Kohtuasi C‑209/04
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Austria Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 79/409/EMÜ – Loodusliku linnustiku kaitse – Rukkirääk – Rahvuspargi Lauteracher Ried erikaitseala – Alade Soren ja Gleggen-Köblern väljajätmine – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade kaitse – Looduslik loomastik ja taimestik – Ehitamise kava või projekti puudutav menetlus – Kiirtee trassi kinnitamise menetlus – Keskkonnamõju hindamise menetlus – Menetlusnormide rikkumised, mis on seotud Austria territooriumil föderaalse kiirtee S 18 ehitamise projektiga – Direktiivi 92/43 ajaline kohaldamine
Kohtujurist J. Kokott’i ettepanek, esitatud 27. oktoobril 2005
Euroopa Kohtu otsus (teine koda), 23. märts 2006
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Keskkond – Loodusliku linnustiku kaitse – Direktiiv 79/409 – Erikaitsealade valik ja nende piiride määramine
(Nõukogu direktiiv 79/409, artikli 4 lõiked 1 ja 2, ning direktiiv 92/43, artikli 6 lõige 4)
2. Keskkond – Looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse – Direktiiv 92/43 – Ajaline kohaldamine
(Nõukogu direktiiv 92/43, artikli 6 lõiked 3 ja 4)
1. Valides direktiivi 79/409 loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 4 lõigete 1 ja 2 alusel erikaitsealaks klassifitseerimiseks kõige sobivamaid alasid ei puuduta liikmesriikidele antud hindamisruum mitte võimalust klassifitseerida erikaitsealadena ornitoloogiliste kriteeriumide alusel kõige sobivamateks osutuvad alad, vaid üksnes nende kriteeriumide rakendamist eesmärgiga tuvastada alad, mis on kõige sobivamad I lisas loetletud liikide kaitsmiseks.
Peale selle ei saa liikmesriigid erikaitseala valikul ja piiritlemisel võtta arvesse majanduslikke nõudmisi ei linnudirektiivis sätestatud ökoloogilisest eesmärgist tähtsama üldise huvina ega üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustena, nagu need on loetletud direktiivi 92/43 looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõike 4 esimeses lõigus.
(vt punktid 33 ja 40)
2. Keskkonda oluliselt mõjutada võivate projektide keskkonnamõju hindamise põhimõtet ei kohaldata olukorras, kus projekti kohta loa taotluse esitamise kuupäev on varasem kuupäevast, millal möödus direktiivi ülevõtmise tähtaeg.
See formaalne kriteerium on ainsana kooskõlas õiguskindluse põhimõttega ja võimaldab säilitada direktiivi kasuliku mõju. Selline tõdemus on tingitud asjaolust, et direktiiv 92/43 looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta puudutab enamasti laiaulatuslikke projekte, mille elluviimiseks on väga sageli vaja palju aega. Nõnda ei ole otstarbekas, et menetlusi, mis on juba liikmesriigi tasandil keerulised ja mida ametlikult alustati enne mainitud direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist, koormataks ja muudetaks aeganõudvamaks direktiivi spetsiifiliste nõuetega ning et sellega mõjutataks juba väljakujunenud olukordi.
(vt punktid 56 ja 57)
EUROOPA KOHTU OTSUS (teine koda)
23. märts 2006(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Direktiiv 79/409/EMÜ – Loodusliku linnustiku kaitse – Rukkirääk – Rahvuspargi Lauteracher Ried erikaitseala – Alade Soren ja Gleggen-Köblern väljajätmine – Direktiiv 92/43/EMÜ – Looduslike elupaikade kaitse – Looduslik loomastik ja taimestik – Ehitamise kava või projekti puudutav menetlus – Kiirteetrassi kinnitamise menetlus – Keskkonnamõju hindamise menetlus – Menetlusnormide rikkumised, mis on seotud Austria territooriumil föderaalse kiirtee S 18 ehitamise projektiga – Direktiivi 92/43 ajaline kohaldamine
Kohtuasjas C‑209/04,
mille esemeks on EÜ artikli 226 alusel 12. mail 2004 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. van Beek ja B. Schima, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Austria Vabariik, esindajad: E. Riedl ja J. Müller ning K. Humer, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
kostja,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans, kohtunikud R. Schintgen, P. Kūris (ettekandja), G. Arestis ja J. Klučka,
kohtujurist: J. Kokott,
kohtusekretär: ametnik K. Sztranc,
arvestades kirjalikus menetluses ja 6. oktoobri 2005. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 27. oktoobri 2005. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Euroopa Ühenduste Komisjon palub oma hagiavaldusega Euroopa Kohtul tuvastada, et
– kuna Austria Vabariik ei ole erikaitsealana klassifitseeritud Lauteracher Riedi (edaspidi „Lauteracher Ried”) rahvuspargi koosseisu arvatud alasid Soren ja Gleggen‑Köblern, mis kuuluvad vastavalt nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta (EÜT L 103, lk 1; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98‑117), mida on muudetud komisjoni 29. juuli 1997. aasta direktiiviga 97/49/EÜ (EÜT L 223, lk 9; ELT eriväljaanne 15/03, lk 344; edaspidi „linnudirektiiv”), artikli 4 lõigetele 1 ja 2 teaduslike kriteeriumide alusel samal põhjusel nagu antud erikaitseala arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamate alade hulka ning
– kuna Austria Vabariik ei järginud Bodensee föderaalse kiirtee S 18 ehitamise projektile loa andmisel nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (EÜT L 206, lk 7; edaspidi „loodusdirektiiv”) artikli 6 lõikes 4 sätestatud nõudeid selle kohta, kui projekt viiakse ellu hoolimata selle keskkonnamõju hindamise negatiivsest tulemusest,
siis on Austria Vabariik rikkunud linnudirektiivi artikli 4 lõigetest 1 ja 2 ning loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 4 ja artiklist 7 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Austria Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise akt
2 Akt Austria Vabariigi, Soome Vabariigi ja Rootsi Kuningriigi ühinemistingimuste ja Euroopa Liidu aluslepingutesse tehtavate muudatuste kohta (EÜT 1994, C 241, lk 21 ja EÜT 1995, L 1, lk 1; edaspidi „ühinemisakt”) kirjutati alla 24. juunil 1994 ja jõustus 1. jaanuaril 1995.
3 Ühinemisakti artikli 2 kohaselt: „Alates ühinemiskuupäevast on asutamislepingute sätted ning institutsioonide poolt enne ühinemist vastuvõetud aktid uutele liikmesriikidele siduvad ja neid kohaldatakse nendes riikides vastavalt kõnealustes lepingutes ja käesolevas aktis sätestatud tingimustele.”
4 Ühinemisakti artikkel 168 sätestab:
„Uued liikmesriigid jõustavad meetmed, mida on vaja, et nad võiksid alates ühinemiskuupäevast järgida direktiive ja otsuseid EÜ asutamislepingu artikli 189 ja EURATOMi asutamislepingu artikli 161 tähenduses ja soovitusi ning otsuseid ESTÜ asutamislepingu artikli 14 tähenduses, kui XIX lisas ega käesoleva akti muudes sätetes ei ole ette nähtud muud tähtaega.”
Linnudirektiiv
5 Artikli 1 lõike 1 kohaselt käsitleb linnudirektiiv „kõikide looduslikult esinevate linnuliikide kaitset nende liikmesriikide Euroopa territooriumil, mille suhtes kohaldatakse asutamislepingut. See hõlmab nende liikide kaitset, hoidmist ja kontrolli ning kehtestab nende kasutamise eeskirjad.”
6 Rukkirääk (Crex crex) on komisjoni 25. juuli 1985. aasta direktiiviga 85/411/EMÜ, millega muudeti direktiivi 79/409 (EÜT L 233, lk 33; ELT eriväljaanne 15/01, lk 98‑117), linnudirektiivi I lisasse (edaspidi „I lisa”) kantud liik.
7 Linnudirektiivi artikkel 4 näeb ette:
„I lisas nimetatud liikide elupaikade kaitseks tuleb rakendada erimeetmeid, et kindlustada nende liikide säilimine ja paljunemine levikualal.
Sellega seoses võetakse arvesse järgmist:
a) väljasuremisohus liigid;
b) liigid, mis on tundlikud teatavate muutuste suhtes oma elupaigas;
c) liigid, mida peetakse nende väikesearvuliste asurkondade või piiratud kohaliku leviku tõttu haruldaseks;
d) teised liigid, mis oma elupaiga eripära tõttu nõuavad erilist tähelepanu.
Hindamisel võetakse arvesse arvukuse arengutendentse ja muutumist.
Liikmesriigid klassifitseerivad erikaitsealadena nende liikide kaitseks eelkõige arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad, võttes arvesse nende liikide kaitsenõudeid geograafilistel maismaa- ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse.
2. Liikmesriigid võtavad samalaadseid meetmeid I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende pesitsus‑, sulgimis‑ ja talvitusalade ning rändepeatuspaikade suhtes, pidades silmas nende kaitsmise vajadust geograafilistel maismaa‑ ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse.
[…]
4. Liikmesriigid võtavad lõigetes 1 ja 2 osutatud kaitsealade suhtes vajalikke meetmeid, et vältida elupaikade saastamist või kahjustamist või lindude mis tahes häirimist, niivõrd kui see on käesoleva artikli eesmärkide seisukohast oluline. Liikmesriigid püüavad elupaikade saastamist või kahjustamist vältida ka väljaspool kaitsealasid.”
Loodusdirektiiv
8 Loodusdirektiivi artikli 6 lõige 3 ja lõike 4 esimene lõik sätestavad:
„3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse‑eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.”
9 Sama direktiivi artikkel 7 sätestab:
„Käesoleva direktiivi artikli 6 lõigetest 2, 3 ja 4 tulenevad kohustused asendavad kõik direktiivi 79/409/EMÜ artikli 4 lõike 4 esimesest lausest tulenevad kohustused artikli 4 lõike 1 kohaselt klassifitseeritud alade või artikli 4 lõike 2 kohaselt tunnustatud alade osas alates käesoleva direktiivi rakendamise kuupäevast või alates ala direktiivi 79/409/EMÜ kohasest klassifitseerimisest või tunnustamisest liikmesriigi poolt, kui viimane kuupäev on hilisem.”
Vaidluse taust
10 Lauteracher Ried asub Vorarlbergi liidumaal. Pärast Austria Vabariigi ühinemist Euroopa Liiduga teavitas selle liikmesriigi valitsus 7. juunil 1995 komisjoni selle rahvuspargi kvalifitseerimisest erikaitsealana ja esitas hiljem mõned täiendavad dokumendid. Alad Soren ja Gleggen‑Köblern selle erikaitseala piiridesse ei kuulunud.
11 Mis puudutab maantee S 18 ehitamise projekti, siis selle trassi kinnitamise menetlust alustati 1992. aastal. Pärast 29. aprillil 1992 Dornbirni omavalitsusüksuse valitsusega peetud arutelu tehti projekt täielikult ümber, et arvestada Vorarlbergi liidumaa ametliku keskkonna- ja maastikukaitsespetsialisti koostatud aruandega. Projekti tutvustamise menetlus ja puudutatud isikute ärakuulamise menetlus, mille eesmärk oli kinnitada mainitud tee kulgemise trass, algatati 1971. aasta föderaalse teeseaduse alusel 8. märtsil 1994. Menetlus lõppes trassi kinnitamisega föderaalse majandusministri 8. aprilli 1997. aasta määrusega. Projekti selles järgus jõudsid Austria ametiasutused järeldusele, et maantee S 18 kulgemiseks ei ole olemas alternatiivseid marsruute.
12 Kõnealuse maantee ehitamisele loa andmise menetlus algatati 27. jaanuaril 1999. Bregenzi ja Dornbrini omavalitsusüksuste ametiasutused andsid Vorarlbergi liidumaa seadusandluse alusel tee ehitamisele loa 6. juuli 2001. aasta otsusega. Selle otsusega ei olnud võimalik kinnitada teistsugust trassi kui see, mis oli eelnevalt kinnitatud föderaalse majandusministri mainitud määrusega.
13 Mainitud otsus vaidlustati Vorarlbergi liidumaa valitsuses. Viimane võttis 21. veebruaril 2003 vastu kinnitava otsuse, mille täitmise Verwaltungsgerichtshof peatas 29. augustil 2003. Hetkel on maantee S 18 ehitamise projekti elluviimine peatatud.
Kohtueelne menetlus
14 Komisjon saatis talle esitatud kaebuse põhjal 12. novembril 2001 Austria ametiasutustele kirja, mis puudutas erikaitseala Lauteracher Ried ornitoloogilisest vaatepunktist puudulikku klassifitseerimist, maantee S 18 ehitamise projekti kahjulikke tagajärgi, mis ohustavad rukkiräägu ja teiste seal kaitstavate linnuliikide asurkondi, samuti muid nende kaitsmisega seotud küsimusi.
15 Pärast seda, kui komisjon oli tutvunud Austria valitsuse 1. veebruaril 2002 saadetud vastusega, edastas ta Austria Vabariigile märgukirja. Rahuldumata viimase esitatud selgitustega, saatis komisjon 11. juulil 2003 põhjendatud arvamuse, kutsudes seda liikmesriiki võtma selle täitmiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul selle teatavakstegemisest.
16 Leides, et argumendid, mis Austria Vabariik esitas 26. septembri 2003. aasta vastuses sellele põhjendatud arvamusele, ei olnud veenvad ja arvestades sellega, et etteheidetud rikkumist ei olnud kõrvaldatud, otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
Hagi
17 Komisjon esitab oma hagi toetuseks kaks etteheidet. Esiteks heidab ta Austria Vabariigile ette, et viimane ei ole järginud linnudirektiivi artikli 4 lõigetes 1 ja 2 erikaitsealade valiku ja klassifitseerimise menetluse kohta kehtestatud sätteid. Teiseks osutab ta sellele, et maantee S 18 ehitamise projektile loa andmisel ei järgitud loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 kehtestatud nõudeid.
Esimene etteheide, mis puudutab linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 rikkumist
Poolte argumendid
18 Esimese etteheitega väidab komisjon seda, et erikaitseala Lauteracher Ried klassifitseerimine ja praegused piirid ei vasta sellel alal esinevate linnuliikide, iseäranis rukkiräägu ja teiste läheduses pesitsevate rändlinnuliikide, kaitsmise ja säilitamise nõuetele. Komisjoni arvates tuleb linnudirektiivi artikli 4 lõigete 1 ja 2 nõuetele vastamiseks laiendada selle erikaitseala pindala aladele Soren ja Gleggen‑Köblern.
19 Selle etteheite toetuseks osundab komisjon esiti sellele, et erikaitseala piiritlemise puhul on määrava tähtsusega asjaolu kaitsealuste linnuliikide esinemine. Teadusliku informatsiooni ja aastatel 2000‑2002 korraldatud loenduste põhjal ei ole antud alad rukkiräägu ja teiste läheduses pesitsevate rändlinnuliikide jaoks mitte üksnes elupaigad, vaid osa peamistest pesitsusaladest. Lisaks rõhutab komisjon, et alal Lauteracher Ried ja selle ümber paiknevad rohumaad moodustavad lindude kaitse seisukohalt ühtse loodusliku elupaiga, mille struktuur on iseäranis sobiv ning mida kasutavad samad lindude asurkonnad. Komisjon lisab, et Vorarlbergi liidumaal asuvas Reini orus esinevad rukkiräägud on omavahel tihedas kontaktis ja moodustavad ühtse terviku.
20 Edasi väidab komisjon, et kohustus määrata erikaitsealaks kõik alad, mis ornitoloogiliste kriteeriumide alusel on kõige sobivamad, ei lõpe esimese teatavaks tegemisega. Ohustatud liikide kaitse eesmärgist tuleneb kohustus vaadata määramine uuemate teaduslike andmete valguses uuesti läbi ja võib-olla määrata olemasolevale erikaitsealale uued piirid.
21 Asjaolu, et Austria Vabariik klassifitseeris erikaitsealana alad Bangs ja Matschels, mis asuvad samuti Vorarlbergi liidumaal ja on mõeldud rukkiräägu kaitse tagamiseks, ei muuda mingil moel selle liikmesriigi kohustust teha sama ka aladega Soren ja Gleggen‑Köblern, mis külgnevad määratletud erikaitsealaga.
22 Austria Vabariik viitab sellele, et erikaitseala Lauteracher Ried praegused piirid vastavad optimaalselt linnudirektiivi nõuetele, et kaitsta rukkirääku ja Vorarlbergi liidumaa Reini orus regulaarselt peatuvaid rändlinnuliike.
23 Austria Vabariigi arvates on ta täitnud linnudirektiivist tulenevad kohustused sellega, et on piiritlenud kogu kõnealuse erikaitseala, aga ka loomastiku, taimestiku, elupaikade ja lindude kaitseala Bangs ja Matschels, olles seega kuulutanud erikaitsealaks ja tunnistanud sellistena Vorarlbergi liidumaal asuva Reini oru alad, mis on arvuliselt ja suuruselt I lisas nimetatud rukkiräägu, samuti reeglipäraselt esinevate rändliikide kaitsmiseks kõige sobivamad.
24 Austria Vabariik täpsustab, et erikaitseala piir määrati selle ala valimise ja klassifitseerimise ajal kättesaadavate teaduslike tõendite põhjal, mille Euroopa Kohtu praktika on tunnistanud usaldusväärseks ning mis viisid ainult selle ala klassifitseerimiseni, kuna tegemist oli kõige tähtsama rohumaadel elavate lindude paljunemisalaga Vorarlbergi liidumaal.
25 Austria Vabariik lisab, et antud ala klassifitseerimisel lähtus ta üksnes ornitoloogilistest või ökoloogilistest kaalutlustest, mida võib tuletada linnudirektiivi artikli 4 lõigetest 1 ja 2. Ta väidab, et rukkiräägu arenguks vältimatult vajalik puutumatu looduskooslus esineb just erikaitsealal Lauteracher Ried, kuid ei ulatu allapanu saamiseks mõeldud rohumaadele, mis asuvad aladel Soren ja Gleggen‑Köblern.
26 Austria Vabariigi arvates tuleb kõige sobivamate alade tuvastamisel arvestada mitmete kriteeriumidega ning eelkõige asjaoluga, kas kahte liiki linnud külastavad kindlat piirkonda või osa sellest. Viimatimainitud kriteerium ei ole aga üksinda otsustav, et täita linnudirektiivi nõudeid. Selleks, et piirkond kuuluks direktiivi tähenduses kõige sobivamate alade hulka, peab ta vastama ka teistele ornitoloogilistele ja ökoloogilistele parameetritele. Nõnda tuleks uurida ja hinnata, kas see ala on sobiv oma pindalalt ja kvantitatiivsest vaatepunktist, oma seisukorralt ja keskkonnalt. Siinkohal on silmas peetud ala olemasolevaid kahjustusi, mis on tekkinud puhketegevuse, ala väärtuse suurendamise või muude asjaolude tõttu, ning sellest tulenevat elupaiga seisundi halvenemist. Kõnealuse liikmesriigi kohaselt ei vasta alad Soren ja Gleggen‑Köblern olemasolevate häiringute ja piirangute ning nende alade praeguse kvaliteedi tõttu linnudirektiivi asjaomastele kriteeriumidele, et neid klassifitseerida erikaitsealadena.
27 Selle taustal märgib Austria Vabariik, et ala pindalalise sobivuse hindamisel võib vähemalt kaudselt tähendust omada ka sotsiaalmajanduslike kaalutlustega arvestamine ja ta rõhutab samuti, et sellise olukorraga on tegemist üksikisikute õiguste kahjustamise korral.
28 Austria Vabariigi arvates pole väitel, et ta oleks pidanud erikaitseala Lauteracher Ried edaspidi muutma ja pidevalt kohandama, mingit õiguslikku alust. Selline kohustus võib osutuda raskesti ühitatavaks haldustegevuse seaduslikkuse põhimõttega ja vastuolus olevaks Euroopa Kohtu praktikaga.
29 Lisaks täpsustab Austria Vabariik, et kuigi alad Soren ja Gleggen‑Köblern ei kuulu linnudirektiivi artikli 4 lõike 1 esimese lõigu tähenduses kõige sobivamate alade hulka, ei ole nad siiski jäetud ilma igasuguse kaitseta. Maantee S 18 ehitamise projektiga seotud vaidemenetluse käigus kehtestati nende suhtes mainitud artikli lõike 4 teises lauses ettenähtud kaitsekord.
Euroopa Kohtu hinnang
30 Käesoleva kohtuasja lahendamiseks tuleb kõigepealt meelde tuletada põhimõtteid, mis puudutavad liikmesriikide linnudirektiivist tulenevaid kohustusi erikaitsealade valikul ja klassifitseerimisel.
31 Mainitud direktiivi artikli 4 lõike 1 neljandast lõigust tuleneb, et liikmesriigid klassifitseerivad erikaitsealadena I lisas nimetatud liikide kaitseks arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad. Seda tehes peavad nad võtma arvesse nende liikide kaitsenõudeid geograafilistel maismaa‑ ja merealadel, kus käesolevat direktiivi kohaldatakse. Sama artikli lõike 2 kohaselt võtavad liikmesriigid samalaadseid meetmeid I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide ja nende pesitsus-, sulgimis- ja talvitusalade ning rändepeatuspaikade suhtes.
32 Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohustavad linnudirektiivi artikli 4 lõiked 1 ja 2 liikmesriike andma erikaitsealade kaitsele sellise õigusliku staatuse, mis tagaks eelkõige I lisas nimetatud linnuliikide säilimise ja paljunemise ja samuti I lisas nimetamata, kuid reeglipäraselt esinevate rändliikide pesitsemise, sulgimise ja talvitumise (vt 18. märtsi 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑166/97: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 1999, lk I‑1719, punkt 21 ja viidatud kohtupraktika).
33 Lisaks eelnevale on Euroopa Kohus otsustanud, et hindamisruum, mis kuulub liikmesriikidele erikaitsealadena klassifitseerimiseks kõige sobivamate alade valikul, ei puuduta mitte võimalust klassifitseerida erikaitsealadena ornitoloogiliste kriteeriumide alusel kõige sobivamateks osutuvad alad, vaid üksnes nende kriteeriumide rakendamist eesmärgiga tuvastada alad, mis on kõige sobivamad I lisas loetletud liikide kaitsmiseks (vt eelkõige 19. mai 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑3/96: komisjon vs. Madalmaad, EKL 1998, lk I‑3031, punkt 61).
34 Samuti tuleb meelde tuletada, et teaduslike uuringute ja loenduse tulemusena, mis komisjon esitas menetluse käigus ja millele Austria valitsus ei ole vastu vaielnud, märgati 580‑hektarilisel erikaitsealal Lauteracher Ried aastate 2000–2002 jooksul vastavalt 4 või 5, 4 ja 3 laulvat isaslindu liigist rukkirääk. Alasid Soren ja Gleggen-Köblern, mille pindala on 64 ja 352 hektarit, puudutavad numbrid olid üksnes vähesel määral väiksemad – seal märgati vastavalt 4, 2 ja 3 lindu.
35 Lisaks väidab komisjon ilma, et talle selles küsimuses oleks vastu vaieldud, et nendel kahel alal, mida Austria ametiasutused ei ole erikaitsealaks määranud, pesitses aastal 2001 oluline arv rändlinnuliikide tikutaja (Gallinago gallinago), kiivitaja (Vanellus vanellus) ja suurkoovitaja (Numenius arquata) isendeid. Erikaitsealal Lauteracher Ried pesitsevaid tikutajapaare oli 3–5, kiivitajapaare 11 või 12 ja suurkoovitajapaare 3. Aladel Soren ja Gleggen-Köblern esines vastavalt 3 ja 3 või 4 tikutajapaari, 6 ja 9 kiivitajapaari ja (arvatavasti) 1 ning 8 suurkoovitajapaari.
36 Sellest järeldub, nagu märgib ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 32, et alad Soren ja Gleggen-Köblern on nii rukkiräägu kui ka I lisas nimetamata rändlinnuliikide nagu tikutaja, kiivitaja ja suurkoovitaja jaoks vähemalt samaväärse tähtsusega kui erikaitsealal Lauteracher Ried asuvad alad. Lisaks ei ole numbreid, mis Austria valitsus esitas standardsel andmevormil nende kolme rändlinnuliigi kohta, võimalik saavutada, kui ei võeta arvesse ka väljaspool kõnealust erikaitseala asuvaid maatükke.
37 Mis puudutab Austria valitsuse argumenti, et alad Soren ja Gleggen‑Köblern ei ole olemasolevate häiringute ja piirangute ning nende alade praeguse seisundi kvaliteedi tõttu ülalmainitud linnuliikide kaitsmiseks kõige sobivamad, siis selle kohta tuleb meelde tuletada, et nendel esineb, nagu on märgitud antud kohtuotsuse punktides 34 ja 35, kõnealuse erikaitseala omast väiksemal pindalal seal täheldatuga samaväärne arv pesitsevaid linde.
38 Järelikult tuleb tõdeda, et ornitoloogiliste kriteeriumide kohaselt kuuluvad alad Soren ja Gleggen‑Köblern samal põhjusel nagu erikaitseala Lauteracher Ried arvuliselt ja suuruselt vastavalt linnudirektiivi artikli 4 lõigetele 1 ja 2 erikaitsealaks klassifitseerimiseks kõige sobivamate alade hulka.
39 Seda tõdemust ei sea kahtluse alla Austria valitsuse argument, mille kohaselt tuli ala, mida sooviti klassifitseerida erikaitsealana, omaduste hindamisel arvestada kaudselt majanduslike ja sotsiaalsete kriteeriumidega.
40 Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei saa liikmesriik erikaitseala valikul ja piiritlemisel võtta arvesse majanduslikke nõudmisi ei linnudirektiivis sätestatud ökoloogilisest eesmärgist tähtsama üldise huvina ega üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustena, nagu need on loetletud loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 esimeses lõigus (vt eelkõige 11. juuli 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑44/95: Royal Society for the Protection of Birds, EKL 1996, lk I‑3805, punktid 31 ja 42).
41 Mis puudutab Austria valitsuse argumenti, et kohapeal läbiviidud loenduse tulemused ei luba järeldada, et alad Soren ja Gleggen‑Köblern kõlbavad kaitsealuste linnuliikide kaitsmiseks, siis selle kohta tuleb tõdeda, et nende väljaarvamine erikaitsealast ei ole teaduslikult põhjendatud. Vastupidi, nende alade klassifitseerimine erikaitsealadena peab kindlustama rukkiräägu kui I lisasse kantud liigi ja teiste reeglipäraselt esinevate rändlinnuliikide kaitstuse vastavalt linnudirektiivi eesmärkidele.
42 Antud valitsuse argumentatsiooniga, mille kohaselt komisjoni väide, et erikaitseala Lauteracher Ried tuleb pidevalt muuta ja kohandada, on ekslik, kuna sellisel nõudel puudub õiguslik alus, ei saa nõustuda.
43 Siinkohal tuleb tõdeda, et kuigi on tõsi, et kohustus klassifitseerida kõige sobivamad alad erikaitsealadena jõustus Austria Vabariigi suhtes täies ulatuses 1. jaanuaril 1995 ehk selle liikmesriigi Euroopa Liiduga ühinemise kuupäeval, ei lõpe selline kohustus antud kuupäeval. Linnudirektiiv ja selle artikli 4 sõnastus ei sisalda vähimatki viidet, mis täpsustaks, et direktiivi ülevõtmise kohustus lõppes täielikult sellel kuupäeval. Peale selle, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 39, ei oleks kaitsealuste liikide kaitsmiseks suurepäraste alade kaitsmata jätmine üksnes seetõttu, et nende suurepärased omadused ilmnevad alles pärast direktiivi ülevõtmist, kooskõlas lindude tõhusa kaitse eesmärgiga.
44 Mis puudutab Austria valitsuse argumenti, et ta tugines föderaalse keskkonnakaitse agentuuri ja BirdLife’i koostöös 1995. aastal läbi viidud uurimusele pealkirjaga „Important Bird Areas in Österreich”, mis oli Lauteracher Riedi erikaitsealana valimise ja klassifitseerimise ajal ainus ülevaade ja usaldusväärne teaduslik allikas, siis selle kohta piisab tõdemisest, et nagu komisjon õigustatult väidab, ei ole klassifitseerimiskohustus piiratud antud kuupäeva teaduslike teadmiste tasemega.
45 Toimikust nähtub, et on olemas ka muid teaduslikke uurimusi ja ornitoloogilisi ekspertiise ning uuemate loenduste tulemusi kui need, mille põhjal toimus erikaitseala Lauteracher Ried klassifitseerimine. Selle erikaitseala klassifitseerimine tuli järelikult antud andmete põhjal, mille täpsust Austria Vabariik ei ole vaidlustanud, uuesti üle vaadata.
46 Samuti ei ole Austria Vabariigil võimalik väita, et klassifitseerides kaitsealadena alad Bangs ja Matschels, kus rukkirääk samuti esineb, ei ole tal erikaitsealaks vaja klassifitseerida alasid Soren ja Gleggen‑Köblern.
47 Euroopa Kohus on varemalt otsustanud, et liikmesriigid peavad erikaitsealadena klassifitseerima kõik alad, mis osutuvad ornitoloogiliste kriteeriumide alusel kõnealuste liikide kaitsmiseks kõige sobivamaks (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, punkt 62).
48 Viimaseks tuleb Austria valitsuse argumendi kohta, et alasid Soren ja Gleggen‑Köblern ei ole jäetud ilma igasuguse kaitseta, meenutada vaid seda, et linnudirektiivi artikli 4 lõige 1 paneb liikmesriikidele kohustuse klassifitseerida erikaitsealadena I lisas loetletud liikide kaitseks arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamad alad, mille täitmist ei ole võimalik asendada muude eriliste kaitsemeetmete vastuvõtmisega (eespool viidatud kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, punkt 55).
49 Arvestades eelnevat, tuleb asuda seisukohale, et komisjoni esimene etteheide on põhjendatud.
Teine etteheide, mis puudutab loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 nõuete rikkumist
50 Teise etteheitega väidab komisjon, et arvestades erikaitsealal Lauteracher Ried biotoopide ja elupaikade kaitseks kehtestatud nõudeid on Austria Vabariik maantee S 18 ehitamise projektile loa andmisel rikkunud loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 4 ja artiklist 7 tulenevaid kohustusi.
51 Komisjon märgib esiteks, et enne 2000. aasta maid ei toimunud ühtegi linnudirektiivi nõuetele vastavat konkreetset ja üksikasjalikku hindamist. Tema väitel ei tehtud pärast seda, kui 2000. aasta mais selgus keskkonnauurimusest Vorarlbergi liidumaa ametliku spetsialisti negatiivne arvamus, mis põhines maantee S 18 ehitamise projektiga erikaitsealale avalduvatel tagajärgedel, ühtegi uuringut, et teha kindlaks, kas selle maantee trassi jaoks on mõeldavad ka alternatiivsed võimalused. Edasi rõhutab komisjon, et pärast 6. juulil 2001. aastal ehitusloa andmise kohta tehtud otsust ei teavitatud teda vahetult selle ehituse negatiivsete mõjude leevendamiseks võetud asendusmeetmetest. Viimasena väidab komisjon, et kõigi Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe tagamiseks vajalike asendusmeetmete võtmine ei ole leidnud kinnitust.
52 Austria Vabariik vaidleb vastu kõigile teise etteheite toetuseks esitatud argumentidele.
Loodusdirektiivi ajaline kohaldamine
53 Kuna käesoleva kohtuotsuse punktist 11 nähtub, et mõned maantee S 18 ehitamise projektiga seotud faktilised asjaolud leidsid aset enne Austria Vabariigi Euroopa Liiduga liitumise kuupäeva, siis tuleb enne loodusdirektiivi väidetava rikkumise üle otsustamist analüüsida, kas see on kohaldatav komisjoni hagi aluseks oleva vaidluse asjaoludele.
54 Kindel on see, et maantee S 18 ehitamise projektiga alustati 1992. aastal. Menetlust, mis oli vahepeal peatatud, alustati uuesti 8. märtsil 1994, kui toimus mainitud projekti ametlik esitamine ja alustati selle hindamise menetlust 1971. aasta föderaalse teeseaduse alusel.
55 Lisaks nähtub toimikust, et föderaalse ekspertiisi lõplik aruanne avalikustati samal aastal ehk enne 1. jaanuarit 1995, mis on Austria Vabariigi Euroopa liiduga ühinemise kuupäev.
56 Euroopa Kohtu praktikast järeldub, et keskkonda oluliselt mõjutada võivate projektide keskkonnamõju hindamise põhimõtet ei kohaldata olukorras, kus projekti kohta loa taotluse esitamise kuupäev on varasem kuupäevast, millal möödus direktiivi ülevõtmise tähtaeg (vt nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiivi 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248) käsitlev 11. augusti 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑431/92: komisjon vs. Saksamaa, EKL 1995, lk I‑2189, punktid 29 ja 32 ning 18. juuni 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑81/96: Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland, EKL 1998, lk I‑3923, punkt 23).
57 Euroopa Kohus leidis, et see formaalne kriteerium on ainsana kooskõlas õiguskindluse põhimõttega ja võimaldab säilitada direktiivi kasuliku mõju. Selline tõdemus on tingitud asjaolust, et selline direktiiv nagu loodusdirektiiv puudutab enamasti laiaulatuslikke projekte, mille elluviimiseks on väga sageli vaja palju aega. Nõnda ei ole otstarbekas, et menetlusi, mis on juba liikmesriigi tasandil keerulised ja mida ametlikult alustati enne mainitud direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist, koormataks ja muudetaks aeganõudvamaks direktiivi spetsiifiliste nõuetega ning et sellega mõjutataks juba kujunenud asjaolusid (vt analoogia alusel eespool viidatud kohtuotsus Gedeputeerde Staten van Noord‑Holland, punktid 23 ja 24).
58 Nii direktiiv 85/337 kui loodusdirektiiv käsitlevad mõlemad teatud riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamist. Mõlemal juhul toimub mõjude hindamine enne projektilahenduse lõplikku valikut. Selle hindamise tulemusi tuleb projekti üle otsustamisel arvesse võtta, kusjuures projekti võidakse selle tulemustest lähtuvalt muuta. Projekti hindamise erinevad etapid on omavahel seotud ja moodustavad keerulise menetluse. Asjaolu, et mõnede eeskirjade sisu on erinev, ei saa oma olemuselt seda hinnangut küsitavaks muuta. Sellest järeldub, et etteheite hindamisel tuleb lähtuda kuupäevast, millal projekt ametlikult esitati ehk käesoleva otsuse punktis 54 mainitud kuupäevast.
59 Seejärel tuleb meelde tuletada, et ühinemisaktide sätete kohaselt on ühenduse õigusest tulenevad õigused ja kohustused, kui erandid välja arvata, uutes liikmesriikides koheselt kohaldatavad (vt selle kohta 15. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑179/00: Weidacher, EKL 2002, lk I‑501, punkt 18).
60 Ühinemisaktist nähtub, et linnu- ja loodusdirektiivi kohustused jõustusid Austria Vabariigi jaoks 1. jaanuaril 1995 ning sellele liikmesriigile ei olnud võimaldatud ühtegi erandit ega üleminekuperioodi.
61 Järelikult tuleb sedastada, et maantee S 18 ehitamise projektile loa andmise menetlus algatati ametlikult enne Austria Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise kuupäeva.
62 Sellest järeldub, et vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 56 viidatud kohtupraktikale ei olnud loodusdirektiivist tulenevad kohustused antud juhul Austria Vabariigile siduvad ja et selle direktiiviga sätestatud kohustused ei kehtinud maantee S 18 ehitamise projekti suhtes.
63 Arvestades eespool esitatut tuleb järeldada, et komisjoni teine etteheide ei ole põhjendatud.
64 Järelikult tuleb sedastada, et kuna Austria Vabariik ei ole erikaitseala Lauteracher Ried koosseisu arvanud alasid Soren ja Gleggen‑Köblern, mis kuuluvad vastavalt linnudirektiivi artikli 4 lõigetele 1 ja 2 teaduslike kriteeriumide alusel samal põhjusel nagu antud erikaitseala arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamate alade hulka, siis on Austria Vabariik rikkunud kõnealuse direktiivi mainitud sätetest tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
65 Vastavalt kodukorra artikli 69 lõikele 2 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 69 lõike 3 esimese lõigu alusel võib Euroopa Kohus määrata kulude jaotuse või jätta kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks, või kui tegemist on eriliste põhjustega. Kuna käesoleval juhul jäeti nii osa komisjoni kui ka osa nõukogu nõudeid rahuldamata, tuleb kohtukulud jätta nende kummagi enda kanda. Kuna nii komisjoni kui ka Austria Vabariigi nõuded on osaliselt rahuldamata jäetud, tuleb kohtukulud jätta kummagi poole enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Kuna Austria Vabariik ei ole Lauteracher Riedi rahvuspargi erikaitseala koosseisu arvanud alasid Soren ja Gleggen-Köblern, mis kuuluvad vastavalt nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta, mida on muudetud komisjoni 29. juuli 1997. aasta direktiiviga 97/49/EÜ, artikli 4 lõigetele 1 ja 2 teaduslike kriteeriumide alusel samal põhjusel nagu antud erikaitseala arvuliselt ja suuruselt kõige sobivamate alade hulka, siis on Austria Vabariik rikkunud kõnealuse direktiivi mainitud sätetest tulenevaid kohustusi.
2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3. Euroopa Ühenduste Komisjon ja Austria Vabariik kannavad oma kohtukulud ise.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: saksa.