18.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 195/84

1.1

El CESE suscribe plenamente los objetivos generales de la estrategia temática relativa a la contaminación atmosférica y la propuesta de Directiva que constituye su traducción legislativa.

1.2

En lo referente a la estrategia temática, que no puede disociarse de la propuesta legislativa, como se indica claramente en el punto 4.1.1 de la estrategia:

1.3

En lo referente a la propuesta de Directiva:

2.1

La estrategia temática y la propuesta de Directiva se han elaborado en el marco del Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (6o EAP publicado el 10.9.2002 (1)) y de la Comunicación «Aire puro para Europa» (Clean Air for Europe — CAFE) de 2001. El 6o EAP se había fijado como objetivo ambicioso «alcanzar niveles de calidad del aire que no den lugar a riesgos o efectos negativos significativos en la salud humana y el medio ambiente».

En el punto 4.1.1 de la estrategia se indica que «se adjunta a la presente Estrategia una propuesta legislativa (…)», de lo que se desprende claramente que ambos textos están relacionados y que, por tanto, antes de pronunciarse sobre la propuesta de Directiva conviene examinar primero la estrategia, que, de alguna manera, constituye su marco general y define los objetivos estratégicos de la Comisión en el ámbito de la calidad del aire.

2.2.1

La estrategia temática presentada define objetivos intermediarios en materia de contaminación atmosférica. Pide que la legislación vigente se modernice y se centre en mayor medida en los contaminantes más nocivos, y que se hagan mayores esfuerzos por integrar las preocupaciones relacionadas con el medio ambiente en las demás políticas y programas.

2.2.2

Pero, en cualquier caso, a pesar de los progresos realizados para reducir las emisiones de los principales contaminantes atmosféricos, e incluso si se aplica plenamente la legislación vigente, los problemas medioambientales y sanitarios no podrán resolverse para 2020 si no se toman medidas complementarias.

2.2.3

La Comisión, pues, propone lo siguiente:

Estas propuestas responden a la necesidad de simplificar la legislación y hacerla más clara, al objeto de mejorar su aplicación.

2.2.4

El otro aspecto de la estrategia consiste en mejorar la integración de las preocupaciones relacionadas con la calidad del aire en las demás políticas comunitarias: energía, pequeñas instalaciones de combustión, transporte terrestre, aéreo, marítimo, agricultura y Fondos Estructurales.

2.2.5

La estrategia será objeto de revisión en 2010, y los resultados obtenidos se integrarán en la evaluación final del 6o EAP.

3.1

La propuesta tiene por objetivo dar una aplicación práctica al aspecto legislativo de la estrategia, a saber, la fusión de los cinco instrumentos jurídicos antes citados en una directiva única.

3.2

El capítulo III relativo a la gestión de la calidad del aire es el que ha sido objeto de las principales modificaciones legislativas. No se propone modificar los actuales valores límite de calidad del aire, pero sí reforzar las disposiciones vigentes de forma que los Estados miembros queden obligados a elaborar y ejecutar planes, para poner fin a los casos de incumplimiento de dichos valores.

3.3

El segundo punto importante se refiere a las partículas finas (PM2,5). Estas partículas son más peligrosas que las de mayor tamaño. Para controlar estas PM2,5, por tanto, se requiere un nuevo enfoque que complete los controles existentes para las PM10.

3.4

La Comisión propone fijar un tope de concentración de PM2,5 en el aire ambiente que debería alcanzarse en 2010, con el fin de prevenir los riesgos indebidamente elevados para la población. Paralelamente, se fijarían objetivos no vinculantes de reducción general de la exposición humana a las partículas finas entre 2010 y 2020 en todos los Estados miembros.

3.5

El capítulo V dispone que los Estados miembros velarán por informar al público y a los organismos y las asociaciones interesadas por la cuestión de la calidad del aire ambiente, en cumplimiento de las obligaciones impuestas por la Convención de Aarhus. Naturalmente, los Estados miembros también deberán cuidar de que la información necesaria se transmita a la Comisión. Para facilitar la transmisión de estos datos, la Comisión propone pasar a un sistema electrónico basado en un sistema de intercambio de información en el marco de la infraestructura Inspire.

3.6

Por otra parte, para que los datos recabados sean suficientemente representativos y comparables, se han previsto técnicas de medición normalizadas y criterios comunes en cuanto al número y la ubicación de las estaciones de medición para evaluar la calidad del aire ambiente.

4.1

El CESE suscribe los objetivos generales de la estrategia y de la propuesta de Directiva. No obstante, por loables que sean los objetivos, las cuestiones que de verdad se plantean son la relación coste-eficacia, la factibilidad de las medidas previstas –relativamente sencillas para las fuentes específicas pero mucho más delicadas para las fuentes difusas– y su incidencia real, tanto en el ámbito de la mejora de la calidad del aire como en el plano económico.

4.2

La Comisión estima que el coste que entrañará la realización de los objetivos de la estrategia ascenderá a 7 100 millones de euros al año, que se sumarían a los gastos que ya se dedican a la lucha contra la contaminación atmosférica (unos 60 000 millones de euros al año), pero que el beneficio generado en términos de gastos sanitarios sería de 42 000 millones de euros anuales. El impacto macroeconómico sería pues ampliamente positivo; desgraciadamente, la realidad económica cotidiana se sitúa a nivel microeconómico. La Comisión, sin embargo, considera que aunque se utilizaran todas las técnicas disponibles, los beneficios seguirían siendo superiores a los costes. La dificultad radica en que mientras los costes se pueden evaluar con relativa facilidad, esta evaluación es mucho más difícil para los beneficios esperados, y que los métodos para calcular los ahorros en términos de salud pública no parecen muy claros. Sin embargo, la Comisión señala que el coste de la reglamentación americana es superior al que supondrá la reglamentación europea.

4.3

El deseo de simplificar, clarificar y codificar la legislación es positivo. En efecto, la complejidad y la falta de claridad de determinadas disposiciones legislativas conllevan inevitablemente diferencias de aplicación y distorsiones de competencia e impiden conocer realmente la calidad del aire en Europa.

4.4

Por ello, se debe apoyar el planteamiento legislativo propuesto.

4.5

No obstante, cabe lamentar que la Comisión no haya contemplado el papel que deberían desempeñar los entes locales, en particular las ciudades, en el sector de los transportes (política de modos de transporte alternativos, transporte público, desviación del tráfico de camiones, etc.). Además, en la práctica, los entes locales y en particular los municipios desempeñan un papel determinante en la aplicación concreta de las disposiciones adoptadas a escala europea, especialmente en lo que atañe a las medidas.

4.6

Del mismo modo, convendría destacar el papel que pueden desempeñar las ONG activas en el ámbito del medio ambiente y determinados organismos especializados en los sectores sanitario y social, así como, de manera más amplia, la sociedad civil organizada, para sensibilizar a los ciudadanos acerca de las repercusiones para la salud pública y la salud en el trabajo.

4.7

Por último, en lo que se refiere a la protección de los ecosistemas ya se han realizado progresos en lo que respecta a los óxidos de nitrógeno, los dióxidos de azufre y los amoníacos. La mejor aplicación y la simplificación de la legislación permitirán mejorar aún más estos resultados.

4.8

Teniendo en cuenta las repercusiones de las partículas finas en la salud humana, es comprensible la voluntad de controlar su nivel de concentración en el aire ambiente. Sin embargo, la fijación de valores límite tropezaba con una dificultad de principio, en la medida en que la OMS no podía definir un umbral de protección de la salud (2). Por otra parte, se plantean serios interrogantes respecto a la medición de las PM y a la composición química de estas partículas, lo que influye en su mayor o menor nocividad para la salud, lo que las técnicas actuales aún no permiten determinar.

4.9

Cabe preguntarse, por tanto, si no habría sido preferible fijar valores «objetivo» en vez de valores límite. Por otra parte, el plazo previsto (2010) parece bastante corto, dado que el proceso legislativo empieza a finales de 2005, lo cual, teniendo en cuenta su lentitud, podría dejar muy poco tiempo a los Estados miembros para el cumplimiento de las normas.

5.1.1

El CESE acoge favorablemente la amplia consulta de las partes interesadas que ha realizado la Comisión Europea y suscribe sin reservas la voluntad de integrar los objetivos de calidad del aire de manera transversal en las demás políticas comunitarias. Sin embargo, dada la brevedad de los plazos, quizá no se hayan podido realizar todas las comprobaciones necesarias de los datos, lo cual tendría repercusiones en las hipótesis estratégicas presentadas.

5.1.2

Estas hipótesis son las que se desarrollan en el modelo PRIMES. Sin embargo, contienen una serie de inexactitudes en relación con las previsiones de crecimiento, la penetración del gas con respecto al carbón y el desequilibrio entre importaciones y exportaciones de energía eléctrica entre los Estados miembros.

5.1.3

De hecho, la Comisión Europea ya se había percatado de esta situación y había solicitado al Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados (IIASA) que organizara consultas bilaterales con todos los Estados miembros entre los meses de abril y septiembre de 2005, con objeto, en particular, de mejorar las hipótesis energéticas en el marco de la revisión, que acaba de emprenderse, de la Directiva sobre techos nacionales de emisión.

5.1.4

Se está procediendo actualmente a una importante actualización de las hipótesis energéticas del modelo PRIMES, cuyas principales modificaciones consistirán en:

5.1.5

Se deberían revisar, pues, las hipótesis energéticas de CAFE, lo que tendría como consecuencia modificar la referencia de base CAFE y, por tanto, el nivel de ambición de los objetivos fijados.

5.1.6

Por otra parte, convendría garantizar la coherencia entre esta estrategia y otras políticas desarrolladas por la Unión Europea. Por ejemplo, la combustión de leña provoca emisiones de partículas PM2,5, pero la Comisión fomenta su utilización como fuente de energía alternativa, lo que requeriría la utilización de técnicas de filtrado del humo. También podría citarse el ejemplo del carbón.

5.1.7

La estrategia temática tiene sin duda el mérito de tomar en consideración unos sectores que a menudo se suelen descuidar, como la agricultura o la navegación marítima. Sin embargo, no deja de sorprender que no se haya tratado la cuestión del transporte aéreo respecto a las emisiones de los aviones durante el despegue y el aterrizaje. Cabe temer, no obstante, que se planteen dificultades de carácter político en el momento de su aplicación. Por ejemplo, la reducción de las emisiones de SO2 y NOx producidas por los buques requerirá largas y difíciles negociaciones internacionales. También habrá que cuidar de que las dificultades que se planteen para alcanzar los objetivos en determinados sectores (en el sector agrario, por ejemplo, para el nitrógeno y el amoníaco) no acaben suponiendo una presión más fuerte sobre otros objetivos más fáciles de detectar, como los polígonos industriales.

5.2.1

El CESE suscribe la simplificación de las disposiciones vigentes y la fusión de la Directiva Marco de 1996 con las directivas de desarrollo primera, segunda y tercera y la Decisión sobre el intercambio de información. Un exceso de normas dispares es perjudicial para su correcta aplicación, por lo que resulta útil sustituir estos cinco actos por una directiva única.

5.2.2

El CESE suscribe también la decisión de emplear técnicas de medición normalizadas y criterios comunes en cuanto a número y ubicación de las estaciones de medición (capítulo II). Señala, sin embargo, que algunos entes locales han manifestado su preocupación por el coste de instalación de estos instrumentos de medición.

5.2.3

El CESE respalda asimismo la propuesta de la Comisión Europea de no modificar los valores límite para la calidad del aire, sino de reforzar las disposiciones existentes para que los Estados miembros se vean obligados a preparar y aplicar planes de acción con el fin de que dichos valores límite se respeten efectivamente (artículo 13). La aplicación efectiva de las normas existentes es un objetivo prioritario, que debería traer consigo numerosos beneficios para la calidad del aire y la protección de la salud humana.

5.2.4

El CESE destaca que el principal elemento de la propuesta de Directiva es la introducción de un tope para las concentraciones de partículas finas (PM2,5) en el aire, que deberá alcanzarse para 2010. Tal dispositivo se completa con objetivos no vinculantes de reducción de la exposición humana a las partículas finas entre 2010 y 2020 (-20 %).

5.2.5

Señala que los datos disponibles sobre las partículas finas y sus efectos son escasos y no totalmente fiables. La propia OMS reconoce que es imposible determinar un nivel pertinente para la protección de la salud y el Comité científico de los riesgos sanitarios y medioambientales reconoce que, al día de hoy, no disponemos de conocimientos suficientes sobre las partículas finas y sus efectos para la salud a largo plazo.

5.2.6

El CESE, por tanto, considera preferible determinar, en una primera fase, unos valores objetivo en vez de topes de concentración. En caso contrario, el CESE teme que los plazos fijados por la Comisión resulten demasiado cortos, teniendo en cuenta que el procedimiento legislativo no se inició hasta finales de 2005. El riesgo es que los Estados miembros dispongan de muy poco tiempo para estar en condiciones de cumplir las obligaciones previstas, cuando ya en la actualidad algunos de ellos no consiguen respetar las normas existentes, en parte porque tardaron en aplicarlas. Por otra parte, el Comité observa que los topes de concentración son más difíciles de respetar por los pequeños Estados miembros, porque se verán adicionalmente perjudicados por la menor distribución de la contaminación ambiental. Por esta razón, sugiere fijar valores objetivo en lugar de topes de concentración. El cumplimiento de las normas propuestas requeriría un enorme esfuerzo por parte de los Estados miembros y los entes locales para instalar las estaciones de medición, y ese proceso requeriría tiempo y considerables inversiones. En efecto, si bien las PM10 se pueden medir, y de hecho se miden, y además caen rápidamente, convendría evaluar los resultados de las mediciones y comprobar a continuación si se pueden respetar en los Estados miembros. La medición de las PM2,5, en cambio, presenta grandes dificultades. Estas partículas son muy volátiles y, por tanto, se desplazan con facilidad en la atmósfera y son contaminantes transfronterizos. Por otra parte, existen partículas finas de origen natural, como la sal marina, que lógicamente no deberían tomarse en consideración.

5.2.7

Además, la medición de las PM2,5 aún no se ha armonizado en Europa. En la primera directiva de desarrollo se recomienda el uso de un método de referencia gravimétrica para medir las PM. Como la utilización de este método es larga y compleja, la directiva también permite recurrir a métodos de medición alternativos, siempre y cuando sean realmente equivalentes a los publicados por la Comisión. En la práctica, estos métodos presentan una desviación sistemática con respecto al método de referencia, y los Estados miembros emplean factores correctores diferentes, y en algunos casos no emplean ninguno. Cabe preguntarse si en esta situación de incertidumbre respecto a los métodos de medición es razonable comprometerse tan rápidamente con unos valores límite jurídicamente vinculantes.

5.2.8

El CESE, por último, observa que resulta difícil evaluar la relación coste-eficacia de las medidas propuestas, en la medida en que se pretende comparar unos costes seguros con unos beneficios en materia de salud pública difíciles de cuantificar con precisión. Por tanto, se corre el riesgo de que el coste marginal de las disposiciones propuestas sea elevado y los beneficios reales escasos, lo que plantea un problema a la hora de optar por la asignación de los recursos.