[pic] | EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON | Brüssel, 30.1.2008 SEK(2008) 95 KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT, mis on lisatud dokumendile Ettepanek: EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS, milles käsitletakse toidualase teabe esitamist tarbijatele TOITUMISALASE TEABEGA MÄRGISTAMIST KÄSITLEVA MÕJU HINDAMISE ARUANDE KOKKUVÕTE {KOM(2008) 10 lõplik}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94} KOKKUVÕTE SISSEJUHATUS Hiljuti avaldatud valges raamatus „Toitumise, ülekaalulisuse ja rasvumisega seotud terviseküsimustega tegelemise Euroopa strateegia”[1] rõhutati vajadust, et tarbijatel oleks toitu ostes juurdepääs selgele, kooskõlastatud ja tõenditel põhinevale teabele. Toitumisalase märgistamise viisid on välja töötatud selleks, et edastada tarbijatele teavet, mis toetab terviseteadlike otsuste tegemist toidu ostmisel. Euroopas ollakse täna üksmeelel, et toitumisalase märgistamise tõhusust saab suurendada, et see toimiks teabekanalina tarbijate jaoks ja toetaks nende tasakaalustatud toidu valimise võimalust. Toidu märgistamise üldisi nõudeid (direktiiv 2000/13/EÜ) ja toitumisalast märgistamist (direktiiv 90/496/EMÜ) käsitlevate õigusaktide läbivaatamine on lisatud komisjoni lihtsustamisalasesse tööprogrammi. Menetlusküsimused ja konsulteerimine huvitatud isikutega Aastatel 2003–2007 arutati peamiste sidusrühmadega direktiivi 90/496/EÜ läbivaatamise käigus toidu toitumisalase märgistamise küsimusi. Huvitatud isikud korraldasid laiaulatuslikke uuringuid, et välja selgitada oma seisukohad olemasolevate õigusaktide kohta ning vajadus muudatuste järele. Vastajaskonna hulka kuulusid valitsusasutused ja valitsusvälised organisatsioonid, tootjad ja eraisikud. Teatud konsultatsioonide sihtrühmaks olid liikmesriigid, tootjad ja tarbijad. Lisaks komisjoni komiteedes ja nõuanderühmades peetud erinevate arutelude tulemustele viidi Internetis 13. märtsist kuni 16. juunini 2006 läbi avalik arutelu. Moodustati komisjoni talitustevaheline rühm. Mõju hindamist kontrollisid rühmas esindatud komisjoni erinevate peadirektoraatide eksperdid ning Euroopa Komisjoni mõju hindamise komitee, kes esitas oma arvamuse. PROBLEEMI MÄÄRATLUS Mõju hindamine käsitleb direktiivi 90/496/EÜ läbivaatamist, kõnealuses direktiivis on sätestatud toidu märgistusel esitatava toitumisalase teabe õigusraamistik. Kõnealuse märgistamist käsitleva õigusakti peamisi eesmärke – tarbijate informeerimine, siseturu tõrgeteta funktsioneerimine ja võrdsete konkurentsitingimuste tagamine – ei seadnud sidusrühmad laiaulatuslike konsultatsioonide ajal kahtluse alla. Tagasiside näitab sidusrühmade rahulolematust kehtiva õigusaktiga, kuid arvamused lahknevad selles, kuidas õigusakti täiustada saaks. Näiteks arvavad paljud tarbijad, et toitumisalase teabega märgistust on keeruline kasutada, aga uuringud ei ole näidanud, kas probleemi põhjuseks on teabe hulk või muud asjaolud, nagu esituse formaat, mõistete puudulik mõistmine, teabe paigutus, kirjatüübi suurus jne. Tarbijad nõuavad märgistusel rohkem ja „paremat” teavet ning on huvitatud selgest, lihtsast, terviklikust, ühtlustatud ja usaldusväärsest teabest. Tootjate arvates on märgistuse kohta liiga palju nõudeid, millega kaasneb üksikasjalike ja tehniliste eeskirjade rakendamine. Tootjad muretsevad muudatustega seonduvate kulude pärast ning meeles tuleb pidada ka võimalikku mõju rahvusvahelisele kaubandusele. Liikmesriigid soovivad tasakaalustada tarbijate ja tootjate vajadusi, võttes arvesse kõiki asjaolusid, mis on nende riigile omased. On selge, et märgistus võib olla kompleksne ja enamik tarbijaid sooviks lihtsat, selget, arusaadavat, ühtlustatud ja usaldusväärset toitumisalast teavet. Isegi kui tootjad sellist eesmärki toetavad, väljendavad nad muret kehtivate õigusaktide ettekirjutusliku laadi ning võimalike muudatustega kaasnevate kulude pärast. Konsultatsiooniprotsessi ajal määratleti neli peamist teemat edasiseks uurimiseks: ( pakendatud toidu toitumisalase märgistamise ebaühtlus; ( toiduainete koostisosad, mida toitumisalane märgistus peaks sisaldama; ( toitumisalase märgistuse lihtsustamine – eriti toitumisalase teabe lisamine pakendi esiküljele; ( teabe loetavus. Eesmärgid Toitumisalast märgistamist käsitleva õigusakti peamised eesmärgid on: ( muuta põhiline toitumisalane teave laiemalt kättesaadavaks; ( muuta toitumisalane märgistus tarbijale lihtsamaks ja arusaadavamaks ning ( luua ettevõtetele võrdsed võimalused konkureerimiseks. Neid eesmärke arvesse võttes peaks läbivaatamise lai ulatus vastama tarbijate ja tootjate vajadustele ning kajastama järgmisi konkreetseid eesmärke: ( pakkuda põhilist toitumisalast teavet – mis tähendab, et tuleb üle vaadata toidu koostisosad, mis tuleks lisada toitumisalasele märgistusele; ( suurendada teabe kättesaadavust tarbijale, lisades toitumisalase teabe peaaegu kõikidele pakitud toodetele; ( esitada teave nii, et see on tarbijale kergesti leitav, arusaadav ja kasutatav, sealhulgas ka loetav; ( selgitada õiguslikku olukorda seoses pakendi esiküljel esitatav toitainete sisaldust käsitleva teabega; ( tagada paindlikkus, mis lubab tootjatel uuendada toitumisalast märgistust, kohandada seda erinevate turgude ja tarbijate nõudmistega ning võtta arvesse pakendite erinevusi (suurus, kuju jne); ( tuleks töötada välja mehhanismid mis tahes paindlikkuse määra kontrollimiseks riiklikul ja ELi tasemel, et tagada ühtse turu tõrgeteta toimimine ning tarbijate ja tootjate ootuste täitmine. PEAMISED POLIITILISE ARUTELU TEEMAD JA LIHTSUSTAMISE EELDATAVAD EELISED Eesmärkide saavutamist silmas pidades ning kooskõlas lihtsustamismenetlusega on kaalutud erinevaid meetmeid ühenduse õigusaktide ülevaatamiseks toidu märgistamist käsitlevate õigusaktide osas. Seoses toitumisalase märgistamisega on õigusaktide lihtsustamise peamine aspekt järgmine: Üldised lihtsustamisvahendid, et viia õigusakti tekst paremini kooskõlla EL-i muu poliitikaga (sealhulgas „parem õigusloome”): ( paindliku „alt-üles”-mehhanismi sisseseadmine (uus märgistamise haldamine), mis peaks võimaldama tootjate uuendustegevust toiduainete märgistamise alal, ning märgistamiseeskirjade kohandamine erinevate ja pidevalt muutuvate turgudega ning tarbijate nõudmistega; ( erinevate horisontaalsete märgistamissätete uuestisõnastamine. Horisontaalsete tekstide ühendamine suurendab sünergiat ja selgust ning ühenduse eeskirjade ühilduvust. See on võimas lihtsustamismeetod, mis peaks ettevõtjatele ja täitevasutustele looma selgema ja ühtlasema reguleeriva raamistiku. PEAMISED VALIKUD Mõju hindamise aruandes kirjeldatakse mitmeid võimalikke ühenduse samme, mille abil kõnealuste küsimustega tegeleda – alates edasistest meetmetest loobumisest (nn baseline scenario ) ja lõpetades õiguslike meetmete rakendamisega. Mittesekkumine säilitaks praeguse olukorra koos õigusaktide killustatuse ja järgmiste negatiivsete mõjudega: - killustatus ja segadust tekitavad eeskirjad takistavad tulemuslikku rakendamist; - põhjendamatu koormus toiduainetööstusele aegunud, üleliigsete või ebaselgete nõuete tõttu; - tarbijate ebajärjekindel märgistuse kasutamine; - märgistamise kui teavitusvahendi ebatõhusus; - suutmatus kohandada õigusakte muutuvate turgudega ja tarbijate nõudmistega, mis on õigusaktides ettenähtud. Sekkumist kaaluti seoses reguleerimata jätmise, riiklike õigusaktide kehtestamisega, õiguslikult reguleerimata lähenemise või ühenduse õigusaktide ajakohastamisega. Reguleerimata jätmine tooks kaasa toiduainete märgistamise horisontaalseid eeskirju käsitlevate põhiliste poliitikavahendite kadumise, mis mõjutaks otseselt vertikaalseid märgistamiseeskirju. Kuigi toiduainete tootjad jätkaksid lühikest aega praeguste eeskirjade rakendamist, eemaldaksid nad koormaks peetavat teavet üha enam. Ühtlustamata eeskirjad häirivad siseturu toimimist, viivad puuduliku teabe esitamiseni ning halvendavad tarbijakaitse taset. Kehtivate eeskirjade tühistamine leiaks enamiku liikmesriikide ja tarbijate vastuseisu, kuna praeguste nõuetega ollakse harjunud ning mis tahes muudatusi võidakse tõlgendada väärtusliku õigustiku hülgamisena. Seetõttu ei peetud riikliku sekkumise vähendamist mõeldavaks lähenemiseks. Riiklike õigusaktide kehtestamine ja ühenduse ühtlustatud eeskirjade tühistamine päädiks erinevate riiklike eeskirjade tekkimisega ning seetõttu takistaks siseturu toimimist, moonutaks õiglast konkurentsi, suurendaks sektori halduskoormust, põhjustaks ebajärjekindla lähenemise teabe sisule ja kättesaadavusele ning viiks tarbijaid segadusse ja muudaks tarbijakaitse taseme riigiti erinevaks. Alternatiivne õiguslikult reguleerimata lähenemine (enesekontrolli- ja kaaskontrollisüsteem, juhendamine) – tarbijateabe erinevad tunnused ning praegused suundumused uue õiguskultuuri väljakujunemise poole nõudsid sellise lähenemisviisi hindamist, mis võiks häirida tasakaalu paindlikkuse ja ettekirjutuse vahel ning riiklike ja ELi meetmete vahel. Mitmetasandiline “alt-üles”-tüüpi haldus (kohalik/riiklik/ühenduse tasandil), mille puhul tuginetakse formaalsetele ja mõõdetavatele headele tavadele ning andmete jagamisele sidusrühmade vahel, võiks õigusaktide teatud aspektides olla sobiv alternatiiv ning seda uudset süsteemi on ühe võimalusena juba kaalutud. POLIITILISE ARUTELU TEEMAD JA KONKREETSED VALIKUD Kuigi kaaluti nn põhilisi alternatiivseid lähenemisi, võttes arvesse et teemakohane algatus puudutab normistiku läbivaatamist, mille suhtes on laiaulatuslike konsultatsioonide abil kindlaks määratud selged tegevusvaldkonnad, siis üksikasjalik mõjude analüüs põhineb tegutsemisvõimalustel neljas peamises valdkonnas, mis määrati õigusaktides läbivaatamiseks: 1. aruteluteema: Pakendatud toidu toitumisalase märgistuse lisamise ebaühtlus Praegused probleemid Toitumisalase teabe esitamist peetakse väga oluliseks tarbijate teadlike valikute tegemise juures. Sellise teabe lisamine toodetele ei ole siiski tootekategooriate lõikes või liikmesriigiti ühetaoline. Teavet esineb väiksema tõenäosusega negatiivsete omadustega, näiteks kõrge rasvasisaldusega toodetel. Poliitilised valikud Uuriti järgmisi võimalusi: ELi mittesekkumine, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine, sealhulgas toodete kohustuslik märgistamine. Peamised järeldused Meetmete mittevõtmine ja täiesti vabatahtlik lähenemine ei aita ületada määratletud probleemi, eriti mis puudutab teabe pakkumist negatiivsete omadustega toodete korral. Uuriti kohustusliku märgistamise sisseseadmist sellisel alusel, et rakendada seda kõikidele tootjatele või jätta välja väike- ja keskmise suurusega ettevõtted tervikuna või tehes erandi ainult mikroettevõtetele. Kohustusliku märgistamise viivituseta rakendamisel oleks tootjatele üldiselt väga suur mõju. 3-aastase üleminekuperioodi puhul leiti, et kulud väheneksid oluliselt – umbes 1,2 miljardile eurole. Kui eesmärk on teabe muutmine tarbijale laiemalt kättesaadavaks, oleks teabe lisamine kõige ulatuslikum, kui pakendatud toidu märgistamine oleks kohustuslik. Kui mikroettevõtted jääksid erandiks, võib prognoosida, et umbes 90% pakendatud toidukaupadest märgistatakse. Eeldatavalt toob laiemalt levinud toitumisalase teabe kättesaadavus kaasa muutused tarbijate käitumises ja võimaliku kasu rahvatervisele. 2. aruteluteema: Kui palju toitumisalast teavet peaks olema märgistusel – millised toidu koostisosad peaksid olema toitumisalasel märgistusel esitatud Praegused probleemid Toitumisalase teabega märgistamise eesmärk on tarbijate teavitamine ja nende aitamine tasakaalustatud toitumisviisi valimisel, seepärast tuleb küsida, millist teavet peaks selle eesmärgi saavutamiseks sisaldama toitumisalane märgistus. Praegu peab toitumisalane märgistus kajastama vähemalt energia, valkude, süsivesikute ja rasvade kogust. Maailma Terviseorganisatsiooni globaalses strateegias dieedi, füüsilise aktiivsuse ja tervise kohta[2] on sedastatud, et järgmised toitained on seotud mittenakkuslike haiguste suurenenud riskiga: rasvad, küllastunud rasvad, transrasvad, vabad suhkrud ja sool (naatrium). Need langevad suuresti kokku 2006. aastal konsultatsioonidel enim mainitud toitainetega. Mõned sidusrühmad on nõudnud üheksa toitumisalase elemendi lisamist märgistusele, teised väidavad, et pikk toitainete loend on tarbija jaoks segadust tekitav. On vaja leida tasakaal rahvatervise seisukohalt kõige asjakohasema teabe ning üksikasjaliku teabe esitamise puhul tekkida võiva ohu vahel, et tarbija arusaamine on raskendatud ja teavet on liiga palju. Poliitilised valikud Uuriti järgmisi võimalusi: mittesekkumine, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine, et määratleda toitumisalase märgistamise peamised elemendid. Peamised järeldused Meetmete mittevõtmine ja vabatahtlik lähenemine tähendaksid, et pakutud teave ei pruugi tingimata kokku langeda toidu nende koostisosadega, mis tarbijat kõige rohkem huvitavad. Igasugune muudatus kehtivates nõuetes avaldaks tõenäoliselt mõju ettevõtetele, kellel tuleb koguda teavet oma toodete erineva toitainetesisalduse kohta. Neid kulusid hinnati tootjate jaoks ebaoluliseks (kui vajalik arvutitarkvara suudaks kiiresti välja arvutada toidu toitainesisalduse) – 3,7 miljardit eurot, juhul kui teave kogutaks toote keemilise analüüsi abil. See võiks olla tarbijatele kasulik, kui lisatud teave hõlmaks sagedamini teada tahetavate toitainete sisaldust ja nende oma, mis on rahvatervise seisukohast olulised, kuna on seotud mõnede mittenakkuslike haiguste levikuga. 3. aruteluteema: Lihtsustatud toitumisalane märgistus – eriti toitainete sisaldust käsitleva teabe lisamine pakendi esiküljele Praegused probleemid Toitainete sisalduse teabe lisamine lihtsustatud kujul on viimastel aastatel sagenenud, kuna selliseid kavu edendavad mõned liikmesriikide võimud ja tootjate esindusorganisatsioonid. Olukord sellise teabe esitamise suhtes, eriti kui toodet selle esiküljel kasutama propageeritakse, pole kehtivate õigusaktide raames selge, mistõttu on tekkinud vajadus seda selgitada. Lisaks võib erinevate kavade kasutamine tarbijaid segadusse ajada ning tuua tootjale kaasa kauplemispiiranguid. Poliitilised valikud Uuriti järgmisi võimalusi: mittesekkumine, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine – kaaluti, kas sellise teabe esitamise peaks keelama, pakkuma vabatahtlikuks käitumiseks õiguslikku raamistikku või nõudma teabe lisamist kohustuslikus korras. Peamised järeldused Analüüsi kohaselt tähendaks meetmete mittevõtmine või vabatahtlik lähenemine erinevate kavade vohamise jätkumist. Olukorras tuleb selgus luua, kuigi sellise märgistamise keelamine võib olla negatiivsete tagajärgedega tootjatele ja tarbijatele. Seetõttu tooks õigusliku raamistiku ettenägemine pakendi esikülje märgistamise kohta kasu tarbijale (vähendades segaduse riski) ja kasu ka tootjale (vähendades kaupade vaba liikumise takistuste tekkimise riski). Teabe lisamine kohustuslikus korras võib suurendada toitumisalase märgistamise mõju tarbijate käitumisele, kuna tõendid näitavad, et tarbijad võtavad sagedamini arvesse teavet pakendi esiküljel kui teavet pakendi tagaküljel. 4. aruteluteema: Teabe loetavus Praegused probleemid Tarbijale on vähe kasu sellest, kui toitumisalast teave on raskesti loetav. Loetavuse küsimus puudutab mitmeid teabe esituse aspekte, kirjatüübi suurust, trükikirja laadi ja värvust, kontrasti taustaga jne. Peamine kaebuste põhjus on kirjatüübi suurus, eriti pakendi tagaküljel esitatud teabe puhul. Tuleb kaaluda vajadust, kas tuleks vastu võtta õigusakte, millega luua õiguslik raamistik üldnormile, et märgistus peab olema loetav. See küsimus on asjakohane kogu toiduaine märgistusel esitatava teabe kohta, mitte ainult toitumisalase teabe kohta. Poliitilised valikud Uuriti järgmisi võimalusi: mittesekkumine, vabatahtlik lähenemine ja õiguslikult reguleeritud lähenemine. Peamised järeldused Võimaluste analüüsimisel tundus, et meetmete mittevõtmine või tegutsemine vabatahtlikkuse alusel ei vii olukorra olulise paranemiseni. Tarbijate peamist kaebust aitaks lahendada toidu märgistamisel kasutatava kirjatüübi miinimumsuuruse rakendamine. KOKKUVÕTE Eelistatud variandiks osutus toitumisalase teabe kohustuslik esitamine energia, rasva, küllastunud rasva, suhkrute ja soola kohta märgistuse kõige nähtavamal osal (pakendi esikülg), teiste koostisainete teave võiks olla vabatahtlik. Mõju tootjatele saab minimeerida üleminekuaegade andmisega, mis võimaldaksid märgistamise muudatusi teha tavapärase märgistuse muutmise tsükli jooksul, mida ettevõttes rakendatakse. Lisaks vähendaksid oluliselt mis tahes kulusid sellekohase teabe saamiseks arvutisüsteemid, mis võimaldavad toote toitainekoostise hõlpsat väljaarvutamist. [1] Euroopa Komisjon (2007), Valge raamat toitumise, ülekaalulisuse ja rasvumisega seotud terviseküsimustega tegelemise Euroopa strateegia kohta - KOM(2007) 279. [2] World Health Assembly Resolution 57.17, 2004, “Global Strategy on diet, physical activity and health”.