3.2.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 27/114

1.1

Han transcurrido ocho años desde el Consejo Europeo de Tampere donde la UE decidió impulsar una política común de inmigración y, sin embargo, los progresos han sido escasos en uno de los aspectos fundamentales: la política y la legislación de admisión de inmigrantes. Todavía corresponde a las legislaciones nacionales sin ninguna armonización de la UE regular la admisión; y estas legislaciones nacionales son muy diferentes y expresan políticas contradictorias.

1.2

Han pasado más de seis años desde que la Comisión elaboró su «Propuesta de Directiva relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia» (1). El CESE y el Parlamento emitieron dictámenes (2) favorables. Sin embargo, esta propuesta no superó la primera lectura en el Consejo. Desde entonces algunos Estados han elaborado nuevas legislaciones en materia de inmigración económica con enfoques muy diferentes.

1.3

Durante los próximos años, los europeos vamos a necesitar que nuevos inmigrantes económicos contribuyan al desarrollo económico y social (3). La situación demográfica nos indica que la Estrategia de Lisboa se puede colapsar si no modificamos las políticas de inmigración. Se necesitan políticas activas para la admisión, tanto de trabajadores muy cualificados como de menor cualificación.

1.4

No es comprensible que en el Consejo de la Unión Europea algunos gobiernos hayan vetado las propuestas legislativas de la Comisión y mantengan las viejas políticas restrictivas de épocas anteriores. Mientras tanto crece la economía sumergida y el empleo irregular que constituye el verdadero «efecto llamada» para los inmigrantes sin papeles. En ausencia de una legislación común europea, los Estados miembros están adoptando nuevas legislaciones con enfoques políticos muy diferentes, añadiendo nuevos problemas para la armonización. Estos diferentes enfoque políticos y las divergencias legislativas provocan confusión e incertidumbre entre los ciudadanos.

1.5

El CESE ha propuesto que para la legislación sobre la admisión de inmigrantes, el Consejo de la Unión Europea debe abandonar la regla de la unanimidad y adoptar sus decisiones por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento (4). Sólo de esta manera se podrá elaborar una legislación de calidad, que suponga progresos en la armonización en la UE.

1.6

El CESE respalda que el Tratado de Lisboa incluya la legislación de inmigración en el procedimiento ordinario (iniciativa de la Comisión, mayoría cualificada en el Consejo y codecisión del Parlamento).

1.7

Sin embargo, esta propuesta de Directiva se está debatiendo en el Consejo con la estéril regla de la unanimidad. Por ello, tal como el Comité propuso en el Dictamen sobre el Programa de la Haya (5), «este cambio se debe realizar urgentemente, antes del estudio de las nuevas propuestas legislativas». El CESE propone al Consejo que adopte el procedimiento «pasarela» que ya está en vigor en materia de asilo, para que estas Directivas sean aprobadas por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento.

1.8

El Comité ya dijo que «para la nueva legislación de admisión, es mejor establecer un marco legislativo global, horizontal, que normas sectoriales. La propuesta de Directiva de admisión que en su día elaboró la Comisión, y que el CESE respaldó con algunas modificaciones, sigue siendo una buena propuesta legislativa. De manera complementaria se pueden elaborar normas específicas para cuestiones sectoriales y condiciones particulares. Si el Consejo de la Unión Europea optara por un enfoque sectorial, sólo para la admisión de inmigrantes altamente cualificados, no será útil para ordenar gran parte de la inmigración y además tendría un carácter discriminatorio. Esta opción puede resultar más fácil en el Consejo, pero se aleja de las necesidades europeas»  (6).

1.9

El Tratado de Lisboa establece los límites para la legislación común: el derecho de los Estados miembros a establecer el número de inmigrantes que han de ser admitidos en su territorio. Esta limitación no es un obstáculo para que se alcance un alto grado de armonización legislativa en la Unión Europea. Es un estímulo para que la gestión nacional de la inmigración económica se produzca a través de procedimientos comunes y transparentes. La autoridad competente para emitir los permisos de trabajo y residencia será la de cada Estado miembro, pero en el marco de la legislación comunitaria. De esta manera, cada Estado podrá decidir en colaboración con los interlocutores sociales las características de la inmigración. Las legislaciones nacionales deberán tener en cuenta las circunstancias específicas de cada país, en el marco de la legislación europea.

1.10

Esta propuesta de Directiva, de carácter horizontal, por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que, asimismo, se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro, responde a los intentos de la Unión Europea de dotarse de una política global de inmigración.

1.11

Es un objetivo que ya se adoptó en el Consejo Europeo de Tampere en octubre de 1999 cuya declaración final refiere la necesidad de que la UE garantice un trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros, y concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión Europea.

1.12

Por otro lado, el programa de La Haya de noviembre de 2004 reconoció que «la inmigración legal desempeñará un papel importante en el refuerzo de la economía basada en el conocimiento de Europa y el impulso del desarrollo económico, contribuyendo así a la ejecución de la estrategia de Lisboa».

1.13

La Comisión elaboró un Libro Verde (7) en 2004 con el objetivo de abrir un debate y un período de consultas sobre la gestión en la UE de la inmigración económica. El CESE elaboró el Dictamen (8) en el que se proponía que la UE se dote de una legislación común para la admisión de inmigrantes que tenga un alto grado de armonización, y que es mejor tener una legislación horizontal que sectorial.

1.14

El Consejo Europeo de diciembre de 2006 acordó el Plan de política en materia de migración legal que pretende dar respuesta a dos objetivos:

1.14.1

Definir las condiciones de admisión aplicables a determinadas categorías de inmigrantes, a desarrollar en cuatro propuestas legislativas específicas, referentes a trabajadores muy cualificados, trabajadores temporeros, aprendices remunerados y personas trasladadas dentro de una empresa.

1.14.2

Establecer el marco general de un enfoque equitativo y fundado en el respeto de los derechos de los trabajadores en materia de migración.

2.1

La propuesta de Directiva pretende garantizar un estatuto jurídico seguro a los trabajadores de terceros países ya admitidos e introducir una simplificación en los procedimientos para los nuevos solicitantes.

2.2

Actualmente en la UE existen grandes diferencias en el trato por parte de los Estados miembros hacia los trabajadores inmigrantes.

2.3

También se producen grandes desigualdades en el trato que reciben los inmigrantes respecto a los trabajadores comunitarios.

2.4

La Directiva pretende establecer un procedimiento único de solicitud para la expedición de un permiso único que autorice a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro, y disponer de un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente: condiciones laborales, salario, despido, asociación, acceso a la formación profesional, y acceso a las principales prestaciones de seguridad social, etc.

2.5

Es una directiva horizontal, e incluye a los inmigrantes económicos y a todas aquellas personas que inicialmente fueron admitidas por otros motivos que no fuese el empleo y que han obtenido posteriormente el derecho a trabajar en base a otras disposiciones comunitarias o nacionales (familiares reagrupados, refugiados, estudiantes, investigadores, etc.).

2.6

Se excluye de su ámbito a los trabajadores transnacionales (9), al no ser considerados parte del mercado de trabajo del Estado miembro, a las personas trasladadas dentro del ámbito de una empresa, a los prestadores de servicios mediante contrato, a los aprendices de nivel postuniversitario, a los trabajadores estacionales y, finalmente, a los que hayan adquirido el estatuto de residentes de larga duración.

2.7

A través de esta propuesta de Directiva, se establece para los Estados miembros la obligación de examinar toda solicitud para residir y trabajar en su territorio, en el marco de un procedimiento único y, en caso de concederse la autorización, expedir un permiso único de residencia y trabajo.

2.8

A tal fin, cada Estado miembro debe designar una autoridad competente para recibir las solicitudes y expedir el permiso, sin perjuicio de la responsabilidad y competencia de las autoridades nacionales sobre el examen de la solicitud y la decisión que se tome al respecto.

2.9

El permiso único debe adoptar el modelo uniforme de permiso de residencia para nacionales de terceros países establecido en el Reglamento CE 1030/2002.

2.10

El permiso único otorga a los titulares el derecho a entrar y residir en el territorio del Estado miembro y al libre acceso a todo el territorio, a atravesar otros Estados miembros y a ejercer las actividades autorizadas en el permiso.

2.11

En relación con el procedimiento único se establecen determinadas garantías procesales como la necesidad de motivación y justificación en caso de denegación de la solicitud: en todo caso —y al ser competencia de los Estados miembros— las condiciones y criterios de denegación deben estar fijadas por el Derecho nacional.

2.12

Asimismo, se establece la obligación de establecer una vía de recurso en caso de denegación, la cual deberá ser notificada por escrito junto con la misma. También se deberá informar de los documentos necesarios para la solicitud, así como de las tasas a abonar.

2.13

En el ámbito de los derechos, se establece un estándar mínimo sobre el que debe establecerse la igualdad de trato para todos aquellos a los que se les ha otorgado un permiso único, sin perjuicio del derecho de los Estados miembros a adoptar disposiciones más favorables.

2.14

Se establece que los trabajadores de terceros países gozarán de la igualdad de trato con los trabajadores nacionales, al menos en:

2.15

Los Estados miembros pueden limitar la igualdad de trato:

2.16

Con respecto al reconocimiento de títulos se prevé la igualdad de trato respecto a los procedimientos nacionales, haciendo referencia a la Directiva 2005/36/CE en el sentido de que un nacional de un tercer país que haya adquirido cualificaciones en otros Estados miembros tendrá derecho a que se le reconozcan éstas en las mismas condiciones que a los ciudadanos de la Unión.

2.17

Respecto a la igualdad de trato en materia de acceso a los bienes y servicios incluido el acceso a la vivienda, los Estados miembros podrán limitar el derecho a la vivienda social a aquellos nacionales de terceros países que hayan residido al menos tres años.

2.18

Finalmente la propuesta de Directiva garantiza el respeto a las disposiciones más favorables contenidas en los acuerdos comunitarios o los instrumentos internacionales más favorables, incluidos los adoptados por el Consejo de Europa que se aplican a los trabajadores migrantes nacionales de los países miembros del Consejo de Europa. Asimismo, se entiende sin perjuicio de las disposiciones más favorables contenidas en convenios internacionales que prohíben la discriminación por razón de la nacionalidad.

3.1

El CESE ha propuesto que para la aprobación de la legislación de inmigración, el Consejo de la Unión Europea debe abandonar la regla de la unanimidad y adoptar sus decisiones por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento (10). Sólo de esta manera se podrá elaborar una legislación de calidad, que suponga progresos en la armonización en la UE.

3.2

El CESE respalda que el Tratado de Lisboa incluya la legislación de inmigración en el procedimiento ordinario (iniciativa de la Comisión, mayoría cualificada en el Consejo y codecisión del Parlamento).

3.3

Considerando que cuando se ratifique y entre en vigor el Tratado de Lisboa, estarán más claras las competencias de la UE y las de los Estados miembros y que el Consejo adoptará las decisiones por mayoría cualificada y la codecisión del Parlamento, superando la actual regla de la unanimidad que impide que se adopte una verdadera legislación común, el Comité Económico y Social Europeo propone al Consejo que para la aprobación de la legislación de inmigración se aplique el procedimiento ordinario (de la misma manera que se decidió para la legislación sobre asilo), adelantando lo previsto en el Tratado de Lisboa.

3.4

El Comité propone que los trabajos en el Consejo sobre esta Directiva tengan prioridad sobre la Directiva de Empleo altamente cualificado (COM (2007) 637) y las otras Directivas sectoriales; y propone también a la Comisión que acelere la elaboración de las demás directivas de admisión que ha previsto para los próximos meses (para los trabajadores temporeros, para los aprendices remunerados y para los trabajadores desplazados dentro de una empresa).

3.5

El Comité desea que la UE pueda tener una adecuada legislación común con un alto grado de armonización, para que la inmigración se canalice a través de procedimientos legales, flexibles y transparentes, en la que los nacionales de terceros países tengan un trato justo, con derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos comunitarios.

3.6

Los derechos y obligaciones para los nacionales de terceros países que contiene esta propuesta de Directiva sobre la base de la igualdad de trato en los salarios, las condiciones laborales, la libertad de asociación, la educación y la formación profesional, constituyen una buena base de partida para la futura legislación sobre la inmigración.

4.1

El CESE considera que esta Directiva de carácter horizontal que incluye un procedimiento único y un conjunto de derechos para los trabajadores de terceros países que residan legalmente en un Estado miembro, es fundamental para la UE, para que se sienten las bases de una política común en materia de inmigración económica. La propuesta de Directiva respeta el derecho de los Estados miembros a establecer el número de inmigrantes que han de ser admitidos en su territorio.

4.2

El CESE quiere resaltar la importancia que tiene la propuesta de la Comisión para que la UE disponga de una legislación horizontal sobre el procedimiento de admisión y en relación con los derechos de los trabajadores de terceros países en territorio de los Estados miembros.

4.3

En el Dictamen sobre el Libro Verde (11) el CESE se manifestó a favor de un procedimiento único para la inmigración laboral: «En la relación que se establece entre el permiso de residencia y el permiso de trabajo hay notables diferencias entre las legislaciones de los distintos Estados miembros. El CESE considera que es necesario establecer una legislación armonizada para la UE. La autoridad responsable de la emisión de los permisos será la de cada Estado miembro. El permiso concedido por un Estado deberá ser reconocido a los efectos oportunos en el resto de la UE. El CESE desea que la legislación reduzca todo lo posible los procesos burocráticos y facilite las cosas a las personas afectadas: a los inmigrantes, a los empleadores y a las autoridades. Es deseable que exista un único permiso: el de residencia, que vendrá acompañado de la autorización para trabajar».

4.4

En relación con los derechos, el CESE, en el citado Dictamen sobre el Libro Verde, ya dijo que «el punto de partida en este debate ha de ser el principio de no discriminación. El trabajador inmigrante, sea cual sea el período por el que está autorizado a residir y trabajar, ha de tener los mismos derechos económicos, laborales y sociales que los demás trabajadores». El Comité quiere destacar el papel de los interlocutores sociales en los diferentes ámbitos (empresa, sector, nacional y europeo), en la promoción de la igualdad de trato en el trabajo. El CESE organizó en colaboración con la Fundación de Dublín y los interlocutores sociales europeos una audición, cuyas conclusiones se incluyeron en otro Dictamen (12).

4.5

En el Dictamen sobre el Libro Verde (13), se afirmaba que: «De manera específica el CESE propone un conjunto de derechos que deben concederse a los nacionales de terceros países que trabajen y residan temporalmente de manera legal». El Comité recuerda que los trabajadores inmigrantes pagan los impuestos a las autoridades nacionales del país de acogida, así como las cotizaciones sociales vinculadas al trabajo, según la legislación de los Estados miembros.

4.6

Igualmente se afirmaba que, además de la igualdad de trato en el trabajo (condiciones, salarios y despidos, salud y seguridad laboral, derechos de asociación, etc.), el CESE proponía incluir:

4.7

Asimismo, el CESE adoptó en el año 2004 un Dictamen (15) de iniciativa proponiendo a la Unión Europea y a los Estados miembros que procedan a la ratificación de la «Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares», adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990 (16), con el fin de promover desde Europa que los derechos humanos fundamentales de los trabajadores migrantes se universalicen. El CESE propone a la Comisión que adopte nuevas iniciativas para la ratificación de la Convención, con el objetivo de reforzar un sistema internacional de derechos de los inmigrantes.

4.8

El Comité propone que en la exposición de motivos de la Directiva, se incluya un nuevo párrafo para que las normas de la OIT se cumplan en la legislación de inmigración, especialmente los Convenios de la OIT sobre los trabajadores migrantes (C 97 y C 143).

4.9

Asimismo, el CESE propone que la igualdad entre hombres y mujeres, que forma parte del acervo comunitario, se garantice en la Directiva, así como la legislación comunitaria de lucha contra la discriminación.

4.10

En el ámbito de aplicación de la Directiva no se debe excluir a los trabajadores temporeros. Aunque la Comisión está elaborando una Directiva específica, el CESE considera que el principio de igualdad de trato, especialmente en el ámbito laboral, se debe garantizar también para esa categoría de trabajadores.

4.11

El Comité muestra su preocupación y su disconformidad con la posibilidad que la Directiva otorga a los Estados miembros para limitar el derecho a la igualdad de trato (17) en relación con las condiciones laborales (salario y despido, salud y seguridad en el trabajo, seguridad social) y en la libertad de asociación. Resulta contradictoria esta limitación con lo previsto en el artículo 2. Estas limitaciones pueden vulnerar también el principio de no discriminación. El Comité considera que, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, la igualdad de trato es uno de los principios del Derecho comunitario.

4.12

En todo caso, las limitaciones deben ser siempre interpretadas bajo la óptica de otros cuerpos jurídicos vinculantes internacionales más beneficiosos como, en concreto, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos o el Convenio Europeo de los Derechos Humanos, además de diversos Convenios de la Organización Internacional del Trabajo, así como por textos normativos comunitarios y nacionales también más beneficiosos.

4.13

Cuando el permiso único sea denegado, la Directiva contempla que sea por escrito y que pueda recurrirse por el interesado a los órganos jurisdiccionales del Estado miembro. El Comité propone que, cuando la denegación se refiera a la renovación, a la suspensión o retirada del permiso, el recurso (18) del interesado ante los tribunales suspenda la decisión administrativa hasta que la resolución judicial sea firme.

4.14

Finalmente, el Comité resalta la importancia de la integración. Ha elaborado diversos dictámenes de iniciativa para promover las políticas de integración (19), y ha organizado conferencias y audiciones. La UE y las autoridades nacionales deben colaborar en la promoción de las políticas de integración, porque la integración, la promoción de la igualdad de trato y de la lucha contra la discriminación constituyen un desafío para la sociedad europea, en especial para las autoridades locales, para los interlocutores sociales y para las organizaciones de la sociedad civil. El Comité está colaborando con la Comisión Europea en la constitución del Foro Europeo de la Integración (20).