9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/1

1.1

El Observatorio del Mercado Único (OMU) fue creado por el CESE para supervisar el progreso en la realización del mercado único y ha presentado a lo largo de los años diversos dictámenes en respuesta a solicitudes de dictámenes exploratorios de otras instituciones, tales como el Consejo, la Comisión y el Parlamento, y también de las Presidencias de la UE (1). El más reciente de ellos fue el correspondiente al informe provisional de la Comisión sobre la revisión del mercado único (2). Además, el CESE ha presentado a lo largo de los años diversos dictámenes de iniciativa.

1.2

El presente dictamen de iniciativa es oportuno en la medida en que el Consejo Europeo, en su reunión de los días 18 y 19 de octubre de 2007, decidió convertir a la UE en líder internacional en cuestiones de regulación y de apertura de mercados. La UE puede configurar la globalización si conecta su modelo de desarrollo, que combina el crecimiento sostenible, la justicia social y la preocupación por el medio ambiente. La Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo es una mejor respuesta a la globalización que el retorno al proteccionismo.

1.3

Las organizaciones patronales y sindicales están de acuerdo en que, negociada por los interlocutores sociales, la «flexiguridad» (3) puede dar lugar a una situación beneficiosa tanto para las empresas como para los trabajadores. Por lo tanto proporciona el marco adecuado para modernizar los mercados laborales europeos, englobando aspectos como el Derecho del trabajo, sistemas efectivos de formación continua y un nivel de protección social mantenido y mejorado. Además, un diálogo social efectivo (sobre todo a través de convenios colectivos) contribuirá al buen funcionamiento de los mercados de trabajo.

1.4

El CESE toma nota de la Comunicación de la Comisión titulada «El interés europeo: Triunfar en la era de la mundialización» (4) que sometió al Consejo Europeo informal de Lisboa.

1.5

La mayoría de los ciudadanos de la UE ha dado por supuesto el éxito del mercado único en tantas y tantas actividades dentro de la UE. Pero el mercado único no es un hecho consumado y ha sido descrito por el Comisario McCreevy como un trabajo en marcha  (5). Aparte de la necesidad de completar el mercado único, se exige ahora a la UE que afronte el desafío de la globalización y fomente los principios del mercado abierto en los que se basa la Unión en un mundo en el que no cabe el proteccionismo y la competencia es genuina.

1.6

Una parte de la misión de la UE a nivel mundial consiste en lograr normas armonizadas con libre circulación de capitales, bienes, servicios y personas. Esto significa que los terceros países que deseen operar en la UE no podrán eludir las normas aplicadas en el mercado interior en materia de protección de los consumidores, normas técnicas, condiciones laborales y respeto del medio ambiente.

1.7

Una parte importante del desafío de la globalización radica en el papel de la Organización Mundial del Comercio, la OIT y unos mercados financieros mundiales cada vez más interdependientes, interdependencia que se ha visto subrayada por la crisis de las bolsas y otros mercados financieros en la segunda mitad de 2007.

1.8

El mercado único europeo por sí solo no es suficiente. La UE necesita comerciar y desarrollar sus relaciones con el resto del mundo. También necesita seguir siendo competitiva en beneficio de los trabajadores, los patronos y todos los ciudadanos. La Estrategia de Lisboa se ha desarrollado para lograr esto y permitir a la UE que se convierta en una economía más competitiva en la escena mundial. La propia UE necesita asegurarse de que se suprimen las barreras internas.

1.9

El objeto del presente dictamen de iniciativa es espolear a la UE para que se enfrente a la globalización y aproveche las oportunidades que presenta. El éxito económico de Europa no se ha basado en el proteccionismo sino en las cuatro libertades en las que se basó la Comunidad Económica Europea original. (La UE tiene que suprimir aún algunas de sus propias restricciones comerciales).

1.10

La UE debe evitar también el caer en la trampa de subvencionar, como hacen los EE.UU, la producción de biocombustibles. A menos que se haga bajo el control de la OMC, estas dispendiosas subvenciones conducirán inevitablemente al aumento de los precios de los productos alimentarios y al problema del hambre en las partes del mundo en desarrollo y subdesarrolladas (6).

1.11

El CESE toma nota de las recomendaciones de los interlocutores sociales en su estudio y análisis conjunto de los desafíos clave que afrontan los mercados laborales europeos e insta a la Comisión y a los Estados miembros a que las tengan en cuenta (7).

1.12

El CESE acoge con satisfacción la Comunicación de la Comisión al Consejo informal de Lisboa (8). En especial, apoya las cuatro estrategias entonces acordadas tanto para la Unión como para los Estados miembros: investigación, desarrollo e innovación; entorno empresarial adecuado; inversión en las personas; y energía y cambio climático. En las cuatro áreas, sin embargo, es preciso profundizar en el programa de reformas si se quiere explotar el verdadero potencial de crecimiento y empleo.

1.13

El CESE pide a la Comisión y al Consejo que garanticen la estrecha colaboración de los interlocutores sociales en el diseño y ejecución de las medidas políticas de «flexiguridad» a nivel nacional.

1.14

Las empresas y los trabajadores de la UE no pueden quedar en desventaja frente a sus competidores de terceros países simplemente porque la UE quiera ser adalid de prácticas ambientales avanzadas.

1.15

La solución consiste en que la UE, en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático, hable con una sola voz, de manera insistente y coherente, y se ejerza presión sobre los países que no toman medidas.

2.1

La Comunicación presentada por la Comisión con ocasión de la reunión de jefes de Estado o de Gobierno de octubre es continuación de la reunión informal de Hampton Court celebrada en octubre de 2005, en la que se abordó el desafío planteado por la globalización en ámbitos como la innovación, la energía, las migraciones, la educación y la demografía. En 2007 se acordó poner a Europa en la vanguardia de los esfuerzos realizados a nivel mundial para luchar contra el cambio climático y lanzar una política europea con vistas a una energía segura, sostenible y competitiva, es decir: poner a Europa en el umbral de la tercera revolución industrial.

2.2

Hoy existe más conciencia que antes acerca de la globalización, de sus beneficios y de los problemas que plantea. Acogida con satisfacción por algunos, temida por otros, ha cuestionado en parte los supuestos de la posguerra acerca de la economía mundial (por ejemplo, la hegemonía de los EE.UU.) y de cómo los gobiernos pueden ayudar a sus ciudadanos a aceptar el cambio. La globalización es una oportunidad y un desafío para la UE.

2.3

Tras cincuenta años de integración europea, las perspectivas económicas de los Estados miembros están más entrelazadas que nunca, trayendo consigo un progreso social sin precedentes. La siguiente fase debería ir dirigida a convertir la UE en líder de las tendencias emergentes en la economía mundial y a permitirle instaurar normas internacionales basadas en los valores de la UE.

2.4

La unión monetaria y el éxito del euro han sido y continuarán siendo un catalizador para una integración más profunda del mercado y un refuerzo del mercado interior. Un entorno económico caracterizado por baja inflación, bajos tipos de interés, transacciones baratas y transparentes y una mayor integración financiera favorece la inversión y el comercio transfronterizos en la UE y ayuda a las empresas europeas a afrontar la competencia mundial. Externamente, el euro sirve de refugio frente a las actuales turbulencias del mercado financiero, y su fortaleza atenúa en parte el efecto de los aumentos de precios en los mercados mundiales alimentarios y energéticos como consecuencia de la fuerte demanda generada, entre otras cosas, por los nuevos gigantes económicos emergentes. Sin embargo, la solidez del euro debe reflejar fundamentales económicos. Una apreciación rápida y marcada del euro, promovida por un tipo de referencia del BCE excesivamente alto y combinado con políticas monetarias que son en esencia similares a devaluaciones competitivas en otras partes del mundo, representa una amenaza para la prosperidad de la UE. Una apreciación así es un serio hándicap para las empresas europeas, con costes en euros e ingresos en dólares, lo que desemboca en riesgos de deslocalización.

3.2

Además de los acuerdos de libre comercio clásicos, el CESE considera que existen otras maneras innovadoras de abordar los problemas existentes sobre el terreno en un contexto bilateral, como lo demuestran los debates del Consejo Económico Transatlántico, constituido tras la cumbre UE-EE.UU. del 30 de abril. En la primera reunión del Consejo, celebrada el 9 de noviembre, se dieron los primeros pasos hacia la resolución de problemas con vistas a mejorar las condiciones comerciales y de inversión del principal socio económico de la UE. Las cuestiones que se debaten no tienen por qué interesar necesariamente a otros bloques comerciales, y de ahí la importancia de estos acuerdos bilaterales. (Al parecer, desde abril ambas partes han hecho progresos sustanciales hacia la eliminación de obstáculos al comercio y la inversión y la simplificación de los trámites legales).

Las cuestiones y ámbitos del acuerdo se refieren a:

3.3

Además, la Unión Europea debería profundizar y consolidar su cooperación económica con países vecinos como Ucrania y con Rusia. La adhesión de Rusia a la OMC, el espacio económico común UE-Rusia y el nuevo tratado marco UE-Rusia son jalones importantes en el camino hacia una auténtica asociación económica estratégica. Esta cooperación consolidada debería preparar el terreno para futuras negociaciones sobre un área económica común que promoviera la libre circulación de bienes y servicios, capital y personas, conocimientos y tecnología.

3.3.1

Puesto que los vastos problemas de una asociación económica estratégica no pueden abordarse sino de manera parcial con la adhesión a la OMC, la UE y Rusia deberían basar en la medida de lo posible sus futuras relaciones económicas en las estructuras OMC+ a fin de crear un área económica común para la Gran Europa. Esto requiere un compromiso firme por parte de la UE y de Rusia para abordar un conjunto de problemas mucho más amplio y más profundo que el que se acostumbra abordar en los acuerdos de libre comercio tradicionales.

3.3.2

El acuerdo entre la UE y Rusia debería incluir, entre otras cosas, disposiciones comunes para un tratamiento nacional de las inversiones transfronterizas, supresión de los derechos de aduana, desmantelamiento de las barreras no arancelarias, convergencia reguladora, reconocimiento mutuo de normas y evaluaciones de conformidad, facilidades comerciales y aduaneras, cooperación en materia de competencia, liberalización de servicios, contratación pública, reglamentación sanitaria y fitosanitaria, protección de derechos de propiedad intelectual, solución de litigios y uso de normas internacionales de contabilidad. Ejemplos de las cuestiones que cubren este tipo de acuerdos amplios pueden encontrarse, por ejemplo, en los acuerdos del Espacio Económico Europeo.

3.5

La globalización ha intensificado el ritmo del cambio, ya se trate de la tecnología, de las ideas o del modo en que trabajamos y vivimos la vida. El CESE ha apoyado de modo consecuente estos objetivos y considera que si Europa logra liberar su potencial de innovación y creatividad podrá influir en la dirección del cambio en el mundo, con un énfasis claro en los valores europeos y la diversidad cultural.

1.

La UE no puede invertir por sí sola el calentamiento del planeta, y el efecto final de las medidas de la UE se verá sin duda neutralizado si los demás países no adoptan medidas para controlar el uso de la energía y las emisiones.

2.

La UE no debería causar un desequilibrio de competitividad a los fabricantes europeos de mercancías, que se verían obligados a aumentar los costes de explotación al tener que pagar impuestos medioambientales más altos, perdiendo así competitividad en el mercado mundial. Además, ello daría lugar a la deslocalización de inversiones que podría revestir una importancia estratégica para el mercado único europeo.

3.

El argumento de que unas normas medioambientales más estrictas generan nuevas demandas de investigación en el campo de los productos «ecológicos» no resulta convincente para el CESE. Probablemente pasará muchísimo tiempo antes de que se investiguen y comercialicen tales productos. Entretanto, los demás fabricantes europeos de productos que exigen un gran consumo de energía podrían verse expulsados del mercado debido a la competencia desleal de fabricantes radicados en países que no comparten el entusiasmo de la UE por el control de sus emisiones.

3.10.1

La solución es que la UE, en las negociaciones internacionales sobre el cambio climático, hable con una sola voz, de manera insistente y coherente, y se ejerza presión sobre los países que no toman medidas. Si la UE decide avanzar por su cuenta endureciendo determinadas normas medioambientales, deberá considerar la posibilidad, en cumplimiento de las normas de la OMC, de tomar medidas en las fronteras contra los productos originarios de países conocidos por causar graves daños al medio ambiente, a fin de que los fabricantes europeos no se vean perjudicados.

3.10.2

A la UE le interesa un sistema de comercio mundial abierto. En un tiempo la UE tenía que proteger a sus ciudadanos, sus intereses y sus valores. Hoy día el proteccionismo no puede ser la solución. Como primera potencia comercial y primer inversor mundial, la apertura nos permite costes más bajos para las empresas y precios más bajos para el consumidor, así como un estímulo para la competitividad de las empresas y para las inversiones. Por otra parte, es importante que la UE ejerza su influencia en las negociaciones internacionales para lograr la apertura de los demás: el argumento político en favor de la apertura solo es sostenible si los demás responden recíprocamente de manera positiva.

3.10.3

La Comisión debe garantizar que los terceros países ofrezcan niveles adecuados de apertura a los exportadores e inversores europeos, y disponer de normas básicas que no socaven nuestra capacidad para proteger nuestros intereses y para mantener un elevado nivel de protección en materia de salud, seguridad, bienestar social, medioambiente y consumo.

4.1

La mundialización y el cambio tecnológico corren el riesgo de aumentar las desigualdades aumentando la brecha entre las personas cualificadas y no cualificadas, así como entre países ricos y pobres. La mejor solución consiste en ayudar a cada persona y cada país a adaptarse, mejorando la calidad y la disponibilidad de la enseñanza y la formación, sin distinción de edades.

4.2

El CESE y los interlocutores sociales se han pronunciado sobre la flexiguridad y el modo en que ésta debe organizarse para que permita a las personas gestionar mejor las transiciones profesionales a lo largo de su vida laboral en una época de aceleración de los cambios económicos.

4.3

La aprobación el 5 de diciembre, por parte del Consejo de Empleo y Asuntos Sociales (13), de una serie de principios comunes en materia de flexiguridad abrió el camino para la integración por parte de los Estados miembros de la flexiguridad en sus programas nacionales de reforma y su posterior aplicación en estrecha colaboración con los interlocutores sociales nacionales.

4.4

El CESE aboga por que se preste más atención a políticas activas destinadas a promover la inclusión y a garantizar la igualdad de oportunidades para los grupos que sufren discriminaciones en el mercado de trabajo, como son las personas mayores de 50 años, las mujeres, las minorías étnicas y las personas que abandonan la escuela sin ningún título.

5.1

La UE está sufriendo actualmente los efectos de una crisis mundial en los mercados de valores y otros mercados financieros. La unión monetaria y la rápida reacción del BCE ante las turbulencias han desempeñado un papel positivo en este tema. En primer lugar, al inyectar grandes cantidades de liquidez en los mercados de divisas el BCE contribuyó a reducir la crisis de confianza en el sector bancario, reduciendo así el riesgo de un endurecimiento notable de las condiciones de crédito para las empresas y las familias. En segundo lugar, la ausencia de riesgos de tipos de cambio y el bajo nivel de las primas de riesgo nacionales permitieron que las economías europeas más frágiles se vieran relativamente poco afectadas por las turbulencias de los mercados financieros.

5.2

Las turbulencias de los mercados financieros mundiales y el debilitamiento del dólar estadounidense están afectando a Europa, entre otras cosas a causa de una considerable apreciación del euro debido a que el BCE mantiene su tipo de referencia en un nivel excesivamente alto y políticas monetarias que son en esencia similares a devaluaciones competitivas en otras partes del mundo, lo que tendrá consecuencias nocivas para la economía de la UE y sus perspectivas a medio plazo.

5.3

Los recientes acontecimientos en los mercados financieros mundiales demuestran la necesidad de endurecer las reglas prudenciales, de mejorar la coordinación y la comunicación entre las autoridades de supervisión y los bancos centrales, y de aumentar la transparencia y la información.

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/9

1.1

En su Comunicación «Una Europa de resultados — La aplicación del Derecho comunitario», de 5 de septiembre de 2007 (COM (2007) 502 final), la Comisión señala que, de entre más de 9 000 normas, casi 2 000 son directivas, cada una de las cuales requiere entre 40 y 300 medidas de transposición, y que, para respaldar a los ciudadanos europeos que quieran ejercer sus derechos sobre la base de la legislación comunitaria, es necesario prestar una atención extraordinaria, en el marco del objetivo de «legislar mejor», a la aplicación de la legislación y a la identificación de los motivos por los que subsisten las dificultades en su aplicación y control de ejecución.

La Comisión propone en consecuencia mejorar el actual método de gestión de los problemas asociados a la aplicación y el control del Derecho comunitario.

1.2

Así pues, la Comisión identifica cuatro posibles medidas para mejorar la aplicación del derecho:

1.3

El Comité respalda el proyecto de la Comisión de mejorar los instrumentos que permiten velar por una mejor aplicación del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros.

El Comité formula al respecto las siguientes observaciones:

2.1

La mayor parte de los problemas de mala aplicación y de ejecución del Derecho comunitario procede de defectos en la transposición de las directivas. Se puede definir la transposición como la operación mediante la cual el Estado miembro destinatario de la directiva procede a adoptar todas las medidas necesarias para integrarla eficazmente en el ordenamiento jurídico nacional a través de los instrumentos normativos adecuados.

2.2

La transposición exige el cumplimiento de dos obligaciones por parte de los Estados miembros:

2.3

La misma exigencia puede aplicarse a la adopción de decisiones marco previstas en el artículo 34 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que, al igual que las directivas mencionadas en el artículo 249 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), «obligarán a los Estados miembros en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.»

2.4

La transposición de decisiones marco también puede ocasionar problemas. No obstante, a diferencia del procedimiento de incumplimiento previsto en los artículos 226 y 228 del TCE, el TUE no prevé un mecanismo similar para que la Comisión controle la falta de transposición o la transposición incorrecta. Es obvio que esto no quiere decir que los Estados miembros no tengan la obligación de transponer las decisiones marco.

2.5

Pero es necesario constatar que los Estados miembros siguen teniendo problemas para adaptar sus procesos de elaboración de disposiciones de transposición, que, en contra de lo que parece, originan obstáculos jurídicos complejos y a veces son incompatibles con las tradiciones legislativas nacionales.

3.1

Los Estados miembros tienen competencia exclusiva para decidir la forma que adoptará la transposición de las directivas y para determinar por sí mismos bajo el control del juez nacional, órgano jurisdiccional de derecho común que aplica el Derecho comunitario, los instrumentos encargados de integrar la directiva en la legislación nacional. Conviene al respecto subrayar la obligación de la Comisión, en su calidad de guardiana de los Tratados, de garantizar la buena aplicación del Derecho comunitario y el buen funcionamiento del mercado único, recurriendo en caso necesario a las acciones graduadas de que dispone a tal fin dirigidas contra los Estados miembros (dictámenes motivados, recursos ante el TJCE, multas). Además, el retraso en la transposición o una transposición incorrecta o incompleta no privan a los ciudadanos afectados de recursos para hacer que la directiva prevalezca sobre el Derecho nacional, en virtud del principio de la primacía del Derecho comunitario.

3.2

Una transposición correcta implica, por lo tanto, la aprobación de normas nacionales de carácter vinculante que deben ser objeto de publicación oficial (1), motivo por el cual el Tribunal rechaza que se considere transposición la simple remisión general al Derecho comunitario (2).

3.3

Puede ocurrir que, de conformidad con los principios generales del Derecho constitucional o administrativo, la transposición mediante la aprobación de medidas legislativas o reglamentarias específicas sea innecesaria, pero aun así es preciso que esos principios generales garanticen la plena aplicación de la directiva por la administración nacional.

3.4

La transposición de las directivas debe ser, por tanto, lo más fidedigna posible. Las directivas que armonizan las legislaciones nacionales deben ser transpuestas de la manera más literal posible; con el fin de garantizar el respeto de la unidad de interpretación y aplicación del Derecho comunitario (3).

3.5

Esto puede parecer simple en teoría, pero en la practica se presentan casos en los que algunos conceptos propios del Derecho comunitario (4) no tienen una figura equivalente en la terminología jurídica nacional o en los que ese tipo de concepto no conlleva remisión al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y alcance (5).

3.6

También puede ocurrir que la directiva contenga una cláusula que establezca que las disposiciones nacionales de transposición de la directiva han de incluir una referencia a la directiva o ir acompañadas de esa referencia en su publicación. El Tribunal penaliza el desconocimiento de esta cláusula llamada «cláusula de interconexión» y rechaza tener en cuenta la excepción invocada por los Estados miembros de que su legislación nacional vigente ya es conforme con la directiva (6).

3.7

La variabilidad del carácter vinculante de las normas también dificulta la correcta transposición de las directivas. En efecto, existen dos categorías básicas de disposiciones en las directivas:

3.8

En el caso de las disposiciones facultativas, la redacción de las medidas nacionales es irrelevante para la apreciación del carácter completo, fidedigno y eficaz de la transposición, siendo importante su contenido; que debe permitir realizar los objetivos de la directiva.

3.9

En el caso de las disposiciones preceptivas o incondicionales, la Comisión y el Tribunal prestan más atención a la redacción de las medidas nacionales; que deben ser idénticas a las disposiciones de la directiva.

3.10

No obstante, algunos Estados miembros tienen serios problemas para redactar de manera satisfactoria las normas de transposición de las disposiciones preceptivas o incondicionales, que se pueden resumir de la siguiente manera: «la redacción de las nuevas disposiciones debe ir acompañada, en aras de la claridad jurídica, de un “retoque” sistemático de los textos para evitar que subsistan disposiciones redundantes o, lo que sería peor, contradictorias. Por lo tanto, es preciso encontrar un justo equilibro entre una transposición excesivamente estricta y una revisión demasiado amplia de las disposiciones en cuestión, lo cual puede ser una fuente de problemas» (7).

4.1

La elección de las técnicas de redacción de las medidas de transposición varía según se trate de disposiciones facultativas o de disposiciones preceptivas o incondicionales:

4.2

Por último, los Estados miembros también pueden utilizar remisiones para realizar ciertas transposiciones cuando se trata de disposiciones de carácter técnico, como, por ejemplo, los anexos de directivas que incluyen listas de objetos o modelos de formularios o que sean objeto de modificaciones frecuentes.

4.3

Los Países Bajos, Eslovaquia, Austria, Finlandia y Estonia recurren a la transposición con remisiones para los anexos técnicos de directivas frecuentemente modificadas por directivas aprobadas por el procedimiento de la comitología.

4.4

Está claro que la transposición no es tan simple como parece debido al contenido normativo variable de las directivas. Esta diversidad origina una diferencia entre los procedimientos nacionales de transposición.

4.5

El Reino Unido utiliza un procedimiento acelerado de adopción de leyes de transposición llamado «negative declaration», mediante el cual el Gobierno presenta ante el parlamento un texto de transposición resultante de una concertación interministerial que no es objeto de debate salvo que se pida lo contrario.

4.6

Bélgica utiliza un procedimiento urgente aplicable a todas las leyes cuando la expiración del plazo de transposición exija una adopción rápida de una ley de transposición.

4.7

Sin embargo, otros Estados miembros no tienen este tipo de procedimientos legislativos acelerados para aprobar leyes de transposición, como, por ejemplo, Alemania, Austria y Finlandia.

4.8

En Francia no existe un tratamiento normativo diferenciado en función de las dificultades que plantean las distintas directivas que han de ser transpuestas, ya sea por vía legislativa simplificada o por vía reglamentaria.

—

La cuestión fundamental es determinar cómo se puede elaborar a nivel comunitario una legislación que sea más fácil de transponer y que, además, tenga coherencia conceptual y una estabilidad relativa, indispensables para la actividad de la empresas y la vida de los ciudadanos;

—

es preciso anticipar la elección del instrumento normativo de transposición, estableciendo desde el principio de los debates sobre el proyecto de directiva una tabla de correspondencia precisa y actualizada continuamente, como se hace en el Reino Unido;

—

conviene acelerar el proceso de transposición desde la publicación de la directiva en el Diario Oficial de la Unión Europea, para lo cual se encargará la coordinación interna a un punto de contacto nacional, que tendrá una base de datos establecida con este fin, tal y como recomienda la Comisión en su Comunicación. Es decir, se dotará al punto de contacto nacional de un sistema de alerta que entrará en funcionamiento algunos meses antes de que expire el plazo de transposición; Bélgica, Hungría y los Países Bajos ya utilizan este procedimiento;

—

es necesario privilegiar la transposición literal cuando se trate de disposiciones precisas y preceptivas, o de definiciones;

—

conviene admitir la transposición por vía de remisión expresa a las disposiciones preceptivas o incondicionales de la directiva, como listas, tablas con inventarios de productos, sustancias, objetos cubiertos por la directiva, modelos de formularios, certificados recogidos en anexo. La remisión ha de ser obligatoriamente expresa, puesto que el Tribunal de Justicia estima que un texto normativo nacional que hace una referencia general a una directiva no puede ser entendido como una norma válida de transposición (9). Los Países Bajos, Eslovaquia, Austria, Finlandia y Estonia son países que recurren frecuentemente a la transposición por remisión para los anexos técnicos de las directivas.

—

es preciso adaptar los procedimientos nacionales de transposición en función del alcance de la directiva a través del recurso a procedimientos acelerados, sin olvidar, no obstante, las consultas internas obligatorias asociadas a la aprobación de los textos legislativos.

6.1

La mejora de la aplicación del Derecho comunitario, tal y como reclama la Comisión, es un objetivo sensato cuya realización depende en gran parte de los Estados miembros, que afrontan, tal y como se ha constatado, problemas que son más complejos de lo que parece en un primer momento.

6.2

Los Estados miembros no deberían utilizar la transposición de directivas como pretexto para revisar textos de su legislación nacional sobre los que la legislación comunitaria no tiene una incidencia directa («gold plating» o sobrerregulación), o para degradar ciertas disposiciones de su ordenamiento jurídico nacional que mermarían los derechos de los ciudadanos o de las empresas (se podría hablar de «downgrading»), responsabilizando de esos cambios a las instituciones de Bruselas.

6.3

Los Estados miembros deberían recurrir de manera más sistemática a la posibilidad ofrecida por el Derecho primario/los Tratados de transponer directivas a través de convenios colectivos, en particular en el caso de las directivas con contenido social y económico; en función de los temas, durante el proceso de preparación de la transposición se debería consultar con las organizaciones de la sociedad civil los cambios o adiciones que deban ser incorporadas al Derecho nacional en ese caso (10). Estos procedimientos de negociación y consulta tienen por objeto promover y facilitar la futura aplicación del Derecho comunitario con el apoyo de la sociedad civil. En efecto, la consulta de la sociedad civil antes de la adopción de las medidas nacionales de transposición refuerza la toma de decisión pública permitiendo a la administración nacional recabar las distintas opiniones, ya sea de los interlocutores sociales, expertos o representantes de los profesionales del sector afectados por la aplicación de las medidas de transposición. Tiene una virtud pedagógica indudable, porque permite a dichas partes conocer mejor el contenido de las reformas venideras. Así, por ejemplo, el Reino Unido, Dinamarca, Finlandia, Suecia en particular, consultan a sus interlocutores sociales y sus organismos consultivos remitiéndoles un texto de transposición y una serie de cuestiones precisas sobre dicho texto.

6.4

Convendría tener más en cuenta la organización constitucional nacional de varios Estados miembros (estados federados, descentralización regional, y otros modelos de transferencia de competencias soberanas a instancias subestatales); en el caso de disposiciones comunitarias que afecten especialmente a las competencias de los entes territoriales (política regional, regiones ultraperiféricas e insulares, etc.), a veces se deberían ampliar los plazos de transposición.

6.5

Los parlamentos nacionales y regionales (por ejemplo, en Escocia, Bélgica o en los estados federados de Alemania) están muy implicados y son responsables de la transposición del Derecho comunitario que afecte al ámbito jurídico para el que tengan competencias atributivas o consultivas; las comisiones o comités que sean constituidos a tales efectos deberían proceder a celebrar audiencias con especialistas y representantes de los sectores afectados de la sociedad civil, así como tener competencias especiales para planificar el examen de las propuestas de ley de transposición, con el fin de evitar que las «urgencias» de la legislación nacional aplacen los calendarios de examen de las disposiciones nacionales de transposición más allá de los plazos establecidos; en cambio, se podrían aplicar medidas urgentes (delegación de competencias legislativas al poder ejecutivo) a algunos proyectos retrasados que no son conflictivos en principio entre partidos políticos, con el fin de disminuir drásticamente el «cúmulo» de directivas no transpuestas dentro de plazo.

6.6

Algunos países ya han establecido sistemas para acelerar los procedimientos de aprobación de normas de transposición y otros han elaborado técnicas encaminadas a mejorar la calidad de la transposición, mientras que otros se encuentran en una fase vacilante y todavía tienen que adaptarse. A título de ejemplo, los ministerios y los parlamentos podrían crear un servicio de estudio de la transposición para guiar y orientar los trabajos de transposición. Se trata de una oportunidad para modernizar la acción pública sin que ello implique someterse a las obligaciones impuestas por las instituciones comunitarias, entre las cuales figura la Comisión en primer lugar. Dicho con otras palabras, se trata de asumir plenamente el papel y la responsabilidad que corresponde a cada cual o en la integración europea (11).

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/13

1.1

El objetivo de la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo presentada por la Comisión es modificar la Directiva 76/769/CEE del Consejo mediante la inclusión de nuevas limitaciones a la comercialización y el uso de cinco sustancias no relacionadas entre sí. Cuatro de ellas figuraban en las listas de prioridades originales establecidas entre 1994 y 2000. Las medidas propuestas se centran exclusivamente en los riesgos para el público en general. La última sustancia, el nitrato de amonio, se incluye en este grupo a fin de mejorar la seguridad de los abonos a base de nitrato de amonio durante su manipulación normal por parte de los agricultores y distribuidores, y como medida de la lucha contra el terrorismo, en particular a través de la limitación del acceso a los precursores explosivos. En este último caso, también se verán afectadas las ventas a los comerciantes al por menor y al público en general.

1.2

El CESE respalda algunas de las propuestas formuladas, pero no todas. Los argumentos detallados sobre cada sustancia y los preparados en los que se utilizan se exponen en los puntos 5 a 9.9.

1.3

El CESE es consciente de que prácticamente se trata de la última modificación de la Directiva 76/769/CEE del Consejo antes de que sea sustituida el 1 de junio de 2009 por el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH). Sin embargo, al igual que en el caso de las modificaciones anteriores, lamenta que sustancias y preparados no relacionados entre sí se agrupen de esta manera y toma nota del largo plazo transcurrido desde que fueron consideradas «sustancias prioritarias» en el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo. Si la razón es la limitación de los recursos o la capacidad de la Comisión u otros organismos pertinentes, incluida la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos de Helsinki, debería ponerse remedio lo antes posible a esta situación, y con certeza, antes del 1 de junio de 2009. Los fabricantes deberían también ser conscientes de su obligación de facilitar información pertinente a su debido tiempo durante la evaluación de los riesgos. Sin esta disciplina, los resultados quedarán rápidamente obsoletos.

1.4

Por último, el CESE apoya sin reservas la Declaración del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo y las numerosas medidas concretas que se derivan de ella. EL CESE considera que tiene un papel clave que desempeñar en este proceso y en la actualidad está elaborando una serie de dictámenes sobre esta cuestión. Llegar a un acuerdo sobre qué medidas son proporcionadas y qué procedimientos legislativos deben seguirse para garantizar una respuesta oportuna y eficaz de parte de todos los interesados será fundamental para lograr seguridad a largo plazo.

2.1

El Reglamento (CE) no 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH), entrará en vigor el 1 de junio de 2009. Este Reglamento derogará y sustituirá a una serie de reglamentos y directivas del Consejo y de la Comisión, incluida la Directiva 76/769/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos. Esta Directiva, que la propuesta objeto de examen pretende modificar, tiene como objetivo proteger el mercado interior, al tiempo que garantiza un elevado nivel de protección de la salud y el medio ambiente.

2.2

En el anexo I a la Directiva 76/769/CEE del Consejo se establecen las restricciones específicas que limitan la comercialización y el uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos sobre los que ha existido un consenso y se han aplicado durante los últimos treinta años. El 1 de junio de 2009 esas restricciones pasarán a convertirse en la piedra angular del anexo XVII al Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

2.3

Las modificaciones anteriores de la Directiva 76/769/CEE del Consejo (es decir, las que se hicieron para añadir nuevas medidas restrictivas) se llevaron a cabo en forma de directivas que requerían su aplicación por los Estados miembros. La propuesta de Decisión de la Comisión no requerirá la incorporación a las legislaciones nacionales, puesto que, de otro modo, las nuevas leyes quedarían derogadas el 1 de junio de 2009 cuando el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH) entre en vigor.

2.4

Se da por sentado que durante los próximos meses se presentará una propuesta definitiva, también en forma de decisión, en virtud de la Directiva 76/769/CEE, sobre las restricciones de comercialización y uso del diclorometano. Todas las propuestas sobre restricciones de comercialización y uso de sustancias y preparados peligrosos que se presenten ulteriormente recaerán en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

2.5

Por lo general, las sustancias (y cualquier preparado que las contenga) para las que se ha considerado necesario establecer restricciones de comercialización y uso, se han decidido mediante evaluaciones de determinadas «sustancias prioritarias» de conformidad con el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo. Se elaboraron cuatro listas de prioridades, la última de las cuales data del 30 de octubre de 2000, que debían ser aplicadas por las autoridades competentes de los Estados miembros. De las 141 sustancias incluidas en las listas, 83 han sido objeto de un informe final de evaluación del riesgo. 39 de ellas han sido evaluadas por los correspondientes comités científicos de la UE y los resultados fueron publicados en el Diario Oficial. Se acordaron medidas restrictivas para 22 de estas sustancias. En la propuesta sometida a examen se incluyen medidas restrictivas para otras cuatro sustancias (identificadas y examinadas infra en los puntos 5 a 9.9, bajo los epígrafes de DEGME, DEGBE, MDI y ciclohexano).

2.6

Los escasos avances que se han producido en relación con el Reglamento se citan como una de las razones principales para introducir un nuevo enfoque para todas las sustancias «existentes» de conformidad con el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH). En consecuencia, el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo también quedará derogado el 1 de junio de 2009.

2.7

Se ha evaluado, asimismo, una serie de sustancias no incluidas en las cuatro listas de prioridades originales para determinar sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente, se han presentado propuestas para restringir su comercialización y uso, y se han abordado nuevos problemas a instancias de los Estados miembros. El nitrato de amonio ha sido incluido en este apartado.

2.8

El nitrato de amonio es un caso singular y particular dado que sus propiedades son suficientemente conocidas y, por lo tanto, no necesita ser sometido a una evaluación para determinar sus efectos sobre la salud humana y el medio ambiente. Durante muchos años se ha utilizado en grandes cantidades y en todo el mundo como abono a base de nitrógeno y no plantea riesgos inesperados en el lugar de trabajo ni para los usuarios profesionales ni los consumidores, cuando se utiliza para fines domésticos. Por desgracia, se trata también de un componente eficaz, barato y ampliamente utilizado de los explosivos, que se emplea tanto legítimamente para fabricar explosivos industriales o militares como, de manera ilegítima, por los terroristas. Éste s el motivo por el que se pretende establecer restricciones a su comercialización y uso en virtud de la Directiva 76/769/CEE del Consejo.

2.9

Se podrían haber elegido otros fundamentos jurídicos relativos a la lucha contra el terrorismo o los precursores de explosivos, pero, de conformidad con el Tratado UE en vigor, ello hubiera requerido la unanimidad de todos los Estados miembros. El procedimiento se modificará en el Tratado de Lisboa, una vez haya concluido su ratificación, pero ésta tardará todavía algún tiempo.

2.10

Se sobreentiende que es probable que otras drogas y precursores de explosivos se añadan al anexo XVII del Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH), de modo que esta manera de proceder se considera apropiada dadas las actuales circunstancias.

2.11

Todo lo dicho hasta ahora se aplica a las sustancias «existentes», es decir, las 100 195 sustancias que se comercializaron en el mercado de la Comunidad Europa entre el 1 de enero de 1971 y el 18 de septiembre de 1981. Están catalogadas en el Inventario Europeo de Sustancias Químicas Comercializadas (EINECS), publicado en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en 1990. Las sustancias comercializadas después del 18 de septiembre de 1981 se clasifican como «nuevas» y para su comercialización se requiere una notificación previa detallada con objeto de proteger la salud humana y el medio ambiente.

3.1

La propuesta de la Comisión tiene como objetivo proteger la salud humana, en particular la de los consumidores, al tiempo que preserva el mercado interior para tres sustancias (DEGME, DEGBE y ciclohexano) que figuran en la primera lista de prioridades del 25 de mayo de 1994, y una sustancia (MDI) de la tercera lista de prioridades, con fecha de 27 de enero de 1997, tal y como se establece en el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo.

3.2

De conformidad con la Recomendación 1999/721/CEE de la Comisión, de 12 de octubre de 1999, y con recomendaciones similares posteriores sobre los resultados de la evaluación de los riesgos y las estrategias de reducción de los riesgos para determinadas sustancias, se ha propuesto una serie de limitaciones específicas y muy detalladas que se aplicarán exclusivamente a la venta al público en general y no tendrán repercusión en las condiciones en el lugar de trabajo ni en el medio ambiente. Se considera que los costes para la industria y la sociedad en su conjunto serán mínimos y, por lo tanto, se estima que las medidas propuestas son proporcionales a los riesgos detectados. En el caso de los preparados que contengan MDI es necesario disponer de más datos sanitarios.

3.3

Una quinta sustancia, el nitrato de amonio, utilizada extensamente como abono, se añade porque puede actuar como oxidante y, en particular, explotar cuando se mezcla con determinadas sustancias. Las restricciones propuestas tienen como objetivo garantizar que todos los abonos a base de nitrato de amonio cumplen unos requisitos comunes de seguridad y, además, limitar la gama de productos a base de nitrato de amonio vendidos al público en general a fin de reducir las cantidades que pudieran desviarse para usos ilícitos. De ahí que pueda decirse que esta limitación será beneficiosa para la seguridad y la salud pública en un sentido amplio. Esta restricción no afectará a los usuarios profesionales (agricultores y fabricantes de explosivos autorizados). Aunque parece que los costes (y beneficios) son difíciles de cuantificar, se considera que son proporcionales a los riesgos identificados (y las medidas propuestas).

3.4

La Decisión entrará en vigor a los tres días de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

3.5

La propuesta va acompañada de una exposición de motivos, un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (Informe de evaluación de impacto) y, para las cuatro sustancias evaluadas de conformidad con el Reglamento (CEE) no 793/93 del Consejo, un informe de evaluación del riesgo exhaustivo y detallado publicado por la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos, junto con material adicional, con argumentos en favor y en contra, de varios comités científicos y otros órganos que han contribuido a elaborar o evaluar los datos pertinentes.

4.1

Al igual que muchas de las modificaciones anteriores de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, esta propuesta se centra en sustancias no relacionadas entre sí, que, en aras de la claridad, se examinarán por separado.

5.1

El DEGME es un miembro del grupo del éter glicol, con un punto de ebullición elevado y miscible con el agua, que se utiliza habitualmente como sustancia química intermedia en la industria química sintética, como cosolvente en varios productos decorativos del hogar o como agente anticongelante para bajas temperaturas como, por ejemplo, en el combustible para aviones. Según el informe de la evaluación del riesgo elaborado por el Gobierno neerlandés y concluido en julio de 1999, a comienzos de los años noventa la producción total en Europa giraba en torno a las 20 000 toneladas, de las cuales algo más de la mitad se destinaba a la exportación.

5.2

La exposición de los consumidores derivaba de su utilización en pinturas y decapantes suministrados para usos domésticos no profesionales de bricolaje. Como podría suponerse por sus propiedades físicas, el DEGME se absorbe rápidamente a través de la piel, y si no se garantiza la utilización regular de prendas de protección, existe un riesgo para los consumidores como consecuencia de la exposición cutánea.

5.3

Como se desprende de los estudios más recientes, el DEGME ha sido sustituido por otros solventes en todas las pinturas y decapantes destinados a la venta al público en general. Por ello, la medida adecuada es garantizar que esta situación se mantenga en los productos fabricados en la UE o importados. Por ello, la propuesta garantiza que, dieciocho meses después de la entrada en vigor de la Decisión, el DEGME no se comercializará en el mercado como componente de pinturas y decapantes en concentraciones iguales o superiores al 0,1 % en masa (es decir, en ningún tipo de concentración que supere el nivel de concentración causado por la contaminación o la coproducción en otros componentes autorizados). Los sectores industriales afectados consideran razonable esta solución. Por consiguiente, el CESE apoya las restricciones a la comercialización y el uso del DEGME.

6.1

El DEGBE también pertenece al grupo de los éteres de glicol, con un punto de ebullición ligeramente más elevado que el DEGME, pero con las mismas propiedades físicas, incluida su miscibilidad con el agua. Su uso es generalizado como disolvente en pinturas de base agua, donde ayuda a la formación de películas y las hace más duraderas. A su vez, esto hace menos frecuente la aplicación de la pintura y limita su exposición global. En los informes de evaluación del riesgo (RAR) se calcula que si la producción total en Europa giraba en 1994 en torno a las 46 000 toneladas, en 2000 ya había aumentado hasta las 58 000 toneladas, de las cuales 33 000 se utilizaban en pinturas.

6.2

Estos informes han detectado algunos riesgos de irritación respiratoria, al inhalar los consumidores gotitas finas durante el uso de pulverizadores de pintura de base agua y contenido en DEGBE. La inhalación de vapores por el uso de brochas o rodillos no se consideró preocupante desde un punto de vista toxicológico.

6.3

Sobre la base de las pruebas presentadas tras la elaboración de los RAR en 1999, y aun admitiendo la dificultad de sustituir el DEGBE como componente fundamental de las pinturas de base agua, se ha llegado a la conclusión de que sería adecuado establecer un límite máximo del 3 % en masa de DEGBE en las pinturas concebidas para ser aplicados con pulverizador a fin de proteger la salud de los consumidores. Siempre cabe la posibilidad de comercializar pinturas con concentraciones superiores de DEGBE para su consumo público, pero únicamente con la advertencia «No usar con equipos de pulverización de pinturas» en su etiquetado. Las ventas a usuarios profesionales, que utilizarán con mayor probabilidad los equipos de protección adecuados, no se verán afectadas por estas medidas. Se considera que los canales de distribución se diferencian lo suficiente para hacer posible esta medida.

6.4

Estas medidas se harán efectivas entre 18 y 24 meses tras la entrada en vigor de la Decisión, con lo que quedará tiempo para efectuar cualquier necesaria reformulación o cambio en el etiquetado. Los sectores industriales afectados consideran razonable esta solución. Por consiguiente, el CESE apoya que se limite la comercialización y el uso del DEGBE como una medida adecuada para proteger la salud de los consumidores y salvaguardar el mercado interior.

7.1

Se denomina MDI a una mezcla de productos similares (isómeros) que, si bien en estado puro existen como sólidos cerosos, normalmente se presentan como líquidos viscosos de color marrón y elevada reactividad. De acuerdo con los RAR, la producción mundial superó en 1996 las 2 500 000 toneladas, de las cuales al menos 500 000 se produjeron en la UE. En presencia de polioles o glicoles de bajo peso (o incluso agua) y un agente esponjante, el MDI reacciona con extremada rapidez para producir espumas de poliuretano. Estas espumas pueden ser rígidas o flexibles, y tienen una amplia gama de usos en la construcción y en otros sectores como componentes estructurales, sellantes, masillas, moldes y adhesivos.

7.2

Principalmente, el consumidor se ve expuesto cuando utiliza espumas de un solo componente (OCF), que se venden en envases pulverizadores a aficionados al bricolaje para rellenar huecos irregulares en trabajos de enyesado o enladrillado, o para sellar puertas o ventanas recién instaladas. Las ventas totales de este sector se cifran anualmente en torno a las 10 000 toneladas de MDI. Esta cantidad es suficiente para producir cada año cerca de 36 millones de envases destinados a los consumidores y 134 millones para su uso profesional. El uso de productos alternativos –como, por ejemplo, la fibra de vidrio para el sellado de ventanas– presenta más inconvenientes y suscita otra serie de preocupaciones.

7.3

No ha resultado fácil cuantificar los riesgos de exposición y sensibilización cutáneas y respiratorias de los consumidores sobre la base de las pruebas obtenidas en los puestos de trabajo. Obtener muestras puras de isómeros representa una tarea ardua. La reacción extremadamente rápida del MDI al contacto con el agua para obtener un sólido insoluble inerte dificulta la realización normal de pruebas de peligrosidad. La aplicación que hace el consumidor en la práctica, al pulverizar a través de un tubo direccional desde una pequeña lata de mano, limita la cantidad total disponible. El vaciado de una lata normal tarda entre dos y cuatro minutos. La rápida polimerización al contacto con el vapor de agua atmosférico elimina el MDI. El producto sólido final es inerte y no peligroso. Casi siempre se trata de un uso de carácter excepcional (para rellenar o sellar un hueco, una puerta o una ventana concreta) y poco frecuente (para la mayoría de los usuarios) que no ocasiona una exposición diaria en condiciones normales. Como siempre ocurre en las tareas de bricolaje, el uso de equipos de protección personal puede ser habitual o no.

7.4

Teniendo en cuenta todo ello, no resulta sorprendente que, aun cuando teóricamente existe un riesgo, ha sido difícil o incluso imposible detectar casos de una sensibilización cutánea o respiratoria real entre los consumidores en general (y, de hecho, tampoco en el entorno laboral, donde se pueden llevar a cabo medidas adecuadas de protección). A su vez, esta circunstancia hace aún más difícil ofrecer una respuesta proporcionada, rentable y práctica.

7.5

En este contexto, la evaluación de impacto observa, razonablemente, que si bien cada lata que se venda al consumidor público para un uso ocasional puede incluir un par de guantes de polietileno ligeros, baratos y perfectamente adaptados, éste no es el caso de las aplicaciones industriales, que requieren guantes pesados de neopreno o nitrilo. Por el contrario, si bien es posible suministrar con cada lata una máscara ligera de algodón contra el polvo, su uso sería ineficaz en una situación de riesgo, mientras que una máscara antigás completa para proteger de una hipotética exposición costaría aproximadamente diez veces más que la lata, y aun así no se garantizaría su uso en caso de necesidad.

7.6

Por ello, la Comisión propone que todos los envases de venta al público incluyan guantes de polietileno (por ejemplo, doblados en la tapa), y que se etiqueten adecuadamente para advertir sobre el peligro de reacción alérgica (no estándar) al MDI a quienes ya presentan una sensibilización o sufren reacciones de tipo asmático, o sobre el peligro de reacciones cutáneas a quienes padecen problemas dermatológicos.

7.7

El CESE apoya la primera de estas medidas, esto es, proporcionar unos guantes de polietileno que, en cualquier caso, deberán utilizarse en la mayoría de los trabajos de bricolaje. Si se pretende seguir aplicando una medida tan importante y razonable como ésta, es necesario oponerse a cualquier intento por introducir una normativa más estricta en relación con el uso de los guantes, algo que impediría su distribución.

7.8

Sin embargo, el CESE plantea dudas acerca del contenido del etiquetado adicional propuesto, incluso aunque se prevean unos plazos adecuados para su introducción y con un coste proporcionado. Por ejemplo, no queda claro cómo puede un consumidor normal saber si es sensible a diisocianatos distintos del MDI, o qué relevancia tiene este dato en particular. Como bien saben quienes padecen asma o dermatitis crónica (de larga duración), cualquier producto del hogar o de bricolaje puede provocar una reacción aguda adversa (de corta duración). En estas circunstancias, es importante disponer de buena ventilación y hacer uso de prendas de protección (guantes), además de advertir que se debe dejar de utilizar cualquier producto en cuanto aparezcan los primeros síntomas. Éste es un buen consejo para todos los usuarios, independientemente de su historial médico, y debe incluirse en la etiqueta. Dado el reducido tamaño de las latas y, por lo tanto, de sus etiquetas, toda advertencia en este sentido debe ser clara, concisa y legible en condiciones normales de uso. Si se precisan otras instrucciones de manejo o seguridad, éstas deberán incluirse en los folletos adjuntos.

7.9

El CESE también cuestiona la propuesta recogida en el apartado 6 en el sentido de que «las personas físicas o jurídicas que comercialicen por primera vez preparados que contengan MDI deberán, en un plazo de tres años, (…) recopilar información sobre posibles casos de personas aquejadas de alergia respiratoria (…) y ponerla a disposición de la Comisión (...) con arreglo a un protocolo de estudio acordado por la Comisión, en el que participen centros especializados» para demostrar «que no son necesarias otras medidas restrictivas además de las ya aplicadas». Habida cuenta de que el MDI viene utilizándose de manera habitual desde los años setenta y que, como ya se ha señalado anteriormente, las ventas anuales superan actualmente los 36 millones de latas –fabricadas por empresas que se ven excluidas de este requisito–, es difícil no percibir esta medida como un intento, poco justificado, de impedir el acceso al mercado.

7.10

En el informe de evaluación de impacto de la Comisión se explica que ello se debe a la preocupación, recogida en los RAR, de que algunos de los riesgos de alergia respiratoria que corren los trabajadores podrían ser también relevantes para los consumidores. En el mismo texto se afirma que, según parece indicar la información de que actualmente disponen los centros toxicológicos, no hay apenas casos, por no decir ninguno, de alergias respiratorias entre los consumidores como consecuencia del uso de productos que contienen MDI. Sean cuales fueren las presuntas limitaciones de este informe, no queda claro si la propuesta de la Comisión podría ser más definitiva. Por lo tanto, esta propuesta parece desproporcionada ante un riesgo que, según se reconoce, es hipotético y carece de cualquier prueba que lo respalde, teniendo en cuenta el uso generalizado real.

7.11

Así pues, el CESE recomienda la retirada de este aspecto restrictivo a la comercialización y el uso. Si persistieran dudas válidas sobre la seguridad de estos productos, que no pueden ser sustituidos en un corto espacio de tiempo, éstas deberían estudiarse con los fabricantes, adoptando los procedimientos adecuados para la recopilación de información y su correspondiente evaluación.

8.1

El ciclohexano es un líquido incoloro producido en cantidades muy grandes por hidrogenación del benceno. Se utiliza casi por completo (> 95 %) en la síntesis del ácido adípico y, a partir de él, en el nailon. La capacidad de producción mundial supera los cinco millones de toneladas, de las cuales un millón y medio se producen en la UE. Estos procesos tienen lugar en sistemas cerrados y los niveles de exposición son reducidos. El ciclohexano también se presenta naturalmente en productos de combustión, como el humo del tabaco, el petróleo crudo y las plantas, así como en los vapores de gasolina.

8.2

Entre otros usos, el ciclohexano se utiliza como solvente en adhesivos de contacto a base de «neopreno» utilizados en las industrias del cuero (calzado), el automóvil y la construcción. Este uso incluye, a su vez, la instalación profesional de moquetas a gran escala, así como otras reparaciones y actividades de bricolaje similares, a menor escala, realizadas por usuarios no profesionales. El uso total de adhesivos en la UE es inferior a las 10 000 toneladas anuales.

8.3

Como ocurre en el caso de los hidrocarburos, es esencial disponer de buena ventilación y hacer uso de prendas de protección o equipos de respiración. Todas estas medidas pueden garantizarse de manera razonable en un uso profesional, pero no cuando se trata de usuarios particulares. De cualquier modo, al igual que en el caso del MDI, las características físicas de los productos comercializados limitan considerablemente los riesgos. Los adhesivos de contacto rápido son ideales para aplicaciones pequeñas pero, a gran escala, son extremadamente difíciles de utilizar satisfactoriamente por un usuario no profesional. Así pues, limitar el tamaño del empaquetado de los productos que se venden al gran público podría ser una medida apropiada y, en términos generales, aceptable.

8.4

Por todo ello, la Comisión propone que el ciclohexano que se venda al consumidor particular como componente de adhesivos a base de neopreno no se comercialice en envases de más de 650 gramos. Todo envase comercializado deberá ir etiquetado con el mensaje «No usar para la instalación de moquetas» y la advertencia «No usar en condiciones de ventilación insuficiente».

8.5

Las pruebas prácticas realizadas en los supuestos más desfavorables –por ejemplo, la instalación de grandes paneles de corcho en un muro interior– sugieren que estas medidas reducirían adecuadamente la exposición de los consumidores que, como ya ocurre en otros casos anteriormente mencionados, tampoco se espera que sea habitual ni de larga duración. A pesar de su uso generalizado y a largo plazo, no parece que existan pruebas de incidencias reales como consecuencia del uso de adhesivos a base de neopreno. En cualquier caso, es posible introducir estas medidas sin que ello ocasione un trastorno excesivo ni a los fabricantes ni a los consumidores. Por consiguiente, el CESE apoya las restricciones a la comercialización y el uso del ciclohexano, al ser éstas proporcionales a los riesgos que se han examinado.

9.1

El nitrato de amonio es un sólido blanco, comercializado en pellets, que se ha venido produciendo durante más de cien años a partir del amoníaco presente en el gas natural. Su producción mundial supera los veinte millones de toneladas. Reviste gran importancia como fertilizante nitrogenado y como materia prima para explosivos. Este último uso –y el hecho de que es fácil y barato de obtener– han atraído el interés de los terroristas. Si bien también se necesitan otros componentes, como el gasóleo, éstos son fáciles de adquirir. El nitrato de amonio fue durante muchos años el explosivo elegido por el IRA, y también se ha utilizado en algunos atentados de gran magnitud, como los de Oklahoma, el «World Trade Center» y Bali. Más recientemente, también se ha utilizado en atentados cometidos por grupos extremistas en Londres y otras capitales europeas. Las instrucciones para la fabricación de estos artefactos explosivos se pueden consultar fácilmente en Internet, y el efecto de apenas dos kilos puede llegar a ser devastador. Por lo que parece, algunos clientes particulares pueden obtener sin mayores dificultades cantidades superiores a 500 kilogramos, aunque sea mediante la adquisición reiterada de pequeñas cantidades en tiendas o almacenes de jardinería. Así las cosas, su control plantea claras dificultades.

9.2

En el caso de los usuarios profesionales –los agricultores–, el control se ejerce aplicando unas dimensiones mínimas de gran tamaño para el envío de paquetes (de este modo, se dificulta el transporte o la retirada ilegal de un solo paquete) y exigiendo una vigilancia meticulosa del producto en todas las fases de la cadena de abastecimiento. El nitrato de amonio que se suministra es, por lo general, inestable, puede descomponerse y llegar a ser inservible. Por este motivo, debe ser almacenado cuidadosamente y colocado en el suelo cuanto antes. De este modo, se limita la cantidad que podría desviarse para otros usos.

9.3

El nitrato de amonio puede suministrarse en distintas concentraciones (porcentaje de contenido en nitrógeno), con o sin otros componentes esenciales (por lo general, derivados de fósforo y potasio). En estado de pureza, este contenido de nitrógeno ronda el 35 %, y es necesario cierto grado de dilución para evitar daños a la vegetación. Las distintas calidades pueden fabricarse bien mezclándolo con componentes o rellenos inertes –como la creta–, bien recurriendo a reacciones químicas, para obtener la proporción deseada de ingredientes fundamentales. Los productos que se venden a los agricultores pueden contener un 28 % o más de nitrógeno. Estos fertilizantes con alto contenido en nitrógeno están sujetos a los controles estipulados en el Reglamento (CE) no 2003/2003 a fin de garantizar que contienen la cantidad exigida de nitrógeno y que pueden utilizarse de manera segura, sin riesgo de explosión. Los fertilizantes conformes a estas normas pueden lucir el marcado «Abonos CE» y comercializarse internacionalmente. Los fertilizantes que no cumplen estos requisitos no pueden atravesar fronteras y se conocen como «abonos nacionales» Los productos destinados al consumidor presentan, por lo general, entre un 20 y un 25 % de contenido en nitrógeno. Cuanto menor es el porcentaje de nitrógeno, mayor es el coste del transporte, por unidad de fertilizante, y mayor el volumen que debe utilizarse en un área determinada. Aunque los fertilizantes de nitrato de amonio se consideran fundamentales para la agricultura con fines comerciales, no es así para los volúmenes, mucho más reducidos, que se venden al usuario particular en tiendas al por menor, cuyos productos pueden sustituirse por otros.

9.4

Para quien busca cómo fabricar explosivos ilegales, cuanto mayor sea el contenido en nitrógeno del nitrato de amonio, mejor. Las mezclas mecánicas pueden reconcentrarse gracias a una sencilla solución y cristalización. Las mezclas de origen químico son más difíciles, o imposibles, de concentrar. Expertos gubernamentales daneses han llegado a explosionar concentraciones tan bajas como del 16 %. Con tiempo y recursos todo es posible, aunque también están cobrando interés otras formulaciones que utilizan materias primas igualmente accesibles. Toda esta información puede consultarse en el Manual del Terrorista y en otros recursos en línea de fácil acceso para el público en general.

9.5

A raíz de los atentados de Madrid de marzo de 2004, el Consejo Europeo aprobó una Declaración sobre la lucha contra el terrorismo. En este contexto se creó un Grupo de expertos en seguridad de explosivos (ESETF en sus siglas inglesas), encargado de elaborar un plan de acción para luchar contra el uso de artefactos explosivos por parte de terroristas. Este plan de acción vio la luz en 2007. Una de sus 47 medidas específicas exigía la creación de un Grupo permanente de expertos en precursores explosivos. En este contexto colaboran distintos especialistas de los sectores público y privado, con la participación de la CEFIC y la FECC –en representación de los fabricantes y distribuidores de la industria química- y la EFMA, en representación de los fabricantes de fertilizantes.

9.6

La actual propuesta pretende lograr que la totalidad de los fertilizantes de nitrato de amonio que se venden a los agricultores (o a los distribuidores) cumpla la normativa establecida en el Reglamento (CE) 2003/2003 y limitar el contenido de nitrógeno en los productos de venta al público. En caso de aprobación, el nitrato de amonio no podrá comercializarse para su venta al público en general una vez transcurridos dieciocho meses después de la entrada en vigor de la Decisión «como sustancia o en preparados que contengan un 20 % o más en masa de nitrógeno respecto al nitrato de amonio».

9.7

El CESE respalda plenamente la primera parte de esta propuesta para que todos los fertilizantes con alto contenido en nitrógeno que se suministren a los agricultores, ya sean de comercialización nacional o internacional, cumplan el Reglamento (CE) no 2003/2003.

9.8

Por lo que respecta a la segunda limitación, y en relación con las ventas al público en general, el CESE señala que, con más de 50 000 toneladas, el volumen en cuestión puede ser mayor que el previsto inicialmente y que si bien la EFMA, actuando en representación de los fabricantes de fertilizantes, ha aceptado un límite del 20 % para los abonos mezclados (que pueden ser reconcentrados sin mayores dificultades), también ha propuesto un límite del 24,5 % para los productos de mezcla por medios químicos (mucho más difíciles de reconcentrar). Habida cuenta de que el Grupo permanente de expertos en precursores explosivos está sometiendo actualmente esta cuestión a debate, es necesario examinar a fondo tanto ésta como las demás posibilidades antes de que se apruebe la Decisión. Independientemente de la información que se tenga para luchar contra el terrorismo, es evidente que un acuerdo y un compromiso plenos entre las distintas partes interesadas –en este caso, los fabricantes, los distribuidores, los comercios al por menor y el público en general– serán esenciales para registrar un verdadero avance a la hora de limitar el acceso a los precursores explosivos.

9.9

El CESE acepta, con algunas reticencias. que la Directiva 76/769/CEE del Consejo es la única base legislativa de que dispone la Comisión a corto plazo y, por lo tanto, que las medidas deberán proponerse y debatirse de manera acorde. Cabe esperar el establecimiento de un mejor sistema, una vez ratificado el Tratado de Lisboa.

10.1

El CESE lamenta, al igual que ya ha hecho en sus dictámenes sobre anteriores modificaciones de la Directiva 76/769/CEE del Consejo, que éstas sigan agrupando productos inconexos que exigirían claramente la adopción de decisiones por separado. Se trata de una práctica desfavorable que no resulta de ninguna utilidad y, ciertamente, no constituye un ejemplo de buena gobernanza. Sólo cabe esperar que a partir del 1 de junio de 2009 entre en vigor un procedimiento perfeccionado con el Reglamento (CE) no 1907/2006 (REACH).

10.2

El CESE destaca también que haya llevado tanto tiempo materializar estas modificaciones: la primera lista de prioridades se publicó en mayo de 1994. Aunque esta propuesta se haya tramitado por la vía rápida, tal como se deseaba, apenas tendrá una leve repercusión en el mercado de aquí a finales de 2010 (e incluso a partir de entonces será difícil registrar las posibles mejoras en la salud humana). También es difícil achacar estos retrasos exclusivamente a aquellos fabricantes a los que se les solicitó facilitar la información en la que se basan los RAR, puesto que ésta ya ha estado disponible algún tiempo. Si esta circunstancia se debe a una falta de recursos en la Comisión, en sus comités científicos o en cualquier otro órgano o agencia responsable de la seguridad del público en general, habrá que abordar esta cuestión antes del 1 de junio de 2009, cuando se registrará una carga de trabajo mucho mayor y, en gran parte, de carácter no prioritario.

10.3

El CESE respalda claramente la Declaración del Consejo de 2004 sobre la lucha contra el terrorismo y las diversas acciones que se han emprendido desde entonces, y considera que la sociedad civil tiene un papel fundamental que desempeñar a este respecto. Por todo ello, espera ser considerado un interlocutor válido y útil –y parte interesada– en este proceso, a la vez que señala que se está procediendo en la actualidad a la elaboración de diversos dictámenes relacionados con esta cuestión. Llegar a un acuerdo sobre qué medidas son proporcionadas y sobre qué procedimientos legislativos deben seguirse para garantizar una respuesta oportuna y eficaz por parte de todos los interesados será fundamental para lograr paz y seguridad a largo plazo, dentro y fuera de la UE.

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/19

1.1

El Comité suscribe la decisión relativa a la creación de la Empresa Común «Pilas de Combustible e Hidrógeno». En efecto, considera que reactivar a través de este principio las inversiones en I+D puede proporcionar a las empresas un marco de referencia seguro que permita superar la actual fragmentación de la financiación comunitaria y coordinar investigaciones con frecuencia demasiado dispersas, favoreciendo así su eficacia.

1.2

El Comité se congratula por el sector elegido, que permite situarse simultáneamente en la Estrategia de Lisboa, en los objetivos de Barcelona relativos a los medios consagrados a la I+D y también en otras políticas comunitarias de interés, en particular para el medio ambiente y el desarrollo sostenible.

1.3

Al dar una opinión favorable sobre la propuesta examinada, el CESE desea en primer lugar destacar la importancia para la UE de la estrategia propuesta en materia de inversiones y de coordinación de las investigaciones. Considera así que esta estrategia representa un elemento importante para la creación de un espacio europeo de investigación.

1.4

Sin embargo, habida cuenta de la multiplicidad de financiaciones y participaciones y de los considerables recursos comunitarios asignados, convendría definir mejor la utilización y la atribución de los productos finales de la investigación, en particular en lo que se refiere a la propiedad intelectual y a las patentes. Esta insuficiencia ya fue señalada por el Comité en sus dictámenes relativos a la creación de las empresas comunes IMI y Clean Sky. En la presente ITC (Iniciativas Tecnológicas Conjuntas) esta insuficiencia puede resultar aún más perceptible en la medida en que el producto final interesará a empresas que compiten en el mercado, en particular los fabricantes de automóviles.

1.5

Por último, el Comité considera necesario:

2.1

La propuesta de Reglamento examinada tiene por objeto lanzar una de las primeras colaboraciones europeas entre los sectores público y privado en el ámbito de la I+D y constituye una de las seis iniciativas tecnológicas conjuntas. Esta colaboración, denominada «Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno» atañe a un sector estratégico para la diversificación y la disponibilidad futura en materia de energía.

2.2

El objetivo general de esta Empresa Común es permitir a la industria, a los Estados miembros y a la Comisión poner en común sus respectivos recursos en favor de los correspondientes programas de investigación.

2.3

Contrariamente al enfoque tradicional, que consiste en destinar a los proyectos financiaciones públicas concedidas caso por caso, las ITC se refieren a programas de investigación a gran escala, con objetivos estratégicos de investigación comunes. Este nuevo enfoque debería generar una masa crítica para la investigación e innovación europeas, consolidar la comunidad científica en los principales sectores estratégicos y armonizar la financiación de los proyectos, para que los resultados de la investigación puedan explotarse más rápidamente. Las ITC afectan a sectores determinantes en los que los instrumentos actuales no tienen la importancia ni la rapidez necesarias para permitir que Europa mantenga o logre una posición ventajosa en la competencia mundial. Se trata de sectores en los cuales una financiación nacional, europea y privada de la investigación puede aportar un valor añadido considerable, sobre todo si se fomenta el aumento de los fondos privados para la I+D.

2.4

Las pilas de combustible son convertidores de energía sumamente eficaces que permiten reducir considerablemente la producción de gas de efecto invernadero y de otros agentes contaminantes. Brindan además una gran flexibilidad en el abanico energético en la medida en que pueden funcionar con hidrógeno o con otros combustibles, como gas natural, etanol y metanol, contribuyendo así de manera decisiva a la protección del medio ambiente y a la lucha contra la contaminación.

2.5

En cuanto al sector de las pilas de combustible y de hidrógeno, la ITC «Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno» tiene como objetivo general contribuir al desarrollo de las competencias esenciales para el sector y fortalecer así la competitividad de Europa. La propuesta examinada proporciona el marco jurídico necesario para constituir una empresa común de este tipo.

2.6

La Empresa Común Pilas de Combustible e Hidrógeno contribuye además a la puesta en práctica del Plan de Actuación a favor de las Tecnologías Ambientales (PATA) previsto en la Comunicación COM(2004) 38 final, que incluía esta plataforma tecnológica entre las acciones prioritarias del PATA.

3.1

La escasez de energía y la constante inseguridad de las fuentes de abastecimiento hipotecan la calidad de vida de los ciudadanos y la salvaguardia de las condiciones de competitividad de las empresas europeas. Estos factores podrían tener graves consecuencias, incluso en un contexto de inestabilidad permanente y aumento de los precios de los recursos energéticos.

3.2

Por estas razones, las pilas de combustión que funcionan con hidrógeno presentan un gran interés con miras al futuro; en efecto, además de permitir una diversificación de las fuentes de energía disponibles, constituyen convertidores de energía no contaminantes, dado que su funcionamiento genera únicamente vapor. Los otros tipos de pilas de combustible, que utilizan gas natural u otros combustibles fósiles, permiten también reducir las emisiones de agentes contaminantes gracias a su mayor rendimiento.

3.3

La adopción del hidrógeno como vector energético flexible puede contribuir a garantizar la seguridad energética y estabilizar los precios de la energía; en efecto, puede producirse a partir de cualquier fuente de energía primaria y así diversificar el abanico de combustibles para los transportes, que actualmente dependen en un 98 % del petróleo.

3.4

A escala mundial, en 2005, el volumen de negocios del sector de las pilas de combustibles fue de aproximadamente 300 millones de euros, de los cuales tan solo un 12 % correspondió a Europa; en cuanto a las inversiones en investigación, se estiman en 700 millones de euros, 78 % de los cuales en América del Norte y solamente 10 % en Europa.

3.5

Por consiguiente, la estructura actual del sector de actividad de las pilas de combustible e hidrógeno en Europa es claramente insuficiente, a pesar de que la UE ya ha invertido fondos públicos considerables, dado que este asunto ya figuraba en el capítulo de investigación «Energía y Transportes» del Séptimo programa marco. El esfuerzo europeo en materia de investigación está muy por detrás de lo que se hace en otras regiones del mundo; según un estudio comunitario (proyecto «HyLights» de la DG TREN), Europa acusa actualmente un retraso de al menos cinco años con relación a Japón y América del Norte en lo que se refiere a vehículos equipados con pilas de combustible.

3.6

A falta de un nuevo y concreto empuje en el ámbito de la I+D, se corre el riesgo de que el desarrollo industrial de un sector tan fundamental como el de las pilas de combustible e hidrógeno acumule nuevos retrasos frente a la competencia mundial, lo que tendrá repercusiones negativas en el desarrollo industrial y el empleo en este sector.

3.7

Los principales problemas que se observan tras el análisis y las consultas efectuados por la Comisión se derivan de la complejidad de las investigaciones necesarias en este sector y de la ausencia de un acuerdo concreto a nivel comunitario en torno a un plan de inversiones a largo plazo.

3.8

En esta situación, ante las intervenciones necesarias en el ámbito de la innovación que exigen recursos muy elevados, resulta evidente que ninguna empresa ni institución puede llevar a cabo en solitario las investigaciones necesarias.

3.9

Los medios actualmente disponibles, además de ser insuficientes, no se utilizan de manera óptima. Son prueba de ello las lagunas de los programas y/o las duplicaciones inútiles; no son adecuados para financiar un programa a gran escala en la UE.

3.10

Por otra parte, el sector europeo de las pilas de combustible no está suficientemente coordinado entre los distintos países y ámbitos de actividad (medios universitarios, nuevas empresas industriales, PYME de alta tecnología, etc.), lo que obstaculiza la puesta en común de conocimientos y experiencias, los progresos tecnológicos indispensables para la mejora de la calidad de los materiales y la reducción de los costes que permitirían responder a las exigencias de nuevos clientes potenciales.

3.11

Conferir una dimensión europea a la investigación en el ámbito de las pilas de combustible e hidrógeno constituye una opción insoslayable; parece ser, en efecto, la única solución posible para afrontar los difíciles retos que tiene el sector.

3.12

La elección de una empresa común público–privada debería permitir que la I+D comunitaria del sector avanzara hacia una investigación eficaz que actualmente encuentra dificultades para alcanzar la masa crítica indispensable. Esto parece esencial para superar la actual fragmentación de los programas de investigación entre los distintos Estados miembros, que no logran alcanzar la masa crítica indispensable por falta de recursos para financiar los programas necesarios.

4.1

El punto de referencia para los programas de investigación es el Séptimo programa marco (7o PM). En efecto, si se quiere una economía competitiva y dinámica es indispensable reactivar las inversiones en I+D.

4.2

El Reglamento examinado parece coherente con la política comunitaria en materia de investigación y con la Estrategia de Lisboa (competitividad), así como con los objetivos de Barcelona (fondos para investigación), que prevén una inversión del 3 % del PIB hasta 2010.

4.3

Parece, además, coherente con la Comunicación de la Comisión «Una política energética para Europa», de enero de 2007, así como con el plan estratégico europeo de tecnología energética (Plan SET), sobre el cual el Comité está elaborando un dictamen (1), que debe servir de base para las orientaciones en materia de tecnologías energéticas para la próxima década. Es también coherente con otros aspectos de la acción comunitaria, como el medio ambiente y el desarrollo sostenible.

5.1

La propuesta de Reglamento del Consejo por el que se constituye la Empresa Común «Pilas de Combustible e Hidrógeno», COM(2007) 571 final, se refiere a las disposiciones del Séptimo programa marco (7o PM), objeto de la Decisión no 1982/2006/CE, que prevén una contribución comunitaria a la constitución de colaboraciones público–privadas a largo plazo a escala europea en el sector de la investigación.

5.2

Estas colaboraciones en forma de ITC (iniciativas tecnológicas conjuntas) son continuación de las antiguas «plataformas tecnológicas europeas» (PTE).

5.3

El Consejo, en su Decisión 2006/971/CE relativa al programa específico «Cooperación», destacó la necesidad de instituir colaboraciones entre los sectores público y privado y puso de relieve seis sectores en los que la adopción de iniciativas tecnológicas conjuntas podría reactivar la investigación europea:

5.4

En el contexto de esta estrategia general, la propuesta de Reglamento examinada [COM(2007) 571 final] prevé la puesta en práctica de una iniciativa tecnológica conjunta sobre pilas de combustible e hidrógeno mediante la creación de una empresa común denominada «Empresa Común Pilas de Combustibles e Hidrógeno».

5.5

Se considera que la empresa común es un organismo internacional dotado de personalidad jurídica según lo dispuesto en el artículo 22 de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, y en el artículo 15 de la Directiva 2004/18/CE. Tendrá su sede en Bruselas y sus actividades finalizarán el 31 de diciembre de 2017, salvo que el Consejo decida su prórroga modificando el Reglamento ahora propuesto.

5.6

Los principales objetivos del plan de la Comisión al crear esta Empresa Común se exponen con todo detalle en el artículo I.2 de los Estatutos de la Empresa Común, en anexo a la propuesta de Reglamento:

6.1

La propuesta consiste en un Reglamento del Consejo que tiene en anexo los Estatutos de la Empresa Común. Se basa en el artículo 171 del Tratado. La Empresa Común será un organismo comunitario, cuyo balance se controlará con arreglo al artículo 185 del Reglamento (CE Euratom) no 1605/2002 del Consejo. Convendrá por lo tanto tener en cuenta que esta iniciativa, por su naturaleza, forma parte de las colaboraciones entre el sector público y el sector privado que suponen una contribución del sector privado no inferior a la del sector público.

7.1

Los miembros fundadores de la Empresa Común son:

7.2

Tras la creación de la Empresa Común, sería posible que una agrupación de investigadores que represente a los organismos de investigación sin ánimo de lucro sea miembro de ésta con la condición de que se haya instituido una entidad encargada de representar a la comunidad científica.

8.1

Los miembros fundadores financiarán a partes iguales los costes administrativos de la Empresa Común, expuestos con todo detalle en el artículo 5 del Reglamento.

8.2

Los costes operativos inherentes a la I+D serán financiados conjuntamente mediante la contribución financiera de la Comunidad y las contribuciones en especie aportadas por las entidades jurídicas privadas que participen en las actividades, que deberán alcanzar un valor al menos igual al de las contribuciones de la Comunidad.

8.3

La contribución máxima de la Comunidad a los costes de funcionamiento y los costes operativos de la Empresa común será de 470 millones de euros. El Comité considera que este importe habría podido ser más elevado, habida cuenta de la importancia de la investigación objeto de esta ITC. Se prevé que los costes de funcionamiento no superarán los 20 millones de euros. Las contribuciones procederán del Programa Específico de Cooperación por el que se ejecuta el Séptimo Programa Marco de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración (2007-2013), utilizándose el presupuesto comunitario de conformidad con lo dispuesto en el artículo 54, apartado 2, letra b) del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo.

8.4

En caso de que se cree una agrupación de investigadores (véase punto 7.2), su contribución será 1/12 de los costes administrativos, con la consiguiente reducción de la contribución de la Comisión.

8.5

Salvo en caso de que se concedan nuevos fondos con posterioridad a 2013 (año en que expira el 7o PM), en el periodo 2014-2017 sólo continuarán los proyectos para los que se haya firmado un acuerdo de subvención en una fecha no posterior al 31 de diciembre de 2013.

9.1

El CESE es favorable a la decisión de constituir la Empresa Común «Pilas de Combustible e Hidrógeno» y suscribe la propuesta de Reglamento COM(2007) 572 final relativa a este asunto. Desea destacar sobre todo la importancia para la Unión Europea de la estrategia propuesta en materia de inversiones y coordinación de la investigación, que conduce, para esta ITC, a aumentar la diversificación del abanico energético, en particular en lo que se refiere al sector de los transportes (6).

9.2

De hecho, como ya ha señalado en dictámenes referentes a otros Reglamentos sobre la Decisión 2006/971/CE del Consejo relativa al programa específico «Cooperación», el CESE considera que la reactivación de las inversiones en I+D constituye un instrumento adecuado para brindar a las empresas un marco de referencia seguro que permita superar la actual fragmentación de las financiaciones comunitarias y evitar la dispersión de los programas.

9.3

El CESE ha apoyado desde el principio con decisión, en numerosos dictámenes, la exigencia de un compromiso creciente de la UE en el ámbito de la I+D. Dada la imposibilidad de citar todos estos dictámenes, nos limitaremos a recordar los dos últimos, aprobados por una amplia mayoría en el Pleno celebrado los días 24 y 25 de octubre de 2007, relativos a las Empresas Comunes CLEAN SKY y ENIAC.

9.4

Desde un punto de vista general: en el dictamen (7) sobre el Libro Verde «El espacio Europeo de Investigación: nuevas perspectivas», el CESE confirma que «apoya el objetivo de desarrollar infraestructuras de investigación de categoría mundial en el sector científico y técnico, las cuales ulteriormente deberán beneficiarse también de un apoyo duradero y fiable», al tiempo que recuerda que«para que [aquellas] tengan éxito y utilidad, es condición necesaria que las universidades e instituciones competentes de los Estados miembros participen y que se garantice la participación y el compromiso del sector industrial en lo que respecta a los proyectos técnicos».

9.5

Desde un punto de vista particular: en el dictamen (8) sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo — Informe sobre los biocarburantes — Informe sobre los progresos realizados respecto de la utilización de biocarburantes y otros combustibles renovables en los Estados miembros de la Unión Europea», el CESE apoya resueltamente la importancia de desarrollar programas de investigación relativos a la materia abordada en la propuesta de Reglamento examinada.

9.5.1

El CESE señala en ese dictamen que «considera necesario que se preste especial atención a la investigación en el sector de los biocombustibles y, en particular, a los de segunda generación, sin que ello implique sacrificar otras posibilidades, como las relacionadas con el desarrollo del hidrógeno solar o el hidrógeno derivado del procesamiento de biomasas».

9.5.2

El CESE afirma a continuación que «a pesar del reciente desarrollo de los estudios para producir hidrógeno a partir de la biomasa, recurriendo incluso a la biotecnología, o a partir de fuentes renovables, la posible difusión y comercialización de automóviles de hidrógeno se ve condicionada también por los importantes costes que implica la adquisición de las pilas de combustible», y declara para concluir que «para que el hidrógeno se convierta en una alternativa energética económicamente viable es necesario también que caigan los costes de producción. El Comité considera oportuno que se apoye la investigación en el ámbito tecnológico de la célula del biocombustible, es decir, las células de combustible biológico que utilizan biocatalizadores para convertir la energía química en energía eléctrica».

10.1

Habida cuenta del sistema de financiaciones previstas, múltiples y combinadas, y del importante volumen de recursos comunitarios asignados, el Comité considera que convendría definir mejor la utilización de la atribución de los productos finales de la investigación. A tal efecto, la cuestión de las patentes y de la propiedad intelectual, tal como se define en el artículo 17 de la propuesta de Reglamento o en el artículo 1.24 del anexo al Estatuto de la empresa, que se limita a mencionar únicamente algunos principios, merecería desarrollarse de manera más precisa y explícita, aunque se convierta en uno de los puntos delicados de la puesta en práctica y del funcionamiento de la ITC «Pilas de Combustibles e Hidrógeno». Esta insuficiencia ya fue señalada por el CESE en los dictámenes relativos a la creación de las empresas comunes IMI y Clean Sky. En la ITC examinada esta insuficiencia puede resultar aún más perceptible en la medida en que el producto acabado resultante de la investigación interesará a empresas en competencia directa en el mercado, en particular los fabricantes de automóviles, buen número de los cuales estará presente en la Empresa Común. Así, habida cuenta de la importante financiación comunitaria, convendría reflexionar sobre mecanismos que favorezcan la rentabilidad de la inversión europea o, al menos, convendría que esta preocupación aparezca en el documento examinado.

10.2

Como se indica en el punto 5.2, las ITC se derivan de las antiguas «plataformas tecnológicas europeas» (PTE). Ahora bien, estas últimas no han alcanzado a veces el objetivo de reactivación estratégica de la investigación en Europa que se les asignó. La creación de las ITC se basa, en particular, en las posibles dificultades encontradas por las PTE, cuyo papel consistía esencialmente en aportar una contribución esencial a la industria en materia de competitividad.

10.2.1

Desde este punto de vista, el CESE lamenta la ausencia en la propuesta de la Comisión de un marco más detallado sobre los trabajos efectuados anteriormente por las plataformas tecnológicas europeas (PTE); no se hace ningún balance, los resultados obtenidos no se mencionan y no hay referencia bibliográfica alguna. Un balance serio para establecer con precisión las causas de las posibles dificultades encontradas por las PTE habría podido evitar dificultades en el nuevo dispositivo.

10.3

Para alcanzar los objetivos asignados a la ITC «Pilas de Combustibles e Hidrógeno» y maximizar todas las potencialidades que representa este nuevo dispositivo, el CESE considera necesario:

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/24

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/24

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/25

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/25

1.1

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) afirma que el enfoque integrado de las redes transeuropeas (TEN) es uno de los mecanismos para alcanzar el objetivo del desarrollo sostenible de la Unión Europea.

1.2

El CESE está convencido de que la utilización del enfoque integrado de las redes transeuropeas podría acelerar la realización de las estructuras TEN planificadas y reducir los costes de construcción de las redes transeuropeas en comparación con los gastos que habría que soportar si se hubiese adoptado un enfoque que no hubiese tenido en cuenta las repercusiones de las posibles sinergias entre los diferentes tipos de redes.

1.2.1

En relación con lo mencionado más arriba, el Comité pide a la Comisión Europea (CE) que presente propuestas que amplíen el alcance de las ayudas financieras para los enfoques integrados, en forma de «fondos para enfoques integrados», de las TEN (en su conjunto, es decir incluidas la ramificaciones de las redes) antes de la próxima revisión intermedia.

1.3

Al analizar las condiciones en las que se podría aplicar de manera eficaz el enfoque integrado de las redes transeuropeas en su conjunto, el CESE considera que es preciso lograr una convergencia de los sectores para que la realización eficaz del efecto de la sinergia sea posible (1). El Comité opina que otra condición primordial para que el enfoque integrado tenga mayor eficacia es establecer, lo antes posible, una estructura básica de ese tipo de redes.

1.4

El Comité se remite directamente a la Comunicación de la Comisión y pide que se amplíe para incluir un análisis sobre la medida en que la última adhesión de 12 nuevos Estados miembros a la UE puede afectar a la posibilidad de adoptar un enfoque integrado en esos países y el alcance de su aplicación.

1.5

El Comité afirma que el enfoque integrado de las redes transeuropeas es particularmente importante para las siguientes cuestiones:

1.6

El CESE estima que la investigación científica, ya sea como iniciativa comunitaria o como iniciativa nacional, tiene una importancia particular para optimizar los efectos del enfoque integrado de las TEN. En este contexto, el Comité señala que la investigación actual se caracteriza por una dispersión temática y sectorial. Por este motivo, el CESE pide a la Comisión y al Consejo que prevean e impulsen en todo el territorio de la Unión Europea programas de investigación científica y de aplicación de la sinergia de todos los tipos de redes que forman la compleja estructura de las TEN.

1.7

Teniendo en cuenta la existencia en algunos Estados miembros de la UE de armazones de redes de fibras ópticas construidos para responder a las necesidades tecnológicas de otras infraestructuras nacionales (como las redes de electricidad o ferroviarias), el CESE está convencido de que en el marco de la realización del enfoque integrado, será necesario aumentar la utilización de esas redes de fibras ópticas con fines comerciales (servicios de telecomunicaciones, transmisión de datos, etc.).

1.7.1

Simultáneamente, el Comité estima que el intenso desarrollo de infraestructuras locales (municipales) en muchos países de la UE debería ser aprovechado, teniendo en cuenta el enfoque integrado, para impulsar el desarrollo de redes de acceso de fibras ópticas y para construir infraestructuras locales inteligentes (2). Una parte integral de las infraestructuras municipales inteligentes debería ser un mapa integrado de Sistemas de Información Geográfica (SIG) (3) De esta manera, gracias al sistema informático (sistema inteligente de gestión de infraestructuras), se puede realizar el enfoque integrado de las redes de infraestructuras municipales.

1.8

El Comité propone que en sus planes para un enfoque integrado de las redes transeuropeas, la Comisión tenga en cuenta las tecnologías integradas para la producción de gas renovable y de energía compatible con el medio ambiente. Gracias a esas tecnologías, que facilitan el acceso de los usuarios finales a la generación de la energía eléctrica, se pueden reducir las emisiones de CO2.

1.8.1

Con este enfoque se podrá perseguir la consecución de resultados en términos de sinergias, coordinación y ahorro, posibles a través del desarrollo de la biotecnología y de tecnologías energéticas y del gas.

1.9

Habiendo analizado la cuestión de las posibles sinergias entre las redes energéticas transeuropeas en los países bálticos que son nuevos Estados miembros de la UE, el CESE considera que en el marco del enfoque integrado se debería adoptar una de las posibles medidas de rápida realización y, con la ayuda de un puente energético, conseguir la integración de los sistemas de los países bálticos en los sistemas de la UE. No obstante, a largo plazo (año 2020), es importante que la realización del proyecto no origine costes de transición («stranded cost») (4) de las redes de transmisión.

2.1

En el Tratado (5) y en las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo (6) basadas en la Estrategia de Lisboa, se encuentran los ambiciosos objetivos de desarrollar, interconectar, integrar mejor y coordinar mejor la expansión de las infraestructuras europeas de energía, transporte y telecomunicaciones.

2.2

En los artículos 154-156 del Tratado y de las Directrices integradas para el crecimiento y el empleo se introducen los objetivos relacionados con el desarrollo, conexión, mejor integración y coordinación de las infraestructuras energéticas, del transporte y de telecomunicaciones europeas.

2.3

Sobre la base de estas disposiciones recogidas en el Tratado y en las directrices mencionadas, se integró el concepto en las redes transeuropeas de transportes, energía y telecomunicaciones, que constituyen el sistema circulatorio de la Unión Europea.

2.4

Con el fin de aprovechar de manera óptima las ventajas del funcionamiento de las redes transeuropeas, y en particular para reforzar la competitividad de la Unión Europea, en julio de 2005 la Comisión Europea estableció un grupo de pilotaje especialmente creado para definir el enfoque común encaminado a mejorar la coordinación de las diferentes medidas comunitarias que tuviesen como objetivo respaldar la realización de las redes transeuropeas de transporte, energía y telecomunicaciones.

2.4.1

En particular, el grupo de pilotaje examinó las siguientes cuestiones:

2.5

El objeto del presente dictamen del CESE es la Comunicación de la Comisión: «Redes transeuropeas: hacia un enfoque integrado», COM(2007) 135 final, elaborada como resultado de los trabajos del grupo de pilotaje.

3.1.1

A raíz de la última ampliación de la UE en 2007, la RTE-T consta ahora de treinta proyectos prioritarios que deberían realizarse antes de 2020. Por otra parte, la Comisión ha insistido recientemente en la necesidad de ampliar las redes transeuropeas de transportes a los países vecinos (7).

3.1.2

La realización de estos grandes proyectos ha experimentado retrasos en relación con los calendarios iniciales. Aunque ya se han concluido o se están concluyendo (8) algunos de esos proyectos, el ritmo de construcción de las rutas de transporte consideradas como prioritarias es todavía demasiado lento. El dictamen de iniciativa del CESE (9) describe pormenorizadamente las causas de esta situación.

3.1.3

De los treinta proyectos prioritarios, dieciocho son proyectos ferroviarios y dos son proyectos de navegación interior y marítima. De ese modo, se ha dado preferencia a los métodos de transporte más respetuosos con el medio ambiente. En los mapas que figuran en el documento elaborado por Ecorys para la Comisión Europea (10) se pueden observar los avances de los treinta proyectos prioritarios a día de hoy y al final del periodo del marco financiero plurianual en 2013. Dichos mapas muestran claramente que la red todavía está todavía incompleta.

3.1.4

La Comunicación de la Comisión, objeto del presente dictamen, realiza un balance de los recursos financieros consagrados a la realización de TEN-T en el periodo de financiación 2000-2006, y presenta los mecanismos financieros para el marco financiero plurianual 2007-2013. Para el desarrollo de la red transeuropea de transporte durante ese periodo financiero se asignó directamente del presupuesto de la UE un importe de 8 013 millones de euros.

3.1.5

El FEDER y el Fondo de Cohesión seguirán siendo las principales fuentes de intervención comunitaria para la cofinanciación de los proyectos de la red transeuropea de transporte durante el periodo de programación de 2007-2013. En general, la contribución comunitaria a la realización de la red transeuropea de transporte deberá concentrarse en los tramos transfronterizos y en los puntos de congestión.

3.1.6

El Banco Europeo de Inversiones seguirá financiando infraestructuras de transporte a través de préstamos y gracias a un instrumento de garantía específico dotado de 500 millones de euros procedentes de fondos propios del BEI y de 500 millones de euros procedentes del presupuesto de la red transeuropea de transporte (un 6,25 % de la dotación total).

3.2.1

En enero de 2007, la Comisión evaluó los avances conseguidos en los proyectos de interés europeo en su programa de interconexión prioritario. En el caso de la energía eléctrica sólo doce de los treinta y dos proyectos han sido realizados según lo previsto, y sólo se han concluido realmente cinco de ellos (11).

3.2.2

Respecto al gas, la situación parece ser mejor: de los diez proyectos, siete podrían estar listos para su utilización en 2010-2013, pero, por otro lado, se está retrasando la realización de veintinueve terminales de GNL (12) y depósitos de gas: se han abandonado nueve y se han suspendido los trabajos de otros cinco.

3.2.2.1

Como principal causa del retraso y de las deficiencias, la Comisión mencionó la complejidad de la programación y de los procedimientos de utilización de los permisos. Otras causas incluyen la oposición de la opinión pública, la insuficiencia de recursos financieros y la estructura de empresas energéticas integradas de manera vertical.

3.2.3

La UE tendrá que invertir por lo menos 30 millones de euros en infraestructuras antes del año 2013 (seis millones en redes de energía eléctrica, diecinueve millones en los gaseoductos y cinco millones en las terminales de gas natural licuado (GNL)), si quiere que las prioridades presentadas se realicen plenamente. Las inversiones son indispensables no sólo en el ámbito de las conexiones transfronterizas, sino también en el sector de la producción de energía.

3.2.4

El presupuesto de la UE ofrece apoyo financiero a las inversiones TEN-E, que sólo puede ser asignado en casos especiales y debidamente justificados. Se trata de una línea presupuestaria consagrada exclusivamente a la financiación de redes transeuropeas y de los recursos del Fondo de Cohesión y de los Fondos Estructurales (estos fondos representan más de una tercera parte del presupuesto y están destinados a financiar el desarrollo regional, entre otras cosas, en el sector de las redes energéticas).

3.2.5

Para financiar la etapa relacionada con la realización de la inversión se recurre a la utilización de otros instrumentos financieros (fondos, créditos, etc.). El Banco Europeo de Inversiones es la principal fuente de financiación para las redes transeuropeas. Durante el periodo transcurrido entre 1993 y finales de 2005, la suma total resultante de los contratos de préstamo concedidos para financiar todas las redes transeuropeas ascendió a 69,3 millardos de euros, de los cuales 9 100 millones se invirtieron en redes energéticas.

3.3.1

De todas las redes que componen las RTE, la que más ha avanzado en la construcción de infraestructuras es la red de telecomunicaciones (e-RTE). La apertura progresiva a la competencia desde 1988 de los servicios de telecomunicaciones ha tenido repercusiones considerables. El aumento de la competencia ha estimulado la inversión, la innovación y la aparición de nuevos servicios y ha provocado un descenso significativo de los precios de consumo.

3.3.2

Las inversiones se concentran actualmente en la modernización de las redes existentes para poder pasar a la próxima generación, en la expansión de los teléfonos móviles de tercera generación y de otras infraestructuras inalámbricas y en equipar con banda ancha zonas rurales de la UE.

3.3.2.1

Las inversiones pueden consistir en la instalación de redes de fibra óptica, cuyos costes de ingeniería civil y de cableado en el interior de los edificios representan más del 70 % de los costes de implantación. La construcción de línea ferroviarias, carreteras o conductos de energía puede facilitar la expansión de dichas redes en zonas desatendidas.

3.3.3

El principal problema que tiene la red europea de telecomunicaciones es la superación de los desequilibrios en la banda ancha. En efecto, existen disparidades entre las zonas urbanas y las rurales, y en este contexto los Estados miembros están obligados a tomar medidas concretas y a definir objetivos para reducir esas diferencias de aquí a 2010.

3.3.4

Es necesaria una mayor coordinación e integración de las diferentes fuentes de financiación (Fondos Estructurales, Fondo de Desarrollo Rural, Fondos de las RTE y financiaciones nacionales) para efectuar una planificación coherente y completar la cobertura de banda ancha.

3.4.1

El primer ejemplo de sinergia en la TEN ha sido la conexión de la red ferroviaria y viaria (13). Las ventajas derivadas de este tipo de conexión han sido presentadas en la Comunicación de la Comisión «Ampliación de los principales ejes de transporte transeuropeos a los países vecinos — Orientaciones sobre el transporte en Europa y las regiones vecinas» (14). Las más importantes son: una menor utilización del espacio, obras de construcción comunes, menor impacto visual y parcelación de los paisajes, medidas comunes de reducción del impacto de las infraestructuras (protección antirruido, viaductos para animales). Asimismo, gracias a esta conexión de infraestructuras existen posibilidades reales de que las infraestructuras combinadas reduzcan los costes y el impacto negativo en el medio ambiente.

3.4.2

Se han realizado otros estudios (15) para examinar la posibilidad de extender otras conexiones de redes, como el tendido de una línea de alta tensión en un túnel ferroviario y la colocación de cables de telecomunicaciones, en particular de cables de fibra óptica, en las líneas ferroviarias. Se ha analizado la viabilidad técnica, el impacto sobre el coste de los proyectos y la complejidad de los procedimientos. Las conclusiones extraídas de esos análisis se presentan a continuación.

3.4.2.1

Al margen de la combinación «gasoductos-otras infraestructuras», cuya viabilidad técnica parece difícil habida cuenta de la amplitud de los perímetros de seguridad necesarios, se obtienen verdaderas ventajas al combinar otras RTE entre ellas.

3.4.2.2

Las sinergias entre las redes de telecomunicaciones y las redes de transporte son las que parecen más prometedoras. Cada red de transporte puede optimizarse si tiene su propia red de comunicación y la utiliza para su gestión. En la mayoría de los casos, las vías férreas y las redes de autopistas disponen ya de dichas redes de comunicación. En algunos casos, la capacidad en exceso de esas redes se utiliza con otros fines, por ejemplo para la comunicación de datos.

3.4.2.3

La búsqueda sistemática de sinergias entre una red de gestión de la infraestructura y una red de telecomunicaciones desde el inicio de la construcción de la infraestructura todavía es poco frecuente.

3.4.2.4

Resulta interesante la investigación de soluciones consistentes en crear interconexiones de las redes de energía eléctrica y de las infraestructuras de transporte y telecomunicaciones, como, por ejemplo: instalación de cables de alta tensión en los márgenes o riberas de canales y ríos, interconexiones de baja tensión (2 veces 25 kV) a través de las líneas ferroviarias de gran velocidad, interconexiones más sistemáticas de líneas de alta tensión subterráneas (300 a 700 kV) siguiendo el trazado de las redes de transporte. Estas propuestas no anulan la necesidad inmediata de interconectar las redes nacionales de alta tensión, sino que sugieren un entramado más tupido de las redes eléctricas nacionales a más largo plazo y de acuerdo con la duración de la realización de los grandes proyectos de infraestructuras.

3.5.1

La estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo invita a realizar las RTE con un planteamiento compatible con el desarrollo sostenible.

3.5.2

La mayoría de los proyectos prioritarios de la red transeuropea de transporte son proyectos que dan preferencia a medios de transporte más favorables para el medio ambiente y menos consumidores de energía, como el ferrocarril o las vías navegables. La finalización de la red transeuropea de transporte tendrá un impacto positivo en el medio ambiente. Al ritmo actual, en 2020 las emisiones de CO2 generadas por los transportes serán superiores en un 38 % a los niveles actuales. La Comisión opina que la realización de los treinta ejes prioritarios frenará este aumento más o menos en un 4 % aproximadamente, lo que equivale a una reducción de las emisiones de CO2 de 6,3 millones de toneladas al año.

3.5.3

Las interconexiones de las redes nacionales de energía y las conexiones de las fuentes de energía renovables permitirán mejorar la utilización de las capacidades en cada Estado miembro y, por consiguiente, reducir el impacto negativo en el medio ambiente.

3.5.4

La normativa comunitaria en materia de protección del medio ambiente establece un marco bien definido en el que deben realizarse los grandes proyectos. Las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte lo mencionan explícitamente (16). Cada nuevo programa en el ámbito de las TEN debe someterse a una evaluación estratégica medioambiental (17) y cada proyecto debe ser evaluado individualmente. (18) Esos análisis pueden servir como marco para estudiar posibles sinergias que hubieran de realizarse.

3.5.5

Cada proyecto individual debe respetar la normativa comunitaria sobre ruido, política de aguas y protección de la flora y la fauna (19).

3.5.6

Si ninguna de las alternativas a un proyecto declarado de utilidad pública constituye una solución óptima ni se ajusta a la normativa comunitaria, podrán adoptarse medidas compensatorias que permitan la realización del proyecto y compensen al mismo tiempo la posible repercusión negativa.

3.6.1

La cuestión de combinar los fondos para la realización de los proyectos TEN entraña graves problemas, e incluso conflictos. La Comisión se ha preocupado siempre por impedir la acumulación en el mismo proyecto de financiación comunitaria procedente de diferentes fuentes. El Tribunal de Cuentas ha puesto de relieve esta cuestión en sus informes sobre la ejecución por parte de la Comisión de las redes transeuropeas.

3.6.2

En la Comunicación objeto del presente dictamen del CESE, el grupo director concluyó que debe excluirse toda posibilidad de acumular subvenciones de varios fondos comunitarios. Con el fin de garantizar la transparencia presupuestaria y en un intento de efectuar una gestión financiera correcta, el Reglamento financiero o los actos de base sectoriales adoptados o en proceso de adopción excluyen la posibilidad de acumular la financiación de diferentes instrumentos financieros comunitarios en una misma acción.

3.6.3

La comunicación recoge una información fundamental que influenciará en gran medida las inversiones relacionadas con los proyectos TEN, a saber, que los gastos correspondientes a un proyecto que forme parte de un programa operativo que reciba una ayuda financiera de los Fondos Estructurales o del Fondo de Cohesión no podrán beneficiarse de otra financiación comunitaria.

3.6.3.1

Por consiguiente, cuando unos gastos, por ejemplo para equipos ERTMS o para la electrificación de una línea de ferrocarril, no reciban ayuda financiera de los Fondos Estructurales o del Fondo de Cohesión, podrán financiarse en virtud de los fondos asignados a las RTE. La construcción de una línea ferroviaria podría ser financiada por el FEDER o por el Fondo de Cohesión. Los proyectos podrían también dividirse en tramos regionales, que podrían ser cofinanciados tanto por el FEDER o el Fondo de Cohesión, como por los fondos asignados a las RTE.

4.1.1

El desarrollo de las tecnologías de generación que utilizan principalmente el gas (tecnologías mixtas (20), cogeneración (21)) entraña un aumento del riesgo soportado por las inversiones en el ámbito de las redes de energía eléctrica (la transmisión de energía eléctrica está siendo remplazada por el transporte de gas natural y el desarrollo de cogeneración local de gas, cogeneración a pequeña escala y microgeneración).

4.1.2

El desarrollo de las nuevas tecnologías de transporte del gas entraña un aumento del riesgo soportado por las inversiones en el ámbito de las redes de gas (el transporte marítimo y terrestre del gas, realizado gracias a la utilización de las tecnologías GNC (22) y GNL, está sustituyendo la distribución por redes de gas natural).

4.1.3

La convergencia de los sectores de la energía eléctrica y del gas (empresas en esos sectores), es decir, la convergencia en términos de la propiedad, gestión y organización es una condición previa para lograr enfoque integrado tecnológico en el ámbito de la generación del gas natural, de la producción de energía eléctrica y térmica. Por este motivo es muy urgente superar la compartimentación de los sectores (renunciar al aislamiento recíproco de las industrias de la energía eléctrica y del gas). Es particularmente importante acelerar la convergencia de la energía eléctrica y de gas en los nuevos Estados miembros de la UE (en Europa Central y Oriental) teniendo en cuenta sus repercusiones sociales en los Estados miembros afectados, tanto «nuevos» como «antiguos».

4.2.1

En algunos países de la UE, y también en algunos nuevos Estados miembros (por ejemplo, Polonia), se construyen redes enormes de fibra óptica con fines tecnológicos: necesidades de energía eléctrica (23) y ferrocarril (24). Aunque la utilización de esas redes con fines comerciales está aumentando (25), sigue sin aprovecharse su enorme potencial de integración. Este potencial desaprovechado sigue todavía presente, por ejemplo, en el sector del gas. No obstante, ese potencial consiste, sobre todo, en la integración de las redes tecnológicas de fibra óptica para diversas infraestructuras (energía eléctrica, ferrocarril) en la red de telecomunicaciones para formar una red de acceso eficaz.

4.2.2

Muchos países de la UE, y en particular los nuevos Estados miembros, se encuentran en una fase de intensa construcción de infraestructuras municipales como, por ejemplo, conducciones de agua y alcantarillado, cofinanciados con recursos comunitarios, sobre todo con ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión. Se trata de una oportunidad excepcional para integrar en esas infraestructuras las redes de acceso de fibra óptica. Para las zonas rurales y pequeñas ciudades europeas representa una oportunidad de modernización. La introducción de medidas que incentiven la asignación de recursos comunitarios al desarrollo de infraestructuras municipales, por ejemplo mediante el fomento de la construcción de infraestructuras integradas, podría contribuir eficazmente a la realización práctica de esa integración.

4.2.3

La red de acceso de fibra óptica puede ser la base para construir una infraestructura municipal inteligente, que incluya el control (técnico) de diferentes elementos (inteligentes) de esa infraestructura (conducciones de agua, alcantarillado, transportes, redes térmicas, seguridad pública) y su gestión (en el control técnico y en el mercado de los servicios). Una parte integral de las infraestructuras municipales inteligentes debería ser un mapa integrado de Sistemas de Información Geográfica (SIG), que es un mapa administrado por el municipio o el distrito, accesible a las empresas responsables de las infraestructuras operativas en la zona municipal. El mapa SIG actualmente ofrece el mayor potencial de integración de estructuras en las redes de las infraestructuras municipales.

4.3.1

Las tecnologías del gas renovable (a pequeña escala, cogeneración (26), consistente en la gasificación de la biomasa producida por las grandes explotaciones agrícolas) permite restringir el desarrollo de redes de energía eléctrica y las pérdidas que entrañan esas redes, así como mejorar la utilización de la energía primaria, lo cual también permite restringir las emisiones de CO2.

4.3.2

Un tipo de tecnologías integradas muy importante es el de las tecnologías energéticas compatibles con el medio ambiente (tecnologías de cogeneración ecológicas), encaminadas a producir energía (energía eléctrica y térmica) y a la utilizar los residuos (municipales, procedentes de explotaciones agrícolas y de la industria agraria y alimentaria).

4.4.1

El objetivo de la financiación integrada de infraestructuras mediante una asociación público-privada es aumentar la eficacia de los recursos comunitarios para el desarrollo de las infraestructuras, en particular en los nuevos Estados miembros.

4.4.2

La experiencia acumulada en los antiguos Estados miembros (EU-15) en materia de asociación público-privada se centra en la financiación de importantes inversiones infraestructurales. En los nuevos Estados miembros (países de Europa Central y Oriental) es preciso utilizar asociaciones público-privadas para financiar pequeñas inversiones infraestructurales en los municipios. Por este motivo, actualmente cada vez es más importante trasladar estas experiencias adquiridas en los antiguos Estados miembros en materia de asociación a los nuevos Estados miembros (aunque es preciso tener en cuenta que la transferencia directa de experiencias no es posible, así como no es posible comparar directamente la financiación de grandes proyectos únicos de infraestructuras con la financiación de un elevado número de pequeños proyectos).

4.4.3

Ante la disponibilidad de recursos comunitarios, los municipios de algunos Estados miembros (incluidos los países de Europa Central y Oriental) frecuentemente permiten inversiones excesivas en infraestructuras sectoriales, en particular las conducciones de agua o alcantarillado, mientras que, por otro lado, no aprovechan el potencial de integración que tienen las infraestructuras sectoriales en la fase de inversión. Se trata de un fenómeno muy peligroso, porque se pierde la posibilidad de reducir los gastos de inversión destinados a infraestructuras (así pues, se reduce la eficacia de la utilización de los recursos comunitarios) y, en el futuro, aumentan las cargas municipales debido a costes injustificados de explotación de las infraestructuras que han sido objeto de una inversión excesiva (aumentan los costes continuos de utilización de las infraestructuras soportados por los habitantes del municipio). La utilización de capital privado en la financiación de infraestructuras es un método eficaz para aprovechar el potencial de integración y para restringir el riesgo de inversión excesiva.

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/31

1.1

El CESE acoge con interés la propuesta de Reglamento por el que se establecen normas comunes de acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera. El hecho de que la Comisión haya optado en esta propuesta por una armonización de la aplicación del Reglamento que permita imponer una definición precisa del cabotaje y sea fácil de hacer cumplir, y que asimismo mejore sensiblemente las normas acerca de la conformidad y el control de la aplicación, responde a las demandas de la mayoría de los profesionales del sector.

1.2

No obstante, el CESE opina que la dimensión social del acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera merece más atención. El cabotaje, al igual que el tráfico entre terceros (1), puede entrañar competencia desleal y dumping social en el sector como resultado de la divergencia salarial existente entre los conductores de los Estados miembros nuevos y de los antiguos.

1.3

El CESE opina que limitar las operaciones de cabotaje a un plazo de siete días puede facilitar su control. El cabotaje sólo puede admitirse cuando es consecutivo a un transporte internacional.

1.4

El control del cabotaje debe formar parte de una estrategia nacional de control de la aplicación de la legislación relativa a las actividades de transporte por carretera y asimismo debe estar coordinado por la Comisión. El CESE se opone a una proliferación de comités a nivel europeo, y pide que se establezca un único comité, compuesto de representantes de los Estados miembros y de interlocutores sociales como observadores.

1.5

Más a largo plazo, el Comité debería animar a la Comisión a emprender un nuevo análisis con objeto de mejorar el logro del mercado interior a la vez que se armonizan en mayor medida las normas de calidad, la protección de los trabajadores y el marco fiscal y social, sin olvidar la reducción de las diferencias salariales.

2.1

La propuesta de Reglamento relativa al acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera afecta a elementos que forman parte de los pilares del mercado interior de los transportes por carretera.

2.2

En concreto, estos pilares están constituidos por un marco jurídico que establece normas europeas, denominadas «normas comunes aplicables», que deben regir el transporte internacional por carretera de mercancías y viajeros en la UE (es decir, el transporte efectuado desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros).

2.3

Este marco:

2.4

Al tener como objetivo el buen funcionamiento del mercado interior de los transportes, este marco jurídico se estableció sin tener en cuenta a veces su impacto social, es decir, su impacto en las condiciones de empleo y de trabajo de los conductores o conductoras profesionales de autobús o de camión. Por aquel entonces (la primera directiva data de 1962) ni la dimensión social del mercado interior de los transportes por carretera ni el transporte sostenible formaban parte de las preocupaciones políticas en este ámbito.

3.1

La propuesta de la Comisión establece cinco opciones políticas que van desde una alternativa «sin cambios» hasta una «liberalización» que no impondría prácticamente ninguna restricción cuantitativa al cabotaje. El Comité considera que las normas actualmente en vigor en Europa son demasiado divergentes para permitir una plena liberalización que no menoscabara ni los estándares y la calidad de los servicios, ni las normas ya establecidas desde hace mucho tiempo en este sector en materia de protección sanitaria, laboral y de seguridad. Por consiguiente, el Comité propone adoptar ahora una opción intermedia más limitada, la «armonización», que incluiría una definición clara y viable tanto de las circunstancias en que se pueden permitir las operaciones de cabotaje como de los procedimientos mejorados destinados a garantizar la conformidad y el cumplimiento, algo que normalizaría y simplificaría los trámites burocráticos.

3.2

Esta propuesta forma parte de un paquete legislativo que comprende tres propuestas de Reglamento destinadas a modernizar, simplificar y abreviar las normas sobre el acceso a la profesión y al mercado del transporte por carretera de mercancías y pasajeros, así como un informe sobre la aplicación de la Directiva relativa al tiempo de trabajo en relación con los conductores independientes. Por lo tanto, conviene situar bien la propuesta dentro de este conjunto.

3.3

En esta perspectiva, la Comisión justifica la propuesta de Reglamento por la necesidad de mejorar la claridad, la legibilidad y la aplicabilidad de las normas vigentes. Tanto la aplicación como el control de la aplicación de algunas medidas pertenecientes a este marco legislativo son desiguales debido a que la legislación es vaga e incompleta.

3.4

Más concretamente, los aspectos siguientes plantean problemas de aplicación o de control de la aplicación:

3.5

La propuesta tiene por objeto revisar y unificar los Reglamentos (CEE) no 881/92 y (CEE) no 3118/93 y la Directiva 2006/94/CE. Sin embargo, no se trata de una refundición pura y simple, ya que la propuesta contiene nuevos elementos, por ejemplo algunos referentes al cabotaje. Se basa en el artículo 71 del Tratado relativo a las normas comunes aplicables a los transportes internacionales, así como a las condiciones de admisión de transportistas no residentes a los transportes nacionales en un Estado miembro (2).

3.6

La Comisión opina que su propuesta es coherente con la necesidad de garantizar un buen funcionamiento del mercado interior, contribuye a la consecución de los objetivos de la Estrategia de Lisboa, a la mejora de la seguridad vial y al objetivo de «legislar mejor», y que mejorará el respeto de las normas de protección social.

3.7

El texto propuesto trata un asunto de interés para el Espacio Económico Europeo (EEE) y, por lo tanto, debería hacerse extensivo a él.

4.1

El CESE acoge con interés la propuesta de Reglamento relativo al acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera. En principio, el CESE considera que el objetivo a largo plazo debería consistir en lograr una mayor liberalización del mercado del transporte de mercancías por carretera dentro de la UE, unido a una aplicación correcta de las normas europeas de salud y seguridad y protección de los trabajadores y una mayor armonización en los ámbitos fiscal y social, incluida la reducción de las diferencias salariales; es decir, que debería evolucionarse en dirección a la opción 5 de la Comisión. Esta opción es conforme con el Reglamento (CEE) no 3118/93 en vigor y la política para el mercado interior. Ello podría aumentar la competitividad del sector y beneficiar a todas las empresas en su calidad de usuarias de los servicios de transporte por carretera, y podría reportar ventajas medioambientales al reducir el número de viajes de vacío o semivacío que se realizan debido a las actuales restricciones sobre el cabotaje.

4.2

No obstante, el Comité suscribe el punto de vista de la Comisión en el sentido de que la plena liberalización del mercado del transporte de mercancías en Europa tendría demasiadas repercusiones negativas en este momento y podría llegar a minar las normas sociales y de calidad y reducir su cumplimiento. El Comité considera que debería animarse a la Comisión a elaborar el análisis pormenorizado que, como se ha sugerido, se necesita antes de proseguir la liberalización en el futuro. Sin embargo, está de acuerdo con la Comisión en que la opción de la «armonización» ofrece la mejor vía para un futuro inmediato.

4.3

En particular, el CESE considera que los siguientes elementos:

contribuyen a una mejor claridad y aplicabilidad de las medidas.

4.4

El CESE recuerda que, según la consulta organizada por la Comisión, preliminar al paquete legislativo y a esta propuesta en particular, una mayoría de profesionales del sector opina que es necesario disponer de normas claras, simples, aplicables, idénticas en todos los Estados miembros y fácilmente controlables. El hecho de que la Comisión haya optado en esta propuesta por una armonización de la aplicación del Reglamento que permita imponer una definición precisa del cabotaje y sea fácil de hacer cumplir, y que asimismo mejore sensiblemente las normas acerca de la conformidad y el control de la aplicación, responde a las demandas de los profesionales del sector.

4.5

De hecho, aunque el preámbulo del Reglamento 881/92 haga referencia a la eliminación de «todas las restricciones que se impongan al prestador de servicios en razón de su nacionalidad o por el hecho de estar establecido en un Estado miembro distinto de aquél en el que deba tener lugar la prestación», está totalmente justificado mantener, aunque sea temporalmente, la excepción de conformidad con el apartado 2 del artículo 71 del Tratado: una liberalización total del mercado podría «afectar gravemente al nivel de vida y empleo en algunas regiones, así como a la explotación del material de transporte…».

4.6

No obstante, el CESE opina que la dimensión social del acceso al mercado del transporte internacional de mercancías por carretera merece más atención. Es cierto que en los considerandos –en el considerando 12 para ser exactos– se menciona la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (Directiva 96/71), cuyas disposiciones deben aplicarse en los casos en que, para la prestación de operaciones de cabotaje, los transportistas desplazan trabajadores con los que mantienen una relación de empleo al exterior del Estado miembro en que trabajan habitualmente. Este considerando no se recoge ni en los artículos ni en la exposición de motivos.

4.7

Este aspecto es tanto más importante cuanto que es cierto que las disposiciones de la legislación comunitaria para el sector del transporte por carretera, en particular las que conciernen a los aspectos sociales, no se aplican de modo efectivo en todos los Estados miembros.

5.1.1

El CESE lamenta que el Reglamento no se aplique a los transportes internacionales de menos de 3,5 toneladas. En consideración al desarrollo del sector de servicios de mensajería y de entrega a domicilio, también en las regiones fronterizas, estaba justificado que se incluyera en el Reglamento a los vehículos de menos de 3,5 toneladas utilizados por este sector, a fin de evitar situaciones de competencia desleal.

5.1.2

El CESE expresa su preocupación por el hecho de que el Reglamento no se aplique a los transportes internacionales que tienen su origen en un Estado miembro y su destino en un tercer país y viceversa en tanto no se haya celebrado un acuerdo entre la Comunidad y el tercer país en cuestión. Por consiguiente, el CESE pide a la Comisión que haga todo lo posible por celebrar estos acuerdos, en particular con los Estados que comparten frontera con la Unión Europea.

5.2.1

El CESE acoge favorablemente que se clarifiquen las nuevas definiciones de «Estado miembro de acogida», «transportista no residente» y «transporte de cabotaje».

5.3.1

Según la propuesta de la Comisión, se permite a los transportistas efectuar hasta tres operaciones de cabotaje consecutivamente a un transporte internacional, una vez entregadas las mercancías transportadas en el transcurso de dicha operación de transporte internacional. Las últimas operaciones de cabotaje deben tener lugar en el plazo máximo de siete días.

5.3.2

La ventaja de esta definición operativa es que prohíbe claramente a los transportistas no residentes entrar con un vehículo en vacío. El cabotaje sólo se admite si precede o sigue a un viaje internacional con carga.

5.3.3

La desventaja reside en el hecho de que, teóricamente, el transportista puede repetir la operación después del plazo de siete días, para la misma compañía, el mismo tipo de mercancías y el mismo trayecto. En ese caso ¿cómo se puede asegurar el carácter temporal de los transportes de cabotaje?

5.3.4

Por esta razón, el CESE pide que se incluya y se destaque en el nuevo texto que el «carácter temporal» es una característica esencial del cabotaje (3).

5.3.5

Aunque el cabotaje sólo representa un 3 % del transporte internacional de mercancías (4), es importante para los Estados miembros pequeños, en los que los mercados de los transportes nacionales limitados incitan a los transportistas a buscar posibilidades de carga en el extranjero. Las estadísticas pueden no ser enteramente fiables (el cabotaje se declara en el país donde está registrado el transportista), pero en todo caso muestran que se trata de un fenómeno en aumento (5).

5.3.6

Aunque las estadísticas son discutibles –el cabotaje se declara en el país en el que está registrado el transportista–, ponen de relieve que el cabotaje representa una parte importante del transporte internacional, sobre todo en los pequeños países de los antiguos Estados miembros. Los transportistas holandeses son los más activos en el cabotaje, seguidos por los de Alemania y Luxemburgo. Los de estos tres países realizaron la mitad de todas las operaciones de cabotaje por carretera registradas en 2005 en la UE-25. Aunque, a la inversa, el índice de penetración del cabotaje por país (este índice es el porcentaje correspondiente al cabotaje en el mercado interior de un país, que es igual al transporte nacional + cabotaje) ha registrado una progresión lenta pero regular, éste sigue siendo muy limitado. Desde 1999 los índices más fuertes de penetración correspondieron a Bélgica, Luxemburgo y Francia: Bélgica 2,87 %, Francia 2,50 % y Luxemburgo 1,99 % (6). En los nuevos Estados miembros la penetración del cabotaje está por lo general por debajo del 0,3 %, con la excepción de Letonia, donde alcanza el 0,8 %.

5.3.7

No obstante, el CESE expresa su preocupación por los efectos negativos del cabotaje en las pequeñas y medianas empresas del sector, que se agrandarán cuando el cabotaje sea efectuado en los antiguos Estados miembros por operadores procedentes de los nuevos Estados miembros que, con salarios mucho menores que los del Estado de acogida, enviarán a estos conductores a efectuar operaciones de cabotaje (7).

5.3.8

Naturalmente, el CESE no se opone a que entren en el mercado los operadores de los nuevos Estados miembros, pero su entrada plantea la cuestión de cómo limitar y controlar el cabotaje con el fin de evitar la competencia desleal y el dumping social. Por esta razón, el CESE se pronuncia a favor de la decisión de la Comisión de establecer un marco jurídico que favorezca la competencia controlada y no la liberalización total del cabotaje.

5.3.9

La evaluación del impacto de las medidas propuestas por la Comisión pone también de relieve la progresión del tráfico entre terceros (también se habla de «gran cabotaje») (8). Por otra parte, cada vez más empresas de transporte y logística establecen filiales en los nuevos Estados miembros y desde allí envían a los conductores a efectuar operaciones de transporte internacional entre antiguos Estados miembros, con precios que desafían a la competencia ya que son resultado de la elevada divergencia salarial que existe entre los conductores de los Estados miembros antiguos y los nuevos Este factor de competencia desleal y dumping social no está previsto en la propuesta de Reglamento.

5.3.10

Así pues, también por esta razón, el CESE lamenta la ausencia de la dimensión social en el paquete legislativo y en esta propuesta en particular. No se tiene en cuenta la elevada divergencia salarial que existe entre los nuevos y los antiguos Estados miembros en este sector, ni el efecto negativo en las pequeñas y medianas empresas, en el empleo y en los salarios de los conductores.

5.3.11

Con respecto al control del cabotaje (artículo 8), según dispone la Comisión, los organismos a los que se encomienda hacer cumplir la normativa podrán comprobar con más facilidad si una operación de cabotaje es lícita examinando las cartas de porte CMR que indican la fecha de carga y descarga de un transporte internacional. Además es necesario especificar, para cada operación de cabotaje, los datos relativos al expedidor, transportista y consignatario, y es asimismo necesario mencionar el lugar y la fecha de admisión de la mercancía y el lugar previsto para la entrega, la descripción común de la naturaleza de la mercancía, el método de embalaje y, en el caso de las mercancías peligrosas, su descripción generalmente reconocida, así como el número de bultos, sus marcas y números especiales, el peso bruto y la cantidad de la mercancía expresada de alguna otra manera, los números de matrícula del vehículo de tracción y del remolque. Estos datos permiten controlar mejor el cabotaje que está previsto en un plazo de siete días.

Sin embargo, el CESE opina que el hecho de que una operación de cabotaje se efectúe en un plazo de siete días puede facilitar el control del cabotaje.

6.1

La Directiva relativa al desplazamiento de trabajadores (Directiva 96/71) efectuado en el marco de una prestación de servicios debe aplicarse en los casos en que, para la prestación de operaciones de cabotaje, los transportistas desplazan trabajadores con los que mantienen una relación de empleo al exterior del Estado miembro en que trabajan habitualmente.

6.2

La dificultad reside en el hecho de que esta Directiva se ha incorporado a las legislaciones nacionales…, lo que, en este caso concreto, tiene por consecuencia que se produzcan diferencias en materia de aplicación en lo que respecta a los sectores y a la duración de la prestación del servicio. Así pues, algunos países aplican la Directiva solamente al sector de la construcción, otros obligan a aplicar la Directiva desde el primer día de la prestación de servicios (9). Además, la Directiva permite a los Estados miembros introducir excepciones a su aplicación, mediante convenios colectivos, cuando la duración del desplazamiento no sea superior a un mes (10).

6.3

En el caso del cabotaje, la aplicación de la Directiva -teniendo en cuenta el hecho de que en la actualidad varía según los Estados, incluso aunque se aplique verdaderamente- no va a solucionar los problemas vinculados a la competencia desleal y al dumping social.

6.4

Por otra parte, los controles de la aplicación de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores son inexistentes (11). Esta omisión es notable, dado que los Estados miembros se ven obligados a garantizar la cooperación entre las autoridades públicas responsables de la legislación social, de conformidad con lo dispuesto en dicha Directiva (12).

6.5

Por esta razón, el CESE tomará nota de los resultados del Diálogo social europeo del sector del transporte de carreteras en esta materia.

7.1

El CESE pide que el certificado de conductor nacional de un tercer país acredite también que éste está inscrito en la seguridad social.

8.1

La propuesta de Reglamento obliga a los Estados miembros a intercambiar información a través de los puntos de contacto nacionales que se crearán con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento sobre las condiciones de acceso a la profesión de transportista por carretera. Se trata de órganos administrativos o autoridades a los que se encomienda realizar el intercambio de información con los de los demás Estados miembros.

8.2

Por otra parte, se prevé que los Estados miembros consignen en sus registros nacionales de empresas de transporte por carretera todas las infracciones graves y reiteración de infracciones leves en que incurran sus propios transportistas y que hayan motivado una sanción.

8.3

La propuesta de Reglamento introduce un nuevo procedimiento que deberá seguir el Estado miembro que examine una infracción cometida por un transportista no residente. Este Estado miembro dispondrá de un mes para comunicar la información correspondiente utilizando un formato normalizado mínimo. Asimismo puede solicitar al Estado miembro de establecimiento la imposición de sanciones administrativas. El Estado miembro de establecimiento del transportista afectado dispondrá de tres meses para informar al otro Estado miembro de las medidas de seguimiento que haya adoptado.

8.4

En opinión del CESE, estas nuevas disposiciones constituyen un progreso. No obstante, el CESE lamenta la fragmentación y la diversidad de principios, así como de procedimientos, que se emplean en el control y la aplicación de la legislación europea relativa al transporte por carretera. El CESE considera que el principio de extraterritorialidad aplicable en la legislación sobre el tiempo de descanso y conducción [Reglamento (CE) no 561/2006] debería aplicarse también en caso de de que se cometan infracciones de la legislación sobre el cabotaje. Esto constituiría un incentivo más fuerte para cumplir la legislación.

8.5

La Directiva 2006/22 requiere una estrategia nacional de control coherente y exige a los Estados miembros que designen un organismo para coordinar el control de la normativa sobre los tiempos de conducción y descanso. En opinión del CESE, el control del cabotaje debe formar parte de esta estrategia.

8.6

Lo mismo ocurre con el comité encargado de asistir a la Comisión. El CESE se opone a esta proliferación de comités y pide que se establezca un único comité, compuesto por representantes de los Estados miembros e interlocutores sociales como observadores, que se encargue de asistir a la Comisión en el control y aplicación de la legislación europea relativa al transporte por carretera.

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/39

—

Animar a los aeropuertos a que adopten estrategias de gestión para reducir sus emisiones de dióxido de carbono mediante la introducción de un modelo de calidad del aire en el que se hallen definidas todas las fuentes de NOx y se hayan establecido los objetivos de reducción de CO2. Este modelo debería medirse en función de puntos de control de la calidad del aire repartidos en diversos lugares y debería incluir las áreas fundamentales siguientes: campos de aviación, edificios del aeropuerto (terminales e instalaciones de servicios conexas), aparcamientos de coches y dotaciones de acceso.

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Fomentar el establecimiento de normas reconocidas de construcción y de las mejores prácticas internacionales sobre construcción y explotación de la infraestructura aeroportuaria para reducir al mínimo las emisiones de carbono. Ejemplos clave para esto son el aislamiento, el provecho máximo de la luz natural y de la exposición solar, la recogida de aguas pluviales, las unidades de producción combinada de calor y electricidad, los sistemas inteligentes de gestión de edificios y los cambiadores térmicos.

—

Fomentar el empleo de energía generada a partir de fuentes renovables.

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Fomentar en los aeropuertos el empleo de vehículos de servicio que sean respetuosos con el medio ambiente en casos de actividad muy intensa debida a las maniobras de los aviones en tierra. Los aeropuertos también podrían fomentar que los pasajeros utilicen automóviles respetuosos con el medio ambiente mediante una diferenciación en los precios del aparcamiento y la reserva de plazas preferentes.

—

Alentar a los aeropuertos a reducir al mínimo la producción de residuos mediante la creación de instalaciones aeroportuarias de reciclaje más perfeccionadas. Podría resultar útil emplear como indicador medioambiental esencial el volumen de residuos generados por pasajero.

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Reducir al mínimo el impacto del transporte en automóvil hasta los aeropuertos ofreciendo alternativas de transporte sostenibles tanto para los pasajeros como para el personal del aeropuerto mediante, por ejemplo, enlaces ferroviarios y de autobús, e iniciativas para fomentar el uso compartido del automóvil o el empleo de bicicletas.

—

Animar a los aeropuertos a que, siempre que sea posible, mejoren los procedimientos del tráfico aéreo en el aeropuerto y sus inmediaciones para reducir el consumo de combustible de las aeronaves.

—

Cuando sea posible, apagar una vez en tierra los motores auxiliares. Facilitar a partir del edificio de la terminal energía y aire pre-acondicionado generados en tierra.

—

Desalentar o prohibir el uso de los aviones con motores anticuados, ineficaces en cuanto al consumo de carburante, aumentando las tasas de aterrizaje y despegue aplicables a dichas aeronaves mediante tarifas diferenciadas.

—

Desalentar el empleo de los aviones más ruidosos, mediante la adopción de sistemas de clasificación de los aviones según su nivel sonoro y de cuotas de ruido en los aeropuertos.

—

Para reducir las emisiones mediante un enfoque sistémico –manteniendo la seguridad como prioridad absoluta– hay que considerar todos los factores, incluido el diseño y manejo del fuselaje y de los motores, los posibles compromisos, los carburantes alternativos, los servicios en tierra, la capacidad aeroportuaria y la gestión del tráfico aéreo.

—

Aplicar la técnica de aproximación mediante descenso continuo (continuous descent approach — CDA) que permite a un avión iniciar un descenso continuo partiendo de una altura más elevada y bajar así gradualmente hasta tierra, en vez del enfoque por tramos que implica que el avión vuele nivelado durante lapsos más largos de tiempo, lo cual requiere un mayor impulso para mantener una velocidad constante y genera, por tanto, un mayor gasto de combustible. Este descenso continuo hace que el avión baje a una velocidad más eficiente, reduciéndose por tanto el gasto de combustible. El impacto de este enfoque sobre la calidad del aire puede notarse a 15 o 20 millas del aeródromo.

—

Emplear aviones a turbopropulsión en todos los trayectos de menos de 500 km y en rutas en las que viajen menos de 70 pasajeros por escala, siempre que la autonomía lo permita.

—

Reducir el consumo de combustible apagando uno o dos motores en los desplazamientos por la pista.

2.1

La aviación contribuye de manera considerable a las emisiones de efecto invernadero. En la actualidad, las emisiones representan alrededor del 3 % (1) del total de las emisiones de efecto invernadero de la UE, y han aumentado en un 87 % desde 1990. El rápido crecimiento de las emisiones de la aviación contrasta con el éxito de muchos otros sectores de la economía a la hora de reducir emisiones. Si no se toman medidas, el crecimiento de las emisiones de los vuelos procedentes de aeropuertos de la UE habrá neutralizado antes de 2012 en más de un 25 % la reducción del 8 % de emisiones a la que la UE-15 debe llegar para alcanzar su objetivo del Protocolo de Kioto. Antes de 2020, las emisiones de la aviación probablemente harán más que duplicar los actuales niveles.

2.2

La aviación estimula la economía, el comercio y el turismo, genera oportunidades de negocios y aumenta la capacidad de mejorar la calidad de vida tanto en las regiones desarrolladas como en vías de desarrollo.

2.3

La aviación transporta cada año 2 000 millones de pasajeros y el 40 % (en valor) de las mercancías que se exportan entre distintas regiones del mundo. El 40 % de los turistas internacionales viajan en avión. La aviación genera 29 millones de empleos en todo el mundo. Se considera que su impacto económico global asciende a 2 960 000 millones de dólares, lo cual equivale al 8 % del PIB mundial.

2.4

Los aeropuertos deberían formar parte íntegra de la infraestructura local y desempeñar un papel destacado en la protección del medio ambiente en el ámbito local.

2.5

La eficiencia y el máximo rendimiento de las infraestructuras aeroportuarias dependen en gran medida del control del tráfico aéreo. La introducción de procedimientos de control del tráfico aéreo eficientes y la observancia de los mismos tanto en el aeropuerto como en las inmediaciones pueden limitar la cantidad de combustible consumida en los despegues, aterrizajes y maniobras en el aeropuerto.

2.6

Numerosos aeropuertos, como Gatwick, París Orly, Milán Linate, etc., acusan ya una grave insuficiencia de capacidad. Antes de 2010, aproximadamente otros quince aeropuertos europeos se hallarán en una situación similar. Entre otras, la Autoridad de la Aviación Civil británica considera que las franjas horarias se deberían subastar entre las compañías aéreas para comercializarse a continuación en un mercado secundario transparente a fin de fomentar una mejor utilización de un bien escaso.

2.7

Recurrir, siempre que sea posible, a aviones más grandes permitiría emplear más eficazmente las infraestructuras aeroportuarias y las instalaciones en tierra vinculadas a estas. Aunque muchos vuelos están llenos, en muchos aeropuertos la media de pasajeros por avión es de sólo 68. Los aviones son demasiado pequeños y las compañías aéreas reciben pocos incentivos para emplear aviones mayores y más modernos, ya que los aeropuertos no pueden modular sus tarifas para fomentar este tipo de eficiencia. Para mejorar la situación, deberían combinarse mecanismos de mercado con normas de eficacia, de manera que los transportistas se vean obligados a emplear sus puertas de embarque al menos una vez por hora en función del tipo de avión o, de lo contrario, las pongan a disposición de otra compañía.

2.8

La propuesta de la Comisión (SESAR) de establecer un único espacio aéreo para Europa que unifique las distintas disposiciones nacionales sobre el control del tráfico aéreo vigentes en la actualidad ofrece la posibilidad de incrementar considerablemente la eficiencia en el empleo del espacio aéreo durante las maniobras de aproximación y aterrizaje, disminuyendo por tanto los lapsos de tiempo en espera (tanto en vuelo como en tierra) de la franja horaria atribuida respectivamente para aterrizar o despegar. La Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA) predice que un 12 % de las emisiones globales de CO2 producidas por las aeronaves podría evitarse si los sistemas de control del tráfico aéreo fueran más eficaces. El Comité invita a todos los actores en juego a que avancen rápidamente en las negociaciones para establecer este régimen nuevo y que no retarden su introducción con tácticas dilatorias e intereses sectoriales.

3.1

Se estima que el impacto medioambiental de la aviación contribuye en alrededor del 2 % de las emisiones de gases de efecto invernadero totales y que esta cifra podría duplicarse antes de 2050.

3.2

Con el paso de los años, el sector de la aviación ha superado a la mayoría de los demás sectores industriales en cuanto a la reducción de ruidos y emisiones por unidad de producción. En la actualidad, la eficiencia del combustible mejora entre el 1 % y el 2 % anuales, y las emisiones representan el 2 % del volumen total. El sector de la aviación tiene un crecimiento de un 5 % anual, mientras que la eficiencia energética entraña ahorros de menos de un 1,5 %. Sin embargo, está previsto que la aviación crezca en mayor proporción, de manera que las propias mejoras tecnológicas no bastarán para solventar las dificultades.

4.1

El sector de la aviación está decidido a aplicar el denominado enfoque equilibrado de gestión del ruido adoptado por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), mediante el que pretende aliviar –manteniéndose una buena relación coste-eficacia– el nivel de ruido que soporta la población.

4.2

La reducción del ruido en origen mediante mejoras tecnológicas es esencial al respecto, habiéndose realizado en el pasado decenio avances impresionantes y previéndose otros logros en los próximos quince años. La CE aprobó una Directiva (2) que establece determinados principios para la gestión del ruido generado por aviones y la imposición en los aeropuertos comunitarios de restricciones operativas, incluidas disposiciones para la retirada de las aeronaves más ruidosas con arreglo a su capítulo 3. Actualmente, procede analizar el resultado obtenido mediante esta Directiva.

4.3

Los aeropuertos y proveedores de servicios de navegación aérea están decididos a aplicar la técnica de aproximación mediante descenso continuo (continuous descent approach) o cualquier otro procedimiento adecuado de vuelo que emita poco ruido, sin perjuicio de la capacidad de las pistas. Ello se considera esencial para mejorar la reducción de emisiones de CO2 en los aeropuertos y sus alrededores.

4.4

Los gobiernos deberán adoptar medidas preventivas de planificación de los usos del suelo y de gestión en las inmediaciones de los aeropuertos.

4.5

Los problemas de la calidad del aire in situ requieren emprender una actuación de amplio alcance que abarque todas las fuentes de emisión tanto en el aire como en tierra, incluidas actividades –como el sector industrial y el tráfico por carretera– que no incumben directamente al transporte aéreo pero que están relacionadas con los servicios del aeropuerto. Por consiguiente, se debería fomentar el enlace de los aeropuertos con la red ferroviaria, aplicando soluciones de transporte sostenibles desde el punto de vista medioambiental para acceder al aeropuerto. A este respecto, otro factor clave consiste en mejorar las redes de autobuses y trenes. Los aeropuertos deberían fomentar, a través de sus aparcamientos, el uso de automóviles respetuosos con el medio ambiente, mediante una diferenciación en los precios y la reserva de plazas preferentes. Los vehículos de servicio del aeropuerto deberían, al menos, circular con energía más limpia, como el gas o la electricidad; algunos tipos de vehículos se propulsan actualmente mediante baterías y ello debería ir en aumento, siempre que las exigencias operativas específicas lo permitan. En la medida en que el transporte de personal desde y hacia el aeropuerto puede generar un volumen considerable de tráfico por carretera, se deberían fomentar opciones alternativas como autobuses para el personal, el uso compartido del automóvil, el escalonamiento de los turnos de trabajo para evitar las horas punta y, si es posible, el uso de bicicletas por parte del personal del aeropuerto.

4.6

Los avances tecnológicos han eliminado prácticamente el humo y los hidrocarburos visibles, habiéndose reducido además progresivamente los óxidos de nitrógeno procedentes de los motores de las aeronaves en un 50 % a lo largo de los últimos quince años. Antes de 2020 se pretende reducir en otro 80 % las emisiones de nitrógeno de los motores de nueva tecnología.

4.7

Los sistemas de pilas de combustible que se hallan en fase de desarrollo podrían sustituir a bordo a los grupos auxiliares de energía (siglas en inglés: APU) y reducir de este modo las emisiones por unidad en un 75 %.

4.8

Las compañías aéreas y los aeropuertos se han comprometido a utilizar en tierra equipamiento y vehículos de servicio más limpios y eficientes, presionando asimismo a los gobiernos y entes locales para que prevean dotaciones de acceso a los aeropuertos más limpias, como los trenes o el metro.

4.9

Habitualmente, los aviones mantienen encendido uno de sus motores mientras están estacionados en tierra para generar energía de consumo interno.

5.1

La aviación representa entre el 2 y el 4 % de las emisiones europeas de CO2 procedentes de carburantes fósiles. Ello podría aumentar hasta el 5 % o más en 2050 con arreglo a las previsiones del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC). Además, se señala que existe el riesgo de que el incremento de las emisiones de la aviación neutralice de aquí a 2012 en más de un 25 % los beneficios ambientales de las reducciones requeridas para conseguir el objetivo fijado por el Protocolo de Kioto para la UE. Alcanzar un acuerdo internacional sobre las medidas que deben adoptarse está resultando difícil, pero el objetivo de la propuesta de Directiva es establecer un modelo de actuación a escala global y es la única iniciativa que ofrece esta posibilidad.

5.2

El 80 % de las emisiones de gases de efecto invernadero causadas por la aviación proceden de vuelos para pasajeros de más de 1 500 km (900 millas) para los cuales no existe solución alternativa real.

5.3

El sector de la aviación se ha comprometido a explorar activamente la introducción progresiva de carburantes alternativos como los biocarburantes líquidos procedentes de biomasa (siglas en inglés: BTL) para seguir reduciendo las emisiones de CO2.

5.4

Se considera que, paralelamente a la adopción de medidas adecuadas basadas en el mercado, los avances tecnológicos, la mejora de las infraestructuras y las buenas prácticas operativas en los aeropuertos constituyen la manera más eficiente y ventajosa por su relación coste-eficacia para afrontar las dificultades del cambio climático.

5.5

Los aeropuertos necesitan normas internacionales y políticas globales, en lugar de medidas aisladas y carentes de visión de conjunto.

5.6

El diseño de los aeropuertos podría desempeñar un papel positivo en la reducción de emisiones, en particular la remodelación de las pistas de rodaje y de las pasarelas de embarque para reducir la congestión del aeródromo. El diseño del edificio de la terminal debería minimizar los requisitos energéticos de calor y aire acondicionado y estudiar la posibilidad de utilizar paneles solares siempre que sea posible, aprovechando al máximo la luz natural y la exposición solar, el uso de los sistemas de producción combinada de calor y electricidad y de transferencia térmica, la incorporación de la recogida de aguas pluviales en los planos del edificio con vistas a su utilización en los servicios, en el lavado de la aeronave, etc. Se debería controlar eficazmente la temperatura en los edificios de la terminal para evitar el despilfarro de energía por refrigeración o calentamiento excesivos.

5.7

Con la gestión operativa de los aeropuertos se debería intentar reducir el volumen de residuos generados por pasajero, adoptando iniciativas de reciclado mejoradas tanto bajo control directo de los aeropuertos como mediante la conclusión de acuerdos sobre niveles de servicio con las compañías aéreas y otros socios clave en materia de servicios.

5.8

La Directiva por la que se incorpora la aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (3) puede aumentar de manera positiva la sensibilización entre el público, ofrecer nuevos recursos importantes para reducir las emisiones de CO2 y proporcionar una medida para internalizar los costes medioambientales externos que hasta ahora el sector de la aviación se había permitido ignorar. Dado el nivel y la volatilidad de los precios del carbón es poco probable que tenga un fuerte impacto en el crecimiento continuo del tráfico aéreo y las emisiones.

6.1

Afrontar la cuestión del impacto medioambiental de los aeropuertos de manera proactiva, oportuna y eficaz en cuanto a los costes requiere la plena cooperación y el acuerdo de organismos internacionales, gobiernos y partes interesadas del sector.

6.2

Para reducir las emisiones mediante un enfoque sistémico –manteniendo la seguridad como prioridad absoluta– hay que considerar todos los factores, incluido el diseño y manejo del fuselaje y de los motores, los posibles compromisos, los carburantes alternativos, los servicios en tierra, la capacidad aeroportuaria y la gestión del tráfico aéreo.

6.3

La consolidación de los objetivos medioambientales a largo plazo de los aeropuertos, basados en datos y requisitos fiables y cotejables, es una prioridad urgente. En esta meta se deberían incluir todos los aspectos de la actividad aeroportuaria (tráfico aéreo, edificios, dotaciones de acceso, etc.)

6.4

La creación de nuevas infraestructuras aeroportuarias para reducir el consumo de combustibles antes del despegue y después del aterrizaje debería constituir un parámetro clave para el diseño de todos los futuros aeropuertos. Se podría explorar más detalladamente, y siempre que sea posible, la creación de zonas de espera en los grandes aeropuertos hasta las que podrían remolcarse los aviones con los motores apagados antes de despegar, encendiéndose éstos sólo diez minutos antes del despegue.

6.5

La técnica de aproximación mediante descenso continuo permite a un avión empezar a descender partiendo de una altura más elevada y bajar así gradualmente hasta tierra, en vez del enfoque por tramos que genera un gasto excesivo de combustible. Este descenso continuo hace que el avión baje a una velocidad más eficiente, reduciéndose por tanto el gasto de combustible.

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/43

1.1

El CESE considera que en términos generales puede aprobarse la estructura y la redacción actual del proyecto de Directrices. Sin embargo, percibe una diferencia de detalle entre los capítulos dedicados al transporte de línea regular y al transporte de tramp («pools»). El apartado sobre intercambios de información en el capítulo de transporte de línea regular es bastante detallado y parece relativamente útil en cuanto a la descripción e interpretación de la jurisprudencia pertinente y de los procesos decisorios en este ámbito. En su conjunto, el proyecto de Directrices, en lo que se refiere a los servicios de transporte de línea regular, parece claro y se basa en la jurisprudencia existente y en prolongadas y exhaustivas consultas con el sector. Por otra parte, los apartados referentes al transporte de tramp en general y a los «pools» de transporte de tramp en especial son menos detallados. El CESE supone que esta indefinición se debe en gran medida a la ausencia de jurisprudencia y, por tanto, de experiencia de las autoridades competentes en materia de competencia -lo que incluye a la Comisión Europea-, en lo que respecta a los servicios de tramp en general y a los «pools» de transporte de tramp en particular, pues hasta la fecha no se han producido quejas oficiales por parte de fletadores.

1.2

El CESE reitera los llamamientos realizados en dictámenes anteriores (2004, 2006, 2007) para que la UE abra consultas significativas con otras jurisdicciones con vistas a determinar la compatibilidad entre los regímenes existentes por los que se rige el comercio de transporte marítimo por línea regular en todo el mundo. Asimismo, el CESE reitera la recomendación que hizo en esos mismos dictámenes a la Comisión Europea para que, factores puramente competitivos aparte, tenga también en cuenta el aspecto de los recursos humanos (por ejemplo, impacto en el empleo para los trabajadores del mar europeos) al tratar las normas sobre competencia en el ámbito del transporte marítimo.

1.3

El CESE propone que, para especificar el contenido de las Directrices (proyecto) que tratan sobre el transporte de línea regular, se aduzcan ejemplos ilustrativos, sobre todo, cuando los datos se consideran «históricos».

1.4

Dado que las secciones que tratan sobre el transporte de tramp y los «pools» de transporte de tramp son menos detalladas por las razones supuestas anteriormente, el CESE se pregunta si serán suficientes para proporcionar a los operadores de tramp (a los «pools») las orientaciones necesarias para llevar a cabo una valoración propia de los acuerdos de cooperación en que participen. No estaría de más una mayor claridad en algunos apartados del proyecto de Directrices en lo que respecta al transporte de tramp («pools»). Igualmente, podría merecer la pena considerar la posibilidad de extender el Reglamento sobre consorcios –que actualmente está específicamente limitado al comercio de contenedores–, para que cubra también otros segmentos pertinentes del mercado del transporte mundial.

1.5

El CESE subraya que los «pools» de transporte no constituyen el grueso del mercado del transporte por tramp. En realidad, una gran mayoría de servicios de tramp está operada por una serie de pequeñas o medianas empresas que compiten entre sí para obtener carga. Por esta razón, el CESE mantiene que las Directrices deben hacer una clarificación específica que reconozca este hecho. Por otra parte, la Comisión Europea debería también haber proporcionado más orientaciones sobre la aplicación de una norma de minimis a los «pools» que, por su reducido tamaño, no pueden ejercer un efecto apreciable en sus mercados respectivos.

1.6

Resulta decepcionante que las orientaciones que se proporcionan sobre los «pools» de servicios de tramp no responda enteramente a las cuestiones que están causando incertidumbre e incluso preocupación a los operadores de tramp («pools»). El CESE está de acuerdo con la opinión -que puede deducirse del proyecto de Directrices- de que los «pools» de tramp no se hallan per se en conflicto con la legislación de la UE sobre la competencia, pero exhorta a la Comisión Europea a que dé orientaciones más específicas en la versión final de las directrices en lo que respecta a la aplicación del artículo 81 (3) a los «pools» de servicios de tramp a fin de proporcionar las herramientas necesarias para que se autoevalúen.

1.7

Resulta significativo que el proyecto de Directrices no defina lo que entiende por «transporte de tramp»; por tanto, no queda claro si este concepto se aplica también al transporte marítimo de pasajeros o al transporte especializado o a ambos. También en este punto sería interesante una clarificación.

1.8

Por otra parte, en lo que se refiere al apartado sobre el transporte de tramp, el CESE propone que las Directrices aclaren que las actividades de los agentes marítimos no son esencialmente distintas de las que ejerce el administrador de un «pool» en lo que se refiere a la fijación de precios. Los mercados del transporte por tramp, incluidos aquellos en los que operan los «pools», funcionan como mercados de oferta/demanda, es decir, los precios se determinan entre partes que negocian un precio basándose en la oferta y la demanda. El simple hecho de que un administrador del «pool» acuerde un precio con un fletador para el uso del buque de un «pool» no constituye, por tanto, una «fijación de precios» como restricción incondicional.

2.1

El 13 de septiembre de 2007 la Comisión Europea publicó su tan esperado proyecto de Directrices sobre la aplicación de las normas de competencia de la CE a los servicios de transporte marítimo. Las Directrices son aplicables a los acuerdos de cooperación en el sector de los servicios del transporte marítimo directamente afectado por las modificaciones introducidas por el Reglamento (CE) no 1419/2006 aplicable a los servicios de transporte de cabotaje, transporte de línea regular y tramp. Se pretende con ellas proporcionar orientación para ayudar a las navieras a autoevaluar los acuerdos de cooperación en que participen; es decir, estas Directrices deben permitir a las empresas en cuestión determinar si sus acuerdos de cooperación son compatibles con el artículo 81 del Tratado CE. Las Directrices serán válidas durante un período inicial de cinco años.

2.2

El proyecto de Directrices pretende en concreto arrojar luz sobre las condiciones en que los operadores de transporte de línea regular pueden intercambiar legalmente información sobre carga y sobre las condiciones en que los operadores de tramp pueden concertar acuerdos de «pool». A tal efecto se enumera una serie de complejos parámetros. Sin embargo, el valor añadido real de este proyecto de Directrices en la práctica deberá evaluarse en el futuro. Es decir, ¿proporcionará este proyecto de Directrices la orientación necesaria para que los operadores determinen la legalidad de su conducta prevista en el mercado?

3.1

En lo que se refiere al transporte marítimo de línea regular, el proyecto de Directrices, aparte de confirmar lo que es sabido –es decir, que las compañías marítimas de línea que operen servicios a y/o desde uno o más puertos de la UE deben cesar cualquier actividad de conferencia marítima a partir del 18 de octubre de 2008–, se ocupa de los medios tolerados para compartir información sobre el mercado entre operadores de transporte de línea regular. Aunque algunos aspectos podrían afinarse más, es probable que la redacción actual de las Directrices proporcione al sector del transporte de línea regular el tipo de intercambio de información que necesita para poder funcionar correctamente.

3.2

A partir del 18 de octubre de 2008, las compañías marítimas de línea que operen servicios a y/o desde uno o más puertos de la UE deberán cesar cualquier actividad de conferencia marítima aun en el caso de que otras jurisdicciones las permitan en el resto del mundo. El CESE sostiene que será difícil para empresas que operan en todo el mundo garantizar que las actividades de conferencia marítima que son ilegales en la UE no afectan de manera apreciable al mercado de la UE.

3.3

En lo que se refiere al transporte marítimo de línea, las Directrices se centran en los sistemas de intercambio de información. A las empresas de transporte de línea regular se les concede cierta libertad para intercambiar información. Elementos importantes son la estructura de mercado, el tipo de información, la antigüedad de los datos y la frecuencia del intercambio de datos. Acertadamente se subraya la importancia del intercambio de datos futuros, especialmente las previsiones de capacidad y los índices de precios. Aparentemente, las previsiones de capacidad son de entrada casi siempre ilegales. El CESE reconoce que los efectos del intercambio de información deben considerarse caso por caso.

3.4

Por lo que se refiere a los índices de precios, no es probable que un índice de precios agregado infrinja la ley, a no ser que el nivel de la agregación sea tal que no permita desagregar la información para que las empresas puedan identificar directa o indirectamente las estrategias competitivas de sus competidores. El nivel de la agregación, la «naturaleza histórica» o «reciente» de los datos y la frecuencia con la que se publican deben evaluarse, si bien el proyecto de Directrices no expone específicamente qué importancia debe concederse a estos factores.

3.5

En cuanto a los servicios de transporte de línea regular, las Directrices no contienen ningún elemento auténticamente nuevo, sino que parecen repetir los criterios generales desarrollados previamente por la Comisión Europea y los tribunales europeos.

3.6

El CESE reitera los llamamientos que hizo en dictámenes anteriores sobre este tema (1) para que la UE abra una ronda de consultas significativas con otras jurisdicciones con objeto de determinar la compatibilidad entre los regímenes que rigen el comercio de transporte marítimo por línea regular en todo el mundo. Asimismo, el CESE reitera la recomendación que ya hizo en los mismos dictámenes de que la Comisión Europea tenga en cuenta, además de los factores puramente competitivos, el aspecto de los recursos humanos (por ejemplo, el impacto en el empleo para los trabajadores del mar europeos) al abordar las normas sobre la competencia por lo que se refiere al transporte marítimo.

3.7

Los servicios de transporte de tramp operan a nivel mundial, son altamente competitivos y cumplen muchas de las características de un modelo perfecto de competencia. La mercancía es homogénea y los costes de entrada son generalmente muy bajos. Son muchas las empresas que compiten para obtener contratos, produciéndose substituciones en lo que se refiere al tamaño de los buques y los tipos de buque según las circunstancias de mercado. Asimismo, los intercambios de información hacen que el mercado sea muy transparente. Los contratos se llevan a cabo principalmente sobre la base de fletamentos por viaje, fletamentos por viaje consecutivos, contratos de fletamento o contratos de fletamento por tiempo. Las tarifas de flete que se obtienen en estos mercados son sumamente volátiles y dependen de las circunstancias de mercado. Por último, el mercado de los servicios de tramp sabe responder rápidamente a los progresos de mercado y a las necesidades de los expedidores (2).

3.8

Los «pools» de transporte actúan en todos los sectores del transporte de tramp. Se entiende por «pool» a una agrupación de buques similares de diferente propiedad y gestionados por una sola administración. El administrador del «pool» gestiona éste como si fuera una sola flota cohesionada, recauda las ganancias y las distribuye con arreglo a un sistema preorganizado de ponderación, mientras que al propietario se le deja simplemente que se encargue de la explotación técnica o náutica de la nave. Generalmente los «pools» tienen dos razones de ser. En primer lugar, se crean para permitir a sus participantes la posibilidad de proporcionar los niveles de servicio que sus clientes importantes exigen cada vez más a menudo. En segundo lugar, aspiran a mejorar la eficiencia de transporte mediante una inversión especial y una mayor utilización de las naves. Los «pools» operan en un entorno de oferta y demanda donde los contratos se concluyen sobre la base de licitaciones, los precios vienen determinados en gran parte por el mercado al contado (spot market), los compradores son empresas punteras de grandes dimensiones y los agentes ofrecen en un momento dado una visibilidad excepcional en cuanto a tonelaje y condiciones.

3.9

El CESE subraya que los «pools» de transporte no constituyen el grueso del mercado del transporte por tramp. En realidad, la gran mayoría de servicios de tramp está constituida por una plétora de pequeñas o medianas empresas que compiten entre sí para obtener carga. Por esta razón, el CESE sostiene que las Directrices deben hacer una clarificación específica que reconozca este hecho.

3.10

El CESE señala que tanto los servicios de tramp como los «pools» del segmento del tramp han estado siempre sujetos a las leyes de competencia de la CE, es decir, mucho antes de que se aprobara el Reglamento (CE) no 1419/2006 por el que se concedían competencias de aplicación a la Comisión Europea en lo que se refiere a estos servicios. Sin embargo, durante este período no ha habido quejas oficiales de fletadores en lo que se refiere a este sector y no ha habido ninguna jurisprudencia. El CESE supone que es la falta de jurisprudencia y, por tanto, de experiencia de las autoridades en materia de competencia, incluida la Comisión Europea, lo que explica por qué los apartados del proyecto de Directrices que se refieren a los «pools» del transporte de tramp son menos detallados que los del transporte de línea regular. Es también significativo que el proyecto de Directrices no defina lo que entiende por «transporte de tramp» y, por tanto, no queda claro si este concepto se aplica también al transporte marítimo de pasajeros o al transporte especializado o a ambos. También en este punto sería valiosa una clarificación

3.11

El proyecto de Directrices no tiene en cuenta lo suficiente las particularidades del sector de tramp y parece seguir las Directrices de acuerdos de cooperación horizontal, que no se refieren a un sector en especial. Los «pools» de transporte tendrán, pues, que ajustarse a las mismas directrices aplicables a otros sectores industriales para garantizar que no falsean la libre competencia o se comportan como un cartel.

3.12

El proyecto de Directrices es muy general y no aporta una seguridad jurídica precisa. No declara explícitamente que los acuerdos de «pool» sean incompatibles con la legislación en materia de competencia de la UE pero tampoco proporcionan una orientación de cuándo lo son.

3.13

El apartado más importante del proyecto de Directrices es el dedicado a la evaluación y clasificación de los «pools» marítimos. El punto de partida es la idea de que los «pools» suelen servirse de una comercialización conjunta y de diversos grados de cooperación en cuanto a producción.

3.14

Por lo que se refiere al mercado de referencia, el CESE mantiene que las Directrices deberían tener más en cuenta el hecho de que hay un elemento sustancial de capacidad de sustitución o de intercambiabilidad en los transportes de tramp, tanto en lo que se refiere a la demanda como a la oferta (por ejemplo, en lo que respecta al tipo de buque, su tamaño, los tipos de contratos de transporte y el mercado geográfico). Por otra parte, si un «pool» tiene que autoevaluarse, las cuotas de mercado no pueden definirse para cada uno de los contratos sino que será preciso evaluarlas a lo largo de un determinado periodo de tiempo.

3.15

El CESE considera que será necesario mejorar la pertinencia y las definiciones de las cuotas de mercado de que disfrutan los «pools» de transporte y la «substitución» entre intercambios y tipos de nave. El CESE señala que no se facilita ninguna ayuda práctica en cuanto a la definición del mercado de referencia. Sin embargo, según la metodología utilizada, las cuotas de mercado pueden variar considerablemente.

3.16

A la hora de evaluar los acuerdos de «pool» para transporte por tramp en el contexto del artículo 81, debe subrayarse que el administrador del «pool» gestiona la flota tanto desde el punto de vista operativo como comercial, y por tanto, ofrece un producto conjunto a través del «pool» como única entidad. De hecho, la presentación de ofertas de buques en el mercado es algo accesorio a la tarea del administrador del «pool» consistente en gestionar el servicio que ofrece. Por su parte, los propietarios mantienen su responsabilidad en lo que se refiere a la explotación puramente técnica o náutica de los buques. Los «pools» proporcionan un servicio «producido conjuntamente» que es resultado de un grado significativo de integración de las actividades de las partes implicadas (3). Así pues, los acuerdos de «pool» deben evaluarse en pie de igualdad con otras formas de acuerdo conjunto de producción o especialización.

3.17

El CESE mantiene que en las Directrices no pueden hacerse referencia a la «fijación de precios» como característica del funcionamiento de los «pools» (y, por tanto, como restricción esencial de la competencia) basándose en que los acuerdos sobre precios entre el administrador del «pool» y el cliente forman parte inherente del servicio que se ofrece y es el resultado de una negociación de precios para utilizar un buque del «pool» en un procedimiento de puja.

3.18

El CESE considera que, dada la finalidad de acuerdos de «pool» y sus características fundamentales, las cuatro condiciones que recoge el artículo 81 (3) CE se cumplen sin ninguna duda para eximir a los «pools». El hecho de que los «pools» se crearan para responder a las necesidades y exigencias de los fletadores y que durante décadas hayan actuado sin quejas abona este punto de vista.

3.19

El CESE confía en que la Comisión Europea mantenga en constante supervisión las Directrices a la vista la experiencia obtenida y que, si se considera oportuno, promulgue nuevas orientaciones o clarificaciones en cuanto se disponga de ellas sin esperar a que expire el período de cinco años.

3.20

La Comisión debería comenzar a revisar lo antes posible el alcance de la exención por categorías de los consorcios de transporte de línea regular, y con ese motivo, examinar la necesidad de cubrir también otros segmentos pertinentes del mercado mundial del transporte marítimo, especialmente el de los acuerdos de tramp que operan regularmente en rutas regulares y que son una característica de diversas operaciones comerciales especializadas (por ejemplo, buques frigoríficos convencionales, transporte de madera y transporte especializado de automóviles y de carga rodada).

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/47

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/47

1.1

En representación de sus Estados miembros, la ONU propuso el denominado «Sistema Armonizado Mundial» (SAM) para los criterios y procesos utilizados en la «clasificación, etiquetado y envasado de productos químicos». Con este sistema se pretende apoyar el comercio mundial y ayudar a las economías menos desarrolladas en sus esfuerzos por proteger la seguridad y la salud de los trabajadores y consumidores.

1.2

El CESE apoya enérgicamente este objetivo de armonización global, la forma y el fundamento jurídico de la legislación de aplicación propuesta por la Comisión y el calendario que ésta presenta para su aplicación por los fabricantes y proveedores, que ha de coincidir con el primer plazo importante para el registro de sustancias de conformidad con el Reglamento (CE) no 1907/2006 (Reach).

1.3

El CESE también se muestra de acuerdo con el análisis de la Comisión en el sentido de que, a pesar de que los cambios en el sistema desarrollado en la UE durante los últimos 40 años son inevitables y gozan de un apoyo general, los beneficios a corto plazo en la UE serán probablemente insignificantes y los costes potencialmente altos. En consecuencia, el CESE estima que debería haberse prestado mayor atención a estas circunstancias, bastante inusuales, en el análisis de impacto inicial. A falta de beneficios globales importantes, cualquier ampliación o modificación de la legislación vigente que no sea absolutamente esencial para aplicar la propuesta de la ONU debería acompañarse de una justificación aparte relativa a la salud, la seguridad o la economía. Sobre todo, no se deben escatimar esfuerzos para garantizar que las normas actuales no se ponen en peligro durante el periodo de transición inevitablemente largo entre estos dos sistemas en buena medida equivalentes. Una campaña de sensibilización en los puntos de venta será indispensable.

1.4

El CESE también estima que, en vista del calendario muy apretado y de la necesidad de limitar los costes iniciales, existe un margen de flexibilidad para la propuesta y su aplicación inmediata. Ha llevado muchos años desarrollar el actual sistema hasta un punto en el que protege de manera apropiada la salud y la seguridad de los trabajadores y los consumidores en la UE, y es probable que con el nuevo sistema armonizado mundial ocurra lo mismo. No obstante, resulta fundamental que tanto la ONU como la Comisión prevean recursos suficientes a largo plazo para asegurar que el proceso de armonización continúa — y que éste acabe por extenderse a la clasificación y etiquetado específicos de productos comercializados a gran escala, y no limitarse solamente a los criterios en que están basadas estas clasificaciones.

1.5

El CESE observa con preocupación la longitud de esta propuesta, por sí misma y conjuntamente con propuestas recientes como la de Reach, los otros muchos elementos de la legislación de la UE con las que ambas interactúan y la cantidad creciente de notas orientativas que en la actualidad se consideran necesarias. Es fundamental un nuevo enfoque si se quiere evitar que la industria europea (por no hablar de los procesos de supervisión y modificación de la legislación) quede dañada de manera irreparable. Sencillamente, no es razonable asumir que cualquiera, desde el propietario de la más pequeña PYME hasta los grupos generalmente mayores de funcionarios responsables que integran una autoridad nacional competente, tenga que remitirse de manera ordinaria a una documentación interrelacionada sobre estas cuestiones que por sí sola suma más de 20 000 páginas. Hay que encontrar un método mejor.

1.6

En este mismo orden de cosas, el CESE lamenta la ausencia de definiciones fundamentales y, en particular, que se haya pasado de utilizar la palabra «preparados», que tiene un significado toxicológico específico, a «mezclas», que no lo tiene. La ausencia continuada de una definición comunitaria de «producto químico» como sustantivo o adjetivo sigue dando pie a la confusión de trabajadores, consumidores, gestores y legisladores. Esta propuesta pretende ser neutra y no problemática en su contenido, y brinda una gran oportunidad para corregir los errores a nivel de detalle. Esto ocurre ya en los anexos técnicos. Se debería abordar sin demora la elaboración de un conjunto normalizado de definiciones, aplicables en toda la legislación conexa, que pueda llevar en último término a elaborar un glosario de palabras clave en todas las lenguas, y determinar las que significan lo mismo (probablemente «producto químico», «sustancia química» y«sustancia») y las que tienen significados diferentes o no están relacionadas (por ejemplo, «objeto» y «producto»). También deberían identificarse y evitarse las confusiones o asociaciones culturales, en algunas lenguas, con las palabras inglesas substances (utilizada para referirse a drogas, alcohol o tabaco) y chemicals (para indicar actividades terroristas o ilegales de otro tipo).

1.7

Además, el CESE señala el peligro doble de la clasificación y el etiquetado excesivos, que acaban reduciendo el impacto de advertencias absolutamente fundamentales, y de depender de las etiquetas como única fuente de información tanto para trabajadores como consumidores. Ciertamente, se debe incluir la información clave. Los vínculos con otras fuentes fácilmente disponibles también son importantes. La utilización creciente de la compra por Internet y la investigación en red sobre los beneficios y riesgos de determinados productos sugiere la necesidad de seguir trabajando en la materia. No es con largas listas de nombres normalizados y poco comunes de componentes de mezclas complejas como mejor se atiende a las necesidades del personal de respuesta a emergencias y de los centros toxicológicos. Las indicaciones de riesgo global de un producto y de las precauciones que han de tomarse, juntamente con los datos de un centro con el que ponerse en contacto las 24 horas del día son la mejor protección para cualquier persona afectada. En casos particulares en que se trata de productos con fórmula registrada, este enfoque también protege al fabricante, como en la actual legislación.

1.8

El CESE observa que no se propuesto la introducción de una etiqueta para las cantidades a menudo muy pequeñas que se trasladan entre laboratorios para fines de estudio académico o de I+D de empresas. Este tipo de etiqueta se podría añadir al conjunto de etiquetas propuestas por la ONU sin dificultad alguna, y ello es preferible a la excepción extremadamente restrictiva, desproporcionada y costosa propuesta en la actualidad.

1.9

Por último, el CESE señala que cada vez será más necesario revisar la calidad de los datos utilizados y las decisiones adoptadas en las diferentes jurisdicciones en todo el mundo. Con toda probabilidad, la presión para alcanzar un acuerdo sobre los resultados de la clasificación, y no sólo sobre los criterios y procesos que llevan a ellos, continuará. Las necesidades y ventajas globales de una medida de esa naturaleza son bastante más fáciles de comprender.

2.1

La propuesta examinada tiene por objeto armonizar la actual legislación de la UE con un modelo recientemente aprobado por la ONU en favor de un «sistema armonizado mundial» para la clasificación, etiquetado y envasado de materias primas, productos intermedios y acabados definidos como «peligrosos» y calificados, de maneras diversas, de «productos químicos», «sustancias», «mezclas» o «preparados». La legislación europea, que data de 1967, será sustituida. Habrá que modificar numerosos Reglamentos y Directivas, incluido el Reglamento (CE) no 1907/2006 (Reach), actualmente en fase de aplicación. A más largo plazo, los efectos en la UE deberían ser positivos siempre que se puedan contener los costes y obtenerse algunos beneficios más bien modestos. En todas partes la propuesta debería facilitar el comercio mundial y mantener a la vez altos niveles de protección para la salud humana y el medio ambiente.

2.2

La Directiva, vigente desde hace 40 años, que debe reemplazarse es la Directiva sobre sustancias peligrosas 67/548/CEE, que, en general, se considera el primer componente de la legislación paneuropea sobre «productos químicos» y cuyo objeto es, sobre todo, proteger la seguridad de los trabajadores. Esta Directiva, juntamente con sus numerosas Directivas de modificación y las adaptaciones al progreso técnico, ofrece actualmente a los fabricantes y comercializadores, trabajadores, distribuidores y consumidores un sistema armonizado, dentro y fuera de la UE; éste regula la clasificación de «sustancias peligrosas» mediante la utilización de pruebas específicas con arreglo a parámetros acordados y criterios de peligrosidad; su etiquetado apropiado utilizando una serie limitada de pictogramas y expresiones normalizadas que permiten definir los posibles riesgos y recomendar procedimientos para un manejo seguro, y su envasado para proteger a los usuarios cotidianos y a los grupos vulnerables, en especial a los niños pequeños.

2.3

Veintiún años después de que se aprobara la Directiva 67/548/CEE, la Directiva 88/378/CEE sobre preparados peligrosos amplió el proceso de las «sustancias» (una lista relativamente limitada de «elementos químicos y sus compuestos») a la lista teóricamente infinita de «preparados» («mezclas compuestas de dos o más sustancias»). Al reconocer que las pruebas con animales no son deseables o resultan imposibles a tal escala, la Directiva introdujo por primera vez en el Derecho europeo una relación teórica entre los peligros conocidos o determinables de las sustancias que los componen y el riesgo más probable de la mezcla final, que podría aplicarse para clasificar, etiquetar y envasar el preparado sin necesidad de realizar más pruebas.

2.4

Dado que la gran mayoría de los productos vendidos a los consumidores son efectivamente «preparados» (o incluso «objetos»), esto fue un importante paso adelante para garantizar la seguridad del consumidor para los productos aún no cubiertos por Directivas específicas y más restrictivas, por ejemplo, las que se aplican a la venta de pesticidas, detergentes o cosméticos. La Directiva 1999/45/CE modificó de manera significativa la Directiva de 1998.

2.5

Las Directivas arriba mencionadas, juntamente con la Directiva de apoyo sobre las fichas de datos de seguridad (91/155/CEE), modificada también posteriormente, han sido los pilares de la protección de los trabajadores y consumidores en la UE. Están estrechamente relacionadas y aportan su contribución fundamental a prácticamente todo el resto de la normativa de la UE relativa a la protección de la salud humana, la seguridad y el medio ambiente. Se precisa una actualización permanente para reflejar los cambios en el ámbito de aplicación, la tecnología de fabricación, los métodos de prueba empleados, la disponibilidad del producto y su posible uso, así como para reflejar los últimos conocimientos científicos de las consecuencias de los mismos y de las vías de atenuación de los efectos no deseados.

2.6

Es igualmente importante que estas Directivas persiguen los objetivos del mercado interior en la medida en que intentan establecer un Mercado Único en la UE para los distintos productos afectados. Ya se trate de materias primas, de productos naturales o sintéticos, de productos intermedios o de flujos de residuos, de productos acabados o de objetos, los productos pueden importarse o ser comercializados de manera segura en y entre los Estados miembros siempre que se ajusten a éstas y a las demás normas pertinentes de la UE.

2.7

En 2001 la Comisión Europea lanzó el Libro Blanco titulado «Estrategia para la futura política en materia de sustancias y preparados químicos». Éste se materializó el pasado año en la adopción del Reglamento (CE) no 1907/2006, conocido también por la denominación «Reach», cuyas siglas responden a «registro, evaluación, autorización y restricción de las sustancias y preparados químicos». La Directiva 2006/121/CE, publicada y aprobada de manera paralela, introdujo modificaciones suplementarias a la Directiva 67/548/CEE para armonizar a ambas. Probablemente, este proceso continuará a medida que más datos estén disponibles o cambien las necesidades legislativas.

2.8

Todas estas normativas mencionadas afectan y se refieren a la fabricación, distribución y comercialización de los productos especificados en la UE y al comercio entre la UE y sus socios de importación y exportación. De manera inevitable, en el mismo periodo de tiempo se han desarrollado sistemas similares, aunque no idénticos, en una serie de economías en todo el mundo con las que la UE tiene relaciones comerciales regulares, a través de una multiplicidad de empresas grandes, medianas y pequeñas establecidas dentro y fuera de sus fronteras.

2.9

Otros países, en general menos desarrollados en cuanto a sus economías y estructuras legislativas, han reconocido la necesidad de un sistema de esa naturaleza para la clasificación, etiquetado y comercialización de «sustancias peligrosas», pero están a la espera de un acuerdo sobre un modelo reconocido a escala mundial que pueda aplicarse a nivel local.

2.10

Al reconocer, a principios de los años noventa, que estos sistemas nacionales o regionales desarrollados a nivel local, a pesar de ser esenciales para la protección de la salud humana, la seguridad y el medio ambiente, podrían asimismo constituir barreras al comercio mundial, la ONU intentó desarrollar una propuesta de Sistema Armonizado Mundial (SAM) para la clasificación, envasado y etiquetado de productos químicos y para el suministro de fichas de datos de seguridad. En el sector de los transportes ya existían modelos para esta armonización, en especial en cuanto a los peligros físicos y la toxicidad aguda.

2.11

En el capítulo 19 del Programa 21, aprobado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) en 1992, se autorizó desarrollar este enfoque más amplio. Está previsto que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y el Subcomité de Expertos en Transporte de Mercaderías Peligrosas de las Naciones Unidas (UNSCETDG) realicen aportaciones técnicas.

2.12

Tras casi una década de trabajo, los representantes de los cerca de 160 Estados miembros de la ONU que presentaron contribuciones alcanzaron un acuerdo sobre el contenido técnico del nuevo SAM en diciembre de 2002. La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (CMDS) celebrada en Johannesburgo en septiembre de ese mismo año animó a sus países signatarios a «aplicar el SAM lo antes posible, de modo que el sistema fuera plenamente operativo en 2008». El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas aprobó en julio de 2003 el SAM de la ONU, que ahora incluía el objetivo de 2008 como fecha de aplicación. Representantes de los 27 Estados miembros de la UE, ya ampliada, firmaron estos acuerdos.

2.13

En 2004 se adoptó una serie de modificaciones a la propuesta original de la ONU, que se incluyeron en las recomendaciones en favor de «un Sistema Armonizado Mundial (SAM) de clasificación y etiquetado de productos químicos» publicado por la ONU en 2005. Este documento de 540 páginas, junto con sus revisiones posteriores, ha pasado a llamarse habitualmente «Libro Púrpura» por el color de su portada. Los detalles de los progresos realizados con miras a la fecha objetivo de 2008 para 65 países, incluidos los 27 de la UE, están disponibles en el sitio web correspondiente de la ONU.

2.14

En 2006 la ONU decidió más modificaciones de carácter técnico y las incorporó en una edición revisada del Libro Púrpura publicada en 2007. Las propuestas incluyen, de manera inevitable para un proceso tan amplio y complejo de armonización global de los actuales sistemas, una combinación de criterios de prueba y parámetros antiguos y nuevos, pictogramas, fórmulas aprobadas y diseños de etiquetado. Se introdujo un enfoque modular para permitir que coexistan los diferentes puntos de vista y se alcance un acuerdo entre los países participantes (aunque utilizarlo en exceso eliminaría naturalmente muchos de los beneficios esperados).

2.15

El modelo propuesto por la ONU no tiene, sin embargo, la fuerza necesaria de ley, y los países que desean seguir sus recomendaciones precisan la legislación de aplicación. Para los Estados miembros de la UE, esto hace necesaria una propuesta de la Comisión.

2.16

La Comisión comenzó sus trabajos sobre una propuesta de aplicación en 2004, y en 2006 publicó un primer proyecto para un sistema de la UE que se ajusta al SAM. Los análisis de impacto se llevaron a cabo y se publicaron en ese mismo periodo. Una consulta de las partes interesadas realizada en Internet el tercer trimestre del año 2006, junto con una serie de preocupaciones expresadas por el Servicio Jurídico de la Comisión, llevó a una modificación importante de la propuesta original. Por último, la Comisión aprobó y publicó esta revisión en junio de 2007. Ya han comenzado las revisiones técnicas en el correspondiente Grupo de trabajo del Consejo. Como es habitual, se esperan ahora los dictámenes del Parlamento Europeo, del Comité Económico y Social (CESE) y del Comité de las Regiones.

2.17

Existe el deseo generalizado de que las actuales revisiones no demoren ni modifiquen de manera importante las propuestas de armonización. En general, se admite que los beneficios son difusos, afectan sobre todo al comercio internacional y disminuirán si no se logra la armonización. Los costes en la UE (o para aquellos que comercian con la UE) aumentarán fuertemente si el calendario de aplicación difiere del que ya se acordó para Reach. Los beneficios para la salud, la seguridad o el medio ambiente se dejarán sentir en gran medida fuera de la UE, en países que actualmente no tienen sistemas eficaces propios.

2.18

La aplicación del SAM tendrá repercusiones en la legislación sobre el transporte de la UE y un conjunto de legislación comunitaria posterior asociada que afecta a los productos de consumo, el manejo de productos químicos para usos particulares, el control de productos químicos peligrosos, la salud y seguridad en el trabajo, los residuos y los productos fuera de uso. En caso necesario, se introducirán nuevas propuestas para cubrir estos ámbitos en los próximos años. Los servicios de la Comisión publicaron en agosto de 2006 una relación completa de normativas que probablemente se verán afectadas. En la actual propuesta se incluyen modificaciones al Reglamento (CE) no 1907/2006 (Reach).

3.1

La propuesta consta de tres «volúmenes» y siete «anexos». La versión inglesa suma algo más de 2 100 páginas. Si bien los elementos principales de la propuesta se exponen en el primer volumen, relativamente breve, de 64 páginas, a lo largo de todo el documento existe material nuevo, o interpretaciones nuevas o revisadas de material antiguo. Por consiguiente, hay que ver en la propuesta en su totalidad una pieza esencial de la legislación primaria nacional y de la UE, que afecta a legisladores, fabricantes, proveedores, distribuidores, comerciantes, trabajadores y consumidores, dentro y fuera de la UE.

3.2

En el Volumen II, que comprende el anexo I, figura la clasificación detallada y los requisitos de etiquetado de sustancias y mezclas peligrosas (154 páginas).

3.3

El Volumen III, que incluye los anexos II a VII, establece una serie de normas especiales para determinadas sustancias y mezclas, listas de nuevas indicaciones de peligro y consejos de prudencia, nuevos pictogramas de peligro, detalles relativos a la clasificación y etiquetado armonizados de determinadas sustancias peligrosas y un cuadro de traducción para ayudar a los usuarios a comprender los cambios de los requisitos de clasificación y etiquetado de la Directiva 67/548/CEE a los nuevos requisitos e indicaciones de peligro del Reglamento propuesto (430 páginas). Una ficha de financiación legislativa para el conjunto de la propuesta, requerida para una evaluación cabal de la misma, pero con poco valor o interés duradero como legislación primaria, se incluye o, tal vez, se oculta, al final de este volumen.

3.4

Los Volúmenes IIIa y IIIb comprenden los cuadros 3.1 y 3.2 como componentes del anexo VI del Volumen III antes mencionado. En su conjunto, estos volúmenes explican el cambio al nuevo marco normativo del anexo I de la actual Directiva 67/548/CEE, lo que representa casi 1 500 páginas en que se recogen las decisiones sobre clasificación y etiquetado de sustancias peligrosas específicas acumuladas en cuarenta años de evaluación de productos en la UE.

3.5

El análisis de impacto de la Comisión, que debe leerse en conjunción con lo indicado arriba, se basa en informes preparados por los consultores Risk & Policy Analysts y London Economics, y es relativamente breve (34 páginas).

3.6

La propuesta se presenta como un Reglamento de conformidad con el artículo 95 del Tratado CE para «establecer en el mercado interior condiciones uniformes para todos los proveedores de sustancias y mezclas, a la vez que un elevado nivel en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores».

3.7

En la propuesta se reconoce que el ámbito de aplicación de la legislación actual de la UE y el ámbito de la propuesta SAM de la ONU no son idénticos. Ambos difieren en detalle de los Reglamentos de transporte ya armonizados en gran parte en materia de clasificación y etiquetado. En esta propuesta los cambios se han limitado, en la medida de lo posible, a lo mínimo. En algunos casos se requerirán nuevas propuestas, en particular durante las fases de aplicación de Reach.

3.8

La propuesta adopta algunas definiciones y términos nuevos de la SAM de la ONU, especialmente la utilización de «mezcla» en vez de «preparado».

3.9

La propuesta reconoce que cualquier sistema nuevo de clasificación podría llevar a experimentar extensamente con animales de laboratorio. Deberían utilizarse métodos alternativos siempre que sea posible. Aparentemente, los experimentos con seres humanos y otros primates a efectos de esta clasificación se prohíben de manera expresa (dependiendo de la distinción jurídica y lingüística en las diferentes lenguas de la UE entre «should not» y «shall not», todavía no resuelta) en la propuesta de la Comisión (a pesar de que estos experimentos están autorizados en el sistema SAM de la ONU).

3.10

Se reconocen los problemas asociados a la clasificación de las «mezclas». Se especifican «principios de extrapolación» cuyo objetivo es facilitar la extrapolación de productos con probables efectos similares.

3.11

La propuesta establece la posibilidad de fijar nombres comunes más breves para las sustancias aisladas o como componentes de mezclas en caso de que las denominaciones formales definidas por la Unión Internacional de Química Pura y Aplicada (IUPAC) sobrepasen los 100 caracteres. Seguirán utilizándose los identificantes del producto (números y nombres) que facilita el Chemical Abstracts Service (CAS) de la Sociedad Química Norteamericana. De la actual legislación se mantiene el uso controlado de las denominaciones genéricas que identifican de manera correcta el riesgo probable sin poner en peligro ningún derecho de propiedad intelectual asociado con la composición precisa de la mezcla.

3.12

El periodo de transición necesario entre los dos sistemas se examina de manera pormenorizada. Se reconoce claramente que los nuevos criterios deben aplicarse primeramente a las «sustancias» y, más tarde, a las «mezclas». A fin de evitar cargas innecesarias a las empresas, no existirá la obligación para éstas de recuperar o volver a etiquetar productos (ya se trate de «sustancias» o de «mezclas») que ya se hallen en la cadena del suministro en el momento en que la legislación pertinente entre en vigor.

3.13

Se exigirá a los Estados miembros que nombren autoridades responsables de que el Reglamento se aplique y se cumpla — y de establecer «sanciones proporcionadas para casos de incumplimiento» En la propuesta se señala que «es esencial la buena cooperación entre todas las autoridades competentes».

3.14

En principio, el Reglamento se aplicará a todas las sustancias y mezclas, salvo en el caso en que otra legislación comunitaria establezca normas más específicas. Los cosméticos, aromas, aditivos alimentarios, piensos y productos veterinarios, determinados productos sanitarios, los productos regulados por la normativa sobre aviación civil, transporte por carretera o ferrocarril así como las municiones (pero no los productos explosivos comercializados con fines decorativos, esto es, los artificios de pirotecnia) se excluyen de la aplicación de este Reglamento.

3.15

De conformidad con la propuesta, los residuos, tal y como se definen en la Directiva 2006/12/CE, no pueden clasificarse como «sustancia», «mezcla» u «objeto», con arreglo a las definiciones establecidas en este Reglamento y quedan, por lo tanto, excluidos de los efectos de éste.

3.16

Las aleaciones, no obstante, se definen como «mezclas», con arreglo al apartado 41 del artículo 3 del Reglamento (CE) no 1907/2006 (Reach) y, en consecuencia, se incluyen en este Reglamento, ya que, ciertamente, se trata de verdaderas «mezclas» (y no de «preparados») de sustancias presentes en la naturaleza como minerales metálicos en estado natural, minerales y extractos de plantas.

3.17

Los requisitos de etiquetado del actual sistema de la UE se han modificado en lo que respecta a la presentación y el contenido. Se sustituyen algunos pictogramas; otros se añaden por vez primera. Las actuales expresiones estandarizadas en materia de «riesgo» y «seguridad» se reemplazan por «palabras de advertencia», «indicaciones de peligro» y «consejos de prudencia».

3.18

Todas estas expresiones y palabras se definen en todas las lenguas oficiales de la UE y deben aplicarse, en caso necesario, en cada etiqueta, dependiendo del país en que el producto se venda. Se pueden utilizar múltiples lenguas, aunque el espacio disponible se está haciendo cada vez más limitado. (En algunos casos especiales podría requerirse la traducción suplementaria de etiquetas y documentación de apoyo a lenguas no «oficiales» que sean jurídicamente necesarias como el galés, o a otras como, por ejemplo, el ruso, el turco, el árabe o el hindi, a fin de satisfacer las necesidades de grupos autóctonos específicos o de inmigrantes).

3.19

En la propuesta se reconoce que el proceso de clasificación y, por ende, de etiquetado y envasado, supone una actualización permanente en la UE a medida que se va disponiendo de una nueva información o comprensión, o que van cambiando los métodos de prueba o los requisitos legislativos. El texto de la propuesta especifica los cambios que requieren acción y los procedimientos que se deben seguir.

3.20

Se prevé que el Reglamento entrará en vigor veinte días después de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea. Las sustancias deberían clasificarse, etiquetarse y envasarse con arreglo a la actual legislación hasta el 1 de diciembre de 2010 (para coincidir con los plazos de registro de Reach). Las mezclas deberían clasificarse, etiquetarse y envasarse con arreglo a la legislación actual hasta el 1 de junio de 2015. A partir de esa fecha, solamente se aplicará la nueva legislación.

4.1

En representación de todos sus Estados miembros, la ONU propuso el denominado «Sistema Armonizado Mundial» (SAM) para los criterios y procesos de clasificación, etiquetado y envasado de productos químicos. Los Estados miembros de la UE han acordado que el sistema debería aplicarse, idealmente, antes de que finalice el año 2008. La Comisión propuso la legislación de aplicación en la forma del Reglamento objeto de examen.

4.2

El CESE apoya expresamente el objetivo de armonización global, la forma y el fundamento jurídico de la legislación y el calendario propuestos por la Comisión para la aplicación, que ha de coincidir con el primer plazo importante para el registro de sustancias de conformidad con el Reglamento (CE) no 1907/2006 (Reach).

4.3

Además, el CESE observa que debe existir flexibilidad para gestionar los dos sistemas de forma paralela, en especial para las «mezclas» que a menudo son «mezclas» de «mezclas». En efecto, todas ellas tienen una vida definible y a veces larga de almacenamiento, que se mide en meses o incluso años. Es poco probable que la transición se complete según el calendario propuesto — pero, afortunadamente, esto no significa que el proceso sea ineficaz. A falta de este tipo de flexibilidad, los costes iniciales aumentarán y los beneficios a largo plazo previstos podrían no materializarse.

4.4

El CESE también observa y coincide con las observaciones introductorias del análisis de impacto de la Comisión en el sentido de que «a largo plazo, la aplicación del SAM habrá merecido la pena… pues los beneficios en cuanto a ahorros superarán los costes puntuales de la aplicación» …aunque… «hay que frenar los costes de dicha aplicación, para conseguir beneficios netos … en el futuro próximo, y evitar a las PYME costes y cargas administrativas innecesarios».

4.5

El CESE también toma nota de los puntos de vista expresados por la Comisión en su ficha de financiación legislativa en el sentido de que «la propuesta legislativa se refiere a la aplicación de un acuerdo internacional. Incluso una evaluación ex-ante negativa no tendría como resultado la presentación por parte de la Comisión de una propuesta legislativa, ya que no existen otras opciones políticas. Una evaluación ex-post negativa no llevaría a la Comisión a retirar su compromiso de aplicar el sistema decidido a escala internacional de clasificación y etiquetado».

4.6

Dicho claramente: la Comisión cree que su única opción era presentar la propuesta, independientemente de cuál sea el equilibrio calculado o real entre costes y posibles beneficios. El CESE se muestra de acuerdo en que, dadas las circunstancias, esto es realista, pero lamenta que el análisis de impacto, aunque no sea clave para el proceso decisorio, no haya explorado en mayor medida los costes probables de la aplicación con miras a atenuar las consecuencias a la hora de redactar la propuesta. El hecho de que los mismos consultores (Risk & Policy Analysts) hayan preparado un análisis detallado (y contrapuesto) solamente para un sector afectado (determinados productos de consumo) sugiere que esto podría haberse hecho de manera más amplia y, ciertamente, más eficaz si se hubiera podido disponer de dinero, tiempo y voluntad. Al igual que ocurre con todos los procesos de armonización, los riesgos de que los costes se disparen y los beneficios desaparezcan son demasiado evidentes.

4.7

Por ejemplo, es difícil comprender por qué tiene que haber en absoluto beneficios para la salud, la seguridad y el medio ambiente en la UE como consecuencia directa de este cambio de un sistema que data de mucho tiempo atrás y que funciona plenamente a otro igualmente válido pero poco familiar. A corto plazo, la protección de los consumidores podría incluso verse perjudicada si los dos sistemas funcionan de manera paralela con palabras, formulaciones y pictogramas distintos. Un programa coordinado de educación y formación centrado en el sector minorista reduciría en alguna medida este riesgo.

4.8

Asimismo, existen dificultades conceptuales a la hora de comprender cómo se obtendrán plenamente los beneficios para el comercio mundial con unos países que aplican la propuesta de la ONU con diferentes calendarios e interpretaciones de los requisitos básicos. La temprana aplicación por parte de Japón y Nueva Zelanda ya ha dado pie a preocupaciones en Europa. La aplicación en los EE UU, con cuatro o cinco sistemas que funcionan actualmente de manera paralela, dista de haberse completado. Se seguirán requiriendo las diferentes versiones lingüísticas para los productos comercializados mundialmente, a pesar de que las fichas de datos de seguridad y los etiquetados exigidos están armonizados.

4.9

Por consiguiente, lo mejor que se puede decir es que estamos en el comienzo de un proceso de armonización global que refleja lo que ya ha tenido lugar en los Estados miembros de la UE y que en la actualidad exigirá el mismo nivel de recursos, sistemas y procesos de apoyo para seguir funcionando a escala mundial. Esto será una tarea poco familiar para la Comisión, por lo que tendrá que dedicar recursos suficientes para permitir los cambios, actualizaciones y adaptaciones inevitables a los progresos técnicos que hayan de realizarse en la propuesta actual de manera oportuna y eficaz. No está claro que la ficha de financiación o las propuestas de comitología y el posterior examen sean adecuados al respecto.

4.10

Se deberían dirigir a la ONU observaciones similares a fin de asegurar que la armonización completa, no sólo de los criterios de clasificación, sino también de las clasificaciones concretas definidas y utilizadas como base para el etiquetado y envasado posteriores de los «productos químicos básicos» comercializados mundialmente a gran escala (y, en su caso, de la mayoría de los productos de consumo comercializados mundialmente a gran escala) se lleve a cabo cuanto antes. En ambos casos, la cooperación estrecha y permanente entre los fabricantes de los productos y los legisladores correspondientes será fundamental.

4.11

En la UE la Comisión aún tiene que abordar el doble problema de tratar las numerosas interacciones, sólo definidas parcialmente, con la legislación «posterior» y reconocer y ajustar las necesidades de los sectores específicos, en particular para los productos de consumo. En la medida en que se supone que ambos sistemas son igualmente eficaces, debería ser posible cierto grado de flexibilidad que garantice que el amplio marco de la propuesta se pueda aprobar cuanto antes.

4.12

En un ámbito similar, los «trabajadores» (en el lugar de trabajo) y los «consumidores» (en un comercio minorista, cuando compran en línea o, más tarde, en casa) deberían, por supuesto seguir gozando del más alto nivel de protección posible en relación con la salud y la seguridad. Sin embargo, los dos entornos y las necesidades de información así como los servicios de apoyo disponibles para los interesados difieren en gran medida. La propuesta reconoce esto sólo de manera parcial. No existe la necesidad de un enfoque válido para todos los casos. Se deberían reconocer las evoluciones recientes en las pautas de compra de los consumidores, en particular mediante Internet. Deberían tenerse en cuenta las necesidades profesionales del personal de respuesta a emergencias, de los servicios de salud en primera línea y de los centros toxicológicos con relación al contenido de las etiquetas y la importancia de la información especificada.

4.13

Se debería reconocer la disponibilidad y el valor de otras fuentes de información además de las etiquetas, en particular para los consumidores, que pueden decidir con conocimiento de causa recurriendo a la asesoría de las organizaciones de consumidores o, en línea, a la mayoría de los fabricantes o proveedores. Por consiguiente, la afirmación contundente de la Comisión de que «la etiqueta es el único mecanismo de comunicación a los consumidores» es una simplificación excesiva. Para las personas que confían exclusivamente en la etiqueta, tal vez mucho después de la compra inicial, la necesidad de una información claramente centrada, comprensible y pertinente es fundamental. Para las demás, si desean profundizar en el tema, ya se puede obtener información adicional con arreglo a la actual legislación de la UE o las buenas prácticas comerciales. Las numerosas compras individuales realizadas únicamente por fidelidad a una marca funcionan en ambos sentidos: se puede asumir que un determinado producto es seguro simplemente porque es fabricado por la empresa X, y el valor de la fidelidad del consumidor a dicha empresa garantiza que sus productos mantienen efectivamente su nivel de seguridad, que se vuelven a concebir y producir, o se retiran si no es así. (Las recientes retiradas voluntarias globales, indudablemente caras, de juguetes y otros productos de consumo debidas al fracaso de los controles de calidad internos ilustran este punto con bastante claridad).

4.14

Para los trabajadores y toda persona que entra en un lugar de trabajo en el que los periodos de exposición son por lo general mucho más prolongados y en los que la necesidad de mantener los más altos niveles de salud y seguridad constituye una prioridad cotidiana para todos los interesados, los envases y las cantidades allí existentes son por regla general de mayor tamaño y las etiquetas pueden ser más detalladas. En este caso tampoco falta información suplementaria, una gran parte de la cual debe facilitarse de conformidad con la legislación de la UE u otra antes o en el momento de entrega de una materia prima o un producto intermedio para su tratamiento posterior. En un documento informativo anterior del CESE sobre Reach (febrero de 2005), se mencionaba que un sitio web de los EE UU disponía de 1,4 millones de fichas de datos de seguridad; ahora cuenta con más de 3,5 millones — y afirma que añade unos 10 000 todos los días. La mayoría de los fabricantes y proveedores, así como algunas fuentes centralizadas, ponen a disposición las fichas de datos de seguridad relativas tanto a sustancias como preparados, presentadas en formato europeo y en las correspondientes lenguas nacionales, y, por supuesto, deben facilitarse a los consumidores en Europa antes de que se pueda realizar la entrega del producto. En la medida en que todos los fabricantes y proveedores deben presentarlas para todos sus productos y en todas las lenguas correspondientes, se requiere una cantidad muy grande de distintas fichas de datos, que deben actualizarse de manera periódica o cuando lo exija nueva legislación, como la aquí examinada.

4.15

En complemento de lo anterior, el Portal eChem recientemente lanzado por la OCDE (en junio de 2007) ofrece un acceso fácil a una serie de bases de datos de los gobiernos y agencias de sus Estados miembros, incluida la Oficina Europea de Sustancias Químicas, para la UE. Estas bases facilitan datos sobre decenas de miles de sustancias diferentes fabricadas y comercializadas en la UE y responden a una multiplicidad de acrónimos, por ejemplo, ESIS (UE), CHRIP (Japón), OECD HPV (OCDE), SIDS HVPC (PNUMA), HPVIS (EPA de los EE UU), INCHEM (IPCS), así como recursos de la UE mejor conocidos y utilizados periódicamente como, por ejemplo, IUCLID, ORATS, HPVCS, LPVCS, ELINCS y EINECS, conjuntamente con sitios de sectores específicos como SEED, EUROPHYT, PHYSAN y CAT. Programas de apoyo coordinados a nivel mundial como pharmacovigilence y cosmetovigilance garantizan la consignación centralizada y rápida de cualquier efecto negativo de productos específicos. Conviene promover la ampliación a otros productos de uso corriente por los consumidores de estos programas de alerta temprana en los que participan conjuntamente la industria y los reguladores.

4.16

Es ciertamente una buena noticia que estas fuentes de datos existan y estén disponibles — y es incluso mejor si todo lo anterior puede realmente actualizarse, ficha de datos de seguridad tras ficha, historial del producto tras otro, para reflejar los cambios detallados necesarios con arreglo a las distintas aplicaciones nacionales o regionales del SAM y sin incurrir en gastos inaceptables para todas las partes afectadas — aunque, de nuevo, no está claro si esto se ha considerado plenamente en el análisis de impacto.

4.17

Esta abundancia de información en línea combinada con la amplitud de la legislación de aplicación se está haciendo pesada, pero también estimulante, desde un punto de vista jurídico e intelectual, para los reguladores y los usuarios por igual. El Reglamento (CE) no 1907/2006 (Reach) suma, en su versión final publicada en inglés, 850 páginas. Se dice que los proyectos de ejecución Reach y las notas orientativas, que aún no han finalizado, sobrepasan las 10 000 páginas. Aún se desconocen su versión final y el posible estatuto jurídico. La propuesta SAM en debate tiene más de 2 000 páginas. Se requerirán otra vez notas orientativas — a este Reglamento y para contribuir a la aplicación en los aproximadamente veinte actos legislativos importantes posteriores, incluida la Directiva 1996/82/CE (Seveso II), a los que afectarán. De este modo, las instituciones responsables y los órganos de la UE habrán producido o revisado en breve cerca de 20 000 páginas de legislación o material de apoyo solamente en esta materia. Es difícil ver en esto un modelo de legislar mejor — o el modo ideal de apoyar los objetivos de Lisboa — o de hacer valer ante los ciudadanos de Europa la idea de una UE gestionada centralmente, que les escucha y les apoya.

4.18

No obstante, si estos problemas de comunicación esenciales pueden superarse en el momento oportuno (probablemente, desglosando la legislación en los componentes esenciales de definiciones claramente establecidas y acordadas, los métodos de ensayo, los parámetros, los resultados, los procesos y procedimientos requeridos, etc., todos ellos publicados y actualizados separadamente según calendarios adecuados pero diferentes, y sin requerir en absoluto una publicación simultánea como legislación primaria), se lograrán ciertamente grandes beneficios. El SAM, que se basa en datos y es aplicable de manera general, debería poder afectar y orientar a todos los agentes que estudian los mejores métodos para proteger la salud humana, la seguridad y el medio ambiente — y los beneficios de esto podrían ser mucho mayores que el crecimiento más bien modesto del mercado internacional o del empleo local utilizados como justificación económica para la propuesta.

5.1

El CESE toma nota del calendario apretado para la adopción del Reglamento propuesto, que obliga a que la aplicación tenga los mismos plazos que los definidos para Reach a fin de contener los coses iniciales únicos. Asimismo, el CESE señala que esto sólo es el principio de un proceso global que requerirá de todos los órganos que participen en él así como de las empresas y de otros agentes directamente afectados la realización de cambios continuos. En consecuencia, es obviamente necesario comprender y corregir el mayor número posible de problemas detectados, y aplicar los elementos principales de la propuesta con la mayor flexibilidad posible. Dado que se trata de sustituir un sistema de calidad y que ha dado muestras de funcionar bien por otro, es de esperar, igualmente bueno, los riesgos asociados a cualquier excepción específica para dejar un mayor margen de tiempo a la resolución de problemas son escasos.

5.2

A título de ejemplo: la preparación e inclusión de un «cuadro de traducción» a cargo del personal de la Comisión y de los expertos nacionales, del anexo 1 de la actual Directiva al anexo VI del nuevo Reglamento, a pesar de ser una guía útil para la transposición de los requisitos antiguos a los nuevos, ha pasado por alto todos los procesos debidos de revisión y autorización en los que se basaron en un principio las más de 1 000 páginas de decisiones. Si esto ha de convertirse en ley con efecto inmediato, se deben dedicar recursos a verificarla en detalle, en un momento en el que la mayoría de las empresas se hallan al máximo de sus posibilidades cumpliendo los requisitos de registro de Reach. Dado que a menudo la adopción de la legislación de la UE tiene lugar con alguno o todos los anexos aún vacíos, aquí se puede seguir un método parecido a fin de mantener el calendario general. Esto también eliminaría los problemas de responsabilidad por la «traducción» o «transposición» de los requisitos que en su momento podría recaer, injustamente, en los servicios responsables de la Comisión. El hecho de que se declare que en este proceso se ponen de relieve muchos errores de la actual legislación, sobre todo por la introducción de las numerosas lenguas nuevas donde la «traducción» en su significado lingüístico normal es muy importante, sólo aporta un consuelo limitado. En vista de la magnitud de los datos, hay que asumir que al mismo tiempo se están introduciendo nuevos errores que sólo descubrirán en su momento el fabricante o el proveedor del producto.

5.3

Se pueden formular observaciones similares para todos los casos en que, sin la debida reflexión, el nuevo SAM aumente la severidad de las actuales clasificaciones y, por ende, del etiquetado, del envasado y, posiblemente, de otros efectos en virtud de la normativa conexa sobre transporte o legislación posterior. Este podría ser el caso, por ejemplo, de algunos productos de consumo de uso corriente, como los detergentes para la limpieza del hogar, para los que, al parecer, el nuevo SAM exige un etiquetado excesivo y poco razonable. Se cita el ejemplo frecuente de una frase como «al verter un detergente de uso corriente, el usuario debe quitarse todas sus ropas — y lavarlas en el mismo detergente», que sólo llevaría a desacreditar el sistema y sus instancias de aplicación, y no ciertamente al máximo nivel de la protección de la salud humana, la seguridad y el medio ambiente. Parece esencial utilizar de manera cuidadosa la excepción del artículo 30.1 con arreglo al cual «los consejos de prudencia claramente innecesarios no figurarán en la etiqueta».

5.4

Asimismo, preocupan los requisitos de una clasificación excesiva — una práctica que en algunas jurisdicciones pretende limitar la responsabilidad de los fabricantes pero que, de nuevo, no lleva realmente a proteger de manera apropiada a los trabajadores o consumidores. Concretamente, la actual propuesta no logra distinguir adecuadamente entre los productos potencialmente «irritantes» (esto es, que en algunos casos provocan rojeces temporales y reversibles o hinchazones de la piel) y los que son «corrosivos» (esto es, los que probablemente vayan a causar un daño en la piel posiblemente irreversible, por ejemplo por la acción de un ácido o de un álcali fuerte o por los efectos del oxígeno). El potencial de «lesión ocular» es, por sí sola, desde luego bastante más frecuente y, en algunos casos, más grave, y puede resultar en ceguera, por lo que debería definirse cuando se presente con un símbolo apropiado y fácilmente reconocible. Todo esto se agrava con las restricciones impuestas o voluntarias a la experimentación con animales para probar los productos, para las que en la actualidad se está cerca de hallar un criterio final revisado y cuyo etiquetado y envasado para las ventas al consumidor dependerá de la clasificación adoptada. En la medida en que los productos afectados de esta manera probablemente serán excepciones más que la regla, las exenciones a corto plazo deberían permitir la introducción sin demora de la propuesta en su totalidad.

5.5

El etiquetado excesivo también tiene efectos secundarios no deseados en relación con el envasado, ya que se ha probado que los cierres de seguridad para niños son igualmente difíciles de abrir para personas mayores o enfermos. Por norma general, vale más contar con consejos sobre el almacenamiento y el uso cuidadosos de los productos de uso corriente que con instrumentos que los hacen inaccesibles a los usuarios o que llevan a que los envases se dejen abiertos o que sus contenidos se trasladen a otros envases alternativos menos seguros. Con la ayuda de un etiquetado útil, del sentido común y de la observación diaria, los consumidores comprenden que productos como los productos de limpieza para el horno y los desagües deben manipularse con gran cuidado. En la mayoría de los casos, los usuarios también son perfectamente capaces de manejar sin sufrir daños el detergente en polvo o las pastillas sólidas del lavavajillas. Etiquetar como «corrosivos» estos productos y utilizar la palabra clave «PELIGRO» no es de gran utilidad y, de nuevo, hace peligrar todo el proceso.

5.6

Los ejemplos mencionados también cuestionan hasta qué punto los diferentes pictogramas nuevos (y viejos), palabras clave y fórmulas empleadas se han contrastado con la percepción de los distintos públicos en todo el mundo. Si bien es demasiado tarde para cambiar las actuales propuestas del SAM de la ONU, algunas formulaciones adicionales o las enmiendas propuestas podrían servir para mejorar su claridad. El Comité lamenta, en particular, que se haya perdido el símbolo, ampliamente reconocido, de la «cruz de San Andrés» en color negro sobre fondo naranja. Sustituir símbolos por otros que se reconozcan fácilmente llevará un tiempo considerable, y los riesgos, en particular para los consumidores, aumentarán hasta que los nuevos símbolos se hayan establecido del todo. Por consiguiente, se deberían aplicar (y financiar de manera centralizada) cuanto antes programas de comunicación en las tiendas para ayudar a todas las personas que realizan cotidianamente compras de productos al por menor. Conviene seguir estudiando las necesidades de las personas que compran productos de consumo en línea, para los que el etiquetado es rara vez visible en el momento de la compra.

5.7

En cuanto a la identificación de los componentes de un preparado o mezcla, la propuesta requiere con razón el uso de números CAS (que en la actualidad abarcan más de 32 millones de sustancias orgánicas e inorgánicas con estructuras definidas parcial o totalmente, de las que 13 millones se han clasificado como comercializables, a menudo en cantidades muy pequeñas) y el uso de la nomenclatura IUPAC, los CAS u otras denominaciones para completar la identificación. No obstante, conviene señalar que estas denominaciones se han creado para definir estructuras, no para determinar peligros o riesgos, y que, en la medida en que no existan los antídotos específicos, su utilidad es escasa para el personal de respuesta a emergencias o en los centros toxicológicos. Sin embargo, la elección entre provocar vómitos o neutralizar los efectos en el estómago puede ser determinante a la hora de prestar los primeros auxilios a un usuario afectado. El contacto posterior con el fabricante los siete días de la semana, a cualquier hora del día o de la noche, para un consejo más concreto, puede revelarse igualmente determinante. Es éste, más que la denominación química científica o la estructura molecular de uno o más componentes de una mezcla compleja, el tipo de información que debería incluirse en la etiqueta para su uso en caso de emergencia.

5.8

De esto se desprende que cuando la denominación de un componente específico, en la medida en que se haya definido su estructura química por completo, tenga valor sólo para un competidor, con la consiguiente pérdida de los derechos de propiedad intelectual para el primer fabricante, deberían mantenerse las salvaguardas establecidas en la actual Directiva sobre los preparados. En general, esto es un problema solamente para los «fluidos de alto rendimiento», como los aceites lubricantes y otros preparados de alta tecnología, a los que el consumidor suele estar poco expuesto y cuyos peligros generales son manifiestos independientemente de cuáles sean los componentes específicos presentes.

5.9

Todo esto plantea igualmente el problema de la propuesta de utilizar la palabra «mezcla», que debería referirse únicamente a un sistema de sustancias que se puede separar por medios físicos, para distinguirlo de un «compuesto» o una «sustancia» (que no pueden separarse). En este punto, la definición parece agrupar una serie de sistemas de materiales muy diferentes (minerales en estado natural, minerales, concentrados y extractos de plantas) con «preparados», concepto que contiene la idea fundamental de una mezcla de componentes conocidos creada deliberadamente para la que el peligro del producto final se puede determinar en grado razonable. Naturalmente, las aleaciones (y los cristales) no entran en ninguna de estas categorías, por lo que deberían regularse separadamente y de manera más apropiada, tanto aquí como en Reach. Tampoco está claro por qué se excluye como categoría a los flujos de residuos, a pesar de que en algunos casos se han incluido en el catálogo EINECS como «sustancias» bajo los epígrafes de «fangos» y «lodos». Esto parece implicar que una mezcla de mineral en su estado natural debe clasificarse (sin propósito evidente, ya que no es probable que los consumidores tengan contacto con él y no es posible hallar ningún sustituto), mientras que la chatarra o la mezcla de papel recuperado, que deben tratarse «tal como son» mediante procesos continuos y operaciones de reciclado, se han excluido. Conviene tratar todas los productos mencionados de manera segura en el lugar de trabajo, pero no es ésta la idea principal de la clasificación; en efecto, estos productos se etiquetan o envasan muy rara vez. La normativa específica sectorial o relativa al lugar de trabajo ofrece por lo general una mejor protección al respecto.

5.10

Al margen de cuáles sean las definiciones, éstas deberían incluirse de manera íntegra en esta propuesta, sin tomarse únicamente del SAM o necesitar una referencia a otros documentos. Esto sería una buena oportunidad para definir la palabra inglesa chemical («producto químico») por primera vez, tanto como sustantivo como adjetivo. Si equivale a «sustancia», lo que probablemente es el caso, se debería clarificar. Esto también arrojaría luz al ámbito de aplicación de esta y otras Directivas y Reglamentos que se aplican de manera mucho más amplia que a los productos de la industria calificada, de manera más precisa, de «industria química». Asimismo, aclararía que la traducción del sustantivo inglés chemical como «producto químico» en lenguas que no cuentan con una palabra equivalente no implica la existencia de «productos no químicos» alternativos (¿y, probablemente, no tóxicos?). Es de esperar que esto podría reducir el uso de frases bienintencionadas pero sin significado como, por ejemplo «la mayoría de los artículos contienen productos químicos» (1) (¿qué contiene el resto?), o «los productos químicos se utilizan en prácticamente todos los lugares de trabajo» (2) (¿qué podría utilizarse si no en otros lugares de trabajo?). Naturalmente, el CESE comprende que cualquier definición que se utilice debe ser coherente con toda la legislación. No obstante, el CESE no acepta que una normativa sea mucho más «importante» que otra (o, si lo es, la propuesta examinada pertenece a este tipo) y, ciertamente, tampoco acepta que todas las partes interesadas deban leer la totalidad de la legislación relacionada solamente para determinar lo que una palabra significa o no. Esto tiene su importancia ya que la traducción a distintas lenguas crea diferencias que no existían en el original — o elimina distinciones capitales. Por ejemplo: la palabra «producto» se utiliza aquí en un sentido neutro para los bienes que pueda comprar un consumidor o hayan de utilizarse en el lugar de trabajo, y no pretende en absoluto ser sinónimo de la palabra «objeto», que tiene un significado especial en la legislación de la UE y de otro tipo. Esto está suficientemente claro en inglés pero podría estarlo menos en otras lenguas. Independientemente de cuál sea la situación, se debe mantener la distinción. Además, se deberían identificar y evitar otras confusiones lingüísticas y culturales. Por ejemplo: en Europa tal vez habría que entender que un «entorno libre de sustancias» se refiere al espacio exterior. En los EE UU esta expresión remite a escuelas en las que se prohíbe beber alcohol y fumar. En la prensa popular de muchas culturas se asume que cualquier persona cuyas manos o ropas presenten huellas de «productos químicos» es un terrorista.

5.11

En cada caso, se debe aclarar a todos, incluido el público general, qué significado específico pretenden manifestar las distintas palabras. La prohibición del uso de la palabra «peligro» en asociación con la palabra «atención» podría ser interesante para los expertos en etiquetado, aunque ambas palabras se utilizan a menudo juntas en otro tipo de comunicaciones destinadas a reducir el riesgo. Debería advertirse claramente los casos en que los términos ingleses dangerous y hazardous, traducidos a todas las lenguas de la UE (y sus socios comerciales), tienen significados diferentes. Es ciertamente difícil diferenciarlos en inglés. El uso de abreviaturas inglesas como m-factors (factores multiplicadores), válidas solamente en las traducciones a lenguas en las que «multiplicadores» (multiplying en inglés) comienzan por la letra «m» deberían evitarse. (El hecho de que, de conformidad con la actual legislación, se haga referencia constante a frases «R» y «S», por, respectivamente, riesgo (risk) y seguridad (safety), indica únicamente que la normativa se ha redactado en inglés y las necesidades de los usuarios de las demás lenguas se han tenido poco en cuenta).

5.12

En cuanto al ámbito de aplicación global de esta propuesta y para evitar ahogar el proceso en datos sobre los numerosos millones de sustancias transferidas en cantidades pequeñas o, incluso, mínimas, sería útil contar con un límite basado en las ventas anuales, el tamaño o el peso del envasado, o la toxicidad conocida. Asimismo, una etiqueta adecuada para el traslado, generalmente entre laboratorios, de cantidades muy pequeñas como muestras destinadas a I+D para indicar que «el producto no se ha probado o clasificado» y «es exclusivamente para usos profesionales» sería una novedad muy útil en la gama de etiquetas actualmente disponibles. (La nueva propuesta alternativa de excluir «las sustancias y mezclas destinadas a la investigación y el desarrollo científicos» pero solamente bajo condiciones que asuman que tienen «efectos de mutagenicidad en células germinales, carcinogenicidad o toxicidad para la reproducción» es inadecuada y debería suprimirse. No existen pruebas que sugieran que los peligros en los laboratorios requieren un tratamiento prioritario o que, contrariamente a las expectativas ordinarias, toda persona que trabaje en un laboratorio corre riesgos por desconocimiento. No obstante, si se demuestra que esto es así sería mejor introducir modificaciones en la legislación de la UE sobre las buenas prácticas de laboratorio).

5.13

Asimismo, se debería velar por garantizar que la clasificación y el proceso de etiquetado propuestos reflejen íntegramente, como en la actualidad, las propiedades peligrosas de las distintas sustancias y preparados o mezclas, tal y como están comercializadas. Cualquier ampliación a valoraciones no regladas o informales sobre riesgos mínimos a cargo de fabricantes o proveedores que cubran los usos futuros posibles o esperados deberían eliminarse por ser incoherentes tanto con la legislación de la UE como con la propuesta SAM de la ONU.

5.14

En cuanto a garantizar su cumplimiento, elaboración de informes y sanciones por incumplimiento, la propuesta transfiere la responsabilidad no sin razón a los Estados miembros, con el requisito de que las disposiciones deben ser a este respecto «eficaces, proporcionadas y disuasorias» y que se notificarán a la Comisión en los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigor del Reglamento. Sin embargo, el CESE señala que, al igual que en la actual legislación, esta propuesta está encaminada a armonizar los criterios y procesos utilizados en todas las clasificaciones, pero no para armonizar los resultados de esta clasificación. De este modo, las sanciones serán probablemente poco importantes en cuantía, efecto y aplicabilidad, en comparación con el deseo de los fabricantes de proteger íntegra y adecuadamente a los trabajadores y consumidores de los que dependen sus empresas. Así las cosas, la viabilidad de la propuesta en su totalidad, juntamente con otras normativas como la de Reach, es crucial.

5.15

Por último, existirá la necesidad de evaluar la calidad de los datos recibidos de diferentes jurisdicciones para asegurar que éstos son comparables y pertinentes para definir los peligros intrínsecos de sustancias nuevas y complejas, incluidas las de composición desconocida o variable. Existen sistemas clasificatorios para esto, por ejemplo, el de la Sociedad para la Comunicación de Riesgos Químicos (Society of Chemical Hazard Communications). Además, también se disponen de datos sometidos a revisión inter pares en el Registro de Efectos Tóxicos de Sustancias Químicas (Register of Toxic Effects of Chemical Substances). Aparentemente, el proceso adecuado para hacerlo, probablemente en la ONU, no se ha definido del todo, o no se han puesto a disposición los recursos y presupuestos necesarios.

9.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 204/57

1.1

El CESE considera de importancia estratégica profundizar y reactivar el debate sobre la política de calidad de la UE en su conjunto a partir de una simbiosis armónica entre las exigencias reglamentarias en el ámbito de la seguridad de los alimentos, los requisitos medioambientales y las preocupaciones sociales, también en relación con los objetivos de una posible marca de calidad UE, y la reglamentación encaminada a valorizar las especificidades productivas y alimentarias de los diferentes territorios de la Unión Europea basadas en normas más estrictas.

1.1.1

Con respecto a la eficiencia del sistema de indicaciones geográficas y denominaciones de origen, el CESE considera necesario:

El CESE considera que estas disfunciones sólo se han tenido parcialmente en cuenta en la revisión que dio como resultado el Reglamento (CE) no 510/2006 y deberán corregirse en la medida en que puedan plantear más problemas con la ampliación del sistema a los países extracomunitarios.

1.1.2

En lo que atañe a la eficacia, el CESE propone que se tomen medidas para garantizar la necesaria reputación del producto en el mercado mediante el refuerzo de las organizaciones encargadas de la gestión de las indicaciones geográficas y la adopción de pliegos de condiciones bien definidos y creíbles, apoyados por acciones de control efectivamente independientes, eficientes y eficaces.

1.1.3

Por lo tanto, el CESE recomienda que el acuerdo necesario sobre los contenidos de los pliegos de condiciones se garantice en las solicitudes de registro mediante criterios precisos de representatividad de las asociaciones solicitantes, de modo que se pueda conseguir un consenso adecuado sobre aspectos complejos y controvertidos.

1.1.4

Asimismo, en lo que atañe a la eficacia, el CESE hace hincapié en que las indicaciones geográficas deben integrarse cada vez más entre los instrumentos fundamentales de desarrollo rural en los Estados miembros, enlazando de todas las formas posibles la adopción de las indicaciones geográficas y las acciones previstas en el segundo pilar, con referencia especial a los países de reciente adhesión y las zonas desaventajadas en general.

1.1.5

Finalmente, en lo que atañe a la eficacia, el CESE considera que el sistema de indicaciones geográficas –entendido como una oportunidad de desarrollo rural– debe sintonizarse con las expectativas cada vez mayores de los consumidores, también las de carácter ético, social y medioambiental. Este planteamiento, si se traduce en una estrategia de asociación con otras zonas del mundo, entre otras formas mediante una apertura bien regulada y controlada a la importación de productos con indicación geográfica de los países en vías de desarrollo, podría ampliar los consensos sobre las denominaciones de origen y favorecer las negociaciones multilaterales.

1.1.6

En lo que atañe a la valorización de los productos con indicación geográfica, el CESE considera que debe reforzarse el apoyo a las acciones de promoción de las marcas comunitarias para aportar una mayor información a los operadores y una mejor comunicación con los consumidores, sobre todo en los países donde están menos desarrollados, con el fin de conseguir un incremento de las indicaciones geográficas, su difusión más homogénea en la UE y un aumento de la demanda del mercado.

1.1.7

En lo que atañe a la investigación y la divulgación de los conocimientos relativos al impacto del sistema en los territorios de la Unión y en los mercados, el CESE recomienda una divulgación adecuada y uniforme de los resultados de las fructíferas investigaciones efectuadas por los diversos servicios de la Comisión en todos los Estados miembros y entre todas las partes interesadas.

1.1.8

El CESE recomienda situar las negociaciones comerciales internacionales sobre las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen en el ámbito de una política de cooperación internacional más amplia. En este sentido considera necesario reactivar con más fuerza y convicción el paquete de negociación a nivel multilateral (extensión del artículo 23 del acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) a todos los productos con indicación geográfica, registro internacional, asistencia técnica a los países en vías de desarrollo), mientras prosiguen con eficacia en su propio contexto las negociaciones bilaterales.

1.2

Con especial referencia a los seis temas señalados por la Comisión como objeto de la futura revisión política (véase la 2720a Sesión del Consejo de la UE, 20 de marzo de 2006) cabe señalar lo siguiente:

1.2.1

Primer tema: «Determinación de las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen protegidas como ingredientes». El CESE considera necesario definir de común acuerdo con todas las partes interesadas que forman parte de las asociaciones solicitantes (consorcios de protección, etc.) los criterios y los parámetros sobre el contenido de los ingredientes con indicación geográfica para poder utilizar la denominación de indicación y la denominación de origen sobre el producto acabado.

1.2.2

Segundo tema: «Utilización de instrumentos alternativos como las marcas para proteger indicaciones geográficas y denominaciones de origen». El CESE considera que el uso de marcas registradas para proteger las indicaciones geográficas fuera de la UE es, sin duda, una posibilidad interesante que, sin embargo, no puede ser la solución del problema de la protección internacional de las denominaciones, dado que se trata de una cuestión compleja (debido a la cantidad de países potencialmente interesados), costosa (y, por ende, sólo practicable por las grandes organizaciones comerciales con recursos financieros adecuados) y que no garantiza una protección plena.

1.2.3

Tercer tema: «Ámbito de aplicación de los productos recogidos en el reglamento, prestando especial atención a la sal, las hierbas mixtas, los artículos de mimbre y los condimentos». El CESE considera positiva la evolución del ordenamiento comunitario hacia la aceptación de solicitudes de certificación de origen también para productos que no son propiamente agrícolas (las sales, las hierbas mixtas, los artículos de mimbre, los condimentos, etc.), desde una perspectiva de valorización de la cultura rural de un territorio. Recomienda, al mismo tiempo, que estas solicitudes se extiendan a todos los productos agrícolas que aún no hayan sido tomados en cuenta.

1.2.4

Cuarto tema: «Determinación del origen de las materias primas». En un contexto general de acuerdos voluntarios interprofesionales entre todas las partes interesadas previsto en el procedimiento actual de solicitud de la denominación, el CESE recomienda que en el caso de las DOP se evalúen más atentamente los aspectos relacionados con el uso de las materias primas, considerando asimismo la obligatoriedad de que todas ellas procedan del territorio denominado.

1.2.5

Quinto tema: «Criterios utilizados para evaluar el estatus genérico de una denominación». El CESE, habida cuenta de los contenciosos que han tenido lugar hasta ahora, recomienda establecer unos instrumentos más detallados a fin de facilitar la identificación de la historicidad o la reputación de una denominación; por ejemplo, se podría crear una autoridad (un jurado) que actuase como filtro u organismo de control de las posibles denominaciones de origen ya existentes en los diferentes Estados miembros de la Unión Europea u otras instancias de conciliación extrajudicial.

1.2.6

Sexto tema: «Proyección de los símbolos comunitarios que identifican las indicaciones geográficas y las denominaciones de origen protegidas». El CESE considera que la unificación de las DOP y las IGP en una única marca puede plantear el riesgo de crear una desigualdad entre dos realidades igualmente válidas, efectivamente existentes y enraizadas en los diferentes territorios. Sin embargo, dada la necesidad de una comunicación más eficaz con los consumidores, se debería hacer una distinción gráfica más marcada que la actual entre DOP e IGP (por ejemplo con colores diferentes), mientras que para las demás marcas europeas (ETG, Bio) la diferencia se debería resaltar posteriormente (también con símbolos diferentes).

1.3

Por consiguiente, el CESE recomienda que cuando se reanuden las debates sobre la evolución de la PAC, hacia 2013, la estrategia global de la UE se base en una visión completa y orgánica de todos los retos que deberán afrontar la agricultura y la alimentación europeas: una política de mercado que deberá seguir siendo común y estar encaminada a contrarrestar los crecientes riesgos relacionados con las rentas debido a la volatilidad de los mercado agrícolas, cada vez más abiertos y mundializados; una política de desarrollo rural más fuerte e incisiva; una política de calidad concebida como un pilar fundamental para el futuro de toda la agricultura europea; y una política de recursos naturales y energéticos equilibrada y no episódica.

1.4

Por último, el CESE invita a los Estados miembros a que desarrollen su iniciativa encaminada a valorizar al máximo el sistema europeo de las IGP y las DOP, para promover mejor tanto los productos agrícolas de su territorio como el modelo agrícola europeo.

2.1

Desde hace tiempo se observa en la sociedad civil europea un crecimiento progresivo y continuo de la sensibilidad de los consumidores por lo que respecta a las características de los productos agroalimentarios, que se traduce en una demanda de productos de calidad. La UE responde a esta demanda con una política normativa y de valorización de los productos agroalimentarios de calidad, en cuyo ámbito se incluyen tanto los aspectos de la seguridad alimentaria («paquete higiene», trazabilidad, etc.) como los de la especificidad de determinadas producciones (marcas de calidad: agricultura biológica, indicaciones geográficas). Ése es, por tanto, el sentido en que se entiende el término «calidad» en el presente dictamen.

2.2

En este contexto, la política europea ha desarrollado una reglamentación específica encaminada al reconocimiento de las especialidades locales vinculadas a un lugar de origen. A título de ejemplo, productos locales cuya calidad o reputación están asociadas a una zona o región específica de producción, o a las materias primas o los métodos de producción utilizados en una zona geográfica delimitada.

2.3

En los países europeos de la cuenca mediterránea, la protección de las denominaciones vinculadas al lugar de origen como modalidad de identificación de un producto alimentario se remonta a principios del siglo XX y se introdujo en un primer momento en el sector vinícola, extendiéndose después a otros productos agroalimentarios.

2.4

En 1992 la Comisión Europea adoptó por primera vez un marco legislativo común para las denominaciones de los productos agroalimentarios, aplicable a todos los Estados miembros de la UE. Esta nueva legislación transpuso definiciones, requisitos y procedimientos de legislaciones nacionales ya existentes, como se pone de manifiesto en la estrecha correspondencia entre el término comunitario denominación de origen protegida, el francés appellation d'origine controlée, el español denominación de origen y el italiano denominazione di origine controllata.

2.5

Se trata del Reglamento (CEE) 2081/92 relativo a la protección de las indicaciones geográficas y de las denominaciones de origen de los productos agrícolas y alimenticios, y el Reglamento (CEE) 2082/92 relativo a la certificación de las características específicas de los productos agrícolas y alimenticios. Ambos reglamentos han sido reformulados recientemente con los Reglamentos (CE) no 510/2006 y (CE) no 509/2006 de marzo de 2006 respectivamente.

2.6

El Reglamento (CE) no 510/2006 se refiere a la protección de las denominaciones de productos cuyo carácter específico viene determinado por su origen geográfico, es decir, las Denominaciones de Origen Protegidas (DOP) y las Indicaciones Geográficas Protegidas (IGP).

2.6.1

Los productos con etiqueta DOP poseen características que resultan exclusivamente del entorno natural y de las competencias de los productores de la región de origen. Por consiguiente, en el caso de las DOP es necesario que todas las fases del proceso de producción –producción de la materia prima, transformación y preparación– se desarrollen en la zona interesada y que exista un vínculo muy estrecho entre las características del producto y su origen geográfico. El huile d'olive de Nyons, el parmigiano reggiano y el Shetland lamb son algunos ejemplos de DOP.

2.6.2

Los productos con el logo IGP también poseen una característica particular que los asocia a una región determinada, pero es suficiente con que sólo una fase del proceso de producción se desarrolle en dicha zona, mientras que, por ejemplo, las materias primas utilizadas pueden provenir de otra región. Ejemplos de IGP son el Clare Island salmon, la arancia rossa di Sicilia y la Dortmund bier.

2.7

El Reglamento (CE) 509/2006 se refiere a las Especialidades Tradicionales Garantizadas (ETG), cuyo logo se utiliza para los productos que presentan características particulares debidas a ingredientes o métodos de producción tradicionales y no al origen geográfico. Ejemplos de ETG son el jamón serrano, la cerveza kriek o el pan kalakukko.

2.8

Los Reglamentos (CE) 509/2006 y 510/2006 fueron aprobados por el Consejo de la UE el 20 de marzo de 2006. Durante esa misma sesión, la Comisión hizo una declaración sobre la futura revisión política del funcionamiento del Reglamento (CE) no 510/2008 y de su futura evolución (3).

2.9

La nueva legislación sobre las denominaciones de calidad ha simplificado de forma considerable el sistema. Antes, por ejemplo, los solicitantes presentaban la solicitud de registro a las autoridades competentes de su propio país, las cuales, tras haberla examinado, transmitían el expediente completo a la Comisión Europea, que realizaba un nuevo examen completo. Ahora son, en cambio, los Estados miembros quienes deben examinar las solicitudes en el marco de los reglamentos y las líneas directrices establecidas a escala comunitaria. La función de la Comisión se limita a un análisis de los principales elementos, reagrupados en un documento único que se publica después en el DOCE. Otra novedad es que los productores de terceros países pueden enviar solicitudes de registro directamente a la Comisión. Por el contrario, antes las solicitudes debían pasar obligatoriamente por las autoridades nacionales, que no siempre estaban dispuestas o preparadas para examinarlas.

2.10

El 5 de febrero de 2007, la Comisión organizó una conferencia sobre la Certificación de la calidad de los alimentos, ampliando de forma considerable el abanico de temas que se pueden tratar (sistemas de certificación, sistemas de etiquetado) e incluyendo la cuestión fundamental de la sanidad de los alimentos, es decir, la calidad entendida como sistema de seguridad alimentaria de la Unión Europea. Precisamente, la primera conclusión de la Conferencia es la siguiente: Cualquier alimento (europeo) que se produzca en la UE o se importe responde a unas exigentes normas productivas de seguridad e higiene (4).

2.10.1

No obstante, cabe destacar que el Comité Permanente de la Cadena Alimentaria y de Sanidad Animal, compuesto por representantes de la Comisión Europea y los Estados miembros, concluyó, el 20 de diciembre de 2004, que la trazabilidad no constituía un requisito «pertinente» para los alimentos importados. El CESE no está de acuerdo con esta afirmación.

2.11

En vista de los resultados y las conclusiones de la conferencia de febrero de 2007, la Comisión decidió elaborar un Libro Verde sobre la política de calidad de la producción agrícola europea, anunciado para octubre de 2008, en el que se prevé que el tema de las IG tendrá un peso considerable. Tras el Libro Verde podrán presentarse propuestas legislativas.

2.12

Al mismo tiempo, la Comisión (concretamente la DG Agricultura y Desarrollo Rural) está llevando a cabo una evaluación interna del sistema actual de protección de las indicaciones geográficas, cuyos resultados se esperan para julio de 2008.

2.13

En este contexto general, el CESE propone el presente dictamen de iniciativa que, sin embargo, no pretende analizar las múltiples facetas y problemáticas de la política de calidad abordadas en los puntos precedentes, sino centrarse en los aspectos de la eficiencia y la eficacia del sistema europeo de indicaciones geográficas y denominaciones de origen, y en la cuestión de las negociaciones comerciales multilaterales y bilaterales relacionadas con este tema.

2.14

Los trabajos realizados hasta ahora y la posición del CESE sobre este asunto se reflejan en el Dictamen de iniciativa sobre el tema «Valorización de los productos agrarios típicos de calidad como instrumento de desarrollo en el contexto de una nueva PAC» (Ponente: Sra. Santiago) (5). Por otra parte, en el Dictamen sobre «El futuro de la PAC» (ponente: Sr. Ribbe) (6), el CESE hace hincapié en la necesidad de orientar la agricultura europea hacia una producción segura y de alta calidad.

3.1.1

El sistema puesto en práctica con el Reglamento (CEE) no 2081/92 ha resultado eficiente en su conjunto. No obstante, desde el punto de vista funcional, el CESE desea llamar la atención de la Comisión sobre algunos puntos débiles constatados a lo largo del tiempo, más concretamente en los tres ámbitos siguientes:

3.1.2

El sistema ha resultado eficaz en su conjunto. Los productos concernidos pertenecen prácticamente a todas las categorías de productos, vegetales y animales, frescos y transformados, bebidas, productos de la pesca, especias, etc., como se pone de manifiesto en el siguiente cuadro, que recoge datos actualizados hasta diciembre de 2007, de los que se deduce que el número total de DOP e IGP ha llegado a 772. Si se analiza concretamente el número de productos registrados, por ejemplo en el periodo 2000-2006, las DOP han aumentado un 22 % y las IGP un 40 %, con un aumento medio total del 29 % en el plazo de sólo cinco años.

CUADRO I: Indicaciones y denominaciones registradas por la DG AGRI hasta el 15.12.2007 (http://ec.europa.eu/agriculture/qual/es/1bbaa_es.htm)