; jäljempänä hylkeidensuojelulaki).
7 Vuoden 1994 asetuksen 3 §:n 2 momentissa säädetään, että Secretary of State, Minister of Agriculture, Fisheries and Food sekä luonnonsuojeluelimet suorittavat niille luonnonsuojelulainsäädännössä asetetut tehtävät siten, että luontodirektiivin vaatimusten noudattaminen varmistetaan.
8 Saman asetuksen 3 §:n 4 momentissa säädetään − sanotun rajoittamatta edellisessä kohdassa mainittua säännöstä −, että tehtäviään suorittaessaan toimivaltaisten viranomaisten on otettava huomioon luontodirektiivin vaatimukset sikäli kuin kyseisten tehtävien suorittaminen voi vaikuttaa niihin.
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
9 Komissio osoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 6.11.2000 virallisen huomautuksen, jossa se väitti, että tiettyjä luontodirektiivin säännöksiä ei ollut saatettu asianmukaisesti osaksi tämän jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä.
10 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat tähän viralliseen huomautukseen 27.2.2001 päivätyllä kirjeellä. Ne myönsivät, että virallinen huomautus oli perusteltu kahdelta osin eli sikäli kuin se koski merellä tapahtuvaa öljy‑ ja kaasutoimintaa ja luontodirektiivin soveltamisalan laajentamista aluevesien ulkopuolelle, mutta ne kiistivät useimmat muut virallisessa huomautuksessa esitetyt väitteet.
11 Koska komissio ei ollut vakuuttunut Yhdistyneen kuningaskunnan selvityksistä, se antoi 18.7.2001 perustellun lausunnon, jossa se toisti väitteensä ja kehotti tätä jäsenvaltiota toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet perustellun lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
12 Vastauksena tähän perusteltuun lausuntoon Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti 27.11.2001 päivätyllä kirjeellä komissiolle aikomuksestaan muuttaa lainsäädäntöään oikeusvarmuuden lisäämiseksi ja monien perustellussa lausunnossa tarkoitettujen seikkojen selventämiseksi ja väitti, että voimassa olleet toimenpiteet vastasivat yleisesti ottaen luontodirektiivin säännöksiä (jäljempänä 27.11.2001 päivätty kirje).
13 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ilmoittivat lopuksi komissiolle 2.12.2003 päivätyllä kirjeellä siitä, miten prosessissa, jonka tarkoituksena oli kansallisen lainsäädännön muuttaminen luontodirektiivin paremman täytäntöönpanon varmistamiseksi, oli edistytty.
14 Komissio päätti tässä tilanteessa nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.
Kanne
Luontodirektiivin täytäntöönpanotapa
Asianosaisten lausumat
15 Komissio moittii Yhdistynyttä kuningaskuntaa siitä, että tämä on saattanut luontodirektiivin puutteellisesti osaksi kansallista oikeusjärjestystään. Se katsoo erityisesti, että Yhdistynyt kuningaskunta on virheellisesti hyväksynyt yleissäännöksen täyttääkseen mahdolliset niissä erityissäännöksissä olevat aukot, joilla pyritään tämän täytäntöönpanon varmistamiseen.
16 Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että se on pannut luontodirektiivin asianmukaisesti täytäntöön hyväksymällä sen täytäntöönpanon varmistamiseksi säännöstön, jossa ei säädetä yksinomaan erityisvaatimuksista, vaan myös yleisvelvoitteista ja hallinnollisista menettelyistä. Näitä yleisvelvoitteita on sen mukaan tarkasteltava yhdessä kyseisen säännöstön niiden erityisvaatimusten kanssa, joita ne täydentävät, sillä tällä tavoin varmistetaan kyseisen direktiivin asianmukainen ja tehokas täytäntöönpano.
17 Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset tukeutuvat erityisesti vuoden 1994 asetuksen 3 §:n 2 ja 4 momenttiin, joita vastaavat säännökset Pohjois-Irlannin osalta ovat vuoden 1995 asetuksen 3 §:n 2 ja 4 momentti ja Gibraltarin osalta vuoden 1991 asetuksen 17 A §. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan nämä säännökset velvoittavat ministereitä, luonnonsuojeluelimiä ja kaikkia toimivaltaisia viranomaisia suorittamaan tehtävänsä siten, että luontodirektiivin vaatimuksia noudatetaan.
18 Komissio katsoo puolestaan, että Yhdistyneen kuningaskunnan mainitsemat yleissäännökset eivät ole riittävän täsmällisiä sen takaamiseksi, että kyseisessä direktiivissä säädetyt erityisvelvoitteet saatetaan osaksi kansallista oikeusjärjestystä.
19 Jotta yksityiset oikeussubjektit voisivat määritellä oikeuksiensa ja velvollisuuksiensa laajuuden, niiden on komission mukaan kussakin yksittäistapauksessa turvauduttava luontodirektiiviin, mikä ei täytä yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaista oikeusvarmuuden vaatimusta ja siinä asetettuja erityisyyden, täsmällisyyden ja selkeyden edellytyksiä.
20 Komissio lisää, että jos yhteisöjen tuomioistuin hyväksyy Yhdistyneen kuningaskunnan esittämän päättelyn logiikan, kyseinen direktiivi olisi luultavasti voitu panna kokonaisuudessaan täytäntöön tällaisella yleissäännöksellä, mikä on komission mukaan vastoin erityisyyden vaatimusta, johon direktiivien täytäntöönpanoa koskevassa oikeuskäytännössä on useasti viitattu.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
21 Aluksi on muistutettava siitä, että EY 249 artiklan kolmannen kohdan mukaan direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden kaikkia jäsenvaltioita, joille se on osoitettu, ja jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi muodon ja keinot kyseisen direktiivin saattamiseksi osaksi kansallista oikeusjärjestystä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kuitenkin niin, että direktiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä ei välttämättä edellytä sitä, että sen säännökset olisi samanmuotoisina ja sanasta sanaan toistettava nimenomaisessa erityisessä säännöksessä, vaan yleinen oikeustila voi olla riittävä, jos se takaa sen, että direktiivi on kokonaisuudessaan riittävän selkeästi ja täsmällisesti täytäntöönpantu (ks. mm. asia 363/85, komissio v. Italia, tuomio 9.4.1987, Kok. 1987, s. 1733, 7 kohta; asia C‑361/88, komissio v. Saksa, tuomio 30.5.1991, Kok. 1991, s. I‑2567, 15 kohta ja asia C‑58/02, komissio v. Espanja, tuomio 7.1.2004, Kok. 2004, s. I‑621, 26 kohta).
22 Tämän osalta kussakin yksittäistapauksessa on jäsenvaltioiden täytäntöönpanovelvollisuuden laajuuden selvittämiseksi selvitettävä sen direktiiviin sisältyvän säännöksen luonne, jota jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne koskee (ks. asia C‑233/00, komissio v. Ranska, tuomio 26.6.2003, Kok. 2003, s. I‑6625, 77 kohta).
23 Yhdistyneen kuningaskunnan argumenttia, jonka mukaan luontodirektiivin asianmukaisin täytäntöönpanotapa on se, että luonnonsuojeluelimille annetaan erityisvaltuuksia ja niille asetetaan yleisvelvoite suorittaa tehtävänsä siten, että tämän direktiivin vaatimuksia noudatetaan, ei voida hyväksyä.
24 Ensinnäkin on muistutettava siitä, että kansallisten säännösten olemassaolo voi tehdä tarpeettomaksi täytäntöönpanon erityisillä laeilla tai asetuksilla ainoastaan siinä tapauksessa, että näillä säännöksillä todella taataan se, että kansalliset hallintoviranomaiset noudattavat täysimääräisesti direktiiviä.
25 Toiseksi on todettava, että kyseisen direktiivin johdanto-osan neljännestä ja yhdennestätoista perustelukappaleesta ilmenee, että uhanalaiset elinympäristöt ja lajit ovat osa yhteisön luonnonperintöä ja niihin kohdistuvat uhat ovat usein luonteeltaan maiden rajat ylittäviä, joten kaikki jäsenvaltiot vastaavat yhdessä suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta. Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 11 kohdassa, tarkka täytäntöönpano on näin ollen erityisen tärkeää käsiteltävänä olevan kaltaisessa tapauksessa, jossa yhteisen luonnonperinnön hoito on uskottu kullekin jäsenvaltiolle sen alueella (ks. vastaavasti luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY (EYVL L 103, s. 1) osalta asia 262/85, komissio v. Italia, tuomio 8.7.1987, Kok. 1987, s. 3073, 39 kohta ja asia C‑38/99, komissio v. Ranska, tuomio 7.12.2000, Kok. 2000, s. I‑10941, 53 kohta).
26 Tästä seuraa, että kun on kyse luontodirektiivistä, jossa vahvistetaan monimutkaisia ja teknisiä sääntöjä ympäristöoikeuden alalla, jäsenvaltioiden on erityisesti huolehdittava siitä, että niiden lainsäädäntö, jonka tarkoituksena on varmistaa tämän direktiivin täytäntöönpano, on selkeä ja täsmällinen myös kansallisille viranomaisille kyseisen direktiivin 11 artiklassa, 12 artiklan 4 kohdassa ja 14 artiklan 2 kohdassa asetettujen keskeisten tarkkailu‑ ja seurantavelvoitteiden osalta.
27 Yhdistyneen kuningaskunnan mainitseman lainsäädännön tarkastelusta ilmenee kuitenkin, että sille on tyypillistä sellainen yleisyys, että se ei merkitse luontodirektiivin säännösten täytäntöönpanoa niin täsmällisesti ja selkeästi kuin on edellytetty oikeusvarmuuden vaatimuksen täysimääräisen noudattamisen varmistamiseksi (ks. vastaavasti asia 291/84, komissio v. Alankomaat, tuomio 17.9.1987, Kok. 1987, s. 3483, 15 kohta) ja että sillä ei myöskään oteta kyseessä olevalla alalla käyttöön sellaisia täsmällisiä oikeussääntöjä, joilla voitaisiin taata tämän direktiivin soveltaminen täysimääräisesti ja kokonaisuudessaan sekä panna siinä vahvistetut säännöt yhdenmukaisesti ja tehokkaasti täytäntöön (ks. vastaavasti asia C‑531/03, komissio v. Saksa, tuomio 10.3.2005, Kok. 2005, 19 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
28 Tästä seuraa, että yleisvelvoitteilla, joista Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännössä säädetään, ei voida varmistaa luontodirektiivin niiden säännösten tyydyttävää täytäntöönpanoa, joita komission kanne koskee, eikä niillä näin ollen voida täyttää tämän direktiivin täytäntöönpanon varmistamiseksi annettujen erityissäännösten sisältämiä mahdollisia aukkoja. Yhdistyneen kuningaskunnan argumentteja, jotka perustuvat kyseisessä lainsäädännössä oleviin yleisvelvoitteisiin, ei näin ollen ole enää tarpeen tutkia tarkasteltaessa komission esittämiä täsmällisiä väitteitä.
Komission esittämät väitteet
Luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite
29 Ottaen huomioon tietyt täsmennykset, jotka Yhdistynyt kuningaskunta oli tehnyt, komissio peruutti vastauksessaan ja suullisen käsittelyn aikana väitteen, joka koski luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan rikkomista, Englannin, Walesin, Skotlannin ja Pohjois-Irlannin osalta ja pysytti väitteen Gibraltarin osalta.
30 Komissio väittää, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole varmistanut tämän direktiivin 6 artiklan 2 kohdan kattavaa täytäntöönpanoa Gibraltarilla, kun se on tyytynyt suojelemaan nimettyjä alueita toiminnalta, joka voi aiheuttaa häiriöitä, huolehtimatta myös siitä, että huolimattomuuteen tai laiminlyöntiin perustuva heikentyminen estetään.
31 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus ei varsinaisesti kiistä komission argumentointia, mutta se katsoo, että ainoastaan heikentyminen, joka ei ole luonnollista, on estettävä.
32 Se väittää lisäksi, että vuoden 1991 asetuksella otettiin käyttöön kattava ja tiukka valvontajärjestelmä. Tällä järjestelmällä pannaan sen mukaan luontodirektiivi riittävällä tavalla täytäntöön erityisesti, kun sitä tarkastellaan yhdessä saman asetuksen 17 A §:ssä säädetyn yleissäännön kanssa.
33 Tämän osalta on ensinnäkin muistutettava, että direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan estämään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen.
34 Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 19 kohdassa, on selvää, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanemiseksi voi olla tarpeen toteuttaa sekä toimenpiteitä, joilla pyritään torjumaan ihmisen aiheuttamia ulkopuolisia loukkauksia ja häiriöitä, että toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on hillitä luonnollista kehitystä, joka voi heikentää erityisten suojelutoimien alueilla esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa.
35 Toiseksi on todettava, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännöksiä ei ollut toistettu muodollisesti Gibraltariin sovellettavassa lainsäädännössä. Vuoden 1991 asetuksen 17 G §, jossa annettiin toimivaltaisille viranomaisille lupa tehdä sopimuksia alueen omistajien tai haltijoiden kanssa sen ylläpidosta, näyttää olleen ainoa Gibraltarilla mahdollisen heikentymisen estämiseksi sovellettu säännös.
36 On kuitenkin todettava, että tässä säännöksessä annetaan kyseisille viranomaisille pelkästään valtuutus tähän mutta ei velvoiteta niitä tähän, eikä sillä estetä heikentymistä toisin kuin luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa edellytetään.
37 Näin ollen koska kansallisessa lainsäädännössä ei ole nimenomaista säännöstä, jossa toimivaltaiset viranomaiset velvoitettaisiin estämään luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentyminen, siihen liittyy oikeudellista epävarmuutta niiden velvoitteiden osalta, joita kyseisten viranomaisten on noudatettava.
38 Edellä esitetystä seuraa, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohdan säännöksiä ei missään tapauksessa ole pantu selkeästi, täsmällisesti ja kattavasti täytäntöön Gibraltarilla.
39 Tässä tilanteessa kyseisen direktiivin 6 artiklan 2 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite on hyväksyttävä Gibraltarin osalta.
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite
40 Komissio väittää, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa voimassa olevalla lainsäädännöllä ei panna asianmukaisesti täytäntöön näitä säännöksiä kolmella erityisalalla, jotka koskevat vedenottosuunnitelmia ja ‑hankkeita, maankäyttösuunnitelmia sekä Gibraltarin osalta olemassa olevien rakennuslupien valvontaa.
– Vedenottosuunnitelmat ja ‑hankkeet
41 Komission mukaan missään kansallisen lainsäädännön säännöksessä ei säädetä, että vedenottolupien, jotka myönnetään vesivaroista annetun vuoden 1991 lain (Water Resources Act 1991) II luvun II jakson mukaisesti, olisi noudatettava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa asetettua velvoitetta ottaa huomioon merkittävät vaikutukset, jotka vedenotoilla voi olla erityisten suojelutoimien alueisiin kuuluviin alueisiin. Tällaisia säännöksiä ei komission mukaan ole myöskään Pohjois-Irlannissa eikä Gibraltarilla. Vedenottoja, jotka voivat vaikuttaa erityisten suojelutoimien alueisiin merkittävästi, ei siis komission mukaan kateta kokonaan eikä niitä säännellä asianmukaisesti Yhdistyneessä kuningaskunnassa voimassa olevilla täytäntöönpanotoimenpiteillä.
42 Komissio lisää, että 27.11.2001 päivätyssä kirjeessään Yhdistynyt kuningaskunta oli maininnut, että vuoden 1994 asetuksen asiaan kuuluvia säännöksiä muutettaisiin vedenottotoimintaa koskevan lainsäädännön selkeyttämiseksi.
43 Yhdistynyt kuningaskunta väittää puolestaan, että se on ottanut käyttöön yleissäännösten yhteydessä järjestelmän, jossa voidaan määritellä ennalta kutakin aluetta mahdollisesti haittaava toiminta.
44 Tämän osalta on muistutettava, että direktiivin 6 artiklan 3 kohdan nojalla kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia mutta jotka saattavat vaikuttaa siihen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat kyseisen alueen suojelutavoitteisiin.
45 Käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistatonta, että perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättyessä missään säädöksessä ei säädetty nimenomaisesti, että vedenottohankkeet ja ‑suunnitelmat on arvioitava tällä tavoin.
46 On lisäksi todettava, että sikäli kuin Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännöllä käyttöön otetussa järjestelmässä säädetään lähinnä, että kaikki vedenottosuunnitelmat ja ‑hankkeet, jotka täyttävät luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetyt edellytykset, katsotaan ennalta kyseessä olevalle alueelle mahdollisesti haitallisiksi, sillä ei vaikuteta taattavan tämän säännöksen vaatimusten noudattamista.
47 Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 33 kohdassa, vaikka tällaista mahdollisten riskien ennakkoarviointia voitaisiin soveltaa aluetta koskeviin konkreettisiin seikkoihin, näin ei ole itse hankkeiden osalta, mikä on vastoin luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa, jossa säädetään, että hankkeen vaikutukset kyseessä olevaan alueeseen on arvioitava asianmukaisesti. Pelkkään kullekin kyseessä olevalle alueelle mahdollisesti haitallisen toiminnan määrittämiseen tyytymiseen liittyy näin ollen vaara siitä, että tiettyjä sellaisia hankkeita ei kateta, jotka voivat vahingoittaa tätä aluetta niiden erityispiirteiden vuoksi.
48 Ei myöskään voida hyväksyä Yhdistyneen kuningaskunnan argumenttia, jonka mukaan Skotlannin osalta vesiympäristöstä ja vesipalveluista annetussa vuoden 2003 laissa (Water Environment and Water Services Act 2003) vahvistettiin yhteisön vesipolitiikan puitteista 23 päivänä lokakuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY (EYVL L 327, s. 1) täytäntöönpanon yhteydessä vedenottoa koskevan sellaisen kattavan uuden järjestelmän rakenne, jossa otetaan käyttöön valvonta, joka vastaa luontodirektiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädettyä valvontaa.
49 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun arvioidaan sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena, kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä yhteisöjen tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (ks. mm. asia C‑103/00, komissio v. Kreikka, tuomio 30.1.2002, Kok. 2002, s. I‑1147, 23 kohta ja asia C‑323/01, komissio v. Italia, tuomio 30.5.2002, Kok. 2002, s. I‑4711, 8 kohta).
50 Edellä esitetyn perusteella on todettava, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa, kun on kyse vedenottosuunnitelmista ja ‑hankkeista.
– Maankäyttösuunnitelmat
51 Komissio katsoo, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa voimassa olevassa lainsäädännössä ei aseteta selkeästi ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti velvoitetta arvioida maankäyttösuunnitelmia asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat erityisten suojelutoimien alueisiin.
52 Komissio katsoo, että vaikka maankäyttösuunnitelmissa ei sinänsä anneta lupaa kehityshankkeille ja vaikka näille hankkeille on saatava lupa tavanomaisen menettelyn mukaisesti, kyseiset suunnitelmat vaikuttavat huomattavasti asiaa koskeviin päätöksiin. Se katsoo näin ollen, että tällaiset suunnitelmat on myös arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat kyseessä olevaan alueeseen.
53 Yhdistynyt kuningaskunta myöntää, että maankäyttösuunnitelmia voidaan pitää luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuina suunnitelmina ja hankkeina, mutta se kiistää, että niillä voisi olla merkittävä vaikutus direktiivin nojalla suojeltuihin alueisiin. Se väittää, että kyseisissä suunnitelmissa sellaisinaan ei sallita tietyn ohjelman toteuttamista ja että näin ollen ainoastaan myöhemmällä luvalla voidaan vahingoittaa tällaisia alueita. Tämän hallituksen mukaan on näin ollen riittävää, että ainoastaan tähän lupaan sovelletaan suunnitelmia ja hankkeita koskevaa menettelyä.
54 Tämän osalta on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, koska objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. vastaavasti asia C‑127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, tuomio 7.9.2004, Kok. 2004, s. I‑7405, 43 ja 44 kohta).
55 Kuten komissio on kuitenkin perustellusti todennut, yhdyskuntasuunnittelusta annetun vuoden 1990 lain (Town and Country Planning Act 1990) 54 A §, jossa säädetään, että rakennuslupahakemukset on tutkittava asiaa koskevien maankäyttösuunnitelmien valossa, merkitsee väistämättä, että nämä suunnitelmat voivat vaikuttaa huomattavasti asiassa tehtäviin päätöksiin ja näin ollen kyseessä oleviin alueisiin.
56 Edellä esitetystä seuraa näin ollen, että koska maankäyttösuunnitelmilta ei ole edellytetty niiden erityisten suojelutoimien alueille aiheuttamien vaikutusten asianmukaista arviointia, luontodirektiivin 6 artiklan 3 ja 4 kohtaa ei ole saatettu riittävän selkeästi ja täsmällisesti osaksi Yhdistyneen kuningaskunnan oikeusjärjestystä, ja komission nostama kanne on näin ollen katsottava tältä osin perustelluksi.
– Gibraltarin olemassa olevien rakennuslupien valvonta
57 Komissio väittää, että Gibraltarin osalta toimivaltaiset viranomaiset eivät noudata luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan vaatimuksia, koska niiden velvollisuutena ei ole valvoa sitä, vaikuttavatko olemassa olevat rakennusluvat direktiivin nojalla suojeltuihin alueisiin.
58 Tämän osalta on todettava, että − kuten julkisasiamies muistutti perustellusti ratkaisuehdotuksensa 55 kohdassa − vaikka on totta, että tällainen jälkikäteistä valvontaa koskeva velvollisuus voi perustua luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohtaan, on kuitenkin niin, että kyseisen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa ei ole säännöstä, jossa velvoitettaisiin jäsenvaltiot suorittamaan tällaista valvontaa.
59 Tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee päinvastoin, että säädetty menettely on pantava täytäntöön ennen kuin jäsenvaltiot antavat suostumuksensa sellaisten suunnitelmien tai hankkeiden toteuttamiselle, jotka voivat vaikuttaa kyseessä olevaan alueeseen.
60 Tästä seuraa, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskevan väitteen tätä osaa ei voida hyväksyä.
Luontodirektiivin 11 artiklan ja sen 14 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon laiminlyöntiä koskeva väite
61 Komissio moittii Yhdistynyttä kuningaskuntaa siitä, ettei tämä ole saattanut osaksi kansallista oikeusjärjestystään näissä säännöksissä vahvistettuja seurantavelvoitteita. Se väittää, että niin kauan kuin kyseessä olevia velvoitteita ei selkeästi ole asetettu toimivaltaisille viranomaisille, se ei voi määritellä, onko edellytetty seuranta todella varmistettu.
62 Komissio vetoaa tämän väitteen tueksi 27.11.2001 päivättyyn kirjeeseen, jossa Yhdistynyt kuningaskunta yhtäältä täsmensi, että toimivaltaisille viranomaisille oli asetettu implisiittisesti seurantatehtävä, ja totesi toisaalta, että oikeusvarmuuden vahvistamiseksi vuoden 1994, vuoden 1995 ja vuoden 1991 asetuksiin tehtäisiin muutoksia sellaisin säännöksin, jotka ovat täsmällisempiä kuin tämän lainsäädännön säännökset.
63 Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan luontodirektiivin 11 artiklassa ja 14 artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan, että jäsenvaltioiden on varmistettava seurannan toteuttaminen, eikä siinä aseteta nimenomaista vaatimusta sen toteutustavasta eikä tavasta, jolla kansallisessa lainsäädännössä on pantava tällainen seuranta täytäntöön. Se väittää myös, että sen kansallisen lainsäädännön mukaisesti toteutettavia seurantatoimia koskeva luettelo osoittaa, että Yhdistynyt kuningaskunta varmistaa tehokkaan seurannan kyseisen direktiivin 11 artiklan ja 14 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
64 Komissio vastaa, että se ei ole koskaan väittänyt, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei suoritettaisi lajien ja luontotyyppien suojelun tason seurantaa. Se väittää sen sijaan, että seurantavelvollisuutta ei sovelleta selkeästi tässä jäsenvaltiossa ja että sitä ei ole asetettu selkeästi tämän jäsenvaltion tietylle viranomaiselle.
65 Tämän osalta on muistutettava ensiksi, kuten tämän tuomion 26 kohdassa on jo todettu, että seurantavelvollisuus on olennaisen tärkeä luontodirektiivin tehokkaan oikeusvaikutuksen varmistamiseksi ja että se on pantava täytäntöön yksityiskohtaisesti, selkeästi ja täsmällisesti.
66 On kuitenkin todettava, että perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä kansallisessa lainsäädännössä ei ollut säännöksiä, joissa kansalliset viranomaiset olisi velvoitettu harjoittamaan lajien ja luontotyyppien seurantaa.
67 Toiseksi Yhdistyneen kuningaskunnan argumenttia, jonka mukaan toteutettuja seurantatoimia koskeva luettelo osoittaa, että tehokas seuranta on varmistettu, ei voida hyväksyä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, se, että käytäntö on sopusoinnussa direktiivin suojeluvaatimusten kanssa, mikäli tämä voidaan näyttää toteen, ei voi olla syy jättää saattamatta tätä direktiiviä osaksi kyseisen jäsenvaltion kansallista oikeusjärjestystä (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Saksa, tuomio 30.5.1991, 24 kohta).
68 Näin ollen koska on kiistatonta, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisessa lainsäädännössä ei ole lakiin perustuvaa velvoitetta, jonka mukaan kansallisten viranomaisten olisi seurattava lajien ja luontotyyppien suojelun tasoa, siihen liittyy tiettyä oikeudellista epävarmuutta. Takeita siitä, että kyseisen suojelun tason järjestelmällistä ja pysyvää seurantaa suoritetaan, ei näin ollen ole.
69 Tästä seuraa, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa ei ole pantu direktiivin 11 artiklan ja sen 14 artiklan 2 kohtaa täydellisesti, selkeästi ja täsmällisesti täytäntöön.
70 On näin ollen katsottava, että väite, joka koskee luontodirektiivin 11 artiklan ja sen 14 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanon laiminlyöntiä, on perusteltu.
Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
71 Komissio väittää, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön velvoitetta toteuttaa tarvittavat toimenpiteet sellaisen tiukan suojelujärjestelmän käyttöön ottamiseksi, jossa kielletään tiettyjen eläinlajien lisääntymis‑ tai levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen. Kansallisessa lainsäädännössä käytetään komission mukaan verbiä ”vahingoittaa” (to damage) luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan englantilaisversiossa käytetyn termin ”deterioration” sijasta.
72 Komissio väittää kannekirjelmässään ensinnäkin, että verbin ”to damage” käyttäminen merkitsee sitä, että toimivaltaisten viranomaisten huolimattomuudesta tai toimettomuudesta aiheutuvan heikentämisen vaikutuksia ei ole katettu. Vastauksessaan komissio kuitenkin peruuttaa tämän väitteen ja myöntää, että kyseisessä säännöksessä ei edellytetä, että kyseisten lajien lisääntymis‑ ja levähdysalueita suojeltaisiin heikentämiseltä, joka perustuu kyseisten viranomaisten huolimattomuuteen tai toimettomuuteen. Tässä tilanteessa tästä seikasta ei enää tarvitse lausua.
73 Komissio väittää toiseksi, että kun luontodirektiivin täytäntöönpanosäädöksissä tyydytään säätämään rangaistaviksi toimet, jotka aiheuttavat lisääntymis‑ tai levähdyspaikkojen vahingoittumista tai heikentämistä, kieltämättä niiden heikentämistä, niissä otetaan käyttöön edellytys, joka liittyy vahinkoa aiheuttaneen teon tahallisuuteen ja josta luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa ei säädetä.
74 Yhdistynyt kuningaskunta ei kiistä sitä, että luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdassa vaaditaan kieltämään toimet, jotka aiheuttavat kyseessä olevien alueiden heikentämistä tai hävittämistä. Sen sijaan se kiistää komission kansallista lainsäädäntöä koskevan tulkinnan, jonka mukaan tämän direktiivin täytäntöönpano Yhdistyneessä kuningaskunnassa Gibraltaria lukuun ottamatta rajoittuu harkittuihin tai tahallisiin tekoihin.
75 Tämän osalta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että EY 226 artiklan nojalla aloitetussa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on osoitettava väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen eikä se voi tässä yhteydessä tukeutua minkäänlaisiin olettamiin (ks. mm. asia 96/81, komissio v. Alankomaat, tuomio 25.5.1982, Kok. 1982, s. 1791, 6 kohta ja em. asia komissio v. Itävalta, tuomion 34 kohta).
76 Koska Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että sen voimassa oleva kansallinen lainsäädäntö on luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukainen, komission on näin ollen tämän säännöksen kattavan täytäntöönpanon puuttumisen osoittamiseksi toimitettava yhteisöjen tuomioistuimelle tarvittavat seikat, jotta tämä voi selvittää, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla.
77 Asiakirja-aineistosta, jonka komissio on esittänyt, ei kuitenkaan ilmene seikkoja, joilla voitaisiin osoittaa, että kyseisen säännöksen täytäntöönpano rajoittuisi harkittuihin tai tahallisiin tekoihin. Näyttää päinvastoin siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisessa lainsäädännössä säädetty rikos, joka kattaa alueen vahingoittamis‑ tai hävittämistoimet, on ankaran vastuun rikos, joka ei edellytä sitä, että vahinko tai hävittäminen olisi harkittua tai tahallista.
78 Tässä tilanteessa komissio ei ole osoittanut, että Yhdistynyt kuningaskunta olisi Gibraltaria lukuun ottamatta jättänyt noudattamatta luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan mukaisia velvoitteitaan, joten väitteen tätä osaa ei voida hyväksyä.
79 Gibraltarin osalta on riittävää todeta, että Yhdistynyt kuningaskunta myöntää, että kun Gibraltarilla sovellettavassa lainsäädännössä kielletään yksinomaan lisääntymis‑ tai levähdyspaikkojen tahallinen heikentäminen tai hävittäminen, siinä ei täytetä kyseisen 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan vaatimuksia. Väitteen tätä osaa on näin ollen pidettävä perusteltuna.
80 Komissio toteaa kolmanneksi, että Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännön tämänhetkisessä versiossa suojellaan lisääntymis‑ ja levähdyspaikkoja ainoastaan toiminnalta, joka vaikuttaa niihin suoraan, ottamatta huomioon välillisiä vaikutuksia luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan vaatimusten mukaisesti.
81 Tätä argumenttia ei voida hyväksyä. Komissio ei ole esittänyt minkäänlaisia seikkoja, joilla osoitettaisiin, että Yhdistynyt kuningaskunta olisi jättänyt noudattamatta velvoitteitaan tältä osin.
82 Edellä esitetystä seuraa, että luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite on hyväksyttävä osittain.
Luontodirektiivin 12 artiklan 2 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite
83 Komissio katsoo, että kansalliset toimenpiteet, joilla pyritään panemaan täytäntöön kielto pitää hallussa, kuljettaa, myydä tai vaihtaa eläin‑ ja kasvilajien yksilöitä, eivät noudata näissä artikloissa vahvistettua määräaikaa.
84 Tämän osalta on todettava, että Yhdistynyt kuningaskunta myönsi kirjallisen käsittelyn aikana ja suullisessa käsittelyssä, että sen kansallisessa lainsäädännössä voimassa olevat poikkeukset ovat laajempia kuin luontodirektiivissä säädetyt poikkeukset ja että näin ollen kyseessä olevia säännöksiä ei ole pantu asianmukaisesti täytäntöön tässä jäsenvaltiossa.
85 Kyseisen direktiivin 12 artiklan 2 kohdan ja 13 artiklan 1 kohdan puutteellista täytäntöönpanoa koskeva väite on näin ollen katsottava perustelluksi.
Luontodirektiivin 12 artiklan 4 kohdan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
86 Komissio katsoo, että Yhdistyneen kuningaskunnan toteuttamiin täytäntöönpanotoimiin ei kuulu säännöstä, jossa edellytettäisiin sellaisen tiettyjen eläinlajien tahatonta pyydystämistä ja tappamista koskevan tarkkailujärjestelmän käyttöön ottamista, josta kyseisessä 12 artiklan 4 kohdassa säädetään. Koska komissiolla ei ole täsmällisempiä tietoja, se ei voi määritellä, onko tästä tarkkailusta tosiasiallisesti huolehdittu.
87 Tämän osalta riittää, kun todetaan, että Yhdistynyt kuningaskunta on yhtäältä myöntänyt, että sen kansallisessa lainsäädännössä ei ole säännöksiä, joilla pyrittäisiin ottamaan käyttöön tällainen tarkkailujärjestelmä, ja todennut toisaalta 27.11.2001 päivätyssä kirjeessään, että kyseistä lainsäädäntöä on muutettava, jotta tällainen tarkkailujärjestelmä otettaisiin nimenomaisesti käyttöön.
88 Missään tapauksessa ei näytä siltä, että tällainen toimenpide olisi toteutettu perustellussa lausunnossa vahvistetussa määräajassa.
89 Luontodirektiivin 12 artiklan 4 kohdan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite on näin ollen katsottava perustelluksi.
Luontodirektiivin 15 artiklan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
90 Komissio väittää, että Yhdistynyt kuningaskunta ei ole noudattanut luontodirektiivin 15 artiklan mukaisia velvoitteitaan. Se moittii tätä jäsenvaltiota ensinnäkin siitä, että tämä on kieltänyt ainoastaan tämän direktiivin liitteessä VI olevissa a ja b kohdassa nimenomaisesti luetellut keinot ottamatta käyttöön yleistä kieltoa käyttää valikoimattomia keinoja. Komissio katsoo toiseksi, että hylkeidensuojelulain 1 ja 10 §:ssä tyydytään kieltämään kaksi hylkeiden tappamiskeinoa ja siinä otetaan käyttöön poikkeuksia, jotka näyttävät menevän direktiivissä sallittua pidemmälle, Secretary of Staten myöntämien lupien muodossa.
– Kaikkien valikoimattomien keinojen käyttöä koskevan yleisen kiellon puuttuminen
91 Komissio väittää, että Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännössä ei kielletä millään tavoin yleisesti kaikkien sellaisten valikoimattomien keinojen käyttöä, jotka saattavat aiheuttaa kyseessä olevien luonnonvaraisten eläinlajien kantojen paikallisen häviämisen tai merkittävää häiriötä niille. Tällä kansallisella lainsäädännöllä ei näin ollen voida komission mukaan estää sellaisten valikoimattomien pyydystys‑ ja tappamiskeinojen ilmaantumista, joita ei vielä tunneta.
92 Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että direktiivin 15 artikla on pantu täytäntöön vuoden 1994 asetuksen 41 §:llä, vuoden 1995 asetuksen 36 §:n 2 momentilla ja vuoden 1991 asetuksen 17 V §:n 2 momentilla. Se väittää, että näissä pykälissä vahvistetaan luetteloita, jotka koskevat kaikkia tässä jäsenvaltiossa tällä hetkellä tiedossa olevia suojeltujen lajien valikoimattomia pyydystys‑ ja tappamiskeinoja, ja että näitä luetteloita seurataan jatkuvasti, jotta ne voidaan tarvittaessa saattaa ajan tasalle.
93 Tämän osalta on muistutettava, että luontodirektiivin 15 artiklan mukaan tämän direktiivin liitteessä V olevassa a kohdassa lueteltuja luonnonvaraisia eläinlajeja pyydystettäessä tai tapettaessa sekä sovellettaessa 16 artiklan mukaisesti poikkeuksia liitteessä IV olevassa a kohdassa lueteltujen lajien luonnosta ottamiseen, pyydystämiseen tai tappamiseen, jäsenvaltioiden on kiellettävä kaikkien valikoimattomien keinojen käyttö, jotka saattavat aiheuttaa lajin kantojen paikallisen häviämisen tai merkittävää häiriötä niille.
94 Tämän säännöksen sanamuodosta ilmenee, että siinä säädetään yleisestä velvollisuudesta, jolla pyritään kieltämään kyseessä olevien luonnonvaraisten eläinlajien kaikkien valikoimattomien pyydystys‑ tai tappamiskeinojen käyttö.
95 Käsiteltävänä olevassa asiassa on kiistatonta, että perustellussa lausunnossa säädetyn määräajan päättyessä kansallisessa lainsäädännössä ei säädetty tällaista yleistä kieltoa.
96 On myös todettava, kuten julkisasiamies teki ratkaisuehdotuksensa 89 kohdassa, että mahdollisuus saattaa ajan tasalle luettelo kielletyistä keinoista ei ole yhtä tehokasta kuin yleinen kielto. Kyseisten luetteloiden ajan tasalle saattamisessa esiintyvä viive merkitsee väistämättä sellaisia aukkoja suojelussa, joita luontodirektiivin 15 artiklassa säädetyllä yleisellä kiellolla pyritään nimenomaan välttämään. Tämä tulkinta on sitäkin perustellumpi tilanteessa, jossa kansallisessa lainsäädännössä ei ole lakiin perustuvaa velvoitetta tarkistaa kyseisiä luetteloita.
97 Tässä tilanteessa ei taata lainkaan sitä, että kaikkien sellaisten valikoimattomien keinojen käyttö, jotka saattavat aiheuttaa suojeltujen lajien kantojen paikallisen häviämisen tai merkittävää häiriötä niille, olisi kiellettyjä Yhdistyneessä kuningaskunnassa.
98 On näin ollen katsottava, että tämä jäsenvaltio ei ole pannut asianmukaisesti täytäntöön luontodirektiivin 15 artiklaa, kun on kyse asianomaisten luonnonvaraisten eläinlajien kaikkien valikoimattomien pyydystys‑ tai tappamiskeinojen kieltämisestä.
– Hylkeidensuojelulaki
99 Aluksi on täsmennettävä, että vastauksessaan komissio peruutti väitteen, joka koski hylkeidensuojelulakia, sen vuoksi, että Yhdistynyt kuningaskunta oli vastineessaan sitoutunut antamaan tätä koskevan lakimuutoksen. Yhdistynyt kuningaskunta katsoi kuitenkin vastauksessaan tarpeelliseksi varoittaa komissiota siitä, että Yhdistynyt kuningaskunta odottaisi tämän menettelyn päättymistä ennen tämän muutoksen tekemistä. Tässä tilanteessa komissio halusi suullisessa käsittelyssä pysyttää tämän väitteen, eikä Yhdistynyt kuningaskunta ole kiistänyt tätä.
100 Komissio väittää, että koska hylkeidensuojelulaissa kielletään ainoastaan kaksi hylkeiden tappamiskeinoa ja siinä sallitaan sellaisten lupien myöntäminen, jotka sisältävät ehtoja, jotka ylittävät luontodirektiivissä säädetyt poikkeukset, se ei noudata tämän direktiivin 15 artiklaa.
101 Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan hylkeidensuojelulain tällainen tulkinta on epätäsmällinen. Se väittää, että tällä lailla vain täydennetään vuoden 1994 asetuksen 41 §:ää, jolla pannaan täytäntöön luontodirektiivin 15 artikla, ja että se on siis lisätoimi eri hyljelajien suojelemiseksi.
102 Tämän osalta on ensinnäkin muistutettava, kuten tämän tuomion 98 kohdassa katsottiin, että vuoden 1994 asetuksen 41 §:llä ei panna luontodirektiivin 15 artiklaa asianmukaisesti täytäntöön. Yhdistyneen kuningaskunnan argumenttia, jonka mukaan hylkeidensuojelulailla täydennetään vuoden 1994 asetuksen 41 §:ää, ei näin ollen voida hyväksyä.
103 Toiseksi vaikka hylkeidensuojelulailla täydennettäisiin vuoden 1994 asetusta, tätä lakia voidaan tulkita siten, että ainoastaan siinä nimenomaisesti mainitut kaksi keinoa olisivat kiellettyjä.
104 Tässä tilanteessa hylkeidensuojelulaissa on oikeudellista epävarmuutta aiheuttava tekijä, kun on kyse hylkeiden tappokeinoista, jotka ovat kiellettyjä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, eikä sillä näin ollen taata luontodirektiivin 15 artiklan täytäntöönpanoa.
105 Edellä esitetystä seuraa, että luontodirektiivin 15 artiklan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite on hyväksyttävä.
Luontodirektiivin 16 artiklan virheellistä täytäntöönpanoa koskeva väite
106 Komissio katsoo ensinnäkin, että kansalliset säännökset, joilla otetaan käyttöön luontodirektiivin 12 artiklan−15 artiklan a ja b kohdan poikkeukset, jotka luetellaan muun muassa vuoden 1994 asetuksen 40 §:ssä, vuoden 1995 asetuksen 35 §:ssä ja vuoden 1991 asetuksen 17 U §:ssä, eivät noudata kyseisen direktiivin 16 artiklassa säädettyjä kahta edellytystä. Se muistuttaa, että tämän jälkimmäisen säännöksen sanamuodon mukaisesti poikkeus voidaan myöntää ainoastaan siinä tapauksessa, että muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole ja että tämä poikkeus ei haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.
107 Tämän osalta riittää, kun todetaan yhtäältä, että Yhdistynyt kuningaskunta on myöntänyt, että kaikkien kyseisen 16 artiklan nojalla myönnettyjen poikkeusten on ehdottomasti noudatettava edellä mainittua kahta edellytystä, ja toisaalta, että vaikka tämä jäsenvaltio on myöntänyt, että näitä edellytyksiä ei ole toistettu kansallisessa lainsäädännössä, perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättyessä ei ollut tehty muutoksia, joilla olisi pyritty korjaamaan tämä puute.
108 Väitteen tämä osa on näin ollen hyväksyttävä.
109 Komissio katsoo toiseksi, että vuoden 1994 asetuksen 40 §:n 3 momentin c kohdassa ja 43 §:n 4 momentissa sekä vuoden 1995 ja vuoden 1991 asetusten vastaavissa säännöksissä luetellut erityiset poikkeukset ulottuvat luontodirektiivin 16 artiklan soveltamisalan ulkopuolelle. Se väittää tämän osalta, että kieltoja, jotka on säädetty luontodirektiivin 12, 13 ja 16 artiklan täytäntöönpanemiseksi, ei sovelleta, kun kyseessä oleva toimi perustuu lailliseen toimintaan.
110 Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että koska se on pannut täytäntöön luontodirektiivin 12 ja 13 artiklan vaatimukset säätämällä, että niiden noudattamatta jättäminen on rangaistava teko, tällaisen rangaistuksen soveltamisesta on luovuttava, kun toimijoilla ei ole rikollista tarkoitusta.
111 Tämän osalta on todettava, että luontodirektiivin 16 artiklassa määritellään täsmällisesti edellytykset, joiden täyttyessä jäsenvaltiot voivat poiketa luontodirektiivin 12 artiklan−15 artiklan a ja b kohdasta, joten tätä 16 artiklaa on tulkittava suppeasti.
112 Lisäksi kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 113 kohdassa, luontodirektiivin 12, 13 ja 16 artikla muodostavat yhtenäisen normikokonaisuuden, jolla pyritään varmistamaan kyseessä olevien lajien kantojen suojelu, joten kaikki poikkeukset, jotka eivät ole tämän direktiivin mukaisia, loukkaavat sekä sen 12 ja 13 artiklassa vahvistettuja kieltoja että sääntöä, jonka mukaan poikkeuksia voidaan myöntää tämän direktiivin 16 artiklan mukaisesti.
113 On kuitenkin todettava, että tässä asiassa kyseessä olevalla poikkeuksella annetaan lupa toimiin, joiden lopputuloksena on suojeltujen lajien tappaminen ja niiden lisääntymis‑ ja levähdysalueiden heikentäminen tai hävittäminen, kun nämä toimet ovat itsessään laillisia. Tällainen poikkeus, joka perustuu toimen laillisuuteen, on näin ollen sekä luontodirektiivin hengen ja sen päämäärän että sen 16 artiklan sanamuodon vastainen.
114 Edellä esitetty huomioon ottaen on katsottava, että kanne on tältä osin perusteltu.
Luontodirektiivin soveltamatta jättäminen Yhdistyneen kuningaskunnan aluevesien ulkopuolella
115 Komissio moittii Yhdistynyttä kuningaskuntaa siitä, että tämä on rajannut niiden säännösten soveltamisen, joilla varmistetaan luontodirektiivin saattaminen osaksi kansallista oikeusjärjestystä, yksinomaan tämän jäsenvaltion maa‑alueelle ja sen aluevesiin. Se väittää, että jäsenvaltioiden on yksinomaisella talousvyöhykkeellään noudatettava yhteisön lainsäädäntöä aloilla, joilla ne harjoittavat suvereeneja oikeuksiaan, ja että tätä direktiiviä siis sovelletaan aluevesien ulkopuolella. Komissio moittii Yhdistynyttä kuningaskuntaa erityisesti siitä, ettei tämä ole noudattanut yksinomaisella talousvyöhykkeellään velvoitetta osoittaa erityisten suojelutoimien alueita kyseisen direktiivin 4 artiklan mukaisesti eikä velvoitetta varmistaa direktiivin 12 artiklassa mainittujen lajien suojelu.
116 Yhdistynyt kuningaskunta ei kiistä tämän väitteen perusteltavuutta, mutta se väittää yhtäältä, että se antoi vuonna 2001 asianmukaisen säädöksen öljyteollisuuden osalta eli merellä harjoitettavaa raakaöljytoimintaa koskevan vuoden 2001 asetuksen (Offshore Petroleum Activities (Conservation of Habitats) Regulations 2001), ja toisaalta, että se on valmistellut asianmukaisen lainsäädännön, jolla laajennetaan luontodirektiivin vaatimusten soveltamisalaa sen aluevesien ulkopuolella sijaitsevalle merialueelle.
117 Kuten julkisasiamies perustellusti totesi ratkaisuehdotuksensa 131 ja 132 kohdassa, asianosaisten kesken on tämän osalta kiistatonta, että Yhdistynyt kuningaskunta harjoittaa suvereeneja oikeuksiaan yksinomaisella talousvyöhykkeellään ja mannerjalustallaan ja että luontodirektiiviä sovelletaan tältä osin jäsenvaltioiden aluevesien ulkopuolella. Tästä seuraa, että kyseinen direktiivi on pantava täytäntöön edellä mainitulla yksinomaisella talousvyöhykkeellä.
118 On lisäksi kiistatonta, että lainsäädäntöä, jonka Yhdistynyt kuningaskunta mainitsee 27.11.2001 päivätyssä kirjeessä ja jolla laajennetaan niiden säädösten soveltamisalaa, joilla on tarkoitus panna luontodirektiivin vaatimukset täytäntöön kyseisen jäsenvaltion aluevesien ulkopuolella, ei ollut edelleenkään annettu perustellussa lausunnossa vahvistetun määräajan päättyessä.
119 Näin ollen ainoa kansallinen säädös, joka oli voimassa kyseisen määräajan päättyessä, oli merellä harjoitettavaa raakaöljytoimintaa koskeva vuoden 2001 asetus. On kuitenkin todettava, että tämä koskee yksinomaan öljyteollisuutta eikä sillä yksinään voida näin ollen varmistaa luontodirektiivin täytäntöönpanoa Yhdistyneen kuningaskunnan aluevesien ulkopuolella.
120 Tässä tilanteessa komission nostama kanne on katsottava perustelluksi tältä osin.
121 Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että koska Yhdistynyt kuningaskunta ei ole toteuttanut säädetyssä määräajassa luontodirektiivin vaatimusten ja erityisesti
– Gibraltarin osalta sen 6 artiklan 2 kohdan
– vedenottosuunnitelmien ja ‑hankkeiden sekä maankäyttösuunnitelmien osalta sen 6 artiklan 3 ja 4 kohdan
– sen 11 artiklan
– Gibraltarin osalta sen 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan
– sen 12 artiklan 2 kohdan
– sen 12 artiklan 4 kohdan
– sen 13 artiklan 1 kohdan
– sen 14 artiklan 2 kohdan
– sen 15 artiklan
– sen 16 artiklan ja
– aluevesiensä ulkopuolella koko luontodirektiivin
kattavan ja asianmukaisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, se ei ole noudattanut tämän direktiivin mukaisia velvoitteitaan.
Oikeudenkäyntikulut
122 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Yhdistyneen kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska tämä on pääosin hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Koska Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta ei ole toteuttanut säädetyssä määräajassa luontotyyppien ja luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY vaatimusten ja erityisesti
– Gibraltarin osalta sen 6 artiklan 2 kohdan
– vedenottosuunnitelmien ja ‑hankkeiden sekä maankäyttösuunnitelmien osalta sen 6 artiklan 3 ja 4 kohdan
– sen 11 artiklan
– Gibraltarin osalta sen 12 artiklan 1 kohdan d alakohdan
– sen 12 artiklan 2 kohdan
– sen 12 artiklan 4 kohdan
– sen 13 artiklan 1 kohdan
– sen 14 artiklan 2 kohdan
– sen 15 artiklan
– sen 16 artiklan ja
– aluevesiensä ulkopuolella koko direktiivin
kattavan ja asianmukaisen täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, se ei ole noudattanut tämän direktiivin mukaisia velvoitteitaan.
2) Kanne hylätään muilta osin.
3) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
* Oikeudenkäyntikieli: englanti.