18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/1

1.1

El CESE aprecia y respalda los esfuerzos realizados en la tercera evaluación quinquenal y los valiosos recursos intelectuales empleados, y espera que las recomendaciones formuladas por distintos grupos de expertos y, en particular, por el grupo responsable de la evaluación global (1) constituyan un punto de referencia constante en la aplicación de los programas marco, en la futura elaboración de una política de investigación e innovación y, en términos más generales, en toda política encaminada a hacer operativa la Estrategia de Lisboa.

1.2

El CESE se ha manifestado en reiteradas ocasiones a favor de reforzar sustancialmente en el futuro el presupuesto europeo de investigación y, por lo tanto, deplora la reducción prevista de dicho importe al ser contradictoria con la prioridad de desarrollo que imponen los desafíos competitivos mundiales y que quedó recogida en la Estrategia de Lisboa.

1.3

El CESE subraya la importancia de una mayor participación y un mayor compromiso del sector industrial con la investigación y el desarrollo innovador para conseguir el objetivo del Consejo de Barcelona y recomienda un esfuerzo más centrado en la comunicación y el compromiso de las empresas, las organizaciones y las asociaciones de productores también con el fin de establecer los ámbitos temáticos estratégicos en los que pueda destacar la excelencia de la investigación europea.

1.4

El CESE pide que se desarrollen instrumentos idóneos para incentivar la financiación privada en investigación y desarrollo (IDT), desde el capital riesgo o especulativo hasta la financiación correspondiente del BEI y los créditos a bajo tipo de interés para la investigación, con el fin de que los resultados de la investigación puedan traducirse más fácilmente en iniciativas empresariales concretas.

1.5

El CESE comparte la opinión del Grupo de expertos en el sentido de que es necesario ofrecer a los investigadores más autonomía y responsabilidades (respetando en todo momento los principios éticos) y al mismo tiempo garantizar una mayor notoriedad a las carreras científicas, una mayor movilidad interdisciplinaria y física, así como una integración del sistema de becas Marie Curie en los programas nacionales y regionales y su utilización específica para incrementar la movilidad entre investigación pública y privada.

1.6

El CESE pide que se dé prioridad a la elaboración de políticas destinadas a desarrollar la formación universitaria en el campo científico y la ingeniería para lograr una mayor presencia de personal femenino entre los investigadores, aumentar el atractivo de las carreras científicas e incitar a los investigadores que trabajan en el extranjero a que regresen a la Unión Europea. Asimismo sería deseable incrementar las asignaturas de contenido científico y técnico en los institutos de enseñanza secundaria y seguir una política de fomento de las carreras universitarias de ciencias.

1.7

En aras de la simplificación, el CESE desea que se establezcan unas convocatorias en las que estén más claros el régimen, el tipo de actividad y la categoría de los participantes, una mayor flexibilidad y libertad de elección para los solicitantes y unas directrices sencillas para la gestión administrativo-financiera, especialmente para los acuerdos contractuales entre los participantes.

1.8

El CESE sugiere una evaluación constante sobre los beneficios de los procedimientos utilizados y de los procesos de control formal y de evaluación, así como, en los proyectos de desarrollo bien definidos, la incorporación de fases de verificación de las actividades y los resultados previstos en los puntos de control precisos y predeterminados del proyecto, junto con la asignación de los fondos y la subsiguiente evolución del propio proyecto.

1.9

El CESE propone llevar a cabo un esfuerzo particular para aplicar diversos indicadores que permitan medir realmente el rendimiento en términos de competitividad y desarrollo. Con estos indicadores de rendimiento de la investigación se debería medir la eficacia de las actividades financiadas para el progreso científico posterior y el desarrollo global de la UE y para orientar las prioridades en las futuras actividades.

2.1

La tercera evaluación quinquenal (1999-2003) de los programas marco de investigación constituye un ejercicio de análisis de gran importancia por su amplitud y profundidad de contenidos (2). El CESE concuerda esencialmente con los análisis y recomendaciones que ha formulado el Grupo de expertos y que ha hecho suyos la Comisión. Habida cuenta del contexto de competencia global y de los objetivos de la Estrategia de Lisboa y del Consejo de Barcelona, el CESE resalta la necesidad y la urgencia de reflexionar acerca de las prioridades y los objetivos de fondo de la investigación comunitaria, especialmente con vistas a una mayor participación de los sectores productivos.

2.2

En la realidad actual el progreso técnico-científico y la innovación se realizan cada vez en mayor medida también mediante procesos de fertilización cruzada entre varias disciplinas, en amplia interacción pluridisciplinar entre universidades, empresas y mundo exterior, más que siguiendo exclusivamente el modelo linear en el que la innovación corresponde a la investigación de base (mayoritariamente en el ámbito académico), mientras que el desarrollo y la aplicación competen a la investigación industrial, modelo que ha guiado el desarrollo científico hasta los últimos años (3). Entre las características fundamentales de la actividad de investigación figuran la colaboración, el aprendizaje interactivo, la incertidumbre y el riesgo.

2.3

El modelo interactivo permite comprender el éxito de las agrupaciones (clusters) regionales: éstas constituyen un «sistema» capaz de influir positivamente en el comportamiento de las empresas y las universidades y de implantar un contexto sociocultural idóneo, un eficaz marco organizativo e institucional, una red de infraestructuras y unos sistemas reguladores adecuados frente a los desafíos competitivos.

2.4.1

Europa está haciendo frente a desafíos sin precedentes en términos de competencia global y potencial de crecimiento, donde se muestra menos eficaz no sólo en comparación con sus competidores tradicionales, sino también con los principales países emergentes. El gasto en I+D registra elevadísimas tasas de crecimiento, en particular, en India y China, con niveles máximos que se aproximan al 20 % anual en China: se calcula que este país alcanzará en 2010 los niveles comunitarios de I+D en relación con el PIB. Muchas empresas europeas invierten en China no sólo por lo reducido de sus costes, sino también por la favorable combinación de una mano de obra bien preparada y de unos mercados amplios y dinámicos para las tecnologías y los productos de alta tecnología (4). Dado que la investigación y la innovación son factores clave para dar respuesta a estos desafíos (5), Europa deberá movilizar los recursos financieros adecuados y toda su capacidad intelectual para fomentar la ciencia, la tecnología y la innovación (6).

2.4.2

Desgraciadamente, los datos más recientes resultan alarmantes: si el gasto de investigación permaneciera estable en torno al 1,9 % del PIB registrado en 2001, la proyección al 2010 del crecimiento anual correspondiente al período 2000-2003 permitiría llegar a una cuota del PIB únicamente del 2,2 %. Además, hay que tener en cuenta que la diversidad del PIB hace que las actividades de IDT en los Estados Unidos tengan una dimensión mucho mayor en términos absolutos y que, por lo tanto, sea más fácil alcanzar la masa crítica necesaria. El desfase entre el gasto en I+D europeo y el de sus principales competidores se debe especialmente a la menor contribución del sector privado (en 2002, este sector contribuía en un 55,6 % al gasto total en la UE, en comparación con el 63,1 % de Estados Unidos y el 73,9 % de Japón). Lo que resulta aún más preocupante es que el gasto privado en investigación se haya reducido en el mismo período y que las inversiones privadas europeas parezcan dirigirse hacia otras regiones del mundo que ofrecen mejores condiciones marco: durante el período 1997-2002, las empresas europeas han incrementado en un 54 % su gasto de investigación en los Estados Unidos, mientras que el flujo procedente de los EE.UU. hacia Europa ha aumentado únicamente en un 38 % (7).

2.5.1

El CESE se muestra de acuerdo con el análisis que ha llevado a determinar cuatro desafíos fundamentales:

2.5.2

El desafío fundamental lanzado en el Consejo de Barcelona, esto es, destinar el 3 % del PIB a la investigación de aquí al año 2010, y con ello aumentar en dos terceras partes el porcentaje de investigación financiada por el sector privado, implica cotejar y coordinar las políticas de investigación comunitarias y nacionales. Este objetivo sólo será posible si se logra que Europa atraiga más inversión en investigación, se mejora la eficiencia del sistema de investigación con unas condiciones marco idóneas, se favorece el efecto «palanca» del gasto público en la investigación privada y se incrementa la eficacia y coherencia de las políticas de investigación, tanto a escala comunitaria como nacional (8).

2.5.3

Basándose en los análisis efectuados en el proceso de evaluación y en los puntos de vista que han expresado numerosas partes interesadas, el CESE considera necesario intervenir de manera más incisiva y con acciones coordinadas entre la Comisión y los Estados miembros para mejorar unas condiciones que no son suficientemente propicias para las actividades de investigación. Se debe establecer un conjunto de resortes directos para fomentar la innovación y la competitividad del sistema a escala europea: la fragmentación y la escasa coordinación de los esfuerzos impiden alcanzar la masa crítica y el enfoque necesarios. Es necesario además llevar a cabo un amplio esfuerzo de comparación y coordinación tanto de las políticas nacionales de investigación como de las políticas de educación y desarrollo de los recursos humanos, de protección de la propiedad intelectual, de desarrollo de la innovación por medios fiscales, de colaboración constructiva y sinérgica entre universidades y empresas, etc.

2.6.1

El CESE se ha expresado en reiteradas ocasiones a favor de reforzar sustancialmente en el futuro el presupuesto europeo de investigación y, por lo tanto, ha reafirmado enérgicamente su apoyo a la propuesta de la Comisión de incrementar los fondos destinados al VII Programa marco y la perspectiva de un aumento aún mayor a largo plazo (9). La perspectiva surgida en el Consejo de aminorar su montante en gran medida, hasta reducirlo al 5 % del presupuesto general de la UE en lugar del 8 % previsto por la Comisión, ha suscitado reacciones negativas y se considera contradictoria con la prioridad de desarrollo que imponen los desafíos competitivos mundiales y que quedó recogida en la Estrategia de Lisboa.

2.6.2

El CESE ha apoyado en todo momento la creación de un Espacio Europeo de Investigación (10) (EEI) y ha coincidido en la oportunidad de instituir un organismo como el Consejo Europeo de la Investigación (CEI), que podría convertirse en un instrumento clave para promover la excelencia científica mediante una «investigación de frontera» determinada por un proceso «de abajo arriba». El Comité muestra su satisfacción ya que se han seguido sus recomendaciones, especialmente por lo que respecta a la autonomía del CEI y la composición de su Comité Científico, y reitera la importancia de lograr la participación de prominentes científicos procedentes también del mundo de la investigación industrial (11).

2.6.3

El CESE está de acuerdo en que es necesario un amplio abanico de acciones coordinadas para garantizar una integración óptima de los nuevos Estados miembros, aun cuando considera que no se han implantado los instrumentos suficientes a este fin. El proceso de transición que han vivido estos países durante el período de evaluación es una rémora a la hora de valorar cuáles son las acciones más idóneas para construir una economía basada sólidamente en el desarrollo del conocimiento y la investigación. Este enfoque orientado hacia el objetivo de «reforzar la investigación» en estos países tiene una significación particular, pero está orientado hacia la «producción de innovaciones» para hacer uso de los resortes de desarrollo que precisen.

3.1.1

El CESE está de acuerdo con las recomendaciones del Grupo de expertos, y subraya en particular la importancia de contar con una mayor participación y un mayor compromiso del sector industrial como condición previa para alcanzar el objetivo del Consejo de Barcelona. El cumplimiento de este objetivo puede verse facilitado por una participación más activa del mundo económico en las decisiones estratégicas y en el establecimiento de aquellos ámbitos temáticos en los que pueda destacar en mayor medida la excelencia de la investigación europea.

3.1.2

Para garantizar esta participación, el CESE considera necesario un esfuerzo más centrado en la comunicación y en el compromiso de las empresas, las organizaciones y las asociaciones de productores para facilitar la participación de las PYME y elevar así el actual nivel de participación del 13 %, que no termina de ser satisfactorio. Por su naturaleza, el VII Programa marco y el Programa marco para la competitividad y la innovación no deben verse como alternativos, sino como complementarios y sinérgicos.

3.1.3

El CESE considera que no deberán modificarse sustancialmente ni los instrumentos tradicionales de financiación ni los instrumentos nuevos (12) que ya preveía el VI Programa marco a fin de evitar crear involuntariamente nuevos obstáculos para acceder a los instrumentos (como ya experimentaron los expertos al inicio del VI Programa marco) y, en su lugar, estima que deberán adaptarse en función de las experiencias para facilitar su uso.

3.1.4

Así pues, los «proyectos integrados» y los «proyectos específicos focalizados de investigación», utilizados preferentemente por las PYME, se perfeccionan para facilitar aún más su participación. Las plataformas tecnológicas y, en mayor medida, las iniciativas tecnológicas conjuntas son instrumentos que seguramente favorecen tal objetivo. Deberán desarrollarse las redes de excelencia, que cuentan con el apoyo y con una amplia participación de universidades y centros de investigación públicos, al objeto de fomentar considerablemente la participación industrial y en su calidad de instrumentos para incrementar la movilidad de los investigadores, con más y mejores intercambios entre el sector público y el privado.

3.2.1

La simplificación de la gestión y los procedimientos es un tema recurrente en cada renovación de los programas marco: en los últimos años se han introducido numerosas mejoras que van desde una serie de documentos sobre la simplificación hasta el consejo que actuará como caja de resonancia de los representantes de pequeñas entidades de investigación instituido por el Comisario Potočnik, aunque las propuestas concretas no parecen haber resuelto las dificultades ni los problemas con que se enfrentan los participantes.

3.2.2

Basándose en las experiencias recogidas por los expertos y directamente por las partes interesadas, el CESE propone que se recopilen de manera sistemática y se evalúen las dificultades que han encontrado los participantes en los proyectos del Programa marco en vigor, con vistas a proponer unos mecanismos más enfocados hacia la realidad actual. Ello podría favorecer la evaluación constante sobre los beneficios de los procedimientos utilizados y de los procesos de control formal y de evaluación.

3.2.3

Sería oportuno incorporar fases de verificación regular, en los proyectos de desarrollo bien definidos, de las actividades y los resultados previstos. Estas fases de verificación, como puntos de control precisos y predeterminados del proyecto, deberían ponerse en relación con la asignación de los fondos y la subsiguiente evolución del propio proyecto.

3.2.4

Con respecto a las modalidades de participación y la gestión administrativo-financiera, podrían ser útiles unas directrices mejor articuladas para una interpretación unívoca de los acuerdos contractuales entre los participantes, junto con una mayor flexibilidad y libertad de elección para los solicitantes y unas convocatorias en las que queden claros el régimen, el tipo de actividad y la categoría de los participantes.

3.2.5

Se da el caso de que existe un colectivo relativamente reducido de organizaciones que ha participado en diversas convocatorias y programas, frecuentemente en calidad de contratista principal, según las estimaciones en aproximadamente una quinta parte de los proyectos (13). Una concentración de estas características suscita alguna que otra preocupación: por un lado, manifiesta la dificultad de participar, especialmente, para quien se enfrenta por primera vez con una convocatoria de investigación y, por el otro, plantea una limitación para la puesta en práctica de nuevos proyectos destinados a innovaciones radicales de mayor riesgo (solicitados en la recomendación 2).

3.3.1

Las modalidades para incentivar la financiación privada en IDT siguen adoleciendo de una definición insuficiente y, por lo que parece, tampoco están bien establecidos los resortes del mercado necesarios para desencadenar un círculo virtuoso y sinérgico, motivo por el cual no estarán operativos en un plazo breve, como cabría desear. Da la impresión de que los incentivos fiscales, el reforzamiento de los derechos de propiedad intelectual, una mayor facilidad para las intervenciones de capital riesgo deben considerarse más como objetivos que como instrumentos operativos.

3.3.2

En particular, el CESE espera que se creen los instrumentos necesarios para impulsar el espíritu empresarial entre los investigadores europeos y que se instauren otros mecanismos (desde el capital riesgo o especulativo hasta la financiación correspondiente del BEI y los créditos a bajo tipo de interés para la investigación) con el fin de que los resultados de la investigación puedan traducirse más fácilmente en iniciativas empresariales concretas.

3.3.3

La recomendación de hacer más partícipes a las PYME de alta tecnología, plenamente compartida por el CESE como ya ha expresado en numerosos dictámenes anteriores, debe basarse en otros instrumentos específicos además de las iniciativas tecnológicas comunes, las plataformas tecnológicas y las oportunidades que brinda el programa «Ideas». El CESE espera que esto constituya un objetivo principal y sea objeto de especial atención a la hora de aplicar el método abierto de coordinación.

3.3.4

Para incentivar la investigación más innovadora y encaminada hacia la consecución de resultados competitivos, el CESE considera urgente que se aborden los aspectos que aún quedan por resolver en materia de derechos de propiedad intelectual: se trata, en particular, de la patente comunitaria, la patentabilidad de las invenciones llevadas a cabo mediante instrumentos informáticos en nuevos campos del saber, así como la plena aplicación de la Directiva sobre la patentabilidad de las invenciones biotecnológicas.

3.4.1

El CESE considera prioritario aumentar el atractivo de las carreras científicas y técnicas mediante la valorización de la figura del investigador en el ámbito social, además del económico. La creciente tendencia a completar los cursos de postgrado y a desarrollar actividades de investigación en otros países, ya sea en un contexto académico o en cualquier otro, es una forma de movilidad seguramente positiva en el proceso de formación de los investigadores, ya que el intercambio de conocimientos y de métodos de trabajo constituye un proceso de enriquecimiento insustituible; sin embargo, se transforma en un factor crítico en el momento en que esta movilidad pasa a ser unidireccional cuando escasean en el país de origen las buenas condiciones de trabajo, carrera, prestigio social o una coherente apreciación económica que favorezca el regreso (14). Todos los Estados miembros de la Unión Europea han de ser atractivos para aquellos jóvenes que emprendan la carrera de investigador. Cabría desear, en particular, más facilidades para la entrada en la UE de nuevos recursos procedentes de países emergentes, incluidas la India y China, también a través de modalidades dirigidas de intercambio.

3.4.2

Todo apunta a que los programas relacionados con los recursos humanos y la movilidad no parecen ser suficientes para dar el salto cualitativo capaz de «atraer y recompensar a los mejores talentos», tal como reza el primer objetivo fundamental. No existen perspectivas claras que apunten hacia un estatus del «investigador europeo», algo que debería ser fundamental en una acción de este tipo.

3.4.3

Se deben implantar políticas innovadoras para resolver esta situación crítica. Es necesario invertir para desarrollar la formación universitaria en el campo científico y la ingeniería, lo que presupone impulsar las asignaturas de contenido más científico y técnico en los institutos de enseñanza secundaria y fomentar las carreras universitarias de ciencias. Al mismo tiempo hay que reducir la proporción de licenciados en estos ámbitos que no desempeñan una tarea acorde con los estudios que han cursado (situación negativa acentuada en los nuevos Estados miembros, Italia, Portugal y Austria), para favorecer una mayor presencia de personal femenino, especialmente entre los investigadores (representa poco más de un tercio del total, aunque suponga más del 63 % de los licenciados en materias científicas e ingeniería) (15), y para aumentar el atractivo de las carreras científicas.

3.4.4

El CESE considera que sería conveniente profundizar especialmente en este tipo de políticas, que son principalmente responsabilidad de los Estados miembros, en el ámbito del método abierto de coordinación, útil y aplicable a los sistemas de enseñanza superior y universitaria y de investigación, con vistas a incorporar las mejores prácticas, modalidades idóneas de evaluación entre pares (peer review), acciones concertadas entre los Estados miembros y las regiones, así como para determinar temas prioritarios de investigación internacional.

3.4.5

El porcentaje de investigadores en proporción a la población activa es muy inferior al que registran los países competidores (un 5,4 % en la UE frente al 9 % de los Estados Unidos y el 10,1 % de Japón, aunque este porcentaje no supera el 5 % en ninguno de los nuevos Estados miembros ni en ningún país del sur de Europa), y la edad de los trabajadores empleados en sectores científicos y tecnológicos comienza a ser motivo de preocupación (un 35 % se inscribe en el grupo de edad entre los 45 y los 64 años –en algunos Estados miembros este porcentaje supera el 40 %–, frente al 31 % que registra el grupo de edad entre los 25 y los 34 años) (16). Otro dato que también deberá llamar a reflexión es la estimación según la cual actualmente 150 000 investigadores europeos trabajan en los Estados Unidos y que para alcanzar el objetivo de Barcelona en la próxima década serán necesarios entre unos 500 000 y unos 700 000 investigadores más (17).

3.4.6

El CESE comparte la opinión del Grupo de expertos en el sentido de que es necesario ofrecer a los investigadores más autonomía y responsabilidades (respetando en todo momento los principios éticos), y al mismo tiempo garantizar una mayor notoriedad a las carreras científicas, una mayor movilidad interdisciplinaria y física, así como una integración del sistema de becas Marie Curie en los programas nacionales y regionales, y su utilización específica para incrementar la movilidad entre la investigación pública y privada.

3.4.7

Además, el CESE apoya el esfuerzo de la Comisión por crear una «Carta Europea del Investigador» (18), un primer paso en la dirección adecuada, aunque también opina que los Estados miembros deberán realizar un esfuerzo mayor y más coordinado para llevar a la práctica unos sistemas más eficaces y armonizados en materia de formación, carrera y retribuciones (incluidos los sistemas contributivos, de pensiones y fiscales) (19).

3.4.8

Resolver el tema de la confianza y la legitimación de la ciencia y la tecnología en Europa, al que el CESE concede gran importancia, es una de las condiciones para legitimar al investigador europeo y reconocer su actividad desde un punto de vista económico: aunque sólo sea con este objetivo, se ha de definir urgentemente una política activa y coordinada entre la Comisión y los Estados miembros, y dotarla de los instrumentos y recursos idóneos.

3.5.1

El CESE toma nota del considerable esfuerzo realizado por la Comisión para mejorar el proceso de evaluación, que se ha materializado en una serie de documentos para impulsar la actuación de los evaluadores. Por otra parte, existe un problema real en la lógica de la evaluación ex post: si se limita a verificar la coherencia formal con los objetivos, se corre el riesgo de perder de vista el verdadero objetivo estratégico, que es evaluar el impacto estructural de los programas marco en el panorama económico y de investigación de la UE, las prioridades que hay que cumplir, con su consiguiente asignación financiera.

3.5.2

El CESE propone aplicar diversos indicadores que deberían medir realmente el rendimiento en términos de competitividad y desarrollo. Estos indicadores de rendimiento de la investigación deberían permitir medir la eficacia de las actividades financiadas para el desarrollo global de la UE y dirigir las futuras actividades de modo coherente con las prioridades establecidas. No obstante, el CESE es consciente de que ninguna evaluación automática puede sustituir al juicio de los expertos adecuados, diferenciado y adaptado a cada situación.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/7

1.1

La propuesta de Directiva sometida a examen tiene por objeto:

1.2

Aunque, en líneas generales, apoya la propuesta de Directiva de la Comisión, el CESE desearía formular las siguientes recomendaciones:

1.2.1

La Comisión debería plantearse un período más largo para la incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos que el contemplado en el actual artículo 20. El período que se permite a los artificios de pirotecnia es de apenas 24 meses a partir de la publicación de la Directiva, mientras que, para otros artículos pirotécnicos, es de cinco años. Habida cuenta del largo plazo de entrega a que deben hacer frente los importadores de artificios de pirotecnia procedentes de China y de otros países, que –según los cálculos de los distribuidores de la UE– se eleva, por lo menos, a tres años, el CESE recomienda que se permita a los artificios de pirotecnia el mismo período de tiempo que al resto de los productos pirotécnicos, es decir, cinco años.

1.2.2

El Comité señala que las disposiciones necesarias para someter a prueba los artificios de pirotecnia y cumplir los requisitos establecidos por el CEN imponen responsabilidades a los importadores y a los distribuidores. Por este motivo, recomienda dejar bien claro en la Directiva que, cuando efectúen sus pedidos a fabricantes de todo el mundo, los importadores deberán especificar los estándares necesarios para obtener el marcado CE. La responsabilidad derivada de los ensayos y del marcado CE ha de recaer en el fabricante, mientras que el importador deberá asumir una responsabilidad secundaria para garantizar que los productos que ostentan la etiqueta CE cumplen verdaderamente las normas establecidas por el CEN a fin de evitar la comercialización de falsificaciones.

1.2.3

El Comité considera que las autoridades aduaneras y otras autoridades de los Estados miembros deberán implicarse también a la hora de controlar que los productos provistos de la etiqueta CE cumplan verdaderamente las normas.

1.2.4

La información sobre accidentes que facilitan los Estados miembros a la Comisión Europea es incompleta, y la Comisión es consciente de ello. El Comité insta a todos los Estados miembros a que mejoren su control de los accidentes sufridos por los consumidores.

1.2.5

En el artículo 14 se establecen disposiciones para garantizar una información rápida sobre aquellos productos que supongan graves riesgos. Asimismo, se podría utilizar el sistema RAPEX como medida provisional hasta la entrada en vigor de la Directiva.

1.2.6

Por lo que respecta a los artículos pirotécnicos utilizados en la industria del automóvil, en el punto 1 del artículo 12 queda establecido que los fabricantes garantizarán que «estén etiquetados debidamente en la lengua o lenguas oficiales del país en el que se pondrá en venta el artículo». El Comité considera que la referencia a la venta del artículo induce a confusión, toda vez que la mayoría de los artículos pirotécnicos se instala en los vehículos automóviles en la fase de producción. Por consiguiente, en la información relativa al equipamiento original se podrá seguir utilizando el idioma actual, esto es, el inglés. Sin embargo, los fabricantes de este equipamiento han expresado su preocupación por la obligación de imprimir las instrucciones en todos los idiomas oficiales de los 25 Estados miembros, ya que no pueden controlar en qué países se utilizarán los dispositivos. El Comité considera que las fichas de datos de seguridad de los fabricantes deberían ser suficientes puesto que la información recogida se reproduce principalmente en diagramas y estadísticas.

1.2.7

El apartado 4 del artículo 8 de la propuesta de Directiva obliga a los Estados miembros a informar a la Comisión cuando consideren que los artículos no cumplen enteramente los requisitos esenciales de seguridad mencionados en el apartado 1 del artículo 4, que servirá de fundamento jurídico. Sin embargo, el Comité recomienda al mismo tiempo que se utilice el sistema RAPEX para transmitir a la Comisión la información relativa a accidentes y riesgos con el fin de hacerla llegar posteriormente a otros Estados miembros.

1.2.8

Ha llegado a conocimiento del Comité que en algunos Estados miembros existen microempresas que se dedican a la fabricación de artificios de pirotecnia para ocasiones especiales de índole local. Los Estados miembros han de garantizar que estas empresas también respetan los requisitos de seguridad de la Directiva.

1.2.9

Los artículos pirotécnicos en el sector de la automoción deben ceñirse a una reglamentación Naciones Unidas/CEE conforme al Acuerdo de 1958 (DT 29, Ginebra), y no a un estándar.

1.2.10

El Comité estima que la Comisión debería estar preparada para aceptar algún tipo de homologación por lo que respecta a los dispositivos pirotécnicos del sector automovilístico.

2.1

En términos generales, los artificios de pirotecnia se utilizan con fines recreativos para conmemorar un acontecimiento especial, como una fiesta religiosa. Forman parte del patrimonio cultural de numerosos Estados miembros de la UE. Esta Directiva se refiere a ellos distinguiéndolos de los «artículos pirotécnicos», que, a efectos de dicha Directiva, son aquellos dispositivos explosivos que se utilizan para activar los sistemas de airbag y sujeción en los asientos de los vehículos de motor.

a)

Artificios de pirotecnia:

b)

Otros artículos pirotécnicos:

2.3.1

El artículo 7 de la Directiva prohíbe la venta de:

Los demás artículos pirotécnicos no podrán ser vendidos ni puestos a disposición de menores de 18 años que no hayan seguido la formación profesional necesaria.

2.4

La normativa para la comercialización de artículos pirotécnicos varía ampliamente entre los 25 Estados miembros, al igual que ocurre con las estadísticas sobre accidentes y su recopilación. En la actualidad, los datos de los Estados miembros se refieren únicamente a artificios de pirotecnia, y no a otros productos como los utilizados en la industria automovilística, puestas en escena o bengalas para señales de socorro.

2.5

El mercado de artículos para el ramo de la automoción es el más importante, con un valor de 5 500 millones de euros anuales (3 500 millones de euros en sistemas de airbags y 2 000 millones en pretensores de cinturones de seguridad). (En 2004, las exportaciones se valoraron en 223 438 297 euros y las importaciones en 16 090 411 euros).

2.6

La inmensa mayoría de los artificios de pirotecnia comercializados en la UE se importa de China, por lo que la principal fuente de empleo en la Unión se concentra en las PYME. Se calcula que el mercado de consumo ronda los 700 millones de euros al año y que el mercado «profesional» se mueve alrededor de las mismas cifras. Una evaluación del impacto efectuado por la Comisión calcula en torno a 3 000 el número de puestos de trabajo, relacionados principalmente con la compra, el almacenamiento, la distribución y la realización de espectáculos pirotécnicos profesionales. Malta constituye una excepción por la celebración de numerosas fiestas religiosas con espectáculos de artificios de pirotecnia fabricados a mano, pero que no se venden a los consumidores.

2.7

Los niveles de accidentes varían en función de la exactitud de las estadísticas nacionales, y oscilan entre el 1,36 por millón de habitantes de Estonia al 60,1 por millón del Reino Unido. Extrapolando estas estadísticas, la Comisión calcula que el número total de accidentes por artificios de pirotecnia oscila entre 7 000 y 45 000 para 455 millones de habitantes de la UE.

2.8

No parece que existan estadísticas específicas para los accidentes pirotécnicos en el ramo de la automoción respecto de las estadísticas generales de accidentes de tráfico.

2.9.1

En la actualidad no se establecen requisitos para dotar a los artificios de pirotecnia de un marcado CE, aun cuando en mayo de 2003 se publicó una norma CEN. En los artículos 9 y 10 se propone prohibir su comercialización si no cumplen los procedimientos establecidos en dichos artículos.

2.9.2

Los Estados miembros deberán notificar a la Comisión cuáles son los organismos que han designado en sus respectivos territorios para llevar a cabo estos procedimientos.

2.9.3

No se permitirá ningún artificio de pirotecnia en cuya fabricación se hayan incumplido los procedimientos de evaluación.

2.10.1

No existe ningún proceso de homologación uniforme para la comercialización de dispositivos modulares, inflables y de seguridad para automóviles.

2.11.1

La Comisión considera que su armonización se traducirá en un considerable ahorro de costes, tanto para los artificios de pirotecnia como para los artículos pirotécnicos del sector automovilístico. Se calcula que actualmente existen en la UE nada menos que 50 000 tipos homologados de artificios de pirotecnia en uso, y que los costes de homologación de cada uno de estos productos oscila entre 500 y 3 000 euros por artificio y por país. Según los cálculos de la Comisión, este nuevo sistema, con un procedimiento único para el conjunto de los 25 Estados miembros, abaratará los costes.

2.11.2

Por lo que respecta a los productos del sector automovilístico, el coste de homologación de un airbag puede alcanzar los 25 000 euros en un país (Alemania), por lo que la Comisión espera que la competencia entre las autoridades responsables de los ensayos abaratará también este precio.

3.1

Aun cuando valora positivamente los objetivos de la Directiva –la libre circulación de los artículos pirotécnicos, una mayor protección de los consumidores y unos requisitos básicos más estrictos en materia de seguridad–, el Comité mantiene algunas reservas específicas por lo que respecta a los artificios de pirotecnia.

3.2

Teniendo en cuenta que su inmensa mayoría se fabrica en China y la posibilidad de que los fabricantes de ese país no cuenten con los recursos necesarios para cumplir las normas de la UE, ¿quién asumirá la responsabilidad de los ensayos: el importador, el representante del fabricante o el vendedor?

3.3

¿Qué garantías existirán de que el marcado CE de un artificio de pirotecnia importado sea auténtico y de que el dispositivo no es en realidad una falsificación?

3.4

¿Qué grado de cooperación se puede alcanzar entre los organismos para la protección de los consumidores en la UE y las autoridades del país de origen?

3.5

El CESE muestra cierto escepticismo acerca de las estadísticas incluidas en las evaluaciones del impacto de la Comisión, especialmente por el enorme margen –entre 7 000 y 45 000– que presentan las cifras de accidentes. Coincide con la Comisión en que «todo intento de calcular el número total de accidentes en toda la UE deber ser abordado con cautela».

3.6

Esta misma reserva ha de aplicarse a la evaluación del impacto económico y a la afirmación, bastante optimista, de que, en el caso de los artículos pirotécnicos del sector automovilístico, «una mayor competencia entre las autoridades responsables de los ensayos» abaratará el coste que acarrea la homologación de los dispositivos.

3.7

El CESE señala que la evaluación del impacto social es positiva al encaminarse a reducir el número de accidentes relacionados con los artificios de pirotecnia, y neutra por lo que respecta al empleo en los dos sectores, el de los artificios de pirotecnia y el ramo del automóvil.

3.8

La evaluación del impacto medioambiental llama la atención sobre la influencia de la Directiva del Consejo 96/82/CE («Seveso II») de 9 de diciembre de 1996, ampliada en la Directiva 2003/105/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2003 a los establecimientos que contengan artículos pirotécnicos.

3.9

A pesar de sus reservas, el CESE acoge con satisfacción estas evaluaciones de impacto.

4.1

El sector de la automoción es, desde un punto de vista económico, mucho más importante que el de los artificios de pirotecnia. Es uno de los principales sectores exportadores y genera numerosos puestos de trabajo. El CESE acoge con satisfacción cualquier medida que ayude a los fabricantes de la UE a mantenerse en un sector donde la competencia internacional es cada vez más intensa.

4.2

El Comité espera que la introducción de una normativa uniforme para la comercialización segura de artificios de pirotecnia reavive su fabricación en la UE, mediante economías de escala en un mercado cuyo valor alcanza los 1 400 millones de euros (700 millones en ventas al consumo y otros 700 millones en ventas profesionales), algo que en la actualidad no es posible por la proliferación de demasiadas normativas nacionales, a menudo confrontadas entre sí.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/10

1.1

La propuesta es consecuencia de un anuncio realizado por el principal fabricante de sulfonatos de perfluorooctano (PFOS) consistente en que dejaría de fabricar y comercializar productos de consumo basados en estos entes. Esta decisión se fundamentó en la determinación de posibles riesgos para la salud humana y el medio ambiente. Desde entonces, estos riesgos se han cuantificado y se ha confirmado que la decisión era la correcta para el uso final en cuestión. Se ha eliminado el riesgo principal y esta acción está destinada a garantizar que no vuelva a repetirse el problema. Mientras tanto, deben protegerse las necesidades de otros usuarios hasta que estén disponibles materiales o procesos alternativos o hasta que se realicen evaluaciones completas de impacto.

1.2

El CESE apoya la propuesta, con especial referencia a la restricción de la comercialización y el uso de sustancias relacionadas con los PFOS, a las excepciones para los usos finales residuales especificados, y a la necesidad de continuar con la investigación.

1.3

El CESE observa que los usos finales que deben ser objeto de excepción difieren de manera importante en las cantidades utilizadas, en la probabilidad y el alcance de la exposición humana y medioambiental, y en el tiempo necesario para identificar, desarrollar y obtener la aceptación de materiales o procesos adecuados y más seguros. Por lo tanto, el CESE considera que las excepciones deberían ser objeto de revisión por la Comisión caso por caso, con el asesoramiento del Comité científico de los riesgos sanitarios y medioambientales (CCRSM). En las observaciones específicas se señalan los factores que afectan a estas revisiones. El calendario de toda evaluación del riesgo o impacto debería ser coherente con la creciente demanda de evaluación del riesgo de los productos químicos en virtud de REACH. Es indispensable que la Comisión mantenga los recursos internos suficientes para permitirle desempeñar estas obligaciones de manera oportuna e informada.

1.4

El CESE observa que las acciones descritas anteriormente, como reacción a un cambio inesperado de las circunstancias externas, contrastan con el proceso normal de gestión de riesgos, donde las medidas se determinan previa evaluación por las autoridades competentes de los Estados miembros del riesgo de sustancias prioritarias identificadas previamente. No obstante, este planteamiento es probable que sea, y, en efecto, tiene como objetivo específico serlo, algo más frecuente en el marco de REACH. Unos resultados proporcionados, aceptables y efectivos para los PFOS proporcionarían un modelo para la aplicación futura de REACH.

2.1

La Comisión toma como base para su propuesta la evaluación del riesgo completada por la OCDE en noviembre de 2002 y un informe de evaluación del riesgo elaborado por el Reino Unido que se finalizó en julio de 2005. Estos y otros estudios, sobre todo en los EE.UU, se elaboraron a raíz del anuncio realizado por 3M el 16 de mayo de 2000 de la retirada voluntaria de las substancias relacionadas con los PFOS de su principal aplicación para proporcionar resistencia frente a la grasa, el aceite y el agua a los productos textiles, alfombras, papel y revestimientos en general.

2.2

La Comisión acepta el Dictamen del CCRSM de 18 de marzo de 2005 donde se señala que, a pesar de las limitaciones de la metodología disponible para ensayar estos entes, la información disponible indica que los PFOS son muy persistentes, muy bioacumulativos y potencialmente tóxicos, y que las medidas destinadas a reducir los riesgos están justificadas para evitar que se vuelvan a utilizar a gran escala.

2.3

La Comisión y el CCRSM también están de acuerdo en que existen aplicaciones donde se emplean en menor volumen para las que aún no se dispone de productos o procesos de sustitución eficaces. Dado que el uso continuado de productos relacionados con los PFOS en estas aplicaciones residuales no parece plantear ningún riesgo adicional para la salud humana o el medio ambiente, deberán preverse excepciones a la restricción general en materia de comercialización y uso. Los usos finales para los que deberán preverse excepciones figuran y se explican en la propuesta.

2.4

Son necesarios trabajos adicionales con arreglo al Programa Marco de Investigación (PERFORCE) sobre las exposiciones, las fuentes y los circuitos, así como sobre los parámetros fisicoquímicos de estas sustancias relacionadas con los PFOS.

2.5

La propuesta tiene como objetivo garantizar un alto nivel de protección de la salud y el medio ambiente. Se protegerá el mercado interior para estos productos. Los costes para los sectores afectados se considera que serán mínimos. Se han efectuado numerosas consultas.

3.1

Los productos químicos fluorados se desarrollaron a finales de la década de 1940 y se han utilizado en cantidades cada vez mayores para generar líquidos inertes con baja tensión superficial (muy extensibles) o superficies sólidas con propiedades específicas (por lo general, antiadherentes). Un subgrupo de estos productos, los productos relacionados con los PFOS, fueron desarrollados por empresas como 3M para proporcionar resistencia a la grasa, el aceite y el agua a una serie de aplicaciones industriales y de consumo. En el año 2000 se estaban fabricando y comercializando a nivel mundial unas 4 500 toneladas anuales en productos como el acondicionador de alfombras y tejidos Scotchgard™ de 3M. A raíz de la retirada de las substancias relacionadas con los PFOS, se han reformulado estos productos tomando como base otros compuestos químicos fluorados con propiedades surfactantes similares, pero con un impacto reducido sobre la salud y el medio ambiente.

3.2

Como el nombre («PFOS») sugiere, se trata de productos en los que todos («per») los átomos de hidrógeno de una cadena de ocho átomos de carbono («octano») han sido reemplazados por átomos de flúor («fluoro») y por un grupo SO3- («sulfonato») para formar un ente estable con carga negativa («anión»), que, a su vez, puede formar una sal hidrosoluble y cristalina con metales como el litio, el sodio o el potasio, o con otros grupos con carga positiva («cationes») como el NH4 + («amoniaco»). «PFOS» no es una 'sustancia' única, sino que se refiere a componentes («entidades» o «partes») de «sustancias» con arreglo a la legislación de la UE sobre «sustancias» y «preparados». Las sustancias relacionadas con los PFOS se fabrican mediante un proceso químico específico denominado «fluoración electroquímica».

3.3

La combinación de propiedades «orgánicas» (basados en el carbono, solubles en aceite) e «inorgánicas» (sal metálica, hidrosoluble) hace que las sustancias relacionadas con los PFOS sean altamente eficaces como agentes activos sobre las superficies («surfactantes») en una gama de aplicaciones especializadas. Estos entes resisten la oxidación (son inertes e incombustibles) o a cualquier otro tipo de descomposición por el entorno (son estables y, por lo tanto, persistentes). Dada su solubilidad tanto en aceite como agua, es probable que sean bioacumulables. Pueden ser o no tóxicos para distintas especies en distintas condiciones de exposición. Sus inusuales propiedades físicas y químicas implican que, como ha señalado el CCRSM, los métodos de ensayo en laboratorio puedan no ser fiables para determinar sus efectos en el medio ambiente en su conjunto.

3.4

Pueden elaborarse polímeros de cadena corta totalmente fluorados con propiedades similares como surfactantes a las de las sustancias relacionadas con los PFOS, pero con un impacto menor o insignificante sobre la salud humana y el medio ambiente, mediante un proceso conocido como «telomerización». Estos productos («telómeros») no son objeto de la presente propuesta.

3.5

De acuerdo con una estimación de la OCDE de 2004, citada posteriormente por el CCRSM, el uso total de sustancias relacionadas con los PFOS en la UE en el año 2000 fue de aproximadamente 500 toneladas, de las que el 98 % se utilizó para el tratamiento de productos textiles, papel o revestimientos. Las emisiones anuales se calculaban en unas 174 toneladas. En 2004, su uso a escala mundial había descendido de manera importante. Las emisiones anuales en la UE se estimaban entonces en el peor de los casos en 10 toneladas, asumiendo 9 toneladas procedentes de aguas residuales no recuperadas utilizadas para el revestimiento con metales. Según datos más recientes procedentes de Alemania, gran parte de estas emisiones también pueden recuperarse.

3.6

El CCRSM señaló también que es sólo en los últimos años cuando las técnicas analíticas han pasado a ser lo suficientemente sofisticadas para detectar y determinar de manera fiable concentraciones de PFOS en muestras medioambientales. Por lo tanto, resulta difícil identificar los cambios debidos a las reducciones citadas. No obstante, el CCRSM pudo llegar a la conclusión de que las emisiones resultantes de los usos actuales para los que se proponen excepciones sólo afectarán a las concentraciones de PFOS a nivel local y afectarán de manera insignificante a la concentración global en el medio ambiente. De manera más específica, el CCRSM llegó a la conclusión de que los riesgos globales para el medio ambiente y el público en general derivados de la continuación de su uso en las industrias fotográfica, de los semiconductores y de la aviación eran insignificantes. Sin embargo, su uso en la industria de los revestimientos era motivo de preocupación y debía limitarse.

3.7

Los riesgos laborales para cada uno de los sectores exigen evaluaciones separadas. No obstante, en el caso de las industrias fotográfica, de los semiconductores y de la aviación, dada la naturaleza de las mismas y los elevados niveles de protección ya establecidos, resulta difícil ver cómo el uso de sustancias relacionadas con los PFOS podría presentar riesgos adicionales en el lugar de trabajo. Sin embargo, el uso en la industria del cromado es, una vez más, motivo de preocupación. En el caso de las espumas antiincendio, deben evaluarse los riesgos para la salud y el medio ambiente de los sustitutos propuestos antes de adoptar ninguna decisión. También deben acordarse canales adecuados para la eliminación de los «stocks» existentes y de los residuos líquidos procedentes de incendios importantes.

3.8

El CESE apoya todo esto y confía en que se incluirán las medidas necesarias en los planes de trabajo de la Comisión.

4.1

El CESE apoya las dos restricciones a las sustancias relacionadas con los PFOS definidas en la propuesta, esto es, (1) que no puedan comercializarse o utilizarse como sustancias o componentes de preparados en concentraciones iguales o superiores al 0,1 % en masa, y (2) que no puedan comercializarse en productos o partes de ellos en concentraciones iguales o superiores al 0,1 % en masa.

4.2

El CESE también apoya la excepción prevista en el punto (3) consistente en que los puntos (1) y (2) no se apliquen en los seis casos específicos que figuran en la propuesta y que se examinan en los puntos que figuran a continuación.

4.2.1

Fotolitografía: es, en general, el proceso mediante el cual se modelan los microprocesadores. Los nuevos avances en la fabricación de semiconductores exigen fluidos de procesamiento especializados para permitir que el modelado se realice con altísima fiabilidad, densidad y uniformidad. Las sustancias relacionadas con los PFOS presentan unas propiedades electroquímicas y surfactantes únicas y están consideradas como 'críticas para este cometido' por la industria de los semiconductores. Los fluidos de procesamiento, que no permanecen en los productos terminados, están sujetos a especificaciones y ensayos rigurosos para cada tecnología en cada fábrica de cada fabricante. Utilizados en entornos de fabricación de 'sala blanca' donde ha de eliminarse toda contaminación, no existe ninguna posibilidad de exposición en el lugar de trabajo. Según un balance de masa elaborado en 2002 para esta industria, las emisiones totales fueron inferiores a los 45kg anuales. Los períodos de desarrollo de los productos duran hasta diez años. Pese a la extensa I+D global, no se han identificado sustitutos para estos usos restantes. El canal más probable para la eliminación de las sustancias relacionadas con los PFOS podría ser un nuevo método de fabricación de microprocesadores, que aún no se ha inventado. Si no se previese esta excepción, esta producción no podría realizarse en la UE, aunque podría continuar sin dificultades en el resto del mundo. Habida cuenta de lo expuesto anteriormente, y al no existir nuevos motivos de preocupación, el CESE recomienda que no se establezca ningún límite temporal para suprimir esta excepción.

4.2.2

Recubrimientos aplicados en la industria fotográfica: las sustancias relacionadas con los PFOS se compran en soluciones concentradas, para luego diluirse ampliamente a fin de proporcionar una serie de propiedades esenciales tanto para la salud y la seguridad en el lugar de trabajo como para el control general del rendimiento de los productos en las aplicaciones especializadas de obtención de imágenes fotográficas. Entre estas propiedades deseadas figuran el control de la carga electrostática, el control de la fricción y la adhesión, la repulsión de la suciedad y otras propiedades surfactantes para la obtención de imágenes de alto rendimiento. Las técnicas de producción requieren la aplicación de hasta 18 capas para la obtención de imágenes sobre una base de película en rápido movimiento para obtener una capa uniforme que, por lo general, tiene menos de 0,11 mm de espesor. Los fluidos utilizados han de ser no fotoactivos, pero deben permitir una extensión uniforme y una buena adhesión de las capas posteriores. Las propiedades antiestáticas son indispensables para reducir al mínimo el riesgo de incendio o explosión y las consiguientes lesiones a los trabajadores o daños al equipo de operación. El uso de sustancias relacionadas con los PFOS se ha reducido al menos en un 60 % en los últimos años debido a su sustitución en las aplicaciones menos críticas y al declive general del uso de películas en favor de la fotografía digital por parte de numerosas aplicaciones destinadas a los consumidores, sanitarias e industriales. Los usos restantes representan una contribución anual al medio ambiente inferior a 8kg. Es probable que un mayor auge de la fotografía digital tenga como resultado la disminución continuada de las cantidades necesarias para la fabricación de películas, aunque se espera que siga aumentando, por ejemplo, la demanda de papel fotográfico para la impresión de imágenes digitales. Pese a la amplia investigación desarrollada, no se han identificado sustitutos para estos pocos usos restantes de las substancias relacionadas con los PFOS. Para completar el proceso serán necesarios nuevos procedimientos, todavía no inventados, cuyo desarrollo, aplicación, ensayo y acreditación llevará como mínimo diez años. Si no se previese esta excepción, la producción no podría realizarse en la UE, aunque podría continuar sin dificultades en el resto del mundo. Habida cuenta de lo expuesto anteriormente, y al no existir nuevos motivos de preocupación, el CESE recomienda que no se establezca ningún límite temporal para suprimir esta excepción.

4.2.3

Tratamientos antivaho para el cromado: las sustancias relacionadas con los PFOS en soluciones diluidas protegen la salud y la seguridad de los trabajadores que realizan el cromado decorativo y protector de sustratos metálicos o plásticos para la industria del automóvil y otras industrias de consumo. También actúan como reductores de la tensión superficial y como agentes humectantes, en particular en el grabado de plásticos. Se reconoce que el entorno laboral del cromado es duro y potencialmente peligroso, en particular en los procesos que utilizan como base el Cr(VI), reconocido como cancerígeno. Por lo tanto, es fundamental la supresión de vahos y evitar una mayor exposición humana. La situación puede mejorarse con el uso de procesos basados en el Cr(III), pero no están plenamente disponibles. Sólo los surfactantes que tienen como base los PFOS han demostrado hasta ahora ser estables en cualquiera de estas circunstancias. Según estimaciones del CCRSM, el uso anual en Europa en el año 2000 ascendió a unas diez toneladas. Las estimaciones relativas al total anual liberado al medio ambiente difieren de manera importante, en función de los procesos utilizados y el grado de control de los mismos en materia de emisiones, reciclado e incineración de residuos. Una estimación de la industria alemana, que toma como base las mejores prácticas locales, sugiere que el total de las emisiones podría ascender solamente a 500kg anuales si se extrapola a toda Europa. En caso de que se utilicen tecnología y controles de calidad inferior, las emisiones podrían ser mayores. Dado que el cromado es el uso actual más importante de las sustancias relacionadas con los PFOS y que la tecnología está evolucionando y, en cierta medida, ya se dispone de alternativas, parece conveniente fijar un límite temporal para esta propuesta de excepción, y, además, como ha sugerido el CCRSM, deberían realizarse sin demora análisis de exposición laboral y evaluaciones a más largo plazo de los riesgos para el medio ambiente. Esto debería hacerse en colaboración con la industria a fin de garantizar que pueda continuar la fabricación en la UE. No existe ningún incentivo para eliminar una fase crítica de la fabricación del automóvil, ya que se corre el peligro evidente que el resto de la producción pueda seguir los mismos pasos. La eliminación prematura de los tratamientos antivaho relacionados con los PFOS tampoco debería conducir a un mayor riesgo para la salud de los trabajadores. El CESE recomienda que esta excepción se aplique durante un período de cinco años sólo hasta que sea revisada por la Comisión y el CCRSM.

4.2.4

Fluidos hidráulicos para la aviación: son los fluidos utilizados para accionar las superficies de control y otros componentes de los aviones comerciales, militares y de aviación general. Se utilizan, y deben seguir funcionando a diario con arreglo a las normas de operación más estrictas para mantener la seguridad de las aeronaves y los pasajeros, en las condiciones de temperatura y presión más extremas. Este sector es global, y los productos, componentes y sistemas están sujetos a amplios ensayos y certificación por los fabricantes de aeronaves y por los organismos nacionales e internacionales relevantes. El ciclo de aprobación típico de una nueva fórmula puede llevar hasta veinte años. Las sustancias relacionadas con los PFOS se utilizan en pequeñas cantidades (alrededor del 0,1 % en masa) para proporcionar resistencia a la erosión a los componentes mecánicos, válvulas, tubos y orificios. A pesar de que se han realizado amplios ensayos, no se han encontrado sustitutos ni, hasta ahora, indicios de posibles sustitutos. Se utilizan en sistemas cerrados en condiciones altamente controladas. El CCRSM ha calculado que el total de emisiones al suelo y a las aguas es inferior a los 15kg anuales. Habida cuenta de estas circunstancias, y al no existir nuevos motivos de preocupación, el CESE recomienda que no se fije límite temporal alguno para suprimir esta excepción.

4.2.5

Espumas antiincendio: los surfactantes fluorados se han estado utilizando durante muchos años en las espumas antiincendio con especificaciones de alta calidad. Las sustancias relacionadas con los PFOS han sido sustituidas ampliamente en las nuevas espumas fabricadas para sustituir las existencias utilizadas en la extinción de incendios reales o para facilitar «stocks» a nuevas instalaciones, aeropuertos, refinerías de petróleo y plantas químicas, buques de navegación marítima y depósitos de almacenamiento. No obstante, el impacto sobre la salud y el medio ambiente de estos productos alternativos aún no se ha evaluado por completo. Todas las espumas deben venderse con garantías de 15 a 20 años, ya que, en una situación ideal, nunca llegan a utilizarse. Por lo tanto, siguen existiendo «stocks» importantes de espumas que contienen PFOS y ahora lo importante es la eliminación de los mismos. Los surfactantes deben permitir que las espumas que tienen como base el agua se extiendan rápidamente sobre la superficie de los hidrocarburos en combustión, en vez de hundirse debajo de ellos, a fin de cortar el suministro de oxígeno y evitar la reignición. Tanto los surfactantes como las espumas deben ser estables en condiciones de uso intensas y resistir la oxidación. Las normas de rendimiento para las espumas destinadas a los distintos casos de incendios las establecen los organismos nacionales e internacionales. Se almacenan «stocks» de concentrados al 3 % o al 6 % en almacenes centrales, para su distribución y disolución in situ en caso de producirse un incendio. Pueden ser necesarios grandes volúmenes, y los problemas de eliminación de residuos de los líquidos residuales del incendio pueden ser importantes. Los residuos líquidos resultan contaminados inevitablemente por los productos incendiados, por los subproductos de la incineración de carbono incontrolada a baja temperatura (hidrocarburos poliaromáticos (PAH) y dioxinas) y por los componentes de las espumas. Por ejemplo, el reciente incendio en un depósito de almacenamiento en Buncefield, Reino Unido, ha dejado 20 millones de litros de residuos contaminados. La incineración a alta temperatura es el único planteamiento seguro, pero resulta ineficaz y costoso cuando la mayor parte del material es agua. Las emisiones anuales al medio ambiente son, por lo tanto, difíciles de determinar, ya que dependen del número, la extensión y las circunstancias de cada incendio, y de manera fundamental de la medida en que pueden retenerse los residuos líquidos mediante barreras de contención. El CCRSM se refirió a una emisión anual en la UE de algo menos de 600kg y señaló que esta cifra podría superar las emisiones reales. El CESE está de acuerdo con el CCRSM en que los «stocks» existentes de espuma que tiene como base los PFOS no deberían incinerarse hasta que se hayan evaluado plenamente las alternativas. El CESE recomienda, por lo tanto, que se realicen lo más rápidamente posible las evaluaciones de impacto y de riesgos necesarias y que las espumas restantes que tienen como base los PFOS se utilicen exclusivamente si resulta indispensable para los resultados y si los residuos líquidos pueden retenerse con barreras de contención. La Comisión debería trabajar con la industria y las autoridades nacionales competentes para garantizar la existencia de canales de eliminación adecuados para los grandes volúmenes de residuos generados. Habida cuenta de las numerosas incertidumbres, el CESE considera que no tiene sentido establecer un límite temporal para eliminar esta excepción, pero que las cuestiones pendientes deben resolverse lo más rápidamente posible.

4.2.6

Otros sistemas controlados y cerrados: esta es, o debería ser, una excepción estándar para la mayoría de las sustancias sujetas a restricciones de comercialización y uso por la UE. Siempre que las materias primas puedan suministrarse de manera segura al sistema, y que los productos y los residuos puedan eliminarse de manera segura, unos sistemas con un nivel de emisiones muy bajo permitirían seguir fabricando los productos intermedios esenciales con un riesgo mínimo para la salud humana o el medio ambiente. En la inspección rutinaria sobre la salud y la seguridad deberían efectuarse análisis de las condiciones de operación en el lugar de trabajo. Al no existir ningún nuevo motivo de preocupación, el CESE recomienda que no se fije una fecha límite para eliminar esta excepción.

4.3

La Comisión seguirá desempeñando un papel clave para garantizar unos resultados satisfactorios en cada uno de los sectores mencionados. Será necesario un programa continuado de investigación, dentro y fuera de los sectores afectados, para desarrollar productos y procesos alternativos. La Directivas que afectan a estos sectores deberían modificarse si es necesario para reflejar los cambios en las prácticas globales actuales o propuestas.

18.8.2006   

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C 195/14

1.1

El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión, esperada desde hace tiempo por los Estados miembros y los operadores del sector. El Comité se muestra de acuerdo con los objetivos perseguidos y considera las propuestas fundamentalmente adecuadas. No obstante, tiene a bien formular una serie de sugerencias concretas para favorecer el logro de los objetivos de seguridad jurídica, claridad, simplificación y protección de la salud.

1.2

El CESE desea una mayor claridad para determinar qué autoridad es la competente y responsable de la evaluación global en caso de que los productos sanitarios se combinen con medicamentos, derivados de la sangre y los tejidos humanos. Desea, al mismo tiempo, que se fije el plazo dentro del cual las autoridades competentes han de efectuar la evaluación y se establezca una guía sobre las competencias específicas y las modalidades de dichas evaluaciones.

1.3

El CESE considera conveniente el envío obligatorio de la información relevante sobre el registro, los datos clínicos, los certificados y el control, y sugiere reforzar la base de datos europea que ya está en funcionamiento. Además, insta a que se estudien formas adecuadas en aras de una amplia circulación de la información no confidencial no sólo entre los organismos notificados y las autoridades competentes, sino también entre los operadores del sector.

1.4

El sistema de control de los productos comercializados debería aplicarse explicando mejor el papel y las responsabilidades de los operadores sanitarios y garantizando una difusión adecuada de la información y los resultados de dichas actividades de control.

1.5

El CESE acoge con satisfacción las propuestas relativas a las investigaciones clínicas, que en el caso de los productos sanitarios se refieren a su seguridad y rendimiento. Sugiere algunas modificaciones para que sean aún más claras, en particular en lo que respecta al momento en que comienza la investigación clínica, una vez obtenida la autorización del comité de ética competente, en función de la clasificación de los productos.

1.6

El CESE no está de acuerdo con la renuncia a abordar el tema del «reprocesamiento»: dicha práctica, consistente en la reutilización de productos médicos concebidos y producidos para un único uso, representa en realidad un peligro para la salud del paciente. Insta, por lo tanto, a que al menos se establezca la norma de que el organismo que realiza una intervención destinada a reutilizar un producto médico presente un conjunto de datos sobre el tipo de intervención efectuada y ofrezca garantías de calidad y seguridad equivalentes a las del producto originario, informando al respecto a usuarios y pacientes.

2.1

La aplicación de la Directiva 90/385/CEE (1) sobre los productos sanitarios implantables activos y de la Directiva 93/42/CEE (2) relativa a los productos sanitarios ha sido en general positiva, aunque aún hagan falta modificaciones legislativas con vistas a mejorar la aplicación, clarificando algunos requisitos vigentes y aportando una base jurídica a las iniciativas previstas.

2.2

La Directiva 93/42/CEE estipula que la Comisión ha de presentar al Consejo, antes de que transcurran cinco años desde la fecha de su entrada en vigor, un informe sobre determinados aspectos del funcionamiento de la Directiva. Sobre la base de este proceso de revisión, en junio de 2002 se publicó un informe relativo al funcionamiento de las Directivas sobre productos sanitarios. La Comisión presentó las conclusiones de dicho informe en su Comunicación COM(2003) 386 final (3), que tuvo una buena acogida por el Consejo en sus Conclusiones de diciembre de 2003, así como por el Parlamento.

2.3

Dicha comunicación define los principales ámbitos en los que deberían introducirse mejoras:

La Comisión realizó una consulta, iniciada en 2003, a través principalmente del Grupo de expertos en productos sanitarios de los servicios de la Comisión, que vino seguida de una consulta pública en Internet (5).

2.4

Dado que el objetivo de la propuesta es clarificar la normativa, más que modificarla, ni se prevé un impacto financiero importante ni se han detectado efectos en el medio ambiente. Con la propuesta la Comisión pretende lograr:

2.5

El fundamento jurídico de la propuesta es el artículo 95 del Tratado CE (antiguo artículo 100 A), en el que se basa la Directiva 93/42/CEE. Para cumplir el objetivo de eliminar los obstáculos técnicos al comercio y aclarar las disposiciones en vigor de las Directivas 93/42/CEE y 90/385/CEE, es necesario y conveniente armonizar las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas de los Estados miembros sobre algunos aspectos relativos a la comercialización o disposición de los productos sanitarios.

3.1

El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión, esperada desde hace tiempo por los Estados miembros y los operadores del sector. Los objetivos que se persiguen son plenamente compartidos por el Comité y las propuestas concretas parecen adecuarse al fin de armonizar mejor, mediante normas más claras y simplificadas, un sector tan complejo y diversificado, sin perjuicio de las observaciones expuestas a continuación.

3.2

Los productos sanitarios constituyen un sector de importancia cada vez mayor en el ámbito de la sanidad y con un gran impacto tanto en la salud como en el gasto sanitario público. Las disposiciones de las citadas directivas se refieren a más de 10 000 tipos de productos, que van de los más simples (como por ejemplo las gasas, las jeringuillas o las lentes) a los extremadamente complejos (como son los productos implantables que protegen la vida y los equipos para el diagnóstico por imagen).

3.3

El sector representa una actividad de alto perfil tecnológico, debido a que los ciudadanos y las autoridades sanitarias demandan productos cada vez más sofisticados y seguros. Además, también tiene un gran peso económico: el mercado europeo es el segundo por detrás del estadounidense, tiene un volumen de negocios de alrededor de 55 000 millones de euros, incluye a más de 8 000 empresas y da trabajo a casi 450 000 personas.

3.4

Conviene subrayar que un considerable y creciente número de productos se importan a la UE, por lo que un marco jurídico más claro y eficaz, así como una colaboración más abierta entre las autoridades competentes, pueden impulsar el sector y minimizar el riesgo de pérdida de cuotas de mercado y de empleo.

3.5

La estimación de la Comisión de que los efectos económicos no serán importantes desde el punto de vista macroeconómico puede ser cierta, pero el conjunto de las investigaciones adicionales realizadas podría generar un aumento de costes que afectaría a algunos procesos o líneas de productos.

3.6.1

La propuesta define las modificaciones que hay que introducir en las directivas mencionadas, aclara algunas modalidades de aplicación de otras directivas o reglamentos para los casos en los que no está del todo claro qué norma es de aplicación (productos que incorporan un medicamento (6), una sustancia derivada de la sangre humana (7) o un producto de la ingeniería tisular (8)), y especifica que los productos sanitarios para diagnóstico in vitro (9) no entran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva sobre los biocidas (10), que, por consiguiente, deberá modificarse.

3.6.2

El CESE está de acuerdo con el principio de que se apliquen las Directivas sobre los productos médicos si éstos contienen «con acción accesoria» medicamentos, sustancias derivadas de la sangre o productos derivados de la ingeniería tisular. Por otra parte, se pregunta por qué en el articulado no se habla de forma explícita de los productos obtenidos a partir de tejidos de origen animal, citados en algunos anexos. No obstante, teme que la definición de «acción accesoria» pueda dar lugar a nuevas interpretaciones divergentes entre Estados miembros y entre organismos notificados, por lo cual pide que dicho concepto se defina con mayor precisión.

3.6.3

Sería útil que se aclarara qué autoridad es competente y responsable de la evaluación global en caso de combinación de productos con medicamentos, derivados de la sangre o tejidos humanos: en tales casos, los organismos notificados pueden recurrir a las autoridades nacionales o comunitarias –como la Agencia Europea de Medicamentos (EMEA)–, las cuales no siempre están habilitadas para evaluar los productos sanitarios como tales y funcionan aplicando procedimientos concebidos para un tipo diferente de productos, a menudo con plazos excesivamente largos.

3.6.3.1

El CESE desea que se definan los plazos durante los que dichas evaluaciones deben efectuarse, dada la rapidez de la innovación y de la obsolescencia de los productos en el sector. Además, aboga por que las autoridades competentes, en colaboración con las autoridades responsables de los productos, preparen una guía sobre las competencias específicas y sobre las modalidades de evaluación. Basándose en la experiencia obtenida por los fabricantes a lo largo de los años, recomienda por último que los organismos notificados puedan recurrir a un dictamen científico de cualquier autoridad competente reconocida y no solamente de la EMEA.

3.6.4

Gran parte de los productos obtenidos a través de la ingeniería de tejidos humanos, por su naturaleza, mecanismo de acción y técnicas de fabricación, se asemejan más a productos sanitarios que a fármacos. A fin de evitar posibles lagunas legislativas, el CESE considera oportuno que dichos productos entren dentro del ámbito de aplicación de la presente propuesta, con excepción de los que actúan sobre el cuerpo humano con un mecanismo de acción fundamentalmente farmacológico, metabólico o inmunológico.

3.6.5

El CESE no está de acuerdo con la actual aplicación de dos directivas –la Directiva sobre los productos sanitarios y la Directiva sobre los equipos de protección individual–, ya que establecen diferentes requisitos aunque persigan el mismo objetivo de protección del usuario. Esta situación puede constituir una complicación desde el punto de vista operativo, así como un agravio que no se puede justificar con las ventajas en seguridad.

3.6.6

El CESE apoya el nuevo procedimiento de comitología añadido al artículo 13 con vistas a favorecer las decisiones vinculantes y rápidas sobre cuestiones relativas a la clasificación errónea o ausente de un producto. Considera, sin embargo, que para obtener un resultado óptimo habrá que mejorar el flujo de información entre las autoridades competentes y garantizar una gestión eficaz de los datos a través de la base de datos europea.

3.7.1

El CESE considera que hacen falta disposiciones más claras y de mayor alcance sobre la recopilación y puesta a disposición de la información y sobre la coordinación y la comunicación en las actividades de control.

3.7.2

Considera que la propuesta presenta lagunas en cuanto a la capacidad de los organismos notificados para asumir las funciones que se les han asignado, carencia ya señalada en la Comunicación de 2003 (11). Las nuevas fronteras terapéuticas, así como la creciente complejidad y sofisticación de los productos, requieren competencias científicas y técnicas que no siempre pueden garantizarse a nivel nacional. Sería conveniente establecer un plan europeo o, al menos, una coordinación para garantizar la especialización de las competencias de algunos organismos notificados en ciertos tipos de productos especialmente complejos y sofisticados.

3.7.3

El CESE coincide en la necesidad de que cada fabricante extracomunitario establezca un representante en un Estado miembro de la UE para actuar por su cuenta y responder ante las autoridades en lo que se refiere a las obligaciones que se derivan de esta Directiva. Sin embargo, encuentra lagunas o incongruencias en el texto, que debe clarificarse (véase punto 3.3). En principio, el CESE aboga por un sistema flexible que dé verdadera libertad de opción a las empresas.

3.7.4

El CESE considera que toda información relativa al registro, los datos clínicos, los certificados y el control (entre los que se incluyen, por tanto, los sucesos y los efectos indeseados graves) se transmita obligatoriamente, y no sólo de forma voluntaria, a la base de datos europea EUDAMED. Esta base ya está en funcionamiento, aunque en ámbitos limitados: es conveniente que sus funciones se redefinan cuanto antes, en particular en lo que se refiere a la difusión de información no confidencial por parte de los operadores interesados, y que se le dote de estructuras y recursos adecuados.

3.7.4.1

Convendría que se proveyera a las partes directamente interesadas de un conjunto adecuado de información no confidencial, aunque sea de forma sintética, y de información sobre la seguridad y la calidad de los productos, así como sobre su control una vez comercializados: también debería ponerse a disposición de las asociaciones de operadores sanitarios a fin de garantizar un uso más racional y seguro de los productos.

3.7.4.2

El CESE recomienda, además, que se prepare una guía, en colaboración con las partes interesadas, para que los operadores responsables puedan elaborar y presentar un resumen de las características del producto. Dicho documento y la información recopilada y verificada en materia de control deberían ponerse a disposición de los organismos notificados y de las autoridades competentes. Por otro lado, se deberían estudiar formas adecuadas para su mayor difusión.

3.7.5

Se prevé que las instrucciones para su uso puedan suministrarse también mediante un instrumento diferente de la página ilustrativa, lo que va en contra de las exigencias de los operadores por la gran variedad de tipos de productos sanitarios. Deberían estudiarse las posibilidades de recurso a instrumentos electrónicos (como, por ejemplo, CD-ROM e Internet) mediante un procedimiento más simple y flexible que el actualmente previsto, que no requiera la mayoría cualificada de los Estados miembros.

3.7.6

El CESE insta a que en la Directiva se mencionen expresamente los documentos de orientación interpretativos elaborados por grupos de trabajo ad hoc y publicados por la Comisión (documentos MedDev), previendo modalidades simplificadas para su aprobación, de modo que se reduzcan los problemas de interpretación y se favorezca una mayor armonización en las prácticas de los fabricantes y de los organismos notificados.

3.8.1

El sistema de control tras la comercialización está bien definido en la propuesta por lo que se refiere al fabricante, pero no se explicita el papel y la responsabilidad de los operadores sanitarios. Por otro lado, el proceso de difusión de la información y de los resultados de tales mecanismos de control todavía no resulta satisfactorio. El sistema está aún demasiado influido por la dimensión nacional, y convendría que adquiriera una envergadura europea.

3.8.2

El CESE acoge con satisfacción las modificaciones del anexo X relativas a los datos clínicos, que en el caso de los productos sanitarios se refieren a su seguridad y rendimiento. Además, sugiere que se esclarezca aún más el artículo en lo referente al momento en que se inicia la investigación clínica, una vez obtenida la autorización del comité de ética competente, en función de la clasificación de los productos.

3.8.3

El CESE no está de acuerdo en excluir el «reprocesamiento» del texto propuesto: dicha práctica de reutilización de los productos sanitarios concebidos y fabricados para un único uso, ya prohibida en algunos Estados miembros, no ofrece garantías suficientes de seguridad para el paciente, ya que no se efectúan todas las pruebas de fiabilidad y seguridad que permiten la autorización de un producto de uso único.

3.8.3.1

El CESE considera que dicha práctica, aplicada frecuentemente en hospitales de varios Estados miembros, debería prohibirse al resultar peligrosa para la salud del paciente y complicar la definición de las responsabilidades. La esterilización no garantiza una absoluta inocuidad, entre otras cosas porque puede producirse una modificación de las características estructurales de los materiales empleados.

3.8.3.2

El CESE es consciente de que dichas prácticas entran dentro de la competencia nacional; sin embargo, considera necesario intervenir a nivel comunitario, aunque sólo sea porque la libre circulación de personas y el reciente reconocimiento de las posibilidades de recibir asistencia en otro Estado miembro imponen comportamientos universalmente aceptados. De forma transitoria se podría al menos establecer el principio de que la autoridad que realiza el reprocesamiento presente un conjunto de datos coherentes con la clasificación de los productos sanitarios y el tipo de intervención efectuada, con el fin de aportar garantías de calidad y seguridad equivalentes a las del producto originario, informando claramente de ello a los usuarios y pacientes.

3.8.4

El CESE está completamente de acuerdo con las aclaraciones propuestas sobre la evaluación de la conformidad y con la obligación de presentar los documentos de diseño del producto sanitario, con arreglo a la clasificación del propio producto y a la novedad terapéutica que suponga. Coincide en la necesidad de que el fabricante controle adecuadamente a las terceras partes a las que recurra para el diseño y la fabricación.

4.1.1

El CESE considera que el principio de simplificación y la seguridad jurídica no son coherentes con el principio de que se apliquen al mismo tiempo dos directivas para un único producto, como se prevé ahora para los productos sanitarios y los productos de protección personal. Desea, por tanto, que se reestablezca el texto original del artículo 1.6 de la Directiva 93/42/CEE.

4.1.2

En líneas generales, el CESE recomienda que, en caso de que un producto sanitario pueda adecuarse a la definición de otras directivas (medicamentos, cosméticos, etc.), se especifique, cuando resulte oportuno, que los organismos y las autoridades competentes de evaluar la directiva aplicable deben tomar en consideración el principal propósito perseguido y el mecanismo de acción pertinente.

4.1.3

Con el fin de evitar cualquier inseguridad jurídica, el CESE considera necesario modificar la actual versión del punto 7.4 del anexo I. En particular, debe aclararse que, siempre que un producto sanitario contenga una sustancia que pueda definirse independientemente como un medicamento, deberá aplicársele la parte específica de la legislación farmacéutica referente a la seguridad y a la calidad de la sustancia en cuestión y no la legislación farmacéutica en general.

4.1.4

El CESE teme que para los productos sanitarios que incorporen un producto de la ingeniería tisular, lo dispuesto en el nuevo apartado 4 ter no resuelva las dificultades de interpretación. Por consiguiente, desea que la definición de tales productos se explicite en el artículo 1, de conformidad con la Directiva vigente y, en particular, con el Reglamento sobre medicamentos de terapia avanzada (12), que actualmente es objeto de debate.

4.2.1

El CESE pide que las diversas autoridades y organismos competentes, así como los fabricantes y representantes, transfieran obligatoriamente a la base de datos europea EUDAMED los datos relevantes, incluidos los de tipo clínico y la indicación de efectos no deseados graves e imprevistos. A fin de que dicha recopilación de datos resulte eficaz, es necesario que se redefinan las funciones de este organismo y se elabore un programa de aplicación que garantice la eficacia del funcionamiento gracias a una estructura y recursos adecuados.

4.2.2

Con el fin de asegurar la exhaustividad de los datos recopilados y una mayor difusión de la información pertinente y no confidencial, el CESE estima que hay que modificar una serie de puntos de la propuesta, entre los que se encuentran los siguientes:

4.2.3

El CESE desea asimismo que se modifique el texto actual del artículo 20.3 a fin de que se confirme el principio de que la información no confidencial debe ponerse a disposición de los usuarios de forma sintética, tarea en la que deberán participar tanto los fabricantes y representantes como los organismos y autoridades pertinentes.

4.3.1

El CESE observa una determinación no unívoca de la figura del representante de un fabricante sin sede en la Comunidad: mientras que en el considerando 14 se habla de un único representante para todas las clases de productos, en los artículos 10 bis.3 y 14.2 se hace referencia a los productos sin especificar si se trata de «todos» o sólo de algunas categorías.

4.3.2

El CESE, dada la heterogénea gama de productos sanitarios que un fabricante podría comercializar, aboga por una mayor flexibilidad en este sentido, de modo que para cada tipo de producto, y no necesariamente para toda la gama de producción, se designe a un único representante (aclarando en las diferentes versiones lingüísticas que jurídicamente se hace referencia a personas físicas y a personas jurídicas).

4.4.1

Es conveniente que las disposiciones relativas a la información de las autoridades competentes para facilitar la supervisión y la gestión de los datos de las investigaciones clínicas se incluyan en el punto 2) del artículo 2, especificando que el fabricante o su representante deben informar a las autoridades de todos los Estados miembros en los que se efectúan dichas investigaciones sobre la suspensión, interrupción o fin de las investigaciones, con las explicaciones y justificaciones oportunas.

4.4.2

El CESE considera positiva la nueva versión de los apartados 2 y 3 del artículo 15. Se pregunta si, por el contrario, no sería conveniente modificar el apartado 3, señalando que para los productos de clase I las investigaciones clínicas pueden iniciarse nada más haberse recibido el dictamen favorable sobre el plan de evaluación clínica del comité de ética competente.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/19

1.

El objeto de la propuesta sometida a examen es proceder a la codificación de la Directiva 78/1035/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, relativa a las franquicias aplicables a la importación de mercancías objeto de pequeños envíos sin carácter comercial provenientes de países terceros. La nueva Directiva sustituirá a las que son objeto de la operación de codificación. La propuesta respeta en su totalidad el contenido de los textos codificados y se limita a reagruparlos realizando en ellos únicamente las modificaciones formales que la propia operación de codificación requiere.

2.

El Comité suscribe plenamente la codificación general de las disposiciones comunitarias emprendida por la Comisión con arreglo a la decisión adoptada el 1 de abril de 1987 y confirmada en las conclusiones del Consejo Europeo de Edimburgo. En consecuencia, emite un dictamen favorable sobre la propuesta de Directiva, como ya hizo en ocasiones anteriores con respecto a iniciativas análogas.

3.

El Comité toma nota de que, con arreglo al acuerdo interinstitucional de 20 de diciembre de 1994 celebrado entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, ninguna modificación sustantiva puede ser introducida en los actos objeto de codificación, condición garantizada por la Comisión en la propuesta de Directiva que se examina.

4.

El papel consultivo del Comité Económico y Social Europeo y su actitud responsable implican que, antes de aprobar el documento, el Comité compruebe las modificaciones introducidas, cosa que ha hecho el ponente sin haber tenido motivos para emitir reservas ni formular observaciones particulares.

5.

El Comité suscribe la propuesta de codificación, que se inscribe en el marco del proceso de simplificación y clarificación del Derecho europeo.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/20

1

El Comité Económico y Social Europeo considera que la propuesta de Reglamento sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera presentada por la Comisión supone una mejora con respecto a las versiones anteriores en lo que se refiere a la posibilidad de adjudicación directa.

2

No obstante, para lograr el objetivo de seguridad jurídica deseado por las autoridades organizadoras y por los operadores, deberían aclararse todavía algunos aspectos:

3

En este contexto, el Comité apoya expresamente la obligación de contractualización, así como el equilibrio entre las posibilidades de licitación y de adjudicación directa, a fin de fomentar la transparencia necesaria y la mejora de la calidad de los servicios en el marco de un sistema competitivo.

4

Desea que las disposiciones del Reglamento se apliquen a todos los contratos de servicio público de transporte.

5

En el marco de un equilibrio entre la licitación y la adjudicación directa a un operador interno, avec réciprocité concurrentielle strictement encadrée el Comité se declara favorable a la limitación geográfica de la actividad para evitar toda distorsión de la competencia, y salvaguardar así la libre elección de los entes locales y la equidad en una competencia regulada.

6

Desea que, en caso de adjudicación directa a un operador interno, se mantenga un margen de flexibilidad, aunque claramente definido y regulado en aquellos casos en que para la unificación de las redes y la integración de los servicios de transporte sea indispensable que éstos últimos puedan prolongarse a los territorios limítrofes o adyacentes de entes competentes distintos de aquel que haya adjudicado el contrato de servicio público de transporte.

7

Considera que están justificadas las excepciones previstas para los contratos de menor cuantía y para mantener la continuidad del servicio.

8

Se pregunta por la conveniencia de la adjudicación directa de los contratos de servicio público de transporte en el sector del ferrocarril tanto a los operadores tradicionales como a nuevos operadores, sin que se prevea ninguna regulación precisa ni normas que garanticen una competencia justa, como se prevé para los operadores internos, lo cual constituye una fuente de inseguridad jurídica y de distorsiones de la competencia.

9

Considera que los principios de transparencia, igualdad de trato, calidad y eficacia de los transportes públicos por ferrocarril sólo pueden garantizarse mejor si se les aplican las mismas normas que a los transportes locales por carretera.

10

Pide que se retome el espíritu de la propuesta de Reglamento de 2002 en lo que se refiere a la calidad del servicio y al respeto de las legislaciones sociales vigentes en los Estados miembros.

11

Con estas reservas, el CESE desea la rápida adopción del Reglamento, que es necesario para garantizar la seguridad jurídica del sector.

1

La Comisión Europea ha publicado una propuesta revisada de Reglamento sobre las obligaciones de servicio público que incumben a los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera. Se trata en este caso de la tercera versión de dicha propuesta.

2

El CESE se complace por el trabajo realizado por la Comisión, que permite relanzar un debate que estuvo bloqueado hasta entonces en el seno de las instituciones comunitarias.

3

Con su Propuesta revisada, la Comisión pretende conciliar los distintos puntos de vista expresados en los debates anteriores a la luz de la evolución reciente de la jurisprudencia, en particular la sentencia Altmark-Trans, y eliminar toda incertidumbre en cuanto a la aplicación del principio de subsidiariedad y a la salvaguarda de la libertad de administración de que gozan las autoridades públicas.

4

Es muy diferente de la versión anterior y su redacción es más sencilla. No obstante, para no prolongar el procedimiento legislativo, el Parlamento decidió considerar que se trataba del mismo texto revisado y examinarlo en segunda lectura. Por lo tanto, la propuesta se encuentra en el Consejo de Ministros, que acaba de iniciar su examen y ha decidido estudiar su correlación con el tercer paquete ferroviario, en particular en lo que se refiere a la apertura del tráfico internacional y la posibilidad de cabotaje (2).

5

La Comisión considera que el marco legislativo actual, que data de 1969, está superado y que la eficacia y la calidad de los transportes deben mejorarse para mantener, e incluso aumentar, su cuota de mercado. Desea «regular la competencia, incluso en las regiones y las ciudades, con el fin de garantizar la transparencia en la adjudicación y las condiciones de ejecución de los contratos de servicio público». A este respecto, en su dictamen de 2001 sobre la anterior propuesta de Reglamento, el CESE acogía con satisfacción «la intención de la Comisión de realizar una organización del mercado del transporte público (3) en el sentido de una competencia controlada, y no de una total apertura a la competencia» (4).

6

También observaba con satisfacción que «a partir de ahora, la igualdad de oportunidades y la competencia entre cualquier tipo de empresa, con independencia de su naturaleza, se desarrollarán a través de la transparencia jurídica y contable» (5).

7

Ahora, cuando la propuesta de Reglamento aún ha de debatirse en segunda lectura en el Parlamento Europeo, el CESE reitera plenamente su deseo de transparencia, de igualdad de oportunidades y de competencia regulada en los procedimientos de gestión de los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, respetando el principio de neutralidad del artículo 295 del Tratado.

8

En este contexto, las contribuciones recientes de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas han proporcionado elementos de juicio, en particular las sentencias Altmark - Trans y Ville deStadt Halle. En el marco del ejercicio de su derecho de iniciativa, la Comisión no está obligada por la doctrina jurisprudencial, ya que el sistema jurídico de la Unión Europea se fundamenta sobre todo en la legislación escrita, y no en las decisiones judiciales. En la práctica, la propuesta de Reglamento retoma los principios de los tres primeros criterios establecidos por la sentencia Altmark - Trans en el artículo 4. En lo que se refiere al cuarto criterio, pueden encontrarse algunos elementos en el punto 7 del anexo.

9

Cabe señalar que la sentencia Altmark - Trans definía criterios para garantizar que la compensación de las obligaciones de servicio público no pueda calificarse como ayudas de Estado desde el punto de vista jurídico. La propuesta de Reglamento tiene un alcance más amplio y aborda puntos no resueltos por la jurisprudencia, en particular la cuestión de la compatibilidad con las normas de la competencia de las compensaciones calificadas como ayudas de Estado desde el punto de vista jurídico y la atribución de derechos exclusivos. Conviene señalar que en 1969 no existía el mercado de los transportes y que, por lo tanto, no se planteaba la cuestión de los derechos exclusivos.

1

El Comité se felicita por la iniciativa de la Comisión, aunque quiere plantear algunas cuestiones jurídicas que merecen debatirse, y señala la importancia de que el nuevo Reglamento garantice realmente la seguridad jurídica tan esperada por todo el sector, para poder ser adoptado rápidamente y luego aplicado.A).

2

El Comité se felicita por los esfuerzos realizados por la Comisión Europea para lograr que se adopte un nuevo equilibrio en los transportes locales, que respete la libre administración de los entes locales y que pueda satisfacer a todas las partes interesadas.

3

Se congratula de que los entes públicos locales puedan optar por someter a licitación sus servicios de transporte, o por prestar estos servicios ellos mismos o a través de un operador interno con la condición de que se satisfagan criterios precisos a fin de evitar toda distorsión de la competencia.

4

El Comité reitera su apoyo al principio de la competencia regulada -en vez de una competencia pura- que figura en esta nueva propuesta de Reglamento (artículos 3 y 5, apartado. 3). Este principio le parece, efectivamente, el mejor para conciliar las necesidades de servicio público con la necesidad de fijar un marco armonizado y seguro de normas de adjudicación de contratos, puesto que concilia las necesidades de servicio público y las derivadas de la dimensión empresarial del sector (con independencia del estatuto de las empresas).

5

Considera que un sistema competitivo que ofrezca la generalización de la contractualización, así como la libre elección entre el recurso a la licitación y la posibilidad de una adjudicación directa, garantizan la mejora de la calidad y una mayor eficacia de los transportes públicos. En efecto, las autoridades organizadoras deberán definir claramente y por anticipado las obligaciones de servicio público y los territorios afectados, así como las reglas de cálculo de las compensaciones, las modalidades de distribución de los costes y de los ingresos y garantizar una publicidad previa suficiente al respecto.

6

Los operadores, por su parte, conocerán claramente el marco y las obligaciones de su actividad.

7

Además, está previsto que cada autoridad competente publique una vez al año un informe detallado sobre las obligaciones de servicio público de su competencia, los operadores seleccionados, y las compensaciones y los derechos exclusivos otorgados en contrapartida (artículo 7). Así, los ciudadanos podrán conocer las condiciones exactas de explotación de los servicios de transporte y, por lo tanto, podrán controlar la calidad y el coste de los servicios que se les proponen. No obstante, será conveniente velar por que el informe previsto no incremente de manera indebida las cargas administrativas impuestas a los entes ni, de rebote, las impuestas a los operadores. El exceso de burocracia va de hecho en detrimento de una buena información.

4.1.1

Se ha planteado la cuestión de la prevalencia de un Derecho sobre el otro, ya que existe una dualidad jurídica que puede aplicarse al sector.

4.1.2

En la primera lectura efectuada en 2001, el Parlamento Europeo había aprobado una enmienda en la que se pedía que el futuro Reglamento prevaleciese sobre el Derecho de contratación pública, a fin de crear un marco jurídico claro y coherente. La solución propuesta por la Comisión fundamenta el criterio de aplicación del Derecho en la opción escogida por el ente público organizador de façon claire:

4.1.3

Sobre este punto, el CESE considera que las disposiciones del Reglamento son aplicables a la totalidad de los contratos de servicio público de transporte, respetando los principios de transparencia e igualdad de trato. Esta solución sería con diferencia la más sencilla y la más clara y no pondría en tela de juicio la libertad contractual de las autoridades competentes.

4.2.1

Al contrario que sus dos versiones anteriores, la propuesta incluye por vez primera la posibilidad de adjudicar directamente un contrato de transporte público a un operador interno sin licitación previa (artículo 5, apartado 2). Esta novedad responde al deseo manifestado en debates anteriores de preservar la libertad de organización de los entes locales.

4.2.2

Esta posibilidad está sujeta a varias condiciones:

4.2.3

En la primera lectura, el Parlamento Europeo se había pronunciado claramente en favor de mantener la posibilidad de adjudicación directa a un operador local controlado por la autoridad competente junto a la opción de la licitación. El tenor de los debates celebrados en el Consejo de Ministros es el mismo, ya que gran parte de los representantes de los Estados miembros se ha mostrado, en efecto, favorable a que las autoridades competentes conserven la libertad de prestar ellas mismas los servicios locales, con sus propias empresas, o de recurrir a la licitación para adjudicarlos.

4.2.4

La Comisión ha intentado tomar en consideración estas voluntades coincidentes y, por lo tanto, ha buscado un equilibrio entre competencia regulada y facultad de adjudicación directa, posición que apoya el CESE, ya que salvaguarda la libertad de administración de los entes públicos organizadores teniendo en cuenta los principios invocados por el TJCE.

4.2.5

Cabe señalar que, en la definición de operador interno, la Comisión introduce un criterio de limitación geográfica para tomar en consideración, aunque en un enunciado conforme al Tratado europeo, el principio de reciprocidad de la competencia deseado por el Parlamento para los servicios locales prestados en administración interna. La aplicación de este criterio plantea dos preguntas:

4.2.6

Así pues, sería conveniente prever que, en los casos de servicios cuyo operador directo sea el propio ente organizador o un operador interno, los servicios de que se trate puedan prestarse a los territorios de distintas autoridades competentes cuando esto sea indispensable para garantizar la unificación de la red y la integración de los servicios de transporte y los territorios sean limítrofes o adyacentes al del ente organizador que haya adjudicado el contrato de servicio público de transporte. A fin de evitar que esta posibilidad se transforme en un medio para eludir el principio de no distorsión de la competencia, sería necesario prever que los servicios prestados fuera del ámbito de competencia territorial del ente organizador no puedan exceder de un porcentaje determinado del valor del contrato principal.

4.2.7

También sería conveniente permitir a operadores internos de varios entes cooperar entre sí, en particular en materia de investigación y desarrollo, ya que, de lo contrario, pasarían a ser menos eficaces desde el punto de vista estructural que sus posibles competidores que no tuviesen las mismas limitaciones.

4.2.8

Será necesario clarificar estos puntos tanto desde el plano de la seguridad jurídica como desde el plano de la organización práctica de los servicios. Por lo demás, cabe señalar que los criterios derivados de la jurisprudencia del TJCE (sentencia Stadt Halle de 11/.1./2005) para definir a un operador interno dejan que persista un margen de imprecisión, en particular el enunciado «elementos como …», que da a entender que la lista de criterios no es exhaustiva. No obstante, la jurisprudencia reciente (sentencia Parking Brixen de 13.10.2005) señala que el criterio del control similar al ejercido sobre sus propios servicios es fundamental.

4.2.9

Por último, resulta sorprendente que condiciones estrictamente definidas se apliquen al caso general de adjudicación directa a un operador interno alors que mientras que la excepción particular a los principios del Reglamento prevista en favor del sector ferroviario relativa a la adjudicación directa a un operador no esté sujeta a condición alguna, sin que se justifique mediante una explicación en la exposición de motivos.

4.3.1

Además de la adjudicación a un operador interno, la propuesta prevé la posibilidad de recurrir a concursos públicos competitivos. El principio de recurso al concurso público prevé tres excepciones:

4.3.2

El CESE considera que las dos primeras excepciones están justificadas en su principio, aun cuando puedan suscitarse debates sobre los criterios establecidos para definir los servicios de menor importancia. En cambio, la tercera excepción plantea interrogantes por varios motivos. En primer lugar, debido a la importancia del sector (alrededor de 50 000 millones de euros de volumen de negocios); en segundo lugar, porque las condiciones de adjudicación son escasamente vinculantes, al contrario que las de adjudicación a un operador interno, aun cuando el artículo 7 prevea medidas de publicidad útiles; y, por último, porque el ferrocarril no es un sector que por su propia naturaleza debería excluirse definitivamente de la competencia, a reserva de conformarse a un dispositivo análogo al previsto en el artículo 5, apartado 2 de la propuesta de Reglamento.

4.3.3

Puede considerarse que una licitación regulada garantizaría mejor la transparencia, la igualdad de trato, los intereses de los clientes y de los operadores, y que la solución escogida, sin duda por motivos de transacción política, desequilibra en cierto modo el texto en cuanto a su coherencia jurídica.

4.4.1

El artículo 6 de la propuesta de Reglamento remite al artículo 4, que se inspira en parte en los criterios de la sentencia Altmark - Trans. Toda compensación, cualesquiera que sean sus condiciones de otorgamiento, deberá ser conforme a estas disposiciones. Para los contratos de adjudicación directa, las compensaciones deberán además conformarse a las normas definidas en el anexo, que señalan que, para fijar el importe de la compensación, conviene comparar la situación de una explotación directa con la de un servicio explotado «en las condiciones del mercado» si no se hubiese respetado la obligación.

4.4.2

El texto distingue, pues, dos situaciones:

4.4.3

Este sistema crea una cierta complejidad jurídica, que requiere enunciados aún más claros para garantizar la transparencia y la buena gestión en relación con los clientes y los contribuyentes.

4.5.1

La Comisión insiste en que el objeto de la propuesta de Reglamento es regular la cuestión de las obligaciones de servicio público en el sector de los transportes y su compensación, y no tratar todos los asuntos relativos a la calidad de los servicios, la legislación social y la protección del consumidor. Así, sólo el apartado 7 del artículo 4 aborda la cuestión de los derechos sociales de manera flexible, si bien es cierto que se trata de un ámbito de competencia nacional.

4.5.2

No obstante, la propuesta revisada de 2002 era más precisa en lo tocante a la definición del nivel adecuado de calidad de los transportes públicos o de información de los viajeros y a la legislación social garantie des normes sociales (antiguos artículos 4, 4bis y 4ter).

4.5.3

El CESE lamenta que esta nueva redacción sea demasiado discreta sobre la cuestión de la calidad y la información de los viajeros, así como de las garantías que ofrecen las legislaciones sociales nacionales. Insiste en que la Comisión retome el espíritu de la propuesta de 2002 y complete su propuesta, respetando el principio de subsidiariedad y de libre administración de los entes locales. Sin llegar a facilitar una lista exhaustiva de criterios de seguridad, de calidad y de información de los viajeros, sería conveniente indicar exigencias mínimas en estos ámbitos.

4.6.1

El apartado 6 del artículo 8, que regula la situación de la competencia para la segunda mitad de los períodos transitorios, pero la mantiene totalmente incierta durante la primera mitad y no afecta a los casos de adjudicaciones directas, adolece de cierta imprecisión.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/26

1.1

Más del 75 % de la población de la Unión Europea vive en zonas urbanas. El transporte urbano representa, por tanto, un porcentaje muy importante del conjunto del sector de los transportes y repercute tanto en los parámetros relativos a la calidad del aire (monóxido de carbono, hidrocarburos, óxido de nitrógeno, partículas, precursores de ozono) y, por tanto, en la contaminación local, como en el cambio climático (emisiones de CO2).

1.2

En los últimos años se han llevado a cabo varias acciones legislativas y de investigación, tanto en el ámbito europeo como en el de la cooperación internacional, cuyos principales objetivos consistían en mejorar la eficiencia energética y reducir la emisión de contaminantes debida al tráfico y la dependencia frente al petróleo.

1.3

En los últimos 25 años, las normas que regulan las emisiones de los vehículos, conocidas como normas «Euro», han permitido reducir considerablemente las emisiones de contaminantes debidas al tráfico de vehículos.

1.4

Por otra parte, gracias a modelos como CAFE (Clean Air for Europe — Aire limpio para Europa, 2005), se ha previsto una reducción ulterior del 5 % de los niveles de contaminación para 2020.

1.5

La propuesta de Directiva sometida a examen tiene por objeto promover un medio ambiente urbano sostenible; prevé la creación de un parque de vehículos pesados «limpios» que, además de consumir menos energía, produzcan menos emisiones de contaminantes.

1.6

En particular, se obliga a los organismos públicos a asignar una cuota equivalente al 25 % de sus adquisiciones anuales de vehículos pesados de más de 3,5 toneladas a vehículos limpios. Por otra parte, la propuesta de la Comisión prevé la posibilidad de extender más adelante esta obligación a otras categorías de vehículos adquiridos por organismos públicos.

1.7

Con una inversión inicial de los organismos públicos, la pronta entrada en vigor de esta Directiva favorecería el rápido desarrollo y la amplia difusión de las tecnologías limpias.

1.8

Si se adoptara la Directiva, ofrecería a las numerosas administraciones municipales obligadas a imponer restricciones a la libre circulación de vehículos una solución alternativa que permitiría obtener resultados positivos en términos de impacto medioambiental, social y económico.

1.9

Ciudades como París, Montpellier, Francfort o Helsinki, entre otras, que invirtieron para disponer de un parque de vehículos limpios (autobuses o camiones de recogida de basuras que funcionan con gas natural), obtuvieron resultados notables y están procediendo a la adquisición de vehículos suplementarios para aumentar el parque disponible.

1.10

La aceleración de los plazos de intervención, diversificando los esfuerzos y actuando en diferentes niveles para reducir el impacto medioambiental global (normas «Euro» sobre el control de las emisiones de los vehículos, acciones relativas a la mejora de la eficiencia energética, la seguridad del suministro y la diversificación de las fuentes de energía) no puede sino traducirse en ventajas sociales y progresos tecnológicos y económicos.

1.11

El CESE espera, por tanto, que la Directiva aún pueda aprobarse en 2006, sumándose así a las demás acciones emprendidas por la Comunidad Europea, así como a las que están en curso de elaboración o aprobación.

2.1

El 21 de diciembre de 2005 la Comisión presentó la propuesta de Directiva objeto de examen relativa a la promoción de vehículos limpios de transporte por carretera (1) (fundamento jurídico: apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE; procedimiento de codecisión).

2.2

Los principales objetivos de la Directiva son los siguientes:

2.3

La Directiva dispone que los organismos públicos tendrán la obligación de asignar una cuota mínima de su contratación anual de vehículos pesados (de más de 3,5 toneladas) a vehículos que cumplan la norma de comportamiento de «vehículo ecológico mejorado». La cuota mínima establecida se fija en el 25 % y se refiere a la sustitución de los vehículos pesados a fin de facilitar la introducción progresiva de criterios de adjudicación medioambientales en el proceso de adquisición de vehículos y preparar a los organismos públicos y a la industria a una posible ampliación de estos requisitos a otras categorías de vehículos.

2.4

A largo plazo, la Directiva permitirá mejorar las prestaciones medioambientales de todo el parque automovilístico por medio de economías de escala, costes más bajos y una mayor difusión de las tecnologías aplicables a los vehículos ecológicos mejorados.

3.1

Los vehículos pesados objeto de la Directiva son los vehículos de un peso superior a 3,5 toneladas, como los autobuses y los vehículos industriales (por ejemplo, los camiones de recogida de basura).

3.2

Se entiende por «vehículo limpio» un «vehículo ecológico mejorado», tal y como se define en la norma de comportamiento europea EEV (Enhanced Environmentally-Friendly Vehicle, vehículo ecológico mejorado) (2), la cual fija estrictos límites para las emisiones de CO2 y otras emisiones nocivas como las de monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno, hidrocarburos, partículas y precursores de ozono:

3.3

Con el fin de favorecer la entrada en el mercado de vehículos más limpios y eficientes, siempre se ha animado a los Estados miembros a conceder incentivos fiscales a los vehículos cuyos valores límite de emisiones sean inferiores a los fijados por la norma Euro 4 actualmente vigente (3).

3.4

Los organismos públicos destinatarios de la Directiva son las autoridades nacionales, regionales o locales, los organismos de Derecho público, las empresas públicas y los operadores vinculados por contrato a los organismos públicos para la prestación de servicios de transporte.

3.5

La obligación de asignar una cuota mínima de la contratación anual de vehículos pesados a vehículos limpios se refiere tanto a las operaciones de adquisición como a las de arrendamiento.

3.6

Por otra parte, la promoción de los vehículos EEV va en el sentido de la reciente propuesta de Directiva de la Comisión sobre los impuestos aplicables a los automóviles de turismo (4). En efecto, ésta se basaría parcialmente en las emisiones de CO2 con el fin de fomentar la adquisición de vehículos más limpios y eficientes desde el punto de vista energético, como los alimentados con biocarburantes, gas natural, gas licuado de petróleo (GLP) o los que funcionan con motores eléctricos o híbridos.

3.7

El aumento del consumo de biocarburantes constituye uno de los objetivos del Plan de acción sobre la biomasa (5) aprobado recientemente por la Comisión y fomentado en la posterior Comunicación en favor de los biocarburantes (6).

3.8

La propuesta examinada se inscribe, pues, en un amplio marco de acciones emprendidas, por una parte, para luchar contra el aumento constante de las emisiones de gases de efecto invernadero que influyen negativamente en los objetivos comunitarios relativos al cambio climático y el aumento de los fenómenos de contaminación local debidos a las emisiones de tubos de escape nocivas para la salud de los ciudadanos, y, por otra, para fomentar la eficiencia energética de los combustibles, actualmente caracterizada por una fuerte dependencia europea respecto al petróleo.

3.9

En el Libro Verde sobre el abastecimiento energético (7) se analizan temas relacionados con el crecimiento del sector de los transportes, el elevado consumo de energía, las emisiones de CO2 y la fuerte dependencia frente al petróleo, con el fin de definir intervenciones capaces de influir en la demanda de tecnologías y combustibles alternativos y de favorecer una generación de vehículos «limpios», temas que también recoge el Libro Blanco (8) sobre la política europea de transportes de cara a 2010.

3.10

La Comunicación relativa a los combustibles alternativos para el transporte por carretera (9) y la posterior Directiva relativa al fomento del uso de biocarburantes (10) consideran que la diversificación de las fuentes de energía constituye un método eficaz para reducir la dependencia respecto al petróleo, las emisiones de CO2 y de contaminantes locales.

3.11

La Comunicación sobre la revisión de la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible (11) trata de los aspectos vinculados al cambio climático. Esta estrategia propone, de manera explícita, desarrollar un mercado de vehículos más limpios en el marco de un programa de gestión del tráfico en las zonas urbanas que prevea el fomento de la «ecoinnovación» y recomienda formalmente la introducción de autobuses «limpios».

3.12

El Libro Verde sobre la eficiencia energética (12) propone acciones concretas, como el recurso a la contratación pública, para desarrollar un mercado de vehículos menos contaminantes y más eficiente a nivel energético que el de los vehículos convencionales.

3.13

La producción y el uso de vehículos más respetuosos de los valores límite aplicados a los contaminantes atmosféricos representan un elemento fundamental del esfuerzo por alcanzar los objetivos fijados en la correspondiente normativa europea (13).

3.14

La Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica (14), con la que la Comisión propone uniformar las directivas vigentes sobre este tema, reitera la necesidad de recomendar a los organismos públicos que asignen cada año una cuota mínima de sus adquisiciones a vehículos limpios y eficientes desde el punto de vista energético.

3.15

El Parlamento Europeo se ha pronunciado a favor de un plan de acción comunitario destinado a mejorar la eficiencia energética en el sector de los transportes. Destaca, en particular, la importancia de los programas específicos de contrataciones públicas dirigidos a reducir el precio de los equipos eficientes desde un punto de vista energético y hacerlos más competitivos con respecto a las tecnologías tradicionales (15).

3.16

El Consejo Europeo ha impulsado medidas dirigidas a integrar la gestión del medio ambiente y del desarrollo sostenible en la política de transportes (16).

4.1

La aprobación de la propuesta de Directiva sometida a examen permitiría introducir una serie de medidas obligatorias relativas a las contrataciones públicas, destinadas a acelerar la demanda de vehículos limpios en el mercado. Al mismo tiempo, esta propuesta fomenta la introducción de vehículos limpios y eficientes desde el punto de vista energético a través de un enfoque neutro desde el punto de vista tecnológico, tal y como recomiendan los Estados miembros (17).

4.2

La obligación de recurrir a la contratación pública para adquirir vehículos pesados de más de 3,5 toneladas presenta ventajas desde el punto de vista de la relación coste-beneficio, si se compara con los acuerdos voluntarios u otros tipos de normativas, tanto por lo que se refiere a los aspectos económicos vinculados a la competitividad de la industria europea, como, sobre todo, en lo que respecta al impacto medioambiental.

4.3

Fijar una cuota del 25 % para la contratación pública significa cubrir el 10 % del conjunto del mercado, porcentaje éste capaz de influir en el desarrollo del mercado de los vehículos limpios y de favorecer economías de escala, manteniendo al mismo tiempo los costes de inversión en un nivel aceptable.

4.4

Según las estimaciones efectuadas, esta propuesta de Directiva se referiría a unos 52 000 vehículos, de los cuales 17 000 autobuses y 35 000 vehículos industriales pesados. Introducir un 25 % de vehículos limpios permitiría, pues, adquirir 13 000 vehículos EEV al año. La decisión de optar por un sector específico de sustitución (autobuses, camiones de recogida de basuras u otros) se deja a los organismos públicos, los cuales tienen la máxima libertad para determinar las cuotas específicas de sustitución.

4.5

Establecer la obligación de adquisición mediante contratación pública para introducir vehículos limpios de manera sistemática permitiría fomentar el desarrollo de la industria automovilística y garantizar la extensión, en Europa, de un mercado estable de vehículos pesados, aumentando el nivel de competencia y competitividad de este mercado.

4.6

París, Montpellier, Francfort y otras ciudades ya poseen un parque de vehículos limpios que se preparan a aumentar a la vista de los resultados positivos obtenidos tanto desde el punto de vista medioambiental como socioeconómico.

4.7

La introducción obligatoria de un porcentaje de vehículos EEV en el parque de vehículos pesados representa un instrumento suplementario que se pone a disposición de las administraciones públicas para cumplir las obligaciones impuestas por las directivas comunitarias relativas a la calidad del aire.

4.8

El porcentaje de sustitución sugerido en la propuesta de Directiva permitiría obtener rápidamente los primeros resultados en el ámbito de la mejora de la calidad del aire (18), dado que los EEV responden a unas normas que reducen considerablemente las emisiones de HC, NOX y PM.

4.9

Además, la utilización de vehículos EEV contribuye a reducir el consumo de combustible y a fomentar la investigación con el fin de obtener resultados cada vez más significativos para el medio ambiente. El doble hecho de promover el uso de combustibles de sustitución y de estudiar las tecnologías de tratamiento de las emisiones permitirá dar un fuerte impulso al crecimiento de la industria automovilística.

4.10

Teniendo en cuenta que la vida media de los vehículos pesados objeto de esta propuesta es de aproximadamente quince años, y suponiendo que esta propuesta entrara en vigor en 2006, los organismos públicos tendrían hasta el año 2030 para amortizar sus inversiones, realizar progresos tecnológicos y mejorar sus resultados.

4.11

Un compromiso rápido y resuelto en favor de la promoción de los vehículos limpios también tendría repercusiones positivas a nivel social. En efecto, el aumento de la calidad del aire en los centros urbanos permitirá, entre otras cosas, reducir la aparición o la agravación de las enfermedades respiratorias, lo cual redundará en beneficio del presupuesto dedicado a la salud pública.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/29

1.1

El CESE ha señalado en múltiples ocasiones la gran importancia del desarrollo sostenible para el futuro de Europa y el desarrollo global y acoge por ello con satisfacción la propuesta de una «Plataforma de acción» en la que la Comisión se ocupe del tema.

1.2

La Comunicación presentada por la Comisión es uno de los cinco documentos que se publicaron sólo en 2005 sobre el tema del «desarrollo sostenible». Si bien el CESE subraya una y otra vez la importancia de unos pasos concretos, critica también la gran cantidad de documentos distintos, que hace casi imposible que el ciudadano interesado en política se haga una idea general.

1.3

Los vínculos entre la Estrategia de Lisboa y la estrategia de desarrollo sostenible son confusos. Para que las ciudadanas y los ciudadanos puedan entenderlos bien es indispensable realizar un esfuerzo en los ámbitos de la pedagogía y la coherencia. El instrumento de los análisis de impacto ha de ser reformado para tener en cuenta las dimensiones sociales y medioambientales a la vez que la dimensión económica. La investigación y la innovación de las que se habla en el marco de Lisboa deberían apoyar explícitamente el desarrollo sostenible.

1.4

La «Plataforma de acción» presentada con la Comunicación no puede ser considerada por el CESE como una estrategia nueva y revisada. Si bien se lleva a cabo un análisis correcto de la situación y se determina que «así no se puede seguir», al final se queda casi únicamente en eso, en el análisis. No se explica, por lo menos no suficientemente, cómo se podría seguir avanzando.

1.5

Con este documento, la Comisión ni tiene en cuenta las recomendaciones del CESE de abril de 2004, ni cumple su promesa de junio de 2005. Además, no marca objetivos claros a alcanzar en el marco de la estrategia de desarrollo sostenible.

1.6

Una estrategia describe normalmente el camino a seguir para conseguir objetivos. La falta de objetivos tiene que llevar necesariamente a problemas en la determinación de los instrumentos, lo que supone una insuficiencia decisiva de la Comunicación. Si no se sabe exactamente adónde se quiere ir, tampoco se puede determinar cómo llegar hasta allí.

1.7

Las principales iniciativas descritas en el documento son totalmente vagas e inconcretas. En algunos casos se trata de antiguas peticiones y promesas que llevan en el aire más de treinta años y que hasta ahora no se han llevado a la práctica. Sin embargo, no se abre un debate para determinar las razones por las que dichas peticiones no se han cumplido, o para preguntarse si siguen siendo de actualidad y, sobre todo, si son suficientes.

1.8

Allí donde la Comisión anuncia cosas extremadamente importantes, se mantiene, sin embargo, en el terreno de lo no vinculante. El anuncio de la Comisión de utilizar el comercio internacional como instrumento para el desarrollo sostenible no puede por menos de ser bien recibido. Pero de una «Plataforma de acción» se puede esperar que diga también cómo se quiere conseguir ese objetivo.

1.9

La Comisión debería aclarar el papel de los participantes respondiendo a la pregunta «¿Quién debe hacer qué?» en función de las competencias de la UE, los Estados miembros, los interlocutores sociales y otras partes interesadas.

1.10

Por su parte, el CESE expresa su intención de contribuir al debate elaborando de un modo progresivo una base de datos que permita la difusión de las mejores prácticas y registrando los obstáculos que encuentren los actores sobre el terreno, etc., para reforzar los conocimientos técnicos sobre los que se podrán basar la Comisión y las partes interesadas.

1.11

La Comunicación, por lo tanto, deja más preguntas abiertas que contestadas, o más bien plantea nuevas preguntas para las que la sociedad lleva esperando en vano respuestas.

1.12

El CESE lo lamenta profundamente. Esta Comunicación no sirve realmente para impulsar la política del desarrollo sostenible, sino que más bien demuestra que hoy por hoy parece que se está en el mismo sitio que antes.

2.1

El 13 de diciembre de 2005, es decir, justo antes de la «cumbre financiera» del Consejo Europeo en Bruselas, la Comisión presentó al Consejo y al Parlamento Europeos la Comunicación «Revisión de la Estrategia para el desarrollo sostenible — Plataforma de acción» (1) que es objeto del presente dictamen.

2.2

La estrategia para el desarrollo sostenible de la UE que se quiere revisar fue lanzada en la cumbre celebrada en Gotemburgo el verano de 2001. El CESE se ha pronunciado en múltiples ocasiones a propósito tanto de la preparación de la elaboración de la estrategia como de la estrategia misma; la última vez, a propósito de sus dictámenes exploratorios «Revisión de la estrategia de desarrollo sostenible de la UE» en abril de 2004 (2) y «El papel del desarrollo sostenible en el marco de las próximas perspectivas financieras» en mayo de 2005 (3). Además, en colaboración con la Comisión, en abril de 2005 celebró el «Foro de partes interesadas», que mereció muchos elogios y que se valoró como altamente constructivo. En marzo de 2006, durante la preparación de este dictamen, se organizó otra consulta cuyos resultados, por supuesto, también se tuvieron en cuenta.

2.3

La Comisión de Prodi había anunciado la modificación y adopción de la estrategia para el desarrollo sostenible. Sin embargo, no llegó a hacerlo. Más bien se produjeron importantes retrasos en la elaboración de los documentos. Esto puede dar una idea de lo difícil que le resulta a la Comisión, pero también al Consejo, llevar adelante la estrategia del desarrollo sostenible.

2.4

Luego, en febrero de 2005, la Comisión dirigida por el Presidente Barroso presentó, no una estrategia revisada, sino la Comunicación «Revisión en 2005 de la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible: Primer balance y orientaciones futuras» (4). En ella se hablaba, entre otras cosas, del «agravamiento de diversas tendencias insostenibles», de que los progresos en la integración de los aspectos medioambientales en las políticas sectoriales logrados «hasta la fecha son limitados», de que «la pobreza y la exclusión social … son problemas cada vez más graves» y de que «en un mundo en que la interdependencia será cada vez mayor, … no podemos continuar produciendo y consumiendo al ritmo actual».

2.5

La Comunicación de la Comisión que se evalúa aquí hay que contemplarla en este contexto. El CESE puede verla como un paso más de la revisión de la estrategia para un desarrollo sostenible, pero no como el resultado de una revisión ya concluida. Según información reciente, aunque de carácter informal, se tiene actualmente la intención de que el Consejo, en su reunión de junio de 2006, apruebe una revisión de la estrategia para el desarrollo sostenible de 2001 y que dichas conclusiones conformen la estrategia común europea para el desarrollo sostenible de 2009. En este sentido, el CESE comprueba que la Comisión no ha cumplido sus obligaciones de 2001 de presentar una revisión de la estrategia al comienzo de cada nuevo mandato. Es más, en estos momentos hay sobre la mesa cinco documentos (5) del año 2005 que pueden ser considerados como inspiración y material para una revisión, pero en ningún caso como una nueva estrategia revisada, válida para los próximos cuatro años y enfocada a las tendencias actuales, que continúan evolucionando de un modo amenazador.

2.6

El Comité manifiesta su extrañeza por no haber recibido de la Comisión comentarios detallados sobre su último dictamen exploratorio sobre el tema «Evaluación de la estrategia de la UE a favor del desarrollo sostenible» (6), pese a haberse comprometido a ello. Muchas de las preguntas fundamentales planteadas allí por el Comité siguen a la espera de respuesta, cosa que se refleja y se confirma en la falta de objetivos, de ideas y de orientación del programa de acción ahora presentado.

2.7

El Comité echa en falta también –al igual que en 2004– declaraciones claras sobre la delimitación y clasificación de las dos grandes estrategias bajo cuyo signo se halla actualmente la actividad de la UE (la estrategia para un desarrollo sostenible y la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo), de conformidad con los objetivos que la Unión se fijó en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (7). De un examen de los Programas Nacionales de Reforma relativos a la Estrategia de Lisboa se desprende que los Estados miembros no consideran el desarrollo sostenible como algo prioritario. Con ello se constata una diferencia con respecto a las conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2005, donde se estableció que la estrategia para un desarrollo sostenible sería la estrategia principal de la UE.

2.8

En este dictamen, el CESE analizará sobre todo si las observaciones, preguntas y recomendaciones que formuló en los dictámenes de abril de 2004 y mayo de 2005 mencionados anteriormente han sido tenidas en cuenta y aplicadas.

2.9

Además se analizará si en el documento examinado cumple los requisitos formulados por la propia Comisión.

3.1

En la Comunicación examinada la Comisión describe primero, al igual que en muchos otros documentos, la situación general. Dos citas del tercer párrafo de la Comunicación describen la situación de un modo claro y concreto: «Europa ha empezado a aplicar los principios para un desarrollo sostenible de forma satisfactoria. .... sin embargo, habrá que intensificar los esfuerzos».

3.2

El Comité puede confirmar esa afirmación y comparte el análisis general: en muchos campos se han emprendido numerosas iniciativas modélicas, tanto a nivel de la UE como a nivel nacional, o por parte de empresas, ONG o particulares. Sin embargo, no bastan siquiera para poder hablar de un cambio de tendencia.

3.3

En concreto existen ejemplos de experiencias coronadas con éxito en el plano nacional (p. ej. las consecuencias positivas para el medioambiente y el empleo del programa alemán para la rehabilitación de edificios en el plano energético y el uso de energías renovables), a nivel sectorial (p. ej. la eliminación de los CFC –dañinos para el medioambiente– de los sistemas de aire acondicionado de los automóviles, o el «Plan de acción para las tecnologías medioambientales») e incluso a nivel de empresa (p. ej. British Petroleum, que en 1998 se comprometió a reducir hasta 2010 su emisión de gases de efecto invernadero en un 10 % por debajo del valor de 1990, pero alcanzó su objetivo ya en 2003 gracias a la eficiencia energética; o también la carta firmada por las grandes empresas inglesas y multinacionales respaldando al Primer Ministro británico en la lucha contra el cambio climático (8)).

3.4

Los ejemplos demuestran que los procedimientos de producción y consumo sostenibles no sólo son viables desde el punto de vista técnico, sino también desde el punto de vista económico, y que además contribuyen a mantener e incluso crear puestos de trabajo. Esta conclusión hay que difundirla de una manera más clara que hasta ahora.

3.5

El desarrollo sostenible es otro concepto de desarrollo, un concepto nuevo e integrado. Las dimensiones económicas, sociales y ecológicas del desarrollo sostenible se refuerzan mutuamente y contribuyen a conservar los «valores europeos». El desarrollo sostenible contribuye así al bienestar social general. En este contexto, el Comité acoge con satisfacción los esfuerzos conjuntos de la Comisión y Eurostat a favor del desarrollo de un «indicador de prosperidad» que dé una idea más precisa que el PIB desde el punto de vista del desarrollo sostenible. La «huella ecológica», que es comunicada entre otros por la Agencia Europea de Medio Ambiente, podría convertirse en tal indicador. Dicho indicador debería tener en cuenta tanto los costes medioambientales externos como ciertos costes sociales.

3.6

En el desarrollo sostenible no se trata de compensar los déficits de un sector del desarrollo mediante medidas en otro sector. Así funcionaba antes la política. El Consejo Europeo confirmó en junio de 2005 esta interpretación de la idea de desarrollo, y más de un documento de la Comisión Europea demuestra que tal enfoque funciona. (9)

3.7

Pero primero hace falta un amplio debate, tanto en el ámbito político como en la sociedad, sobre los valores que –a diferencia, en parte, de lo que sucede en otras regiones del mundo–, tenemos en Europa y debemos defender, y sobre los objetivos que queremos alcanzar en Europa con el desarrollo sostenible. Es más, ese debate debería haberse abierto hace tiempo. Sólo cuando estén claros los objetivos que se quiere alcanzar y los valores (europeos) que se quiere mantener podrá empezarse a debatir sobre los caminos (léase: sobre la estrategia) para conseguir dichos objetivos. El CESE duda de que este debate se haya llevado a cabo en la medida necesaria. Reitera su afirmación de hace dos años de que el mismo término «sostenibilidad» es desconocido para una gran parte de los ciudadanos, y que aquellos que lo han oído alguna vez a menudo no saben lo que el término significa. Éstas son claramente malas condiciones de partida para la acción política (la Estrategia de Lisboa es un caso parecido).

3.8

El CESE sabe perfectamente que este debate sobre valores y objetivos no es fácil precisamente en el contexto de los mercados globales. El que Europa juegue un papel pionero en el mantenimiento de las condiciones de vida puede llevar, por ejemplo, a que las producciones no sostenibles de Europa se transfieran a otras partes del mundo (lo que a nivel global no representa ningún éxito) y puede influir negativamente en la competitividad de las empresas europeas. Pero precisamente porque muchos de los problemas son previsibles se debe realizar de una vez el amplio debate que el CESE ha exigido en múltiples ocasiones.

3.9

En la Comunicación, la Comisión se concentra en seis «ámbitos principales», que son los siguientes:

3.10

El CESE considera correcto concentrarse en temas concretos, como ya ha reiterado en anteriores dictámenes, pero piensa que es preciso intensificar las reflexiones en aquellos sectores, como mínimo, en los que la UE tiene plena responsabilidad (incluida la financiera), como por ejemplo la política agrícola y la regional. Llama la atención que en la Comunicación apenas se hace referencia a estos ámbitos. Únicamente en el anexo 2, a través de un enlace Internet, se hace referencia al Reglamento de la Comisión sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural de 2007-2013 (COM(2005) 304 final), sin dar más información sobre el contenido ni sobre los objetivos y medidas relacionadas con el desarrollo sostenible.

3.10.1

En la introducción de la Comunicación, en el marco de la descripción de los esfuerzos que la UE ha realizado hasta ahora, se hace una breve referencia, por ejemplo, a la reforma de las políticas agrícola y pesquera, subrayando que la «consolidación de la política de desarrollo rural» es una prueba de ese compromiso en favor de la elaboración integrada de políticas. Sin embargo, para el CESE esta afirmación es totalmente incomprensible, ya que en ningún caso se puede hablar de «consolidación». Durante el próximo período financiero 2007-2013, los recursos financieros para el desarrollo rural, en contra de las promesas políticas de la Comisión y en contra de las recomendaciones del CESE (10), estarán en muchos casos muy por debajo del presupuesto actual y por debajo también del cálculo previsto por la Comisión (11).

3.10.2

Por lo que respecta a la política pesquera, el CESE sólo señala que hasta el momento no se ha conseguido garantizar ni una sola vez que se respete la cuota de capturas acordada, con lo que sigue habiendo sobrepescas en los mares. Teniendo en cuenta esta situación, la mera enumeración de páginas de Internet con información sobre antiguas políticas, posibles comunicaciones previstas o libros verdes de la Comisión no parece suficiente para alcanzar el llamado objetivo «operativo» de un «máximo rendimiento sostenible de la pesca para 2015» (12).

3.11

En su Comunicación de febrero de 2005 (COM(2005) 37 final) la Comisión llevó a cabo análisis importantes y, a juicio del CESE, correctos, sobre una situación y unas tendencias que continúan siendo insostenibles. Así mismo, en la Parte II («Afrontar el reto») la Comisión hace algunos anuncios que el CESE también había solicitado con anterioridad. Se decía allí que debe conjugarse «crecimiento económico, inclusión social y protección del medio ambiente, tanto en Europa como en el resto del mundo»; que se pretende «centrar la elaboración de las políticas de la UE en el desarrollo sostenible» y que es necesario «establecer unos objetivos y unos plazos más claros para orientar la actuación a los ámbitos prioritarios y poder valorar los progresos. Si bien es cierto que las tendencias constituyen problemas de larga duración que requerirán soluciones a largo plazo, la única manera de cerciorarse de que la sociedad evoluciona en la dirección adecuada consiste en establecer unos objetivos intermedios claros y en medir los progresos. Así pues, el hecho de fijar objetivos a largo plazo no debe significar que se aplaza la intervención».

3.12

En su dictamen de abril de 2004, el CESE también lamentaba que la estrategia de sostenibilidad tenía unos objetivos demasiado poco claros y, por lo tanto, verificables. Señalaba también que esto no siempre había sido así; que en la Comunicación de la Comisión sobre cuya base se desarrolló en último término la estrategia de sostenibilidad, se formulaban objetivos claros (13).

3.12.1

El CESE indicó ya entonces que sin objetivos adecuados y sin la formulación de objetivos intermedios, la estrategia carecería de orientación. El CESE planteó también la pregunta de qué es una «estrategia» en realidad, y señaló que: «Una estrategia se define como un plan preciso de actuación propia para alcanzar un objetivo calculando de antemano los factores que pudieran intervenir en la propia acción. En consecuencia, la futura estrategia de sostenibilidad debería»:

3.13

El defecto probablemente más grave de la Comunicación de la Comisión y de la «Plataforma de acción» que se describe en ella es el hecho de que se sigue sin especificar objetivos claros ni metas reales, ni esbozar ningún camino para alcanzarlos, a pesar de que la Comisión misma los considera necesarios. En el documento, sin embargo, únicamente se anuncian acciones clave extremadamente vagas; en el anexo 2, además, se enumeran una serie de «Finalidades y objetivos operativos» como los «Ejemplos de acciones clave: en curso y previstas» que, o bien dan la impresión de haber sido elegidos de un modo arbitrario, o tienen poco contenido, o bien deben ser primero «comprobados».

3.14

Tampoco se menciona quién es el responsable de qué y cómo han de relacionarse los distintos niveles políticos para obtener la mejor sinergia posible de las distintas competencias.

3.15

El CESE ha tomado nota, con gran interés, del capítulo 3.2 y de las explicaciones sobre la panoplia de instrumentos más eficaz. Está totalmente de acuerdo en que «los Gobiernos y demás organismos públicos disponen de una amplia gama de herramientas — la normativa, la fiscalidad, los contratos públicos, las subvenciones, las inversiones, el gasto público y el suministro de información– que les permiten impulsar a los ciudadanos a modificar su comportamiento. El reto consiste en obtener la gama de herramientas adecuada […] Seguramente el instrumento más poderoso para favorecer el cambio sea garantizar que los mercados envíen las señales apropiadas (“ijación de los precios adecuados”), lo que constituye un valioso incentivo para que los ciudadanos modifiquen su comportamiento y conformen el mercado en consonancia. Para ello es necesario garantizar que todos nosotros, productores y consumidores por igual, asumamos íntegramente los costes y las consecuencias de nuestras decisiones cuando las adoptamos. Esto significa, por ejemplo, incorporar en el precio del producto el coste impuesto a los demás miembros de la sociedad por quienes contaminan …».

3.16

El CESE no puede sino suscribir este enfoque, que coincide con lo solicitado en muchos dictámenes adoptados (15) por él en los últimos años. Sin embargo, lamenta profundamente que el documento se quede únicamente en el análisis y que no se dé ninguna idea de cómo se quiere afrontar esta internalización de los costes externos.

3.17

En su informe de abril de 2004, el CESE instaba ya a la Comisión a participar activamente en dicho campo y a buscar y mantener el diálogo con todas las partes implicadas. Porque dichas partes tendrían no sólo un gran interés, sino también el derecho a saber cómo (y hasta qué punto) se quiere garantizar la internalización de los costes externos. El CESE pidió entonces también que se aclarase qué consecuencias tendría la internalización de los costes en la competitividad de la economía en general y, por ejemplo, en el sector de los transportes. La propia Comisión había comprobado que «menos de la mitad de los costes medioambientales externos (…) se repercuten en los precios de mercado», lo que supone que «se fomenta un modelo de demanda insostenible» (16).

3.18

El CESE se pregunta dónde y cuándo piensa la Comisión celebrar por fin dicho debate. En su opinión, la estrategia para un desarrollo sostenible sería el lugar perfecto para llevarlo a cabo. Es lamentable que todavía se esté esperando a la presentación de una «Comunicación sobre el uso de instrumentos basados en el mercado para la política medioambiental en el mercado interior», anunciada hace dos años.

3.19

El CESE lamenta igualmente el carácter relativamente poco vinculante de la recomendación siguiente de la Comisión: «En colaboración con la Comisión, los Estados miembros deben intercambiar experiencias y buenas prácticas en lo tocante a la traslación, hacia el consumo y/o la contaminación, de los impuestos que gravan el trabajo, sin incidencia sobre los ingresos, con el fin de contribuir a los objetivos comunitarios de aumento del empleo y protección del medio ambiente.» El CESE pide a la Comisión que en este asunto adopte una actitud resueltamente activa, acometa lo antes posible estudios pertinentes y, a continuación, transmita en forma de comunicación a las instituciones europeas los resultados correspondientes acompañados de un análisis y una evaluación de impacto.

3.20

Otro gran defecto de la Comunicación, aparte del de abandonar la vieja virtud de la UE de formular objetivos y plazos claros, es este de excluir un debate sobre los posibles instrumentos y sus consecuencias. Con ello, por supuesto, se esquivan posibles conflictos; el CESE ha pedido sin embargo en múltiples ocasiones buscar precisamente de una manera activa ese debate crítico con todas las participantes en el proceso, porque sin ellos el proceso de sostenibilidad no podrá avanzar de un modo decisivo.

3.21

El Comité valora de una forma positiva el anuncio de engranar mejor las estrategias nacionales con la europea. Pero para ello se necesita primero, como ya se ha dicho, una verdadera estrategia europea, y no sólo un papel en el que se agrupan posturas, declaraciones de intenciones y programas conocidos desde hace tiempo y hasta ahora incapaces de invertir de un modo suficiente las tendencias negativas.

3.22

Del documento a examen se desprende que los análisis de impacto ocupan una parte central a la hora de mejorar la coherencia entre las diferentes iniciativas y entre las diferentes fases (concepción, puesta en marcha, etc.) de cada una de ellas. Sin embargo, es esencial tener presente que dichos análisis no deben estar basados únicamente en los costes generados sino que tienen que englobar también las ventajas económicas, sociales y medioambientales (17). Por lo tanto, es importante concebir un criterio similar al de la «prueba de competitividad» para asegurarse de que no se ignoren estos dos últimos ámbitos.

3.22.1

El Comité reafirma su opinión según la cual la selección para la financiación de los proyectos en virtud de los diferentes programas y elementos presupuestarios debería basarse en el criterio del desarrollo sostenible (18). Éste debería ser tenido en cuenta igualmente en el momento de la evaluación de la eficacia de los gastos.

3.23

Aparte de la falta de claridad de los objetivos y de la ausencia de debate sobre los instrumentos, el CESE identifica otro punto débil en el documento. La Comisión no da ninguna respuesta a la cuestión del reparto de responsabilidades. Se trata de un tema delicado, porque mientras algunas de las acciones planeadas pertenecen al ámbito de responsabilidades de la Comunidad (la política comercial), otras son más bien responsabilidades nacionales (energía) u objeto de un intento de coordinación a nivel europeo (política social). Además, a este abanico de responsables se une otra dimensión, la global (véanse también los puntos anteriores).

3.24

El CESE opina que una de las razones de la falta de avances reales en materia del desarrollo sostenible reside en la variedad de estrategias, planes de acción, etc., así como en los cambios que experimentan en función de las prioridades políticas a lo largo de los años. En consonancia con los principios rectores del desarrollo sostenible establecidos por el Consejo Europeo en junio de 2005 (19), el Comité considera que, en relación con las medidas, es responsabilidad de la Comisión el establecer claramente qué nivel es el competente, y que éste tiene que comprometerse luego frente a las partes interesadas a garantizar la estabilidad –incluso por un periodo prolongado de tiempo– así como la coherencia con otras medidas.

3.25

Conforme a los principios enunciados en el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea y a la voluntad de «acortar las distancias» entre Europa y los ciudadanos que se expresa en el Libro blanco sobre una política de comunicación europea, y como resultado del Foro consultivo del 20/21 de marzo de 2006 sobre el desarrollo sostenible, el Comité estima que una consulta estructurada y permanente con las partes interesadas es indispensable para hacer que la movilización de los actores sobre el terreno avance de forma significativa y para anclar el desarrollo sostenible en algo concreto. Así, el Comité se compromete a la creación de una base de datos similar a la que está gestionando ya en lo que concierne al mercado único (PRISM). La base tendrá como objetivo registrar los obstáculos que encuentren los actores sobre el terreno, difundir las prácticas correctas, informar sobre las organizaciones responsables de los proyectos innovadores, concretizar el enfoque de abajo arriba y reforzar los conocimientos técnicos sobre los que la Comisión en particular se apoya cuando elabora sus propuestas de directivas, sus análisis de impacto y sus comunicaciones.

3.26

Por otra parte, el Comité opina que la reforma del Fondo Monetario Internacional anunciada para 2008 ofrece a los representantes europeos la oportunidad de hablar con una sola voz para conseguir que el concepto de desarrollo sostenible se convierta en uno de los criterios para la concesión de subvenciones.

3.27

El CESE acoge con satisfacción el anuncio de la Comisión de querer revisar el proceso de sostenibilidad cada dos años, a partir de un informe intermedio, con la participación tanto del Consejo como del Parlamento Europeo y aprovechando la contribución del CESE y del CDR con su papel de catalizadores.

3.28

La reciente Comunicación de la Comisión sobre la nueva política industrial (20) anuncia la creación de un Grupo de alto nivel sobre la competitividad, la energía y el medioambiente, una reflexión sobre los aspectos exteriores de la competitividad y el acceso al mercado (primavera de 2006) así como sobre una gestión de los cambios estructurales en la industria manufacturera (finales de 2005). El Comité celebra la constitución del grupo de alto nivel (febrero 2006) y su mandato (21), y está dispuesto a apoyarle en sus tareas si fuese necesario. Además, espera que las reflexiones que tendrá que formular posteriormente la Comisión se ajusten al compromiso de garantizar que las sinergias entre las políticas europeas sean explotadas adecuadamente y que los intercambios sean realizados de manera que se alcance el objetivo de sostenibilidad.

3.29

El Comité, a pesar de ser un incansable partidario del objetivo de destinar el 3 % del PIB a la I+D (donde 2/3 provendrían del sector privado), estima que estas inversiones, y la innovación que conllevan, han de llevarse a cabo con vistas a potenciar el desarrollo sostenible. Convendría que, en la medida de lo posible, la Comisión, con la ayuda de Eurostat y de sus homólogos nacionales, presentase periódicamente un informe explicando la situación en cada momento para compaginar la Estrategia de Lisboa y la estrategia que engloba el desarrollo sostenible. Cuando proceda, la Comisión debería formular recomendaciones en las Directrices integradas con vistas a garantizar su compatibilidad y sinergia.

4.1.1

El CESE comprueba con horror que la Comisión, en su Comunicación, casi admite resignada que el cambio climático ya no se puede detener y que lo único que importa ya es amortiguar las consecuencias para los más afectados.

4.1.2

Las «principales iniciativas» en este ámbito no son más que declaraciones de intenciones y cautelosas exhortaciones a que se haga un esfuerzo por asumir compromisos más amplios y a que se firmen acuerdos internacionales. La falta de objetivos claros es especialmente aterradora en este ámbito si se tiene en cuenta que ya hoy es previsible que no se puedan cumplir los actuales objetivos para disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero hasta 2012. Y esto a pesar de la creciente amenaza y de los ya innegables y gravísimos accidentes meteorológicos con sus catastróficas consecuencias, tanto en daños personales como económicos.

4.1.3

Con todo, el CESE se alegra de oír las afirmaciones, si bien algo generales, sobre la utilización del potencial propio de la UE para conseguir más eficiencia y sobre los desarrollos tecnológicos en el campo de las energías renovables y el consumo de energía. El CESE apoya estos objetivos de la Comisión, pero urge a ésta y al Consejo a que preparen objetivos claros y ambiciosos, a que describan los instrumentos para conseguirlos y a que los discutan con todas las partes interesadas.

4.1.4

Así, actualmente se vislumbra que la industria podría encontrarse ante un punto de inflexión en lo que se refiere a centrales eléctricas de carbón libres de CO2. En el marco de una estrategia de sostenibilidad cabe esperar que surja la pregunta de qué condiciones generales (y con ello qué instrumentos) tiene que establecer la política para favorecer la utilización de dichas tecnologías.

4.2.1

El Comité aprecia que el plan de acción considere que luchar contra la pobreza y la exclusión social no se reduce a una cuestión de rentas bajas, pero opina que las principales iniciativas propuestas son totalmente insuficientes. En particular, la Comisión debería actualizar los indicadores de Laeken (22) sobre la calidad del empleo (23) y resaltar más esa dimensión en las principales iniciativas propuestas.

4.2.2

La Comisión anuncia que consultará a sus interlocutores sociales sobre el tema de la conciliación de la vida profesional y la vida privada. En el supuesto de que éstos consideraran necesario tomar medidas complementarias pero no lograran llegar a un acuerdo con arreglo al artículo 139 del Tratado, el Comité es de la opinión que la Comisión y el legislador europeo deberían ser competentes para entender del caso. Este procedimiento debería ser válido para los demás ámbitos contemplados.

4.3.1

También en el ámbito de los recursos naturales las principales iniciativas propuestas suenan más bien a acciones no vinculantes o incluso inverosímiles. La Comisión escribe que «la UE y los Estados miembros deben garantizar que la red de espacios protegidos Natura 2000 cuente con una gestión adecuada y medios de financiación suficientes, e integrar mejor los aspectos relacionados con la biodiversidad en sus políticas internas y externas, con el fin de detener la pérdida de biodiversidad». A la vista de las decisiones en materia financiera del Consejo Europeo de diciembre de 2005, por las que se suprimieron fondos precisamente en dicho sector, la opinión pública se da cuenta inmediatamente del gran abismo que existe entre las necesidades y la realidad en la política de la UE.

4.3.2

En las «Finalidades y objetivos operativos» mencionadas en el anexo 2 para el sector «Mejor gestión de los recursos naturales», lo único que se hace es repetir políticas ya conocidas y ya aprobadas, como por ejemplo el objetivo –publicado en 1997 (!) en el Libro blanco (24)– de conseguir hasta 2010 una combinación energética con un 12 % de energías renovables, del que la Comisión misma dice sin embargo en su Comunicación del 26.05.2004 (25) que no se podrá alcanzar con las medidas actuales. Sin embargo, no se proponen nuevas medidas, ni se hace un análisis de las posibles causas de tal fracaso.

4.3.3

El CESE opina que, también en este caso, la fijación de objetivos ambiciosos y enfocados al futuro –como, por ejemplo, los que ha anunció Suecia a principios de febrero de 2006– prestaría a la estrategia de sostenibilidad más furor, atención y apoyo que estas vagas declaraciones de intenciones, que no parecen ni nuevas ni actuales. Como ya se sabe, Suecia se ha marcado el objetivo a largo plazo de sustituir los combustibles fósiles y de abandonar la energía atómica.

4.3.4

Además, en el campo del ahorro de energía y de la eficiencia energética, se podría formular otro objetivo igual de eficaz desde el punto de vista de la opinión pública y también orientado al futuro y al fomento de la innovación: por ejemplo, que hasta 2020 todas las nuevas construcciones de la Unión Europea sean «casas de energía cero», es decir, edificios que no necesitan energía externa adicional.

4.4.1

En el ámbito del transporte se indica en primer lugar que las «tendencias actuales son insostenibles».

4.4.2

La Comisión escribe después: «Los beneficios asociados a la movilidad pueden obtenerse con un coste económico, social y medioambiental muy inferior. Se puede, a tal efecto, reducir la necesidad de transporte (modificando la utilización del suelo o fomentando el teletrabajo y las videoconferencias, por ejemplo), utilizar mejor las infraestructuras y los vehículos, cambiar de medios de transporte (recurriendo, por ejemplo, al ferrocarril en vez de al transporte por carretera), incentivar los desplazamientos en bicicleta o a pie para las distancias cortas, potenciar los transportes públicos, utilizar vehículos menos contaminantes y desarrollar alternativas al petróleo, como los biocombustibles y los vehículos propulsados con hidrógeno». Todo esto, a nivel de contenido, recoge lo expuesto en el dictamen del CESE sobre «Las infraestructuras de transporte del futuro: planificación y países limítrofes — movilidad sostenible — financiación» (26). La Comisión señala también que «Los beneficios que aportan unos transportes más sostenibles son numerosos y significativos».

4.4.3

En principio el CESE aprecia en general las afirmaciones y las referencias sobre situaciones en las que todos salen ganando. El CESE se pregunta, no obstante, por qué a pesar de todas estas ventajas y posibilidades aparecen esas tendencias negativas –por ejemplo en el ámbito del transporte– que se señalan en varias ocasiones, y por qué, como consecuencia de ello, la Comisión tiene que constatar una evolución negativa en las tendencias.

4.4.4

Tiene que haber razones para que tanto particulares como empresas, a pesar de las ventajas del transporte sostenible descritas por la Comisión, apuesten por tipos de transporte no sostenibles y en su mayoría los prefieran. Estas razones no se analizan en el documento; pero sin ese análisis no se pueden elaborar estrategias adecuadas para contrarrestarlas.

4.4.5

En el ámbito del transporte la Comisión menciona tres iniciativas principales:

4.4.6

El CESE considera más que dudoso que, con estas iniciativas, la UE pueda solucionar el «problema de los niveles crecientes de congestión» denunciado en la estrategia de sostenibilidad (27), consiguiendo así, por ejemplo, alcanzar una disminución suficiente del tráfico. Las expectativas y formulaciones expresadas en las iniciativas principales difieren en gran medida de lo formulado en otros documentos anteriores de la UE, como por ejemplo en las «redes de ciudadanos» o en el Libro Blanco sobre la política de transportes (28).

4.4.7

Una solución mucho más atractiva para comunicar la estrategia de sostenibilidad a la opinión pública, y además mucho más ambiciosa y orientada al objetivo, sería la de fijarse como meta conseguir que para el 2020 o el 2025 sólo se autorizase a circular en Europa vehículos libres de emisiones. Esto supondría un gran aliciente para la investigación y el desarrollo, aceleraría las innovaciones tecnológicas y aumentaría la competitividad de los automóviles europeos, lo que a su vez favorecería el desarrollo económico de Europa. Además, sería un enfoque tecnológico que podría ayudar a que el desarrollo del tráfico en algunos países emergentes no llevara al colapso ecológico y climático.

4.4.8

El establecimiento de un objetivo estratégico de ese tipo en el sector de los transportes respondería a la demanda del CESE de un desarrollo sostenible del sector (29), pero sería también coherente con una estrategia europea de desarrollo sostenible y permitiría que se hicieran realidad los efectos positivos, tantas veces mencionados, de una situación en la que todos saldrían ganando.

4.5.1

Hay que censurar el hecho de que en la Comunicación se reciclen prácticamente peticiones que la UE viene formulando desde hace años pero sin que se hayan llevado a la práctica. Un ejemplo es la iniciativa principal que se propone en este ámbito, según la cual «en el período que resta hasta 2015, la UE y los Estados miembros deben aumentar el volumen de ayuda hasta el 0,7 % de su producto interior bruto (PIB) y alcanzar el objetivo intermedio del 0,56 % en 2010 (objetivos individuales del 0,51 % para la UE-15 y 0,17 % para la UE-10)». El CESE no duda en ningún momento de que se trate de una petición correcta (30). Únicamente recuerda que los países industrializados prometieron ya en la Asamblea Plenaria de las Naciones Unidas del 24 de octubre de 1970, es decir, hace más de 35 años, destinar el 0,7 % de su PIB a la ayuda al desarrollo (medida que, por sí sola, ni mucho menos resolvería todos los problemas). La continua repetición de promesas que luego no se cumplen no ayuda precisamente a que la política resulte más creíble.

4.5.2

El Comité aprecia, como es lógico, todos los esfuerzos anunciados para luchar contra la pobreza en el mundo. La Comisión se compromete a redoblar los esfuerzos para asegurar que el comercio internacional sea utilizado como instrumento para promover un desarrollo realmente sostenible. Esta medida es, sin duda, de extrema importancia, y a nivel mundial cabría incluso considerarlo como el planteamiento decisivo. Los acuerdos de la OMC son acuerdos comerciales que no se atienen a ningún criterio de sostenibilidad, a pesar de que el comercio mundial tiene consecuencias decisivas para la sostenibilidad. Por eso, el Consejo y la Comisión deberían, por una parte, destacar y otorgar un lugar central a esta afirmación, pero, por la otra, bosquejar también de qué manera podría llevarse eso a cabo.

4.5.3

Esto también es importante para dejar claro a la opinión pública que no se trata de una simple declaración de intenciones. Para el CESE es obvio que las ayudas financieras por sí solas no pueden mejorar de un modo duradero las condiciones de vida y de trabajo en los países en desarrollo.

El Comité recuerda además que en las conclusiones del Consejo sobre la dimensión social de la globalización (marzo de 2005) se colocó el concepto de «trabajo decente» en el centro de la política exterior de la UE. El Comité no puede aceptar que ciertos países basen sus ventajas comparativas en la inobservancia de las normas de la OIT o medioambientales. Estas normas no son algo así como un proteccionismo velado de los países ricos, sino que contribuyen a la defensa de la dignidad humana, del progreso social y de la justicia. La UE debería hacer un seguimiento del progreso en estos terrenos y llevar a cabo una evaluación a ser posible junto con los agentes sociales reconocidos por la OIT de los terceros países involucrados (o de las organizaciones representativas y reconocidas que trabajan allí); y en el caso de que se observara un deterioro de la situación, debería reaccionar con sanciones comerciales. Es lamentable que en la Comunicación de la Comisión no se haga alusión a este tema.

4.6

De forma general, el Comité invita a la Comisión y a los Estados miembros a demostrar a sus socios comerciales que el desarrollo sostenible no se debe entender como un generador de gastos, sino más bien como un factor de riqueza tanto para sus economías, que aspiran a niveles de vida más altos, como para el planeta entero.

1)

COM(2005) 658 Comunicación relativa a la revisión de la Estrategia para un desarrollo sostenible - Plataforma de acción (13.12.2005). (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0658de01.pdf).

2)

El informe de Eurostat: Midiendo los avances hacia una Europa más sostenible - Indicadores de desarrollo sostenible para la Unión Europea. Fecha 1990-2005 (13.12.2005).

3)

Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo sobre la Declaración sobre los Principios Rectores del Desarrollo Sostenible (16-17.6.2005). (http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/85350.pdf).

4)

COM(2005) 37 final: Revisión en 2005 de la Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible: Primer balance y orientaciones futuras (9.2.2005). (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0037de01.pdf).

5)

Anexo del documento de trabajo SEC(2005) 225 – informe intermedio.

«The effects of environmental policy on European business and its competitiveness: a framework for analysis», SEC(2004) 769

«Commission staff working document on the links between employment policies and environment policies», SEC(2005) 1530

«Employment and productivity and their contribution to economic growth», SEC(2004) 690.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/37

1.1

El CESE considera positivo que la Comisión haya presentado una propuesta de Directiva sobre inundaciones, tal y como solicitábamos en el Dictamen (1) realizado sobre la anterior Comunicación, y valora muy especialmente que esta se integre en la metodología e instrumentos creados por la Directiva marco sobre el agua (DMA). Con la inclusión en el plan de cuenca de los mapas y planes de riesgo de las inundaciones se regulan todas las materias referidas a la gestión de las aguas continentales y de las zonas marítimas adscritas a las cuencas.

1.2

La efectividad de la norma tiene como base fundamental la realización de la evaluación preliminar de la situación de las cuencas hidrográficas y de las zonas costeras, de forma que se haga un diagnóstico profundo de la situación actual, sobre todo en las zonas de alto riesgo como consecuencia de la actuación humana y del cambio climático.

1.3

Es también importante insistir en las acciones preventivas contra los efectos dañinos de las inundaciones, desarrollando todas las medidas dirigidas a la población, a través de las medidas de información y participación. Por este motivo, solicitamos a la Comisión una especial vigilancia en que estas normas, que imponen el Art. 14 DMA y la propuesta de Directiva, figuren en los planes de cuenca.

1.4

Los planes de gestión y los mapas de riesgo, tal y como figuran en la propuesta de Directiva, tienen que ser ampliados. La clasificación de las cuencas con alto riesgo debe comprender tanto medidas prioritarias de actuación, con una financiación adecuada, como los criterios a emplear para minimizar los costes, a la vez que se incrementan los beneficios para la población. Esto debe dar como resultado un desarrollo sostenible integrado de las zonas inundables.

1.5

Por ultimo conviene destacar que, con vistas a las actuaciones comunitarias dirigidas a la investigación y coordinación multidisciplinar, se deben potenciar todas las políticas que incidan en las aguas europeas.

2.1

En el desarrollo de la Directiva 2000/60/CE o Directiva marco sobre el agua (DMA) quedaba un espacio vacío: la fijación de un objetivo para la prevención, protección y mitigación de las inundaciones. De hecho, en la última década el territorio de la UE ha sufrido más de 100 inundaciones, con un elevado número de muertos y cuantiosas perdidas económicas. La Comisión presentaba una Comunicación (2) en la que se hacía un análisis de la situación, así como la propuesta de una acción concertada en la Unión Europea. La actual propuesta de Directiva es uno de los componentes de esa acción.

2.2

Tanto en la Comunicación como en la Propuesta de Directiva, se hace hincapié en la necesidad de que toda actuación en la política de aguas esté coordinada con otras políticas comunitarias existentes en el terreno de la prevención y minimización de las inundaciones. La política de investigación, con proyectos de investigación como FLOODsite, contribuye a la mejora de los métodos integrados de análisis y gestión de los riesgos de inundación; la política regional, mediante la utilización de los Fondos estructurales, especialmente el Fondo europeo de Desarrollo Regional y la PAC, con los mecanismos de disociación y condicionalidad (3), forman un conjunto global que permite obtener mejores resultados que una acción individual sobre aguas.

2.3

El objetivo de la propuesta de Directiva es reducir y gestionar los riesgos de inundación que afectan a la vida y a la salud de las personas, a sus bienes y, también a la naturaleza y al medio ambiente. La integración de esta propuesta en la DMA permite simplificar los procedimientos organizativos y administrativos ya que se integra en las demarcaciones hidrográficas ya existentes, según las normas de la DMA. Esto significa que todas las actuaciones que se tengan que realizar para evitar y minimizar los riesgos de las inundaciones han de hacerse dentro de los planes de cuenca de cada río y que las autoridades establecidas son las mismas en ambos casos, asumiendo esta nueva competencia. Además, es importante destacar que se aumenta la efectividad al hacer coincidir los calendarios de la nueva propuesta con los previamente fijados en la DMA.

2.4

El CESE quiere manifestar su acuerdo con la propuesta de Directiva. De hecho, se examina con atención el contenido de la misma, al entender recogidas muchas de las observaciones efectuadas en su Dictamen sobre la Comunicación del 2004 (4). A este respecto, no nos queda más que insistir en la función que debe realizar la Comisión; su papel en el cumplimiento del contenido de la DMA y de todas sus normas de desarrollo es la garantía de una correcta aplicación de las normas por las autoridades de los Estados miembros, sin perder de vista los efectos beneficiosos que puede tener para los terceros países, con los que se comparten las cuencas hidrográficas en el territorio europeo.

3.1

La propuesta de Directiva se divide en siete capítulos:

4.1

El CESE observa que la inclusión de esta propuesta de Directiva en la metodología de la DMA favorece la incorporación de los planes de gestión de inundación a los planes de las cuencas hidrográficas, de forma que se garantiza que exista la planificación necesaria para actuar en toda la extensión de la cuenca, compatibilizando las medidas y actuaciones eficaces en los distintos ámbitos (local, estatal, transnacional …) y la coordinación de todas las autoridades competentes.

4.2

Además, la integración de la gestión de inundación en la DMA conceptualmente favorece la definición de inundación como un fenómeno natural y normalizado, en el régimen fluvial y en la dinámica costera. La definición de riesgo se relaciona con los efectos perjudiciales a la salud humana, el medio ambiente y la actividad económica y, en consecuencia, a los daños en las masas de agua objeto de la DMA.

4.3

La realización de una evaluación inicial del riesgo de inundación era una de nuestras conclusiones más significativas (5); de esta forma, entendemos que el contenido expuesto tanto en el art. 4 como en el 5 de la propuesta de Directiva facilitará de forma científica los planes de gestión de las inundaciones. Es importante destacar algunas de las menciones exigidas, tales como:

4.4

También nos parece destacable la clasificación de las cuencas y de la franja costera, como con riesgo o no de inundación. El CESE esta de acuerdo en que el objeto de la gestión de riesgos es reducir la probabilidad y el impacto de las inundaciones y, para ello, es necesario establecer una clasificación de las actuaciones y medidas que pueden tomarse y de los criterios para realizar la elección adecuada en cada caso.

4.5

El CESE propone a la Comisión que, de forma específica, se recojan en el art. 9 y el anexo A para los planes de cuenca los principios y medidas siguientes:

4.6

Es importante que, para una mayor implicación de la sociedad civil en la prevención de los riesgos y efectos de las inundaciones, se desarrolle en todos los Estados miembros un sistema de información y participación de la población tal y como se estructura en el art. 14 DMA. A este efecto, los mecanismos de participación deben comprender tanto los planes de riesgo como las evaluaciones preliminares.

18.8.2006   

ES

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C 195/40

1.1

El CESE valora la Decisión adoptada por el Consejo respecto al mecanismo comunitario de protección civil al considerar que, en términos generales, recoge las observaciones hechas en el Dictamen sobre la Comunicación de mejora de dicho mecanismo (1) que a tal efecto aprobamos en noviembre del 2005.

1.2

Además, queremos destacar que el procedimiento de refundición, como método de simplificación de la legislación comunitaria, facilita el conocimiento y la mejor aplicación de esta norma por las autoridades de protección civil de los Estados miembros para que resulte más operativa ante las catástrofes tanto naturales como de origen humano.

1.3

El refuerzo de la actuación del mecanismo, mediante la dotación de mayores competencias y, sobre todo, de más y mejores medios, facilitará su intervención tanto dentro como fuera del territorio comunitario. Es muy importante la referencia que se hace a la coordinación de este mecanismo con el de las Naciones Unidas, la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios. No obstante, consideramos que se tendría que ampliar a la Cruz Roja y a las ONG que operen en las zonas afectadas, así como servir de coordinador del voluntariado, que juega un importante papel en las catástrofes.

1.4

Una dotación presupuestaria suficiente para el mecanismo es un punto clave para su buen funcionamiento: reconocimiento de la necesidad de mejorar la información, de la disponibilidad de medios de transporte, de dotaciones para la formación de los expertos, etc. Por considerar este punto de una importancia crucial, nos reiteramos en su necesidad y entendemos que la Comisión deberá disponer de estos fondos y exigir a los Estados miembros el cumplimiento de estas mismas obligaciones para que el conjunto de la protección civil realice su cometido.

2.1

El mecanismo comunitario de protección civil se creó en 1981 (2) y, junto con el Programa de acción a favor de la protección civil (3), ha servido durante todo este periodo de tiempo para facilitar la movilización y la coordinación de la protección civil dentro y fuera de la UE. La experiencia acumulada por el mecanismo a lo largo de estos años puso de manifiesto la necesidad de mejorarlo, sobre todo a raíz de que, tanto el Consejo como el Parlamento Europeo, evaluaran su intervención en las grandes catástrofes ocurridas dentro y fuera del territorio europeo.

2.2

Con la intención de mejorar el mecanismo la Comisión presentó una Comunicación (4) en la que se proponían una serie de mejoras, centradas en:

2.3

El CESE emitió un Dictamen (5) sobre dicha Comunicación. Consideraba positiva la propuesta de mejora, aunque entendía que había algunas medidas que podían ser objeto de modificaciones teniendo en cuenta la experiencia adquirida, sobre todo en las últimas intervenciones de las catástrofes de Asia. Manteniendo la estructura de dicho Dictamen, propusimos a la Comisión las siguientes cuestiones para un mejor funcionamiento del mecanismo:

3.1

Esta Decisión del Consejo, que refunde en un solo texto la anterior Decisión de 23 de octubre de 2001 y la Comunicación citada, está en consonancia con el programa de simplificación legislativa emprendido por la Comisión. El método de refundición utilizado favorece su aplicación, tanto por el mecanismo como por las autoridades nacionales encargadas de la protección civil. Además, ha mejorado sustancialmente su contenido, tanto en lo que se refiere al funcionamiento del mecanismo comunitario de protección civil, como a la dotación de los medios que permitan su operatividad.

3.2

El CESE aprecia esta iniciativa, por lo que supone de clarificación de la función del organismo comunitario que debe coordinar la intervención en caso de catástrofes dentro y fuera del territorio comunitario, especialmente porque su ámbito de intervención se amplía, por un lado a las catástrofes de origen humano, atentados terroristas, y por otro a la contaminación marina accidental.

3.3

Más importante consideramos la inclusión de algunas de las mejoras del mecanismo que solicitábamos en nuestro Dictamen del 2005. Así, conviene destacar la inclusión, en el artículo 2, de la disponibilidad de apoyo de los recursos y capacidades militares, al considerar que, en muchos casos, son indispensables para una actuación rápida y eficaz. También se ha incorporado otra de nuestras solicitudes, cual es la adopción de medidas para el transporte, la logística y otras formas de apoyo a nivel comunitario.

3.4

Reiteramos nuestro acuerdo con los módulos de intervención que deberán ser dotados por los Estados miembros bajo la coordinación del mecanismo y que permanecerán en constante relación con el CECIS, de forma que, a través de un sistema de alerta rápida, se consiga la intervención con los medios apropiados, incluidos los medios de transporte complementarios.

3.5

Se ha introducido una modificación no prevista en la Comunicación y referida a las intervenciones fuera del territorio comunitario. Esta modificación se refiere a que será el Estado que ejerza la presidencia del Consejo de la UE el que establecerá las relaciones con el país afectado, si bien el CECIS dispondrá de la información y la Comisión nombrará el equipo de coordinación operativa que, a su vez, se coordinará con la ONU. Entendemos que es importante involucrar en la actuación del mecanismo comunitario de protección civil a la representación máxima de la UE, por lo que el CESE solicita la intervención del responsable de política exterior de la UE. Sin embargo, no vemos del todo operativo el sistema finalmente propuesto.

3.6

Es importante destacar el nuevo artículo 10 en el que se establece la complementariedad del mecanismo comunitario con los organismos nacionales de protección civil, al disponer que se podrá apoyar a éstos con medios de transporte y mediante la movilización de los módulos y equipos que puedan actuar sobre el terreno.

3.7

Por último, el artículo 13 establece la competencia de la Comisión para ejecutar todas las medidas previstas en esta decisión, especialmente la disponibilidad de recursos para las intervenciones, para el sistema CECIS, para los equipos de expertos, para la formación de los mismos y cualquier otra forma de apoyo complementario. El CESE valora positivamente el hecho de que se reconozca la necesidad de disponer de recursos adecuados, pero entiende que éstos deberían cuantificarse, con el fin de poder actuar en todas y cada una de las competencias que se le atribuyen.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/42

—

compuesta por varias facetas:

—

mediante el establecimiento de objetivos:

—

mediante la formulación de recomendaciones, en particular:

—

determinar las mejores prácticas para promover la inclusión social y salvaguardar los derechos de las personas aquejadas de trastornos mentales, lo cual debería incluirse en la esfera de actuación de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

—

la explosión de la demanda, con la aparición de un fenómeno de masas: evolución de la psiquiatría hacia la salud mental;

—

la entrada en liza irreversible de los usuarios o de sus representantes, que provocan interacciones en todas las políticas;

—

el desequilibrio entre el recurso a los hospitales y a los ambulatorios, así como los problemas de flexibilidad que acusa todo el sector de las prestaciones sanitarias, desde los servicios de urgencia hasta los médico-sociales.

2.1

Los trastornos psíquicos constituyen una de las diez principales causas de incapacidad en todo el mundo, razón por la cual acarrean consecuencias socioeconómicas devastadoras para los individuos, familias y gobiernos.

2.2

Las personas que sufren trastornos psíquicos suelen hacer frente a comportamientos discriminatorios, a actitudes excluyentes y a graves violaciones de sus derechos fundamentales.

2.3

Se observa una interacción entre el problema de la salud mental y la pobreza: ésta aumenta el riesgo de que surjan trastornos psíquicos y limita la posibilidad de acceder a intervenciones esenciales en materia de salud mental. Por consiguiente, los Estados miembros deben incluir los problemas de salud mental entre sus principales preocupaciones de salud pública.

2.4

Sin embargo, la salud mental no siempre figura entre las prioridades en materia de salud, en parte porque no todos los países disponen de la capacidad necesaria para establecer servicios completos y eficaces de salud mental.

2.5

El instrumento comunitario de intervención en materia de salud mental se enmarca en el programa de salud pública de la UE 2003-2008, cuyo fundamento jurídico es el artículo 152 del Tratado. Sin embargo, debe señalarse que todas las acciones que se emprendan al respecto han de respetar las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en cuanto a la organización de los servicios sanitarios y a la prestación de la asistencia médica.

2.6

Con su Libro Verde, la Comisión pretende entablar, en el marco del plan de acción comunitario, un amplio debate sobre la mejora de la gestión de las enfermedades mentales y el fomento del bienestar mental en toda la Unión por las razones siguientes:

2.7

A raíz de la Conferencia ministerial europea de la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre salud mental que se celebró en enero de 2005, la Comisión Europea publicó en octubre de 2005, en su calidad de coorganizadora de la Conferencia, un Libro Verde titulado «Mejorar la salud mental de la población. Hacia una estrategia de la Unión Europea en materia de salud mental» basado en la salud pública y en el artículo 152 del Tratado, y lanzó un proceso de consulta sobre la salud mental en la Unión Europea.

2.8

El objetivo explicitado claramente consiste en mejorar la salud mental de la población europea en el marco de una estrategia que rebase el ámbito sanitario y, en general, en volver a colocar a Europa en la vía de la prosperidad duradera, así como reforzar la solidaridad, la justicia social y la calidad de vida.

2.9

La finalidad del Libro Verde consiste en suscitar en 2006 un debate y un proceso de consulta de las autoridades públicas, los profesionales y las asociaciones de pacientes. Ello podría desembocar a finales de 2006 en la formulación de propuestas correspondientes al ámbito de competencias de la Comunidad y constituir la estrategia de la Unión en materia de salud mental.

3.1.1

Con arreglo a los datos disponibles, el 27 % de los adultos europeos han sufrido alguna forma de alteración psíquica en algún momento de su vida, con el 6,3 % de trastornos somatoformes, el 6,1 % de depresiones y el 6,1 % de fobias.

3.1.2

El número de suicidios cometidos en los Estados miembros de la Unión rebasa el de muertes por accidentes de tráfico o por el VIH-SIDA.

3.1.3

Las consecuencias para la colectividad son múltiples. En el Libro Verde se propone efectuar una evaluación financiera de la pérdida de productividad, así como de los gastos en que incurren los sistemas social, educativo, penal y judicial.

3.1.4

Existen muchas desigualdades entre los Estados miembros y en el interior de éstos.

3.2.1

En su fase actual, el programa de salud pública establecido por la Unión Europea consta ya de varias facetas:

3.2.2

La futura estrategia de la Unión Europea en materia de salud mental podría articularse en torno a los siguientes objetivos:

3.2.3

Una de las posibles iniciativas comunitarias sería que el Consejo aprobase una Recomendación sobre la reducción de los casos de depresión y de conducta suicida basándose en un proyecto piloto consistente en crear redes regionales de información que reunieran al sector sanitario, los pacientes y sus familias, así como a animadores, lográndose reducir en un 25 % las tentativas de suicidio cometidas por jóvenes.

3.2.4

En el marco de su acción encaminada a mejorar la integración social de las personas con enfermedades mentales, la Comisión Europea insta a los Estados miembros a acelerar el proceso de desinstitucionalización. Un estudio encargado estos últimos años por la Comisión confirma que la sustitución de las instituciones psiquiátricas por servicios comunitarios permite mejorar la calidad de vida de los pacientes. En junio de 2005 se lanzó una licitación con vistas a la elaboración de un estudio mediante el que se analizará y presentará la mejor manera de utilizar los recursos financieros disponibles, al tiempo que se aportarán datos sobre la desinstitucionalización.

3.2.5

Otras iniciativas comunitarias que podrían lanzarse al respecto:

3.2.6

La Unión Europea desea mejorar el conocimiento de la salud mental respaldando programas de investigación y favoreciendo la interrelación entre los medios de la política y de la investigación.

4.1.1

Los últimos años han estado marcados por varias circunstancias: la explosión de la demanda, con la aparición de un fenómeno de masas; un cambio de paradigma: de la psiquiatría a la salud mental; la entrada en liza irreversible de los usuarios y de los representantes de sus familias. Cada uno de dichos fenómenos ha dado lugar, siguiendo ritmos distintos según cada Estado miembro, a modificaciones legislativas o reglamentarias que dejan traslucir un mayor o menor grado de sensibilización política y administrativa.

4.1.2

La demanda generalizada, que satura todos los dispositivos, está relacionada con la compleja interacción entre los cambios de percepción por parte de la sociedad del hecho psíquico y de la psiquiatría –banalizándose ésta o, al menos, estigmatizándose menos– y la oferta. Con arreglo a las observaciones efectuadas simultáneamente en todos los países desarrollados, ello se refleja en términos epidemiológicos: considerando la prevalencia anual referida a la población general, entre el 15 y el 20 % de los trastornos mentales son diagnosticables; causan entre el 12 y el 15 % de las situaciones de discapacidad, tanto como las enfermedades cardio-vasculares y dos veces más que el cáncer; se les imputa el 30 % de los años de vida perdidos por mortalidad evitable o por discapacidad (fuente: OMS, 2004). Dicha presión se refleja, asimismo, en el desarrollo de la planificación sanitaria, que cada vez encomienda más tareas a la psiquiatría.

4.1.3

La combinación de la demanda generalizada con los cambios de percepción hace prevalecer las solicitudes de carácter ambulatorio de manera que ha desaparecido la dicotomía tradicional entre salud y enfermedad, experimentándose una continuidad entre los distintos estados clínicos hasta llegar al estadio de trastorno psíquico. Así las cosas, actualmente resulta imposible disociar los trastornos del contexto social en el que emergen, siendo necesario evaluar las repercusiones sociales de los trastornos para apreciar las necesidades. Actualmente, un aspecto esencial de la psiquiatría consiste en distinguir con precisión las cuestiones que tienen carácter psiquiátrico de las que no lo tienen, lo cual permite intervenir cuando es necesario sin reducir por ello la esfera propia de la disciplina, con vistas a repartir la carga común entre todos los intervinientes o ayudarles a convertirse de nuevo en protagonistas principales de la ayuda o terapia. Dichas tensiones dialécticas –a veces conflictivas– entre los aspectos clínicos, éticos y organizativos dejan traslucir el referido cambio de paradigma –psiquiatría frente a salud mental–, así como una terminología a veces contradictoria, incluso en los documentos públicos. Sin embargo, en las publicaciones internacionales la distinción entre «psychiatry» y «mental health» no plantea problemas.

4.1.4

El último aspecto –y no precisamente nimio– consiste en el aumento de la presión que ejercen los usuarios y los representantes de sus familias. Corresponde a una evolución general –perceptible en Francia y en el resto del mundo– que no se circunscribe a la psiquiatría y que se ve acentuada por determinadas patologías (SIDA) que han modificado profundamente la relación existente entre el médico y el paciente. Prueba patente de ello es la normativa aplicable a los derechos de los enfermos, las referencias a los usuarios y a sus familias que figuran en los documentos administrativos en materia psiquiátrica sobre la organización de los servicios, la respuesta a las necesidades y la aplicación concreta de todo ello.

4.1.5

Dicha toma de conciencia es simultánea a la de los representantes de la población y de todos los usuarios potenciales. Cada vez son más evidentes las interacciones entre la política general, la política local y la salud mental. Las repercusiones de la evolución de la psiquiatría atañen cada vez más a los representantes elegidos, previéndose la acentuación de esta tendencia.

4.1.6

Tal evolución ha agudizado enormemente el desequilibrio entre el recurso a los hospitales y a los ambulatorios, así como los problemas de flexibilidad que acusa todo el sector de las prestaciones sanitarias, desde los servicios de urgencia hasta los médico-sociales. Además, ha acentuado el frecuente fracaso del proceso de desinstitucionalización y la fallida integración de la psiquiatría en los hospitales generales. Dada la permeabilidad entre los ámbitos médico y social, entre las profesiones y las formaciones, una de las claves del futuro reside en la formación inicial y continua con vistas a ejercer profesiones correspondientes a nuevas funciones. Sin perjuicio de estos grandes cambios, han surgido nuevos problemas como los relativos a los detenidos con trastornos mentales, a las personas mayores con patologías neurodegenerativas que se traducen en discapacidades psíquicas y a grupos de población especialmente desfavorecidos.

4.1.7

El final de la segunda guerra mundial; la sensibilización ante la experiencia de los campos de concentración y los derechos humanos; la actitud crítica ante la hospitalización psiquiátrica tal como se practicaba en el pasado; la aparición de los psicotrópicos; el surgimiento de los movimientos de consumidores y usuarios, así como las restricciones presupuestarias han sometido a la psiquiatría de la mayoría de los países desarrollados a lo que –haciendo referencia a la realidad anglosajona– se denomina proceso de desinstitucionalización en las publicaciones internacionales. Consiste en organizar los servicios y la asistencia sanitarios de tal manera que se recurra menos a la hospitalización y más frecuentemente a aquellas intervenciones que fomenten el mantenimiento del paciente en su entorno natural.

4.1.8

En dicho proceso de desinstitucionalización han surgido continuamente escollos cuando se ha privilegiado la deshospitalización: la judicialización; es decir, la tendencia observada en la sociedad y en la psiquiatría a transferir o a mantener en prisión a gran cantidad de personas aquejadas de trastornos mentales; el vagabundeo de los pacientes marginales o precarios, tras interrumpir su tratamiento o al término de éste, sin alojamiento ni prestaciones sociales, que se convierten en personas sin domicilio fijo; el síndrome de la puerta giratoria («revolving door»); es decir, la trayectoria habitual de un cierto porcentaje de pacientes que ingresan en un hospital, reciben el alta y vuelven luego a ingresar, generándose así un ciclo interminable. Con el paso del tiempo y las restricciones presupuestarias, la combinación de los referidos fenómenos con la demanda generalizada ha saturado los servicios de urgencias y la capacidad de hospitalización. Ello ha desembocado finalmente en la creación de camas hospitalarias adicionales disponibles a tiempo completo que se podría haber evitado, en parte bajo la presión ejercida por determinados incidentes graves (con agresores o víctimas aquejados de trastornos mentales). Así, la opinión pública ha podido influir en los diseñadores de las políticas y llevarles a adoptar soluciones que privilegian la seguridad o, por el contrario, a establecer planes de salud mental.

4.3.1

El CESE apoya la iniciativa de la Comisión destinada a elaborar una estrategia europea integrada sobre la salud mental. En opinión del Comité, el debate en torno a la investigación, identificación y elaboración de esta estrategia debe basarse en la sociedad del conocimiento. Ello significa, entre otras cosas, que la sociedad europea debe:

4.3.2

Por consiguiente, la amplitud de las necesidades requiere un programa ambicioso y la definición de una estrategia común basada en determinados principios que gocen de reconocimiento generalizado. Procede señalar que ciertos problemas de salud de menor entidad suscitan movilizaciones de gran amplitud. Por otra parte, la situación de la salud mental varía mucho según los Estados miembros y puede quedar hipotecada por el posible aumento del retraso que ya acusan los países cuya adhesión a la Unión Europea está prevista a largo plazo.

En la fase actual cabe establecer determinados requisitos.

4.3.3

En primer lugar, una estrategia común requiere una misma percepción acerca de expresiones y conceptos tales como «mala salud mental» o «personas que acusan una incapacidad mental», en el sentido que se les otorga en Francia.

4.3.4

El reconocimiento como prioridad de una salud mental a la altura de las necesidades constituye un avance considerable para dotarse de los mecanismos de acción necesarios.

4.3.5

Por otra parte, dicha constatación ha de respaldarse mediante un análisis pormenorizado de la situación existente tanto desde el punto de vista de las necesidades como de las respuestas que se dan efectivamente.

4.3.6

En cuanto a las acciones que conviene emprender, sólo cabe adherirse a las propuestas formuladas en el Libro Verde. Las relativas a la salud mental se centran en la situación de los niños y adolescentes, en la población activa y en las personas mayores.

4.4.1

La salud mental concierne el malestar que experimentan algunas personas en su entorno, ámbito vital o sociedad determinados. Cubre distintos tipos de actuaciones:

4.4.2

Desde dicho punto de vista, debe acentuarse el aspecto de la prevención en sus tres vertientes: primaria, secundaria y terciaria, adaptándose el enfoque según el ámbito de que se trate. Así, conviene desarrollar las acciones de fomento de la salud mental y de información pública acerca de la adquisición y mantenimiento de hábitos saludables, así como propiciar la creación de un entorno que favorezca la realización personal de los individuos. Lo mismo ocurre con la prevención, destinada a paliar la incidencia de los trastornos mentales, centrándose en los factores de riesgo y en las situaciones patógenas. A modo de ejemplo, cabe citar:

4.4.3

Colmar las necesidades de los niños y adolescentes constituye, evidentemente, una prioridad. No sólo las familias formulan o transmiten solicitudes de ayuda. Estas solicitudes también emanan de centros educativos, órganos judiciales, instituciones de carácter social, la policía o determinados colectivos, a raíz de las situaciones cada vez más extremas en las que se encuentran niños cada vez más pequeños cuyas familias sufren problemas múltiples. Las familias y los niños están expuestos en primera línea a las evoluciones de la sociedad.

4.4.4

Mediante una organización coherente y coordinada se debería poder prestar una serie de servicios coordinados y estructurados en torno a tres módulos o programas básicos:

4.4.5

Cada módulo debería poder dispensar, además de cuidados ambulatorios programados en centros de consulta, cuidados más intensivos, de carácter institucional, con arreglo a fórmulas adaptadas a la edad del paciente; cuidados específicos para los episodios agudos y tratamientos de larga duración. La psiquiatría de enlace, que garantiza la reactividad y movilidad de los módulos, podría contribuir a realizar diagnósticos precoces, a prevenir las crisis y a ofrecer un respaldo de carácter ambulatorio a las familias y a los demás intervinientes.

4.4.6

A dichos módulos básicos se añadirían programas específicos destinados a colectivos o situaciones de riesgo, que permitan realizar una prevención tanto primaria como secundaria. Se trata, concretamente, de poder diagnosticar precozmente los trastornos que menoscaban el desarrollo, determinadas patologías de la primera infancia, disfunciones parentales precoces, de las jóvenes madres solas, de las familias que acusan problemas múltiples, de trastornos de adicción de los adolescentes, etc. Es preciso redoblar la particular atención que requieren las estructuras sociales, educativas y judiciales (servicios de prevención, prisiones, etc.) que tratan casos sociales graves aquejados de trastornos mentales asociados o que corren peligro de desarrollarlos, habida cuenta del carácter extremo y acumulativo de las situaciones en cuestión.

4.5.1

Dadas sus repercusiones en la salud mental, es preciso fomentar la mejora de las condiciones laborales y de desempleo. La cuestión del trabajo, en relación con la salud mental, incluye aspectos tales como el valor que se le atribuye, el coste personal que representa, los efectos del desempleo y la discapacidad.

4.5.2

Las respuestas que cabe aportar en el ámbito de la exclusión social son igualmente importantes en materia de salud mental.

4.5.3

En efecto, el envejecimiento de la población requiere aportar respuestas adecuadas. El 20 % de las personas mayores disfrutan de lo que la OMS denomina «un envejecimiento óptimo», de lo cual se deduce que el 80 % restante padece enfermedades, pérdida de autonomía, etc. Las enfermedades mentales no suelen desaparecer con la edad, sino más bien al contrario. Las enfermedades demenciales casi inexistentes (1 %) en personas de 60 años pasan a ser frecuentes en las de más de 85 años (30 %). En más del 70 % de los casos, dichas personas presentan trastornos del comportamiento.

4.6.1

La problemática de la salud mental afecta al acompañamiento de los solicitantes de asilo, en particular durante el procedimiento de acogida, en lo que se refiere al lugar y condiciones de vida, así como a su vida privada, que abarca tanto el historial de la persona como su temporalidad psíquica. La gravedad de los traumas sufridos –que a menudo se caracterizan por una crueldad extrema, por su carácter intencionado y su dimensión colectiva– delatan una situación de violencia organizada. Los trastornos postraumáticos que acusan los miembros de dichos colectivos a menudo se ven agravados por duelos múltiples y vivencias de exilio muy dolorosas.

4.7.1

La misma problemática de salud mental se ve afectada por una importante presencia carcelaria con escasísimas estructuras de cuidados asistenciales.

4.7.2

Así, es necesario fomentar la instauración de programas de prevención de las depresiones y de los suicidios, así como de las conductas adictivas.

4.7.3

En cuanto al cambio de modelo preconizado en el marco de la desinstitucionalización, cabe destacar que este proceso se inició a finales de los años noventa. Se caracteriza por el fin del declive de la hospitalización y de la ilusión de desinstitucionalizar a ultranza, surgiendo la necesidad de contar con una organización combinada que aúne un dispositivo comunitario sólido y una hospitalización a tiempo completo. En efecto, una hospitalización demasiado prolongada no permite destinar recursos para desarrollar la cantidad y variedad de servicios comunitarios que necesitan los pacientes y sus familias. A la inversa, no es posible garantizar la primacía del dispositivo ambulatorio si este último carece del respaldo permanente de un dispositivo hospitalario accesible inmediatamente para que aquellos pacientes que presenten trastornos agudos puedan realizar estancias breves, aunque no estén enmarcadas en un tratamiento. Por último, sólo cabe limitar el recurso a la hospitalización si los ambulatorios cuentan con los servicios que permiten prevenir las hospitalizaciones evitables; acoger y acompañar a los pacientes que, tras una hospitalización prolongada, pueden salir tras recibir una preparación adecuada; acompañar a los pacientes que no están hospitalizados para mantenerlos en la comunidad en condiciones aceptables y acordes con sus necesidades; combinar el recurso a los cuidados ambulatorios y a la hospitalización para aquellos pacientes que lo necesiten.

4.7.4

La elección entre atender a una persona aquejada de trastornos mentales mediante hospitalización o dispensa de un tratamiento ambulatorio depende en gran medida de la cultura y del tipo de formación del profesional responsable; de su grado de aislamiento; de factores socioculturales generales como la tolerancia de la sociedad; del grado de precariedad propio de la zona de que se trate, que aumenta el recurso a dichos servicios, y la existencia de alternativas. Por consiguiente, es imposible preconizar de manera categórica criterios relativos a la necesidad de camas destinadas a la hospitalización integral de pacientes en fase aguda sin tener en cuenta las circunstancias locales.

4.7.5

Por otra parte, la esencia de un tratamiento radica en su naturaleza –es decir, en los servicios que se pretende prestar, las necesidad por cubrir y la eficacia que se le atribuye– y no sólo el lugar en que se dispensa.

4.7.6

Las ventajas que se atribuyen habitualmente a los tratamientos hospitalarios se refieren a la disponibilidad de personal experimentado y la acogida en un entorno adaptado, así como la posibilidad de ejercer el trabajo en condiciones suficientemente seguras. Estas ventajas disminuyen o desaparecen si, por falta de camas, hay que concentrar, en régimen de hospitalización, a pacientes no cooperativos que presentan trastornos muy agudos, perturbándose el ambiente de trabajo en un grado excesivo, insoportable o peligroso.

4.7.7

Muchos estudios, franceses y de alcance internacional, demuestran que es posible atender en contextos terapéuticos alternativos hasta al 40 % de las personas aquejadas de trastornos mentales agudos que se presentan o son enviados con vistas a su hospitalización siempre que ofrezcan de entrada su cooperación o quepa negociarla y obtenerla con el respaldo de su entorno familiar o de la red de apoyo social (intervenciones en caso de urgencia y crisis). Así las cosas, la eficacia creciente de los dispositivos hace que la hospitalización se reserve para los casos más «inevitables», produciéndose la concentración natural de los pacientes que necesitan urgentemente una doble evaluación, psiquiátrica y somática, que presentan patologías agudas mixtas particularmente acusadas, que sufren graves recaídas de patologías psiquiátricas ya conocidas, que presentan comportamientos violentos y suicidarios incoercibles, etc., recurriéndose a menudo a hospitalizaciones obligatorias. Como veremos a continuación, ello acarrea determinadas consecuencias en materia de organización y supervisión.

4.7.8

En relación con lo antedicho, los mismos estudios recomiendan reservar un mínimo de 0,5 camas por cada 1 000 habitantes adultos para los pacientes en fase aguda, proporción que debe ponderarse si se decide alcanzar, como preconizamos, un objetivo equivalente al 80-85 % de la tasa de ocupación de los servicios. Sin embargo, este porcentaje mínimo supone que las soluciones alternativas en las fases anteriores y posteriores dispongan de medios suficientes y eficaces. Nótese, además, que ello no incluye las camas destinadas a atender a las personas que presenten cuadros agudos en el marco de la psiquiatría forense o de seguridad reforzada, a los adolescentes y a las personas mayores. Aproximarse demasiado a dicho nivel mínimo sin que las soluciones ambulatorias sustitutivas cumplan todos los requisitos necesarios llevaría ineluctablemente a crear camas adicionales psiquiátricas o médicas extremadamente costosas.

4.8.1

Mientras que el número mínimo de camas puede variar de un país a otro, las normas mínimas para acomodar a los pacientes pueden presentarse de forma más categórica. Toda acomodación debería ser apta para atender a los enfermos y, aunque posiblemente se encuentre en instalaciones viejas, debe aspirar a valores contemporáneos de dignidad y respeto para los residentes. Para conseguir la recuperación, es esencial que el entorno sea apropiado. Los riesgos que pueda presentar el entorno deben ser evaluados y abordados respecto de las necesidades particulares de los residentes.

4.8.2

Los residentes deberían tener acceso a una amplia gama de terapias que contribuyan a su asistencia y tratamiento. Todo el personal dedicado a la salud mental contribuye a configurar este entorno mediante una formación apropiada, cualificada y humana.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/48

1.1

La modalidad danesa de flexiguridad parece ser un ejemplo de cómo puede lograrse un equilibrio social en el que se compatibilicen el crecimiento económico, una elevada tasa de empleo y una Hacienda pública viable. Este planteamiento se ajusta al proceso de Lisboa que pretende lograr un elevado nivel de empleo, crecimiento sostenible y protección social.

1.2

La flexiguridad danesa, mediante la que se logra movilidad en el mercado laboral con elementos generadores de seguridad y una política activa en materia de mercado laboral y de formación, contribuye al parecer a la competitividad de Dinamarca. La flexiguridad, combinada con otros aspectos de la sociedad danesa, ha conferido al mercado laboral danés una solidez y una flexibilidad que equipan a la colectividad para afrontar los retos del futuro. La existencia de un alto nivel de empleo, las elevadas prestaciones de desempleo y el optimismo reinantes significan que empleadores y trabajadores aceptan las incertidumbres y desventajas inherentes al sistema debido a las contrapartidas que cada grupo recibe de él.

1.3

La clave para comprender la flexiguridad danesa radica en que flexibilidad y seguridad no son necesariamente ideas contrapuestas. Los empleadores pueden estar interesados en unas relaciones laborales estables y seguras y unos colaboradores motivados, y, a su vez, los trabajadores pueden estar interesados en la flexibilidad en cuanto a la jornada laboral, la organización del trabajo y el sistema de remuneraciones.

1.4

Frente a la globalización y la fuga de empleos hacia otros países, la flexiguridad proporciona al trabajador un alto grado de seguridad económica y social a través del cambio de paradigma que deja de ser seguridad en el puesto de trabajo para pasar a ser seguridad de empleo y ofrece nuevas oportunidades personales a cambio del riesgo limitado de la disposición al cambio. Por supuesto, el trabajador sigue corriendo el riesgo de perder su empleo, pero la red que proporciona la seguridad social garantiza a corto plazo lo suficiente para vivir y, a más largo plazo, las iniciativas del mercado laboral, combinadas con los elevados niveles de empleo, aumentan las probabilidades de encontrar un nuevo trabajo.

1.5

Para el trabajador, la flexiguridad danesa significa que no existe una elevada seguridad en el empleo y que uno puede perderlo varias veces en el curso de la vida laboral. A pesar de ello, gracias a las salvaguardias incorporadas al sistema de flexiguridad –por una parte, los altos subsidios de desempleo respaldados por los fondos públicos y el esfuerzo fiscal de toda la población y, por otra parte, la seguridad de contar con un empleo– los daneses se sienten en general seguros y satisfechos (véase el anexo 2).

1.6

Si vemos esta flexiguridad danesa en el contexto europeo, resulta evidente que, dadas las diferencias culturales, estructurales y económicas implicadas, no se puede copiar tal cual el sistema. Sin embargo, como estrategia política algunas características generales podrían adaptarse a otros Estados miembros. Especialmente, a aquellos en los que el acervo social, entendido como una suma de normas y redes, combinado con una relación de confianza entre individuos y organizaciones, se ha desarrollado en una línea similar a la de Dinamarca e incluye por lo tanto una tradición de cooperación entre el Gobierno y los interlocutores sociales y una voluntad de cambio de los ciudadanos. No obstante, la flexibilidad geográfica puede acarrear también problemas que hay que tomar muy en serio –para la familia, la pareja y la escolarización y formación de los niños– sobre todo en países de gran extensión y en casos de estructura federal.

1.7

El concepto de flexiguridad cubre de modo general la idea de conciliar flexibilidad y seguridad del trabajador de modo que se pueda a la vez garantizar la protección social y la competitividad. La modalidad danesa de flexiguridad proporciona por un lado seguridad, a través de un nivel elevado de subsidio de desempleo (y de redistribución de la renta a través de otros canales sociales), y por otro, flexibilidad mediante normas liberales de despido con, por ejemplo, períodos de preaviso cortos. La protección social y el grado elevado de movilidad se combinan con una política activa de mercado laboral que garantiza que el desempleado está realmente disponible para el mercado de trabajo y que mejora sus cualificaciones profesionales. La política danesa del mercado de trabajo incluye tanto incentivos como sanciones –por ejemplo, la reactivación o reincorporación obligatoria a la actividad–, sin embargo, predomina la oferta cualitativa con vistas al reciclaje de cualificaciones. La política laboral activa es un instrumento imprescindible para que el mercado laboral funcione eficazmente con un nivel elevado de subsidio de desempleo.

1.8

Sin embargo, la flexiguridad danesa no puede considerarse al margen del contexto del Estado del bienestar y de un sistema organizativo sólido. El funcionamiento del mercado laboral danés presupone toda una serie de factores que operan en la sociedad. Nos referimos, por ejemplo, al papel central que desempeñan los interlocutores sociales en el proceso decisorio político y en la aplicación de las políticas de mercado de trabajo y formación, al amplio sistema del Estado del bienestar financiado públicamente, al nivel de competencia de la población y a la combinación de políticas macroeconómicas que se han introducido en la última década.

1.9

En el desarrollo de la flexiguridad danesa los interlocutores sociales han desempeñado un papel central, tanto en el proceso decisorio como en su aplicación, en ámbitos tales como la política de formación y las reformas estructurales del mercado de trabajo. En una serie de ámbitos, la evolución se basa en acuerdos alcanzados entre los interlocutores sociales: por ejemplo, en la introducción de planes de pensiones privados relacionados con el mercado de trabajo. El papel de los interlocutores sociales es resultado a la vez del desarrollo histórico y del hecho de que poseen un elevado nivel de organización. La influencia de los interlocutores sociales ha permitido hallar soluciones creativas y lograr que fueran ampliamente aceptadas. Sin embargo, esta influencia fuerte de los interlocutores sociales –y de otros agentes de la sociedad civil– exige capacidad de adaptación, voluntad de cooperar y disposición a observar la realidad con una nueva mirada y desde un punto de vista general. Una mayor participación e influencia de los interlocutores sociales puede convertirse así en una ventaja para que la sociedad compita y se adapte. En estos procesos, el apoyo, la colaboración, y también las críticas, de otras organizaciones de la sociedad civil, –como por ejemplo, asociaciones, centros de formación, etc.– desempeñan también un papel relevante la cooperación.

1.10

Un nivel elevado de prestaciones de desempleo exige que el conjunto de la población posea un elevado nivel de cualificaciones; de otro modo, existiría un grupo de trabajadores que no podría encontrar un trabajo cuyo salario fuese superior a las prestaciones que obtienen estando inactivos. Un elevado nivel de las cualificaciones y capacidad de adaptación –incluyendo aquí a quienes poseen una formación menos formal– son las razones clave del éxito del sistema danés de flexiguridad.

1.11

En la segunda mitad de los años noventa, cuando Dinamarca acometió un extenso programa des reformas estructurales, las medidas restrictivas fueron acompañadas de una política económica expansiva que impulsó el crecimiento y el empleo. Más allá de la seguridad de renta proporcionada por un nivel alto de prestaciones de desempleo, Dinamarca pretende brindar al ciudadano seguridad en el empleo. Nadie puede garantizar que uno conservará su empleo, pero existen muchas probabilidades de encontrar uno nuevo gracias a las iniciativas públicas. Por otra parte, es más fácil llevar a cabo reformas estructurales, y asegurar su apoyo, en un ambiente de optimismo y de crecimiento que favorece el empleo. La flexiguridad danesa se basa, pues, en una combinación de políticas macroeconómicas que estimula el crecimiento y el empleo.

1.12

La flexiguridad danesa es siempre objeto de debate y se halla en constante evolución. El sistema posee ventajas e inconvenientes y, pese a que la flexibilidad, la seguridad y una política activa del mercado laboral están indudablemente interrelacionadas, hay un debate continuo sobre cómo lograr el equilibrio correcto entre estos elementos.

1.12.1

La existencia de una recaudación tributaria elevada, así como otros factores que son significativos para el funcionamiento del mercado laboral, es una de las condiciones básicas de la flexiguridad danesa. El gasto público destinado a las políticas de mercado laboral se elevó al 4,4 % del PIB (en 2003), lo que constituye un récord en Europa (1). La elevada presión fiscal (de alrededor del 49 % del PIB) es aceptada por la población danesa, si bien los impuestos son un tema constante de debate y el impuesto el trabajo podría reducirse en el futuro. En parte, la elevada presión fiscal viene dada por el elevado nivel de empleo que, en sí mismo influye de manera positiva en las cuentas públicas. Al impulsarse el empleo se producen nuevos incrementos de la recaudación tributaria.

1.13

Para la UE, la importancia de la versión danesa de la flexiguridad reside en la disposición, que promueve este enfoque, a adaptarse de manera proactiva a nuevas realidades; este adaptación ha sido el resultado de un cambio equilibrado de paradigma socioeconómico que se ha conseguido con una escrupulosa negociación de las partes interesadas y en el pleno respeto de los valores fundamentales del modelo europeo de sociedad.

2.1

Dinamarca tiene un crecimiento estable y una hacienda pública saneada. Entre 2000 y 2005 la tasa de crecimiento media fue del 1,7 %, con un nivel de empleo medio del 77,5 % y un superávit medio de la administración pública del 1,4 % del PIB. En 2004 la deuda pública global representaba el 42,7 % del PIB y el superávit de las administraciones públicas el 2,8 % del PIB. El superávit de las administraciones públicas se debe, entre otras cosas, a la elevadísima tasa de empleo, que proporciona elevados niveles de ingresos procedentes de los impuestos sobre la renta.

2.2

La movilidad del mercado laboral danés es muy elevada: cada año desaparece más del 10 % de los puestos de trabajo y se crea un número similar. Un 30 % de los trabajadores cambia de empleo cada año, y los trabajadores daneses tienen la antigüedad laboral más baja (en segundo lugar, después del Reino Unido) de la UE. Para comprender este dato debe tenerse en cuenta la normativa vigente en Dinamarca y la estructura del sector privado del país, en el que predominan las PYME.

2.3

Las consecuencias de esta combinación de políticas de estímulo macroeconómico y las reformas estructurales acometidas por Dinamarca en ámbitos como, por ejemplo, el mercado laboral, pueden también ilustrarse utilizando la curva de Phillips, que muestra la relación existente entre el desempleo y el aumento de los costes salariales. En el anexo 1 se recoge la curva correspondiente a Dinamarca. En ella puede verse claramente que desde 1993 se ha logrado reducir sustancialmente el desempleo sin incurrir en una elevada inflación salarial, ya que la curva de Phillips se ha mantenido en gran medida horizontal durante este período. Las actividades del mercado de trabajo y de formación atenúan los problemas y obstáculos de ajuste que podrían, de otro modo, conducir a incrementos de salarios y de precios.

2.4

Habitualmente Dinamarca suele aparecer situada en las primeras posiciones en los estudios sobre países atractivos para invertir. Un informe realizado en marzo de 2005 por la Economic Intelligence Unit situaba también a Dinamarca en primer lugar. El anexo 2 muestra la posición que ocupa Dinamarca respecto a otros países de la UE según diversos parámetros.

3.1

El concepto de flexiguridad se ha popularizado en los últimos años, aunque no quede siempre demasiado claro lo que significa y su interpretación varíe de un país a otro.

3.2

En el mercado laboral se ha llegado a denominar al modelo danés el triángulo de oro, dado que posee normas flexibles de contratación (que llevan a un alto grado de flexibilidad numérica), un sistema generoso de ayudas (que proporciona protección social) y unas medidas fuertes de activación y formación (que animan a los desempleados a que busquen trabajo y les proporcionan la cualificación necesaria para reincorporarse al mercado laboral).

3.2.1

El sistema danés de flexiguridad contribuye a que los puestos de trabajo creados sean empleos de calidad e impliquen un trabajo digno (decent work). Los elevados subsidios de desempleo hacen que los sueldos que se considera «aceptables» sean elevados; consecuencia de ello es que los daneses ganan lo suficiente para vivir dignamente. Por tanto, en el mercado de trabajo formal, la existencia de «salarios de miseria» es insólita o residual, incluyendo a los daneses de otros orígenes étnicos

3.3

A continuación, se puede observar el funcionamiento del llamado triángulo de oro. En el anexo 3 se examina brevemente el sistema danés de beneficios y de política de mercado laboral activa.

Los ejes del sistema danés de flexiguridad:

3.4

La flexibilidad del mercado laboral danés tiene, no obstante, muchas dimensiones, y no consiste solo en unas normas de despido liberales, sino también en la flexibilidad del horario laboral: por ejemplo, gracias a determinados convenios, el horario laboral puede organizarse con carácter anual o bien distribuirse durante períodos relativamente cortos. El hecho de que, cada vez más a menudo, se fije el salario final a nivel de las empresas, en el marco de convenios colectivos, garantiza además cierto grado de flexibilidad salarial. La flexibilidad se refiere asimismo a las amplias competencias de los trabajadores: el individuo es independiente, está dispuesto al cambio y es consciente de sus responsabilidades; de este modo, es capaz de adaptarse rápidamente a una nueva producción o a un nuevo trabajo.

3.5

La seguridad del mercado laboral danés no se debe exclusivamente al nivel relativamente elevado de ayudas al desempleo, sino también a la elevada tasa de empleo y a la movilidad del mercado. Esta seguridad en el empleo se ve reforzada además por un amplio abanico de medidas de perfeccionamiento y formación suplementaria y que son dirigidas y administradas por las autoridades y por los interlocutores sociales. La sociedad danesa brinda además a las familias cierto grado de seguridad para conciliar la vida familiar y laboral ofreciendo atractivas posibilidades de acogerse a permisos parentales, guarderías, etc.

3.6

La clave para comprender la flexiguridad danesa radica en que flexibilidad y seguridad no son necesariamente ideas contrapuestas. Tradicionalmente los empleadores han deseado un mercado laboral más flexible, lo que es incompatible con las aspiraciones del trabajador: seguridad en el puesto de trabajo y un elevado nivel de compensación económica durante los períodos de desempleo y enfermedad.

3.7

El concepto de flexiguridad rompe con la idea de que esta relación es antagónica. A los empleadores les puede interesar una relación laboral estable y segura, con un personal motivado, del mismo modo que a los trabajadores les puede interesar un horario flexible, una organización flexible de trabajo y un sistema de remuneración flexible. Estas nuevas modalidades de mercado del empleo pueden generar, pues, una nueva interacción entre flexibilidad y seguridad.

3.8

En el mercado de trabajo el sistema danés de flexiguridad combina el dinamismo de una economía liberal de mercado con la seguridad, desde el punto de vista social, de un Estado del bienestar de tipo escandinavo que ofrece unos servicios públicos universales y una nivelación salarial. Visto desde una perspectiva más amplia, es el resultado de una opción política: dejar que cada cual decida sobre su vida laboral y redistribuir los recursos a través de las actividades y del presupuesto públicos. Esto genera cohesión en la sociedad, gracias a una fuerte nivelación salarial y a una desactivación de las tensiones sociales, y proporciona al trabajador la seguridad para adaptarse y hacer frente a la flexibilidad del sistema.

4.1

Tradicionalmente los interlocutores sociales han desempeñado un papel central en la toma de decisiones y en la gestión de la política laboral y de formación. Su influencia ha contribuido a dar con soluciones creativas y equilibradas a los problemas del mercado y de la innovación y también a preparar al país para adecuarse a las necesidades de adaptación y de desarrollo de la globalización, dado que los interlocutores sociales tienen la posibilidad de evaluar cualquier necesidad que se manifieste y de realizar los ajustes necesarios. A la larga, un diálogo estrecho entre las diversas partes interesadas genera además un acervo social al impulsar la confianza, estimular la responsabilidad y promover la mutua comprensión.

4.2

La situación actual tiene unas raíces históricas que se remontan a hace más de un siglo. La particularidad del modelo sindical danés tiene su origen en el Pacto de Septiembre, acuerdo concertado en 1899 entre los sindicatos daneses (Landsorganisationen) y la Confederación danesa de empresarios (Dansk Arbejdsgiverforening), organizaciones que se acababan de crear a nivel nacional. Fue éste el primer convenio colectivo que se celebró en el mundo y, desde entonces, ha funcionado como marco de los acuerdos y las relaciones entre los interlocutores sociales.

4.2.1

Los empleadores aceptaron a la central sindical como interlocutor de la negociación y, a su vez, los trabajadores reconocieron el derecho de los empleadores a contratar y despedir trabajadores, reconociendo así su derecho a gestionar. Estas condiciones de base han contribuido al modo de pensar liberal que prevalece en Dinamarca en relación con normas de despido. El compromiso de paz social durante la vigencia del acuerdo colectivo fue otro elemento clave del Pacto de Septiembre. La regulación voluntaria del mercado de trabajo –la resolución de conflictos por las propias partes– ha sido el principio central de los interlocutores sociales hasta fecha tan reciente como 2003. Solamente cuando la UE rehusó reconocer la aplicación independiente de directivas por parte de los interlocutores sociales, se tuvo que empezar a promulgar una legislación adicional en Dinamarca. En el anexo 4 se recoge más información sobre la evolución histórica del papel de los interlocutores sociales y el establecimiento del modelo danés.

4.3

Tras muchos años de elevada inflación pero aumentos de salarios reales muy fluctuantes, entre 1987 y 1988 los interlocutores sociales reconocieron que los convenios debían reflejar también las condiciones socioeconómicas globales. Como es lógico, en Dinamarca empleadores, trabajadores y Gobierno tienen puntos de vista opuestos, pero existe también una cultura básica del diálogo y del consenso que ha de considerarse también como parte del acervo social. El hecho de que no existan grandes desequilibrios de poder en las diversas esferas de la sociedad contribuye a mantener esta cultura del consenso.

4.4

En el plano político Dinamarca ha desarrollado desde los años sesenta un sistema global público de formación profesional (suplementaria y permanente) del que pueden beneficiarse tanto los trabajadores en activo como los desempleados. Esto ha hecho que la mano de obra en su conjunto sea más adaptable. A lo largo de todo el siglo XX los interlocutores sociales tuvieron (y siguen teniendo hoy) un papel importante que desempeñar en la toma de decisiones pública y en su aplicación. Ese papel, a diferencia de lo que sucedió en la mayor parte de los demás países europeos, se consolidó incluso después de 1993-1994.

4.5

En cuanto a los contenidos, la política de mercado laboral ha dejado de orientarse a la regulación y ha pasado a orientarse a las necesidades y a adoptar medidas planeadas para resolver soluciones concretas. Los interlocutores sociales se han convertido en protagonistas –junto con los entes locales– de los catorce Consejos Regionales del Mercado Laboral, que han recibiendo competencias y recursos públicos para priorizar las acciones destinadas a combatir el desempleo y la política regional de mercado de trabajo.

4.6

Así, a lo largo de los años los interlocutores sociales han creado una amplia conciencia colectiva de lo que significa afrontar la responsabilidad social, al mismo tiempo que las autoridades han aprendido a beneficiarse de sus recursos e influencia. Los interlocutores sociales poseen informaciones y conocimientos únicos acerca del mercado laboral y, por ello, pueden determinar rápidamente las necesidades de manera fiable. Mediante su implicación corporativa, proveen a las autoridades gratuitamente de recursos y encuentran soluciones crea-tivas a problemas conjuntos a través de foros de debate y de toma de decisiones. Además, las organizaciones son vitales para garantizar que las políticas se adoptan, se aplican y –no menos importante– se aceptan. Las autoridades dependen, pues, de la implicación de los interlocutores sociales para el funcionamiento de la flexiguridad.

5.1

Para comprender plenamente el sistema danés de flexiguridad, es importante considerar el contexto de la sociedad en que ese sistema se halla inscrito. Tanto la política económica como el sector público influyen en el funcionamiento del mercado laboral y, juntos, constituyen los elementos de lo que pueden llamarse «el modelo danés». La interacción de los diversos elementos puede verse en el anexo 7.

5.2

En la segunda mitad de los años ochenta y primera mitad de los noventa, la economía danesa atravesó una crisis. Entre 1987 y 1993 el promedio de crecimiento anual fue del 0,8 %, mientras que el desempleo pasó del 5 % en 1987 al 9,6 % en 1993. Entre otras cosas, la crisis era resultado de las tensiones económicas generadas como consecuencia de los excesivos déficit públicos de años anteriores.

5.3

A partir de 1993 se reforzó la política activa de mercado laboral en un momento en que la economía también se veía impulsada por unos tipos de interés bajos y una política económica expansiva. Como consecuencia de ello, a partir de mediados de los años noventa, al comenzar el período de crecimiento, el déficit público danés era de tal magnitud que, de haber existido en aquel momento, las normas del pacto de estabilidad y crecimiento, no hubieran podido cumplirse. Además, se había modificado la normativa de financiación de la propiedad inmobiliaria (permitiendo períodos más largos de reembolso y la posibilidad de una refinanciación), poniendo así a disposición de la gente una mayor renta. El elevado ritmo de crecimiento, la caída del paro y el creciente optimismo hicieron que a la ciudadanía le resultara más fácil aceptar normas más rigurosas del mercado del trabajo.

5.4

El incremento del gasto público se dedicó, entre otras cosas, a iniciativas de gran amplitud para aumentar el número de guarderías, de modo que las mujeres con niños de corta edad tuvieran realmente la posibilidad de trabajar.

5.5

El énfasis cada vez mayor en las políticas de mercado laboral también significó dar más importancia a las iniciativas de formación y perfeccionamiento; el Estado proporcionó un apoyo masivo a que los trabajadores, tanto en activo como en paro, pudieran continuar formándose. El apoyo se dedicó a financiar actividades de formación y también a compensar en cierta medida las mermas salariales. Asimismo, el número de plazas de formación para los jóvenes se aumentó a todos los niveles.

5.6

En términos generales, cabe decir que el sistema danés, con elevados niveles de subsidio de desempleo y, por tanto, un «salario aceptable» elevado, exige una mano de obra especializada y productiva. Si se permite que se forme un amplio sector de trabajadores poco cualificados, cuyo salario no alcance los niveles salariales que obviamente exigen los altos subsidios de desempleo, se producirá forzosamente un excesivo nivel de desempleo.

5.7

La estrategia económica lanzada con éxito a partir de mediados de los noventa era una estrategia de inversión en la que el crecimiento se generaba mediante reformas proactivas y la inversión en educación y servicios públicos. La confianza en el futuro y un alto grado de seguridad en la renta favorecen el consumo y aseguran un elevado nivel de demanda nacional.

5.8

La estrategia económica actual fue una respuesta a la crisis económica que Dinamarca sufrió a partir de 1987, cuando el Gobierno redujo el amplio déficit público y de balanza de pagos mediante ahorros y recortes. La estrategia de ahorro resolvió los desequilibrios presupuestarios pero, a su vez, ralentizó el crecimiento e incrementó cada vez más el desempleo. La estrategia actual parece salvaguardar el crecimiento y el empleo a la vez que mantiene el equilibro de la hacienda pública y de la balanza de pagos. De hecho, esta combinación de variables no se había dado en Dinamarca desde las crisis del petróleo de los años setenta.

6.1

Aunque la flexiguridad danesa ha dado buenos resultados en los últimos años, quedan sin duda algunos desafíos que deben afrontarse.

6.2

En términos generales se puede decir que la globalización y el desarrollo tecnológico están ejerciendo en general presiones en el mercado de trabajo de Dinamarca. Los más expuestos son los trabajadores no cualificados dado que tienen que competir con países de bajos costes salariales y producción automatizada.

6.2.1

Hasta la fecha, Dinamarca ha conseguido afrontar las presiones reduciendo el número de trabajadores sin cualificar en el mercado laboral, dado que los trabajadores no cualificados de edad avanzada abandonan el mercado laboral mientras que los jóvenes que acceden a él poseen cualificaciones. Sin embargo, en la actualidad hay muchos jóvenes que no reciben una formación que les capacite profesionalmente, lo cual a largo plazo puede socavar el sistema danés de flexiguridad. Si la oferta de trabajadores cualificados no se adapta de un modo u otro a la demanda, el gasto público correspondiente a subsidios de desempleo y otras transferencias resultará demasiado oneroso.

6.2.2

En Dinamarca se está viviendo el fenómeno de que algunas empresas cierran y trasladan total o parcialmente sus operaciones de producción a países con bajos costes salariales. Esta cuestión plantea un desafío, especialmente en las comarcas más alejadas, que son muy sensibles al cierre de cualquier empresa. Sin embargo, el mercado de trabajo danés –estructuralmente dominado por las PYME– es una entidad dinámica de modo que, en vez de intentar mantener a toda costa esos puestos de trabajo, los responsables políticos, colaborando con los interlocutores sociales, intentan crear otros nuevos y más competitivos.

6.3

La elevada movilidad del mercado significa que los empleadores se muestran reacios a financiar la formación adicional, pues no saben cuánto tiempo permanecerá un trabajador en un puesto de trabajo dado. Esto afecta en especial a la mano de obra no cualificada, pues los empleadores tienden a conservar y proporcionar formación a la mano de obra especializada –más difícil de encontrar–, y los trabajadores no cualificados no siempre poseen motivación para reciclarse. La razón de ser de este amplio sistema –subvencionado públicamente pero al que deben contribuir obligatoriamente los empleadores– de formación y perfeccionamiento profesional, tanto para trabajadores especializados como sin cualificar, es que la mano de obra experta es vital para el correcto funcionamiento del sistema danés de flexiguridad y, además, porque llevar a cabo un planteamiento amplio y proactivo para mejorar las cualificaciones es políticamente deseable.

6.4

A muchos inmigrantes les cuesta arraigar en el mercado del trabajo danés, lo que también limita sus posibilidades de integración. Las dificultades que encuentran en el mercado del trabajo se deben, entre otras cosas, a que algunos colectivos de inmigrantes y sus descendientes carecen de las competencias necesarias que necesitarían para obtener los altos niveles salariales y de subsidio de desempleo de Dinamarca. El nivel de instrucción de los inmigrantes y de sus descendientes es menor que el de los daneses; presentan en general una tasa de participación más baja en el mercado laboral y sufren tasas de desempleo más elevadas que el resto de la población. Las dificultades que encuentran pueden ser lingüísticas, sociales o educativas.

6.4.1

Esto quizá se deba en parte a diferencias culturales y a hábitos arraigados. La experiencia muestra que el desempleo fluctúa más entre este grupo que entre otros. Cuando disminuye a demanda de empleo, por ejemplo, los empleadores suelen explorar nuevas vías y contratar a personas de otra procedencia étnica. Un elevado nivel de empleo y una escasa demanda de empleo pueden proporcionar a los inmigrantes y a sus descendientes un mejor acceso al trabajo sin solucionar el problema de integración en su conjunto. La evolución demográfica significará probablemente que, en los próximos años, los puestos de trabajo de los daneses se abrirán más a los inmigrantes.

6.5

El modelo danés de Estado del bienestar se basa en la existencia de un alto porcentaje de mujeres que trabajan: tanto para proporcionar los servicios públicos indispensables como para mantener una elevada recaudación tributaria. Por una parte, esto significa que las mujeres son más independientes económicamente, pero por otra, presenta problemas en cuanto a la conciliación de la vida familiar y laboral. Si se compara con muchos otros países europeos, Dinamarca ha logrado progresos sustanciales en este campo, pero le queda aún un largo camino que recorrer para lograr, entre otras cosas, la igualdad de oportunidades de carrera para hombres y mujeres.

6.6

El sistema danés es oneroso para el Estado, porque este paga una parte sustancial de compensaciones a los trabajadores cuando están desempleados. Los gastos correspondientes a las políticas pasivas de mercado laboral constituyeron el 2,7 % del PIB en 2003, lo que representa una cifra récord para la UE. En el futuro cabe prever que la financiación de la sociedad de bienestar danesa sufrirá presiones desde diversos frentes. Mantener la financiación del Estado del bienestar sin incrementar los impuestos requerirá niveles de empleo más altos entre las personas que se hallan en edad laboral.

6.6.1

La presión fiscal de Dinamarca, próxima al 49 % del PIB, se sitúa entre las más elevadas de la UE, cuyo promedio es de aproximadamente el 40 %. Los impuestos al consumo son especialmente elevados pero, en cuanto al impuesto sobre el trabajo, el país no ocupa la primera posición. El impuesto sobre la renta es alto y muy progresivo, pero en general los empleadores no soportan las cargas de la seguridad social. La estructura fiscal danesa se halla expuesta con más detalle en el anexo 5. A causa de la globalización, la recaudación tributaria puede sufrir tensiones en el futuro.

6.6.2

La evolución demográfica implicará que el número de personas de edad avanzada aumente y el número de las profesionalmente activas disminuya. Esto se debe al escaso acceso al mercado de la generación más joven, a que las generaciones de posguerra fueron muy numerosas y al aumento de la longevidad. En el sistema danés de mercado laboral se producirá una priorización de los servicios sociales semejante a la de otros países. Sin embargo, el régimen de jubilaciones danés se halla, hasta cierto punto, preparado para afrontar estos cambios (cfr. anexo 6). Podría producirse una escasez de mano de obra, ya que la reserva laboral que este colectivo constituye forma ya parte en gran medida del mercado de trabajo; por tanto, será preciso encontrar nuevas maneras de impulsar el empleo. Entre ellas podrían plantearse el aumentar la edad de jubilación o aumentar el número de trabajadores inmigrantes con las cualificaciones indispensables.

6.7

Casi una cuarta parte de la población en edad laboral carece de trabajo y percibe alguna forma de apoyo público (desempleo, reactivación, jubilación anticipada, etc.). Alrededor de la mitad de estas personas se ha retirado definitivamente del mercado laboral como consecuencia de desgaste físico, desempleo o por decisión propia, en tanto que la otra mitad se halla temporalmente sin empleo. El hecho de que esas personas perciban ayudas públicas constituye un principio básico del Estado del bienestar, pero esto representa un desafío para la futura financiación de la sociedad del bienestar. Para salvaguardar a largo plazo la financiación de esa sociedad será necesario reducir el porcentaje de población que abandona prematuramente el mercado laboral.

6.8

La política del mercado laboral está siendo regulada cada vez en mayor medida por normas y prácticas de la UE. En Dinamarca, las condiciones del mercado laboral venían siendo definidas tradicionalmente por los propios interlocutores sociales y no por la legislación. Si las normas de la UE se vuelven demasiado detalladas existe el riesgo de que la aceptación pública disminuya y de que la evolución tome una dirección distinta de la deseada por los interlocutores sociales. La práctica comunitaria del método abierto de coordinación puede ser el medio que permita desarrollar la tradición danesa sincronizando al mismo tiempo la política europea de empleo y la política de mercado laboral.

18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/54

2.1

Desde las dos primeras Directivas CE del 11 de abril de 1967, la Comunidad Europea se había fijado el objetivo de eliminar las barreras fiscales entre los Estados miembros. Para conseguirlo era necesario fijar un lugar único de imposición. El principio del país de origen que se perseguía habría supuesto que todas las actividades imponibles realizadas por un operador económico en el país de establecimiento y en el marco de la Comunidad Europa fuesen objeto de imposición en dicho país. Así, según este principio, un producto que fuese suministrado desde Francia a otro Estado miembro tendría que ser gravado según el tipo de impuesto francés. Esto sería válido también para los servicios prestados por un operador con sede en Francia.

2.2

Sin embargo, para evitar distorsiones de la competencia, el principio del país de origen habría requerido un reajuste en el tipo de IVA de cada uno de los Estados miembros. Pero sobre todo habría sido necesario un sistema interno de compensación, porque el IVA constituye una parte importante de la recaudación fiscal de los Estados miembros y de la financiación de la UE.

2.3

Por estas razones, la UE ha decidido apartarse del principio del país de origen, al menos durante un largo periodo de transición.

2.4

Aún así, la Comisión Europea ha adoptado distintas medidas para reforzar los intercambios comerciales intracomunitarios, eliminar barreras burocráticas y reducir –e incluso, cuando sea posible, evitar por completo– las distorsiones de la competencia que surgen sobre todo por la diferencia en los tipos impositivos. El Consejo ha contribuido especialmente en el pasado al mantenimiento de las diferencias. El CESE sigue expresando a la Comisión su apoyo en todos los esfuerzos de adaptación que realiza para facilitar el mercado interior.

4.3.1

Hay que diferenciar estrictamente si una prestación de servicios se lleva a cabo entre dos empresas (sujetos pasivos) (1) o entre una empresa y una persona no proveedora de servicios (que no tiene la condición de sujeto pasivo) (2). La propuesta objeto de examen marca de un modo estricto la diferencia en el tratamiento de los dos supuestos.

4.3.2

En cuanto a la prestación de servicios a sujetos pasivos, la norma general para determinar el lugar de prestación de servicios debería establecer que es el lugar en el que reside el cliente, y no el lugar en que el operador que presta el servicio tiene establecidas sus actividades económicas.

4.3.3

En el documento de la Comisión se propone mantener, siguiendo la norma general, que el lugar de prestación de servicios a una persona que no tenga la condición de sujeto pasivo sea el lugar en el que el proveedor esté establecido. Esta decisión surge de la consideración de que si los servicios prestados a una persona que no sea sujeto pasivo son gravados en un Estado miembro de la UE distinto del lugar de establecimiento del proveedor, éste soportaría cargas administrativas excesivas, como, por ejemplo, la inscripción en el censo del IVA del correspondiente Estado miembro.

4.3.4

Mientras no exista ningún mecanismo que posibilite recaudar el impuesto en el Estado miembro en el que se presta el servicio sin ocasionar complicaciones administrativas innecesarias, no será viable la imposición de los servicios prestados a personas sin condición de sujeto pasivo en el lugar de consumo.

4.3.5

Sin embargo, conviene establecer excepciones a esta norma general.

—

Se propone incluir un apartado 6 en el que se disponga que las prestaciones de servicios entre establecimientos permanentes poseídos por una misma persona jurídica no tendrán la consideración de prestaciones.

—

Se incorpora un apartado 2 que regula que cuando se trate de servicios de restauración y catering prestados a sujetos pasivos a bordo de un buque, de una aeronave o de un tren, en el transcurso de un servicio de transporte de pasajeros, el lugar de prestación será el de partida del servicio de transporte.

—

La modificación del apartado 3 prevé que por arrendamiento a largo plazo con o sin opción de compra se entenderá todo pacto regulado por contrato que prevea el disfrute o uso continuado de los bienes muebles corporales durante un período superior a treinta días. Con esta disposición se evitarán controversias a priori (por ejemplo, arrendamiento de un automóvil a un sujeto pasivo para uso/consumo inmediato).

—

Por la modificación del apartado 1, letra c), los cursos a distancia se excluyen de la normativa mediante una referencia a la letra d) del apartado 1 del artículo 9 octavo; se les aplicará una normativa especial.

—

En el apartado 1, letra d) se incluirán a partir de ahora los servicios de restauración y catering, con lo que serán gravados en el lugar real de la prestación.

—

En el apartado 2 se establece por convención que cuando se trate de servicios de restauración y catering prestados a bordo de un buque, de una aeronave o de un tren, en el transcurso de un servicio de transporte de pasajeros, el lugar de prestación será el de partida del servicio de transporte. Se tiene así en cuenta una sugerencia formulada con ocasión del procedimiento de consulta.

—

En el caso de un arrendamiento a largo plazo, es decir, de más de treinta días, de medios de transporte a personas que no tengan la condición de sujeto pasivo, se considera lugar de la prestación de servicio aquel donde el destinatario del servicio esté establecido o domiciliado o resida habitualmente.

—

En el caso de arrendamientos a corto plazo (por ejemplo, el arrendamiento de un vehículo por algunos días), el lugar de la prestación será aquel donde el medio de transporte se haya puesto a disposición de la persona. Esta norma fue bien acogida también por la mayoría de los que participaron en la consulta.

—

Este artículo ha sido modificado totalmente. Los servicios enumerados en el apartado 1 del artículo 9 octavo se considerarán prestados allí donde el cliente esté establecido o domiciliado o resida habitualmente.

En el marco de la consulta, esta normativa fue considerada en general de modo muy negativo en vista de las cargas administrativas desproporcionadas para el cumplimiento de las obligaciones en materia de IVA. Por esta razón, la implantación de un mecanismo de «ventanilla única» se consideró un requisito imprescindible para la aplicación de dicha normativa.

—

El CESE propone que las prestaciones de servicios descritas en este artículo se definan de forma aún más clara.

—

Con la modificación se establece como lugar de la prestación de servicios de un intermediario el lugar donde se realice la operación principal, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 9 bis a 9 octavo y 9 décimo.

—

Las modificaciones de este artículo son consecuencia de las realizadas en el artículo 9 octavo, mencionadas arriba.

—

La normativa para determinar el lugar de la prestación en el caso de servicios de comercio electrónico, telecomunicaciones y radiodifusión suministrados por un proveedor establecido fuera de la UE no experimentará modificaciones. Por tanto, el Estado miembro en el que esté establecido el destinatario que no sea sujeto pasivo o el Estado miembro de uso o disfrute efectivo del servicio seguirán siendo los determinantes de dicho lugar.

—

La modificación prevista para este texto establece que en los estados recapitulativos que tienen que presentar los sujetos pasivos identificados a efectos del impuesto sobre el valor añadido se incluyan también determinadas operaciones que surjan de la prestación de servicios. Se trata de distintas prestaciones a: 1) los adquirentes, identificados a efectos del impuesto sobre el valor añadido, 2) los destinatarios de las operaciones mencionadas en el párrafo quinto, y 3) los sujetos pasivos a quienes hayan prestado servicios en las condiciones previstas en el apartado 1 del artículo 9.

6.1.1

El CESE acoge con satisfacción la ampliación prevista del alcance del mecanismo de inversión del sujeto pasivo al nivel de empresas, es decir, en el intercambio de servicios entre sujetos pasivos.

6.1.2

Condición para ello es, sin embargo, que tal mecanismo pueda ser aplicado por las personas afectadas sin ningún problema. Esto podría ser problemático si el proveedor del servicio pudiera trasladar al beneficiario de la prestaciones la evaluación del volumen de negocios y otros aspectos relacionados con el IVA, como el lugar de la prestación de servicios, las obligaciones fiscales, los tipos de impuestos o una posible exención de impuestos, sin que el beneficiario tuviese la posibilidad de comprobar si estos datos son fiables.

6.1.3

Se debería evitar cargar a las empresas con grandes obligaciones adicionales de registros y declaraciones. Es absolutamente necesario posibilitar a cualquier empresario de la UE determinar de un modo fiable si el empresario/sujeto pasivo destinatario del servicio y establecido en un Estado distinto de la UE tiene la obligación de aplicar el mecanismo de inversión del sujeto pasivo, es decir, si debe efectuar la autoliquidación de la cuota del IVA para la operación de que se trate. Una responsabilidad excesiva de la empresa proveedora, en caso de fracaso a posteriori del mecanismo de inversión, sería perjudicial para todo el sistema y tendría por resultado que las partes afectadas no lo aceptasen.

6.2.1

Cuando una empresa/sujeto pasivo presta un servicio a una persona que no sea sujeto pasivo no se aplica en principio el mecanismo de inversión del sujeto pasivo. Si se aplicase el impuesto en el lugar de consumo, la empresa sita en otro Estado de la UE se tendría que registrar en el país en el que se suministra el servicio y tendría que satisfacer las obligaciones fiscales del IVA vigentes en dicho país. Para reducir al mínimo esta carga administrativa y, por tanto, también los obstáculos que puedan existir en los intercambios comerciales intracomunitarios, se precisan normas no burocráticas.

6.2.2

El registro obligatorio supondría importantes cargas administrativas adicionales, costes considerables y, en caso de duda, podría llevar a que la empresa sujeto pasivo renunciase a prestar sus servicios. Lejos de llevar a una apertura del mercado interior y de conseguir unas condiciones de competencia uniformes en todos los Estados miembros de la UE, esta medida supondría una clara desventaja para los proveedores de servicios establecidos en otro país de la Unión respecto a los nacionales. Lo que, sin lugar a dudas, no constituye un paso en la dirección correcta para la eliminación de las barreras comerciales. Por lo tanto, la idea de ampliar la imposición en el lugar de consumo para aplicarla a personas que no tengan la condición de sujetos pasivos sólo sería factible si el sistema propuesto de «ventanilla única» funciona de un modo rápido y apropiado. Únicamente de este modo se podría pedir a las empresas que prestasen servicios –en su caso, en los 25 Estados miembros– sujetos a imposición sin la posibilidad de efectuar la autoliquidación de la cuota del IVA. De otro modo se correría el peligro de conseguir precisamente el efecto contrario, es decir, la salida obligada de pequeñas y medianas empresas del mercado interior de la UE.

7.1