EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 24.1.2024
COM(2024) 27 final
VALKOINEN KIRJA
Valkoinen kirja vaihtoehtoisista tavoista tehostaa kaksikäyttöpotentiaalia omaavien teknologioiden tutkimus- ja kehitystukea
EUROOPAN KOMISSIO
Bryssel 24.1.2024
COM(2024) 27 final
VALKOINEN KIRJA
Valkoinen kirja vaihtoehtoisista tavoista tehostaa kaksikäyttöpotentiaalia omaavien teknologioiden tutkimus- ja kehitystukea
Valkoinen kirja vaihtoehtoisista tavoista tehostaa kaksikäyttöpotentiaalia omaavien teknologioiden tutkimus- ja kehitystukea
Tämän valkoisen kirjan tarkoituksena on käynnistää julkinen kuuleminen EU:n tason tutkimus- ja kehitystuesta sellaisille teknologioille, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia. Tältä osin siinä tarkastellaan EU:n nykyisiä rahoitusohjelmia ja arvioidaan, onko kyseinen tuki edelleen riittävää ja strategista Euroopan taloudellisen turvallisuuden strategiassa esitettyjen nykyisten ja uusien geopoliittisten haasteiden kannalta. Sen jälkeen siinä ehdotetaan avoimesti vaihtoehtoja tulevaisuutta varten julkisen kuulemisen yhteydessä käytävien keskustelujen perustaksi.
Tässä valkoisessa kirjassa ’kaksikäytöllä’ tarkoitetaan tutkimus- ja kehitystuen osalta ohjelmistoja ja teknologiaa, joita voidaan käyttää sekä siviili- että sotilastarkoituksiin. 1 Sellaiselle teknologialle myönnettävällä tutkimus- ja kehitystuella, jolla on kaksikäyttöpotentiaalia, pyritään kaventamaan kuilua yksinomaan siviilikäyttöön ja yksinomaan puolustuskäyttöön tarkoitetun tutkimus- ja kehitystoiminnan välillä. Tämä koskee etenkin kriittisiä ja kehitteillä olevia teknologioita.
1.Johdanto
Edellisvuosina on keskusteltu siitä, että on tärkeää tutkia keinoja, joilla voidaan lisätä sellaisten teknologioiden tutkimus- ja kehitystukea, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia, sekä tällaisten keinojen tarjoamia mahdollisuuksia. Komissio esitti Horisontti Eurooppa -asetuksesta kesäkuussa 2018 antamassaan ehdotuksessa 2 , että Horisontti Eurooppa -puiteohjelman mukaisesti toteutettavissa tutkimus- ja innovointitoimissa keskityttäisiin (pääasiassa) siviilisovelluksiin. Euroopan puolustusrahaston, jäljempänä ’EDF’, mukaisessa tutkimuksessa olisi puolestaan keskityttävä yksinomaan puolustussovelluksiin. Neuvotteluissa Euroopan parlamentti ja neuvosto muuttivat säännöksiä ja totesivat, että Horisontti Eurooppa -erityisohjelman 3 ja Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutin (EIT) 4 puitteissa toteutettavissa tutkimus- ja innovointitoimissa olisi keskityttävä yksinomaan siviilisovelluksiin. Samalla lainsäädäntövallan käyttäjät pitivät voimassa EDF:n mukaisesti toteutettavaa puolustusalan tutkimus- ja kehitystoimintaa koskevat säännökset, joissa keskitytään yksinomaan puolustussovelluksiin, 5 mutta viittasivat samalla siviili- ja puolustusalan synergian synnyttämään potentiaaliin. He myös tähdensivät, että tarpeetonta päällekkäisyyttä olisi vältettävä. Tämä merkitsee, että lainsäädäntövallan käyttäjät ovat tehneet nimenomaisen poliittisen valinnan käsitellä siviili- ja puolustusalan tutkimus- ja kehitystoimintaa täysin erillisinä aloina, joiden kohteina ovat hyvin erilaiset sidosryhmät ja joilla on erilaiset säännöt, tavoitteet ja markkinasovellukset.
Komissio on todennut, että siviili- ja puolustusalan tutkimus- ja kehitystoiminnan välistä vuorovaikutusta edistäviä sopivia välineitä puuttuu. Näin ollen se on hyödyntänyt parhaalla mahdollisella tavalla EU:n tutkimus- ja kehitysohjelmia ja käynnistänyt vuodesta 2021 lähtien useita toimia EU:n ohjelmien välisten synergioiden parantamiseksi ja EU:n laajuisen lähestymistavan edistämiseksi kriittisten teknologioiden alalla.
|
EU:n aloitteet, joilla tuetaan siviili-, puolustus- ja avaruusalan tutkimus- ja kehitystoiminnan välistä vuorovaikutusta Helmikuussa 2021 siviili-, puolustus- ja avaruusteollisuuden synergioita koskevan toimintasuunnitelman 6 tavoitteiksi määriteltiin muun muassa täydentävyyden parantaminen asiaankuuluvien EU:n ohjelmien ja välineiden välillä, jotta investointeja ja tuloksia voitaisiin tehostaa. Suunnitelman marraskuussa 2022 hyväksytyssä ensimmäisessä edistymiskertomuksessa todettiin, että on tarpeen ”tehdä EU:n välineistä saatavaa tukea koskeva puuteanalyysi siitä, miten tutkimus- ja kehittämistoiminnasta päädytään joko markkinoille pääsyn tai innovaatioita tukevien julkisten hankintojen kautta käyttöönottoon. Tarkoituksena on selvittää, miten yhdestä välineestä voi olla apua silloin, kun toisesta ei ole. Tämän analyysin tuloksia voitaisiin hyödyntää seuraavan [monivuotisen rahoituskehyksen] suunnittelussa”. 7 Helmikuussa 2022 annetussa tiedonannossa ”Turvallisuuden ja puolustuksen kannalta kriittisiä teknologioita koskeva etenemissuunnitelma” 8 todetaan, että nykyisiin ohjelmiin ja välineisiin ei sisälly kehystä kaksikäyttötoimiin suunnatun suoran tuen myöntämiselle. Lisäksi siinä todetaan, että ”[k]omissio tarkastelee vuonna 2023 uudelleen EU:n nykyisiä välineitä ja ehdottaa uusia tapoja edistää kaksikäyttötuotteisiin liittyviä TTK&I-toimia EU:n tasolla”. Komissio analysoi myös mahdollisuuksia ja rajoituksia, jotka liittyvät EU:n puolustusalan innovaatio-ohjelman, jäljempänä ’EUDIS’, hyödyntämiseen potentiaaliltaan kaksikäyttöisten teknologioiden tuen vahvistamiseksi. Ohjelmasta ilmoitettiin kyseisessä tiedonannossa, ja se käynnistettiin toukokuussa 2022 osana EDF:ää. Toukokuussa 2022 annetussa puolustusalan investointivajeiden analyysiä ja siihen perustuvia jatkotoimia koskevan yhteisen tiedonannon 9 mukaan on syytä harkita ”muutosten tekemistä kaksikäyttötuotteiden/-teknologian tutkimus- ja innovointipuitteisiin siviili- ja puolustusvälineiden synergioiden parantamiseksi”. Samassa yhteisessä tiedonannossa todetaan, että ”[k]omissio valmistelee muitakin toimenpiteitä (mm. EU-välineiden koordinoidut tarjous-/ehdotuspyynnöt ja Euroopan investointipankin lainat) voidakseen tukea kriittistä teknologiaa ja teollista kapasiteettia strategisten hankkeiden avulla”. Komissio hyväksyi heinäkuussa 2022 uuden eurooppalaisen innovaatio-ohjelman 10 . Sen mukaan yksi syväteknologian innovoinnin perusedellytyksistä on se, että kun ”hyödynnetään julkisen sektorin roolia johtavana asiakkaana”, se voi nopeuttaa julkisten palvelujen nykyaikaistamista ja vahvistaa EU:n teollisuuden kilpailukykyä maailmanlaajuisesti. Tästä johtuen komissio on käynnistänyt tarjous-/ehdotuspyyntöjä tukeakseen jäsenvaltioita sellaisten kansallisten strategioiden kehittämisessä, joilla edistetään innovaatiohankintoja. Se parantaa myös innovaatiohankintoja koskevaa tiedonkeruuta siviili- ja puolustusalalla. Koska digitaalialalla on monia kriittisiä teknologioita, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia, on tärkeää huomata, että komission vuoden 2023 kertomuksessa digitaalisen vuosikymmenen tilasta 11 suositellaan, että jäsenvaltiot laativat ”toimintasuunnitelmia innovaatiohankintojen tukemiseksi ja tehostavat toimia julkisten hankintojen investointien lisäämiseksi innovatiivisten digitaalisten ratkaisujen kehittämiseksi, testaamiseksi ja käyttöönottamiseksi”. Komissio ja korkea edustaja hyväksyivät maaliskuussa 2023 turvallisuutta ja puolustusta tukevan Euroopan unionin avaruusstrategian 12 . Siinä korostetaan, että ”[a]varuusjärjestelmillä ja ‑palveluilla on yhä merkittävämpi rooli puolustuksen ja turvallisuuden tukemisessa. EU:n avaruusohjelmien ja kaupallisten toimijoiden, myös uuden avaruustoiminnan, tarjoamia kaksikäyttöpalveluja kehitetään edelleen, jotta voidaan lisätä EU:n ja sen jäsenvaltioiden strategista riippumattomuutta” ja että ”[k]omissio ottaa EU:n avaruusohjelmien tulevan kehittämisen valmistelussa huomioon puolustus- ja turvallisuuskäyttäjien pitkän aikavälin vaatimukset (vuoteen 2035 asti) tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Komissio ottaa huomioon järjestelmien yhteentoimivuuden ja hyötykuormaa koskevien vaihtoehtojen hyödyntämisen puolustusta sekä nykyisten tai tulevien avaruusjärjestelmien turvallisuutta varten. Tätä varten edistetään yhteisvaikutuksia Euroopan puolustusrahaston kautta, jotta puolustusta koskevalla tutkimus- ja kehittämistoiminnalla voidaan vauhdittaa puolustusta tukevat palvelut mahdollistavien hyötykuormien käyttöönottoa. Lisäksi käytetään ja hyödynnetään johdonmukaisesti erilaisia EU:n avaruusohjelmien mahdollistamia valtiollisia palveluja”. Komissio antoi kesäkuussa 2023 ehdotuksen asetukseksi Euroopan strategisten teknologioiden kehysvälineen (STEP) perustamisesta, jotta Euroopan etulyöntiasema säilyisi vihreän ja digitaalisen siirtymän kannalta olennaisissa kriittisissä ja kehitteillä olevissa teknologioissa. Näitä ovat esim. tietojenkäsittelyyn liittyvät teknologiat, kuten mikroelektroniikka, kvanttilaskenta ja tekoäly, sekä bioteknologia, biovalmistus ja nettonollateknologiat. Sen lisäksi, että STEP lisää EDF:n määrärahoja, se tehostaa EU:n koheesiopolitiikan välineistä myönnettävää yhteisrahoitusta ja tukee sellaisten kriittisten teknologioiden kehittämistä tai valmistusta, joista monilla on kaksikäyttöpotentiaalia. |
Euroopan taloudellisen turvallisuuden strategiasta 20 päivänä kesäkuuta 2023 annetussa yhteisessä tiedonannossa 13 ehdotetaan yhteistä eurooppalaista lähestymistapaa taloudelliseen turvallisuuteen muun muassa vähentämällä riskejä ja edistämällä teknologista etulyöntiasemaa kriittisillä aloilla. Strategiassa asetetaan seuraavat kolme painopistettä: EU:n oman kilpailukyvyn edistäminen, sen suojaaminen talouden turvallisuusriskeiltä sekä kumppanuuksien luominen mahdollisimman monen sellaisen maan kanssa, jolla on samat taloudellista turvallisuutta koskevat huolet ja intressit kuin EU:lla. Strategian tavoitteena on parantaa EU:n taloudellista turvallisuutta ja sen talouden häiriönsietokykyä muun muassa säilyttämällä EU:n taloudellisen turvallisuuden kannalta kriittisten teknologioiden etulyöntiasema ja kasvattamalla sitä. Näillä teknologioilla on usein kaksikäyttöpotentiaalia, sillä ne ovat usein olennaisia sekä siviili- että puolustusalalla. Komissio esitteli lokakuussa 2023 suosituksensa kriittisistä teknologia-aloista 14 ja käynnisti yhteisen riskinarvioinnin jäsenvaltioiden kanssa.
Yhteisessä tiedonannossa komissio sitoutuu tarkastelemaan uudelleen nykyisten välineiden soveltamisalaa ja sen jälkeen raportoimaan vaihtoehdoista, joilla varmistetaan tuki sellaisia teknologioita koskevalle tutkimukselle ja kehitykselle, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia. Teknologioita, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia, koskevaan tutkimukseen ja kehitykseen liittyviin EU:n rahoitusehtoihin sisältyvät puitteet olisi suunniteltava niin, että ne mahdollistavat teknologioiden nopeamman pääsyn markkinoille EU:ssa, olipa kyse sitten kaupallisista tarkoituksista, jäsenvaltioiden hallitusten tarpeista (siviili- tai puolustustarkoitus) tai EU:n tason infrastruktuureista.
EU:lla voi näin ollen olla tärkeä rooli kohdennetun tuen antamisessa kaksikäyttöteknologioille, kun ne päätyvät tutkimus- ja kehittämistoiminnasta käyttöönottoon joko markkinoille pääsyn tai julkisten hankintojen kautta. Tukitoimenpiteillä voidaan lisäksi hyödyntää STEP-välineen synergiamahdollisuuksia ja parantaa koordinointia muiden EU:n organisaatioiden, kuten EIP:n strategisen Euroopan turvallisuusaloitteen (SESI) 15 , kaksikäyttöohjelmien kanssa. Tällöin voidaan selvittää, miten yhdestä eurooppalaisesta välineestä voi olla apua silloin, kun toisesta ei ole, sekä pyrkiä tukemaan kriittisiä teknologioita ja teollisia valmiuksia kehittämällä strategisia hankkeita.
Puheenjohtaja von der Leyen pyysi marraskuussa 2023 maksimoimaan EU:n kaksikäyttöpotentiaalin: ”Vaikka vahvistamme puolustusalan tutkimus- ja kehitystyötämme, meidän olisi myös integroitava siviiliteknologioita tehokkaammin puolustusteolliseen perustaamme... Siviilitoiminnasta syntyy niin paljon elintärkeää innovaatiota, jota voidaan soveltaa puolustusalalla. Nyt on tärkeää, että luomme asiasta kokonaiskuvan. Sitä varten komissio esittää vaihtoehtoja kaksikäyttöä koskevaa tutkimusta käsittelevässä valkoisessa kirjassa.” 16
2.Mahdollisuuksia ja haasteita
Viime vuosina on keskustelu yhä enemmän siitä, millaisia mahdollisuuksia ja haasteita syntyy, kun EU:n ohjelmista annettavaa suoraa tukea lisätään sellaisia teknologioita koskevalle tutkimukselle ja kehitykselle, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia. Tämä voisi tarjota tilaisuuden lujittaa ja parantaa entisestään Euroopan tieteellisen ja teknologisen perustan kilpailukykyä ja häiriönsietokykyä. Sen pitäisi myös edistää teknologisen innovoinnin parissa toimivia startup-yrityksiä sekä pieniä ja keskisuuria yrityksiä (pk-yrityksiä). Siviili- ja puolustusalan synergiat voivat luoda uusia markkinamahdollisuuksia teollisuuden eri ekosysteemeissä toimiville yrityksille ja tukea taloutta yleisesti.
Siviili-, puolustus- ja avaruusteollisuuden synergioita koskevassa toimintasuunnitelmassa 17 todetaan, että usein on vaikeaa tehdä selvä raja siviili- ja puolustusalan tutkimuksen ja kehityksen välillä. Perustutkimuksessa (matalat teknologisen valmiuden tasot) tutkimustulosten tulevia sovellusaloja ei aina tiedetä hankkeen alussa (’sovelluksesta riippumattomat’ alat). Keskitason ja korkean teknologian valmiustason tutkimus- ja kehitystoiminnassa puolestaan voidaan kehittää teknologioita, joilla on joko vähäisten tai hieman suurempien mukautusten jälkeen välitöntä kaksikäyttöpotentiaalia, vaikka nämä teknologiat olisi alun perin tarkoitettu puhtaasti siviili- tai puolustussovelluksiin. Lisäksi puolustusalan tutkimuksella ja kehityksellä voi olla mahdollisten mukautusten jälkeen siviilisovelluksia. Siviili- ja puolustusalan tutkimuksen ja kehityksen välillä on siis selvä vuorovaikutuspotentiaali.
2.1.Ongelman määrittely
Turvallisuus- ja puolustusvalmiuksissa käytettävät teknologiat ovat yhä useammin peräisin siviilialalta, jolla yksityisen sektorin investoinnit ovat suurempia, välilliset kustannukset alhaisempia ja tutkimus- ja kehityssyklit nopeampia. EU:ssa olisi edelleen pyrittävä EU:n ohjelmien ja välineiden väliseen synergiaan, jotta siviilialan tutkimuksen ja kehityksen hyödyntämättömiä mahdollisuuksia voitaisiin käyttää puolustussovelluksissa ja puolustusalan tutkimuksen ja kehityksen hyödyntämättömiä mahdollisuuksia siviilisovelluksissa.
Merkittävä haaste on se, että tutkimus- ja kehitystuen yhteydessä ei ole olemassa yhteistä ’kaksikäytön’ määritelmää kansainvälisesti eikä edes EU:n tasolla. Määritelmän puuttuminen aiheuttaa ongelmia. Esimerkiksi Euroopan investointipankki, jäljempänä ’EIP’, käyttää määritelmää 18 , jonka se on kehittänyt pankkitoimintaa varten ja jonka mukaan suurin osa hankkeen toteuttajan odotettavissa olevista tuloista tulee siviilisovelluksista. EU puolestaan ei ole rahoitusohjelmissaan määritellyt lainkaan ’teknologian, jolla on kaksikäyttöpotentiaalia’ käsitettä. Tämän vuoksi on osoittautunut vaikeaksi löytää EIP:n kanssa yhteistä viitekehystä sellaisten yhteisten investointien valmistelemiseksi, joissa keskitytään teknologioihin joilla on kaksikäyttöpotentiaalia.
Kaksikäyttötuotteiden viennin valvonnasta annetussa asetuksessa 19 määritellään kaksikäyttötuotteet ja luetellaan useita satoja kaksikäyttötuotteita (ja teknisiä eritelmiä), jotka kattavat aineellisten hyödykkeiden lisäksi aineettomat hyödykkeet, kuten ohjelmistot tai teknologiat teknisten tietojen tai teknisen avun muodossa. Luettelo kuvastaa monenvälisten vientivalvontajärjestelyjen puitteissa tehtyä sopimusta, ja sitä päivitetään vuosittain. Tätä kehystä voidaan täydentää yleiseen turvallisuuteen tai ihmisoikeuksiin liittyvistä syistä kansallisilla toimenpiteillä, jotka koskevat valvontaluetteloon sisältymättömiä kaksikäyttötuotteita. Kyseinen määritelmä on suunniteltu vientivalvontaa silmälläpitäen. Sen erityistavoitteena on estää se, että valtiot, hallitukset tai valtiosta riippumattomat elimet käyttäisivät siviilialan teknologiaa väärin tai siirtäisivät sitä rauhaa tai turvallisuutta heikentäviin sotilaallisiin tarkoituksiin, kansallisiin tukahduttamistoimiin taikka ihmisoikeuksien tai kansainvälisen humanitaarisen oikeuden vakaviin loukkauksiin. Sen vuoksi tätä määritelmää voidaan mukauttaa, jotta EU:n rahoittamien toimien soveltamisala voitaisiin määrittää. Komissio voisi tehdä lisätyötä tiiviissä yhteistyössä EIP-ryhmän ja muiden rahoituslaitosten kanssa laatiakseen yhteisen ’kaksikäytön’ määritelmän.
Tämän asiakirjan ohjeellisuuden vuoksi komissio kehottaa vastaajia kertomaan näkemyksensä siitä, mitkä ovat kaksikäyttöpotentiaalia omaavia teknologioita koskevan määritelmän osatekijät. Tällainen määrittely voisi edistää muun muassa siirrettävyyttä siviilialalta puolustusalalle ja päinvastoin sekä yhteisiä investointeja kumppanien, kuten EIP-ryhmän, kanssa.
Lisäksi EU:lla on edelleen vaikeuksia varmistaa tutkimus- ja kehitysinvestointien tulosten pikainen hyödyntäminen ja markkinoille pääsy EU:ssa, myös sellaisten teknologioiden kohdalla, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia. Innovaatioita, joilla on runsaasti potentiaalia, hyödynnetään usein muissa maissa, jossa käänteentekevän innovoinnin tavoittelusta on tullut kiireellinen prioriteetti. Tämä johtaa sellaisten organisaatioiden ja oppien kehittämiseen, joiden nimenomaisena tavoitteena on hyödyntää kaksikäyttöpotentiaalia puolustusalan hyväksi. Euroopassa kaksikäyttöinnovoinnin tuloksia – eli ideoiden ja tietämyksen muuntamista uusiksi tai parannetuiksi tuotteiksi, prosesseiksi ja palveluiksi sotilaalliseen ja kaupalliseen käyttöön – ei sitä vastoin useinkaan kaupallisteta onnistuneesti. Syitä tähän ovat muun muassa ensimmäisten asiakkaiden puute erityisesti julkisella sektorilla sekä kohdennetumman tutkimuksen ja kehityksen tarve. Muun muassa innovaatiohankintoihin tehtyjen investointien vähäisyyden vuoksi eurooppalaisia infrastruktuureja on vaikea nykyaikaistaa innovatiivisten teknologioiden tarjoamilla uusilla valmiuksilla. Lisäksi se heikentää Euroopan teollisuuden kilpailukykyä. 20 Innovaatiohankinnat ovat erittäin merkityksellisiä sellaisten teknologioiden kannalta, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia, sillä niiden käyttöönotto siviili- ja puolustusalan järjestelmissä ja tuotteissa edellyttää elinvoimaisia kotimarkkinoita.
2.2.Tavoitteet
Tämän valkoisen kirjan kokonaistavoitteena on tutkia vaihtoehtoja, joilla voidaan parantaa Euroopan teollisuuden siviili- ja puolustusalan teknologioiden integrointia ja vuorovaikutusta. Tämä toteutetaan pyrkimällä parantamaan hankkeiden tulosten käyttöä ja hyödyntämistä sekä määrittämällä, milloin siviilialan tutkimus- ja kehitystoimintaa voidaan hyödyntää puolustussovelluksissa ja milloin puolustusalan tutkimus- ja kehitystoimintaa voidaan hyödyntää siviilisovelluksissa.
3.Perustaso: nykyinen lainsäädäntökehys
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 182 artiklan mukaan koko EU:n tutkimustoiminta ja teknologian kehitystoiminta esitetään monivuotisessa puiteohjelmassa. Horisontti Eurooppa -erityisohjelmassa 21 keskitytään yksinomaan siviilisovelluksiin. 22 Puolustusalan tutkimustoiminta puolestaan toteutetaan Horisontti Eurooppa -puiteohjelman toisen erityisohjelman puitteissa, jossa keskitytään yksinomaan puolustusalan tutkimukseen ja kehitykseen ja jolla on omat, EDF:n perustamisesta annetussa asetuksessa 23 vahvistetut osallistumissääntönsä, talousarvionsa, kelpoisuusehtonsa ja hallintonsa.
Horisontti Eurooppa -asetuksessa viitataan mahdollisiin synergioihin EDF:n kanssa. Niistä voisi olla hyötyä siviili- ja puolustusalan tutkimuksessa, ja samalla vältettäisiin tarpeettomat päällekkäisyydet. Lisäksi EDF:stä annetussa asetuksessa todetaan nimenomaisesti, että ”tällä voi tapauksen mukaan olla myönteisiä heijastusvaikutuksia myös siviilialalla” 24 ja että ”[k]omissio ottaa huomioon muun toiminnan, jota rahoitetaan [...] puiteohjelmasta ”Euroopan horisontti”, jotta voidaan välttää tarpeeton päällekkäisyys ja varmistaa vuorovaikutus ja synergiat siviili- ja puolustusalan tutkimuksen välillä” 25 .
3.1.Siviilialan tutkimus ja kehitys, jolla on kaksikäyttöpotentiaalia
Vaikka Horisontti Eurooppa -erityisohjelmasta voidaan tukea tutkimus- ja kehitystoimintaa, jossa keskitytään yksinomaan siviilisovelluksiin, tuloksilla voi olla kaksikäyttöpotentiaalia esimerkiksi digitaalisella, kyberturvallisuus-, energia-, liikkumis-, terveys-, materiaali- ja avaruusaloilla ja näin ollen mahdollisesti myös puolustussovelluksissa. Kuitenkin vain sellaisia hankkeita voidaan valita, jotka on kohdennettu vain siviilisovelluksiin, vaikka niiden yhteydessä voidaankin kehittää teknologioita, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia. Jos ehdotukseen sisältyy puolustussovellus, sitä ei Horisontti Eurooppa -erityisohjelman vaatimusten mukaisesti tulisi rahoittaa. 26
Tämän vuoksi puolustusteollisuuden sidosryhmät eivät voi käyttää Horisontti Eurooppa -puiteohjelmasta (etenkään Euroopan innovaationeuvoston Accelerator-välineestä) myönnettävää rahoitusta ja palveluja toimintaan, johon liittyy puolustussovellus. Puolustusministeriöt ja -virastot eivät myöskään voi hakea Horisontti Eurooppa ‐puiteohjelmasta myönnettävää innovaatiohankintojen rahoitusta tällaiselle toiminnalle. Vaikka puolustusalan sidosryhmiä ei automaattisesti suljeta pois Horisontti Eurooppa -erityisohjelmasta myönnettävän rahoituksen piiristä, niiden osallistuminen voi olla perusteltua vain, jos niiden hankkeen tutkimus- ja kehitystoiminta keskittyy yksinomaan siviilisovelluksiin.
3.2.Puolustusalan tutkimus ja kehitys, jolla on kaksikäyttöpotentiaalia
EDF:stä voidaan myöntää rahoitusta puolustussovelluksiin liittyviin puolustusalan yhteisiin tutkimus- ja kehityshankkeisiin. Yksinomaan tuleviin sotilaallisiin sovelluksiin keskittyvien teknologioiden kehittäminen eroaa siviilialaan keskittyvistä teknologioista, sillä se kohdistuu operatiivisiin sotilaallisiin tarpeisiin ja lopullisia asiakkaita ovat puolustusministeriöt. Hankkeen tuloksiin sovelletaan usein vientivalvontaa ja tarpeen mukaan tietojen luokittelua hankkeen toteutuksen aikana. Rahoitettujen toimien joukossa on kuitenkin jo useita esimerkkejä, joita voidaan selvästi käyttää myös siviilisovelluksissa ja jotka voivat auttaa vahvistamaan siviilialan tieteellistä ja teknologista perustaa. Vaikka EDF:stä tuetuissa hankkeissa keskitytään yksinomaan puolustukseen, niitä voi olla mahdollista käyttää myös siviilisovelluksissa (jolloin niillä on kaksikäyttöulottuvuus).
EDF:stä rahoitettuihin hankkeisiin sekä Horisontti Eurooppa -erityisohjelman siviiliturvallisuus- ja avaruustutkimushankkeisiin sisältyy osittain turvallisuusluokiteltuja tietoja. Niillä on erityiset turvallisuusperusteiset kelpoisuusehdot toimijoiden tasolla ja säännöt teknologiavuodon välttämiseksi. Kun otetaan huomioon teknologioiden, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia, strategisuus ja arkaluonteisuus sekä niiden käyttötarkoitus, niiden käyttö edellyttää, että turvallisuusvaatimuksia, kuten hankkeiden ja osallistujien valintaa, turvallisuustarkastusten tarvetta ja tutkimustulosten mahdollista luokittelua, on tarkasteltava lähemmin. Jotta EU:n rahoittamien eri hankkeiden ja ohjelmien sekä kansainvälisten yhteistyöaloitteiden yhdenmukaisuus voitaisiin varmistaa, on todennäköisesti tarpeen soveltaa näitä samoja turvallisuusvaatimuksia aina, kun tukea myönnetään teknologialle, jolla on kaksikäyttöpotentiaalia.
3.3.Nykyisten välineiden soveltamisalan tarkastelu
Siviili-, puolustus- ja avaruusteollisuuden synergioita koskevassa toimintasuunnitelmassa 27 ehdotetaan kaksikäyttötuotteiden innovaatiohautomon perustamista. Siten voitaisiin edistää synergioita, ehdotusten ja tulosten tutkimista sekä tiedon jakamista mahdollisten eri käyttötarkoitusten tunnistamiseksi mahdollisimman varhaisessa vaiheessa myös muilla kuin alun perin suunnitelluilla aloilla.
Euroopan innovaationeuvoston, jäljempänä ’EIC’, Pathfinder-välineen alaisen konsortion kehittämien teknologioiden valmiuden tasot ovat matalat, ja ne ovat usein ’sovelluksesta riippumattomia’. EIC:n Accelerator-välineestä annetaan tukea ja investointeja sellaisille pk-yrityksille, joiden teknologisen valmiuden taso on korkeampi, jotta innovaatiovaiheen rahoitusvaje voitaisiin täyttää ja kyseisiä yrityksiä autettaisiin kasvamaan. Tuki koostuu avustusosuudesta ja pääomaosuudesta. Pääomaosuudesta päätetään EIC-rahastossa komission tekemän rahoituksen myöntämispäätöksen jälkeen. EIC:n Accelerator-välineestä on tuettu pk-yrityksiä ja startup-yrityksiä, joilla on lupaavia kaksikäyttöpotentiaalia omaavia teknologioita ja innovointeja. Tällaisia ovat muun muassa droonit, miehittämättömät ajoneuvot, kyberturvallisuus ja tekoäly. Tukea annetaan yksinomaan siviilitarkoituksia varten. Vuodesta 2023 alkaen EIC:n siirtymäjärjestelyyn (joka tarjoaa jatkotukea tutkimustuloksista saatavien kaupallisten sovellusten kehittämiseen) on ollut mahdollista osallistua ehdotuksilla, jotka ovat jatkoa puolustusalan tutkimus- ja kehitystoiminnasta (eli EDF:n rahoituksella) saatuihin tuloksiin. Edellytyksenä on kuitenkin, että nämä ehdotukset kohdistuvat yksinomaan siviilisovelluksiin. Kaksikäyttöhankkeiden laaja-alaisuus ja EU:n rahoittamasta puolustusalan tutkimuksesta siviilipuolelle ulottuvan oheisvaikutuksen synnyttämä potentiaali ovat toistaiseksi jääneet paljolti tutkimatta, sillä EU:n rahoittama puolustusalan tutkimus on alkanut vasta hiljattain.
Komissio analysoi myös mahdollisuuksia ja rajoituksia, joita syntyisi, jos EUDISista myönnetään lisää tukea kaksikäyttöpotentiaalia omaaville teknologioille. EUDISin perustamisesta ilmoitettiin helmikuussa 2022 annetussa tiedonannossa ”Turvallisuuden ja puolustuksen kannalta kriittisiä teknologioita koskeva etenemissuunnitelma” 28 , ja se käynnistettiin toukokuussa 2022 osana EDF:ää. EUDIS tarjoaa pk-yrityksille, startup-yrityksille ja muille kuin perinteisille puolustusalan toimijoille enemmän mahdollisuuksia saada rahoitusta Euroopan puolustusrahastosta.
EUDIS on nyt täysin toimintavalmis. Se toteuttaa komission pyrkimystä yhdistää siviili- ja puolustusalan toimijat ja teknologiat paremmin sekä hyödyntää komission aiempia hyviä tuloksia innovoinnin edistämisessä. Vuonna 2023 EUDIS-ohjelmassa julkaistujen puolustusinnovaatioita koskevien tukipyyntöjen kokonaismäärä oli yhteensä 224 miljoonaa euroa. Spin-in-pyynnöt ovat osoittautuneet erittäin onnistuneiksi. Komission yksiköt ja EDF tekevät yhteistyötä jatkaakseen siviiliohjelmien tulosten järjestelmällistä läpikäyntiä, jotta voidaan arvioida niiden potentiaalia tulevaan käyttöönottoon puolustusalalla. Erityisen laajaa kiinnostusta ovat herättäneet pk-yrityksiin ja murroksellisiin teknologioihin kohdistuvat ei-temaattiset pyynnöt. Niitä koskevien hakemusten määrä on yli kaksinkertaistunut vuoteen 2022 verrattuna. Laaja kiinnostus ehdotuspyyntöihin, joihin voivat osallistua yksinomaan pk-yritysten konsortiot ja joissa keskitytään murroksellisiin teknologioihin, vahvistaa, että EDF on edelleen erittäin houkutteleva pienyrityksille ja puolustusalan uusille tulokkaille.
Komissio laajentaa EUDIS-ohjelmaa nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa tehden tiiviistä yhteistyötä EDF:n kanssa puolustusalan innovaatiotyöryhmässä. Laajennus koskee siviilialan innovaatioiden käyttöönottoa puolustusalalla. Tältä osin komissio pyrkii rahoittamaan EUDIS-yrityshautomoa, kehittämään kontaktien luontipalveluja ja lisäämään yritysvalmennusta kaikille EDF:ään osallistuville pk-yrityksille vuodesta 2024 lähtien. Tarkoituksena on erityisesti helpottaa niiden pääsyä puolustusmarkkinoille. Vastineeksi olisi tutkittava, miten puolustusalan tutkimus- ja kehitystoiminnan tuloksia voitaisiin hyödyntää paremmin, jotta niistä saataisiin johdettua siviilialan tutkimus- ja kehitysinvestointeja.
Lisäksi komissio on rahoittanut menestyksekkäitä innovatiivisten ratkaisujen hankintahankkeita Horisontti Eurooppa -puiteohjelmasta sekä sitä edeltäneistä Horisontti 2020 -puiteohjelmasta ja seitsemännestä puiteohjelmasta. Esikaupallisiin hankintoihin ei sovelleta kansainvälisiä julkisia hankintoja koskevia sopimuksia, ja niihin voi sisältyä ehtoja, joiden mukaan ratkaisujen kehittämisen ja tuotannon on tapahduttava Euroopassa. Hankinnat voidaan esimerkiksi tarvittaessa rajoittaa koskemaan Eurooppaan sijoittautuneita ja Euroopasta käsin valvottuja yrityksiä. Ehdoissa voidaan myös täsmentää, että ensimmäiset puolustusalan tai siviiliturvallisuuden alan innovatiiviset ratkaisut annetaan vain sellaisten urakoitsijoiden käyttöön, jotka osallistuivat edelliseen esikaupalliseen hankintaan.
EDF:ää koskeviin säännöksiin sisältyy mahdollisuus tukea esikaupallisia hankintoja myöntämällä hankintaviranomaisille avustusta puolustusalan tutkimus- ja kehityspalveluiden yhteishankintaan. Tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan ole toistaiseksi käytetty. EDF:n puitteissa ei ole mahdollista edetä tutkimus- ja kehitysvaihetta pidemmälle, joten painopiste on tutkimus- ja kehityspalveluiden yhteishankinnoissa. Molemmissa ohjelmissa voitaisiin kuitenkin tutkia edelleen mahdollisuuksia tutkimus- ja kehityspalveluiden esikaupallisiin hankintoihin. Yleisemmällä tasolla komissio voisi tutkia, miten voitaisiin helpottaa jommassakummassa ohjelmassa kehitettyjen innovaatioiden sujuvaa siirtymistä sellaisten hankkijoiden käyttöön, jotka ottavat innovaatiot käyttöön siviili- tai puolustusmarkkinoilla, jotta kaksikäyttöpotentiaalia voitaisiin hyödyntää paremmin.
3.4.Synergiat muiden EU:n ohjelmien ja politiikkojen kanssa
Vaikka tutkimus- ja kehitystoimintaa ei rahoitettaisi suoraan muista EU:n ohjelmista, muillakin EU:n ohjelmilla on osuus siviili- tai puolustussovellusten kannalta erityisesti silloin, kun niistä rahoitetaan teknologioiden käyttöönottoa. Tutkimus- ja kehityshankkeita suoraan rahoittavien ohjelmien (Horisontti Eurooppa ja Euroopan puolustusrahasto) ja muiden EU:n ohjelmien välisillä synergioilla pyritään tukemaan Horisontti Eurooppa -puiteohjelmasta ja EDF:n hankkeista saatavan tietämyksen ja ratkaisujen käyttöönottoa ja levittämistä muiden EU:n ohjelmien tavoitteiden saavuttamiseksi (esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahasto 29 , Verkkojen Eurooppa -väline, Digitaalinen Eurooppa -ohjelma, InvestEU-ohjelma, sisäisen turvallisuuden rahasto, rajaturvallisuuden ja viisumipolitiikan rahoitustukiväline sekä avaruusohjelma). STEP-välineen odotetaan myös tehostavan EU:n koheesiopolitiikan välineistä myönnettävää yhteisrahoitusta. Näin se tukisi sellaisten kriittisten teknologioiden kehittämistä tai valmistusta, joista monilla on kaksikäyttöpotentiaalia. Muiden EU:n rahoitusohjelmien ja -välineiden oikeusperustojen analysointi osoittaa, että niitä ei ole suunniteltu tukemaan suoraan sellaisia teknologioita, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia.
4.Mahdollisia tulevaisuuden vaihtoehtoja
Tässä valkoisessa kirjassa jatketaan ja laajennetaan komission ja korkean edustajan viime vuosina esittämiä puolustusalan aloitteita, erityisesti Venäjän Ukrainaa vastaan aloittaman hyökkäyssodan vuoksi. Lisäksi siinä vahvistetaan, että paremmin soveltuvaa tutkimus- ja kehitystukea olisi annettava sellaisille teknologioille, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia ja jotka voivat auttaa kehittämään huipputason puolustusvoimavaroja EU:ssa. Samaan aikaan puolustusrahoituksen avulla kehitettyjen uusien teknologioiden käyttöönotto siviilialalla on edelleen rajallista, joten tämä potentiaali on suurelta osin jäänyt hyödyntämättä. EU:n toimielinten on jatkuvasti tutkittava, millaisilla vaihtoehdoilla tätä vuorovaikutusta saataisiin parannettua ottaen kuitenkin huomioon siviili- ja sotilasalojen väliset olennaiset erot.
Geopoliittinen tilanne on osoittanut myös, että puolustusvalmiuksia ei voida kehittää ilman vahvoja siviiliturvallisuustoimenpiteitä, joilla suojellaan EU:n häiriönsietokykyä (erityisesti kriittisiä siviili-infrastruktuureja), torjutaan rajoihin liittyviä turvallisuusuhkia, palautetaan keskeiset palvelut kriisiaikoina ja puututaan disinformaatiokampanjoista tai kyberhyökkäyksistä johtuviin yhteiskunnallisiin levottomuuksiin. Tämän vuoksi sekä puolustusalan että sisäisen turvallisuuden tarpeiden kannalta ensisijaisen tavoitteena on parantaa EU:n häiriönsietokykyä.
Vastatakseen näihin haasteisiin komissio on määrittänyt kolme mahdollista tulevaisuuden vaihtoehtoa, jotka esitetään jäljempänä. Vaihtoehdossa 1 esitetään, mitä lisätoimia nykyisen järjestelmän pohjalta voitaisiin toteuttaa, jolloin mahdolliset toimenpiteet voitaisiin toteuttaa nykyisiä oikeusperustoja muuttamatta. Vaihtoehdot 2 ja 3 edellyttävät erilaisia oikeusperustoja tulevaisuudessa.
Vaihtoehtojen 2 ja 3 osalta tarvitaan lisäanalyysejä paremman sääntelyn säännösten mukaisesti (esimerkiksi vaikutustenarviointi ja sidosryhmien kuuleminen), jotta niiden vaikutuksia ja lisäarvoa voidaan tutkia muun muassa seuraavien asioiden osalta: kansallisten painopisteiden täydentäminen, mahdollisten uusien edunsaajien houkutteleminen, arviointi- ja kelpoisuusvaatimukset ja -prosessit, osallistumissäännöt, ohjelmien avoimuus erityisesti Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaan assosioituneiden kolmansien maiden osalta, ja päätökset toimivaltuuksien siirtämisestä (tai siirtämättä jättämisestä) toimeenpanovirastoille ja vastaavat henkilöstöjaot ja -profiilit.
Erityisiä kelpoisuusehtoja sovellettaisiin ainoastaan kaksikäyttötuotteita koskevan tutkimus- ja kehitystoiminnan tukemiseen. Siihen sovellettaisiin tiukempaa lähestymistapaa tutkimuksen suojatoimien käytön osalta. Ohjelman muut osat sen sijaan jäisivät pitkälti avoimiksi. Turvallisuuteen perustuvia tarkemmin rajattuja näkökohtia voidaan näin ollen määritellä vain tiettyä kaksikäyttötuotteita koskevaa tutkimus- ja kehitystoimintaa varten. Kaikki vaihtoehdot olisi suunniteltava siten, että ne täydentävät tutkimuksen ja innovoinnin seuraavan puiteohjelman siviili- ja puolustussovellusten tutkimus- ja kehitystoimintaan tarkoitettuja erityisohjelmia. Samalla olisi kuitenkin otettava huomioon Euroopan taloudellisen turvallisuuden strategiassa korostettu tarve lisätä tutkimus- ja kehitysinvestointeja kehitteillä oleviin strategisiin teknologioihin, jotta EU:n johtoasema ja kilpailukyky voitaisiin varmistaa. Jokaisessa vaihtoehdossa on varmistettava, että noudatetaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 215 artiklan nojalla hyväksytyissä rajoittavissa toimenpiteissä asetettuja ehtoja ja menettelyjä 30 sekä muita kehitteillä olevaa teknologiaa koskevia sääntelyvaatimuksia ja kansainvälisiä velvoitteita.
4.1.Vaihtoehto 1: Edetään nykyisen järjestelmän pohjalta
Tämä vaihtoehto perustuisi nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa tähän mennessä omaksuttuun lähestymistapaan. Samalla otettaisiin kuitenkin käyttöön asteittaisia parannuksia ja hyödynnettäisiin jo toteutettuja toimenpiteitä, joilla ei vielä ole haluttuja vaikutuksia. Tämä on ainoa vaihtoehto, jota voidaan jo testata EU:n nykyisissä rahoitusohjelmissa käytettävissä olevien resurssien rajoissa.
Toimenpiteet perustuisivat joihinkin asiaankuuluviin, jo käynnistettyihin lähestymistapoihin ja toimiin, esimerkiksi EIC:n siirtymärahoitusjärjestelyyn ja EDF:n alaisen EUDISin eri osioihin, kuten spin-in-pyyntöihin. Lisäksi näissä toimenpiteissä voitaisiin hyödyntää mahdollisuutta tukea kaksikäyttöyrityksiä InvestEU-ohjelman avulla, ja niillä voitaisiin myös ottaa käyttöön kriittisiä teknologioita koskevien toimien tulosten hyödyntämistä Euroopassa koskeva lisävelvoite samaan tapaan kuin Horisontti Eurooppa -puiteohjelmasta rahoitetuissa covid-19-pyynnöissä. Tässä skenaariossa puolustusalan tutkimustuloksia voitaisiin hyödyntää myös siviilisovelluksissa. Tämä voitaisiin tehdä esimerkiksi järjestämällä spin-out-pyyntöjä.
Jos komissio ja Euroopan investointipankkiryhmä, mukaan lukien EIP ja Euroopan investointirahasto, välillä päästäisiin sopimukseen ’teknologioiden, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia’ yhteisestä määritelmästä, se voisi mahdollisesti edistää teknologioihin, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia, tehtäviä yhteisiä investointeja eri aloilla (kuten sotilaallinen liikkuvuus, vihreä siirtymä, elintärkeiden infrastruktuurien häiriönsietokyky, kriittinen viestintä, kehitteillä olevat tai murrokselliset teknologiat, puolustusalan innovaatiot ja avaruus). Tällaiseen sopimukseen olisi pyrittävä osana EIP:n puolustusalan poissulkemispolitiikan yleistä uudelleenarviointia. Poissulkemispolitiikka estää edellä mainittua ryhmää tekemästä yhteisiä investointeja. Komission ja EIP-ryhmän olisi jatkettava säännöllistä tiedonvaihtoa keskustellakseen uusien EU:n aloitteiden tarjoamasta mahdollisuudesta toteuttaa yhteisiä toimia yhteisesti sovitun soveltamisalan puitteissa.
Toimenpiteet voitaisiin toteuttaa muuttamalla tarvittaessa toteutusparametreja nykyisten ohjelmien säännösten puitteissa aiheuttamatta komissiolle/toimeenpanovirastoille ja hakijoille/edunsaajille kohtuutonta rasitetta. Tällaisia parametreja, jotka voidaan panna täytäntöön jo nykyisten säännösten nojalla ja joita voitaisiin käyttää myös lisävaihtoehtoja ajatellen, voisivat olla esimerkiksi seuraavat:
Økaksikäyttösovelluksia kehitetään tutkimus- ja kehityshankkeiden ja -tulosten avulla (sekä siviili- että puolustusalan tutkimuksessa ja kehityksessä) hyödyntämällä EU:n tietokannoista saatavia tietoja tällaisten tulosten saavuttamiseksi ja seuraamalla käynnissä olevia tutkimus- ja kehityshankkeita
Øsynergioiden, kuten alkuvaiheen tiedonvaihdon ja siviili- ja puolustusalan tutkimuksen ja kehityksen välisten työohjelmien (osien) välistä koordinointia parannetaan; tähän sisältyvät mahdollisuudet tukea tutkimus- ja kehityspalveluiden esikaupallisia hankintoja eri ohjelmissa, hankkeiden tulosten ja raportoinnin saatavuuden parantaminen sekä aihekohtainen tiedonvaihto, johon osallistuvat sekä siviili- että puolustusalan yhteisöt
Ølisävelvoitteiden käyttöönottoa harkitaan (Horisontti Eurooppa -asetuksen 2021/695 39 artiklan perusteella) saavutettujen tulosten hyödyntämiseksi EU:ssa sellaisissa asiaankuuluvissa työohjelman osissa ja pyynnöissä, jotka koskevat 3. lokakuuta 2023 annetussa komission suosituksessa yksilöityjä kriittisiä teknologia-aloja ja jotka pohjautuvat mainitun suosituksen mukaisesti käynnistetyn kollektiivisen riskinarvioinnin tuloksiin
Økaksikäyttöä koskeva merkintämekanismi (esimerkiksi ehdotuspyyntö- tai hanketason merkintä) otetaan käyttöön uuden kaksikäyttöpotentiaalin sekä spin-in-/spin-out-pyyntöjen liputtamiseksi; tällöin noudatetaan samaa käytäntöä kuin Horisontti Eurooppa -erityisohjelmien työohjelmien aiheissa
Øsellaisille edunsaajille tarjotaan tarvittaessa lisäohjausta ja -tukea, jotka käsittelevät kaksikäyttöpotentiaalia omaavia teknologioita. Tältä osin viitataan kaksikäyttötuotteita koskevasta tutkimuksesta laadittuihin EU:n suuntaviivoihin sen varmistamiseksi, että viranomaiset ja tutkimusorganisaatiot ottavat riskit tehokkaasti huomioon, 31 sekä tutkimuksen turvallisuuden parantamisesta annettuun ehdotukseen neuvoston suositukseksi.
Vaihtoehto 1 voidaan toteuttaa nykyisen monivuotisen rahoituskehyksen puitteissa. Sovittuihin mekanismeihin perustuvaa virtaviivaistettua lähestymistapaa olisi kuitenkin kehitettävä edelleen, jotta siviili- ja puolustusalojen välille voitaisiin järjestelmällisesti hakea synergioita ja vuorovaikutusta. Myös aiheeseen liittyvien ohjelmien koordinointia olisi parannettava esimerkiksi jakamalla asiaankuuluvia teknologian etenemissuunnitelmia. Näin voidaan edistää aloitteita, joilla pyritään parantamaan siviili- ja sotilasalan teknologian kehittämistä sekä samalla jakamaan käytänteitä tietyssä ja asianmukaisessa määrin.
4.2.Vaihtoehto 2: Poistetaan yksinomaan siviilisovelluksiin keskittyminen Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaa seuraavan ohjelman tietyistä osista
Tämä vaihtoehto antaisi uuden suunnan tulevan tutkimuksen ja innovoinnin monivuotisen puiteohjelman tiettyjen osien sisällölle ja toteutukselle.
Vaihtoehto voitaisiin toteuttaa korvaamalla Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaa seuraavan ohjelman tietyissä osissa ilmaisu ’yksinomainen keskittyminen’ ilmaisulla ’keskittyminen’. Tällaisia osia voisivat olla esim. ne, joissa kaksikäyttöpotentiaalia omaavat teknologiat ovat kaikkein keskeisimmässä asemassa. Kaikissa muissa ohjelman osissa keskityttäisiin edelleen yksinomaan siviilisovelluksiin. Näin ollen tämä vaihtoehto tarjoaisi Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaa seuraavassa ohjelmassa mahdollisuuden säilyttää Horisontti Eurooppa -ohjelman keskeiset poliittiset piirteet, kuten sen, että puiteohjelmat ovat jo pitkään olleet avoimia kolmansille maille yhteiseen etuun liittyvillä aloilla. Samalla kuitenkin sallittaisiin mahdolliset rajoitukset tietyissä osissa, jotka koskevat kaksikäyttöpotentiaalia omaavia teknologioita.
Tällä vaihtoehdolla voitaisiin ohjelman tietyissä osissa tukea kehitteillä olevaa strategista teknologiaa riippumatta siitä, mikä sovellusala on kyseessä. Tällöin vältettäisiin sellaisten erinomaisten ehdotusten hylkääminen, jotka eivät kohdistu yksinomaan siviilisovelluksiin.
Kun otetaan huomioon EDF:ää seuraavan ohjelman tulevien puolustusalan innovaatiotoimien rajaaminen, tällä vaihtoehdolla puolustukseen liittyvien hankkeiden tuloksia sisältävät spin-in-pyynnöt voitaisiin sisällyttää suoraan Horisontti Eurooppa -puiteohjelman seuraajaohjelmaan. EDF:ää seuraava ohjelma puolestaan tarjoaisi jatkorahoitusta puolustusvoimavarojen kehittämiseen lupaavimpien siviilialan hanketulosten pohjalta. Tämä lähestymistapa houkuttelisi todennäköisesti enemmän teollisuuden sidosryhmiä tutkimus- ja kehityshankkeiden mahdollisiksi osallistujiksi. Se edistäisi siviili- ja puolustusteollisuuden välistä vuorovaikutusta.
Toisaalta siviilialalla toimivat sidosryhmät saattavat olla huolissaan osallistumisestaan ohjelman tietyn osan pyyntöihin, joissa ei keskitytä yksinomaan siviilisovelluksiin.
Tässä uudessa lähestymistavassa olisi arvioitava mahdolliset vaikutukset muihin ohjelmiin valituista aloista riippuen. Lisäksi on erityisesti turvallisuusperusteisiin ehtoihin liittyviä perusparametrejä, jotka olisi ehkä otettava huomioon jo komission ehdotuksia valmisteltaessa muista EU:n ohjelmista saatujen kokemusten perusteella. Tällaisia parametreja ovat muun muassa seuraavat:
Øohjelmien prioriteettien suunnittelu ja ohjelmointi toteutuksen aikana esimerkiksi Horisontti Eurooppa -puiteohjelman ja EDF:n hallintotapojen innoittamien vahvojen mekanismien pohjalta
Øsellaisten alojen tunnistaminen, joilla on kaksikäyttöpotentiaalia
Øbudjetin jakamista koskevat ehdot pyyntöjen ja aiheiden priorisointia varten
Økansallisilla hallitustasoilla, mukaan lukien kansalliset ministeriöt ja muut viranomaiset, toimivien yhteystahojen tyypit
Øsellaisten kansallisten painopisteiden täydentäminen, joilla on potentiaalia laajentaa EU:n toimien tuloksia kaksikäyttötuotteiksi
Ømahdollisten (uusien) edunsaajien joukko sen perusteella, millaiset valmiudet heillä on tehdä erilaista tutkimusta
Øhakijoiden toimittamien ja edunsaajien laatimien arkaluonteisten ja turvaluokiteltujen tietojen käsittely
Øavustusten arviointi- ja kelpoisuusvaatimukset ja -prosessit, eettiset normit ja turvallisuustarkastelut
Økelpoisuusehdot täyttävien yhteisöjen ulkomainen valvonta sekä teollis- ja tekijänoikeuksien valvonta
Øtukikelpoisuus, kustannuserät ja niiden korvaaminen
Økonsortiorakenteet, joissa tehdään valintoja osallistujien ja koordinaattoreiden kansallisuuden, osallistujatyyppien ja niiden välisiä suhteita sääntelevien sopimusten suhteen
Øosallistujien oikeudet, mukaan lukien teollis- ja tekijänoikeuksien, avoimen tieteen ja akateemisen vapauden suojelu
Øhankintasäännöt, joihin sisältyy erityisiä kelpoisuus- ja valintaperusteita
Øhallintotavat
Øsuojatoimet, joilla vältetään arkaluonteisten teknologioiden vuotaminen epäilyttäviin kohteisiin
Øtäytäntöönpanotapa ja päätökset toimivallan siirtämisestä (tai siirtämättä jättämisestä) toimeenpanovirastoille ohjelmiin liittyviä tehtäviä varten sekä vastaavat henkilöstöjakoja ja -profiileja koskevat päätökset.
Vaihtoehto 2 sulkee pois vaihtoehdon 3.
4.3.Vaihtoehto 3: Luodaan erillinen väline, jossa keskitytään erityisesti sellaiseen tutkimus- ja kehitystoimintaan, jolla on kaksikäyttöpotentiaalia
Tämä vaihtoehto voisi toteutua eri muodoissa, kuten
Øerityisenä välineenä, joka on varattu kaksikäyttöpotentiaalia omaavalle tutkimukselle ja jolla on esimerkiksi oma budjettinsa, omat osallistumista ja tulosten levittämistä koskevat sääntönsä, komiteamenettelyä/hallintoa koskevat säännökset, arviointi- ja kelpoisuuskriteerit sekä konsortiorakenne
ØEU:n markkinoilla tapahtuvaan kaksikäyttöpotentiaalia omaavien teknologioiden käyttöönottoon myönnettävän tuen lisääminen erillisen mekanismin tai rakenteen avulla (esimerkiksi toimeenpanovirastoissa tai erityisessä yhteisyrityksessä) tai sellaisten EU:hun sijoittautuneiden loppukäyttäjien tekemien julkisten hankintojen avulla, jotka liittyvät EU:n hankintatarpeisiin (esimerkiksi IRIS2) tai hankintatukivälineisiin (esimerkiksi tulli- tai rajavalvontalaitteiden osalta); useita alavaihtoehtoja voitaisiin harkita sen mukaan, onko omistaja/loppukäyttäjä (’ensimmäinen toimija’) EU:n elin, kansallinen hallintoelin vai kaupallinen elin, ja EU:n lisäarvo olisi otettava huomioon toimenpiteissä, joissa loppukäyttäjä toimii kansallisella tasolla (esimerkiksi yhteishankintojen helpottaminen)
Øsellaisten ’kaksikäyttöisiksi suunniteltujen’ lippulaivahankkeiden 32 suunnittelu, joilla tuetaan kriittisten teknologioiden kehittämistä ja hyödynnetään synergioita muiden EU:n politiikkojen ja välineiden kanssa ja jotka toteutetaan mahdollisuuksien mukaan koordinoidusti EIP:n kaksikäyttöohjelman kanssa; tällaisissa hankkeissa hyödynnettäisiin komission sisällä tai yhdessä jäsenvaltioiden kanssa tehdyn valmistelutyön tuloksia, jolloin EU:sta tulisi puolustus- ja siviilialalla yleisen edun mukaisten palveluiden johtava asiakas – esimerkkeinä voidaan mainita EU:n avaruusjärjestelmien tulevien sukupolvien teknologiat (puolustus-, turvallisuus- ja ympäristöpolitiikan tueksi), EU:n itseohjautuvat ajoneuvot (puolustusta ja rajavalvontaa, merenkulkua tai kriittisiä infrastruktuureita koskevan politiikan tueksi) sekä muut yhteistä eurooppalaista etua koskevat hankkeet –; koska loppukäyttäjien tarpeet voivat olla hyvin erilaisia toiminnallisista vaatimuksista riippuen, on ensiarvoisen tärkeää ottaa asiaankuuluvat sidosryhmät mukaan alusta alkaen.
Tämä vaihtoehto lisäisi merkittävästi kaksikäyttöön liittyvän tutkimuksen ja kehityksen näkyvyyttä sinänsä, mutta se saattaisi tehdä jo ennestään ruuhkaisesta tutkimuksen ja kehityksen tukiympäristöstä entistäkin monimutkaisemman. Vaihtoehtoon 2 verrattuna budjetin jakautuminen kaksikäyttöön liittyvän tutkimus- ja kehitystoiminnan ja yksinomaan siviilikäyttöä koskevan tutkimus- ja kehitystoiminnan välillä olisi selvempää, koska se voitaisiin määritellä Horisontti Eurooppa -puiteohjelmaa seuraavan ohjelman perustamista koskevassa perussäädöksessä. Tämä johtaisi kuitenkin jäykempään resurssien jakamiseen ohjelmakauden aikana. Lisäksi vaarana olisi päällekkäisyys, joka vaikuttaisi painopisteiden suunnitteluun ja ohjelmasuunnitteluun kaksikäyttöön liittyvän tutkimus- ja kehitystoiminnan ja yksinomaan siviilikäyttöä koskevan tutkimus- ja kehitystoiminnan välillä sekä EDF:ää seuraavan ohjelman puitteissa toteutettavaa yksinomaan puolustussovelluksia koskevaan toimintaan. Lisäksi olisi todennäköisesti hyvin vähän tapauksia, joissa kaksikäyttöiseksi suunniteltu hanke voitaisiin toteuttaa ilman, että se vaikuttaisi lopputuotteen markkinoille saattamiseen siviili- tai puolustusalalla. Niille asetetaan yleensä aivan erilaisia vaatimuksia (ks.2 jakso). Kaiken kaikkiaan on todennäköistä, että tämä vaihtoehto lisäisi monimutkaisuutta sekä hakijoiden kannalta –niiden on jätettävä hakemus uuteen mekanismiin/ohjelmaan, jossa on erilaiset vaatimukset – että komission kannalta – sen on koordinoitava kaksikäyttöön liittyvää tutkimus- ja kehitystoimintaa koskevat pyynnöt ja muut pyynnöt, joissa on erilaiset komiteamenettelyä ja hallintoa koskevat määräykset.
Vaihtoehto 3 sulkee pois vaihtoehdon 2.
5.Päätelmät
Tutkimus- ja kehitystuen lisääminen EU:ssa kaksikäyttöpotentiaalia omaaville teknologioille tarjoaa sekä mahdollisuuksia että haasteita. Siviili- ja puolustusalan synergioiden optimointi voisi hyödyttää Euroopan teollisuutta ja nopeuttaa tutkimus- ja innovointitulosten käyttöönottoa taloudessa. Samaan aikaan on vaikeaa ennustaa tutkimuksen ja kehityksen kaksikäyttöpotentiaalia, vaikka ne olisi kohdennettu yksinomaan siviili- tai puolustussovelluksiin. EU:n olisi pyrittävä edistämään siviili- ja puolustusalojen välistä vuorovaikutusta ottaen kuitenkin huomioon niiden erityisominaisuudet.
Euroopan taloudellisen turvallisuuden strategian edistämisulottuvuuden yhteydessä EU pyrkii säilyttämään kilpailuedun vihreän ja digitaalisen siirtymän kannalta kriittisissä ja kehitteillä olevissa teknologioissa muun muassa hyödyntämällä tehokkaammin EU:n rahoittamien tutkimus- ja kehityshankkeiden tuloksia sekä siviili- että puolustusalalla ja vahvistamalla samalla suojelu- ja kumppanuusulottuvuuksia.
Tällä valkoisella kirjalla komissio käynnistää viranomaisten, kansalaisyhteiskunnan, teollisuuden ja tiedeyhteisön laajan kuulemisen vaihtoehtoisista tavoista tehostaa kaksikäyttöpotentiaalia omaavalle teknologialle myönnettävää strategista tukea. Siinä otetaan huomioon nykyinen lainsäädäntökehys, jossa tyypillisesti keskitytään toisensa poissulkeviin siviili- tai puolustussovelluksiin, sekä se, ettei yhteisesti sovittua määritelmää ole vahvistettu. Lisäksi siinä yksilöidään nykyisten tai tulevien EU:n rahoitusohjelmien tarjoamat mahdollisuudet sekä keskeiset parametrit, jotka edellyttävät lisäanalyysiä. Kuuleminen mahdollistaa kattavan vuoropuhelun kaikkien asianomaisten osapuolten kanssa ja antaa komissiolle taustamateriaalia seuraavia toimia varten.
|
Komissio pyytää kommentteja tässä asiakirjassa esitetyistä vaihtoehdoista avoimessa julkisessa kuulemisessa, joka on saatavilla osoitteessa https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say_fi. Kuulemisessa voi esittää kommentteja 30. huhtikuuta 2024 saakka. Vakiintuneen käytäntönsä mukaisesti komissio julkaisee julkisessa kuulemisessa saamansa kannanotot. On kuitenkin mahdollista pyytää, että kannanotot käsitellään kokonaan tai osittain luottamuksellisina. Siinä tapauksessa kannanoton etusivulle on merkittävä selvästi, että sitä ei saa julkaista, ja komissiolle on toimitettava ei-luottamuksellinen versio julkaisemista varten. |
Tämä määritelmä vastaa kaksikäyttötuotteiden vientiä, välitystä, teknistä apua, kauttakulkua ja siirtoa koskevan unionin valvontajärjestelmän perustamisesta 20 päivänä toukokuuta 2021 annetussa asetuksessa (EU) 2021/821 vahvistettua kaksikäyttötuotteiden määritelmää: ’kaksikäyttötuotteilla’ tarkoitetaan tuotteita, myös ohjelmistoja ja teknologiaa, joita voidaan käyttää sekä siviili- että sotilastarkoituksiin.
Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelmasta ”Euroopan horisontti” ja sen osallistumista ja tulosten levittämistä koskevista säännöistä, COM(2018) 435 final, 7.6.2018.
Päätös (EU) 2021/764 tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti Eurooppa” täytäntöönpanoa koskevan erityisohjelman perustamisesta.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/819, annettu 20 päivänä toukokuuta 2021, Euroopan innovaatio- ja teknologiainstituutista (uudelleenlaadittu).
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/695, annettu 28 päivänä huhtikuuta 2021, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti Eurooppa” perustamisesta, sen osallistumista ja tulosten levittämistä koskevien sääntöjen vahvistamisesta sekä asetusten (EU) N:o 1290/2013 ja (EU) N:o 1291/2013 kumoamisesta.
COM(2021) 70, 22.2.2021.
SWD(2022) 362, 10.11.2022.
COM(2022) 61, 15.2.2022.
JOIN(2022) 24, 18.5.2022.
COM(2022) 332, 5.7.2022.
https://digital-strategy.ec.europa.eu/fi/library/2023-report-state-digital-decade
Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle – Turvallisuutta ja puolustusta tukeva Euroopan unionin avaruusstrategia, JOIN(2023) 9 final.
Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle Euroopan taloudellisen turvallisuuden strategiasta, JOIN(2023) 20 final.
Komission suositus C(2023) 6689, annettu 3 päivänä lokakuuta 2023, EU:n taloudellisen turvallisuuden kannalta kriittisistä teknologia-aloista jäsenvaltioiden kanssa tehtävää riskinarviointia varten.
Ks. myös Eurooppa-neuvoston 14.–15. joulukuuta 2023 antamat päätelmät, joissa se ”kehottaa Euroopan investointipankkiryhmää ottamaan tehostetun roolin Euroopan turvallisuuden ja puolustuksen tukemisessa Euroopan investointipankin Euroopan turvallisuutta koskevan strategisen hankkeen pohjalta”.
Puheenjohtaja von der Leyenin pääpuheenvuoro Euroopan puolustusviraston vuosittaisessa konferenssissa 2023: Euroopan puolustuksen tehostaminen, 30.11.2023. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fi/SPEECH_23_6207
Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Siviili-, puolustus- ja avaruusteollisuuden synergioita koskeva toimintasuunnitelma, COM(2021) 70 final, 22.2.2021.
Saatavilla osoitteessa Strategic European Security Initiative (eib.org) .
Asetus (EU) 2021/821, annettu 20 päivänä toukokuuta 2021, kaksikäyttötuotteiden vientiä, välitystä, teknistä apua, kauttakulkua ja siirtoa koskevan unionin valvontajärjestelmän perustamisesta.
Ks. komission vertailuanalyysin tulokset innovaatiohankintainvestointien ja poliittisten kehysten osalta eri puolilla Eurooppaa, maaliskuu 2023 (https://digital-strategy.ec.europa.eu/fi/library/benchmarking-innovation-procurement-investments-and-policy-frameworks-across-europe).
Neuvoston päätös (EU) 2021/764, annettu 10 päivänä toukokuuta 2021, tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti Eurooppa” täytäntöönpanoa koskevan erityisohjelman perustamisesta ja päätöksen 2013/743/EU kumoamisesta.
tutkimuksen ja innovoinnin puiteohjelman ”Horisontti Eurooppa” perustamisesta, sen osallistumista ja tulosten levittämistä koskevien sääntöjen vahvistamisesta sekä asetusten (EU) N:o 1290/2013 ja (EU) N:o 1291/2013 kumoamisesta 28 päivänä huhtikuuta 2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/695 7 artiklan 1 kohta.
Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2021/697, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2021, Euroopan puolustusrahaston perustamisesta ja asetuksen (EU) 2018/1092 kumoamisesta.
Euroopan puolustusrahaston perustamisesta ja asetuksen (EU) 2018/1092 kumoamisesta 29 päivänä huhtikuuta 2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/697 johdanto-osan 35 kappale.
Euroopan puolustusrahaston perustamisesta ja asetuksen (EU) 2018/1092 kumoamisesta 29 päivänä huhtikuuta 2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/697 johdanto-osan 33 kappale.
Ohjelman sääntöjen mukaan puolustussovelluksia koskevia ehdotuksia voidaan rahoittaa EDF:stä.
COM(2021) 70, 22.2.2021.
COM(2022) 61, 15.2.2022.
Jos hankkeella pyritään kokonaan tai pääosin vähentämään eroja ja edistämään EU:n sosiaalista yhteenkuuluvuutta, se kuuluu Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 174 artiklan soveltamisalaan. Tämä koskee myös hankkeita, joihin sisältyy turvallisuus- tai puolustusalan toimintaa hyödyttäviä investointeja.
Komission on erityisesti varmistettava, että kaikki vaihtoehdot ovat Euroopan unionin rajoittavien toimenpiteiden mukaisia, kun kyseessä on rahoituksen antaminen kolmansille osapuolille. Tätä taustaa vasten komission on aina etsittävä ratkaisuja, jotka eivät ole Euroopan unionin rajoittavien toimenpiteiden vastaisia.
Näissä hankkeissa voitaisiin myös hyödyntää kriittisiä teknologioita, ja ne voitaisiin suunnitella koordinoidusti EIP:n kanssa. Näin pantaisiin täytäntöön puolustusalan investointivajeiden analysoinnista annetussa komission tiedonannossa oleva ilmoitus: ”Komissio valmistelee muitakin toimenpiteitä (mm. EU-välineiden koordinoidut tarjous-/ehdotuspyynnöt ja Euroopan investointipankin lainat) voidakseen tukea kriittistä teknologiaa ja teollista kapasiteettia strategisten hankkeiden avulla.”