18.8.2006   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 195/84

1.1

ETSK hyväksyy ilmansaasteita koskevan teemakohtaisen strategian yleistavoitteet ja ehdotetun direktiivin, jossa strategia muutetaan lainsäädännön muotoon.

1.2

Teemakohtainen strategia on kiinteä osa lainsäädäntöehdotusta, kuten strategian 4.1.1 kohdassa selkeästi todetaan. Strategiaan liittyen komitea

1.3

Direktiiviehdotuksen osalta komitea

2.1

Teemakohtainen strategia ja direktiiviehdotus perustuvat kuudenteen ympäristöä koskevaan yhteisön toimintaohjelmaan (julkaistu 10.9.2002 (1)) ja ”Puhdasta ilmaa Eurooppaan” -tiedonantoon (Clean air for Europe, CAFE vuodelta 2001). Kuudennessa ympäristöä koskevassa yhteisön toimintaohjelmassa asetetaan kunnianhimoiseksi tavoitteeksi saavuttaa ”sellainen ilmanlaatu, että siitä ei aiheudu merkittäviä kielteisiä vaikutuksia tai riskejä ihmisten terveydelle ja ympäristölle”.

Strategian 4.1.1 kohdassa todetaan, että ”strategiaan liittyy lainsäädäntöehdotus”. On siis selvää, että tekstit liittyvät toisiinsa. Annettaessa lausuntoa direktiiviehdotuksesta on näin ollen syytä tutkia strategiaa, joka on tavallaan direktiivin viitekehys, jossa määritellään ilmanlaatua koskevat komission strategiset tavoitteet.

2.2.1

Käsiteltävänä olevassa teemakohtaisessa strategiassa asetetaan ilmanlaadun välitavoitteet. Strategiassa esitetään, että tämänhetkistä lainsäädäntöä uudenaikaistettaisiin ja kohdistettaisiin paremmin kaikkein haitallisimpiin epäpuhtauksiin ja että ympäristönäkökohdat otettaisiin aiempaa paremmin huomioon muissa politiikoissa ja ohjelmissa.

2.2.2

Vaikka merkittävimpiä ilman epäpuhtauksia on jo pystytty vähentämään ja vaikka nyt voimassa olevat lait pantaisiin kaikilta osin täytäntöön, ympäristö- ja terveysongelmia ei kuitenkaan voida ratkaista vuoteen 2020 mennessä, ellei lisätoimiin ryhdytä.

2.2.3

Edellä mainituista syistä Euroopan komissio ehdottaa, että

Toimien tarkoituksena on vastata tarpeeseen yksinkertaistaa ja selkeyttää lainsäädäntöä, jotta sitä voitaisiin soveltaa paremmin.

2.2.4

Strategian toinen puoli koostuu ilmanlaatuun liittyvien asioiden nivomisesta entistä paremmin osaksi muita yhteisön politiikkoja. Huomiota olisi kiinnitettävä muun muassa energiaan, pieniin polttolaitoksiin, maa-, lento- ja meriliikenteeseen, maatalouteen ja rakennerahastoihin.

2.2.5

Strategiaa tarkistetaan vuonna 2010 ja tulokset otetaan huomioon ympäristöalan kuudennen toimintaohjelman loppuarvioinnissa

3.1

Ehdotuksen tarkoituksena on panna strategian lainsäädännöllinen osa täytäntöön käytännöllisellä tavalla eli yhdistämällä edellä mainitut säädökset yhdeksi direktiiviksi.

3.2

Ilmanlaadun hallintaa koskevassa III luvussa ovat merkittävimmät lainsäädäntöön tehtävät muutokset. Ilmanlaadun raja-arvoja ei ehdoteta muutettaviksi, vaan tarkoituksena on vahvistaa voimassaolevia säännöksiä siten, että jäsenvaltioiden on valmisteltava ja pantava täytäntöön suunnitelmia raja-arvojen noudattamatta jättämisen lopettamiseksi.

3.3

Toinen merkittävä kohta koskee pieniä hiukkasia (PM2,5), jotka ovat vaarallisempia kuin suuremmat hiukkaset. Sen vuoksi nykyistä PM10-hiukkasten valvontajärjestelmää on täydennettävä uudella PM2,5-hiukkasten valvontajärjestelmällä.

3.4

Komissio ehdottaa, että määriteltäisiin ilmassa oleville PM2,5-hiukkasille raja-arvo väestölle aiheutuvien epätavallisen korkeiden riskien välttämiseksi. Pitoisuuskatto olisi saavutettava vuoteen 2010 mennessä. Tätä toimea täydennettäisiin asettamalla oikeudellisesti sitomattomia tavoitteita, joiden tarkoituksena olisi kussakin jäsenvaltiossa vähentää yleisesti ihmisten altistumista pienille hiukkasille vuosina 2010—2020.

3.5

Ehdotetun direktiivin V luvussa säädetään, että jäsenvaltioiden on huolehdittava tiedonjakamisesta yleisölle ja niille järjestöille ja elimille, joita ilmanlaatu koskee. Näin noudatetaan Århusin yleissopimuksen vaatimuksia. Jäsenvaltioiden on luonnollisesti huolehdittava myös siitä, että tarvittavat tiedot toimitetaan komissiolle. Tietojen siirtämisen helpottamiseksi komissio ehdottaa, että otettaisiin käyttöön Inspire-infrastruktuurin mukaiseen yhteiseen tietojärjestelmään perustuva sähköinen raportointi.

3.6

Jotta kerätyt tiedot olisivat riittävän edustavia ja vertailukelpoisia, ilmanlaadun arvioinnissa on tarkoitus käyttää standardoituja mittaustekniikkoja ja mittausasemien määrän ja sijainnin määrittelyssä yhteisiä perusteita.

4.1

ETSK kannattaa strategian ja direktiiviehdotuksen yleistavoitteita. Kiitettävistä tavoitteista huolimatta todellinen kysymys koskee kustannustehokkuutta, suositeltujen toimien toteutettavuutta — suhteellisen helppoa, kun on kyse pistekuormituslähteistä, mutta paljon monimutkaisempaa, kun käsitellään hajakuormituslähteitä — ja niiden todellisia vaikutuksia sekä ilmanlaadun parantamisessa että taloudellisesti.

4.2

Komissio arvioi, että strategian tavoitteiden saavuttaminen maksaisi noin 7,1 miljardia euroa vuodessa. Summa lisättäisiin ilman pilaantumisen torjuntaan varattuihin menoihin (noin 60 miljardia euroa vuodessa). Terveydenhoitokuluissa säästettäisiin kuitenkin 42 miljardia euroa vuodessa. Makrotaloudellinen vaikutus olisi näin ollen hyvin positiivinen, mutta talouden jokapäiväinen todellisuus ilmenee mikrotalouden tasolla. Komissio kuitenkin arvioi, että vaikka hyödynnettäisiin kaikkia käytettävissä olevia tekniikoita, hyöty olisi kuluja suurempi. Vaikeuksia syntyy siitä, että vaikka kulut onkin suhteellisen helppo ennakoida, odotettavissa olevia hyötyjä on selvästi vaikeampi arvioida. Ongelmallista on myös se, että kansanterveyden kannalta kertyvien säästöjen laskutavat eivät ole kovin selkeät. Komissio kuitenkin korostaa, että amerikkalaisen sääntelyn kulut ovat suuremmat kuin eurooppalaisesta sääntelystä aiheutuvat kulut.

4.3

Pyrkimys yksinkertaistaa, selkeyttää ja kodifioida lainsäädäntöä on myönteinen suuntaus. Itse asiassa tiettyjen lakien monimutkaisuus ja epäselvyys aiheuttaa väistämättä sen, että soveltamisessa on eroja, kilpailu vääristyy ja Euroopan ilmanlaadusta on mahdotonta saada todellista tietoa.

4.4

Ehdotettua lainsäädäntätoimea on siis tuettava.

4.5

On kuitenkin valitettavaa, ettei komissio ole huomioinut paikallisyhteisöjen ja erityisesti kaupunkien roolia liikenteeseen liittyvissä asioissa (esim. vaihtoehtoiset liikennemuodot, julkinen liikenne, raskaan liikenteen reittien muuttaminen). Lisäksi paikallisyhteisöillä ja erityisesti kunnilla on ratkaiseva rooli Euroopan tasolla annettujen säädösten täytäntöönpanossa etenkin toteutettavien toimien osalta.

4.6

Samassa hengessä olisi hyvä korostaa ympäristöjärjestöjen, tiettyjen terveys- ja sosiaalialaan erikoistuneiden organisaatioiden sekä laajemmin katsottuna järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan mahdollista merkitystä kansanterveyden ja työterveyden haasteita koskevan tietoisuuden lisäämisessä.

4.7

Ekosysteemeiden suojelun alalla on jo tapahtunut edistystä typpioksidin, rikkidioksidin ja ammoniakin osalta. Tuloksia voitaneen parantaa yksinkertaistamalla lainsäädäntöä ja soveltamalla sitä paremmin.

4.8

On ymmärrettävää, että ilman pienten hiukkasten määrää halutaan valvoa, sillä ne vaikuttavat ihmisten terveyteen. Raja-arvojen asettamisessa syntyi kuitenkin periaatteellinen ongelma, sillä WHO ei pystynyt määrittelemään terveyden suojelun kynnystä (2). Lisäksi suurta epävarmuutta aiheuttavat PM-hiukkasten mittaus sekä niiden hiukkasten koostumus, jotka tekevät PM-hiukkasista enemmän tai vähemmän terveydelle haitallisia. Näitä seikkoja ei voida selvittää nykyisin käytössä olevien tekniikoiden avulla.

4.9

Voidaan siis pohtia, olisiko ollut hyödyllisempää määritellä kohdearvot raja-arvojen sijasta. Lisäksi asetettu määräaika (2010) vaikuttaa melko lyhyeltä, kun otetaan huomioon, että lainsäädäntömenettely alkoi vasta vuoden 2005 lopussa. Koska lainsäädäntäprosessi on hidas, jäsenvaltioille jää hyvin vähän aikaa sopeutua uusiin säännöksiin.

5.1.1

ETSK on tyytyväinen siihen, että Euroopan komissio on kuullut asiaan liittyviä tahoja laajasti, ja hyväksyy täysin pyrkimyksen integroida ilmanlaatua koskevat tavoitteet horisontaalisesti yhteisön muihin politiikkoihin. Aikataulun kireys on kuitenkin vaikuttanut työskentelyyn, eikä tiedoista ole ehditty tehdä kaikkia tarpeellisia tarkistuksia. Tämä on erityisen tärkeää huomata strategisten hahmotelmien osalta.

5.1.2

Hahmotelmat on kehitetty PRIMES-mallissa. Niissä on kuitenkin jonkin verran virheitä, jotka liittyvät kasvuennusteisiin, kaasun käytön lisääntymiseen suhteessa hiileen sekä jäsenvaltioiden välisen sähköenergian tuonnin ja viennin epätasapainoon.

5.1.3

Euroopan komissio on itse asiassa todennut tämän ja pyytänyt IIASA:ta järjestämään kaikkien jäsenvaltioiden kanssa kahdenvälisiä kuulemisia huhti–syyskuussa 2005 erityisesti energiapolitiikan hahmotelmien parantamiseksi juuri aloitetun kansallisia päästörajoja koskevan direktiivin tarkistuksen yhteydessä.

5.1.4

PRIMES-mallin energiapolitiikan hahmotelmiin tehdään parhaillaan tärkeää päivitystä. Merkittävimmät muutokset koskevat seuraavia asioita:

5.1.5

CAFE:n energiahahmotelmia olisi siis tarkistettava, minkä seurauksena CAFE-ennustetta ja asetettuja tavoitetasoja olisi muutettava.

5.1.6

Lisäksi olisi syytä varmistua strategian ja yhteisön muiden politiikkojen yhtenäisyydestä. Niinpä komissio esimerkiksi suosittelee puun käyttöä vaihtoehtoisena energialähteenä vaikka puun polttaminen kotona päästääkin ilmaan PM2,5-hiukkasia. Tämän vuoksi olisikin syytä ottaa käyttöön savunsuodatustekniikkoja. Tässä yhteydessä esimerkkinä voitaisiin mainita myös hiili.

5.1.7

Teemakohtaisen strategian kunniaksi on sanottava, että siinä on otettu huomioon usein unohdetut alat, kuten maatalous ja merenkulku. On kuitenkin yllättävää, ettei siinä ole käsitelty ilmakuljetuksia nousun ja laskeutumisen aiheuttamien päästöjen osalta. Täytäntöönpanossa on varauduttava poliittisiin vaikeuksiin. Esimerkiksi laivoista peräisin olevien SO2- ja NOx-päästöjen vähentäminen edellyttää pitkiä ja vaikeita kansainvälisiä neuvotteluja. On myös valvottava, etteivät tavoitteiden saavuttamisessa joillain aloilla ilmenevät ongelmat (esimerkiksi maataloudessa typen ja ammoniakin osalta) kasvata paineita helpommin tunnistettavissa kohteissa, esimerkiksi teollisuusalueilla.

5.2.1

ETSK hyväksyy sen, että yhdenmukaistetaan voimassa olevat säännökset ja yhdistetään puitedirektiivi (1996), ensimmäinen, toinen ja kolmas johdannaisdirektiivi sekä päätös tietojenvaihtojärjestelmän käyttöönotosta. Liian kirjava lainsäädäntö hankaloittaa lakien tehokasta täytäntöönpanoa. Niinpä viiden säädöksen korvaaminen yhdellä direktiivillä on hyödyllinen aloite.

5.2.2

ETSK hyväksyy myös pyrkimyksen käyttää standardoituja mittaustekniikkoja ja yhteisiä perusteita mittausasemien määrän ja sijainnin määrittelyssä (II luku). On kuitenkin käynyt ilmi, että eräät paikallisyhteisöt ovat huolissaan näiden mittausvälineiden käyttöönoton kustannuksista.

5.2.3

ETSK tukee myös Euroopan komission ehdotusta, jonka mukaan ilmanlaadun raja-arvoja ei muuteta, vaan pyritään vahvistamaan voimassaolevia säännöksiä siten, että jäsenvaltioiden on valmisteltava ja pantava täytäntöön toimintasuunnitelmia raja-arvojen tehokkaan noudattamisen varmistamiseksi (13 art.). Nykyisten normien tehokas noudattaminen on ensisijainen tavoite, ja siitä on merkittävää hyötyä ilmanlaadun ja ihmisten terveyden suojelun kannalta.

5.2.4

ETSK korostaa, että ehdotetun direktiivin keskeisin asia on vuoteen 2010 mennessä saavutettavan pitoisuuskaton asettaminen ilman pienille hiukkasille (PM2,5). Tätä säännöstä on täydennetty asettamalla oikeudellisesti sitomattomia tavoitteita, joiden tarkoituksena olisi vähentää (20 prosentilla) ihmisten altistumista pienille hiukkasille vuosina 2010–2020.

5.2.5

Näyttää siltä, että pieniä hiukkasia ja niiden vaikutuksia koskevat tiedot ovat vähäisiä ja epävarmoja. WHO myöntää, että on mahdotonta määritellä asianmukaista terveyden suojelun kynnystä, ja terveyttä ja ympäristöuhkia käsittelevä tiedekomitea toteaa, ettei tällä hetkellä ole saatavilla tarpeeksi tietoa pienistä hiukkasista ja niiden pitkän aikavälin terveysvaikutuksista.

5.2.6

ETSK:n mielestä olisikin hyödyllisempää määritellä ensimmäisessä vaiheessa kohdearvot pitoisuuskaton sijasta. ETSK pelkää, että muuten komission asettamat aikarajat osoittautuvat liian lyhyiksi siihen nähden, että lainsäädäntäprosessi alkoi vasta vuoden 2005 lopussa. Jäsenvaltioille saattaisi siis jäädä vain hyvin vähän aikaa sopeutua uusiin säännöksiin, kun muutamilla jäsenvaltioilla on vaikeuksia noudattaa nykyisiäkin normeja osittain siitä syystä, että ne ovat viivästelleet täytäntöönpanossa. Lisäksi komitea toteaa, että pienten jäsenvaltioiden on vaikeampi noudattaa pitoisuuskattoja, sillä ne ovat epäsuotuisassa asemassa sen vuoksi, että ilman epäpuhtaudet jakaantuvat muita maita pienemmälle alueelle. Komitea ehdottaakin, pitoisuuskattojen sijasta määritettäisiin tavoitearvot. Ehdotetut normit vaatisivat jäsenvaltioilta tai paikallisyhteisöiltä valtavasti työtä, sillä näiden olisi rakennettava mittausasemia, mikä veisi aikaa ja edellyttäisi suuria investointeja. PM10-hiukkaspitoisuuksia on helppo mitata ja pitoisuudet ovat hyvin tiedossa. Lisäksi PM10-hiukkaset laskeutuvat nopeasti. Mittaustuloksia tulisi kuitenkin arvioida sen selvittämiseksi, voidaanko niitä noudattaa jäsenvaltioissa. PM2,5 -hiukkasia on sen sijaan erittäin hankala mitata ja ne haihtuvat hyvin helposti. Näin ollen ne siirtyvät helposti ilmakehässä ja ovat siten rajatylittäviä saasteita. Olemassa on myös luonnollista alkuperää olevia pienhiukkasia, esimerkiksi merisuola, jotka olisi loogista jättää tässä yhteydessä käsittelyn ulkopuolelle.

5.2.7

PM2,5-hiukkasten mittausta ei ole vielä yhtenäistetty Euroopassa. Itse asiassa ensimmäisessä johdannaisdirektiivissä suositellaan gravimetrista vertailumenetelmää PM-hiukkasten mittaukseen. Koska kyseisen menetelmän käyttö on aikaa vievää ja monimutkaista, direktiivissä sallitaan myös vaihtoehtoisten mittausmenetelmien käyttö sillä edellytyksellä, että ne vastaavat aidosti komission julkaisemia menetelmiä. Käytännössä menetelmät poikkeavat järjestelmällisesti vertailumenetelmästä, ja jäsenvaltioiden käyttämät korjauskertoimet ovat erilaisia tai niitä ei käytetä lainkaan. Näin ollen on oikeutettua kysyä, onko järkevää sitoutua niin nopeasti oikeudellisesti sitoviin raja-arvoihin, vaikka mittausmenetelmiin liittyy tällaisia epävarmuustekijöitä.

5.2.8

Lopuksi ETSK toteaa, että ehdotettujen toimien kustannustehokkuutta on vaikea arvioida, jos halutaan verrata varmoja kuluja ja kansanterveydelle koituvia hyötyjä, joita on hankala mitata tarkasti. Ehdotettujen säännösten vähimmäiskustannukset saattavat siksi olla korkeat vaikka todellinen hyöty olisikin rajallinen. Tämä aiheuttaa ongelmia määrärahojen tarkoituksenmukaisesta jaosta päätettäessä.